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 Das Ermittlungsverhalten der Polizei und die Einstellungspraxis der Staatsanwaltschaften, 28 KRIMINOLOGISCHE Krımz. ZENTRALSTELLE KE.V. Claudius Geisler (Hrsg.) Das Ermittlungsverhalten der Polizei und die Einstellungspraxis der Staatsanwaltschaften Band 28 Geisler (Hrsg.) Das Ermittlungsverhalten der Polızei und die Einstellungspraxis der Staatsanwaltschaften — Bestandsaufnahme, Erfahrungen und Perspektiven — Kriminologie und Praxis (KUP) Schriftenreihe der Kriminologischen Zentralstelle e.V. (KrimZ) Band 28 Das Ermittlungsverhalten der Polizei und die Einstellungspraxis der Staatsanwaltschaften — Bestandsaufnahme, Erfahrungen und Perspektiven — Herausgegeben von Claudius Geisler Wiesbaden 1999 Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Das Ermittlungsverhalten der Polizei und die Einstellungspraxis der Staatsanwaltschaften : Bestandsaufnahme, Erfahrungen und Perspektiven / [KrimZ, Kriminologische Zentralstelle e.V.]. Hrsg. von Claudius Geisler. - Wiesbaden : KrimZ, 1999 (Kriminologie und Praxis ; Bd. 28) ISBN 3-926371-45-5 N! S X ] ; S S $ 8 'Lo‘.$ g° S I9| SI4 (c) Eigenverlag Kriminologische Zentralstelle e.V. KRIMINOLOGISCHE Krım ZENTRALSTELLE E.V. Adolfsallee 32, 65185 Wiesbaden Alle Rechte vorbehalten Druck: Elektra GmbH, Niedernhausen ISBN 3-926371-45-5 Vorwort Die Kriminologische Zentralstelle veranstaltete vom 15. bis 16. März 1999 ım großen Sitzungssaal des Hessischen Justizministeriums ein Expertengespräch zum Thema „Das Ermittlungsverhalten der Polizei und die Einstellungspraxis der Staatsanwaltschaften‘. Die Veranstaltung ging auf einen Beschluß zurück, der auf der Konferenz der Justizministerinnen und -minister gefaßt wurde. An der Veranstaltung nahmen rund 60 Personen aus Praxis, Wissenschaft und Verwaltung teil. Ziel der Veranstaltung war es, aus verschiedenen Perspektiven einen vertieften Einblick in die komplexe Rechtswirklichkeit des Legalitäts- prinzips und in die reale Aufgabenwahrnehmung von Polizei und Staatsanwalt- schaften zu ermöglichen. Darüber hinaus sollte ein Forum für eine kritische Diskussion geboten und zugleich die weitere wissenschaftliche Behandlung des Themas erörtert werden. Der vorliegende Band enthält die überarbeiteten Beiträge zu diesem Experten- gespräch. Nach den Grußworten folgt ein Einführungsreferat (Claudius Geisler), das die Eckpunkte der gegenwärtigen kriminalpolitischen Diskussion zu skizzie- ren versucht und auf einige. Problemfelder in der Praxis hinweist. Der zweite Beitrag beschäftigt sich mit dem Legalitäts- und dem Opportunitätsgrundsatz aus rechtsdogmatischer und -theoretischer Sicht. Volker Erb, Strafrechtslehrer an der Universität Erlangen-Nürnberg, stellt im Rahmen seiner Ausführungen wesentli- che Ergebnisse seiner unlängst veröffentlichten Habilitationsschrift vor und nımmt insbesondere zu der Frage des Ermessens und der Ermessensbindung eingehend Stellung. Unter primär empirischen Vorzeichen thematisiert Dieter Dölling, Ordinarius an der Universität Heidelberg, die Ermittlungstätigkeit der Polizei im Lichte des Legalitätsprinzips. Überwiegend (justiz)kritische Betrach- tungen zum Legalitätsprinzip und zum Verhältnis von Polizei und Justiz enthält der Beitrag von Heinrich Bernhardt, inzwischen Stellvertretender Polizei- präsident in Frankfurt am Maıin. Die nachfolgenden Ausführungen von Jürgen Stock, Direktor der Polizeifach- hochschule in Sachsen-Anhalt, vermitteln detailliert Auskunft über das polizeili- che Ermittlungsverhalten und die Einstellungspraxis im Bereich der Drogen- delinquenz. Über die spezifische Situation der Berliner Polizei bei ihrer Auf- gabenbewältigung, die in gewisser Weise symptomatisch für die allgemeine Problemlage ist, berichtet Heinz-Werner Aping, Kriminaldirektor und Referent im Führungsstab des Berliner Polizeipräsidenten. Über die Entscheidungspraxis der Staatsanwaltschaften gibt der Beitrag von Wolfgang Heinz, Ordinarius an der Universität in Konstanz, eingehend Auskunft; Grundlage seiner auf der Tagung vieldiskutierten Ausführungen sind dabei Auswertungen und Berechnungen der staatsanwaltschaftlichen Statistik. 6 Die „europäische Dimension‘ des Tagungsthemas steht im Mittelpunkt der bei- den nachfolgenden Beiträge. Cyrille Fijnaut, Professor an der Katolieke Uni- versiteit Leuven, stellt die Ergebnisse einer ländervergleichenden Analyse des Einstellungsverhaltens der Staatsanwaltschaften in Belgien, Deutschland und ın den Niederlanden vor. Jörg-Martin Jehle, Hochschullehrer an der Universität in Göttingen und früherer Direktor der Kriminologischen Zentralstelle, analysiert verschiedene Modelle der Staatsanwaltschaften in Europa und beschreibt ihre Auswirkungen auf die Praxis. Das komplexe Verhältnis von Polizei und Staatsanwaltschaft wird schließlich auch aus staatsanwaltschaftlicher Perspektive aufgegriffen. Horst Hund, Leiten- der Oberstaatsanwalt bei der Staatsanwaltschaft in Bad Kreuznach, skizziert die Konfliktfelder im Verhältnis von Staatsanwaltschaft und Polizei; seine poin- tierten Ausführungen verstehen sich dabei in gewisser Hinsicht als „Anti-Kritik“ zu den Betrachtungen aus polizeilicher Sicht von Bernhardt. Eine Art Bilanz zum Legalitätsprinzip zieht der Beitrag von Karl-Heinz Groß, langjähriger Leiter der Strafrechtsabteilung im Hessischen Ministerium der Justiz. Sein Beitrag weist dabei auch auf die Hintergründe des an die Kriminolo- gische Zentralstelle ergangenen Forschungsauftrages hin. Der nachfolgende Beitrag enthält einen ausführlichen Diskussionsbericht (Claudius Geisler), in dem versucht wird, die zahlreichen Einzelaspekte, die auf der Tagung angesprochen wurden, übergreifenden Aspekten zuzuordnen sowie die Ergebnisse der Tagung zusammenfassend darzustellen und - aus einer frei- lich sehr subjektiven Sicht - zu würdigen; darüber hinaus wird in diesem Beitrag zum verbleibenden Forschungsbedarf Stellung genommen. Der Band schließt mit einer Literaturauswahl der Bibliothek der Kriminologischen Zentralstelle zum Tagungsthema (Elisabeth Herrmann) sowie mit einem Verzeichnis der Autoren und der Teilnehmer der Veranstaltung. Zu danken habe ich einer Vielzahl von Personen: Zu allererst den Autoren für ihre Referate und den daraus hervorgegangenen Beiträgen zu diesem Band sowie den Tagungsteilnehmern für die sehr engagierte und ertragreiche Diskussion; Frau Weber-Hassemer, damalige Staatssekretärin im Hessischen Justizministeri- um, für ihre Begrüßungsansprache und für die gewährte Gastfreundschaft. Nicht zuletzt gilt mein Dank den Mitarbeitern der Kriminologischen Zentralstelle, die an der Vorbereitung der Tagung und diesem Band mitgewirkt haben; namentlich erwähnen darf ich hier Frau Monika Reinheimer-Kohlborn für die gelungene Tagungsorganisation sowie Frau Gabriele Adler für ihren ausdauernden Einsatz bei der Erstellung der Druckvorlage. Claudius Geisler Wiesbaden, den 1. Oktober 1999 INHALT Vorwort . 020 2 0,2 0 2002 08200 2 002 03 20220 02000 000 0,:0,:0,2 2 0, 2 02 0200020080200 002020 2 000000000 00200 00080 020 0200101000080 020090 00 ... M Grußwort Staatssekretärin Kristiane Weber-Hassemer ® 0.,2:0. : 002 00 0090020200 0900000000802 00900 000028080000 00000 c Anspruch und Wirklichkeit des Legalitätsprinzips — Einleitende Anmerkungen — 2 0, 09 , 00 802 0, 0902 9090 090220902000 , 0902920900 080002029202 090009 9209 2,2a c 11 Claudius Geisler Legalitäts- und Opportunitätsgrundsatz als . 0, 0000000000082 02 0, 0, 002 000 : 00 0, 0, : 00 00 00 000002 0008008 020900 0000000000000 ..c. c 27 normative Prinzipien Volker Erb Polizei und Legalitätsprinzip — Empirische Befunde zur polizeilichen Ermittlungstätigkeit . 0.,:2 0, 2 093 2 : 002 8002 00 0900080880820 00 0080002080808 008000 0, 0000 008002 0900900000 .00.0.. ... 39 bei Anzeigedelikten — Dieter Dölling Quo vadis Kriminalitätskontrolle? — Betrachtungen eines Polizeiführers einer Großstadt zum .....W.. 61 Legalitätsprinzip und zum Verhältnis von Polızei und Justiz — Heinrich Bernhardt Polizeiliches Ermittlungsverhalten und staatsanwalt- .. 00 0000 .. ... 83 schaftliche Einstellungspraxis ın Drogenstrafsachen Jürgen Stock Strafverfolgungszwang im Spannungsfeld polizeilicher Aufgabenbewältigung ® 0 020 2 0, 2 0202 02 0 0000000802 0020000000000 0920 .00. U 107 Heinz-Werner Aping 8 Die Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht * 00.,:2: 0 2 002 02 0 032 0020000920800 20 200 00 02,20.080,2 0802020 090209032 000000 .0.0. ... 125 Wolfgang Heinz Zum Einstellungsverhalten der Staatsanwaltschaften ın Belgien, Deutschland und in den Niederlanden — Ergebnisse einer ländervergleichenden Analyse — . 020 020 : 0, 00 02 0, 88 2 00.2 2 0 . au& 207 Cyrille Fijnaut & Dirk van Daele Verschiedene Modelle der Staatsanwaltschaften und ıihre Auswirkungen auf die Praxis der Strafverfolgung — Empirische Erkenntnisse aus dem Projekt des Europarates — 229 Jörg-Martin Jehle Das Legalıtätsprinzıp ım Spannungsfeld zwischen den Institutionen „Polizei‘ und „Staatsanwaltschaft“‘ 243 Horst Hund Das Legalitätsprinzıp auf dem Prüfstand . 0 002 0, 0, 0200 020202 029002 02 00 000802a U 263 Karl-Heinz Groß Strafverfolgung ım Mittelpunkt — Zugleich ein Diskussionsbericht — . 0 : 002 0, 2 0 02 002 0032 00 08080 000000800 0,: 002002 002:080,: 02 090000008020 0, ww2 271 Claudius Geisler Auswahlbibliographie „Das Ermittlungsverhalten der Polizei und die Einstellungspraxis der Staatsanwaltschaften“‘ . 00 0, 202 090 000000200 00200 005200900080,:200 08052 003 0020802 090 0000000000600 000009000000 ..a 287 Elisabeth Herrmann Verzeichnis der Autoren/Referenten * 0.,2: 0, 2 0.,2:0., 2 02080 , 0.,20., 2 0.,20.,2: 0202 0905202020032 0932 8082020 .32 .c 297 Grußwort Staatssekretärin Kristiane Weber-Hassemer Hessisches Ministerium der Justiz und für Europaangelegenheiten Sehr geehrte Damen und Herren, ich freue mich, Sie recht herzlich zu dem Expertengespräch „Das Ermittlungsverhalten der Polizei und die Einstellungspraxis der Staatsanwaltschaften‘‘ hier in den Räumen des Hessischen Ministeriums der Justiz und für Europaange- legenheiten begrüßen zu können. Die Durchführung und Evaluation dieser Veranstaltung ist Teil eines Auftrages, den die Konferenz der Justizministe- rinnen und -minister der Kriminologischen Zentralstelle als Ergebnis einer Erörterung der grundlegenden Bedeutung des Legalitätsprinzips für das Straf- verfahren und seiner Auswirkungen auf die Praxis der Strafverfolgung erteilt hat. Wenn man sich die Entwicklung des Strafverfahrensrechts des letzten Viertel- Jjahrhunderts betrachtet, so stellt man fest, daß vor allem ein immer wiederkeh- rendes Thema den Gesetzgeber ständig beschäftigt hat: die Effektivierung des Verfahrens und die Entlastung der Strafrechtspflege. Längst dürfte allerdings ın Zweifel zu ziehen sein, ob das Strafverfahren tatsäch- lich einer ständigen Vereinfachung und Beschleunigung ım Rahmen immer neuer Wellen von Entlastungsnovellen zugänglıch ist, ohne daß das empfindli- che Zusammenspiel von Verfahrensgarantien einerseits und Schutzfunktion für die Rechtsgüter andererseits aus dem Gleichgewicht gebracht wird. Es scheint mir, als versuche der Gesetzgeber in einer nicht endenden Spirale die sich (jedenfalls auch) infolge einer ständigen Ausdehnung des materiellen Strafrechts ergebende Belastung der Gerichte und Strafverfolgungsbehörden durch zahlrei- che Einzeländerungen im Verfahrensrecht wieder aufzufangen. Die hier zu „beackernden‘‘ Felder sind angesichts der jeweils postulierten Beibehaltung des Gesamtsystems allerdings begrenzt. Sie reichen von einer schleichenden Ausweitung der $$ 153 ff. StPO - Ermittlungsverfahren - über die Ausweitung besonderer Verfahrensarten wie beschleunigtes Verfahren und Strafbefehlsverfahren - Zwischenverfahren - bis hin zu einer Verkürzung der 10 Kristiane Weber-Hassemer Rechte der Verfahrensbeteiligten etwa ım Rahmen der prozessualen Antrags- rechte oder des Rechtsmittelrechts, der Zurücknahme von Grundsätzen der Unmittelbarkeit und Mündlichkeit und schließlich der Reduzierung der Richterbank-Hauptverfahren. Die in den Entwürfen der jJüngeren Vergangenheit unterbreiteten Vorschläge sind dabei fast ausnahmslos schon früher wiederholt diskutiert, als zu weitgehend verworfen und dann doch wieder aufgegriffen worden. In einem Beitrag zum 60. Deutschen Juristentag 1994 in Münster hat Prof. Rieß (NStZ 1994, S. 409 ff.) eine tiefgreifende und sich beschleunigende Krise des Strafprozesses diagnostiziert, deren Ursache vor allem in einer hektischen Abfolge von Einzelnovellen zu sehen sei, die zwar alle durch die Zielvorgabe der Effektivierung, Beschleunigung und Vereinfachung des Verfahrens motiviert seien, dabei aber infolge der jeweiligen Verengung des Blicks auf den Mikro- bereich das Gesamtsystem aus den Augen verlören und die Gefahr einer schlei- chenden Aushöhlung von Grundgarantien und der Störung eines fein austarier- ten Gleichgewichts des Verfahrens ın sich trügen. Im Ergebnis verlangt Rieß die Abkehr von der bisherigen Flickschusterei einer kurzsichtig auf Legislaturperioden starrenden Rechtspolitik und die Aufnahme einer ganzheitlichen, dabei auch zentrale Prinzipien hinterfragenden Über- prüfung des Strafverfahrens. Auch nach fünf Jahren hat dieses Petitum seine Richtigkeit, befolgt wurde es bekanntlich nicht. Ohne Zweifel stünde am Anfang einer solch umfassenden Kritik des Straf- prozesses eine Bestandsaufnahme - eine Bestandsaufnahme, die sich ganz be- stimmt auch und zuvörderst mit dem im Strafverfahren der Bundesrepublık ganz zentralen Legalitätsprinzip beschäftigen müßte. Denn bevor sich eine aus ganz unterschiedlichen Blickwinkeln denkbaren Neugier alternativen Möglichkeiten und den Folgen denkbarer Gesetzesänderungen zuwandte, bedarfes einer gründ- lichen Klärung des Ist-Zustandes, und zwar sowohl hinsichtlich seiner recht- lichen Grundlagen als auch deren tatsächlicher Umsetzung in der Praxis der Strafverfolgungsbehörden. Ob und inwieweit nämlich das Legalitätsprinzip angesichts der zahlreichen „Entlastungs‘“-vorstöße, angesichts der weiterhin etwa im Bereich des Nebenstrafrechts nicht endenden Ausweitung des materiellen Strafrechts und angesichts der anhaltend hohen Belastung der Strafverfolgungs- behörden als Verfahrensmaxime tatsächlich (noch) ein realistisches leitendes Prinzip ist, erscheint mir alles andere als eindeutig. Ein nicht unwesentlicher Schritt für eine solche Bestandsaufnahme kann dieses Symposium sein, zu dem ich Ihnen hiermit viel Erfolg wünsche. Anspruch und Wirklichkeit des Legalitätsprinzips Claudius Geisler I. Vorbemerkung 1 Gesetzesungehorsam der Justiz? Meine sehr verehrten Damen und Herren, Don Quijote lebt heute nicht mehr in Spanien, sondern mitten ın Deutschland. Er ist Polizeibeamter und er ist im Bereich der Strafverfolgung tätig. Er ist unterbezahlt und er ist überbeschäftigt. Gleichwohl kommt er seinen Pflichten nach. Erermittelt Straftäter und nimmt sie fest. Er nimmt Strafanzeigen entgegen und gibt sie dann zur weiteren Bearbeitung an die Justiz ab. Doch unser Polizet- beamter kämpft gegen Windmühlen. Denn die Justiz gehorcht niıcht mehr dem Gesetz. Sie stellt die Verfahren unseres Polizeibeamten ın der Mehrheit ein, und zwar weniger, weil sie selbst hoffnungslos überlastet ist, sondern weil sie einfach kein Interesse mehr an der angemessenen Sanktionierung leichter und mittlerer Kriminalıität hat. Diese einleitende Schilderung ist sicher stark übertrieben. Aber wer die so- genannte kriminologische Untersuchung des Bundes Deutscher Kriıminalbeamter (BDK) gelesen hat, die 1997 erschienen ist und die ohne Fragezeichen den Titel c6] „Gesetzesungehorsam der Justiz trägt, der wird mir zustimmen, daß man sich bei ihrer Lektüre unweigerlich an den Ritter von der traurigen Gestalt aus dem berühmten Roman von Miguel de Cervantes erinnert fühlt. Denn folgt man den Thesen der Autoren, so steht die Polizei bei der Verbrechensbekämpfung allein auf weiter Flur. Das in der Theorie so hoch gehaltene Legalitätsprinzip, so lautet der Grundtenor der Studie, werde in der Justizpraxis ignoriert. Ähnlich wie im „Don Quijote‘* steht damit der Konflikt zwischen Ideal und Wirklichkeit im Zentrum der BDK-Studie. Eine weitere Parallele zwischen beiden Werken besteht darın, daß sowohl das Buch „Gesetzesungehorsam der Justiz‘ als auch der Roman „Don Quijote‘* schon sehr bald nach ihrem Erscheinen ein Erfolg waren. Dieser Erfolg war bei beiden Werken nicht unbedingt vorauszusehen, beim „Gesetzesungehorsam der Justiz‘“ sicher noch weniger als bei „Don Quijote‘“. Dennoch ist in der Rückschau klar 1 Verfaßt von Braasch/Köhn/Kommoß/Winkelmann, 1997. 12 Claudius Geisler erkennbar: „Gesetzesungehorsam der Justiz‘, mit seiner einprägsamen, justiz- kritischen Hauptbotschaft hatte - das muß man neidlos anerkennen - das Zeug zum Sofort-Klassiker, freilich zum Sofort-Klassiker der besonderen Art. Werdie Studie liest, merkt schon bald die Absicht. Ich will die knappe mir zur Verfügung stehende Zeit nicht dafür verwenden, die methodischen Schwächen der Studie des Bundes Deutscher Kriminalbeamter herauszuarbeiten. Denn erstens sind methodisch angreifbare Studien auch schon von Richtern und Staatsanwälten verfaßt worden, also von Personen, die dem Bereich der Justiz zurechenbar sind. Zweitens ist die BDK-Studie selbst in- nerhalb der Polizei alles andere als unumstritten. Und drittens sind die zentralen Schwächen der Untersuchung bereits an anderer Stelle kritisiert worden - iıch verweise hier nur auf die ausführliche Stellungnahme des Hessischen General- staatsanwalts Dr. Hans Christoph Schäfer‘ , die im letzten Jahr in der Deutschen Richterzeitung veröffentlicht wurde. Freilich kann ich auf eine Anmerkung in diesem Zusammenhang doch nicht ganz verzichten. Wer die BDK-Studie liest, gewinnt den Eindruck, als hätte allein die Justiz - nicht aber auch die Polizei - Probleme bei der Umsetzung des Legalitätsprinzips. Daß dies nur die halbe Wahrheit ist, weiß jeder, der die polizeiliche Ermittlungspraxis etwa im Bereich der Drogendelinquenz kennt. Man verrät kein Geheimnis, wenn man sagt, daß es insbesondere in diesem Bereich zu Durchbrechungen des Legalitätsprinzips kommt, weil trotz hin- reichenden Tatverdachts „weggeschaut‘“ wird. Das „law in action‘ weicht hier mitunter signifikant vom „law in the books‘“ ab*. Diese Praxis taucht, das ist zuzugeben, in keiner offiziellen Statistik auf. Aber das heißt nicht, daß es sie nicht gibt. Ein altes Berliner Sprichwort sagt: Kommt schon mal eine leere Droschke, dann ist sie auch noch besetzt! Wenn sich schon einmal eine Polizeistudie mit der Rechtswirklichkeit des Legalitätsprinzips auseinandersetzt, dann wird darin die Rolle der Polizei glatt vergessen. Der Mangel an Selbstkritik ist es also, der am meisten an der BDK-Studie stört. Auch ist zu bezweifeln, daß der BDK sich mit seiner einseitigen Studie in der Sache einen Gefallen getan hat. In der gegen- wärtigen Lage, in der sich Polizei und Justiz gemeinsam befinden, droht eine einseitig betriebene Kritikoffensive nur allzu leicht zum Bumerang zu werden. Ein solcher folgt physikalischen Gesetzmäßigkeiten. Je energischer er ın die 2 DRIiZ 1998, S. 295 ff. Siehe ferner auch den Beitrag von Viktor Weber, in: DRiZ 1998, S. 302 ff. 3 Vgl. in diesem Zusammenhang nur die Ausführungen von Stock, in: Handbuch des Betäubungs- mittelstrafrechts, 1998, $ 13 Rn. 454 ff. Einführung und Problemstellung 13 kriminalpolitische Diskussion hineingeworfen wird, desto schwungvoller muß er zurückkommen. Um hier nicht mißverstanden zu werden: Trotz aller Kritik, die man an der BDK-Studie üben kann, war sie letztlich doch ausgesprochen nützlich. Es ıst nämlich das Verdienst der Studie, daß sie auf eine Entwicklung hinweist, die in der Tat sehr nachdenklich stimmen muß. Eine solche Entwicklung redet zwar nicht nur, aber auch in Zahlen: So ist iın den vergangenen Jahren ein dramati- scher Rückgang der Anklagerate zu verzeichnen. Nach den statistischen Aus- wertungen und Berechnungen von Herrn Prof. Dr. Wolfgang Heinz* (Universität Konstanz), über die wır ım Verlauf dieser Veranstaltung noch Näheres hören werden, ging in den alten Bundesländern” die Anklagerate, daß heißt der Anteil der Anklagen bezogen auf die anklagefähigen Ermittlungsverfahren, im Zeit- raum von 1981 bis 1996 - also innerhalb von 15 Jahren - von 43, 2% auf 24, 6% zurück. Offenbar sind grundlegende Veränderungen ım Gange. 2. Zu den Funktionen des Legalitätsprinzips Damit befinden wir uns schon mitten im Thema. Das Legalitätsprinzip verlangt, daß sich die Strafverfolgung auf alle Straftaten bezieht und sıch ohne Ansehung der Person gegen jeden Verdächtigen richtet. Nach herkömmlicher Anschauung enthält damit das Legalitätsprinzip eine doppelte normative Garantie: Erstens verbürgt es, daß Gesetze nicht nur auf dem Papier stehen, sondern in der Realität auch angewandt werden. Zweitens dient das Legalıtätsprinzip der Sicherung einer gerechten Strafverfolgung, also einer Strafverfolgung, die gleichmäßig und unparteiisch ist und nicht aus sachwidrigen Gründen unterlas- sen wird. Dabei will das Legalitätsprinzip nicht nur verhindern, daß die Straf- verfolgungsorgane aus eigenem Antrieb die an sich gebotene Strafverfolgung unterlassen. Zugleich stellt das Legalitätsprinzip eine Art „Schutzschild‘ gegen unsachliche Einflußnahmen auf die Strafverfolgungsorgane „von außen‘‘ dar. Freilich hat der Gesetzgeber das Legalitätsprinzip nicht lückenlos ausgeformt. Vielmehr hat er in einer Reihe von gesetzlichen Regelungen Ausnahmen aner- kannt, die es schon jetzt erlauben, von der Strafverfolgung abzusehen. Insofern hat der Gesetzgeber das Konzept strikter Strafverfolgung - vorsichtig formu- liert - nicht „rein‘“ verwirklicht. Gleichwohl entspricht es verbreiteter Anschau- ung, daß der deutsche Gesetzgeber sich jedenfalls grundsätzlich zum Legalıitäts- 4 Kaiser-FS (1998), 1. Halbbd., S. 85 (104). 5 Allerdings ohne Hessen, Berlin und Schleswig-Holstein. 14 Claudius Geisler prinzip bekennt und in normativer Hinsicht ein Schema von Regel und Aus- nahme für die Entscheidung über Legalität und Opportunität festgelegt hat. Beide Prinzipien betonen dabei nach verbreiteter Anschauung unterschiedliche Ideale; das Legalitätsprinzip steht eher für Gerechtigkeit und Konsequenz, das Opportunitätsprinzip eher für Zweckmäßigkeit und Pragmatik®. In der jüngsten Diskussion um die Frage der Verfolgungspflicht von militanten Kurden wurden diese unterschiedlichen Akzentuierungen nochmals sehr deutlich. Wie bei jedem normativen Grundsatz stellt sich damit auch beim Legalitäts- prinzip die Frage nach seiner Realität. Zwar hat der Gesetzgeber die normative Aussage des Legalitätsprinzips vor empirischer Widerlegung zu schützen versucht. So wird das Legalitätsprinzip prozessual durch das Klageerzwingungs- verfahren’ und materiellrechtlich durch die schwere Strafdrohung für Strafver- eitelung im Amt® gesichert. Doch entfalten diese Vorkehrungen keinen voll- umfänglichen Schutz. Dabeli ist nicht zu verkennen, daß das Legalitätsprinzıp den Zwängen der Wirk- lichkeit in zunehmendem Maße ausgesetzt ist: Eine wachsende Verbrechens- menge und die unter dem strengen Regiment des Rotstiftes tendenziell eher knapper werdenden Ressourcen der Strafverfolgungsorgane charakterisieren das Spannungsverhältnis, in dem das Legalitätsprinzip gegenwärtig steht und wohl auch in Zukunft stehen wird. Das vom Gesetzgeber festgelegte normative Schema von Regel und Ausnahme für die Entscheidung über Legalität und Opportunität droht so durch die Wirklichkeit konterkariert zu werden. 6 Soausdrücklich: Hassemer, Legalität und Opportunität im Strafverfahren, in: Strafverfolgung und Strafverzicht. Festschrift zum 125jährigen Bestehen der Staatsanwaltschaft Schleswig-Holstein (1992), S. 529 (537). 7 88 172-177 StPO. 8 8258a StGB. Einführung und Problemstellung 15 II. Zur gegenwärtigen Situation des Legalitätsprinzips 1 Unterschiedliche Bewertungen der gegenwärtigen Lage Die gegenwärtige Lage des Legalıtätsprinzıps wırd keineswegs einheitlich beurteilt. Nach meinem Eindruck geht es dabei grob vereinfacht um die Kon- kurrenz von vier Grundeinschätzungen: (1) Hier sind an erster Stelle die „unkritischen Optimisten‘“ zu nennen. Die „unkritischen Optimisten‘“ sehen das Legalitätsprinzip weder in der Defensive noch in irgendeiner Krise. Kritik an der gegenwärtigen Strafverfolgungspraxis wird als klar „standespolitisch motiviert‘ eingestuft und zurückgewiesen. Die „unkritischen Optimisten“‘ sind vielmehr fest davon überzeugt, daß das Legali- tätsprinzıp ın der Rechtswirklichkeit zur vollsten Zufriedenheit „funktioniert‘‘. Durchbrechungen kommen nur vor, soweit sie das Gesetz selbst vorsieht. Die Gruppe der „unkritischen Optimisten‘ ist zahlenmäßig sehr klein. Tatsächlich stellt sie gine ausgesprochene Minderheit dar. (2) Schon wesentlich größer ist die zweite Gruppe der „gemäßigten Optimi- sten‘“. Sıe geht davon aus, daß es zwar Probleme bei der Umsetzung des Legali- tätsprinzips gibt. Doch sieht sie diese Probleme entweder als mit gutem Willen noch lösbar oder aber als erträglich an. Jedenfalls sınd die „gemäßigten Optimi- sten‘“ der Auffassung, daß sich das Legalıitätsprinzip trotz unbestreitbar vorhan- dener Realisierungsdefizite in der Praxis recht gut bewährt. Die reale Bedeutung des Legalitätsprinzips schätzen sie daher eher als groß ein. (3) Die inzwischen vielleicht größte Gruppe ist die dritte Gruppe der ‚, ge- mäßigten Pessimisten ‘‘. Die „gemäßigten Pessimisten“ sind der Auffassung, daß Anspruch und Wirklichkeit des Legalitätsprinzips ın der Praxis ın vielen Berei- chen sehr deutlich auseinanderklaffen. Die Praxis, so die Auffassung der „ge- mäßigten Pessimisten“‘, vollziehe sich in großen Teilbereichen außer Hörweite der optimistischen Theorie des Legalıtätsprinzips. Die reale Bedeutung des Legalitätsprinzips wird daher von den „gemäßigten Pessimisten‘ als eher gering eingeschätzt. (4) Deutlich kleiner, aber wachsend dürfte die vierte Gruppe der „reinen Pes- simisten ‘‘ sein. Sie geht davon aus, daß das Legalitätsprinzip nur eine Fassade ist, hinter der die Strafverfolgungsorgane weitgehend unkontrolliert schalten und walten können. Die Frage, ob dem Opportunitätsprinzip die Zukunft gehört, ist nach Auffassung der „reinen Pessimisten‘ ganz falsch gestellt. Denn aus ihrer Sicht gehört dem Opportunitätsprinzip schon die Gegenwart. Die Breite des soeben skizzierten Einschätzungsspektrum macht deutlich, daß erheblicher Klärungsbedarf im Hinblick auf die Rechtspraxis des Legalitäts- 16 Claudius Geisler prinzips besteht. Dabei sollte es uns auf dieser Tagung natürlich nicht darum gehen, zu entscheiden, ob nun eher die Optimisten oder eher die Pessimi- sten - egal welcher Schattierung - ın ihrer Einschätzung Recht haben oder nicht. Vielmehr bestimmt die Frage, wie ein informierter Realist die gegenwärtige Lage einzuschätzen hätte, wesentlich das Erkenntnisinteresse unserer Ver- anstaltung. 2. Normative und faktische Bezüge Die Frage, ın welcher Situation sich das Legalitätsprinzıp heute befindet oder - noch allgemeiner und weiter formuliert -, was von ihm heute zu halten ist, verweist sowohl auf normative als auch auf faktische Bezüge. Ich möchte den einzelnen Referaten hier nicht allzu sehr vorgreifen und beschränke mich daher auf einige notwendigerweise rudimentäre Anmerkungen. In normativer Hinsicht verdient zunächst der Umstand der Hervorhebung, daß sich die straftheoretischen Bezüge des Legalitätsprinzips grundlegend verändert haben. Als der Gesetzgeber des Jahres 1877 das Legalitätsprinzip in die StPO einführte, lag dem die Perspektive des traditionellen Schuldstrafrechts zugrunde, das namentlich an der Vergeltungstheorie orientiert war. Auf der Grundlage dieser absoluten Straftheorie bestand für Relativierungen der Strafverfolgung von vornherein kein Raum. Vor diesem straftheoretischen Hintergrund entbehrte es nicht der Konsequenz, daß sich der Gesetzgeber damals für ein Modell der Strafverfolgung nach den Vorgaben des Legalitätsprinzips entschied. Dieser straftheoretische „Absolutheitsanspruch des Legalitätsprinzips‘“” ist durch eine grundlegende Neuorientierung ım Bereich der Strafzwecke verlorengegan- gen. Nach heute herrschendem Verständnis liegt in der Wiederherstellung von Gerechtigkeit durch „Schuldausgleich‘‘ nicht mehr der Zweck staatlichen Strafens. Das Strafrecht dient nach heutiger Auffassung vielmehr der präventi- ven Aufgabe des Rechtsgüterschutzes. Damit ist die Vorstellung unvereinbar, staatliches Strafen könne einem sich selbst beantwortenden Prinzip unterge- ordnet sein. Ist Strafe nicht zweckmäßig, hat sie zu unterbleiben. Nun wäre es aber ganz falsch anzunehmen, das moderne zweckorientierte Strafrecht sei - ım Gegensatz zum selbstbezüglichen Vergeltungsstrafrecht - nicht an die Maßstäbe gerechter Verantwortungszuweisung gebunden. Zwar kann das Strafrecht - entgegen den berühmten Worten von Franz von Liszt - 9 Rieß, NStZ 1981, S. 2 (4). 17 Einführung und Problemstellung heute nicht mehr als die „unübersteigbare Grenze der Kriminalpolitik‘“'* ver- standen werden. Doch darf nicht übersehen werden, daß die Kriminalpolitik selbst immanenten Grenzen unterliegt. So wird die Tätigkeit der Strafjustiz beı der Bevölkerung nur dann Vertrauenseffekte erzielen können, wenn der Ein- druck vorherrscht, es gehe dabei fair und gerecht zu. Das Legalitätsprinzip, das für eine gleichmäßige und unparteiische Strafverfolgung steht, hat daher auch auf der Grundlage der modernen Straftheorie seinen guten Sinn. Will man sich über das Legalitätsprinzip in seiner normativen Gestalt Gedanken machen, so ist unverzichtbar, auch und gerade auf seine Ausnahmen hinzuwei- sen. Man mag den Satz „Das Legalitätsprinzip ist durchlöchert wie ein Schwei- zer Käse‘“!! für eine Übertreibung halten. Doch steckt in jeder Übertreibung ein wahrer Kern und die Frage muß erlaubt sein, wie groß Ausnahmen eigentlich sein dürfen, damit sie noch als Durchbrechung einer Regel angesehen werden können. Seit der Emminger Reform im Jahre 1924 hat das Legalıitätsprinzip zahlreiche gesetzliche Ausnahmen erfahren. Die Geschichte des Legalitäts- prinzips ist mithin eine Geschichte seines ständigen Abbaus. Eine ganz neue Qualität erreichte diese auf Zurückdrängung des Legalitäts- prinzips gerichtete Entwicklung Mitte der 70er Jahre durch die Einführung des 8 153a StPO. Mit dieser Norm wurde nicht nur eine weitere Ausnahme von der Anklagepflicht geschaffen. Darüber hinaus wurde eine Sanktionskompetenz der Staatsanwaltschaften kreiert. Durch das am 1. März 1993 ın Kraft getretene Rechtspflegeentlastungsgesetz ist diese Befugnis nach $ 153a StPO nochmals erweitert worden. In der Praxis hat sich der 8 153a StPO durchgesetzt. Er gilt als unverzichtbarer Bestandteil des strafrechtlichen Sanktionsrepertoires'“. Die massiven Einwände eines großen Teils der Wissenschaft, die bei seiner Einführung erhoben wurden, blieben ungehört. Einige bekannte Stichworte seien genannt: Freikaufverfahren, verfassungswidrige Verlagerung richterlicher Kompetenzen auf den Staats- anwalt, Verstoß gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung, Kollisiıon mit der Unschuldsvermutung, Ausübung nötigungsähnlichen Drucks auf den Beschul- digten, Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz durch die Privilegierung von 10 Über den Einfluß der soziologischen und anthropologischen Forschungen auf die Grundbegriffe des Strafrechts (1893), abgedruckt in: Strafrechtliche Aufsätze und Vorträge Bd. II, S. 75 (81). 11 Zitiert nach Evrich, „Ist das Legalitätsprinzip noch zeitgemäß?‘‘, in: Symposium am 7./8.12.1989 in Triberg, S. 15 (17). 12 So schon Kunz, Kriminologisches Journal 1984, S. 39 (44). 18 Claudius Geisler Reichen, insbesondere wegen extensiver Anwendung bei Wirtschafts- und Steuerstraftaten'?. Für letzteres ist im übrigen, aber nicht nur nebenbei bemerkt, die im März 1997 von der Staatsanwaltschaft Mannheim verfügte Einstellung des Ermittlungs- verfahrens gegen die Tennisspielerin Steffi Graf wegen des Verdachts der Steuerhinterziehung nur ein Beispiel, freilich ein besonders problematisches. Interessierte konnten später im Spiegel'* und in der Frankfurter Rundschau'® nachlesen, daß es sage und schreibe 1,3 Millionen DM waren, die - wohlge- merkt: unter Ausschluß der Öffentlichkeit'® - das öffentliche Interesse an der Strafverfolgung beseitigten. Es scheint dabei fast überflüssig zu erwähnen, daß die Krise, in der das Legali- tätsprinzip gegenwärtig steckt, zu einem Gutteil hausgemacht ist, weil normative Entscheidungen im Bereich des materiellen Strafrechts einfach nicht getroffen worden sind. Freilich wird man annehmen dürfen, daß dies vielleicht gar kein Zufall ist. Die heute gängige Praxis, etwa bei Wirtschafts- und Steuerdelikten selbst mit Millionenschäden oder aber in Fällen folgenschwerer ärztlicher Kunstfehler, an die Stelle einer Verurteilung zur Freiheits- oder Geldstrafe lediglich eine auf $ 153a StPO gestützte Zahlungsauflage treten zu lassen, ließe sich wohl kaum in eine gesellschaftlıch akzeptierte Regel des materiellen Strafrechts ummünzen. Prozessual „eingekleidet‘“ unter der Zugabe des Begriffs- valiums des „fehlenden öffentlichen Interesses‘ an der Strafverfolgung fällt der öffentliche Widerspruch jedoch vergleichsweise gering aus'’. Im Zusammenhang mit dem Punkt „unterlassene normative Entscheidungen des Gesetzgebers‘“ wird man auch den - schon erwähnten - Bereich des Drogen- strafrechts nennen müssen. Man kann sicher geteilter Auffassung darüber sein, ob wirklich alle Handlungen, die im Bereich des Drogenstrafrechts gegenwärtig nicht oder jedenfalls nicht konsequent verfolgt werden, überhaupt mit Kriminal- strafe bedroht sein müßten. Damit komme ich von den normativen zu den faktischen Bezügen der gegenwär- tigen Krise des Legalitätsprinzips. Wir werden hierüber im Rahmen dieses Expertengesprächs noch sehr viel hören, so daß ich mich an dieser Stelle stark beschränken darf. Ich will Ihre Aufmerksamkeit nur auf einen einzigen Punkt 13 Vgl. dazu nur: Schöch, Schüler-Springorum-FS (1993), S. 245 (249 f). 14 Ausgabe 15/1997, S. 17. 15 Ausgabe vom 13.6.1997, S. 30. 16 Dazu kritisch Kargl/Sinner, JURA 1998, S. 231 ff. 17 Weigend, ZStW Bd. 109 (1997), S. 103 (107). 19 Einführung und Problemstellung lenken, und zwar auf die der Problematik gewissermaßen vorgelagerte Frage, inwieweit die normative Reichweite des Legalitätsgrundsatzes überhaupt durch faktische Zwänge berührt wird. Erst nach Klärung dieser Vorfrage ist eine Plattform geschaffen, von der aus entschieden werden kann, ob und inwieweit Anspruch und Wirklichkeit des Legalitätsgrundsatzes auseinanderfallen. Ver- sucht man die Frage nach dem Verhältnis des Legalitätsprinzips zu faktischen Zwängen näher zu ergründen, so Ist es hilfreich, ım gedanklichen Experiment zwei Extrempositionen zu formulieren: Die eine Extremposition, die man sich denken könnte, lautet: Jede aus faktischen Gründen unterlassene Aufklärung von Straftaten stellt zugleich auch eine Beeinträchtigung des Legalitätsprinzips dar. Diese Auffassung wäre allerdings erkennbar zu weit. Würde man ihr wirklich folgen, so müßte man auch das unbekannte Dunkelfeld der Kriminalität, das riesengroß sein dürfte, als Beein- trächtigung des Legalitätsprinzips auffassen. Eine solche extrem weite Auf- fassung wäre schon miıt dem Wortlaut des $ 152 II StPO unvereinbar, der zum Einschreiten erst dann verpflichtet, wenn „zureichende tatsächliche Anhalts- punkte“ für eine Straftat vorliegen. Dies setzt wiederum regelmäßig ein Bekannt- werden des relevanten Sachverhalts voraus'®. Das Legalitätsprinzip iıst demnach in den prägnanten Worten des unlängst verstorbenen großen Strafprozessualisten Karl Peters kein Instrument zur „Verhinderung von Dunkelziffern‘'”. Insofern wäre es vollends verfehlt, gegen das Legalitätsprinzip mit der Begründung zu polemisieren, das unbestreitbar vorhandene Dunkelfeld der Kriminalität sei ein Beleg dafür, daß der gesetzlich angeordnete prinzipielle Verfolgungszwang nur auf dem Papier stehe. In Wahrheit ist die Dunkelfeldproblematik vom Legalitätsprinzip streng zu trennen. Defizite in diesem Bereich dürfen ihm daher auch nicht angekreidet werden“‘. 18 Doölling, Ermittlungstätigkeit und Legalitätsprinzip, 1. Halbbd. (1987), S. 273. 19 Strafprozeß, 4. Auflage 1985, $ 23 IV c), S. 171. 20 Nebenbei: Der im Zusammenhang mit der Dunkelfeldproblematik häufig bemühte Verweis auf die berühmte These des Rechtssoziologen Heinrich Popitz, wonach das Dunkelfeld in gewisser Weise auch nützlich sei, ist wenig überzeugend. Die These von Popitz (Über die Präventiv- wirkung des Nichtwissens. Dunkelziffer, Norm und Strafe, 1968) beruht auf der Annahme, daß wenn alle Täter überführt würden, Strafe ihren Ausnahmecharakter und infolgedessen auch ihre Wirksamkeit verlöre. Doch scheint die damit ebenfalls unterstellte Annahme fraglich, daß Menschen, die sicher sein müßten, überführt zu werden, überhaupt noch Straftaten ım nennens- werten Umfang begehen. Allenfalls der Uneinsichtige oder der Unbeherrschte würde unter diesen Bedingungen das Strafgesetz noch übertreten. Sehr erhebliche präventive Effekte wären mit anderen Worten nicht auszuschließen. Die These von der „Präventivwirkung des Nicht- wissens“ ist daher in Wahrheit höchst spekulativ. Siehe dazu auch schon Bohnert, Die Abschluß- entscheidung des Staatsanwalts (1992), S. 108 ff. 20 Claudius Geisler Die Einsicht, daß nicht jede unterlassene Aufklärung von Straftaten ein Problem des Legalitätsprinzips ist, könnte nun zu der anderen Extremposition verleiten, faktische Zwänge bei der Strafverfolgung würden den Regelungsgehalt des Legalitätsprinzips überhaupt nicht antasten. Das Legalitätsprinzip, so könnte man argumentieren, habe nur zum Inhalt, daß die Verfolgung von Straftaten jedenfalls nicht am Ermessen des Rechtsanwenders scheitern soll*'. Eine solche Position wäre indessen wiederum letztlich zu eng, was an einem Beispiel verdeutlicht werden soll: Man stelle sich vor, ein Dezernent bei der Staatsanwaltschaft hat gleichzeitig drei umfangreiche Verfahren zu bearbeiten; alle drei Verfahren müssen zügig vorangetrieben werden, da ansonsten Verjäh- rung droht. Eine Einstellung aus Opportunitätserwägungen scheidet nach Sachlage in allen dreiı Verfahren aus. Der Dezernent kann jedoch, da auch seine Leistungsfähigkeit Grenzen kennt, maximal zwei der drei Verfahren in der gebotenen Geschwindigkeit bearbeiten. Auch seine Kollegen sind hoffnungslos überlastet. Unser Dezernent muß sich also entscheiden, welches von den drei Verfahren er der Verjährung zutreiben läßt. In diesem Beispiel läßt sich nicht sagen, der Regelungsgehalt des Legalitätsprinzips werde durch faktische Zwän- ge nicht beeinträchtigt. Natürlich wird das Legalitätsprinzip in dem erwähnten Beispiel angetastet. Wenn man demnach die Auffassung vertritt, das Legalitätsprinzip habe zum In- halt, daß die Verfolgung von Straftaten jedenfalls nicht am Ermessen des Rechtsanwenders scheitern soll, dann muß der Staat im Rahmen der Zumutbar- keit zugleich auch die für die Strafverfolgung erforderlichen personellen und sachlichen Voraussetzungen treffen. Das Legalitätsprinzip kann also von der Ressourcenfrage nicht inhaltlich abgekoppelt werden. Dem läßt sich auch nicht entgegenhalten, der Maßstab, der Staat müsse im Rahmen der Zumutbarkeit die für die Strafverfolgung erforderlichen personellen und sachlichen Vorausset- zungen zur Verfügung stellen, sei zu unbestimmt, weil er in Abgrenzungs- schwierigkeiten führe. Zunächst ist das Argument der Klarheit ohnehin nur ein zweitrangiger Gesichtspunkt; wichtiger als die Klarheit ist allemal die An- gemessenheit eines Kriteriums. Im übrigen sollte der Gesichtspunkt der Klarheit auch in der Sache selbst nicht überbewertet werden. Gewiß kann man unter- schiedlicher Auffassung darüber sein, ab welchem Grad der Staat seine Pflicht zur angemessenen Versorgung der Strafverfolgungsbehörden mit personellen und sachlichen Ressourcen verletzt. Solange es jedoch Fallgestaltungen gibt, die für sich sprechen, ändern Abgrenzungsschwierigkeiten in Einzelfällen nichts an der generellen Brauchbarkeit des genannten Maßstabs. Schließlich leugnet ja 21 In diese Richtung Erb, Legalität und Opportunität (1999), S. 87 und passim. 21 Einführung und Problemstellung auch nıemand den Unterschied zwischen Tag und Nacht, nur weil es die Zwi- schen- und Übergangsphase der Dämmerung gibt. Wenn die Dinge so liegen, wle sie mittlerweile aus der Praxis größerer Staatsanwaltschaften zu vermelden sınd - dort werden zum Teil bereits Ordner für Verfahren angelegt, in denen mangels personeller Ressourcen Strafverfolgung einfach nicht mehr betrieben werden kann (und bei diesen Verfahren geht es keineswegs nur um leichtere Kriminalıtät) -, dann ist der kritische Punkt überschritten. Eine ganz andere Frage ist, inwieweilt sich knappe Ressourcen auf das „Wie“ der Ermittlungen auswirken dürfen. Erlauben Sie mir hierzu nur eine Anmerkung: Daß man auch auf der Basis des Legalitätsprinzips Unterschiede in der Ermitt- lungsintensität zulassen muß - daß also einem Mord anders nachgegangen werden muß als einem Fahrraddiebstahl -, scheint mir evident zu sein. Freilich gibt es auch ın diesem Bereich keine exakten Maßstäbe. Gleichwohl kann man komparative Sätze nach Art eines beweglichen Systems formulieren. Man kann also immerhin sagen: Je schwerer die Tat, desto höher muß die Ermittlungs- intensität sein. Dies bedeutet aber umgekehrt jedoch nicht, daß bei leichter Kriminalıtät überhaupt nicht mehr ernsthaft ermittelt werden muß. Vielmehr müssen bei allen Delikten Ermittlungsanstrengungen unternommen werden”“. IIl. Perspektiven und Zusammenhänge Das Thema unserer Tagung lautet: „Das Ermittlungsverhalten der Polizei und die Einstellungspraxis der Staatsanwaltschaften‘‘. Man hätte das Thema in Anlehnung an den Titel einer wissenschaftlichen Abhandlung von Herrn Prof: Dr. Dieter Dölling auch anders und dabei vielleicht treffender nennen können, nämlich: „Strafverfolgung mit begrenzten Mitteln‘““*. Damit scheint mir die Problemlage besser umrissen zu sein. Im Kern geht es uns doch um die Frage, wie bei begrenzten Ressourcen - unter den Bedingungen des Rechtsstaates - eine große Menge an Kriminalität möglichst gerecht und möglichst effizient bewäl- tigt werden kann. Das Verhältnis von Legalıtät und Opportunität ist dabei nur ein, freilich ein überaus wesentlicher Aspekt. Insofern wage ich die Prognose, daß wir im Rahmen dieser Expertenrunde die Frage nach „Effektivierung‘ der Strafverfolgung sehr viel allgemeiner und grundsätzlicher diskutieren werden. 22 Siehe dazu eingehend Dölling, Kriminalistik 1989, S. 626 ff. 23 Kriminalistik 1989, S. 626 ff. 22 Claudius Geisler Der näheren Erörterung bedarf dabei auch die grundlegende strukturelle Ver- schiebung der Machtbefugnisse, die in den letzten beiden Jahrzehnten eingetreten ist. Mit der Ausdehnung der Opportunitätsvorschriften ist es im Bereich der kleineren und mittleren Kriminalität zu einer weitgehenden Verlagerung strafrechtlicher Sozialkontrolle vom Richter auf den Staatsanwalt gekommen““‘. In diesem Sinne ist es nicht übertrieben, wenn man sagt, der Staatsanwalt sei inzwischen schon zu einem „Richter vor dem Richter 6625 mutiert. Auf dieser Ebene sollten wir jedoch nicht stehen bleiben. Gegenwärtig stehen nämlich die Zeichen auf Erweiterung der Befugnisse der Polizei. Der Polizist als „Richter vor dem Richter‘“ ist demnach eine Entwicklung, die sich konkret anbahnen könnte. In diesem Zusammenhang seien nur zwei Aspekte heraus- gegriffen: Zum einen sind die heftig umstrittenen“® Richtlinien zur Förderung der Diversion bei Jugendlichen und Heranwachsenden zu nennen, die am 1. Juli 1998 in Schleswig-Holstein in Kraft getreten sind, und die faktisch auf eine stärkere Steuerung von Einstellungsverfahren durch die Polizei im Bereich der Jugendkriminalität hinauslaufen. Nach meinen Informationen sind inzwischen auch in Niedersachsen“” und in Berlin“® entsprechende Richtlinien beschlossen worden. Es wäre sicher interessant, wenn wir auch über diese Entwicklung reden könnten und vielleicht auch darüber, ob ihr die Zukunft gehört bzw. gehören sollte. Zum anderen ist auf die Pläne der Bundesregierung hinzuweisen, der Polizei eine eigenständige Befugnis zur Ahndung von Bagatelldelikten mit Strafgeldern einzuräumen. Während die Konkretisierung der Pläne der Bundesregierung noch auf sich warten läßt, steht der Streit um das Vorhaben bereits fest. Die Bedenken, die von den Kritikern gegen das Vorhaben erhoben werden, sind unterschiedlicher Art und können folgendermaßen bündig zusammengefaßt werden: (1) Die Polizei sei juristisch nicht so gut ausgebildet, daß man ihr die abschlie- ßende Feststellung, ob ein Straftatbestand vorliegt, übertragen könne“. 24 Aulinger, Rechtsgleichheit und Rechtswirklichkeit bei der Strafverfolgung von Drogenkonsu- menten, 1997, S. 72 f. 25 Vgl. Kausch, Der Staatsanwalt: Ein Richter vor dem Richter?, 1980. 26 Kritisch etwa Frommel, Neue Kriminalpolitik 1998, Heft 4, S. 7. 27 Schapper, Die Polizei 1999, S. 1 (3). 28 Vgl. Tagesspiegel vom 26. Januar 1999, S. 10. 29 Ostendorf, Neue Kriminalpolitik 1999, Heft 3, S. 7. ' Einführung und Problemstellung 23 (2) Das „Strafgeld-Modell‘“ laufe auf eine Art von Verfahren hinaus, welche tendenziell Parallelen zur Struktur des Inquisitionsprozesses aufweise. Für den Inquisitionsprozeß sei nämlich die Personalunion von Ermittler und Urteiler charakteristisch. Eine solche Machtkonzentration sei aus rechtsstaatlicher Sicht bedenklich, weil sie sozusagen schon „konstruktiv‘“ auf Kosten der Unvor- eingenommenheit gehe*. (3) Mit der Verlagerung der Sanktionskompetenz auf die Polizei würde gegen das Prinzip der Gewaltenteilung verstoßen. Die Verhängung einer Kriminalstrafe sei von vornherein nur der Judikative gestattet*'. (4) Eine Polizei, die nur leichtere Kriminalität zu sanktionieren hätte, habe nicht den Sanktionenvergleich mit anderen Straftaten. Die Gefahr einer unangemessen „strengen‘“ Sanktionierung läge nahe*. (5) Die Reform hätte möglicherweise die Ungereimtheit zur Konsequenz, daß weniger gravierende Delikte von der Polizei mit Strafgeld geahndet werden, während in schwerwiegenderen Fällen das Strafverfahren durch die Staats- anwaltschaft gemäß 8 153 StPO eingestellt werden würde*. Konkret könnte es vorkommen, daß bei einer Tat mit geringfügigem Schaden mit „Strafgeld‘, aber bei einer Tat mit höherem Schaden mit bedingungsloser Einstellung „reagiert‘““ werde**. Diese Einwände sind von Gewicht und müssen sicher ernst genommen werden. Dabei sollte jedoch nicht die kriminalpolitische Intention des Reformvorhabens ganz aus den Augen verloren werden. Die Einführung eines Strafgeldes ist ausdrücklich mit der Erwartung verbunden, daß es durch die Polizei zu einer konsequenteren Strafverfolgung käme. Das ist das berechtige kriminalpolitische Anliegen des Reformvorhabens. In der Tat ist es doch so, daß gegenwärtig die Staatsanwaltschaften bei einem „Bagatelldelikt‘‘ eines Ersttäters regelmäßig nach $ 153 StPO wegen Geringfügigkeit einstellen. Erst beim zweiten Mal wird „fühlbar‘“ reagiert, freilich meist auch nur mit einer „Sanktion ohne Straf- Charakter‘““ gemäß $& 153a StPO. So kenne ich es jedenfalls aus der Berliner Praxis; in Frankfurt soll es ähnlich sein. 30 Ostendorf aaQ0. 31 Ostendorf aaO. Siehe ferner auch Hans Christoph Schaefer, NJW 1999, S. 543 f. und Weßlau, DRiZ 1999, S. 225 (227). 32 Ostendorf aaQ. 33 Weßlau, StV 1999, S. 278 (287). 34 Weßlau, DRiZ 1999, S. 225 (232). 24 Claudius Geisler Man es kann es nicht verübeln, wenn ein sachbearbeitender Polizeibeamter sich diese Praxis in gewisser Weise als „Ohnmachtserfahrung‘ zu eigen macht und zu der persönlichen Einschätzung gelangt, seine Arbeit sei nicht selten für den vielzitierten „Papierkorb‘. Auch kann man mit guten Gründen den Standpunkt vertreten, diese Verfolgungspraxis sei aus präventiver Sicht nicht nachdrücklich genug. Der aus der Modewerbung bekannte Satz „Du bekommst niemals eine zweite Chance, einen ersten Eindruck zu machen“ gilt schließlich auch für den Eindruck, den die Justiz auf den Straftäter macht. Eine ganz andere Frage ist allerdings, ob es zur Änderung dieser Praxis unbe- dingt der weitreichenden und dabei in ihren Folgewirkungen nur schwer abseh- baren Einführung eines polizeilichen Strafgeldes bedarf. So wären auf Länder- ebene auch allgemeine Weisungen an die Staatsanwaltschaften denkbar des Inhalts, schon beim Ersttäter eine Einstellung gegen Auflagen zu verfügen oder einen Strafbefehl zu erwirken. Überhaupt muß gründlicher darüber nachgedacht werden, wie das bestehende System besser genutzt und optimiert werden kann, wobei sich im Zeitalter moderner Kommunikationssysteme ganz neue Per- spektiven eröffnen*. Vielleicht haben wir Gelegenheit, auch über diesen Punkt zu sprechen. IV. Schlußbemerkung Damit komme ich zum Abschluß meiner Ausführungen. Auch wenn man an die Justiz gewiß nicht die gleichen Effizienzkriterien anlegen kann wie an die privatwirtschaftlichen Großunternehmen Bertelsmann oder Daimler-Chrysler, so muß sich auch die Justiz kritisch mit der Frage auseinandersetzen, ob sie an der Schwelle zum dritten Jahrtausend wirklich ein ausreichend modernes und innovatives Konzept besitzt. Ich will dies mit einer kleinen Anekdote verdeutlichen, die vielleicht gerade weil sie etwas ganz Nebensächliches betrifft, zur Verdeutlichung besonders geeignet ist: Ein Bekannter von mir ist Staatsanwalt bei einer großen Staatsanwaltschaft. Als solcher führt er natürlich auch Vernehmungen durch. Da zu den Verneh- mungsterminen häufig nicht eine, sondern zwei Personen kommen (z. B. wenn der Verteidiger des Beschuldigten dabei ist), beantragte mein Bekannter einen zweiten Vernehmungsstuhl für sein Dienstzimmer. Dieser Antrag wurde ihm nach einer längeren Zeit der Stille und nach mehrmaligem Nachfragen schließlich mit 35 Hammer, DRiZ, 1999, S. 206 (207). Einführung und Problemstellung 25 der lapıdaren Begründung abgelehnt, für so was habe man kein Geld. Einige Zeit später war mein Bekannter in seiner Eigenschaft als Referendarsarbeitsgemein- schaftsleiter ın den Kellerräumen des großen Justizgebäudes, um dort einen geeigneten AG-Raum ausfindig zu machen. Eher zufällig öffnete er dort die Tür eines riesigen Raumes und erblickte dort - man ahnt es schon - ganze Berge von verstaubten Stühlen! Ein letztes Wort: Obwohl dieser schöne Sitzungssaal voll besetzt ist, befinden wir uns hier in einem noch relativ kleinen, man könnte fast sagen „intimen“ Kreis. Ich meine, wir sollten jenseits aller standespolitischen Grundüberzeugun- gen in dieser ungezwungenen Atmosphäre einfach die Chance zur Begegnung, zur Information und zum zwanglosen Gedankenaustausch nutzen. Ein wesent- licher Ertrag dieses Expertengesprächs könnte in einer Erweiterung unseres Problembewußtseins liegen. Schon damit wäre sehr viel erreicht. Ich danke Ihnen sehr herzlich für Ihre Aufmerksamkeit. Legalitäts- und Opportunitätsgrundsatz als normative Prinzipien Volker Erb J. Einführung Gegenstand des vorliegenden Beitrags sind der Legalitäts- und der Oppor- tuniıtätsgrundsatz als normative Prinzipien. Dabei soll zunächst die Frage behandelt werden, worin sich Entscheidungen, die nach dem einen oder anderen dieser Grundsätze getroffen wurden, aus rechtstheoretischer Sicht unterschei- den. Sodann kommt die gesetzliche Verankerung der maßgeblichen Kriterien von Legalität und Opportunität zur Sprache, wobei sich zeigen wird, daß die Problematik weit über die $$ 152 ff. der Strafprozeßordnung hinausreicht. Letzten Endes geht es bei Legalität und Opportunität nämlich nicht nur um die Pflichten der Staatsanwaltschaft und ihrer Hiılfsbeamten bei der Verfolgung von Straftaten, sondern um unterschiedliche Methoden der Entscheidungsfindung bei der Anwendung der Strafrechtsnormen. Den Abschluß des Beitrags bilden einige Überlegungen zu Art und Ausmaß der gegenwärtig anzutreffenden Einschränkungen des Legalitätsprinzips. II. Das „Zwingende“ und „Freie‘“ von Entscheidungen nach dem Legalitäts- und dem Opportunitätsprinzip 1 Die Relativität der Freiheit oder Bindung des Rechtsanwenders Der Unterschied zwischen Entscheidungen, die auf der Grundlage des Legali- tätsprinzips ergehen, und solchen, denen das Opportunitätsprinzip zugrunde liegt, scheint auf den ersten Blick klar zu sein: Nach dem ın $ 152 StPO statuier- ten Legalitätsprinzip muß die Staatsanwaltschaft Straftaten unbedingt verfolgen, wohingegen dies ım Anwendungsbereich der nachfolgenden Vorschriften nicht zwingendist. In dieser Unterscheidung zwischen „unbedingter‘“ und „nicht zwin- gender‘‘ Strafverfolgung steckt aber ein rechtstheoretisches Problem, aufgrund dessen der strukturelle Unterschied zwischen Entscheidungen nach $ 170 Abs. 2 und solchen nach $$8 153 ff. StPO nicht so trivial erscheint, wie man zunächst 28 Volker Erb annimmt'. Die Schwierigkeit liegt darin, daß es eine perfekte Gesetzesbindung, die dem Rechtsanwender überhaupt keinen Entscheidungsspielraum beläßt, nach heutiger Erkenntnis gar nicht gibt: Die Vielgestaltigkeit der Lebenssachverhalte macht es für den Gesetzgeber bekanntlich unmöglich, alle zur Rechtsverwirkli- chung notwendigen Wertentscheidungen selbst zu treffen. Das Gesetz kann nur ın abstrakt-genereller Form typische Situationen beschreiben, die mit den realen Lebenssachverhalten zwar eine mehr oder weniger große Übereinstimmung aufweisen, aber nicht ıdentisch sind. Deshalb müssen im Rahmen der Rechts- anwendung sowohl der Sachverhalt als auch der gesetzliche Tatbestand einer Überformung unterzogen werden, bevor die eigentliche Subsumtion erfolgen kann: In tatsächlicher Hinsicht müssen die wesentlichen von den unwesentlichen Umständen getrennt werden, und die einschlägigen gesetzlichen Vorschriften sind ım Wege der Auslegung in eine Form zu bringen, die zum Sachverhalt „paßt‘‘. Das alles führt zu Entscheidungsspielräumen, die zumindest in Grenzfäl- len nicht ohne eigenständige Wertentscheidungen des Rechtsanwenders ausge- füllt werden können“. Ein im Sinne „perfekter Gesetzesbindung‘“ verstandenes Legalıtätsprinzip würde daher auch ohne die Existenz der $$ 153 ff. StPO eine Utopie darstellen. Umgekehrt kann auch die Geltung des Opportunitätsprinzips nun nicht bedeuten, daß der Rechtsanwender in seinem Vorgehen völlig frei- gestellt wäre, also nach Gutdünken bestimmen könnte, ob eine Strafverfolgung betrieben wird oder nicht. So ist der Staatsanwalt z.B. bei der Anwendung der 88 153, 153a StPO gehalten, sich am „öffentlichen Interesse‘* zu orientieren, d.h. er darf ungeachtet der „Kann-Formulierungen‘‘ dieser Vorschriften nach h.M. nicht das öffentliche Interesse an der Verfolgung einer Tat von geringem Schuldgehalt verneinen und gleichzeitig die Strafverfolgung weiterbetreiben - das wäre inkonsequent und willkürlich”. Wenn es somit einerseits keine absolute Gesetzesbindung, andererseits aber auch keine wirkliche „Freiheit‘“ des Rechts- anwenders von gesetzlichen Vorgaben geben kann, dann stellt sich die Frage, ob Legalität und Opportunität wirklich ın einem so fundamentalen Gegensatz zueinander stehen, wie man ım allgemeinen annimmt. Konkret ausgedrückt: Näher dazu Erb, Volker, Legalität und Opportunität. Gegensätzliche Prinzipien der Anwendung von Strafrechtsnormen im Spiegel rechtstheoretischer, rechtsstaatlicher und rechtspolitischer Überlegungen, Berlin 1999, S. 23 ff., 29 ff. Vgl. Wieacker, Franz, Gesetz und Richterkunst, Karlsruhe 1958, S. 6 f.; Larenz, Karl, Methoden- lehre der Rechtswissenschaft, 6. Aufl., Berlin, Heidelberg, New York 1991, S. 280 f.; derselbe, Nikisch-FS (1958), S. 275; Esser, Josef, Grundsatz und Norm in der richterlichen Fortbildung des Privatrechts, 4. Aufl., Tübingen 1990, S. 253 ff.; Küper, Wilfried: Die Richteridee der Straf- prozeßordnung und ihre geschichtlichen Grundlagen, Berlin 1967, S. 5 ff.; Kaufmann, Arthur, Analogie und „Natur der Sache‘“, 2. Aufl., Heidelberg 1982, S. 37 ff. Zutr. etwa Rieß, in: Löwe-Rosenberg, Die Strafprozeßordnung und das Gerichtsverfassungsgesetz, Großkommentar, Hrsg. P. Rieß, 24. Aufl., 1. Band, Berlin, New York 1988, $ 153 Rn. 35. 29 Legalitäts- und Opportunitätsgrundsatz als normative Prinzipien Handelt es sich bei der Feststellung, daß in einem bestimmten Fall das Ver- schulden des Täters gering ıst und kein öffentliches Interesse an der Strafverfol- gung besteht, so daß $ 153 StPO Anwendung finden soll, methodisch gesehen nicht um die gleiche Vorgehensweise wie bei der Subsumtion eines im Grenz- bereich des Strafwürdigen angesiedelten Sachverhalts beispielsweise unter den Tatbestand der Nötigung - nur mit dem Unterschied, daß $ 153 StPO ein noch größeres Maß an Unbestimmtheit aufweist als $ 240 StGB? 2. Die Besonderheiten ermessensgeprägter Rechtsanwendung Mit einer solchen These würde man sich freilich ın Widerspruch zu der prakti- schen Erfahrung setzen, wonach es eben doch als etwas Grundverschiedenes empfunden wird, ob man „normale‘‘ Rechtsvorschriften anwendet, und seien sie noch so unbestimmt, oder ob man eine Opportunitätsentscheidung nach den $$ 153 ff. StPO trifft: Selbst wenn man sich von der Vorstellung distanziert, die Opportunitätsvorschriften würden den Rechtsanwender in einen rechtsfreien Raum versetzen, in dem er nach Belieben über sein weiıteres Vorgehen ent- scheiden kann, fehlt der Opportunitätsentscheidung doch offensichtlich ein Moment des Zwangsläufigen, das man bei Entscheidungen nach dem Le- galitätsprinzip selbst dann wahrzunehmen glaubt, wenn die anzuwendenden Vorschriften reichlich unbestimmt erscheinen. In der Tat gibt es zwischen beiden Entscheidungsformen einen qualitativen Unterschied, den man in Anleh- nung an eine ım Verwaltungsrecht geläufige Differenzierung mit dem Gegen- satz zwischen ermessensfreier Anwendung mehr oder weniger unbestimmter Rechtsbegriffe auf der einen und Ermessensausübung auf der anderen Seite bezeichnen kann. Entsprechend einer im Verwaltungsrecht vordringenden, m.E. überzeugenden Ansicht ist „Ermessen‘ dabei allerdings nicht ım Sinne recht- licher Ungebundenheit zu verstehen*, sondern bedeutet lediglich eine andere, allerdings prinzipiell mit größeren Wertungsspielräumen verbundene Methode der Umsetzung rechtlicher Vorgaben. Der Unterschied zwischen ermessens- freier und ermessensgeprägter Rechtsanwendung besteht dabei in folgendem: Die individuelle Komponente, die jeder Form von Rechtsanwendung inne- wohnt, ergibt sich aus der Unmöglichkeit, die Lösung sämtlicher Einzelfälle durch entsprechend detailliert gefaßte Gesetze vorwegzunehmen. Immerhin stellt der Gesetzgeber auch bei relativ unbestimmten Regelungen aber einen ab- schließenden Katalog von auslegungsfähigen Merkmalen zur Verfügung, deren Feststellung im konkreten Sachverhalt für den Eintritt der Rechtsfolge maß- 4 Grundlegend Rupp, Grundfragen der heutigen Verwaltungsrechtslehre, 2. Aufl., Tübingen 1990, S. 177 ff., 206 ff. 30 Volker Erb geblich ist: Begriffe wie die „Verwerflichkeit“ einer Nötigungshandlung mögen Auslegungsprobleme verursachen, womit aber zugleich schon gesagt ist, daß sie ım Grundsatz immerhin auslegungsfähig sind. Das bedeutet: Rechtsprechung und Rechtswissenschaft können einzelfallübergreifende Kriterien für die Sub- sumtion von Lebenssachverhalten unter das entsprechende Tatbestandsmerkmal entwickeln. Damit verbleiben zwar Unsicherheiten sowohl im Hinblick auf allgemeine Auslegungsprobleme der jeweiligen Norm als auch bezüglich der konkreten Einordnung bestimmter Einzelfälle; nichtsdestoweniger finden wir jedoch dogmatische Strukturen vor, in denen sich der normative Gehalt auch des unbestimmten Rechtsbegriffs entfaltet”. Demgegenüber bedeutet Ermessensaus- übung, daß die Entscheidungsfindung nicht oder jedenfalls nıcht durchgehend auf solche dogmatischen Strukturen gestützt werden kann: Zwar läßt sich aus dem Zweck der jeweiligen Regelung auch hier ein Katalog von Umständen ent- wickeln, die der Rechtsanwender beachten muß - oder umgekehrt nicht berück- sichtigen darf -, um nicht „ermessensfehlerhaft‘“ zu handeln. Jedoch fehlt es an allgemeingültigen zwingenden Festlegungen, welches Gewicht die einzelnen Kriterien im Verhältnis zueinander haben sollen. Welche Belange sich gegen- über anderen im Kollisionsfall durchsetzen, kann vielmehr erst im Blick auf den Einzelfall entschieden werden®. Zur Anordnung einer solchen Ermessensent- scheidung stehen dem Gesetzgeber grundsätzlich zweı Wege zur Verfügung: Er kann den Rechtsanwender ausdrücklich dazu auffordern, ohne Bindung an konkretere Vorgaben aus einer Betrachtung des Einzelfalls heraus eine Lösung zu suchen, die diesem unter Berücksichtigung der allgemeinen Zielsetzungen des Gesetzes am besten gerecht wird. Dies ist insbesondere dort der Fall, wo das Gesetz die Entscheidung vom „Öffentlichen Interesse‘ abhängig macht. Das „öf- fentliche Interesse‘“ ist nämlich kein Begriff, den man durch Auslegung näher konkretisieren könnte, sondern letztlich nur eine allgemeine Beschreibung der vom Gesetz intendierten Förderung des Gemeinwohls’. Das gleiche Ergebnis erreicht der Gesetzgeber aber auch durch sogenannte „Kann-Formulierungen‘‘, wonach bestimmte Voraussetzungen eine Rechtsfolge nicht auslösen, sondern auslösen können: Auch eine solche Formulierung impliziert dıe Aufforderung an den Rechtsanwender, die Entscheidung aus einer Betrachtung des Einzelfalls heraus zu suchen, wobei er wiederum nicht nach Gutdünken vorgehen darf, Näher dazu Erb (s.o. Fn. 1), S. 59 f. Vgl. Engisch, Karl, Einführung in das juristische Denken, 8. Aufl., Stuttgart, Berlin, Köln, Mainz 1983, S. 115 ff.; Erb (s.o. Fn. 1), S. 60 ff. Grundlegend Häberle, Peter, Das öffentliche Interesse als juristisches Problem, Bad Homburg 1970, S. 71 ff.; Bohnert, Joachim, Die Abschlußentscheidung des Staatsanwalts, Berlin 1992, S. 150 ff. 31 Legalitäts- und Opportunitätsgrundsatz als normative Prinzipien sondern sich an den allgemeinen gesetzgeberischen Zielsetzungen zu orientieren hat. III. Die doppelte gesetzliche Verankerung des Legalitätsprinzips im Strafrecht Eine solche Vorgehensweise bildet zumindest nach der Grundkonzeption des Gesetzes ım Strafrecht nicht den Regelfall. Vielmehr ergibt sıch aus dem Gesetz auch heute noch ganz klar, daß die Rechtsanwendung und -durchsetzung hier grundsätzlich ohne Ermessen und damit nach dem Legalitätsprinzip erfolgen soll. Das Legalitätsprinzip weist insofern sogar eine doppelte Verankerung auf, nämlich einerseits ım Prozeßrecht - in der bekannten Vorschrift des $ 152 Abs. 2 StPO -, andererseits aber auch iın den einzelnen Tatbeständen des mate- riellen Strafrechts. Letzteres mag auf den ersten Blick überraschend erscheinen, wird aber deutlich, wenn man einmal die Formulierung der Straftatbestände mit derjenigen von Ordnungswidrigkeitentatbeständen vergleicht: Straftatbestände treffen ım Anschluß an die Definition des strafbaren Verhaltens stets die kate- gorische Festlegung „wer dies und jenes tut, wird ... bestraft.‘ Bereits hierin kommt zum Ausdruck, daß der Rechtsanwender, der diesen Vorschriften zur praktischen Geltung verhelfen soll, die Strafdrohungen grundsätzlich nicht dadurch relativieren darf, daß er seine Maßnahmen nur nach Ermessen trifft®. Dieser Grundsatz erfährt in der konkreten Handlungsanweisung, die $ 152 Abs. 2 StPO für die Staatsanwaltschaft getroffen hat, ım Grunde genommen nur noch einmal eine Bestätigung und Spezifizierung. Auch ohne $ 152 Abs. 2 StPO dürften die Staatsanwaltschaft und alle anderen zur Durchsetzung des Strafrechts berufenen Stellen bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ım Zweifel ebensowenig einen Ermessensspielraum in Anspruch nehmen, weil dies wie gesagt mit der kategorischen Formulierung der Straftatbestände nicht vereinbar wäre. Anders liegen die Dinge im Ordnungswidrigkeitenrecht, wo nun umge- kehrt das Opportunitätsprinzip gilt, und zwar nicht nur nach der ausdrücklichen Regelung in $ 47 Abs. 1 OWiG, sondern wiederum bereits aufgrund der Formu- lierungen der materiellrechtlichen Bußgeldtatbestände: Auf die gesetzliche Be- zeichnung einer Handlung als „ordnungswidrig‘“ folgt niemals die Anordnung „wird mit einer Geldbuße geahndet, sondern stets die Wendung „kann mit einer Geldbuße geahndet werden‘‘. Insofern steht die Ordnungswidrigkeit schon nach ihrem Grundkonzept unter einem Ermessensvorbehalt, denn mit der „Kann- Formulierung‘“ erscheint zwischen Feststellung der Tatbestandsmerkmale und 8 Zutr. Lagodny, Otto, Strafrecht vor den Schranken der Grundrechte, Tübingen 1996, S. 457. 32 Volker Erb Anordnung der Rechtsfolge eine Variable, die nicht durch die Anwendung aus- legungsfähiger Rechtsbegriffe, sondern nur durch eine einzelfallbezogene Betrachtung ausgefüllt werden kann. Bei den Straftatbeständen muß eine solche Variable durch Ausnahmeregelungen erst geschaffen werden, wie wir sie nun insbesondere in den $$ 153 ff. StPO finden. Dort liegt wiederum gleich ın doppelter Hinsicht eine ermessensbegründende Formulierung vor, nämlich einerseits durch den Verweis auf das „Öffentliche Interesse‘‘ und andererseits durch die „Kann-Formulierung‘‘. Das Nebeneinander von beidem ist im Grunde genommen überflüssig, weil jede dieser Formulierungen wie gesagt bereits für sich genommen eine Ermächtigung des Normadressaten beinhaltet, die Lösung des Falles aus einer individualisierenden Betrachtung heraus zu entwickeln. Dabei sind ihm als Leitlinie lediglich die allgemeinen Ziele des Gesetzes vor- gegeben, denen die Entscheidung nicht erkennbar zuwiderlaufen darf, soll sie niıcht ermessensfehlerhaft sein. IV. Keine Beschränkung des Problems auf die staats- anwaltschaftlichen Verfolgungspflichten Wenn das Fehlen oder Vorhandensein von Ermessensspielräumen, durch das der Gegensatz zwischen Legalität und Opportunität gekennzeichnet ist, nach den bisherigen Überlegungen keine ausschließliche Frage der 88 152 ff. StPO darstellt, sondern bereits in der Ausgestaltung des materiellen Rechts angelegt ist, dann liegt es nahe, die Diskussion in diesem Zusammenhang nicht auf die Pflichten der Staatsanwaltschaft und ihrer Hilfsbeamten bei der Verfolgung von Straftaten zu beschränken: Obwohl es sich bei den Ermittlungs- und Ankla- gepflichten der Strafverfolgungsbehörden sicherlich um die zentrale Konse- quenz des Legalitätsprinzips handelt, greift die verbreitete Gleichsetzung zwi- schen diesen Pflichten und dem Legalitätsprinzip ım Grunde genommen zu kurz. Bei dem in diesem Zusammenhang betroffenen Grundlagenproblem geht es schließlich um die Methode der Rechtsanwendung, und die ist keine Frage der Tätigkeit eines bestimmten Rechtspflegeorgans, sondern betrifft Jeden Rechtsanwender einschließlich des Richters. Für ein solches erweitertes Be- griffsverständnis von Legalitäts- und Opportunitätsprinzip, das über die staats- anwaltliche Ermittlungstätigkeit hinausgehend die richterliche Tätigkeit ein- bezieht” spricht ja im übrigen auch die Tatsache, daß die Einstellungsmög- 9 Für eine Einbeziehung der richterlichen Tätigkeit auch Willms, JZ 1957, 465; Heyden, Frank, Begriff, Grundlagen und Verwirklichung des Legalitätsprinzips und des Opportunitätsprinzips, Diss. Zürich 1961, S. 14 f.; Vogel, Horst, Das „Öffentliche Interesse an der Strafverfolgung‘ und seine prozessuale Bedeutung, Diss. München 1966, S. 99 f.; Jung, Heike, Legalität oder Opportu- Legalitäts- und Opportunitätsgrundsatz als normative Prinzipien 33 lichkeiten nach den $$ 153 ff. StPO nicht ausschließlich in der Hand der Staatsanwaltschaft liegen. Vielmehr setzen sie je nach Fallgestaltung und Verfahrensphase zum Teil die Zustimmung des Gerichts voraus oder werden umgekehrt mit Zustimmung des Staatsanwalts vom Gericht selbst wahrgenom- men. Als Zwischenergebnis können wir damit festhalten, daß „Legalitäts- prinzip“ iın normativer Hinsicht letztlich allgemein folgendes bedeutet: Die Strafrechtsnormen implizieren grundsätzlich eine ermessensfreie Rechtsan- wendung - jedenfalls was die Feststellung und Realisierung der Strafbarkeit als solcher betrifft (bei der Strafzumessung stellen sich die Dinge im Hinblick auf die gesetzlichen Strafrahmen etwas anders dar). Für den Richter in der Haupt- verhandlung folgt daraus, daß er seine Entscheidung über das Ob der Bestrafung nur aufgrund einer Subsumtion des Falles unter einen abschließenden Katalog gesetzlicher Merkmale, nicht hingegen aufgrund einer individualisierenden Betrachtung zu treffen hat. Für die Staatsanwaltschaft und ihre Hilfsbeamten gilt entsprechendes für die Entscheidung, ob auf der Grundlage eines bestimm- ten Sachverhalts Ermittlungen eingeleitet, weitergeführt und gegebenenfalls mit Anklageerhebung abgeschlossen werden. Dies ist ım Ergebnis gleichbedeutend mit der Verpflichtung nach $ 152 Abs. 2 StPO, die wir als Legalitätsprinzip im engeren Sınn bezeichnen können. V. Art und Ausmaß der Einschränkungen des Legalitätsprinzips 1. Gesetzliche Durchbrechungen des Legalitätsp\rinzips Inwieweit weist das Legalitätsprinzip ım weiteren und ım engeren Sinn in un- serer Strafrechtsordnung nun Durchbrechungen auf, so daß insofern sein Gegen- spieler, das Opportunitätsprinzip, zum Tragen kommt? Bereits der Blick auf die 88 153 ff. StPO läßt erkennen, daß der Wirkungsbereich des Opportunitäts- 10, . prinzips heute de facto bei der Mehrzahl aller Straftaten ıns Spiel kommt Abgesehen von Verbrechen, die nur unter ganz bestimmten Voraussetzungen einer Einstellung zugänglich sind - etwa im Rahmen von $ 154 StPO oder bei nität im Strafverfahren, in: Recht und Gesetz im Dialog III, Hrsg. H. Prütting, Köln, Berlin, Bonn, München 1986, S.57; Gössel, Dünnebier-FS (1982), S. 121 ff. (130); Ambs, Meyer-Gedächtnis- schrift (1990), S. 7 ff. (9); Naucke, Wolfgang, Der Zustand des Legalitätsprinzips, ın: Modernes Strafrecht und ultima-ratio-Prinzip, Hrsg. K. Lüderssen, C. Nestler-Tremel, E. Weigend, Frank furt a.M. 1990, S. 149; Hassemer, FS zum 125jährigen Bestehen der Staatsanwaltschaft Schleswig- Holstein (1992), S. 529 ff.; Kühne, Hans-Heiner, Strafprozeßlehre, 4. Aufl., Heidelberg 1993, S. 106. 10 Ähnlich im Ergebnis Naucke (s.o. Fn. 9), S. 154 ff. 34 Volker Erb Auslandstaten gemäß $ 153c StPO -, gilt das Opportunitätsprinzip bei Vergehen über $ 153a StPO ganz allgemein schon dann, wenn „die Schwere der Schuld nicht entgegensteht‘. Da die „Schwere der Schuld‘ ein äußerst unbestimmtes und insoweit einer flexiblen Interpretation zugängliches Merkmal ist, werden durch dieses Kriterium wohl nur noch besonders schwerwiegende Vergehen zwingend dem Anwendungsbereich von $ 153a StPO entzogen und damit dem strengen Legalıtätspinzip unterstellt. Im übrigen ist außer bei Bagatelldelikten auch bei Vergehen der mittleren Kriminalitätsebene grundsätzlich die Überle- gung möglıch, ob das öffentliche Interesse an der Strafverfolgung nicht zu- mindest durch Auflagen und Weisungen beseitigt und das Verfahren eingestellt werden kann. In diesem Bereich gilt damit letzten Endes nicht mehr das Le- galıtäts-, sondern das Opportunitätsprinzip. Hierbei ist nämlich zu beachten, daß ein Ermessen des Rechtsanwenders und damit das Opportunitätsprinzip nicht nur dort zum Tragen kommt, wo tatsächlich eine Verfahrenseinstellung erfolgt, sondern auch da, wo ein solches Ergebnis aufgrund einer entsprechenden Ermessensausübung lediglich möglich wäre: Die „Unbedingtheit‘‘ der Strafdro- hungen, die vom Gesetz ohne Spielraum für individualiısıerende Betrachtungen eingefordert wird, ist auch dort aufgehoben, wo die Strafdrohung ım Einzelfall zwar realisiert wird, aber eben nicht deshalb, weil kein Ermessen vorgesehen wäre, sondern nur, weil dieses nicht ım Sinne eines Verfolgungsverzichts ausgeübt wird''. Ergänzend ist zu bemerken, daß es sich bei den 88 153 ff. StPO zwar um die auffälligsten, aber bei weitem nicht um die einzigen gesetzlichen Einschränkungen des Legalitätsprinzips ım weiteren Sinn handelt: Wenn man über die Aufgaben von Staatsanwaltschaft und Polizei hinaus auch die Tätigkeit der Gerichte in die Betrachtung einbezieht, dann ist hier insbesondere an die zahlreichen materiellrechtlichen Vorschriften zu denken, die ein Absehen von Strafe nach dem Ermessen des Gerichts zulassen, etwa an $ 23 Abs. 3 StGB beim grob untauglichen Versuch, an $ 46a StGB beim Täter-Opfer-Ausgleich, und an die diversen Bestimmungen über die „tätige Reue‘‘: Hier besteht für das Gericht die Möglichkeit, auf eine strafrechtliche Ahndung der Tat zu verzichten, ohne daß abschließend festgelegt wäre, wann dies ım einzelnen der Fall sein soll. Ob der Täter tatsächlich straffrei ausgeht, ıst damit ın einer individualisie- renden Betrachtung zu ermitteln, denn es ist unmöglich, die für das Absehen von Strafe maßgeblichen Umstände in allgemeingültige Oberbegriffe zu fassen, unter die sich die jeweils denkbaren Fallkonstellationen in ihrer Vielgestaltig- keit subsumieren ließen. Insofern kommt hier für das Gericht das Opportunitäts- prinzip im weiteren Sinn zum Tragen. Daß es sich bei der Möglichkeit des Absehens von Strafe um ein Phänomen handelt, das mit den Opportunitätsvor- 11 Vgl. Erb (s.o. Fn. 1), S. 80 f. 35 Legalitäts- und Opportunitätsgrundsatz als normative Prinzipien schriften im klassischen Sinn durchaus in einem engen sachlichen Zusammen- hang steht, zeigt auch ein Blick auf $ 153b StPO: Hier haben wir eine Einstellungsmöglichkeit der Staatsanwaltschaft, die als unmittelbares prozes- suales Gegenstück zu den materiellrechtlichen Vorschriften über das Absehen von Strafe konzipiert Ist. 2. Die verbleibende Bedeutung des Legalitätsprinzips im Anwendungsbereich der Opportunitätsvorschriften Der weite Anwendungsbereich der Opportunitätsvorschriften bedeutet nun nicht, daß das Legalitätsprinzip bei der Verfolgung der hiervon erfaßten Taten überhaupt keine Bedeutung mehr hätte. Eine Ausstrahlung des Legalitätsgrund- satzes auch auf den Bereich solcher Taten, die grundsätzlich einer Op- portunitätseinstellung zugänglich sind, ergibt sich zunächst aus dem gesetzli- chen Regel-Ausnahme-Konzept zwischen Legalität und Opportunität: Wenn die 88 153 ff. StPO wie alle anderen ermessensbegründenden Normen im Strafrecht als Ausnahmen vom Grundsatz der Legalität formuliert sind, dann muß sich der Rechtsanwender auf deren gesetzliche Voraussetzungen ausdrücklich berufen, wenn er sich für einen Verfolgungsverzicht entscheidet. Anders als bei einem uneingeschränkten Opportunitätsprinzip, wie wir es im Ordnungswidrigkeiten- recht antreffen, entsteht damit ein gewisser Rechtfertigungszwang, der die Ermessensentscheidung im Strafrecht nach wie vor durchgängig als Beson- derheit ausweist. Außerdem ist natürlich zu berücksichtigen, daß die Ausübung des Verfolgungsermessens in vielen Fällen einer verfahrensmäßigen Schranke unterliegt - so auch bei den $$ 153, 153a StPO (mit der Ausnahme der Konstellation der „geringen Tatfolgen‘ bei Vergehen, die nicht mit einer erhöh- ten Mindeststrafe bedroht sind). Diese verfahrensmäßige Schranke besteht ın den wechselseitigen Zustimmungserfordernissen von Gericht und Staatsanwalt- schaft, so daß die Opportunität ihre verfahrensbeendigende Wirkung nur dann entfalten kann, wenn sie von einem anderen Organ der Rechtspflege ım Ergeb- nis mitgetragen wird. 3. Faktische Beschränkungen des Legalitätsprinzips a) Wenn die Opportunitätsvorschriften in ihrem Anwendungsbereich somit nicht jede Wirkung des Legalitätsprinzips beseitigen, so muß allerdings auf der anderen Seite beachtet werden, daß sich die Beschränkungen des Le- galitätsprinzips nicht im Regelungsgehalt der Opportunitätsvorschriften erschöpfen, sondern de facto weiter reichen. Ich meine hier nun nicht die 36 Volker Erb Tatsache, daß zahlreiche Straftaten im Dunkelfeld verbleiben oder zwar angezeigt werden, letzten Endes aber nicht aufzuklären sind. Solche rein tatsächlichen Defizite in der Strafverfolgung wurden zwar in der Literatur z.T. ebenfalls als mit dem Grundgedanken des Legalitätsprinzips unverein- bar angesehen'‘. Dem würde ich jedoch aus der Erwägung heraus wider- sprechen, daß eine unterbliebene Anzeige des Geschädigten oder die Unauf- klärbarkeit des Sachverhalts zwar ebenfalls zur Nichtverfolgung von Straftaten führt, daß dies aber nicht auf einem Ermessen des Rechtsanwen- ders beruht. Hier werden wir vielmehr nur mit der faktischen Unmöglichkeit einer allgegenwärtigen Strafjustiz konfrontiert, die eine natürliche Grenze jeder Strafverfolgung darstellt, unabhängig davon, ob diese nach dem Legalitäts- oder nach dem Opportunitätsprinzip betrieben wird'*. Dies gilt selbst dann noch, wenn die Sachverhaltsaufklärung zwar mit einem Maxi- mum an Ermittlungsaufwand theoretisch möglich wäre, aber eben nicht mit dem Mitteleinsatz, der zur Aufklärung von Delikten der entsprechenden Kategorie allgemein üblich und verhältnismäßig erscheint'*. Was ich mit „faktischen Einschränkungen“ des Legalitätsprinzips meine, betrifft viel- mehr diejenigen Fälle, die sich unter Berücksichtigung von Deliktsschwere, Verdachtsgrad und dem mutmaßlichen weiteren Ermittlungsaufwand ım Grenzbereich dessen bewegen, wo ein Verzicht auf weitere Maßnahmen zur Tataufklärung legitim erscheint. Hier muß der Polizeibeamte oder Staats- anwalt nämlich im Hinblick auf den ganz konkreten Einzelfall überlegen, ob es angemessen erscheint, noch nach bestimmten Spuren zu suchen, den Aufenthalt eines Zeugen zu ermitteln, ein Sachverständigengutachten einzuholen oder ähnliche Ermittlungshandlungen vorzunehmen'°. Das weitere Vorgehen hängt also letzten Endes wieder von einer Ermessensent- scheidung ab, so daß von einer unbeschränkten Geltung des Legalitäts- prinzips, nach dem die Behandlung jedes strafrechtlich relevanten Sachver- halts gerade ohne Einzelfallermessen erfolgen soll, nicht mehr die Rede sein kann. 12 So insbesondere Zipf, Peters-FS (1974), S. 488 ff. 13 Kritisch gegenüber einem zu weit gefaßten Begriff des Legalitätsprinzips in diesem Zusammen- hang auch Weigend, Thomas, Anklagepflicht und Ermessen, Baden-Baden 1978, S. 58 ff.; derselbe, ZStW 109 (1997), 103 Fn. 1; Peters, Karl, Strafprozeß: Ein Lehrbuch, 4. Aufl., Heidelberg 1985, S. 171; Schmidt-Jortzig, NJW 1989, 129 (134); Bottke, JuS 1990, 81 (83). 14 Ebenso Krümpelmann, ZStW 96 (1984), 999 (1015 f., 1022); Dölling, Dieter, Polizeiliche Ermitt- lungstätigkeit und Legalitätsprinzip, Erster Halbband, Wiesbaden 1987, S. 301. 15 Vgl. dazu auch Bohnert (s.o. Fn. 7), S. 114 ff. 37 Legalitäts- und Opportunitätsgrundsatz als normative Prinzipien b) Hier haben wir es also mit einer versteckten Opportunität im weiteren Sinn zu tun, die niıcht von bestimmten gesetzlichen Voraussetzungen abhängt. Es dürfte insofern auch schlechthin unmöglich sein, durch den Erlaß abstrakt- genereller Vorschriften eine zwingende Regelung zu schaffen, wie der Umfang der Ermittlungstätigkeit im einzelnen zu bemessen ist: Die in der Praxis der Strafverfolgung auftretenden ermittlungstechnischen Situationen sind ja so vielgestaltig, daß sie sich kaum in ein feststehendes Schema pres- sen lassen, das die Besonderheiten der individuellen Situation ausblendet'®. Die insofern zwangsläufig vorhandenen Ermessensspielräume sind nun in doppelter Hinsicht von besonderer Bedeutung: Erstens stehen sie nicht nur der Staatsanwaltschaft, sondern naturgemäß auch der Polizei zur Verfü- gung, soweit diese in Ermangelung konkreter Weisungen der Staatsanwalt- schaft eigenverantwortlich über Art und Umfang von Ermittlungshand- Jungen entscheiden kann. Hier weist die polizeiliche Tätigkeit also sogar automatisch eine Opportunitätskomponente im weiteren Sinn auf, die für sıch genommen nicht beanstandet werden kann. Zweitens ist hinsichtlich der Ermessensspielräume im Zuge der Ermittlungsgestaltung zu beachten - und hier werden die Dinge nun problematisch -, daß diese faktische Oppor- tunıtät natürlich auch dazu eingesetzt werden kann, die Voraussetzungen der gesetzlichen Opportunitätsregelungen zu umgehen: Im Zuge der Er- messensausübung hinsichtlich der Frage, inwieweit es sich noch „lohnt‘‘, in einem bestimmten Fall weiter aktıv zu sein, können schon bei der Sach- verhaltsermittlung - formlos und ohne Berufung auf eine besondere Rechts- grundlage - die Konsequenzen aus der vermeintlichen Unangemessenheit der Strafverfolgung gezogen werden. Was liegt schließlich näher, als die Anstrengungen bei der Ausermittlung einer Tat iın einem gewissen Rahmen danach zu dosieren, ob die Bestrafung des Täters im Einzelfall als angemes- sen empfunden wird oder nicht‘”? Ein solcher Einsatz des Opportunitäts- 16 Zutreffend Bohnert a.a.O. (Fn. 15). 17 Zu entsprechenden Möglichkeiten des Staatsanwalts ım Rahmen der Beurteilung der bisherigen polizeilichen Ermittlungen im noch nicht anklagereifen Verfahren Sessar, Klaus, Legalitätsprinzip und Selektion - Zur Ermittlungstätigkeit des Staatsanwalts, in: Kriminologie und Strafverfahren, Hrsg. H. Göppinger, G. Kaiser, Stuttgart 1976, S. 159. Nach Blankenburg, Erhard, Nicht-Krimi- nalisierung als Struktur und Routine, in: Kriminologie und Strafverfahren, Kriminologische Gegenwartsfragen Heft 12, Hrsg. H. Göppinger, G. Kaiser, Stuttgart 1976, S. 175 ff. (181), soll der unkontrollierte Einsatz formloser Erledigungsmechanismen im Ergebnis sogar dazu führen, daß die theoretischen Unterschiede, die sich im internationalen Vergleich aus der formalen Gel- tung von Legalitäts- oder Opportunitätsprinzip für die Strafverfolgung in den einzelnen Ländern ergeben, kaum auf die Praxis der Erledigungstaktik durchschlagen - Blankenburg hält die Abwei- chungen in der Durchschnittspraxis der verschiedenen Länder für geringer als die Unterschiede, 66! die „sich zwischen einzelnen Behörden innerhalb desselben Landes ergeben 38 Volker Erb prinzips dürfte natürlich gerade für die Polizei verlockend sein'®, weil ihr die Anwendung der $$ 153 ff. StPO versagt ist, womit die Situation um so bedenklicher erscheint. Bereits ım Rahmen früherer empirischer Untersu- chungen hat sich gezeigt, daß die Polizei von solchen Spielräumen in der Tat regen Gebrauch macht'”. Gerade in diesem Zusammenhang sehe ich ei- nen wichtigen Ansatzpunkt für neue empirische Forschungen: Als Grundla- ge für die rechtspolitische Diskussion und eventuelle gesetzliche Maß- nahmen sollte zunächst geklärt werden, in welchem Ausmaß derartige tat- sächliche Spielräume für Opportunitätserwägungen von der Polizeı mitt- lerweile ausgenutzt werden. Mit diesem Brückenschlag zur empirischen Seite der Problematik um Legalität und Opportunität, bei der sich natürlich auch bezüglich des tatsächlichen Verhaltens von Staatsanwaltschaften und Gerichten noch ein erheblicher Forschungsbedarf ergibt, möchte ıch meine normativ-theoretischen Erwägungen zu diesem Thema abschließen. 18 Eine entsprechende Vermutung findet sich bereits bei Mittermaier, Wolfgang, Legalitätsprinzip und Ausdehnung der Privatklage, in: Reform des Strafprozesses. Kritische Besprechung der von der Kommission für die Reform des Strafprozesses gemachten Vorschläge, Hrsg. P. E. Aschrott, Berlin 1906, S. 154: „Es ist bekannt, daß eine Behörde, die nach ihrer ganzen Aufgabe auf Zweck- erwägungen hingewiesen ist, in der Verfolgung von Straftaten nicht plötzlich diese Charakter- richtung aufgibt.““ 19 Vgl. dazu Feest, Johannes/Blankenburg, Erhard, Die Definitionsmacht der Polizei, Düsseldorf 1972, S. 19, 58 ff., 84 f.; Kürzinger, Josef, Private Strafanzeige und polizeiliche Reaktion, Berlin 1978, S. 236 f., 242, 244 f.; Kaiser, ZStW 90 (1978), 877 (883); Albrecht, Peter-Alexis, Per- spektiven und Grenzen polizeilicher Kriminalprävention, Ebelsbach 1983, S. 91 f.; Dölling (s.o. Fn. 14), S. 301 ff.; Stock, Jürgen/Kreuzer, Arthur, Drogen und Polizei, Bonn 1996, S. 25 f., 147 ff. Nach Kreuzer, Kriminalistik 1982, 492 f., sollen sich entsprechende „Definitionsstrategien‘ der Polizei sogar auf den Umfang der Verfolgung von Tötungsdelikten auswirken! Polizei und Legalitätsprinzip — Empirische Befunde zur polizeilichen Ermittlungstätigkeit bei Anzeigedelikten — Dieter Dölling I. Einleitung Das nach der deutschen Strafprozeßordnung für das Ermittlungsverfahren geltende Legalitätsprinzip begründet nicht nur für die Staatsanwaltschaft, sondern auch für die Polizei eine Strafverfolgungspflicht. Rechtsgrundlage hierfür ist $ 163 StPO. Nach $ 163 Abs. 1 StPO haben die Behörden und Beam- ten des Polizeidienstes Straftaten zu erforschen und alle keinen Aufschub gestattenden Anordnungen zu treffen, um die Verdunkelung der Sache zu verhüten. Gemäß Abs. 2 S. 1 übersenden sie ihre Verhandlungen ohne Verzug der Staatsanwaltschaft. Diese recht allgemein gehaltene Vorschrift wirft eine Reihe von Auslegungsproblemen auf‘. Einigkeit dürfte sich jedoch darüber erzielen lassen, daß sich die Verfolgungspflicht nach $ 163 StPO sowohl auf die Aufnahme als auch auf die Führung der Ermittlungen bezieht. Erhält die Polizei von dem Verdacht einer Straftat Kenntnis, hat sie die Ermittlungen aufzunehmen und - ggf. nach Maßgabe staatsanwaltlicher Entscheidungen” - die geeigneten und erforderlichen Ermittlungsmaßnahmen zu treffen. In der Strafverfolgungspraxis wirft die Erfüllung dieser Aufgaben zahlreiche Probleme auf. Sie ergeben sich nicht nur aus der Schwierigkeit zahlreicher Ermittlungsverfahren, sondern insbesondere auch aus dem Spannungsverhältnis zwischen der von der Polizei zu bewältigenden Kriminalitätsmenge und den ihr hierfür zur Verfügung stehenden begrenzten Ressourcen. Nach der Polizeili- chen Kriminalstatistik für 1997 wurden der Polizei in diesem Jahr 6.586.165 Vgl. dazu Achenbach ın AKStPO Band 2/1, 1992, $ 163 Rn. 1 ff.; Bottke, Juristische Schulung 30 (1990), S. 81 ff.; Kleinknecht/Meyer-Goßner, StPO, 44. Aufl. 1999, $ 163 Rn. 1 ff; zu möglichen Konflikten zwischen Legalitätsprinzip und Gefahrenabwehr siehe Schmidt-Jortzig, Neue Juri- stische Wochenschrift 42 (1989), S. 129 ff. Zum Verhältnis von Polizei und Staatsanwaltschaft im Ermittlungsverfahren siehe Lilie, Zeit- schrift für die gesamte Strafrechtswissenschaft 106 (1994), S. 625 ff.; Schünemann, Kriminali- stik 53 (1999), S. 74 ff. 40 Dieter Dölling Straftaten bekannt*. Hierbei sind die Straßenverkehrsdelikte nicht mitgezählt. Es leuchtet ein, daß es der Polizei bei diesem Kriminalitätsaufkommen nicht möglich ist, in allen Fällen alle Maßnahmen zu ergreifen, die aus kriminali- stischer Sicht angezeigt erscheinen, um den Täter zu ermitteln, zu ergreifen und den Tatnachweis zu führen. Diese Feststellung löst juristische, empirisch- kriminologische und kriminalpolitische Fragen aus. In rechtlicher Hinsicht stellt sich die Frage, welche Konsequenzen sich aus dem Legalitätsprinzip für eine polizeiliche Ermittlungstätigkeit unter den Bedingungen begrenzter Ressourcen ergeben. Empirisch-kriminologisch ist zu fragen, wie die Polizei das Span- nungsverhältnıs zwischen Kriminalitätsmenge und begrenzten Personal- und Sachmitteln in der Praxis löst, insbesondere nach welchen Kriterien die un- vermeidlichen Schwerpunktsetzungen getroffen werden. Kriminalpolitisch ist die Frage aufzuwerfen, inwieweit das geltende Recht der Problematik noch angemessen ist und inwieweit rechtliche Änderungen angebracht erscheinen. Die Fragen nach Recht und Realität der polizeilichen Ermittlungstätigkeit sind von erheblicher Tragweite, Im Bereich der leichteren und mittleren Kriminalität werden die Ermittlungen von der Polizei weitgehend selbständig geführt“. Die Staatsanwaltschaft beschränkt sich im wesentlichen auf die Entscheidung über den Abschluß des Ermittlungsverfahrens auf der Grundlage der von der Polizei übersandten Ermittlungsakten. Art, Umfang und Ergebnis der polizeilichen Ermittlungstätigkeit beeinflussen daher die staatsanwaltliche Entscheidung und damit das Ergebnis des gesamten Strafverfahrens wesentlich”. Die polizeiliche Ermittlungstätigkeit bildet daher ein wichtiges Teilstück des im Strafverfahren stattfindenden Selektionsprozesses, der sich von dem Bekanntwerden des Verdachts einer Straftat bis zum Strafvollzug erstreckt und in dessen Verlauf durch ein System hintereinandergeschalteter Filter aus der Gesamtmenge be- kannt gewordener möglicher Taten und Täter ein kleiner Teil für die strafrecht- liche Sanktionierung ausgewählt wird®. Die polizeiliche Ermittlungstätigkeit kann von zahlreichen Variablen beeinflußt sein. Zunächst kommen Zahl und Struktur der zu bearbeitenden Fälle, das Verhalten der Tatverdächtigen und anderer von dem Verfahren betroffener Personen, insbesondere der Opfer, die Organisation der Polizei sowie die ihr 3 Bundeskriminalamt (Hrsg.), Polizeiliche Kriminalstatistik Bundesrepublik Deutschland Berichts- jahr 1997, 1998, S. 25. Blankenburg/Sessar/Steffen, Die Staatsanwaltschaft im Prozeß strafrechtlicher Sozialkontrolle, 1978, S. 96 ff., 303 f. A.a.O., S. 81 f., 307 f. Dazu grundlegend Kerner, Verbrechenswirklichkeit und Strafverfolgung, 1973. Polizei und Legalitätsprinzip 41 zur Verfügung stehenden personellen und sachlichen Ressourcen und die Einstellungen und Orientierungen der ermittelnden Polizeibeamten in Betracht. Außerdem können Faktoren, die den Bereich „Tat-Täter-ermittelnde Polizei- beamte‘‘ umlagern, die Ermittlungen beeinflussen. Die Polizei ist nicht nur im Bereich der Strafverfolgung tätig. Hinzu kommen insbesondere die Überwa- chung des Straßenverkehrs, Hilfe in Notsituationen und Konfliktschlichtungen‘, der Personen- und Objektschutz, die Überwachung von „Großereignissen‘‘ und - mit zunehmender Bedeutung - die Kriminalprävention‘. Art und Umfang der polizeilichen Aktivitäten in diesen Bereichen können - z.B. durch den Entzug von Ressourcen - Rückwirkungen auf die polizeiliche Ermittlungstätigkeit haben. Von Bedeutung dürften außerdem die Vorstellungen der ermittelnden Polizeibeamten über die zu erwartenden verfahrensabschließenden Entschei- dungen der Justiz sein. Wird z.B. in bestimmten Fällen nicht mit einer Sanktio- nierung durch die Justiz gerechnet, könnte das zu einer Abschwächung der Ermittlungsintensität in diesen Fällen führen. Weiterhin sind die Erwartungen zu berücksichtigen, die von der Bevölkerung und von den Medien an die Poli- zei gestellt werden‘. Erregt ein Fall in der Öffentlichkeit Aufsehen, wird sich die Polizei einem Druck ausgesetzt sehen, in diesem Fall besonders intensiv zu ermitteln. Die polizeiliche Ermittlungstätigkeit ıst somit Erwartungen ver- schiedener Personen und Institutionen ausgesetzt, die unter Umständen ausein- anderfallen können. Die Polizei muß entscheiden, inwieweit sie diesen Erwar- tungen Rechnung trägt. Es stellt sich die Frage, welche Rolle das Legalıtäts- prinzip in diesem Geflecht von Einflußfaktoren spielt. Die Ausgangssituation, vor der die Polizei bei der Entscheidung über die Auf- nahme und Durchführung von Ermittlungen steht, ist je nach Kriminalitätsart unterschiedlich'‘. Bei der „klassischen‘“ Kriminalität, also den herkömmlichen Eigentums- und Vermögensdelikten und Straftaten gegen die Person, wird der Polizei die Kriminalität in der Regel „gebracht‘“: Das Opfer, eine Person aus dem Bereich des Opfers oder ein Zeuge zeigen eine Tat bei der Polizeı an, wobei die Anzeige häufig mit einem Strafantrag, also dem Begehren der Straf- Vgl. die Analyse von Notrufen und Anlässen für Funkstreifeneinsätze bei Feltes in Kaiser/ Kury/H.-J. Albrecht (Hrsg.), Kriminologische Forschung in den 80er Jahren, 1988, S.125 ff. Siehe etwa zur Drogenprävention Dölling u.a., Drogenprävention und Polizei, 1996, und zur Kommunalen Kriminalprävention Feltes (Hrsg.), Kommunale Kriminalprävention in Baden- Württemberg, 1995. Zum Verhältnis zwischen Bevölkerung und Polizei vgl. Feltes/Rebscher (Hrsg.), Polizei und Bevölkerung, 1990. 10 Siehe Kaiser, Kriminologie. Ein Lehrbuch, 3. Aufl. 1996, S. 356. 42 Dieter Dölling verfolgung‘', verbunden ist. Die Polizei muß dann auf die Anzeige reagieren und entscheiden, ob und in welcher Weise sie der Anzeige nachgeht. Mit der Anzeige wird der Polizei eine je nach Fallkonstellation unterschiedlich große Menge von Informationen über Tat und Täter geliefert, die mehr oder weniger gute Anhaltspunkte für Ermittlungsmaßnahmen bilden und von der bloßen Nachricht über eine mögliche Tat ohne jeden Hinweis auf den Täter bis zur Präsentation des Täters und der zum Tatnachweis erforderlichen Beweismittel reichen können. Ganz anders als bei dieser „Anzeigekriminalıtät“ stellt sich die Situation bei den Delikten dar, die kein konkretes Opfer haben und die häufig auch nicht von einer sonstigen Person wahrgenommen werden, die ein Interesse an einer Strafverfolgung haben könnte. Beispiele hierfür sind Trunkenheitsfahr- ten ım Straßenverkehr, die niıcht zu einem Unfall führen, Drogendelikte und Umweltstraftaten. Hier fehlt häufig ein Anzeigeerstatter als „Lieferant‘“ der Straftaten an die Polizei. Will die Polizei in diesen Bereichen eine nennens- werte Zahl von Straftaten einer Aburteilung zuführen, muß sie sich die Krimi- nalıtät durch eigene Aktivitäten „holen‘. Die Polizei muß daher entscheiden, inwieweit sie Kriminalität „suchen“ will, auf welche Art und Weise dies ggf. geschehen soll und wie mit den dabei erhaltenen Informationen umgegangen werden soll. Auch insoweit stellt sich die Frage, welche Bedeutung dem Legali- tätsprinzip für die hier zu treffenden Entscheidungen zukommt. Im Folgenden sollen für die Diskussion um das Legalitätsprinzip relevante empirische Befunde über die Rechtswirklichkeit der polizeilichen Ermittlungs- tätigkeit in Deutschland'* im Bereich der „Anzeigekriminalität‘‘ dargestellt werden. Das Ermittlungsverhalten der Polizei bei der „Holkriminalität‘“ wird in dem Beitrag von J. Stock behandelt. Im Anschluß daran sollen einige mögliche Konsequenzen aus den Befunden erörtert werden. Allerdings wurden die ein- schlägigen Untersuchungen ganz überwiegend bereits in den siebziger und achtziger Jahren durchgeführt‘”. Gleichwohl dürfte ihr Darstellung als Diskus- sionsgrundlage hilfreich seın. 11 Zum Begriff des Strafantrags vgl. Roxin, Strafverfahrensrecht, 25. Aufl. 1998, S. 308. 12 Auf ausländische Untersuchungen zur polizeilichen Ermittlungstätigkeit kann im vorliegenden Rahmen nicht eingegangen werden. 13 Vgl. die Übersichten über die empirische Polizeiforschung in Deutschland von Kerner in Küh- ne/Miyazawa (Hrsg.), Neue Strafrechtsentwicklungen im deutsch-japanischen Vergleich, 1995, S. 221 ff., und von Ohlemacher, Empirische Polizeiforschung in der Bundesrepublik Deutschland - Versuch einer Bestandsaufnahme -, 1999. Polizei und Legalitätsprinzip 43 II. Empirische Befunde Die vorliegenden empirischen Befunde beziehen sich zum Teil auf die Auf- nahme der polizeilichen Ermittlungstätigkeit und zum Teil auf die Durch- führung der Ermittlungen. Zur Aufnahme der polizeilichen Ermittlungstätig- keit kann zunächst die Untersuchung von Feest/Blankenburg erwähnt werden'“. Der Schwerpunkt dieser Arbeit liegt zwar auf der Beobachtung des Verhaltens von Polizeibeamten beim Streifendienst und damit bei der proaktiven polizeili- chen Tätigkeit und nicht bei der Anzeigekriminalität. Der Untersuchung können Jedoch auch einige Gesichtspunkte entnommen werden, die für die polizeiliche Reaktion auf angezeigte Taten von Bedeutung sein könnten. Datengrundlage sind Beobachtungen polizeilicher Arbeit, die 1969 stattfanden. In der „Situation des Verdachts‘* wird nach den Autoren kontrolliert, wer auffällig aussehe oder sich auffällig verhalte'*. In der „Situation der Bagatelle‘‘, bei der die Polizei auf ein eindeutig vorliegendes Delikt mit feststehendem Täter aufmerksam werde, könne es zu einem Nichteinschreiten kommen, wenn ein Vorgehen gegen den Täter nicht legitim erscheine - z.B. bei typischen Kinder- und Jugenddelikten -, der Arbeitsaufwand sich als unverhältnismäßig groß darstelle oder der Täter zu den „anständigen‘ Personen gehöre, denen man nicht ihr Leben verpfuschen wolle'*. In „Situationen des Konflikts‘‘ zwischen mehreren Personen beschränke sich die Polizei bei „Familienstreitigkeiten‘ und „Ruhestörungen“ auf die Beseitigung der Störung. Bei Körperverletzungen und komplizierten Betrugs- sachen neige sie zur Privatisierung der Konfliktregulierung durch Verweis auf den Privatklage- oder Zivilrechtsweg'’. Insgesamt ergebe sich das Bild einer selektiven Strafverfolgung zum Nachteil der unteren Schichten'®. Eine eingehende Untersuchung über die Aufnahme von Strafanzeigen durch die Polizei hat Kürzinger vorgelegt'”*. Seine Befunde beruhen u.a. auf der Be- obachtung von 100 Anzeigevorgängen auf einer Polizeiwache. Die Analyse dieser Vorgänge ergab, daß die Polizeibeamten bei Delikten gegen Eigentum und Vermögen erheblich häufiger eine Anzeige protokollierten als bei Delikten 14 Feest/Blankenburg, Die Definitionsmacht der Polizei, 1972. 15 A.a.O., S. 35 ff. 16 A.a.O., S. 58 ff. 17 A.a.O., S. 86 ff. 18 A.a.O.,S. 114 ff; in diesem Sinne auch Brusten in Feest/Lautmann (Hrsg.), Die Polizei. Soziologi- sche Studien und Forschungsberichte, 1971, S. 31, 43 ff. 19 Kürzinger, Private Strafanzeige und polizeiliche Reaktion, 1978. 44 Dieter Dölling gegen die Person, bei denen es sich allerdings fast durchgehend um Bagatellen handelte“. In vier Fällen wurde trotz eindeutigen Vorliegens einer Straftat keine Anzeige aufgenommen‘*'. Die Wahrscheinlichkeit der Anzeigeaufnahme hing auch von der Deliktschwere ab“. Anzeigen wurden häufiger aufgenom- men, wenn bei dem Delikt eın finanzieller Schaden eingetreten war und wenn es sich um ein Offizial- und nicht um ein Antrags- oder Privatklagedelikt handelte“*. Der Grad der Glaubhaftmachung des Tatverdachts und die Namhaft- machung eines Tatverdächtigen erwiesen sich dagegen nicht als relevant“‘“. Von Anzeigeerstattern mit niedrigem Sozialstatus wurden etwas weniger Anzeigen aufgenommen, ohne daß sich dieser Unterschied statistisch absichern ließ“. Kürzinger nimmt an, daß die Polizei nicht uneingeschränkt dem Legalitäts- prinzip folge, sondern sich von einer eigenen Einschätzung der Strafwürdigkeit einzelner Delikte leiten lasse?®. Mit dem Verhalten der Polizei bei Einsätzen wegen Familienstreitigkeiten haben sich Steffen/Polz befaßt”’. Sie untersuchten 2.074 Einsätze, die im Okto- ber und November 1988 in Bayern stattfanden. Im Vordergrund der polizeili- chen Maßnahmen standen die Wiederherstellung des sozialen Friedens und die Verdeutlichung der geltenden Normen durch „Streitschlichtung‘“ und „Auf- 628 zeigen des Rechtswegs ‚Bei27% der Anzeigen erstatteten die Polizeibeamten eine Strafanzeige“”. Die Anzeigeerstattung orientierte sich an der Schwere des Familienstreits und der dadurch verursachten Betroffenheit des Opfers*. Bei 42% dieser Anzeigen erfolgte die Einleitung der Strafverfolgung durch dıe Polizei ohne Strafantrag oder Strafanzeige des Opfers?'. Die Anzeigehäufigkeit war in den untersuchten Polizeipräsidien sehr unterschiedlich””. Nach Ansicht 20 A.a.O., S. 158 f., 236. 21 A.a.O., S. 158 f., 159. 22 A.a.O., S. 236. 23 A.a.O., S. 161 f., 218, 244. 24 A.a.O., S. 162, 241 f. 25 A.a.O., S. 212 f., 239. 26 A.a.O., S. 162, 244 ff. 27 Steffen/Polz, Familienstreitigkeiten und Polizei, 1991 28 A.a.O., S. 100, 150. 29 A.a.O., S. 112. 30 A.a.O., S. 113. 31 A.a.O., S. 112, 116. 32 A.a.O., S. 115. 45 Polizei und Legalitätsprinzip von Steffen/Polz hätten die Polizeibeamten noch häufiger Anzeige erstatten können*. Die „Grauzone“, in der sich die „regelmäßigen Verstöße der Beamten gegen das Legalitätsprinzip‘ derzeit bewegten, verhindere eine Kontrolle der polizeilichen Tätigkeit durch die Staatsanwaltschaft, den Erlaß klarer Richt- linien sowie eine entsprechende Schulung der Beamten und könne so ein häufig „unprofessionelles‘‘ Herangehen der Beamten an die Konfliktsituation be- wirken““, Von den von der Polizei eingeleiteten und ein knappes Jahr später von der Staatsanwaltschaft erledigten Verfahren wurden 84% von der Staatsanwalt- schaft eingestellt”. Die Durchführung der polizeilichen Ermittlungen war Gegenstand einer Untersuchung von Steffen, die sich auf 4.588 Diebstahls-, Betrugs- und Unter- schlagungsakten einer bundesweiten Stichprobe des Jahres 1970 erstreckte“®. Nach den Untersuchungsbefunden setzt die Polizei anhand ihres Erfahrungs- wissens über die statistischen Aufklärungschancen Ermittlungsschwerpunkte. „Aussichtslose Sachen‘ werden nicht durchermittelt. Bei einem Deliktstyp wie dem Diebstahl, der einen hohen Anteil an Unbekanntsachen aufweist, sieht die Polizei bei Anzeigen gegen Unbekannt häufig von Ermittlungen ab. Nur wenn „Anhaltspunkte für Ermittlungen‘“‘ bestehen, werden Ermittlungsmaßnahmen ergriffen. Ist dagegen beı einem Delikt der Anteil der Unbekanntsachen gering, wie dies beim Betrug der Fall ist, wird wegen der mutmaßlıchen Erfolgsaus- sichten auch bei Anzeigen gegen Unbekannt regelmäßig intensiv ermittelt””. Nach Steffen sind für den Ausgang des Strafverfahrens deliktspezifische Merk- male entscheidend: die Sichtbarkeit des Delikts, die sich auf die Anzeigehäufig- keit und den Umfang der Informationen auswirkt, die das Opfer der Polizei geben kann; die Aufklärungswahrscheinlichkeit, also die deliktspezifisch unterschiedliche Möglichkeit, einen zunächst unbekannten Tatverdächtigen zu ermitteln; und die Beweisschwierigkeiten, d.h. die bei den einzelnen Delikten unterschiedlich stark ausgeprägte Möglichkeit, einem bekannten Tatverdächti- gen die Erfüllung eines Straftatbestandes nachzuweisen“®. Außerdem spielen nach den Untersuchungsbefunden Geständnisbereitschaft und Vorbelastung des Tatverdächtigen eine Rolle. Sozialmerkmale des Tatverdächtigen haben dem- 33 A.a.O., S. 114, 124. 34 A.a.O., S. 171. 35 A.a.O., S. 117. 36 Steffen, Analyse polizeilicher Ermittlungstätigkeit aus der Sicht des späteren Strafverfahrens, 1976. 37 A.a.O., S. 145 ff., 261, 292 f. 38 A.a.O., S. 145 ff., 260 ff., 292 f. 46 Dieter Dölling gegenüber eine wesentlich geringere Bedeutung””. Das Verhältnis zwischen Polizei und Staatsanwaltschaft ist nach Steffen iın der Regel frei von größeren Friktionen. Zu Problemen könne es kommen, weil die polizeilichen Ermitt- lungen sich im wesentlichen auf den objektiven Tatbestand bezögen, während die Staatsanwaltschaft den subjektiven Tatbestand stärker berücksichtige“. In einer weiteren Untersuchung hat Steffen 2.864 Ermittlungsvorgänge der bayerischen Polizei aus dem Juli 1980 analysiert*'. Von diesen Vorgängen bearbeitete die Polizei nur 63% nach der Anzeigenaufnahme weiter. Kriterien hierfür waren die Tatschwere und der Umstand, ob ein Tatverdächtiger bekannt war bzw. die Aussicht bestand, ihn zu ermitteln*. Je schlechter der Sachstand zu Beginn der Ermittlungen war, desto weniger wurde weiterermittelt*. Im weiteren Verlauf der Ermittlungen kamen nicht viele neue Erkenntnisse hinzu. Die Aufklärungsquote stieg von 41% auf 44%“. Regionale Unterschiede in den Weiterermittlungen schlugen sich nicht in unterschiedlichen Aufklärungsquoten nieder®. Eine Untersuchung von Sessar über die Strafverfolgung wegen vorsätzlicher Tötungsdelikte* erbrachte Hinweise auf einen Zusammenhang zwischen Ar- beitsbelastung der Polizei und Ermittlungsintensität. In Monaten hoher Arbeits- belastung mit vollendeten Tötungsdelikten stufte die Polizei weniger nicht tödliche Gewaltdelikte als Tötungsversuche ein. Die Polizei ın kleineren Orten war eher bereit, gewaltsam ausgetragene Familienstreitigkeiten als Tötungs- versuch zu qualifizieren“”. Eine Untersuchung des Verfassers dieses Beitrages über die polizeiliche Ermitt- lungstätigkeit umfaßte 1.414 Fälle der Jahre 1977 bıs 1979 aus den Orten Göt- tingen, Hannover und Kasse 148 . Die Arbeit wurde vom Bundeskriminalamt ge- fördert. Analysiert wurden 433 Einbruchsdiebstähle, 465 Raubfälle, 257 Verge- 39 A.a.O., S. 186 ff., 199 ff., 262 f., 293. 40 A.a.O., S. 124, 268, 273 f., 294 f. 41 Steffen, Inhalte und Ergebnisse polizeilicher Ermittlungen. Untersuchung der Möglichkeiten des datenmäßigen Abgleichs von Täterbegehungsmerkmalen zur Fallzusammenführung, Teil IIl, 1982. 42 A.a.O., S. 50. 43 A.a.O., S. 52 f. 44 A.a.O., S. 70, 71. 45 A.a.O., S. 94. 46 Sessar, Rechtliche und soziale Prozesse einer Definition der Tötungskriminalität, 1981. 47 A.a.O., S. 112 f., 123, 200. 48 Dölling, Polizeiliche Ermittlungstätigkeit und Legalitätsprinzip, 1987. Polizei und Legalitätsprinzip 47 waltigungen und 259 Betrugsdelikte. Jedes Delikt wurde an zwei Orten unter- sucht. Beim Einbruchsdiebstahl, beim Raub und bei der Vergewaltigung wur- den jeweils Zufallsstichproben aus den Grundgesamtheiten der aufgeklärten und der nicht aufgeklärten Fälle des Untersuchungszeitraums analysiert. Eine andere Methode der Fallauswahl wurde beim Betrug praktiziert, weil dieses Delikt nur einen geringen Anteil polizeilich nicht aufgeklärter Fälle aufweist. Deshalb wurden eine Stichprobe aller aufgeklärten Fälle des Jahres 1978 und alle ungeklärten Fälle dieses Jahres analysiert””. Es wurde eine Auswertung der Strafverfahrensakten mit Hilfe eines vollstandardısıerten Erhebungsbogens vorgenommen. In dem Erhebungsbogen wurden zunächst die zu Beginn der Ermittlungen vorliegenden „Informationen des ersten Ermittlungsabschnitts‘“ erfaßt. Hierunter fielen folgende Informationen: die in der Strafanzeige enthal- tenen Informationen, die in der ersten Vernehmung des Anzeigeerstatters und der am Tatort befindlichen Zeugen erlangten Informationen, die Informationen des Tatortbefundberichts und die Informationen aus der Vernehmung von Beschuldigten, die im ersten Angriff gefaßt wurden oder von vornherein na- mentlich bekannt waren und zur Verfügung standen. Weiterhin wurden die im weiteren Verlauf des Verfahrens bekannt gewordenen Informationen, die Ermittlungsmaßnahmen von Polizei, Staatsanwaltschaft und Gericht sowie die das Verfahren abschließenden Entscheidungen von Staatsanwaltschaft und Gericht erhoben. Die Aktenanalyse wurde durch Befragungen von Polizei- beamten ergänzt”®. Die Untersuchungsbefunde bestätigen zunächst für die analysıierten vier Delikte die große Bedeutung der polizeilichen Ermittlungstätigkeit. Die Ermittlungs- maßnahmen werden ganz überwiegend von der Polizei durchgeführt. Eigene Ermittlungsmaßnahmen der Staatsanwaltschaft und Rückverfügungen sind selten (vgl. Tab. 1). Die Staatsanwaltschaft beschränkt sıch in der Regel auf die Entscheidung über den Abschluß des Ermittlungsverfahrens durch Ankla- geerhebung oder Einstellung. Nimmt die Staatsanwaltschaft Ermittlungen vor, betreffen diese in der Regel die Überprüfung eines Tatverdachts gegen einen namentlich bekannten Beschuldigten. Wird dagegen von der Polizei ein Tat- verdächtiger nicht namhaft gemacht, akzeptiert die Staatsanwaltschaft dies nahezu ausnahmslos, ohne weitere Maßnahmen zur Ermittlung des Täters zu veranlassen. 49 Zur Fallauswahl a.a.O., S. 108 ff. 50 Zu den Methoden der Datenerhebung a.a.O., S. 95 ff. 48 Dieter Dölling Tabelle 1: Zahl der Ermittlungsmaßnahmen Maßnahmen arıthmetisches Mittel Einbruchs- Raub Vergewal- Betrug diebstahl tigung n= 433 n= 465 n= 257 n= 259 Polizeiliche Ermittlungsmaßnahmen 10 14 13 Ermittlungsmaßnahmen der StA 0,5 ] ] 0,06 0,1 0,2 0,5 Rückverfügungen Maßnahmen des Ermittlungsrichters 0,4 0,6 0,4 0,3 Ermittlungsmaßnahmen insg. 10 16 15 12 Die polizeiliche Ermittlungstätigkeit ist dadurch gekennzeichnet, daß nicht ın allen Fällen gleich intensiv ermittelt wird, sondern Schwerpunktsetzungen erfolgen. Ein Orientierungspunkt für diese Schwerpunktsetzungen besteht in der Tatschwere. So wird beim Einbruchsdiebstahl und beim Raub in den Fällen mit einem Wert der entwendeten Sachen von über 500 DM intensiver ermittelt als in den Fällen, in denen der Beutewert unter 500 DM liegt (sıehe Tab. 2 und 3). Bei der Vergewaltigung ist die Ermittlungsintensität beı den vollendeten Taten größer als bei den Versuchen*'. Beim Betrug kann dagegen eine an der Tatschwe- re orientierte Schwerpunktsetzung der Polizei nicht festgestellt werden (Tab. 4). Anscheinend ermittelt die Polizei auch in Betrugsfällen mit geringeren Schäden wegen der als günstig eingeschätzten Aufklärungschancen recht intensiv. Tabelle 2: Umfang der Ermittlungstätigkeit (aM = arıthmetisches Mittel) und Wert der entwendeten Sachen beim Einbruchsdiebstahl Maßnahmen Wert der entwendeten Sachen bis 500 DM über 500 DM Sig. (in %) Zahl der polizeil. Ermittlungsmaßnahmen 10 12 n.s. (10) Zahl der Ermittlungsmaßn. der StA 0,5 0,7 n.S Seitenzahl der polizeil. Ermittlungen 17 25 n.s. (10) Seitenzahl der Ermittlungen der StA 12 n.S 51 A.a.O., S.231. 49 Polizei und Legalitätsprinzip Tabelle 3: Umfang der Ermittlungstätigkeit (aM) und Wert der entwendeten Sachen beim Raub Maßnahmen Wert der entwendeten Sachen bis 500 DM über 500 DM Sig. (in %) Zahl der polizeil. Ermittlungsmaßnahmen 13 16 ] Zahl der Ermittlungsmaßn. der StA ] n.S 21 28 | Seitenzahl der polizeil. Ermittlungen Seitenzahl der Ermittlungen der StA 8 12 n.S Tabelle 4: Umfang der Ermittlungstätigkeit (aM) und Höhe des Schadens beim Betrug Maßnahmen Wert der entwendeten Sachen bis 500 DM über 500 DM Sig. (in %) Zahl der polizeil. Ermittlungsmaßnahmen 10 0,1 2 Zahl der Ermittlungsmaßn. der StA 0,1 Seitenzahl der polizeil. Ermittlungen 21 18 n.S Seitenzahl der Ermittlungen der StA 16 21 n.s. (10) Außerdem orientiert sich die Intensität der polizeilichen Ermittlungen an der Aufklärungswahrscheinlichkeit. Die Polizei ermittelt in der Regel in den Fällen intensiver, in denen nach ıhrer Einschätzung zu Beginn der Ermittlungen ein Aufklärungserfolg erwartet werden kann. So ist bei den Delikten Einbruchs- diebstahl und Raub die Zahl der Ermittlungsmaßnahmen in den Fällen mit drei und mehr Beweismitteln im ersten Ermittlungsabschnitt erheblich höher als in den Fällen, ın denen ım ersten Ermittlungsabschnitt nur bis zu zwei Beweis- mittel vorliegen (vgl. Tab. 5 und 6). Dieser Zusammenhang besteht auch bei der Vergewaltigung”. Beim Betrug, bei dem die Polizei generell von einer hohen Aufklärungswahrscheinlichkeit ausgeht, ist dagegen kein Zusammenhang zwischen der Zahl der im ersten Ermittlungsabschnitt vorhandenen Beweis- mittel und der Ermittlungsintensität erkennbar (Tab. 7). Für Einbruchsdiebstahl, 52 A.a.O., S. 232. 50 Dieter Dölling Raub und Vergewaltigung zeichnet sich somit ab, daß die Ermittlungsintensität stark vom Informationsstand zu Beginn der Ermittlungen abhängt. Liegen bei der Anzeigeerstattung Anhaltspunkte für die Ermittlung des Täters vor, geht die Polizei diesen nach. Fehlen solche Anhaltspunkte, unterbleibt in der Regel eine intensive Verfolgung. Die Polizei versucht nicht, das Informationsdefizit zu Beginn der Ermittlungen durch eine besonders intensive Suche nach Hinweisen auf den Täter auszugleichen. Tabelle 5: Umfang der Ermittlungstätigkeit (aM) und Zahl der Beweismittel im ersten Ermittlungsabschnitt beim Einbruchsdiebstahl Maßnahmen Zahl der Beweismittel im ersten Ermittlungsabschnitt bis zu 2 3 und mehr Sig. (in %) Zahl der polizeil. Ermittlungsmaßnahmen 8 15 0,1 Zahl der Ermittlungsmaßn. der StA 0,4 0,8 0,1 13 29 Seitenzahl der polizeil. Ermittlungen 0,1 Seitenzahl der Ermittlungen der StA 13 l Tabelle 6: Umfang der Ermittlungstätigkeit (aM) und Zahl der Beweismittel im ersten Ermittlungsabschnitt beim Raub Maßnahmen Zahl der Beweismittel im ersten Ermittlungsabschnitt bis zu 2 3 und mehr Sig. (in %) 10 18 0,1 Zahl der polizeil. Ermittlungsmaßnahmen 1 Zahl der Ermittlungsmaßn. der StA 1,5 0,1 Seitenzahl der polizeil. Ermittlungen 16 32 0,1 Seitenzahl der Ermittlungen der StA 6 13 0,1 Polizei und Legalitätsprinzip 51 Tabelle 7: Umfang der Ermittlungstätigkeit (aM) und Zahl der Beweismittel im ersten Ermittlungsabschnitt beim Betrug Maßnahmen Zahl der Beweismittel im ersten Ermittlungsabschnitt bis zu 2 3 und mehr Sig. (in %) Zahl der polizeil. Ermittlungsmaßnahmen 9 n.S Zahl der Ermittlungsmaßn. der StA 2 n.S Seitenzahl der polizeil. Ermittlungen 20 20 n.S 16 20 n.S Seitenzahl der Ermittlungen der StA Durch die Orientierung der polizeilichen Ermittlungsintensität an der Auf- klärungswahrscheinlichkeit wird die Bedeutung der Fallmerkmale für den Verfahrensausgang verstärkt. Nach den Untersuchungsbefunden bestehen deut- liche Zusammenhänge zwischen dem Informationsstand zu Beginn der Ermitt- lungen und der Aufklärungs-, Anklage- und Verurteilungsquote. Beim Ein- bruchsdiebstahl ist von erheblicher Bedeutung, ob bereits im ersten Ermittlungs- abschnitt ein Tatverdächtiger namentlich bekannt ist, seı es aufgrund namentli- cher Benennung durch den Geschädigten oder einen anderen Zeugen, sei es infolge einer Festnahme im ersten Angriff. Die Aufklärungs-, Anklage- und Verurteilungsquoten in den Fällen mit namentlich bekannten Tatverdächtigen im ersten Ermittlungsabschnitt sind dreimal so hoch wie in den übrigen Fällen (siehe hierzu und zum Folgenden Tab. 8). Ein weiterer wichtiger Indikator für die Sanktionierungswahrscheinlichkeit ist die Erkennbarkeit eines Zusammen- hangs der aufzuklärenden Tat mit anderen Delikten (z.B. ähnliche „Arbeits- weise‘“ des Täters oder räumlicher oder zeitlicher Zusammenhang zwischen mehreren Taten). Ist ein solcher Zusammenhang im ersten Ermittlungsabschnitt erkennbar, ist die Sanktionierungsquote doppelt so hoch wie ın den übrigen Fällen. Daneben stehen einige weitere Variablen in einem Zusammenhang mit dem Verfahrensausgang, z.B. das Maß der Gewaltanwendung gegen Sachen und die ausführliche Beschreibung oder Individualisierung der entwendeten Sachen. 52 Dieter Dölling Tabelle 8: Informationen des ersten Ermittlungsabschnitts und Verfahrens- ausgang beim Einbruchsdiebstahl Verfahrensausgang in % Merkmal n Aufklärung Anklage Verurteilung Tatverdächtiger namentlich bekannt Ja 93 97 72 60 nein 340 30 22 20 Sig. (in %) (0,1) (0,1) (0,1) Zusammenhang mit anderen Taten erkennbar 75 80 60 59 Ja nein 357 36 27 22 Sig. (in %) (0,1) (0,1) (0,1) Beim Raub ist die Frage, ob bereits ım ersten Ermittlungsabschnitt ein Tat- verdächtiger namentlich bekannt ist, von noch größerer Bedeutung als beim Einbruchsdiebstahl. In den Fällen miıt namentlich bekannten Tatverdächtigen im ersten Abschnitt ist die Sanktionierungsquote viermal so hoch wie in den son- stigen Fällen (vgl. Tab. 9). Von den Fällen, in denen im ersten Abschnitt kein Tatverdächtiger bekannt war, führten lediglich 10% zu einer Verurteilung. Wird der Name eines Tatverdächtigen zu Beginn der Ermittlungen wegen einer Raubtat bekannt, ist dies regelmäßig entweder auf einen Zugriff ım ersten An- griff oder auf die namentliche Benennung durch das Oper zurückzuführen. Kennt der Geschädigte den Täter nicht namentlich, sind sonstige Informationen über den Täter, z.B. Angaben über Aufenthaltsorte, Bekannte oder sonstige per- sönliche Verhältnisse des Täters, sowie Informationen über das Fahrzeug des Täters für die Aufklärung hilfreich. Die Aufklärungschancen siınd außerdem ın den Fällen günstiger, ın denen außer dem Opfer noch weitere Tatzeugen vorhan- den sind. Auch beim Raub fallen die Sanktionierungsquoten ın den Fällen höher aus, in denen im ersten Ermittlungsabschnitt ein Zusammenhang mit anderen Taten erkennbar ist. Diese Fälle sind allerdings nicht so häufig wıe beim Eın- bruchsdiebstahl. Eine Reihe von Merkmalen haben in den Raubfällen ambiva- lenten Charakter. So ist bei einer nicht überfallartigen Kontaktaufnahme des Täters mit dem Opfer und bei Bekanntschaft zwischen Täter und Opfer die Aufklärungsquote hoch. In vielen dieser Fälle kann jedoch eın Justizförmiger Polizei und Legalitätsprinzip 53 Tatnachweis nicht geführt werden, so daß die Anklage- und Verurteilungsraten deutlich hinter der Aufklärungsquote zurückbleiben“. Tabelle 9: Informationen des ersten Ermittlungsabschnitts und Verfahrens- ausgang beim Raub Merkmal Verfahrensausgang iın % Aufklärung Anklage Verurteilung Tatverdächtiger namentlich bekannt 165 96 56 47 Ja nein 300 20 12 10 Sig. (in %) (0,1) (0,1) (0,1) Zusammenhang mit anderen Taten erkennbar ja 40 75 53 43 nein 425 44 25 21 Sig. (m °/o) (0,1) (0,1) (0,1) Die starken Zusammenhänge zwischen dem Informationsstand im ersten Ermitt- lungsabschnitt und dem Verfahrensausgang erlaubten es, für den Einbruchs- diebstahl und den Raub Prognosemodelle zu entwickeln, mit deren Hilfe auf- grund der Informationen des ersten Ermittlungsabschnitts 85% der Einbruchs- diebstähle und 89% der Raubfälle im Hinblick auf die Fallaufklärung richtig eingestuft werden konnten*“. Außerdem läßt sich bei diesen Delikten anhand der Zahl der im ersten Ermittlungsabschnitt vorhandenen Beweismittel die Sanktio- nierungswahrscheinlichkeit ähnlich wie an einem Barometer ablesen”. In den Vergewaitigungsfällen haben sich ähnliche Umstände wie beim Raub als bedeutsam für die Tataufklärung erwiesen”®. Im Vordergrund steht auch hier die Frage, ob im ersten Ermittlungsabschnitt ein Tatverdächtiger namentlich be- kannt ist. Ist das nicht der Fall, sind sonstige Informationen über den Täter für die Tataufklärung wichtig. Auch die Erkennbarkeıit eines Zusammenhangs mit anderen Taten spielt eine erhebliche Rolle. Die Merkmale „nicht überfallartige 53 A.a.O., S. 193 f., 195. 54 Vgl. näher a.a.O., S. 153 ff., 202 f. 55 A.a.O., S. 142, 197. 56 Siehe näher a.a.O., S. 218 ff. 54 Dieter Dölling Kontaktaufnahme“ und „Bekanntschaft zwischen Täter und Opfer‘ haben ebenso wie beim Raub eine ambivalente Bedeutung. Die Führung des Tatnach- weises bereitet bei der Vergewaltigung außerordentliche Schwierigkeiten. Einer Aufklärungsquote von 54% steht eine Verurteilungsquote von 16% gegenüber. Wegen der großen Bedeutung der Glaubhaftigkeit der Aussagen des Opfers und des Tatverdächtigen ist der Zusammenhang zwischen der Zahl der Beweismittel ım ersten Ermittlungsabschnitt und dem Verfahrensausgang nicht so stark wie beim Einbruchsdiebstahl und beim Raub. Die Betrugsfälle sind dadurch gekennzeichnet, daß in der Regel bereits im ersten Ermittlungsabschnitt ein Tatverdächtiger namentlich bekannt ist”. Von den Fällen ohne namentlich bekannten Tatverdächtigen im ersten Abschnitt klärte die Polizei noch 44% auf. Diese Quote liegt deutlich höher als bei den anderen drei Delikten. In den Betrugsfällen ohne namentlich bekannten Tat- verdächtigen im ersten Abschnitt war die Aufklärungswahrscheinlichkeit höher, wenn Informationen über persönliche Verhältnisse des Täters vorlagen oder ein Zusammenhang der aufzuklärenden Tat mit anderen Delikten erkennbar war. Von den aufgeklärten Betrugsfällen führten nur 33% zu einer Verurteilung. Die Gründe hierfür waren neben Einstellungen wegen Geringfügigkeit erhebliche Schwierigkeiten bei der Führung des Tatnachweises. Die Qualität der Beweis- lage ıst häufig bereits im ersten Ermittlungsabschnitt erkennbar. Von der Entwicklung von Prognosemodellen wurde bei der Vergewaltigung und beim Betrug abgesehen. Mit Hilfe von Diskriminanzanalysen konnten aber anhand der Variablen des ersten Ermittlungsabschnitts ca. 80% der Vergewal- tigungsfälle ım Hinblick auf Aufklärung, Anklageerhebung und Verurteilung und ca. 75% der Betrugsfälle hinsichtlich Anklageerhebung und Verurteilung zutreffend eingestuft werden*. Dies zeigt, wie stark auch bei diesen Delikten die zu Beginn der Ermittlungen vorliegenden Informationen den Verfahrens- ausgang prägen. Die Ergebnisse der Aktenanalyse zu den aufklärungsrelevanten Fallelementen stimmen in erheblichem Umfang mıiıt den Einschätzungen der befragten Polizei- beamten überein””. Diese messen allerdings der Sicherung und Auswertung von Spuren eine größere Bedeutung zu, als sie sich nach der Aktenanalyse ergibt. Nach der Aktenuntersuchung steht der Personalbeweis eindeutig im Vorder- grund. 57 Vgl. zu den Betrugsfällen im einzelnen a.a.O., S. 237 ff. 58 A.a.O., S. 223 ff., 242 ff. 59 Zu den Ergebnissen der Befragungen a.a.O., S. 117 ff. 55 Polizei und Legalitätsprinzip Die sich an den ersten Ermittlungsabschnitt anschließenden weiteren Ermitt- lungen der Polizei haben nach den Untersuchungsbefunden vor allem zwei Funktionen“. In den Fällen mit namentlich bekannten Tatverdächtigen dienen sie der Überprüfung des Tatverdachts. Die ganz überwiegende Zahl der im Ermittlungsverfahren zusammengetragenen teils be- und teils entlastenden Be- weismittel und der entlastenden Beweismittel stammt aus dem zweiten Ermitt- lungsabschnitt. In den Fällen ohne namentlich bekannten Tatverdächtigen im ersten Ermittlungsabschnitt geht die Polizei bei den weiteren Ermittlungen dann, wenn sich im ersten Abschnitt Hinweise auf den Täter ergeben haben, diesen Hinweisen nach. Die große Bedeutung des zu Beginn der Ermittlungen vorhandenen Informa- tionsstandes für den Ablauf der Strafverfolgung wird auch daran deutlich, daß sich in der Regel in einem verhältnismäßig frühen Stadiıum der Ermittlungen zeigt, ob der Fall aufgeklärt wird oder nicht. Beim Einbruchsdiebstahl wird ın 50% der aufgeklärten Fälle der Name des Tatverdächtigen innerhalb eines Tages nach Bekanntwerden der Tat ermittelt (vgl. Tab. 10). In weiteren 20% der aufgeklärten Fälle wird der Tatverdächtige bis zum Ablauf einer Woche nach Bekanntwerden der Tat namhaft gemacht. In insgesamt 70% der aufgeklärten Fälle erfolgt die Klärung somit innerhalb einer Woche nach Bekanntwerden der Tat. Noch stärker als bei den Einbruchsdiebstählen konzentriert sich in den Raubfällen die Aufklärung auf den Zeitraum nach der Tat. Bei 78% der aufge- klärten Raubtaten wird der Name des Tatverdächtigen innerhalb eines Tages nach Bekanntwerden der Tat ermittelt, ın weiteren 14% bis zum Ablauf einer Woche nach Bekanntwerden des Delikts. In 92% der aufgeklärten Raubtaten Iist der Name des Tatverdächtigen somit innerhalb von einer Woche nach Bekannt- werden des Delikts ermittelt worden. Eine ähnliche Konzentration der Auf- klärung auf den Beginn der Ermittlungen wie beim Raub ist auch bei der Verge- waltigung und beim Betrug zu verzeichnen®‘. 60 Näher zu den weiteren Ermittlungen a.a.O., S. 160 ff., 205 ff., 227 ff., 246 ff. 61 A.a.O., S. 232, 252. 56 Dieter Dölling Tabelle 10: Zeitraum zwischen Bekanntwerden der Tat bei der Polizei und Namhaftmachung eines Tatverdächtigen beim Einbruchsdieb- stahl und beim Raub Zeitraum %-Anflteil an den aufgeklärten Fällen Einbruchs- Raub diebstahl n= 191 n= 218 Namhaftmachung am Tag des Bekanntwerdens 50 78 bis 1 Woche 20 14 bis 1 Monat 14 bis 6 Monate 14 bis 1 Jahr l länger als 1 Jahr 0,5 0,5 keine Angabe 0 0,5 Weiterhin zeigt auch eine Analyse der Gründe, die zur Aufklärung eines Falles geführt haben, das große Gewicht des Informationsstandes zu Beginn der Ermittlungen. 22% der aufgeklärten Einbruchsdiebstähle wurden aufgrund namentlicher Benennung des Tatverdächtigen durch den Geschädigten oder einen sonstigen Zeugen geklärt, 25% durch Zugriff ım ersten Angriff (siehe Tab. 11). Noch größer ist die Bedeutung dieser beiden Gründe für die Tatauf- klärung beim Raub. In 32% der geklärten Raubfälle wurde der Tatverdächtige der Polizei namentlich benannt, in 34% erfolgte ein Zugriff im ersten Angriff. Von den sonstigen Gründen für die Tataufklärung ist insbesondere beim Ein- bruchsdiebstahl die Ermittlung des Tatverdächtigen ım Zusammenhang mit anderen Taten von Bedeutung. In 26% der aufgeklärten Einbruchsdiebstähle wurde der Tatverdächtige auf diese Weise ermittelt. Bei der Aufklärung von Raubfällen spielt auch die Ermittlung des Tatverdächtigen aufgrund von son- stigen Informationen über seine Person außer dem Namen eine Rolle. Bei den aufgeklärten Vergewaltigungsfällen betrug der Anteil der durch namentliche Benennung des Tatverdächtigen geklärten Taten 60%, beim Betrug lautet die entsprechende Zahl 76%“. Der Zugriff im ersten Angriff führte in 16% der aufgeklärten Vergewaltigungsfälle und iın 8% der geklärten Betrugsfälle zur Ermittlung des Tatverdächtigen. 62 A.a.O., S. 232, 252. Polizei und Legalitätsprinzip 57 Tabelle 11: Gründe der Aufklärung beim Einbruchsdiebstahl und beim Raub Grund der Aufklärung %-Anteil an den aufgeklärten Fällen Einbruchsdiebstahl Raub Namentliche Benennung des Tatverdächtigen 22 32 25 34 Zugriff im ersten Angriff Im Zusammenhang mit anderer Tat 26 Anhand Beschreibung 0,5 Erkennen auf Lichtbild Angaben zum Fahrzeug 2 Angaben zu persönlichen Verhältnissen 2 a w Zufälliges Wiedererkennen durch Opfer Aufgrund Tatspuren Presseveröffentlichung % Hinweis Dritter Aufgrund des modus operandi 0,5 Im Zusammenhang mit Beuteveräußerung 0,5 Aufgrund allgemeiner Überprüfung Sonstige Gründe IN I N S© —w) O Wie oft es in den aufgeklärten Fällen zu einer Anklageerhebung und Ver- urteilung kam, ist in Tab. 12 dargestellt. Die Tabelle zeigt, daß beim Einbruchs- diebstahl in ca. zwei Dritteln der aufgeklärten Fälle eine Verurteilung erfolgte. Bei den übrigen drei Delikten liegt die Verurteilungsquote unter 50%. Der Grund hierfür ist insbesondere darın zu sehen, daß in zahlreichen Fällen ein jJustizförmiger Tatnachweis nicht geführt werden kann. Bei den Betrugsfällen spielen auch Einstellungen wegen Geringfügigkeit eine erhebliche Rolle. Für die Sanktionierungsquoten sind bei allen vier Delikten das Aussageverhalten der Beschuldigten, die Zahl der sie belastenden Beweismittel, ıhre strafrecht- liche Vorbelastung und die Einbettung der vorgeworfenen Tat ın einen Zu- sammenhang mit anderen Delikten von Bedeutung“. Geständige Beschuldigte werden erheblich häufiger verurteilt als nicht geständige, die Sanktionierungs- wahrscheinlichkeit steigt mit der Zahl der belastenden Beweismittel und ist außerdem höher, wenn der Tatverdächtige strafrechtlich vorbelastet ist oder die Tat im Zusammenhang mit anderen Delikten steht. Die Sanktionswahrschein- lichkeit ist weiterhin bei Jüngeren Beschuldigten und bei Tatverdächtigen mit manueller Schichtzugehörigkeit höher. In den Raub-, Vergewaltigungs- und Be- trugsfällen haben die Qualität der Opferaussage und Merkmale des Tatablaufs erhebliche Bedeutung für die Sanktionierungswahrscheinlichkeit. So ist z.B. die 63 A.a.O., S. 165 ff., 206 ff., 228 ff., 248 ff. 58 Dieter Dölling Verurteilungsquote beim Raub niedriger, wenn die Aussage des Opfers Wider- sprüche aufweist oder wenn der Täter nicht überfallartıg vorgegangen Ist. Tabelle 12: Anklage- und Verurteilungsquoten ın den aufgeklärten Fällen Deliktsart Zahl der Anklagequote Verurteilungsquote aufgeklärten Fälle (in%) (in °/o) Einbruchsdiebstahl 191 74 65 Raub 218 59 49 Vergewaltigung 139 48 30 111 49 33 Betrug Insgesamt zeichnen sich nach den Untersuchungsbefunden bei der Ermittlungs- tätigkeit eine „kriminalistisch-justizielle‘ und eine „prozeßökonomische‘ Kom- ponente ab. Die kriminalistisch-justizielle Dimension ist dadurch gekenn- zeichnet, daß die Polizei nach Anhaltspunkten für die Ermittlung des Täters sowie nach Beweismitteln sucht und diese auswertet und die Staatsanwaltschaft sodann das von der Polizei gesammelte Material am Maßstab der Justizförmigen Beweisführung würdigt. Wie die voll entfaltete polizeiliche Ermittlungsarbeit abläuft, hat Reichertz aufgrund der Beobachtung von Ermittlungen in Mord- sachen dargestellt“. Diese kriminalistisch-justizielle Komponente der Straf- verfolgung wird durch eine prozeßökonomische Dimension modifiziert. Die prozeßökonomische Komponente besteht darin, daß sich die Strafverfolgungs- organe um ein „angemessenes‘“ Verhältnis zwischen Ermittlungsaufwand und zu erwartendem Erfolg bemühen und deshalb die Ermittlungsintensität an der Tatschwere und der mutmaßlichen Aufklärungswahrscheinlichkeit orientieren. II. Mögliche Konsequenzen Bei der Erörterung eventueller Schlußfolgerungen aus den empirischen Befun- den ist zu berücksichtigen, daß die Tragweite der vorhandenen Untersuchungen begrenzt ist. Sie betreffen nur bestimmte Deliktsarten, Dienststellen und Zeit- räume und können daher nicht ohne weiteres auf die gesamte polizeiliche Ermittlungstätigkeit verallgemeinert werden. Hieraus ergibt sıch ein erheblicher 64 Reichertz, Aufklärungsarbeit, 1991. Polizei und Legalitätsprinzip 59 Bedarf an weiterer empirischer Forschung®. Erforderlich sind sowohl empiri- sche Untersuchungen zum Verhalten der Polizei in der Situation der Erstattung von Strafanzeigen als auch zu Umfang und Intensität der Ermittlungstätigkeit, die ein möglichst aktuelles und umfassendes Bild von der Realität polizeilicher Strafverfolgung lıefern. Nach dem gegenwärtigen Forschungsstand scheint bei der Aufnahme von Ermittlungen durch die Polizei im Bereich der leichteren Kriminalität eine gewisse Grauzone zu bestehen. Die vorliegenden Befunde werfen die Frage auf, ob teilweise eine Neigung vorhanden sein könnte, als lästig empfundene An- zeigen über nicht als strafwürdig empfundene Delikte wenn möglich nicht auf- zunehmen. Bei der Durchführung der Ermittlungen haben sich erhebliche Un- terschiede in der Ermittlungsintensität gezeigt. Diese sınd nicht ohne weiteres mit dem Legalitätsprinzip unvereinbar®, Dieses verlangt nicht, daß in allen Fällen gleich intensiv ermittelt wird. Vielmehr ist eine gewisse Orientierung an der Tatschwere und den Aufklärungschancen zulässig®’. Es muß aber gewährlei- stet sein, daß bei allen Deliktsarten eine ernsthafte Strafverfolgung stattfindet. Diese Problematik sollte transparenter gemacht und offener diskutiert werden. Es sollte genauer dokumentiert werden, welche Ressourcen der Polizei für die Verfolgung wievieler und welcher Straftaten zur Verfügung stehen und es sollte versucht werden zu veranschlagen, wie sich Entscheidungen über Umfang und Verteilung der Ressourcen auf die Strafverfolgung auswirken. Dies ist nicht nur für kriminalstrategische Entscheidungen der Polizei wichtig. Es ist auch bedeut- sam dafür, welcher Teil der gesamten Haushaltsmittel für die Strafverfolgung zur Verfügung gestellt wird, und es könnte auch anzeigen, wann der Punkt erreicht ist, an dem nicht mehr von einer angemessenen Strafverfolgung ın allen Deliktsbereichen gesprochen werden kann. Der Umstand, daß zahlreiche von der Polizei als aufgeklärt eingestufte Fälle von der Justiz mit einer Einstellung wegen Geringfügigkeit oder mangels hinreichenden Tatverdachts abgeschlossen werden, sollte Anlaß sein, die Bemühungen um eine Verbesserung der Koordi- nation von Polizei und Justiz zu verstärken. In Anbetracht der empirischen Befunde stellt sıch die Frage, ob an der Geltung des Legalitätsprinzips für Aufnahme und Durchführung der Ermittlungen fest- gehalten werden sollte. Das Opportunitätsprinzip könnte den Strafverfolgungs- 65 Siehe Kürzinger, Kriminologie, 2. Aufl. 1996, S. 132. 66 Vgl. dazu näher Dölling (o. Fn. 48), S. 265 ff. 67 Siehe dazu auch Lampe, Strafphilosophie, 1999, S. 39, nach dem „schwerere Unrechtstaten, welche die Dominanz des Rechts intensiver verneinen,“ auch intensiver verfolgt werden müssen als leichtere. 60 Dieter Dölling organen mehr Flexibilität bringen und es könnte als ein Gebot der „Ehrlichkeit“ angesehen werden, „faktische Opportunität“ durch „rechtliche Opportunität‘“ zu ersetzen. Andererseits ist zu bedenken, daß Strafverfolgungsorgane dazu neigen könnten, eher unproblematische Fälle „mit Erfolg‘“ abzuschließen als schwieri- gen Fällen nachzugehen, bei denen die Ermittlungen auf Widerstände stoßen. Dem könnte das Legalıtätsprinzıp in einem gewissen Umfang vorbeugen. Außerdem könnte es für die innere Sicherheit von nicht unerheblicher Bedeu- tung sein, daß auch die leichtere Kriminalität angemessen verfolgt wird. Die aktuelle Diskussion um „Zero-Tolerance‘“ zeigt, daß dieser Gesichtspunkt stärkere Beachtung verdient, als er bisher gefunden hat. Möglicherweise könnte das Legalitätsprinzip einen Beitrag dazu leisten, daß die Verfolgung dieser Kriminalitätsbereiche nicht vernachlässigt wird. Es läßt sıch daher auch vor dem Hintergrund der vorhandenen empirischen Befunde nicht ohne weiteres von einer Überlegenheit des Opportunitätsprinzips gegenüber dem Legalitätsprinzip sprechen. Quo vadis Kriminalitätskontrolle? Betrachtungen eines Polizeiführers einer Großstadt zum Le- galitätsprinzip und zum Verhältnis von Polizei und Justiz Heinrich Bernhardt Vorbemerkungen I Innere Sicherheit und Kriminalitätslage — eine kursorische Betrachtung I Innere Sicherheit und Strafjustiz unter dem Fokus verfassungstheoretischer Betrachtungen IV. Die Strafjustiz und ihre defizitären Beiträge zur Inneren Sicherheit 1 Grundsätzliches Strafen, Strafvollstreckung Haftentscheidungen, -praxI1s Staats-/Amtsanwaltschaft — Verfahrenspraxis, Legalitätsprinzip, Verhältnis zur Polizei 5 Strukturelle Defizite in der Justiz, Informationsverarbeitung 6 Kritische Beleuchtung der Position der Polizei ım Verhältnis zur Justiz Handlungsfähige Strafjustiz und ihre möglichen Beiträge zur Inneren Sicherheit 1. Strafjustiz und Innere Sicherheit — Grundsätzliche Forderung nach neuen Einstellungen 2. Ökonomisierung und Priorisierung justitiellen Handelns 3. Sonstige Aspekte VI. Schlußbemerkung I. Vorbemerkungen Wenn ich mir den erlauchten Kreis der Teilnehmer dieser Tagung anschaue, so habe ich mich im wahrsten Sinne des Wortes in die Höhle des Löwen begeben. Es gehört zu meinem Beruf, damit fertig zu werden. Ich denke auch, daß Sie mich nicht dazu eingeladen haben, Ihnen nach dem Munde zu reden. 62 Heinrich Bernhardt In einer pluralen, demokratischen Gesellschaftsordnung, deren Charakter von gegenseitiger Achtung und Toleranz bestimmt sein sollte, scheint mir, muß konstruktive Kritik an jedermann und jeder Institution möglich sein. Angesichts der Bedeutung des Themas und im Interesse der Fortentwicklung von Lösungs- ansätzen wird die Strafjustiz wohl die kritischen Worte eines Polizeivertreters verschmerzen. II. Innere Sicherheit und Kriminalitätslage — eine kursorische Betrachtung Das Problemfeld Innere Sicherheit wird essentiell von der Einflußgröße Krimi- nalıtät geprägt. Objektiv bemißt sich die Kriminalitätslage nach Art und Umfang der registrierten Kriminalıität, wissend, daß es ein deliktsabhängiges, varlierendes, mehrfach grö- ßeres Dunkelfeld gibt, das in keinem konstanten Verhältnis zum Hellfeld steht'. Wichtigste Erkenntnisquelle zum Hellfeld ist nach wie vor die Polizeiliche Kri- minalstatistik (PKS)—bei allen unbestreitbaren Defiziten und Verzerrungen, die ihr innewohnen‘. Derzeit existiert jedoch keine statistische Erhebung, welche die Kriminalitätsentwicklung als Gesamterscheinung umfassender und detaillierter transparent zu machen imstande ist”. Nur bedingt komplementäre Ergänzung findet die PKS u.a. ın den Strafverfol- gungsstatistiken. Für die Beschreibung und Bewertung der Kriminalitätsent- wicklung taugen diese aufgrund der weitreichenden justitiellen Selektions- mechanismen, ihrer Erfassungsmodi und andersgearteten Zielsetzung jedoch nicht“. Siehe mit weiteren Quellenangaben u.a. Schwind in: Kriminologie - Eine praxisorientierte Ein- führung mit Beispielen, 8. Auflage, Rn. 66 ff., Kriminalistik Verlag Bochum. Polizeiliche Kriminalstatistik 1996, BKA, S. 7 ff.; Steffen, Wiebke in: Kriminalitätsmessung, -bewertung, Lagebilddarstellung, Handbuch für Führungskräfte - Wissenschaft und Praxis, Schmidt Römhild-Verlag, S. 550 Rn. 14, 16, 35; kritisch mit weiteren Quellenhinweisen: Haufin: Probleme bei der Messung der Kriminalität, Kriminalistik 1995, S. 89; FAZ v. 5.9.97: Deutschland auf dem Marsch in die Gesetzlosigkeit? Steffen, Wiebke a.a.O. Rn. 17 und 18; Reuband, Karl-Heinz in: Gesellschaftlicher Wandel, Kriminalität und Kriminalitätsfurcht, Kriminalität in Städten und Gemeinden - Herausforderung kommunaler Kriminalpolitik Nr. 39 Hrsg. Konrad-Adenauer-Stiftung, S. 7 ff. Steffen, Wiebke a.a.O. Rn. 73 ff.; Hessisches Ministerium der Justiz, Hessisches Ministerium des Innern und für Europaangelegenheiten, Hessisches Landeskriminalamt, Hessisches Statistisches Quo vadis Kriminalitätskontrolle? 63 Die registrierte Kriminalität nahm von 1963 bis 1996 um über 300% zu, ohne daß der Rückgang der Fallzahlen der letzten Jahre negiert werden soll. Während 1963 in Westdeutschland 1,678 Mill. Straftaten bekannt wurden, betrug das Fallaufkommen im Jahre 1996 incl. Gesamtberlin 5,254 Mill.°. Vergleichbare Steigerungsraten zeigt das Viktimisierungsrisiko. Die dieses Risiko indizierende Häufigkeitszahl lag in den alten Bundesländern incl. Ge- samtberlin 1970 bei 3924 Straftaten pro 100 000 Einwohner, 1980 — bei fast gleicher Bevölkerungszahl — schon bei 6198, 1990 bei 7108, ım Jahre 1996 bei 7768°. Die Hauptlast der Kriminalität tragen noch immer die Großstädte. Rund 50% der gesamten Kriminalität wird in Städten mit über 100 000 und 25% in solchen mit über 500 000 Einwohner begangen)’. Die Eigentumskriminalität macht nach wie vor um die 60% aus, der Anteil der Gewaltkriminalıität rankt sıch um 2,5 bis 3%. Besonders augenfällig ist, daß rund 50% der gesamten Kriminalität, im Bereich der Eigentumskriminalität bis zu 80%, von Wiederholungs- und Intensivtätern begangen wird®. Für eine Dramatisierung der Kriminalitätslage ist — gerade ım Vergleich mit Umfang und Struktur der in den USA begangenen Kriminalität — allerdings kein Raum. Aber angesichts der Entwicklung der Kriminalitätsraten, des quantitati- ven und des in Jüngster Zeit diskutierten „qualitativen“ Anstiegs der Jugend- und Gewaltkriminalıität sowie der Probleme im Bereich der Ausländerkriminali- tät (Stichwort: importierte Kriminalität), der Beschaffungskriminalität und der zunehmenden Internationalisierung des Verbrechens sowie der Organisierten Kriminalität ist eine Bagatellisierung ebenfalls nicht angezeigt”. Landesamt - Sonderbericht über die Entwicklung der Kriminalität in den 80er Jahren mit Aus- führungen zur Differenzierung der unterschiedlichen Statistiken. Zusammen mit den neuen Bundesländern sind es 6 647 598 - mangels Vergleichbarkeit der vor 1990 in der DDR erhobenen Kriminalitätsdaten unterbleibt eine Bewertung dieser Daten; BKA a.a.0., S. 19. Falk, Bernhard, überarbeitete und ergänzte Fassung des Vortrags „Polizeiliche Bekämpfungs- defizite - Kann die Polizei gegen die neuen Herausforderungen bestehen?‘, gehalten anläßlich der Arbeitstagung des BKA v. 18.-21.11.1997. BKA a.a.O., S. 35. BKA a.a.O., S. 73. Einen etwas weitergehenden Überblick über die Kriminalitätsprobleme verschafft Bernhardt in: Quo vadis Kriminalitätskontrolle, Die Polizei 1998, S. 133 ff. 64 Heinrich Bernhardt Schließlich vergeht kaum ein Tag, an dem die Medien nicht in reißerischer Aufmachung über Kriminalıtät berichten. Wohl eine wesentliche Ursache für die drastische Zunahme der Verbrechensangst'”, mit der die subjektive Krimina- litätslage gekennzeichnet wird. Die Polizei spürt zu allererst die Folgen der gestiegenen Verbrechensangst. In schriftlichen Beschwerden, Anrufen und ın Bürgerforen der Städte wird sie nachdrücklich und ultimativ zu mehr Sicherheitsaktivitäten und Präsenz aufge- fordert''. So als könne sie es alleine richten: Bürgerreaktionen in Unkenntnis darüber, daß die Effektivität polizeilichen Handelns zur Verbesserung der Kri- minalıtäts- und Sicherheitslage ganz wesentlich von polizeilich unbeeinfluß- baren Rahmenbedingungen abhängig ist. Und seien es beispielsweise nur ein- engende, nicht vorhandene gesetzliche Regelungen oder Abhängigkeiten u.a. von der Tätigkeit der Gefahrenabwehrbehörden und der Justiz. Vielfältige De- fizıte sind zu beklagen. Daraus resultiert u.a., daß sich viele Polizeibeamtinnen und -beamten iım Kampf gegen das Verbrechen von der Politik, anderen zu- ständigen Behörden und der Justiz alleine gelassen fühlen‘“. Streifenbeamte und Ermittler sind zu einem nicht unbeträchtlichen Anteil von Frust und Resignation getragen'*. Schon deshalb, weil sie immer wieder erken- nen müssen, daß insbesondere Festnahmen von Wiederholungs- und Intensivtä- tern nicht die Justitielle Resonanz finden, die — jedenfalls aus ihrer Sicht und 10 FAZ v. 29.6.95 und 20.11.96; Kury und Obergfell-Fuchs in: „Auswirkungen der Massenkrimi- nalität auf Einstellungen des Bürgers zur Strafbarkeit und zu den Strafvollzugsbehörden‘‘ (entspr. anzufordern); Kury, H. in: Zur Bedeutung von Kriminalitätsentwicklung und Viktimisierung für die Verbrechensfurcht (entspr. anzufordern); Müller, R. und Braun, Barbara in: Kriminalität und Kriminalitätsfurcht; Kriminalistik 1993, S. 623; Spiegel 1996 in : „Aktion Augen auf‘, S. 30 und „Spiel mit der Angst‘, S. 32 und „Verroht unsere Gesellschaft‘‘ S. 56; Reuband, Karl-Heinz a.a.O. S. 13 ff.; Kubon in: „Sichere Städte‘“, Kriminalistik 1996, S. 535; Feltes, Thomas in: „Alltags- kriminalität, Verbrechensfurcht und Polizei‘; Kriminalistik 8-9/97, S. 5$38; Untersuchung der R+V-Versicherungen: „Die Ängste der Deutschen 1997 v. 15.10.97; Dörmann, BKA, in: „Wie sicher fühlen sich die Deutschen?‘“, BKA 1.9.96; Freiberg in: „Wieviel Angst darf der Mensch haben?‘, Deutsche Polizei 1994, S. 16; Offenbach Post (OP) v. 29.12.97 - „Optimistisch in das neue Jahr‘“ - Verbrechensangst an dritter Stelle der Angstskala. mmm Exemplarisch - FAZ v. 29.7.97 zu Kriminalitäts-Beobachtungen und entsprechenden Bewertungen durch Frankfurter Bürger in: „Wenn jeder eine Geschichte von einem Einbruch erzählen kann“‘; Frankfurter Rundschau (FR) v. 8.2.97 - „Mit mehr Polizeipräsenz ist es nicht getan - Politiker von ... erlebten beim FR-Forum zum Thema Sicherheit auch emotionale Reaktionen‘‘. 12 OP v.29.11.96: „Politiker bremsen die Polizei per Gesetz aus‘‘; Jaschke, Hans-Gerdin: Öffentliche Sicherheit im Kulturkonflikt, Campus-Verlag 1997, S. 124. 13 Polizeiführungsakademie (PFA) in: „Fremdenfeindlichkeit in der Polizei?‘ - Ergebnisse einer wissenschaftlichen Studie, Schriften der PFA 1/2/96. Quo vadis Kriminalitätskontrolle? 65 folgt man auch Volkes Stimme'*— im Interesse einer effektiven Strafverfolgung auch und gerade mit dem Ziel des Bürgerschutzes erforderlich erscheint. Kaum daß jene Täter festgenommen sind, befinden sie sich oftmals wieder in Freiheit, die sie für weitere Straftaten zum Nachteil der rechtstreuen Bevölkerung nutzen. Daß vor diesem Hintergrund nicht nur den polizeilichen Insidern, sondern vielen Bürgern Zweifel u.a. an der „richtigen‘“ Einstellung der Justiz” auf- kommen, ist daraus zumindest verständlich'®. Gibt es strafjustitielle Defizite zu beklagen und welche Maßnahmen kann und sollte die Justiz zur Förderung der Inneren Sicherheit leisten? Diesen Fragen will ich nachgehen. Eine gewisse Subjektivität kann dabei nicht ausbleiben. Sie liegt in meiner institutionellen Herkunft begründet und zielt — provozierend — auf eine Belebung der Diskussion. 1HII. Innere Sicherheit und Strafjustiz unter dem Fokus ver- fassungstheoretischer Betrachtungen Ohne mich ausschweifend auf das Glatteis verfassungstheoretischer Betrachtun- gen zu begeben und das rechtsdogmatische Terrain meiner Mitreferenten zu betreten, erlaube ıch mir dennoch einige thematische Bemerkungen. Entstehungsgrund des Staates ist die Sicherheit, sein Ziel Schaffung und Be- wahrung der Freiheit. Sicherheit ist der Grund, weshalb der moderne Staat von seinen Gründern mit Anspruch auf Rechtsgehorsam, Macht und Gewaltmonopol versehen worden ist. Am Anfang aller Legitimation stand die Sicherheit'” . Innere Sicherheit ist ein bedeutender Grundwert, auf den jedes Glied des Staates Anspruch hat, ohne daß dieser expressis verbis ım Grundgesetz aufgeführt ist 14 Insoweit erlaube ich mir - trotz fehlender Repräsentativität - auf persönliche Erfahrungen zurück- zugreifen, die ich immer wieder in anlaßbezogenen Bürgergesprächen machen muß. Gleichartig äußerte sich Voscherau, ehemaliger Erster Bürgermeister des Landes Hamburg, in der Sendung „Menschen, Menschen‘“ des ZDF am 14.12.97. 15 Stein, Wolfgang in: Planung der Kriminalitätskontrolle, Seminar der Polizeiführungsakademie (PFA) 28.2.-3.3.95, S. 52 unter Bezugnahme auf Voß, Hans-Ulrich in: „Gedanken zur Organisation der Ermittlungstätigkeit und Verbesserung der operativen Verbrechensbekämpfung‘‘, PFA (Hrsg.) 4/1993, S. 310. 16 FAZ v. 6.5.97 - Böhlk, Hans Joachim - in: „Täterfreundliche Liberalität‘; Wassermann, Rudolfin: „Umdenken tut not‘, Kriminalistik 6/91, S. 36/37. 17 Kniesel unter Berufung auf /sensee in: Innere Sicherheit und Grundgesetz, ZRP 1996, S. 482. 66 Heinrich Bernhardt und sein muß'?. Nach Isensee leitet sich das „Grundrecht auf Sicherheit‘‘ aus der Gesamtheit der grundrechtlichen Pflichten des Staates ab'”. Für die Bundesre- publik Deutschland hat das BVerfG in seinen Urteilen zur Strafbarkeit des Schwangerschaftsabbruches*® und Zulässigkeit des Kontaktsperregesetzes“' die verfassungsrechtliche Pflicht des Staates betont, aktive Vorkehrungen zur Sicherheit der Grundrechte zu treffen““ und dabei die Funktionsfähigkeit der Strafrechtspflege als Teiıl der „Inneren Sicherheit‘ sogar als Verfassungshöchst- wert eingestuft“”. Der Fokus richtet sich insoweit auf die Frage, ob dieses Postulat in gleichem Umfange für alle drei Gewalten gılt. Unstrittig ist es vorrangıg Aufgabe der Exekutive, somit der Polizei, die Krimi- nalität zu bekämpfen und damit einen wichtigen Beitrag zur Inneren Sicherheit zu leisten. Dies resultiert aus ihrer historischen Entwicklung und den recht- lichen Vorgaben des Gefahrenabwehrrechts, wenn auch der Polizei, entgegen allen Erkenntnissen, viel zu viel Möglichkeiten, die Kriminalität reduzieren zu können, zugedacht werden. Leider tragen Äußerungen von Repräsentanten der Politik und der Polizei immer wieder zu dieser Fehleinschätzung bei-”. Der Legislative ist zugewiesen, legislatoriısche Voraussetzungen zu schaffen und durch Handlungsanweisungen sowie Kontrollen gegenüber der Exekutive zu gewährleisten, daß alle erforderlıichen Maßnahmen zur Förderung der Inne- ren Sicherheit geschaffen werden. Was bleibt der Strafjustiz? — Natürlich hat sie zuvorderst den Einzelfall zu betrachten und unter Beachtung von Schuld und Unschuld bzw. Beweis und Nichtbeweis Recht zu sprechen sowie Strafen zu vollziehen oder auszusetzen. Aber auch sie unterliegt ge- neraliter der historischen Zweckbestimmung des Staates und muß daher ihren 18 Pitschas in: Innere Sicherheit und Internationale Verbrechensbekämpfung, Juristenzeitung 1993 S.857 ff. 19 Kniesel a.a.O. mit Bezug auf Isensee in: Das Grundrecht auf Sicherheit, 1983, S. 13. 20 NJW 1975, S. 573. 21 NJW 1978, S. 2235. 22 Pitschas a.a.O. unter Bezugnahme auf Pitschas und Aulehner in NJW 1989, S. 2352 ff. 23 Kniesel a.a.O. mit Bezug auf BVerfG in NJW 1978, 2235. 24 Bernhardt in einem Vortrag an der Evangelischen Akademie am 20.6.98. Quo vadis Kriminalitätskontrolle? 67 Beitrag zur Inneren Sicherheit leisten“”. Nichts anderes impliziert die Idee der Prävention der Strafe, die in den letzten Jahrzehnten leider den Sühnegedan- ken und den Schutz der Opfer aus den Augen verlor und das Bemühen um das Schicksal des Täterindividuums in den Vordergrund rückte. Damit widerspreche ich weder dem Hessischen Generalstaatsanwalt in seiner Presseerklärung vom 11.3.98 noch dem Bundesjustizminister, die beide die Strafjustiz nicht als Teil des „Systems Innere Sicherheit“ sehen“®. Allerdings meine ıch, daß die Strafjustiz sehr wohl Gesichtspunkte der Inneren Sicherheit zu bedenken hat, wie auch der Berliner Generalstaatsanwalt kürzlich in einem Spiegel-Interview konzedierte“”. IV. Die Strafjustiz und ihre defizitären Beiträge zur Inneren Sicherheit 1 Grundsätzliches Abstrakt läßt sich meine Kritik thesenartig auf folgenden Nenner bringen: Die Strafjustiz als Ganzes mit ihren unterschiedlichen, funktional differenziert zu betrachtenden Ebenen, der Staats- und Amtsanwaltschaft, den Haft- und Verfahrensrichtern und der Strafvollstreckung, scheint ausschließlich einzelfall- orientiert und läßt gesamtgesellschaftliche strategische Aspekte weitestgehend unbedacht. Im Vordergrund aller Entscheidungen und Verfahrensabläufe der Strafjustiz steht leider nur die Berücksichtigung von Beweis und Nichtbeweis, von Schuld und Nichtschuld und die darauf basıerende Vollstreckung, was bereits Stümper mehrfach beklagt hat‘®. Dagegen tritt der Theorieansatz der Prävention, der Strafe als Mittel der Abschreckung oder Einwirkung auf den Täter definiert, um künftige Taten zu verhindern“”, mehr oder minder — Ausnahmen bestätigen die 25 Kritische Auseinandersetzung damit: Görgen in: Strafverfolgungs- und Sicherheitsauftrag der Polizei; ZRP 1976, 59. 26 Frankfurter Neue Presse vom 22.11.1997: „Strafjustiz kein Teil der Sicherheit‘‘. 27 Spiegel 11/1998, S. 47. 28 U.a. in: Versagt die Justiz?, Kriminalistik, 1992, S. 675. 29 Kleines Kriminologisches Wörterbuch, Herderbücherei 1974, S. 335. 68 Heinrich Bernhardt Regel” — in den Hintergrund. Die Belange des Täterindividuums dominieren, was sich an der Überbetonung des Resozialisierungsgedankens festmacht. Der Schutz der Allgemeinheit bzw. der potentiellen Opfer — auch und gerade durch Bestrafung — findet nach Böhlk” und Jäger” nicht mehr die Beachtung, der ihr gebührt. Keineswegs will ıch damit einer undifferenzierten Bestrafung als Heilslösung das Wort reden. Die Bestrafung ist nicht der Weisheit letzter Schluß*”. Aber gerade Intensivtätern, die durch die Vielzahl ihrer Straftaten und ihre kriminelle Einstellung jede Bereitschaft missen lassen, sich wieder ın die Gesellschaft zu integrieren, muß der Staat auch mit Strafen, notfalls ungekürzten Freiheits- strafen, entgegentreten und sei es nur, um während des Vollzugs dieser Strafen die Begehung weiterer sozialschädlicher Taten zu verhindern““. Soweit meıne folgenden Ausführungen diese These zu stützen suchen, beruhen sie auf praktischen Erfahrungen und Auswertungen von Veröffentlichungen. Die angeführten Belege können allerdings nur punktuell und indiziell sein. Sie ersetzen keine umfassende — ggf. wissenschaftliche — Aufarbeitung der Gesamt- problematik. 2. Strafen, Strafvollstreckung” Nochmals: ich fordere kein blindwütiges legalistisches Aburteilen und Voll- strecken strafwürdigen Verhaltens. Der Resozialisierungsgedanke gilt weiterhin. Sollte er im Einzelfall tatsächlich greifen, verspricht er auch nach meiner Auffassung größere tertiärpräventive Wirkung. 30 Jüngstes Beispiel: Verurteilung eines Taschendiebes zu 18 Monaten Freiheitsstrafe o. Bewährung, in dem das AG Frankfurt auf den Gedanken der Generalprävention ausdrücklich hinweist, Frankfurter Allgemeine Zeitung v. 25.7.98. 31 Böhlk in: „Führt eine täterfreundliche Liberalität zu einer Opfer-Gesellschaft?‘, Die Polizei 11/1997, S. 325. 32 Jaeger in: „Falschverstandene Gewaltenteilung zwischen Polizei und Justiz‘“, der kriminalist 1988, S. 424. 33 Kniesel in: Staatsaufgabe Sicherheit. Grundgesetz und Polizei, Handbuch für Führungskräfte der Polizei, Schmidt Römhild Verlag, Kapitel 2 u.a. in Rn. 212. 34 So implizit - erstaunlicherweise gegenüber der sonstigen Diktion über Sinn und Zweck der Strafe - Kniesel iın ZRP 1996, S. 488. 35 Nochmals Böhlk a.a.O. mit einer Vielzahl von Beispielen. Quo vadis Kriminalitätskontrolle? 69 Allerdings verdient der unkritische — und vielleicht sogar ökonomisch moti- vierte — Vollzug des grundrechtlich garantierten Anspruchs auf Resozialisie- rung36 Tadel, wenn er bedeutet, daß selbst Intensivtäter — nach % der Strafverbüßung regelmäßig in die Freiheit entlassen werden oder — Vollzugslockerungen ın Form von Hafturlaub, Freigang etc. erhalten, ohne daß sich die Entscheidungsträger bisher bemühen oder bemühen müssen, die erforderliche Sozialprognose*”’ durch umfassende — und nicht nur eigene — Erkenntnisse, z.B. auch jene der Polizei, zu stützen. Sieben Fälle berichtete das Polizeipräsidium Frankfurt an die oberste Dienstbehörde. Dazu gehörte der Fall eines wegen 69 z.T. schwerster Straftaten bekanntgewordenen Gewalt- und Intensivtäters, dem nach Verbüßung von 2/3 seiner aktuellen 10jährigen Frei- heitsstrafe — entgegen aller Regelungen ohne Rückfrage bei der Polizei — die Freiheit gewährt wurde, die er für weitere Straftaten nutzte. Es mag sein, daß Vollzugslockerungen, seien es „Ausgänge‘‘, „Freigänge“ ($ 11 StVollzG) oder „Urlaube“ (& 13 StVollzG) — statistisch gesehen — außerordent- lich gering zur erneuten Begehung von Straftaten mißbraucht werden. Einer niedersächsischen Untersuchung folgend soll beı 5000 Häftlingen und 91 000 Vollzugslockerungen pro Jahr die erkannte Mißbrauchsquote bei „Urlauben‘‘ 2,3%, beim „Ausgang“ 0,9% und beim „Freigang‘“ 0,7% betragen haben*®. Dennoch widerspricht das Verfahren des aufgezeigten Falles nicht nur dem Anspruch der Allgemeinheit auf Schutz vor weiteren Straftaten ($ 2 StVollzG), sondern folgt auch nicht der Forderung des BVerfG, nach der „die Entscheidung über die Gewährung von Vollzugslockerungen auf der Grundlage eines voll- ständig ermittelten Sachverhaltes unter Abwägung aller für und gegen die erstrebte Lockerungsmaßnahme sprechenden Gründe zu treffen“ ist””. Dazu gehört nach meiner Auffassung auch die Abschöpfung der personenbezogenen Erkenntnisse der Polize!i. Allerdings scheint mir das BVerfG mit seiner „Nichtannahme-Entscheidung“ vom 13.12.97 — wenn auch nur im Wege des obiter dictum — zu hohe Hürden zu setzen. Zugrunde lag der Fall eines u.a. wegen vielfachen Raubes und Ein- bruchsdiebstählen vorbestraften, mit Sicherungsverwahrung belegten und 36 BVerfG v. 1.4.98, NStZ 1998, S. 430 mit weiteren Quellen. 37 Siehe dazu u.a. Schall und Schreibauer in: Prognose und Rückfall bei Sexualstraftätern, NIW 1998, S. 2412. 38 von Harling, Anja in: „Das Risiko der Begehung von Straftaten während Vollzugslockerungen‘‘- mit weiteren Quellenangaben, NStZ 1997, S. 469. 39 BVerfG a.a.O. 70 Heinrich Bernhardt zuletzt wegen Mordes zur lebenslanger Freiheitsstrafe verurteilten Täters, dem die JVA und Strafvollstreckungskammer immer wieder die begehrte Vollzugs- lockerung (hier: Ausgang) versagte. Das Gericht beanstandete u.a., daß Flucht- befürchtungen auf das disziplinarisch relevante Vollzugsverhalten des Betroffe- nen gestützt wurden““. Abträglich im Sinne aller Sicherheitsbemühungen dürfte es gleichfalls sein, daß die Anzahl der Justizvollzugsanstalten im Zeitraum von 1961 bis 1992* von 362 auf 171 ( 191, gleich — 52,76%) reduziert wurde*. Gesamtdeutschland verfügte 1996 über insgesamt 219 Anstalten. Bei 158 Gefangenen pro Anstalt im Jahre 1961, dagegen 279 im Jahre 1996 wird das Problem der Überbelegungen evident*, Überbelegungen, die — wie ich kürzlich während einer Diskussion in einer JVA erfuhr — aus Sicht der Justiz- vollzugsbediensteten einen ordnungsgemäßen Maßnahmenvollzug verhindern. Zweifellos sind Strafen die letzten Mittel und Freiheitsstrafen ultima ratio, um Rechtsbrechern entgegenzutreten. Rechtsbrecher, die sich jedweder Versuche sozlaler Integration resistent zeigen, gehören jedoch — selbstverständlich unter Beachtung der individuellen Schuld und Angemessenheit der Strafe — „unter Verschluß*‘‘. Ob man in diesem Sinne einer englischen Untersuchung beipflichten kann, nach der eine Steigerung der Gefängnispopulation um 25% nur einen Rückgang der registrierten Straftaten um 1% bewirken würde, stelle ich in Zweife 19 Möglicherweise weist gerade die durch Steinert kritisch beleuchtete heutige amerikanische Situation, die mit 550 Gefangenen pro 100.000 Einwohner eine fünf- bıs zehnfache höhere Gefängnispopulation als andere westliche Staaten aufzeigt”, unter sicherheitspolitischen Gesichtspunkten einen neuen, erfolgver- sprechenden Weg auf”. Der Erfolg New Yorks bei der Kriminalitätsreduzierung 40 Einzelheiten in: BVerfG v. 13.12.97, NIW 1998, S. 1133. 41 Deutschland West (aber incl. Ostberlin). 42 Statistisches Bundesamt, Wiesbaden, September 1997. Rechtspflegestatistik Fachserie 10, Strafvollzug - Anstalten, Bestand und Bewegung der Gefangenen, S. 7. 43 Ohne daß die Belegungskapazität und der offene Vollzug mitbedacht werden. 44 Feltes in: Effizienz der Straftatenbekämpfung, Handbuch für Führungskräfte der Polizei a.a.O. Kapitel 17, Rn. 35. 45 Steinert in: „Das große Aufräumen, oder New York als Modell?‘‘, Neue Kriminalpolitik 1997 S. 28. 46 Kritisch und dagegen Koetzsche in: Grenzen der Strafverfolgung, Kriminalistik 1993, S. 153. 71 Quo vadis Kriminalitätskontrolle? ist aus meiner Sicht eher in dieser Maßnahme zu sehen, denn in der glorifizier- ten Philosophie Brattons, der die Reduzierung der Kriminalitätsraten essentiell auf die Verstärkung der Polizei und die rigorose Vollziehung der Strategie der „zero tolerance‘“ zurückführt. Auch was die Anzahl der Verurteilungen und die Angemessenheit der Strafma- ße angeht, bestehen erhebliche Zweifel, ob sich die Strafjustiz auf dem richtigen Weg befindet. Dies gilt angesichts der Kriminalitätsentwicklung vor allem dann, wenn es denn richtig sein sollte, wie der BDK behauptet, daß sich der Anteil der Freiheits- strafen pro 100 Verurteilte von 1963 bis 1968 mit 51 bzw. 65 auf 1993 mit 18 verminderte“”. Die Strafjustiz kann auch kein Verständnis reklamiereri, wenn sie beispielsweise auf die kriminelle Karriere eines gewalttätigen 24Jährigen miıt 56 polizeilich bekanntgewordenen Delikten quer durch das StGB immer wieder nur damit antwortet, daß sie Jugendarrest, Geldstrafen und zuletzt erst eine 8&monatige Freiheitsstrafe zur Bewährung verhängt. Dabei liegt dieser Fall noch am unter- sten Rand der Fälle, die unserer Behörde im Rahmen des Projekts „Abarbeitung krimineller Karrieren‘“ bekannt wurden“?. Insofern ist zumindest subjektiv nachvollziehbar, wenn ein Mainzer Richter seine hessische Fraktion mit der Aussage kritisiert: „Urteile ın Hessen sind >lächerlich<”*. Zugrunde lag der Fall eines von fünf Bankräubern, gegen den nach Feststellung des Richters in Hessen wegen verschiedener Gewaltdelikte lediglich Verwarnungen verhängt und sonstige Strafen zur Bewährung ausge- setzt worden seien. Es gleicht einem Mißbrauch, wenn gerade Intensivtäter immer wieder und mehrmals hintereinander in den „Genuß“ von Strafaussetzungen kommen! Nicht nur unsere Erfahrungen zeigen hier erschreckende Defizite, wie der Fall eines gewalttätigen 21jährigen Intensivtäters belegt, der miıt 30 Straftaten zu Buche steht und dem in 4, in kurzen Zeitabständen folgenden Verurteilungen u.a. wegen gemeinschaftlicher Körperverletzung und schwerer räuberischer Erpressung jeweils Bewährung zugebilligt wurde*®. 47 BDK in: „Der Gesetzesungehorsam der Justiz‘‘, Schmidt Römhild Verlag, S. 91. 48 Mädl. vorgetragenes Fallbeispiel des Polizeipräsidiums Frankfurt. 49 Frankfurter Neue Presse v. 30.4.98. 50 Mdl. vorgetragenes Fallbeispiel des Polizeipräsidiums Frankfurt. 72 Heinrich Bernhardt Auch dıe Statistik spricht eine klare Sprache. So stieg die Quote der Bewährung — gemessen an der Gesamtzahl der Freiheitsstrafen ım früheren Bundesgebiet — von 1970 mit 50,12% auf 1996 mit 67,77% (+ 17,65%) deutlich an””. Nachdenklich stimmt gleichermaßen, wenn sich Bewährungshelfer hilfesuchend an uns wenden, um zu erfahren, inwieweit ihre Probanden zwischenzeitlich auffällig wurden. Diese Bewährungshelfer, die teilweise 60 bis 80 Personen zu betreuen haben, beklagen, daß sie von der Strafjustiz keinerlei diesbezügliche Informationen erhielten. Wie die Strafjustiz dieses Defizıt mangels ausreichen- der personenbezogener Informationssammlung und -verarbeitung allerdings kompensieren soll, ıst fraglıch. Irritiert stellen Polizisten fest, daß in einigen Fällen erst ihre Information und Inıtiative bei den zuständigen Richtern und Staatsanwälten den Widerruf von Strafaussetzungen bewirkte. Kritik gilt auch dem Anwendungsstand der Maßregel „Sicherungsverwahrung‘‘. Im Jahre 1996 wurde die Sicherungsverwahrung nur in 176 Fällen angewandt”“. Selbstverständlich wissend, daß dieses Instrument hohe gesetzliche Hürden ($ 66 StGB) setzt und europaweit die Bedeutung verloren hat, die ıhm unter dem Gesichtspunkt des Opferschutzes eigentlich zukäme*. Allerdings sollte es nicht nur Sexualtäter, sondern gefährliche Intensivtäter überhaupt treffen”“. Ziel der Sicherungsverwahrung ist gerade, die Allgemeinheit vor den besonders sozialschädlichen Intensivtätern zu schützen, welche nicht die geringste Bereit- schaft zeigen, sich zu reintegrieren. Was zeitnahe Prozesse und Verurteilungen betrifft, bietet das beschleunigte Verfahren gem. $$ 417 ff. StPO (bis zum 28.10.94: $& 212 ff. StPO) neue, gute Ansätze. Mit 0,8% (1989) und 0,5% (1996) aller Verfahren” — so scheint mir — grenzt sein Anwendungsgrad fast an eine Verweigerungshaltung der Justiz. Dem gegenüber steht das AG Frankfurt mittlerweile beispielgebend da®°. Drei 51 Statistisches Bundesamt a.a.O. 52 Rechtspflegestatistik Fachserie 10 - Reihe Strafvollzug - Demographische und kriminologische Merkmale der Strafgefangenen am 31.3.96, Statistisches Bundesamt. 53 Kinzig in: „Die Sicherungsverwahrung: bewährt oder obsolet?‘‘, ZRP 1997, S. 99. 54 Gesetz zur ‚Bekämpfung von Sexualdelikten und anderen gefährlichen Straftaten, 26.1.98, BGBl. I. S. 160; siehe auch UNlenbruch in: Verschärfung der Sicherungsverwahrung auch rückwirkend - populär, aber verfassungswidrig?, NStZ 1998, 326. 55 Statistisches Bundesamt Wiesbaden Strafverfolgung 1989 - 1996, Tabelle 2. 56 Höchster Kreisblatt v. 21.8.98: „Amtsrichterin Didas urteilt ım Akkord‘‘. Quo vadis Kriminalitätskontrolle? 73 Richter sind mit großem Engagement bei der Sache und haben im Zeitraum eines Jahres annähernd 1000 Verfahren abgewickelt””. Das beschleunigte Verfahren ıst ein probates Mittel, erzieherisch auf die Täter zu wirken. Zeitnahe Verurteilungen — sofern sie denn in Frage kommen — sind geeignet, den abstrakten Strafandrohungen abschreckende präventive Wirkung zu verleihen”®. Und anwendbare Tatbestände, so u.a. die vielfältigen Verstöße gegen das AuslG/AsylVerfG, Trick- und Taschendiebstähle sowie sofort be- weisbare Einbruchsdiebstähle und Verstöße gegen das BtMG, gibt es genü- gend”. In diesem Zusammenhang stellt sich kritisch die Frage, warum — so erkennbar ın Frankfurt — das neue Instrument der Hauptverhandlungshaft ($ 127b StPO), das in engem Bezug zum beschleunigten Verfahren steht, so gut wie nicht angewandt wird. Nach allen Erkenntnissen liegt dies nicht in der mangelnden Bereitschaft von Staatsanwaltschaft und Richtern als vielmehr in dem Problem begründet, daß die teleologische Zielsetzung der gesetzlichen Neuregelung nicht greift. Seitens der Justiz wird angeführt, daß der Haftgrund der Haupt- verhandlungshaft zumeist hinter dem der Fluchtgefahr zurücktritt und daß letzterer mehr als eine Woche Bearbeitungszeit einräumt, als $ 127b StPO zur Verfügung stellt. 3. Haftentscheidungen, -praxis Den Bemühungen um die Verbesserung der Inneren Sicherheit diametral gegen- über stehen exemplarisch die OLG-Entscheidungen Frankfurt und Hamm 1996: Hochrangige Rauschgifthändler und mutmaßliche Mörder bzw. Totschläger wurden freigelassen, weil entweder die Staatsanwaltschaft nicht rechtzeitig mit der Erstellung der Anklageschrift fertig wurde oder Richter es versäumten, zeitgerecht die Verhandlung anzusetzen®. Nicht nur, daß diese Verfahrens- 57 Aus einem Gespräch mit einer Richterin am 20.8.98: Vom 1.6.97 - 17.8.98 wurden 971 Verfahren abgewickelt. 77% davon wurden binnen 2 Wochen erledigt. Die Schwerpunkte der Verfahren betrafen: Verstöße gg. das AuslG, AsylVerfG, Einbruchsdiebstähle iın Wohnungen und vor allem PKW, Taschen- und Trickdiebstähle etc. Die Aburteilung der Wohnungseinbrüche wurden leider den Verfahren wieder entzogen. 58 So auch der hessische Generalstaatsanwalt ın seiner Presseerklärung am 11.3.98. 59 Siehe dazu Anwendungshinweise aus dem Bericht des Strafrechtsausschusses über die Anwendung des beschleunigten Verfahrens zur 68. Konferenz des Justizministerinnen und Justizminister vom 11./12. Juni 1997 in Saarbrücken. 60 Zu den hessischen Fällen: Frankfurter Rundschau vom 29.2.96: „Mutmaßliche Dealer auf freiem Fuß, weil in Hanau Richter fehlen‘“ oder Frankfurter Neue Presse vom 23.4.96: „Unsere milden 74 Heinrich Bernhardt praxis alle Sicherheitsbestrebungen konterkarierte, die sich vor allem gegen Intensivtäter richten, nein, diese — wiıe auch immer tendierten Entscheidungen — schädigten das Ansehen der Justiz eklatant und minderten generell das Ver- trauen in die Wirksamkeit staatliıchen Handelns. Ich füge ausdrücklich an, daß solche Phänomene auch geeignet sind, das ın weiten Teilen der polizeilichen Basıs herrschende Vorurteil zu fördern: „Wir nehmen die Täter fest und die Justiz läßt sie wieder laufen.‘“ Dabei kann der Versuch der Rechtfertigung, man sei überlastet, niıcht anerkannt werden. Deutschland hat mit 26 Richter/100 000 Einwohner (dagegen Holland 6/100 000 EW) die höchste Richterdichte®'. Ich denke: auch die Justiz muß Prioritäten setzen. Wenn in nur 4,4 - 5,5% der in Frage kommenden Fälle (1989 - 1996 im früheren Bundesgebiet) überhaupt Haftbefehle ausgesprochen werden®“, ist es um so unverständlicher, daß — kaschiert unter der Freiheitsidee des Grundgesetzes — häufig ökonomische Gesichtspunkte wie die Überbelegung der Haftanstalten als Begründung zur Haftvermeidung herangezogen werden. Man gerät auch ins Grübeln, wenn — wie die Erfahrung zeigt — Haftbefehle wegen Fluchtgefahr bereits nach kurzen Zeiträumen (im Wochenbereich) wieder aufgehoben oder ım gleichen Atemzuge ihrer Festsetzung mit der Aufla- ge ausgesetzt werden, der Beschuldigte habe ın einer Obdachlosenunterkunft oder — wie ın einem Haftbefehl gedankenlos durch einen Querverweis ausge- führt — „o.f.W.“ Wohnung zu nehmen®. Da paßt es ıns Bild, daß der Haftgrund der Wiederholungsgefahr in der Alterna- tive des $ 112a Abs. 1 Nr. 2 StPO nur in einem Anteil von 1,21% bis 1,15% aller Haftgründe zwischen 1989 und 1996 angewandt wurde®“. Niemand will verhehlen, daß die Anwendung der „Wiederholungsgefahr‘“‘ rechtsdogmatische und subsumtive Probleme aufwirft, wenn beispielsweise auf die unterschiedlichen Auffassungen der OLG Frankfurt und OLG Stuttgart über die Art und Zahl der erforderlichen Anlaß- und Wiederholungstaten verwiesen werden darf®. Richter“‚ zu den Fällen aus NRW Frankfurter Neue Presse: „Zehn Tote: Justiz ließ Täter frei‘‘. 61 Spiegel 11/1998, S. 41. 62 Statistisches Bundesamt Wiesbaden, Strafverfolgung 1989 - 1996 a.a.O. 63 Mädl. vorgetragenes Fallbeispiel des Polizeipräsidiums Frankfurt. 64 Statistisches Bundesamt a.a.O. 65 OLG Frankfurt/M v. 18.11.83, Strafverteidiger 1984, S. 159; OLG Stuttgart v. 12.2.88, NStZ 1988, S. 326. 75 Quo vadis Kriminalitätskontrolle? Mit der ungenügenden gesetzlichen Möglichkeit, den Haftgrund der Wiederho- lungsgefahr anzuwenden und seiner aus polizeilicher Sicht defizıtären Anwen- dung gegen Intensivtäter durch die Justiz wird der Gesetzeszweck weıt verfehlt, nämlich den Schutz der Allgemeinheit vor weiteren Straftaten. In diesem Zusammenhang ist noch immer zu bedauern, daß die Frankfurter Haftrichter und Haftstaatsanwälte 1990 den räumlichen Zusammenhang mit der Polizei auflösten, als sie aus dem Polizeipräsidium Frankfurt auszogen. Eine sinnvolle und effektive Kooperation mit allen administrativen Vorteilen wurde — zu Lasten der Polizei — aufgegeben. Entgegen der Auffassung des OLG Frankfurt und unter Berücksichtigung des selbstbewußten Rollenverständnisses der „begünstigten‘“ Richter ist mir noch heute schleierhaft, inwieweit die räumli- che Nähe der Richter zur Polizei die richterliche Unabhängigkeit tangiert haben sol 1° 4. Staats-/Amtsanwaltschaft — Verfahrenspraxis, Legalitätsprinzip, Verhältnis zur Polizei Nicht nur aus polizeilicher Sicht, sondern überhaupt wäre es interessant zu erfahren, was aus den polizeilichen Produkten, sprich den eröffneten und der Staatsanwaltschaft zugelieferten Ermittlungsverfahren, generell wie auch im Einzelfall, wird. Diese Themenstellung tangiert die bekannten Selektions- prozesse im Spannungsverhältnis von Legalitäts- und Opportunitätsprinzip. 1996 wurden 70,4% (1989: 66,6%) aller von der Polizei eingeleiteten Ermitt- lungsverfahren (ohne Straßenverkehrsdelikte) durch die Staats- und Amts- anwaltschaft eingestellt bzw. „sonstwie erledigt‘; der Anteil der Einstellungs- quote betrug 53,2% (1989: 47,9)”. Auffällig ist der überproportionale Anstieg der Einstellungen ohne Auflagen von 13,3% ım Jahre 1989 auf 20,3% in 1996. Wenn es denn nur Kleinstdelikte beträfe, könnte man dafür noch Verständnis aufbringen. Die Wirklichkeit sieht oftmals anders aus. Im Rahmen des bereits angeführten Projektes „Abarbeitung krimineller Karrieren‘“ mußten wir vielfach feststellen, daß eingeleitete Verfahren ohne nachvollziehbare Gründe mit Einstellungen endeten. Leider waren diese Fälle nicht aufzuklären. Dies hätte in jedem Einzelfall Akteneinsicht erfordert. Abgesehen davon, daß sich Amts- und 66 NJW 1991, S. 1903., 67 Strafverfolgung 1989 - 1996, Arbeitsunterlage, Tabelle 2.2.1, Statistisches Bundesamt Wiesbaden. 76 Heinrich Bernhardt Staatsanwaltschaft diese vermeintliche „Kontrolle‘* durch die Polizei verbäten, wäre generell auch ein unvertretbarer Aufwand zur Sichtung der Akten notwen- dig „Verfahren werden eingestellt, die eigentlich nicht eingestellt werden dürften ... Wenn Sie ein Pensum haben, das doppelt so hoch ist wie eines, das sie mit der gebotenen Sorgfalt bewältigen können, greifen Sie eben schneller zum Ein- stellungsformular‘, so Generalstaatsanwalt Karger im Spiegel 1998° Hinter den Einstellungen der Staats- und Amtsanwaltschaft verbergen sich also Entlastungshandlungen, die das Opportunitätsprinzip ($$ 153 ff. StPO) der Staatsanwaltschaft einräumt. Der 1995 ergangene Erlaß des HMdJ — „Entla- stungsmaßnahmen bei der Staatsanwaltschaft‘ — ist beredter Beleg dafür®”. Um so mehr muß darüber reflektiert werden, ob es der Polizei bei gleichermaßen begrenzten Personalressourcen weiter zugemutet werden kann, alleine und ausschließlich dem strengen Grundsatz des Legalıtätsprinzips als Anspruch der Gleichheit vor dem Strafgesetz verpflichtet zu sein’°. Unnötige Ermittlungen und inökonomische Verwaltungswege und -handlungen sind die Folge. So wurde unsere Behörde 1998 mit rund 11000 Ermittlungsverfahren betr. „Er- schleichen von Leistungen‘“‘ belastet, von denen die weit überwiegende Anzahl eingestellt wurde. Die Amtsanwaltschaft Frankfurt konnte bisher nicht dafür gewonnen werden, als Vorfilter zu dienen und die Polizei nur noch dann für Ermittlungsarbeiten heranzuziehen, wenn aus Sicht der Anklagebehörde auch ein Strafbefehls- bzw. Hauptverfahren angestrebt wird. Wenn schon nicht die Einführung eines begrenzten Opportunitätsprinzips für die Polizei ın Betracht kommt, wie es iın den USA und ın den Niederlanden beispielsweise — jedenfalls teilweise — gilt”', dann sind praktikable Lösungs- möglichkeiten zu eruieren. Ziel sollte es sein, unmittelbar nach Anzeigeerstat- tung staatsanwaltschaftliche Entscheidungen über die Einstellung zu erlangen oder ob und wenn ja in welchem Umfange weitere Ermittlungen angestellt werden sollen. Nicht nur, daß polizeiliche Ressourcen eingespart und auf wichtige Tätigkeiten der Strafverfolgung konzentriert werden könnten, Entla- stungen träten auch für die Strafverfolgungsbehörde ein. Darüber hinaus nähme 68 Spiegel 11/1998, S. 48. 69 NJW 1996, S. 241 mit Kommentar durch Hamm in: Strafverfolgung recht und billig, NIW 1996, S. 236. 70 Ohne grundsätzliche Abstriche am Legalitätsprinzip Schmidt-Jortzig in: Legalitätsprinzip versus Prozeßökonomie, Seminarbericht der Führungsakademie 5.-7.11.90, S. 17. 71 Dölling in: Polizeiliche Ermittlungstätigkeit und Legalitätsprinzip, BKA-Forschungsreihe, Son- derband 1987, S. 74 ff. Quo vadis Kriminalitätskontrolle? 77 die Staatsanwaltschaft in besonderem Maße die von ihr häufig reklamierte Sachleitungsbefugnis wahr. Was das Verhältnis von Staatsanwaltschaft und Polizei angeht, ist es in weiten Teilen vertrauensvoll und von gegenseitiger Achtung getragen. Dies gilt vor allem für die ständige Kooperation auf dem Sektor der Wirtschafts-, Rauschgift- und Organisierten Kriminalität. Im Bereich der Massenkriminalıität fehlt es der Polizei jedoch häufig an konkreten Ansprechpartnern und manchmal auch an partnerschaftlichem Auftreten der Staatsanwaltschaft. Dazu kommt, daß ın Einzelfällen Staatsanwälte schon durchblicken lassen, daß sie die Volljuristen und Herren des Strafverfahrens sind, die Polize1 letztlich strafprozessual wei- sungsgebunden ist und nur der Kategorie der Hılfsbeamten unterfällt, ohne zu berücksichtigen, daß die in der Strafverfolgung tätigen Polizeibeamten funk- tional auch Teil der Strafjustiz sind. — Ein derartiges Verhältnis ist einer effi- zienten Strafverfolgung mit positiver Wirkung auf die Innere Sicherheit ab- träglich. 5. Strukturelle Defizite in der Justiz, Informationsverarbeitung Ein großes Problem berührt die verfahrensbezogene Informationsverarbeitung der Strafjustiz. Generell fehlt ein Informationssystem, mit dem täterbezogene Erkenntnisse erfaßt und ım Einzelfall bedarfsabhängig zusammengeführt werden können. Das derzeitige staatsanwaltschaftliche Registrierungssystem REFAS genügt diesen Ansprüchen keinesfalls: Es ist nicht immer aktuell, enthält keine inhaltlich nachvollziehbaren Verfahrensstände und verweist auf ım Hause der Staats- anwaltschaft abgelegte oder vagabundierende Akten. Genauso unverständlich ist es, daß Intensivtäter — je nach Delikt — mit ständig wechselnden Zuständig- keiten der Staatsanwaltschaft zu tun haben. Dies wird an dem Fall eines 35jäh- rigen deutlich, der ım Zuge seiner Karriere insgesamt 11 Abteilungen der Staats-/Amtsanwaltschaft beschäftigte. Nebenbei bemerkt: der Genannte ist mit 256 Fällen bei der Polizei registriert, aus denen 57 Ermittlungsverfahren ent- standen, die in 16 Anklagen und 4 Strafbefehlsverfahren, ansonsten weit über- wiegend in Einstellungen endeten; 7 Ausgänge sind nicht mehr recherchierbar. Auffällig ist auch hier, daß diesem Täter in einer Vielzahl von Fällen immer wieder Strafaussetzung gewährt wurde. Folgen eines fehlenden täterbezogenen Informationssystems einerseits und entsprechender Bündelung der Bearbeitungszuständigkeiten der Staatsanwalt- schaft z.B. auf Sonderdezernenten andererseits sind: 1) Vorgänge können — vor 78 Heinrich Bernhardt allem bei Entscheidungen über Haftbefehle — nicht zeit- und bedarfsgerecht zusammengeführt werden und 2) personenbezogene Wissenskontinuität wird nicht gewährleistet. Das Ergebnis: zielorientierte Schwerpunktsetzungen blei- ben aus und Intensivtäter ernten zum Nachteil der Inneren Sicherheit die Vortei- le 72° Staats- und Amtsanwaltschaft und Polizei in Frankfurt sind seıt rund einem Jahr dabei, gemeinsam eine Konzeption für eın täterbezogenes Informationssystem zu erarbeiten. Die Zusammenarbeit ist partnerschaftlich und vom gleichen Willen getragen. Bedauerlicherweise gibt es derzeit keine Fortschritte, weil sich die Fragen Justizseitig zu stark auf die Probleme der personellen Besetzung fokussieren, ohne daß die Aspekte des Datenschutzes, der Zustimmung der vorgesetzten Behörden (Generalstaatsanwalt, Ministerien) etc. bisher gelöst worden wären. 6. Kritische Beleuchtung der Position der Polizei im Verhältnis zur Justiz Es wäre einäugig und unseriös, nur die Strafjustiz zu kritisieren und die eigene Sparte unreflektiert zu lassen. Polizeibeamtinnen und Polizeibeamte wissen viel zu wenig von der Rolle der Strafjustiz, ihren gesetzlichen Möglichkeiten und Grenzen. Daraus folgen allzu häufig Vorurteile, die auch durch keine wiıe immer geartete Führungsarbeit kompensiert werden können. Es wird notwendig, dıe Möglichkeiten und Gren- zen der Strafjustiz verstärkt in der polizeilichen Aus- und Fortbildung auf- zuzeigen. Interdisziplinäre praxisorientierte Gespräche auf der Arbeitsebene zwischen Polizisten, Staatsanwälten und Richtern könnten ebenfalls zur För- derung des gegenseitigen Verständnisses beitragen, ohne daß dabei die verfas- sungsmäßigen Konturen verwischt werden sollen und dürfen. Erwartet werden darf, daß gegenseitige Vorurteile reduziert und bedarfsorien- tierte Handlungsanleitungen — kongruent mit den rechtstheoretischen Aspek- ten — erreicht werden. Polizeiliche Sachbearbeiter erführen beispielsweise vom Haftrichter, warum der Haftgrund der Wiederholungsgefahr ım Einzelfall nicht anzuwenden ist und was Vorführungsvermerke enthalten sollten. Umgekehrt hätten Staatsanwälte und Richter die Chance, ihre Überlegungen über eine sinnvolle und zulässige Zusammenarbeit vorzustellen. 72 Höchster Kreisblatt v. 16.7.98: „Amtsanwalt ließ Serienstraftäter laufen‘‘; Frankfurter Allgemeine Zeitung v. 16.7.98: „Trotz Haftbefehls auf freiem Fuß‘“; Bildzeitung v. 16.7.98: „Skandal! 355 Straftaten - trotzdem frei‘‘; Offenbach Post v. 22,/23.8.98: „Serientäter: Erst frei, jetzt in Haft‘‘. Quo vadis Kriminalitätskontrolle? 79 Wenn die Einsicht wächst, daß eine so geartete Partnerschaft notwendig und möglich ist, werden auch kriminal- und rechtspolitische Verbesserungen mit nicht unbeträchtlichen Teilgewinnen für die Innere Sicherheit möglich. V. Handlungsfähige Strafjustiz und ihre möglichen Beiträge zur Inneren Sicherheit Vorweg: Ich nehme für mich nicht in Anspruch, im „Besitz des Steins der Weisen‘ zu sein. Dennoch glaube ich, mit einigen Thesen und Forderungen wesentliche Beiträge der Strafjustiz zur Verbesserung der Inneren Sicherheit aufzeigen zu können. 1. Strafjustiz und Innere Sicherheit — Grundsätzliche Forderung nach neuen Einstellungen Wenn es denn richtig sein sollte, daß in den zurückliegenden Jahren bei den Strafverfahren und -entscheidungen das Wohl und Wehe des Täterindividuums dominierte, dann ist es Zeit für eine Umorientierung. Neben dem Postulat der Resozialisierung müssen Strafen nach Art und Umfang und Strafvollstreckung als wichtige Aspekte des Gesellschaftsschutzes wieder größere Bedeutung erfahren. Kein blindwütiges Bestrafen wird verlangt, da- gegen eine neue Balance von Strafe/Nichtstrafe als Reaktion auf individuelles Fehlverhalten im Spannungsverhältnis zum Anspruch der Gesellschaft auf Schutz vor Rechtsbrechern. Die Strafjustiz bleibt prinzipiell frei in ihren Gewichtungen und Präferenzen. Unabhängigkeit kann allerdings nur die Richterschaft beanspruchen. An den einschlägigen Verfassungsbestimmungen ist nicht zu rütteln. Die Strafjustiz insgesamt kann aber nicht für sich in Anspruch nehmen, unbeeinflußt — quası im Elfenbeinturm sitzend — von gesamtgesellschaftlichen Forderungen zu bleiben. Sie unterliegt den gleichen dynamischen sozialen Diskussionsprozessen wie jede andere staatliche Institution und Repräsentanz und muß sich ebenfalls kritischer Beleuchtung unterziehen lassen. Wenn es vor diesem Hintergrund gelingen sollte, neue Einstellungen zu errei- chen, wäre ein wichtiger Schritt getan. 80 Heinrich Bernhardt Vorstellbar erscheint ferner, daß sich die Vertreter der Strafjustiz, unter aus- drücklicher Einbeziehung der Richter, vermehrt an interdisziplinären Ver- anstaltungen beteiligen, die sich mit der ganzheitlichen Darstellung von Krimi- nalitätsphänomenen und der kritischen Frage befassen, welche Reaktionen darauf angemessen sind. Die Idee der Sicherheits- und Ordnungspartnerschaften verbirgt sich dahinter. Keineswegs sollen rollenspezifische Grenzen verwischt und eın „Einheitsbrei‘“ erzielt werden. Jede Institution muß ihre Aufgaben weiterhin frei und unbenommen wahrnehmen können. Dennoch: Partikularden- ken und -entscheidungen könnte vorgebeugt und sozialadäquates Verbund- handeln initiiert werden. 2. Ökonomisierung und Priorisierung justitiellen Handelns Alle meine Veröffentlichungen und Aussagen ranken sich immer wieder um diese Gedanken. Angesichts der kriminologisch-kriminalistischen Erkenntnisse, daß die Kriminalitätslage nach Art und „Qualität‘““ weit überwiegend vom Auftreten der Intensivtäter bestimmt ist, dem die strafjustitiellen noch die polizeilichen Strukturen und Abläufe adäquat Rechnung tragen, sind neue Wege zwingend erforderlich. Übrigens auch und vor allem unter dem Aspekt der beschränkten Arbeitsressourcen und Etats von Justiz und Polizei. Dem ist m.E. nicht kritisch zu entgegnen, daß wirtschaftliche Überlegungen nunmehr die Strafverfolgung und die Idee des Legalitätsprinzips aushöhlten. Faktisch greift die Zielsetzung des Legalitätsprinzips längst nicht mehr. Se1i, daß es an einer ausreichenden Anzahl von Staatsanwälten fehlt und deshalb viele Verfahren — quası als Entlastungsreaktion — eingestellt werden oder Polizei- beamte in der Flut der Massenkriminalität untergehen, ohne auch nur die ge- ringsten Akzente zur Aufklärung der angezeigten Taten setzen zu können. Das Ziel muß daher lauten: e Ökonomisierung aller administrativen Wege zwischen Strafjustiz und Polizei sowie ggf. später auch in der Zusammenarbeit mit anderen Sicherheitsträgern Stichworte dafür sind: — Frühzeitige Entscheidung der Staatsanwaltschaft über diıe Behandlung der bei der Polizei erstatteten Anzeigen. Vorstellbar ist der Einsatz eines sog. „24-Stunden-Staatsanwaltes‘ bei der Polizei, der sofort darüber Quo vadis Kriminalitätskontrolle? 81 entscheidet, ob das aufgrund einer bei der Polizei erstatteten Strafanzeige eingeleitete Verfahren, abhängig von der Bedeutsamkeit des Sachverhal- tes und dem Grad der Ermittlungsansätze, weıter zu bearbeiten oder einzustellen ist. Minimierung des Verwaltungsaufwandes im Bereich der Interaktion von Staatsanwaltschaft und Polizei durch Reduzierung des Formular- und Berichtswesens, Einführung eines edv-gestützten Datenaustausches und Einrichtung gemeinsamer Geschäftsstellen, um die Vergabe von Mehr- fachkennzeichnungen (institutionsspezifische Aktenzeichen) abzubauen @ Priorisierung polizeilicher und strafjustitieller Tätigkeiten (vor allem der Staatsanwalt- schaft) auf die Intensivtäter ım Bereich der Massenkriminalıtät Stichworte dafür sind: — Anpassung der Organisationsstrukturen von Staatsanwaltschaft und Polizei durch Abkehr von deliktsorientierten hin zu täterorientierten Organisationseinheiten. Hier steht auch die Organisationsstruktur der polizeilichen Ermittlungen auf dem Prüfstand, die immer noch zuviel und zu sehr delikts-, statt täterorientiert ist und sich in vielen Fällen in unter- geordneten Feldern, wie z.B. in der Verfolgung von Verkehrsordnungs- widrigkeiten oder der administrativen Abarbeitung von unaufklärbaren Vorgängen etc. verliert. Staats- und Amtsanwaltschaft sind aufgefordert, sich bewußt zu machen, daß die „Bearbeitung‘“ und Anklage der Intensivtäter Vorrang genießt. Insoweit bestehende strukturelle Defizite der Informationsverarbeitung — wie beschrieben — müssen schleunigst abgebaut werden. Geboten ist die Einrichtung eines gemeinsamen täterorientierten Informationssy- stems, das alle personenorientierten Erkenntnisse, einschließlich der wesentlichen Verfahrensstände enthält und den schnellen Zugriff auf vagabundierende Akten bzw. darın enthaltene Erkenntnisse ermöglicht. Wenn es gelingen sollte, Intensivtäter vorrangig abzuarbeiten, würde nicht nur eine zielorientierte Strafverfolgung, sondern auch ein Quantensprung zur Förderung der Inneren Sicherheit erreicht werden. 82 Heinrich Bernhardt 3. Sonstige Aspekte Vorstellbar erscheint auch, daß Staatsanwaltschaften und Gerichte insbesondere in den Ballungsräumen, einen über die allgemeine Geschäftszeıt hinausgehen- den, bis in die Abendstunden reichenden Präsenzdienst versehen. Damit einher gehen müßte die verstärkte Anwendung des beschleunigten Verfahrens — dies ggf. ın Verbindung mit dem Instrument der Hauptverhand- lungshaft. Anwendbare Deliktsformen gibt es in den Ballungsräumen genügend. Man muß nur wollen. Mit der sofortigen und schnellen Aburteilung in Frage kommender Taten würde ein deutlicher sicherheitspolitischer Akzent gesetzt. VI Schlußbemerkung Die Vortragszeit reichte nicht aus, noch tiefer einzusteigen. Das Wesentliche hoffe iıch, angesprochen zu haben. Ich schließe mit dem Zitat des Berliner Staatssekretärs Borrmann: ‚„„Die Justiz muß sich am eigenen Schopfe aus dem Sumpf ziehen.‘“’* und füge an: Denkan- stöße können dabei helfen. 73 Spiegel 11/1998, S. 43. Polizeiliches Ermittlungsverhalten und staatsanwaltschaftliche Einstellungspraxis in Drogenstrafsachen Jürgen Stock J. Einführung Innerhalb des kriminalrechtlichen Systems der Verbrechenskontrolle stehen Polizei und Staatsanwaltschaft in engem funktionalen Zusammenhang. Nach der Konzeption der StPO trägt die Staatsanwaltschaft ım Vorverfahren die Verantwortung für dessen Durchführung in rechtlicher und tatsächlicher Hin- sicht ($$ 152 Abs. 1' und 2, 160 StPO); sie ist die „Herrin des Ermittlungs- 61 verfahrens . Die Polizei leistet dabei nach der gesetzlichen Rollenverteilung (lediglich) Unterstützungsarbeit als unselbständiges Organ der Strafrechts- pflege*. Ihr obliegt im Vorverfahren nur die Anfangszuständigkeit, d.h. das Recht des ersten Zugriffs. Diese umfaßt die Vornahme der unaufschiebbaren Maßnahmen, $ 163 Abs. 1 StPO°. 8& 163 Abs. 2 StPO bestimmt, daß die Akten sodann unverzüglich der Staatsanwaltschaft zur Entscheidung über die weitere Ermittlungsrichtung und den Ermittlungsumfang vorzulegen sind. Beide strafverfolgenden Agenturen der Strafrechtspflege, Polizei wıe Staats- anwaltschaft, unterliegen grundsätzlich dem Legalitätsprinzip, $$ 152 Abs. 2, 160 Abs. 1, 163, 170 Abs. 1 StPO. Diesem zentralen Prinzip des deutschen Strafverfahrens wird seit mindestens 20 Jahren eine Krise bescheinigt‘. Gegen- wärtig richtet sich die Kritik gar gegen den gesamten Bereich der Strafverfol- gung. Bei weiter wachsenden Kriminalitätszahlen, so erklären Praktiker der Strafrechtspflege, würden Straftaten mehr und mehr verwaltet anstatt effektiv Müller, in: Pfeiffer, G. (Hrsg.), Karlsruher Kommentar zur Strafprozeßordnung und zum Gerichts- verfassungsgesetz, 4. Aufl., München 1999, $& 163 Rn. 2. Müller, o. Fn. 1, $ 163 Rn. 2; Ernesti, Informationsverbund Justiz-Polizei, in: NStZ 1983, S. 57- 63 (59). Vgl. Kleinknecht/Meyer-Goßner, Strafprozeßordnung, Kommentar, 44. Aufl., München 1999, $ 163 Rn. 1. Weigend, Anklagepflicht und Ermessen, 1978, S. 40; Serwe, Kriminalistik 1970, S. 377 ff.; Baumann, ZRP 1972, S. 273 ff. 84 Jürgen Stock verfolgt; die personellen und sachlichen Ressourcen von Polizei und Justiz seien erschöpft; intern wüßten alle Beteiligten, daß das Legalitätsprinzip nicht in vollem Umfang zu realisieren seı, Verfolgungsschwerpunkte gebildet und in anderen Bereichen Abstriche gemacht werden müßten”. Vieles spricht dafür, daß der von den Kritikern beklagte Zustand im Bereich der Verfolgung von Drogendelikten besonders ausgeprägt ist. Denn Strafverfol- gungszwang und Betäubungsmittelstrafsachen stehen in einer besonderen Beziehung. Der historische Gesetzgeber ging bei der Schaffung des Legalitäts- prinzips von dem personalen Anzeigeerstatter, regelmäßig dem Opfer, aus, dem ohne Ansehen der Person Gerechtigkeit durch staatliche Strafverfolgungspflicht verschafft werden müsse. Drogendelikte allerdings entsprechen dem Konzept «6 der „victimless crimes ‚ der opferlosen Straftaten, d.h. die übliche Rollenver- teilung von Täter und Opfer ist in der konsensual konstruierten Drogenszene weitgehend aufgelöst, die Anzeigebereitschaft damit reduziert und die Polizei überwiegend auf proaktives Handeln zur Tatverdachtsschöpfung angewiesen). Polizeiliche Drogenfahnder, die Streetworker der Strafrechtspflege, müssen sich „ihre‘“ Anzeigen ım Regelfall selbst, proaktiv, suchen. Im Mittelpunkt des wissenschaftlichen Interesses hinsichtlich der proaktiven polizeilichen Tätigkeit ım Ermittlungsverfahren stehen vor allem Selektions- prozesse®, deren Notwendigkeit sich schon aus den erwähnten begrenzten personellen Ressourcen aufdrängt. Sie werden begünstigt durch gesetzlich vorgegebene und tatsächlich bestehende Handlungsspielräume ın spezifischen Ermittlungssituationen, ım Rahmen derer sich Strategien und Taktiken entwik- keln”. Stellvertretend Hassemer, Das Vertrauen ist erschüttert, in: Die Woche v. 1.11.1996, S. 40; „Berliner Justiz ruft um Hilfe*‘, in: FR v. 18.3.1998, S. 4; Bittner, „Die Schmerzgrenze ist über- schritten‘, in: FAZ v. 21.3.1996; Hauf; Strafverfolgung ım Dilemma, ZRP 1994, 5. 3 f.; ders., Kriminalitätserfassung und Kriminalitätsnachweis auf polizeilicher Ebene. Eine Problemanalyse, 1992, S. 169 f. Vgl. Schur, Crimes without Victims, Deviant Behavior and Public Policy, New Jersey 1965, S. 169 ff. Grundlegend hierzu Kreuzer, Drogen und Delinquenz, Wiesbaden 1975, S. 25, 167, 329 f.; Kreuzer/Gebhardt/Maassen/Stein-Hilbers, Drogenabhängigkeit und Kontrolle. BKA-Forschungs- reihe, Bd. 14, Wiesbaden 1981. Vgl. Stock/Kreuzer, Drogen und Polizei. Eine kriminologische Untersuchung polizeilicher Rechtsanwendung, Bonn 1996, S. 6 ff., m.w.N. Vgl. Kreuzer, in: Kreuzer/Wille, Drogen — Kriminologie und Therapie, München 1988, S. 99. 85 Ermittlungsverhalten und Einstellungspraxis in Drogenstrafsachen Im Gegensatz zu Deliktsbereichen, bei denen von einer polizeilichen Bewer- tungskonformität ausgegangen werden kann — etwa Tötungsdelikte oder Se- xualstraftaten —, gibt es hinsichtlich der Betäubungsmittelkriminalität vor allem bei konsumorientierten Tatbegehungen Wertungsdiskrepanzen. Solche Wertun- gen können sich auf Seiten der Rechtsanwender von denjenigen unterscheiden, die der Gesetzgeber ım BtMG zum Ausdruck gebracht hat. Immer noch liegt allerdings nur relativ wenig gesichertes Wissen über die Rechtsanwendungswirklichkeit der Strafverfolgungsbehörden, hier speziell der Polizei, vor. Denn nach wie vor entwickelt sich eine empirisch orientierte Polizeiwissenschaft im deutschsprachigen Raum nur zaghaft. Ein eigenständi- ger Forschungsbereich „Polizei und Polizeiarbeit‘“ etwa, wie er beispielsweise als „police science‘“ in den USA und in England eine längere Tradition hat, besteht in der Bundesrepublik nach wie vor nicht'‘. Der folgende Beitrag basiert auf einer zwischen 1990 und 1994 am Gießener Lehrstuhl für Kriminologie, Jugendstrafrecht und Strafvollzug mit Unterstüt- zung der Kriminologischen Zentralstelle e.V. in Wiesbaden durchgeführten empirischen Studie zur polizeilichen Rechtsanwendung in Betäubungsmittel- strafsachen''. Im Rahmen dieser Untersuchung erfolgten zur Gewinnung quan- titatıver und qualitativer Daten mit einer Methodenkombination schriftliche und mündliche Befragungen von Drogenfahndern in den Bundesländern Hessen, Bayern, Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen, Hamburg sowie im Bun- deskriminalamt (BKA)'*. Ausgewählte Aspekte dieser Arbeit werden in einem gemeinsamen Forschungs- projekt der Fachhochschule der Polizei Sachsen-Anhalt und des Bundeskrimi- nalamtes seit 1998 weiterführend untersucht'?. 10 Zur Entwicklung einer Polizeiwissenschaft in Deutschland siehe Stock, Polizeiwissenschaft — Selbstverständnis, Inhalte und Methoden, Kriminalistik 1999 (im Druck). 11 Stock/Kreuzer, o. Fn. 8. 12 Zur Methodik vgl. eingehend Stock/Kreuzer, o. Fn. 8, S. 27 ff. 13 Hierzu Stock/Büchler/Schneider, Konzepte der Kriminalitätsbekämpfung, Kriminalistik 1999, S. 385 ff. 86 Jürgen Stock H. Legalitätsprinzip und Polizei — Anspruch und Wirklichkeit 1 Dogmatik $& 163 StPO bestimmt, daß die Polizei Straftaten zu erforschen und alle keinen Aufschub gestattenden Anordnungen zu treffen hat, um die Verdunkelung der Sache zu verhüten. Danach hat sie von sich aus Ermittlungen aufzunehmen, sobald sie von einer strafbaren Handlung erfährt'“. Die Vorschrift baut auf der für die Strafverfolgung grundlegenden Regelung des $ 152 Abs. 2 StPO auf, wonach die Staatsanwaltschaft grundsätzlich verpflichtet ist, wegen aller ver- folgbaren Straftaten einzuschreiten, sofern zureichende tatsächliche Anhalts- punkte vorliegen. Dieser Grundsatz des Strafverfahrens, das eingangs erwähnte Legalitätsprinzip, bezieht sich zunächst auf alle Straftaten und Verdächtigen'”. Aus $ 160 Abs. 1 StPO läßt sıch ableiten, daß die Verpflichtung zur Erforschung des Sachverhalts entsteht, wenn die Polizei vom Verdacht einer Straftat Kenntnis erlangt, gleich- gültig ob dies durch eine Anzeige, einen Hinweis oder eine Eigenwahrnehmung erfolgt (sog. Anfangsverdacht)'°. Ein Ermessensspielraum scheidet grundsätz- lıch aus; den Behörden und Beamten des Polizeidienstes ist durch den Gesetz- geber nicht die Freiheit eingeräumt worden, im Einzelfall abwägend zu ent- scheiden, ob die Ermittlungen aufgenommen werden sollen oder nicht'”. In die Entscheidung gehen auch keine prognostischen Erwägungen über den mutmaß- lichen Verfahrensausgang ein'®. Die Einführung dieser im Grundsatz strikten Regelung in die Reichsstrafpro- zeßordnung vom 1. Februar 1877 erfolgte in erster Linie, um damit eine gleich- mäßige, unparteiische und gerechte Strafverfolgung sicherzustellen. Die mit dem Verfolgungsmonopol ausgestatteten Staatsorgane sollten durch eine Ein- engung der Entscheidungsspielräume daran gehindert werden, aus unsachlichen 14 Roxin, Strafverfahrensrecht, 25. Aufl., München 1998, $ 10 Rn. 17. 15 Kleinknecht/Meyer-Goßner, o. Fn. 3, $ 152 Rn 2. 16 Kleinknecht/Meyer-Goßner, o. Fn. 3, $ 152 Rn. 4; Kühne, Strafprozeßlehre, 4. Aufl., Heidelberg 1993, Rn. 143 ff.; Hellebrand, Die Staatsanwaltschaft in Betäubungsmittel-Strafverfahren, in: Kreuzer (Hrsg.), Handbuch des Betäubungsmittelstrafrechts, München 1998, $& 14 Rn. 59. 17 Dölling, Polizeiliche Ermittlungstätigkeit und Legalitätsprinzip. Erster Halbband, Wiesbaden 1987, S. 271. 18 Dölling, o. Fn. 17, S. 272. Ermittlungsverhalten und Einstellungspraxis in Drogenstrafsachen 87 Gründen von einer Strafverfolgung abzusehen'”. Das Legalitätsprinzip bürgt für Einheitlichkeit der Rechtsanwendung, für Rechtssicherheit und damit auch für Kalkulierbarkeit der Tätigkeit der Strafverfolgungsorgane für den Bürger“®. Gleichzeitig sorgt es dafür, daß das materielle Strafrecht so weitgehend wie möglich durchgesetzt wird*'. Allerdings kann eine lebensnahe Auslegung des Legalitätsprinzips angesichts massenhaft auftretender Kriminalität und begrenzter Ermittlungsressourcen nicht zu der Verpflichtung zu „Totalermittlungen‘“ in jedem Fall kommen*“. Andererseits dürfen aber auch nicht Aspekte der Geringfügigkeit, der Prozeß- ökonomie oder der Verhältnismäßigkeit zu einer völligen Durchbrechung des Legalitätsprinzips führen“. Gerade dies würde einen eklatanten Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz darstellen“*. Das Unterlassen solcher Ermittlungen, zu deren Durchführung sie in der Lage sind, ist den Strafverfolgungsbehörden verboten“®. Eine Konzentrierung der Kräfte auf die Bekämpfung solcher Drogen mit einem höheren Risikogehalt stellt so lange keinen Verstoß gegen das Legalitätsprinzip dar, wie die ernsthafte Bearbeitung der übrigen Delikte noch gewährleistet ist. Hier dürfen die Ermittlungsaktivitäten nicht auf „null‘ reduziert werden. Zusammenfassend läßt sıch also festhalten, daß nach dem Legalitätsprinzip grundsätzlich alle Deliktsarten und alle Erscheinungsformen der ım BtMG erfaßten Straftaten durch der Bedeutung und Schwere des Falles angemessene Ermittlungen von Polizei und Staatsanwaltschaft bearbeitet werden müssen. 2. Strafverfahrenswirklichkeit Die zentralen Befunde der empirischen Strafverfahrenswissenschaft hinsichtlich der Wirklichkeit polizeilicher Deliktsverfolgung lassen sich knapp wie folgt 19 Dölling, o. Fn. 17, S. 280; Kühne, o. Fn. 16, Rn. 137. 20 BGHSt 15, 155, 159; Dölling, o. Fn. 17, S. 280. 21 Vgl. Gössel, Überlegungen zur Bedeutung des Legalitätsprinzips im rechtsstaatlichen Straf- verfahren, in: Hanack/Rieß/Wendisch (Hrsg.), FS für Hanns Dünnebier zum 75. Geburtstag, Berlin, New York 1982, S. 121 ff. (128 f.). 22 Dölling, o. Fn. 17, S. 286; Kühne, o. Fn. 16, Rn. 139. 23 So aber z.B. Jeutter, Sınn und Grenzen des Legalitätsprinzips im Strafverfahren, Diss. Jur., München 1976, S. 146. 24 Zur Kritik vgl. Dölling, o. Fn. 17, S. 288 ff. 25 Dölling, o. Fn. 17, S. 289. 88 Jürgen Stock zusammenfassen: Die Polizei nimmt nicht alle Anzeigen Privater auf und geht nicht jedem ihr bekannt werdenden Tatverdacht nach; sie verfolgt nicht alle aufgenommenen Strafanzeigen bzw. Verdachtsfälle mit gleicher Intensıtät; ne- ben schlichten Kapazitätsproblemen angesichts massenhaft auftretender Krimi- nalitätsphänomene spielen auch Faktoren wie die Aufklärungswahrschein- lichkeit, Arbeitsökonomie, Schwereeinschätzungen der Delikte etc. eine Rolle®. Diese Ergebnisse machen auf bedeutende rechtspolitische Konsequenzen, etwa hinsichtlich divergierender Selektionskriterien, und auf Probleme der Rechts- gleichheit, aufmerksam. Insgesamt offenbart sich ein Konflikt zwischen dem normativen Handlungsziel und Wirtschaftlichkeitsorientierungen polizeilicher Strafverfolgung. I. Eigene Befunde: Polizeilicher Erfolg in der Drogenbe- kämpfung, staatsanwaltschaftliche Verfahrensherrschaft und Legalitätsprinzip 1 Erfolgskriterien Polizei im allgemeinen will erfolgreich sein, Drogenfahnder ım speziellen — eine oftmals „handverlesene‘, besonders motivierte Population innerhalb einer Polizeibehörde“”’ — wollen erfolgreich sein. Generell kann Erfolg mit Ziel- erreichung gleichgesetzt werden“®. Das Legalitätsprinzip definiert die Ziele für die Polizei klar: Erforschung von Straftaten bei Vorliegen eines Tatverdachts, Durchführung des sog. ersten Zugriffs””, d.h. Vornahme aller unaufschiebbaren Maßnahmen, um die Verdun- kelung der Sache zu verhüten. Erfolgreich wäre die Polizei danach, wenn sie bei jeder bekannt gewordenen Tat eine Nachforschung anstellen würde, die anschließend zur Erhebung der öffentlichen Klage durch den Staatsanwalt ($ 152 Abs. 1 StPO) oder aber zur Einstellung des Ermittlungsverfahrens 26 Ausführliche Darstellung bei Stock/Kreuzer, o. Fn. 8, S. 10 ff.; Dölling, o. Fn. 17, S. 20 ff., jeweils m.w.N. 27 Zu Rekrutierungsmechanismen ausführlich Stock/Kreuzer, o. Fn. 8, S. 183 ff. 28 Bea/Haas, Strategisches Management, 2. Aufl., Stuttgart 1997, S. 103; zum polizeilichen Erfolg vgl. ausführlich Bundeskriminalamt (Hrsg.), Symposium: Der polizeiliche Erfolg. Sonderband der BKA-Forschungsreihe, Wiesbaden 1988. 29 Vgl. Kleinknecht/Meyer-Goßner, o. Fn. 3, $ 163 Rn. 9. Ermittlungsverhalten und Einstellungspraxis in Drogenstrafsachen 89 führte; Aspekte des Aufwands zur Erreichung dieser Ziele und damit also Fak- toren, die den Erfolg und die Wirtschaftlichkeit des Handelns beeinflussen, spielen hier zunächst keine Rolle. In der öffentlichen Wahrnehmung ist Polizei vor allem erfolgreich, wenn ihr die Aufklärung einer im allgemeinen Sprachgebrauch als „schwer“ kategorisierten Tat gelungen ist. „Schwer‘“‘ steht hier etwa für ein nicht unerheblich verletztes Opfer, einen hohen Schaden oder dergleichen. Über das einzelne bekannt gewordene Delikt hinaus ist Polizei, auch im Anse- hen der Öffentlichkeit, erfolgreich, wenn sie in der periodisch erscheinenden Kriminalstatistik eine hohe Aufklärungsquote und einen Rückgang der regi- strierten Deliktszahlen, insgesamt oder deliktsbezogen, nachweisen kann“®. Das Straftatenaufkommen und die Aufklärungsquote in einem definierten Zeitraum sind, trotz aller bekannten methodischen Einwände gegen die Aussagekraft®', gewissermaßen die operationalisierten Meßgrößen des polizeilichen Erfolgs. Abweichend stellt sich dies allerdings im Bereich polizeilicher Drogenbekämp- fung dar. Die Aufklärungsquote scheidet im Drogenbereich als Erfolgsmaßstab aus, da hier in der überwiegenden Zahl aller Fälle das Entstehen des Tatverdachts und Aufklärung, also Kenntnis von einem Tatverdächtigen, zusammenfallen, d.h. die Quote traditionell bei weit über 90% liegt*. Nach wie vor Bedeutung hat jedoch die absolute Zahl der Ermittlungsvorgänge in einem definierten Zeitraum. Obwohl sie sich ın erster Linie als eine Funktion polizeilicher Aktivitäten darstellt und nicht die tatsächliche Zahl der Straftaten, ihre „Schwere*“‘ und den zur Tataufklärung erforderlichen Ermittlungsaufwand 30 Vgl. etwa Boeden, Die Rahmenbedingungen polizeilichen Handelns und polizeilicher Erfolg, in: Bundeskriminalamt (Hrsg.), Symposium: Der polizeiliche Erfolg. Sonderband der BKA- Forschungsreihe, Wiesbaden 1988, S. 67; so auch jüngst bei der Vorstellung der Kriminalstatistik 1998 des Polizeipräsidiums Frankfurt/M., FR v. 25.2.1999, S. 21: „... denn die Bilanz fiel positiv aus. So nahm die Zahl der Massendelikte, die das Sicherheitsgefühl der Bevölkerung in hohem Maße tangieren, teilweise um mehr als ein Drittel ab. Gleichzeitig stieg die Aufklärungsquote ... auf 52,2 Prozent.“ 31 Vgl. etwa Schwind, Kriminologie, 5. Aufl. (1998), $ 2 Rn. 4 ff. 32 Diese hohe Quote ist allerdings auch ein Ergebnis spezifischer Selektion: Führt etwa ein beschuldigter Kleindealer in seiner Vernehmung wahrheitsgemäß aus, er habe in den letzten zwei Monaten u.a. an 10 unbekannte Dritte kleinere Mengen Rauschgift verkauft, so unterläßt es die Polizei im Regelfall, 10 Strafanzeigen gegen Unbekannt zu fertigen und der Staatsanwaltschaft vorzulegen. Demzufolge fließen diese Fälle auch nicht quotenmindernd in die polizeiliche Kriminalstatistik ein. 90 Jürgen Stock abbildet, kommt ihr z. B. bei den Pressekonferenzen der Polizei und der Innen- ministerien eine große Bedeutung zu*. Jenseits dieser eher für die Jahresstatistiken relevanten Parameter gelten in der Alltagsarbeit der Drogendezernate grundsätzlich folgende Kriterien für ein hochwertiges polizeiliches „Produkt Drogenbekämpfung‘‘: eine möglichst große sichergestellte Rauschgiftmenge, Sicherstellung einer möglichst gefährlichen, „harten‘“ Droge, die Überführung von Hintermännern und Großdealern, Verhän- gung von Untersuchungshaft gegen möglichst viele Tatverdächtige und schließ- lich hohe ausgesprochene Haftstrafen im Hauptverfahren*. Ein Beamter einer Zentraldienststelle führte hierzu im Interview pointiert aus: „Das ist die Er- folgsgeilheit, mein Kilo, dein Kilo ... Erfolge wurden immer schon an Zahlen festgemacht, Fallzahlen, Kilos, Tote. Die sind am erfolgreichsten, die die meisten Sicherstellungen haben. Auch für die Pressemitteilungen macht sich das immer gut.‘“ Ein anderer Beamter zum selben Thema: ‚„‚ Für uns zählt die Sicherstellung und die Festnahme. Du verkaufst dich nur über die Statistik ... Die Statistik ist ganz wichtig für unsere Chefs und die Politik. Auch die Dezer- nate untereinander messen sich natürlich an den Zahlen.‘ Demgegenüber sind Kriterien des Mißerfolgs bzw. eines nur mäßigen, alltägli- chen Erfolges: eine kleine Menge sichergestellten Rauschgifts, zudem wenn es sich um als weniger gefährlich eingestufte sog. „weiche‘‘ Drogen handelt, Fehlen von Haftgründen, die anschließende Einstellung des Verfahrens oder der Ausspruch einer nur geringen Sanktion. Die Bedeutung dieser Erfolgskriterien ergibt sich aus externen, teils aber auch internen Faktoren. Überwiegend definieren externe „Kunden“ der polizeilichen Produkte wie Strafjustiz und Öffentlichkeit durch ihr Verhalten die Bedeutung der einzelnen Kriterien. Der Frage divergierenden Entscheidungsverhaltens ım Hinblick auf das Legali- tätsprinzip und der Ausrichtung polizeilichen Handelns an der Kundenerwar- tung, hier im besonderen der Staatsanwaltschaft, soll nachfolgend nachgegan- gen werden. 33 Vgl. hierzu eingehend Stock/Kreuzer, o. Fn. 8, S. 214 ff., sowie o. Fn. 30. 34 Vgl. Koriath, Verdeckte Ermittler — Ein europaweit taugliches Instrument?, Kriminalistik 1996, S. 535 ff. (536). 91 Ermittlungsverhalten und Einstellungspraxis in Drogenstrafsachen 2 Divergierendes Entscheidungsverhalten in Konsumentenfällen In der Praxis polizeilicher Drogenfahndung steht dem Ermittler gerade ın Fällen weniger gravierender Verstöße gegen das BtMG ein umfangreiches faktisches Handlungsrepertoire zur Verfügung, welches er differenzierend unter Eın- beziehung und Abwägung strafrechtlicher, polizeirechtlicher und außerhalb dieser Gesetzessystematik liegender Konsequenzen seines Vorgehens nutzt. In diesem Rahmen existieren gravierende Diskrepanzen iın der Anwendung des Rechts, wie der nachfolgende Fall eines Anfangsverdachts zeigt”. Drogenfahnder wurden gefragt, was sie üblicherweise unternähmen, wenn sie einen Intravenös-Drogenabhängigen mit gebrauchter Einwegspritze, aber ohne Drogen anträfen (Mehrfachnennungen möglich)“: Bundesland Hessen Nordrhein-Westf. | Bayern Baden-Württembg. n=132 n= 101 n=114 n= 118 Maßnahme n %in %in %in % Strafanzeige 43 37,1|34 34,0[ 77 67,5| 74 62,7 Spritze belassen, 6 15,3 keine Maßnahmen '31‚0 36 36,0| 9 7,9118 Sicherstellung der 0 34,5|35 35,0[78 68,4{ 72 61,0 Einwegspritze Es wird das hierzulande allseits bekannte Nord-Süd-Gefälle (genauer müßte man sagen „Süd-Nord-Gefälle‘“, wenn man auf die Eingriffsintensität abstellt) sichtbar. Die Ergebnisse von Bayern und Baden-Württemberg erscheinen deutlich stärker legalistisch orientiert; das Legalitätsprinzıp wird hiıer offenbar deutlich konsequenter durchgesetzt als in Hessen und Nordrhein-Westfalen mit einer weniger repressiven Linie. In der ergänzenden offenen Antwortkategorie verwiesen einige Respondenten ausdrücklich auf das Legalitätsprinzip mit dem Hinweis „Gilt noch !CC ‚ andere räumten hingegen ein, „wir gucken bei Fixern erst gar nicht nach, wenn wır einen antreffen‘‘. 35 Zu weiteren Befunden und rechtlicher Bewertung Stock/Kreuzer, 0. Fn. 8, S. 82 f.; siehe auch Hellebrand, o. Fn. 16, Rn. 60 ff. 36 Angeboten wurden außer den hier genannten folgende weitere Maßnahmen: Durchsuchung ohne richterlichen Beschluß; Durchsuchung anregen; Spritze nichtförmlich abnehmen; Unterrichtung Drogenberatung; Unterrichtung Gesundheitsamt; Sonstiges, vgl. Stock/Kreuzer, 0. Fn. 8, S. 84. 92 Jürgen Stock Das angegebene Handlungsrepertoire reicht insgesamt vom bewußten schlich- ten „Übersehen“ derartiger Fälle — also faktischer Entkriminalisierung — bis zu vorläufiger Festnahme mit dem Ziel strafgerichtlicher Sanktionierung. Bezogen auf Heroinkonsumenten wurden ın den mündlichen Befragungen alle denkbaren Stufen der Verfolgungsintensität geschildert. Auch hier waren tendenziell weniger repressive, d.h. im Hinblick auf das Legalitätsprinzip weniger legalistische Positionen eher in Hessen und Nordrhein-Westfalen feststellbar. Verfechter einer nachfrageorientierten Repressionsstrategie meinen, der Schwerpunkt repressiver polizeilicher Drogenbekämpfung solle auf der Nach- frageseite lıegen. Demgemäß konzentrieren sie sich auf die Verfolgung von Heroinkonsumenten als „Multiplikatoren der Sucht‘, wie häufig ausgeführt wurde. Anhänger einer Anti-Repressionsstrategie, sie waren in der Studie allerdings deutlich in der Minderheit, nehmen von Ermittlungen gegen Heroinkonsumen- ten wenn irgendwie möglich Abstand. Sie verweisen überwiegend auf den Krankheitscharakter der Sucht bzw. auf die Sinnlosigkeit polizeilicher Straf- verfolgung, da sie keine Erfolge zeitige. Von Vertretern dieser Gruppe wurde in der Befragung offen eingeräumt, von Strafverfolgung trotz Vorliegens ent- sprechender Verdachtslagen abzusehen. Ein Beispiel: „Jemanden mit einem Hit (eine Heroin-Konsumeinheit, d. Verf.) abzugreifen und dann zu fragen, wo hast du den her, das ist Blödsinn. Wir lassen die Fixer im wesentlichen in Ruhe ... Ich hab’ schon mit den Leuten gesprochen, da wußte ich ganz genau, die haben jetzt zwei oder drei Hits in der Tasche. Was soll ich die umstülpen? Man muß sie als Kranke sehen ... Die, die noch einigermaßen gefestigt sind oder sogar einer Arbeit nachgehen oder gelegentlich weiterverkaufen, sind nicht unsere Zielgruppe. Wir haben da nichts davon. Da eine Anzeige zu machen, is Quatsch, zwei Tage später sind die wieder da. ‘ Am weitesten verbreitet in den Interviews waren Vertreter einer kriminaltak- tisch orientierten Repressionsstrategie. Üblicherweise lassen sie den reinen Drogenabhängigen, der sich nicht stärker in den Handel verstrickt, unbehelligt. Allerdings nutzt man das strafprozessuale Instrumentarium, um ihn bei krimina- listischem Bedarf „weichzukochen‘‘, d.h. man setzt Strafanzeige und Zwangs- mittel gezielt in der Absicht ein, den Betroffenen etwa zu einer Aussage gegen seinen Lieferanten zu bewegen. Stellvertretend für diesen Typus steht die folgende Interviewsequenz: ‚„Normalerweise sind wir nicht scharf d’rauf, einem Fixer ein Verfahren anzuhängen ... Das kann aber anders sein, wenn du von Sso einem ’ne Aussage brauchst. Da gibt’s dann Möglichkeiten, ihn prak- 93 Ermittlungsverhalten und Einstellungspraxis in Drogenstrafsachen tisch weichzukochen. Erst mal nimmst du ihn fest. Dann kriegt der Handschel- len an und wird mitgenommen. Dann wird ihm ein bißchen Angst gemacht mit Haft und so ... Du kannst einen dann auch mal über Nacht einsperren, das kannst du immer begründen . Die meisten erzählen dann schon, was man wissen willl. “ Auch diese Befunde weisen auf eine ausgeprägt unterschiedliche Rechtsanwen- dung hin. Das Verfahren gegen einen Heroinkonsumenten kann im Falle eines polizeilichen Aufgriffs mit Sicherstellung, Polizeigewahrsam, Vernehmung und strafrichterlicher Sanktionierung oder mit einer Kurzanhörung und einer sich anschließenden Verfahrenseinstellung durch die Staatsanwaltschaft enden. Günstigstenfalls erfolgt trotz Anfangsverdachts eine „Einstellung‘“ faktisch schon auf der Ebene der Polizei?”. Es wird zudem deutlich, daß unterschiedliches Entscheidungsverhalten in vergleichbaren Situationen polizeilicher Ermittlungstätigkeit auf unterschiedli- chem Wissen, auf unterschiedlichen Kenntnissen, Erfahrungen und Meinungen zu den Facetten des Drogenthemas und zur Funktion des Strafrechts bei der Verhaltenskontrolle beruht. Aus diesen Komponenten gebildete Einstellungen beeinflussen Verhaltensentscheidungen; teils innerhalb des normativen Hand- lungsrahmens, teils diesen aber auch verlassend, um eigene Vorstellungen sinnvollen Reagierens durchzusetzen. Eine Rolle dabei spielen etwa Einschät- zungen zur Drogenprävalenz in der Gesellschaft im allgemeinen und unter Jugendlichen im besonderen, zu toxikologischen Risiken einzelner Suchtstoffe und moralische Bewertungen des Suchtmittelumgangs. Entsprechende ausge- prägte Gefahrzuschreibungen korrelieren signifikant mit einem repressiv und punitiv ausgerichteten Verfolgungsverhalten bzw. Sanktionsverlangen“®. Auch hierfür ein Beispiel aus den Experteninterviews: „Ein Bröckchen Ha- schisch rauchen ist nicht weiter schlimm ... Schlimmer sind die synthetischen Sachen ... Für mich wär das heute nicht mehr schlimm, wenn mein Sohn nach Hause käme und würde sagen, er hätte Haschisch probiert. Das würde ich heute wesentlich gelassener sehen . Die Hascher, das sind doch oft ganz anständige Leute, die halt einfach Drogen nehmen, aber ansonsten friedlich sind ... In dem Konsum von Haschisch sehe ich kein kriminelles Unrecht mehr ... Früher hab‘ ich den Hinweis (auf einen Cannabiserwerber und -konsumen- 37 Interessant dürfte in diesem Zusammenhang sein, wie die polizeiliche Praxis auf die Einführung des von der rot-grünen Bundesregierung für das Jahr 2000 geplanten Heroinvergabe-Mo- dellprojektes reagieren wird, vgl. hierzu FR v. 11.2.1999, S. 1, 36. 38 Vgl. zu diesem Abschnitt eingehend Stock/Kreuzer, o. Fn. 8, S. 73 ff., 158 ff. 94 Jürgen Stock ten, d. Verf.) aufgebaut, heute mach’ ich ihn kaputt. Es kommt darauf an, wie ich den Vermerk schreibe, ob ich ihn aufbaue oder kaputtmache. ‘ Einen zentralen Orientierungspunkt für polizeiliches Entscheidungsverhalten stellt die strafjustitielle Einstellungspraxis dar, was nachfolgend näher ausge- führt wird. 3. Strafjustitielle Ebene Im Bereich der Überwachungs- und Kontrolldelikte hängt der Input des strafju- stitiellen Kontrollsystems maßgeblich von Kenntnissen, Fähigkeiten, Techniken und Einstellungen der Polizei ab. Andererseits richtet diese ihr Handeln auch danach aus, welche Erwartungen seitens der Kundin Justiz an sie gerichtet werden und wie sie deren Tätigsein erlebt. Eine zentrale Rolle, das hat sich bereits oben angedeutet, spielt auch in diesem Zusammenhang der Faktor Erfolgsaussicht. Der polizeiliche Erfolg aus der individuellen Sicht des Fahnders ist dann nicht gegeben, wenn keine Ver- urteilung des Ermittlungssubjekts erreicht wird. Der Bund Deutscher Kriminal- beamter (BDK) spricht in diesem Zusammenhang in einer Streitschrift von „fremdgesteuerter Erfolglosigkeit‘“, die in der Beamtenschaft eine spürbare Unzufriedenheit hervorrufe. Im Mittelpunkt polizeilicher Beobachtung steht dabei die Einstellungspraxis von Staatsanwaltschaft und Gerichten. Polizeibeamte frustriert es, wenn sie den Sınn ihres Handelns vermissen, wenn sie realisieren, daß ihre Arbeit nicht die aus ihrer Sicht notwendigen justitiellen Früchte trägt; ein eingestelltes Verfah- ren ist Arbeit „für den Papierkorb‘““. Hierzu eine weitere Äußerung aus dem Fachschrifttum: „Die Einstellungspraxis der Staatsanwaltschaft führt zu einer zusätzlichen Belastung des Verhältnisses zwischen Polizei und Staatsanwalt- schaft, da die strikt nach dem Legalitätsprinzip ausgerichtete Arbeit der Polizei faktisch durch einen Federstrich der Staatsanwaltschaft zur Makulatur wird. Betroffen sind hiervon vor allem besonders tüchtige und gründliche Sach- bearbeiter, die trotz Überlastung bemüht sind, Zeugen- und Beschuldigten- vernehmungen durchzuführen und Beweismittel zu sichern, um einen ’ordentli- chen‘ Vorgang vorlegen zu können. Werden diese Verfahren regelmäßig mittels 39 Vgl. Braasch/Köhn/Kommoß/Winkelmann, Gesetzesungehorsam der Justiz. Eine kriminologische Untersuchung, Lübeck 1997, S. 139. 40 So überpointiert der Abteilungsleiter Schutz- u. Kriminalpolizei im Frankfurter Polizeipräsidium, Bernhardt, ın: FR v. 7.10.1997. Ermittlungsverhalten und Einstellungspraxis in Drogenstrafsachen 95 vorgedruckter Verfügung der Staatsanwaltschaft eingestellt, erzeugt dies auf 641 Dauer Frustration . Drogenfahnder sprechen in diesem Zusammenhang von „Fehlentwicklungen ... im Bereich der Justiz 6642 . Besonders drastisch brachte dies im Forschungsinterview eın iın der Bearbei- tung von Konsumenten- und Kleinhandelsfällen eingesetzter Beamter zum Ausdruck: „Es ist ein bißchen ein Sauhaufen. Die Staatsanwaltschaft stellt vielleicht 50% der Verfahren ein, wir müssen sie aber abarbeiten. Da fragen sich die Kollegen schon, was das ganze noch bringt. “ Ein Beamter einer Groß- stadtdienststelle machte für das von ıhlm kritisierte staatsanwaltschaftliche Vorgehen arbeitsorganisatorische Rahmenbedingungen verantwortlich: ‚, Die StA unterliegt dem Pensenschlüssel. Je mehr Aktenzeichen, umso mehr Dezer- nenten, das sagen die beim Bier ganz offen. Ich muß es richtig durchermitteln, und die hauen einfach den Einstellungsstempel drauf ... Die argumentieren streng juristisch und vergessen, daß wir nicht ganz blöde sind.“ In diesem Interview deutet sich an, daß die polizeiliche Kritik vor allem hervor- tritt, wenn in Fällen, in denen eine Verfahrenserledigung durch Einstellung wahr- scheinlich ist, noch mehr oder weniger umfangreiche Ermittlungen angestellt werden sollen. Beispielhaft genannt wurden häufig die kriminaltechnische Un- tersuchung von Fixerutensilien und die Ermittlung des Wohn- bzw. Aufenthalts- ortes eines Beschuldigten zwecks Zustellung des Einstellungsbescheides®. Arbeitsökonomische Selektionsmöglichkeiten ım Hinblick auf strafjustitielle Erledigung ergeben sich vor allem bei der Nutzung tatverdachtsauslösender Informationsquellen. Denn nur selten leitet die Staatsanwaltschaft polizeiliche Erstermittlungen in der Drogenkontrolle ein. Mit Abstand ergiebigste Informa- tionsquelle ist die Beschuldigtenvernehmung“. Die dem Beamten im Verneh- mungsgeschehen zugeordnete Initiativrolle und die ıhm obliegenden Möglich- 41 Striebel, Massenkriminalität — weiterhin nur verwaltet?, in: Bundeskriminalamt (Hrsg.), Standortbestimmung und Perspektiven der polizeilichen Verbrechensbekämpfung, BKA- Vortragsreihe, Band 38, Wiesbaden 1993, S. 131-149 (141). 42 Koriath, Das programmierte Versagen. Auf Fehlersuche in der deutschen Drogenpolitik, Kriminalistik 1992, S. 418-430 (429). 43 Hierzu auch kritisch Sielaff, Am selben Strang ziehen. Die Zusammenarbeit von Polizei und Staatsanwaltschaft bei der Bekämpfung der Organisierten Kriminalität, Kriminalistik 1989, S. 141-148 (145). 44 Es folgen entsprechend der Bedeutung als Quelle tatverdachtsauslösender Informationen für die Polizei Telefonüberwachung/Observation/Durchsuchung, V-Person, der anonyme Hinweis, der Hinweis aus der Bevölkerung, der Verdeckte Ermittler, die Strafanzeige, Razzia, Schule, Staats- anwaltschaft und am Ende, erwartungsgemäß, die Drogenberatungsstelle; siehe hierzu aus- führlich Stock/Kreuzer, o. Fn. 8., S. 240. 96 Jürgen Stock keiten, den Ablauf zu steuern und die Relevanz zu bewerten, erlaubt es in der Praxis polizeilicher Drogenfahndung, die Beschuldigtenvernehmung in erhebli- chem Umfange zu instrumentalisieren, um eigene (Ziel-) Vorstellungen über die Konstruktion des einzelnen Ermittlungsvorgangs, aber auch die Struktur der Arbeit in dem jeweiligen Dezernat zu verwirklichen. Der folgende Interview- auszug liefert ein Beispiel: „ In einem Verfahren könnte ich locker 30 Abnehmer feststellen. Mir reichen aber vier oder fünf Großabnehmer. Dann sind beide Verfahren abgesichert. Die ganzen Abnehmer "rauszuholen, ist eher der X-Stil (Namen eines Kollegen, d. Verf.). Der hat jeden Namen rausgeholt und eine Anzeige geschrieben. Das bringt aber nichts, 90% werden eh eingestellt. “ Es darf angenommen werden, daß sich die Tendenz zum „Übersehen“ geringfü- giger BtM-Verstöße nach dem auch in Polizeikreisen aufsehenerregenden Beschluß des Bundesverfassungsgerichts” zur Verfassungsmäßigkeit der Can- nabisprohibition eher verstärkt hat. Das Gericht hatte angemahnt, die vorhande- nen Vorschriften über Verfahrenseinstellungen bundesweit einheitlich und in verfassungskonformer Auslegung regelmäßig zur verfahrensrechtlichen Ent- kriminalisierung bagatellhafter Verstöße anzuwenden; faktisch eine Abkehr vom Legalıitätsprinzip. Schon unter dem Eindruck des Bestehens der Vorschrift des $ 31a BtMG erklärte doch eine nicht unerhebliche Zahl von Interviewpart- nern, daß man nicht bereit sei, für den „Papierkorb‘ der Staatsanwaltschaft zu arbeiten. Häufig unterlassen werden im Drogenbereich — im Gegensatz zu klassischen, anzeigegeleiteten Deliktsfeldern — auch Ermittlungen „in die Vergangenheit“. Ein Fahnder meinte: „ Wenn ich einen erwische mit Dope, dann ist das o.k., aber nicht, wenn er 89 auch mal gekifft hat. Sowas schreib’ich doch nicht in die Vernehmung. ‘ Ein anderer meinte: ‚„‚ /ch laß’ mir doch nicht die ganze Lebens- geschichte erzählen, das verfolgt sowieso niemand. “ Ein Interviewpartner brachte die ausgedehnte faktische Selektionsmacht des polizeilichen Drogenfahnders mit der folgenden Formulierung auf den Punkt: „Ich bin für die StA (Staatsanwaltschaft, d. Verf.) der wichtigste Filter.‘“ So bejahten auch rund 66% der schriftlich befragten Beamten die Aussage tenden- ziell, letztlich bestimme ın der Regel der (polizeiliche) Sachbearbeiter und nicht der Staatsanwalt, gegen wen wie ermittelt werde. Nachfolgend werden auswahlhaft zwei weitere Felder der Bereiche Organisa- tion und Taktık dargestellt, um den weiten faktischen Ermessensspielraum der Fahnder abseits staatsanwaltschaftlicher Einflußnahme aufzuzeigen. 45 BVerfG NJW 1994, S. 1577 ff. 97 Ermittlungsverhalten und Einstellungspraxis in Drogenstrafsachen 4. Polizeiorganisatorische Ebene Als eine wesentliche Determinante der Verfolgungsaktivität und -intensität ist die Organisationsstruktur der Polizei und die damit in Zusammenhang stehende Planung der Verbrechenskontrolle anzusehen. Dabeı soll an dieser Stelle das Setzen von Schwerpunkten im Vergleich zu anderen Kriminalitätsbereichen außer Betracht bleiben, welches natürlich ebenfalls eine wichtige sozial- und kriminalpolitische Selektion darstellt”®. Die polizeiliche Organisation der Drogenkontrolle muß sich dem breiten Spek- trum der Erscheinungsformen der Rauschgiftkriminalität und entsprechenden Veränderungen im zeitlichen Längsschnitt anpassen. Unter dem Blickwinkel des Legalitätsprinzips sind vor allem zwei Dezernatstypen relevant”” . Im eher kleinstädtisch-ländlichen Bereich finden sich Kommissariate, die neben allgemeinen Verstößen gegen das BtMG weitere Kriminalitätsbereiche, über- wiegend Tötungs-, Waffen-, Sittlichkeits- und Brandstiftungsdelıikte, bearbeiten. Die Bekämpfung der Rauschgiftkriminalität erfolge hier, so die Bekundungen der Interviewpartner, oftmals nur nebenher und beiläufig, die Priorität liege bei den anzeigegeleiteten Delikten. Wegen dieser Priorität und begrenzten personel- len Ressourcen landeten stichhaltıge Hinweise, dıe man auf Personen ın der Szene habe, „oft gleich im Papierkorb‘. Man könne lediglich einen Bruchteil des enormen Dunkelfeldes aufhellen. Einige Drogenhändler betrieben seit Jahren ihre Geschäfte gewissermaßen unter den Augen der Polizei. Mancher Hinweis müsse mangels Kapazitäten „abgewimmelt “ werden. Bei Kommissariaten bzw. Abteilungen mit organisatorisch verankerter Binnen- differenzierung und -spezialisierung findet eine Aufgabenteilung statt. Damit sich ein bestimmter Teil der Ermittlungsarbeit auf dıe Bekämpfung der oberen Handelsebene konzentrieren kann, nicht durch die zahlreichen Verfahren ım weniger schwerwiegenden Bereich der Rauschgiftkriminalität blockiert wird, untergliedern sich diese großen Organisationseinheiten in einzelne Dezernate etwa für die Bekämpfung des organisierten Rauschgifthandels, des Straßen- handels, Auswertung und Verdeckte Fahndung und Observation“®. 46 Vgl. hierzu eingehend Stock/Kreuzer, 0. Fn. 8, S. 191 ff. 47 Zu den einzelnen Dezernats- bzw. Kommissariatstypen vgl. ausführlich Stock/Kreuzer, o. Fn. 8, S. 193 ff. 48 Vgl. etwa das Beispiel des Landeskriminalamtes Hamburg bei Stock/Kreuzer, o. Fn. 8, S. 202. 98 Jürgen Stock In der Praxis führt diese Binnendifferenzierung zu einer aufgabenspezifischen Selektion bzw. zu einem arbeitsökonomischen Ausfiltern von Informationen und Verdachtsfällen in den einzelnen Einheiten. Ein erfahrener Beamter einer operativen Einheit zur verdeckten Aufklärung meint etwa: „ Unsere Zielrichtung ist die Verbrechensbekämpfung, das irgendwie hinzukriegen. Wir müssen auch an die Zukunft denken. Wir betreiben natürlich auch eine Art Selektion ... Wir begehen täglich Strafvereitelungen im Amt ... Der Beamte, der streng nach dem Legalitätsprinzip geht, bringt hier keinen Fuß auf den Boden, das ist klar.‘ Diese beiden Beispiele zeigen, daß eine Differenzierung der polizeilichen Ermittlungstätigkeit zu einer differenzierten Selektion auf der Grundlage auf- gabenorientierter, pragmatischer Ermessensentscheidungen führt. Wiederum übernimmt aufgrund organisatorischer Vorgaben im Einzelfall die Polizei die Entscheidung, welchem Tatverdacht nachgegangen und wann nichtförmlich „eingestellt‘““ wird. 5. Legalitätsprinzip und der Einsatz von Verdeckten Ermittlern und V-Personen Trotz langer Tradition hat die Anwendung konspirativer Ermittlungsmethoden in den vergangenen 20 Jahren einen Umfang angenommen, der zu einer vorher nicht gekannten Institutionalisierung des verdeckt agierenden Ermittlers und des nichtbeamteten Spitzels, der Vertrauens- oder kurz V-Person“, führte. All- gemein begründet wird diese polizeiliche Expansion ım Verborgenen mit einer qualitativen Veränderung der Kriminalitätslandschaft hierzulande, die sıch u.a. durch verstärkt bandenmäßig operierende Täter, eın hohes Maß an Konspira- tion, innere und äußere Abschottung sowie raffiniert verschleierte Kommunika- tion ausdrückt”. Einen entscheidenden Anlaß für die Fortentwicklung verdeck- ter kriminalistischer Methoden dürfte dabei die Entwicklung der Betäubungs- mittelkriminalıität gegeben haben. Gerade in der Phase der Zielauswahl in einer „Drogenszene‘ werden ım Hın- blick auf interne Ziele Ertrag-Aufwand-Abwägungen angestellt. Der folgende Interviewauszug eines Mitarbeiters einer verdeckt operierenden Fahndungsein- heit verdeutlicht dies: ,, Erstmal war immer die Frage, wo sind denn die Leute, wo treffen die sich ... Wir haben teilweise sehr gute Kontakte zu den Fixern 49 Zur phänomenologischen Typisierung von verdeckt operierenden Polizeibeamten, V-Personen und Informanten sowie Hinweisgebern ausführlich Stock/Kreuzer, o. Fn. 8, S. 297 ff. 50 Vgl. etwa Zachert, Perspektiven der Rauschgiftbekämpfung aus der Sicht der Polizei, Die Polizei 1993, S. 221 ff. (222). Ermittlungsverhalten und Einstellungspraxis in Drogenstrafsachen 99 bekommen ... Man brauchte so eine Anlaufzeit von drei, vier Wochen, um als cool angesehen zu werden, als Kumpel ... Die Kontaktaufnahme in einem JUZ (Jugendzentrum, d. Verf.) ist z.B. folgendermaßen abgelaufen: Wir haben geguckt, wo einer sitzt, der drei oder vier Bier trinkt. Dem haben wir einen ausgegeben, dann kommt man am besten ins Geschäft. Wir haben ihm dann 20 DM für Shit (Haschisch, d. Verf.) gegeben, er soll für uns mal was kaufen. Der is’ dann los und beim dritten Mal hat er auch was bekommen. Wir haben den Shit dann in einen Gulli geschmissen und erst mal den Verkäufer abgeklärt. Da hat man sich dann konzentriert ... Bei der 20-DM-Geschichte im JUZ wäre es Anstiftung zum Erwerb gewesen. Wir haben die Leute aber nur für Informa- tionen genutzt und dann wieder abgeschaltet ... Die Kiffer habe ich in Ruhe gelassen. Die brauchte ich nur, um Kontakte zu bekommen. Wenn wir jeden «51 verfolgen, machen wir das Instrument schnell kaputt. Neben einer gewissermaßen passiven Strafbarkeit des Ermittlers durch Nicht- anzeige einer wahrgenommenen Straftat stellt sich, auch darauf weist das obige Beispiel hin, des weiteren das Problem der aktiven Strafbarkeit des Verdeckten Ermittlers dar. Er unterliegt, wie jeder Polizeibeamte, der Stafverfolgungspflicht des Legalitätsprinzips. Liegen ihm Anhaltspunkte vor, die einen strafprozessua- len Anfangsverdacht begründen, hat er seine Dienststelle zu unterrichten und entsprechende strafverfolgende Maßnahmen einzuleiten. Aus kriminaltaktischen Gründen ist allenfalls ein vorübergehendes Zurückstellen der Strafverfolgungs- maßnahmen möglich, über das die Staatsanwaltschaft zu entscheiden hat”“. Angeregt wurde die vor allem ım Verlaufe der Beratungen zum OrgKG hier- zulande geführte Diskussion um die Gestattung sog. milieubedingter Straftaten bzw. sog. Keuschheitsproben durch das umfassende „Geständnis‘ eines ehema- ligen Verdeckten Ermittlers der Polizei Niedersachsen. Er rechnete auf, sich hundertfach wegen verschiedenster strafrechtlicher Verfehlungen während seiner verdeckten Tätigkeit strafbar gemacht zu haben”. 51 Den letztgenannten kriminalistisch-ökonomischen Aspekt hat auch der Gesetzgeber bei der Schaffung der $$ 110a ff. StPO mit dem „Gesetz zur Bekämpfung des illegalen Rauschgift- handels und anderer Erscheinungsformen der Organisierten Kriminalität‘(OrgKG) v. 15.7.1992, BGBIl. I 1302, berücksichtigt. Gem. $ 110b Abs. 3 StPO kann die Identität des Verdeckten Er- mittlers in einem Strafverfahren u.a. dann geheimgehalten werden, wenn eine Offenlegung die Möglichkeit der weiteren Verwendung gefährden würde; eine Gefahr, die in der Praxis wohl regelmäßig angenommen werden dürfte. 52 Körner, Betäubungsmittelgesetz, Kommentar, 4. Aufl. 1994, $ 31 Rn. 241. 53 Koriath, Straftaten bei verdeckten Ermittlungen, Kriminalistik 1992, S. 370 ff. (389); siehe auch die Entgegnung von Körner, Verdeckte Ermittlungen ohne Straftaten, Kriminalistik 1992, S. 601 ff. 100 Jürgen Stock Von nahezu allen Beamten mit eigener Erfahrung ım Bereich verdeckter Ermitt- lungsführung wurde in den Interviews eingeräumt, man nehme in Einsatzsitua- tionen häufig Straftaten anderer zur Kenntnis, ohne sie an die eigene Dienst- stelle oder die Staatsanwaltschaft weiterzumelden, sei vielmehr gezwungen, das Relevante mit „selektivem Blick“ herauszufiltern““. Häufig stellt der verdeckte Ermittler eine Güterabwägung an, indem die wahrgenommene Tat und der zum Aufbau der Legende erforderliche Aufwand ins Verhältnis zum Ermittlungsziel gesetzt werden und auf dieser Grundlage eine Entscheidung erfolgt, ob der Rechtsbruch folgenlos hingenommen wird. Besonders zahlreich wurden dabei Erwerb und Weitergabe geringer Mengen Betäubungsmittel und der Austausch von Diebesgut ım Kreise der Personen genannt, mit denen man während der verdeckten Operation ın mehr oder weni- ger engem Kontakt stehe. Im Hinblick auf das Legalitätsprinzip zumindest rechtlich fragwürdig sind Fälle „passiver‘ Mengensteuerung, in denen die Polizei eine bestimmte, meist geringe Menge an Rauschgift sozusagen „durchläßt‘, um zu einer größeren Sicher- stellung zu kommen. Strafjustitielle Entscheidungen verschiedener Verfahrens- abschnitte orientieren sich an der Sicherstellungsmenge. Gesetzlich vorgegeben ist dies bereits ım BtMG durch das einen höheren Strafrahmen und Verbre- chensqualität begründende Tatbestandsmerkmal der „nicht geringen Menge‘“ ($$ 29a Abs. 1 Nr. 2, 30 Abs. 1 Nr. 4, 30a Abs. 1). Nicht selten kommt es vor, daß die Schmuggeltätigkeit eines Tatverdächtigen u.a. mittels einer Telefonüberwachung kontrolliert wird. Hier sieht man u.U. von einem Zugriff, einer Festnahme ab, wenn Anhaltspunkte die Annahme stützen, daß der Täter lediglich mit einer kleinen Menge z.B. aus Holland zurückkommt oder statt Heroin nur Haschisch mitgebracht hat. Da die Gesprä- che am Telefon fast ausnahmslos verschlüsselt geführt werden, kann niemand der Polizei den nachweisbaren Vorwurf der Strafvereitelung oder des Inverkehr- bringens von Rauschgift durch Unterlassen machen. Immerhin nimmt man mit dieser Strategie in Kauf, daß Rauschgift zugunsten einer größeren Sicher- stellungsmenge auf den Markt gelangt. Zum „Durchlassen‘“ von Drogen kommt es gelegentlich auch ım Zusammenhang mit Probekäufen, wenn etwa der Täter in Vorbereitung eines größeren geplanten Geschäfts eine geringe Menge Rauschgift als Probe einer für den verdeckten Ermittler sicht- und greifbaren größeren Menge entnimmt oder eine bereits übergebene — qualitativ minderwertige — Probe sogleich gegen eine höher- 54 Vgl. die zahlreichen Fallbeispiele bei Stock/Kreuzer, 0. Fn. 8, S. 334 f. Ermittlungsverhalten und Einstellungspraxis in Drogenstrafsachen 101 wertige getauscht werden soll. In diesen Fällen wäre die Polizei grundsätzlich verpflichtet, das gesamte Rauschgift sicherzustellen und den Täter festzuneh- men, wenn nicht gesichert ist, daß die Drogen und der Täter — etwa durch eine Observation—unter Kontrolle der Strafverfolgungsbehörden verbleiben und der jederzeitige Zugriff gesichert ist”. In den Interviews wurde von mehreren Befragten freimütig eingeräumt, daß man in der Praxis nach Möglichkeiten suche, eine solche festgestellte Menge Rauschgift mit oder ohne Informierung der Staatsanwaltschaft „weiterlaufen‘‘ zu lassen, wenn Aussicht auf ein größeres Geschäft bestehe. Rechtliche und taktische Probleme ergeben sich schließlich für den Fall erfolg- loser oder im Stadium von Probekäufen abgebrochener Verhandlungen zwi- schen Dealer und Strafverfolgungsbehörden. Vielfach äußerten Fahnder, man habe früher diese Sachverhalte regelmäßig nicht an die Staatsanwaltschaft herangetragen, sondern sie lieber intern in der Hoffnung aufbewahrt, zukünftig einen neuen Ermittlungsanlauf nehmen zu können. Auch hier wird deutlich, daß der polizeilich avisierte Erfolg, nämlich die Sicher- stellung einer großen Rauschgiftmenge und/oder die Überführung eines poten- ten Dealers, dem Legalitätsprinzip übergeordnet wird. Aus dem Blickwinkel vieler Drogenfahnder könnte man gar sagen, daß die Verfolgungspflicht den beim Einsatz von Verdeckten Ermittlern und V-Personen verfolgten Zielen un- versöhnlich zuwiderläuft. Da Verdeckte Ermittler nicht selten aufgrund eigener Wertungen eine Ausfilterung von strafrechtlich relevanten Sachverhalten vor- nehmen, um den Ermittlungserfolg und die eigene Legende nicht zu gefährden, wird der Satz „Wo kein Kläger, da kein Richter‘“ zu dem die konspirative Fahn- dungspraxis beherrschenden Prinzip. IV. Kriminalpolitische Diskussion Die Befunde — die hier nur auswahlhaft behandelten Determinanten der Ver- folgungstätigkeit stellen sich, auch in ihren Wechselbeziehungen, weit kom- plexer dar, als es hier abgehandelt werden konnte — machen deutlich, daß in der Praxis der polizeilichen Drogenkontrolle gerade in bagatellhaften Fällen, aber eben nicht nur dort, nicht alle Täter ermittelt werden, die ermittelt werden könnten, nicht alle ermittelten Täter angezeigt werden. Die nach dem Legalıtäts- prinzip grundsätzlich bestehende Strafverfolgungspflicht wird häufig nicht 55 Vgl. Körner, o. Fn. 52, $ 29 Rn. 470 ff. 102 Jürgen Stock befolgt, faktisch vielmehr nach Opportunitätsgesichtspunkten agiert. Drogen- fahndern steht das Legalitätsprinzip auf dem Weg zum „polizeilichen Erfolg“ nicht selten im Weg:; hinsichtlich des Erfolgsbegriffs selbst bestehen deutliche Wertungsdiskrepanzen, was ihn ausmache. Erfolgsorientierungen führen zu Selektion; diese Selektion vorliegender Tat- verdachtsfälle — jeweils eine kriminalpolitische Wertentscheidung, die eigent- lich dem Justizorgan Staatsanwaltschaft vorbehalten sein müßte”® — wird we- sentlich auf der Ebene der Polizei, nicht auf jener der Staatsanwaltschaft vor- genommen. Zudem zeigen sich jJe nach Dienststelle, Region oder Bundesland erhebliche, dem Gleichheitssatz zuwiderlaufende Disparitäten in der Rechtsan- wendung. Rechtsstaatlich bedenklich ist zudem, daß eine Kontrolle dieser von den kriminalpolizeilichen Drogensachbearbeitern getroffenen faktischen Ermes- sensentscheidungen nicht möglich ist, da die ihnen vorliegenden Hinweise für andere gewissermaßen „unsichtbar‘“, im Dunkelfeld proaktiver verdeckter po- lizeilicher Fahndungstätigkeit sind. Die Polizei besitzt somit bei der Bestim- mung und Auswahl ihrer Ziele ein hohes Maß an Autonomie. Vor dem Hintergrund der hier dargelegten Befunde lassen sich folgende Haupt- gründe aufführen, warum die handlungsleitende und ermessensbindende Wir- kung des Legalitätsprinzıps ın der Drogenkontrolle seine Wirkung nur un- zureichend entfalten kann?’: Das BtMG ist den — dogmatisch teils fragwürdigen — Weg einer umfassenden strafrechtlichen Prohibition aller denkbaren Verhaltensweisen ım Umgang mit illegalen Drogen gegangen, so daß sehr schnell Tatbestandsmäßigkeit und damit Verfolgungszwang gegeben ist. Daß der Konsum von Drogen selbst tatbe- standslose Handlung, also nicht strafbewehrt ist, ist eher von rechtstheoretischer Bedeutung, ist doch dieser Konsum von einem geschlossenen „Ring von Straftatbeständen‘““” umgeben. Drogenkriminalität ist mehr denn je Massenerscheinung, was den Verfolgungs- apparat insbesondere auf der ersten bedeutsamen Selektionsstufe für Kontroll- delikte, bei der Polizei, vor Kapazitätsprobleme stellt. Allein diese machen Schwerpunktsetzungen für Behörden, aber auch für den einzelnen Beamten 56 Vegl. Rfeß, Die Zukunft des Legalitätsprinzips, NStZ 1981, S. 2 ff. (9); Schmidt-Jortzig, Aussetzung des strafverfolgerischen Legalitätsprinzips bei der Polizei, NJW 1989, S. 129 ff. (131). 57 Siehe hierzu schon Kreuzer, o. Fn. 7, S. 175. 58 Formulierung und ausführliche Behandlung dieses Aspekts bei Nestler, Grundlagen und Kritik des Betäubungsmittelstrafrechts, in: Kreuzer (Hrsg.), Handbuch des Betäubungsmittelstrafrechts, München 1998, $& 11 Rn. 49 ff. Ermittlungsverhalten und Einstellungspraxis in Drogenstrafsachen 103 nötig. Das Legalıtätsprinziıp hingegen ist auf das Einzelgeschehen mit einem Anzeigeerstatter zugeschnitten. Die verbreitete Selbstreduktion der staatsanwaltschaftlichen Rolle auf die justizförmige Überprüfung der Ermittlungsergebnisse bedeutet, der Polizei weitgehend das Feld der Ermessensentscheidungen bei der Tatverdachtsgenerie- rung und Weiterbearbeitung zu überlassen. Polizeiliche Drogenkontrolle vollzieht sıch zudem vor allem im Bereich der Verdachtsschöpfung in einer nur schwer zu strukturierenden Gemengelage von präventiven und repressiven Tätigkeiten. Schließlich — und dies ist aus der Sicht der hier erzielten Befunde und aktueller kriminalpolitischer Zielsetzungen ein Hauptpunkt — zwingt eine sinnvolle Verfolgungstaktik zur Auswahl. Massenhaft auftretende Delikte lähmen bei bestehendem Verfolgungszwang die Kapaziıtäten des Verfolgungsapparates. Angesichts dieser Offenkundigkeit hat der Gesetzgeber die Strafjustiz ın auffäl- liger Weise mit weiteren Ermessensinstrumentarien ausgestattet (insbesondere 88 153 ff., 376 StPO, für den BtM-Bereich speziell $$ 31, 31a und 37 BtMGO), die z.B. der Staatsanwaltschaft einen weiten Raum gewähren, innerhalb dessen sie nach pflichtgemäßem Ermessen aus rein praktischen Gründen oder aus Gründen materieller Gerechtigkeit trotz Vorliegens einer Straftat von Verfol- gung bzw. Anklageerhebung absehen kann. Darüber hinaus hat sich die Strafjustiz als Reaktion auf arbeitsökonomische Zwänge selbst weitere Instrumentarien geschaffen; dieser Vorgang ist durchaus vergleichbar mit den Selektionsmechanısmen auf Seiten der Polizei. Heraus- ragendes Instrument ist die Verfahrensabsprache ım Strafprozeß. Zuerst ım Verborgenen entwickelt, ist diese Praxis inzwischen durch höchstrichterliche Rechtsprechung als grundsätzlich unbedenklich eingestuft worden“”. Der Polizei stehen gesetzliche Ermessensinstrumentarien, wie ausgeführt, nicht zur Verfügung. Ihr bleibt es überlassen, sich durch organisatorische Maß- nahmen auf der Behördenebene und individuelle Schwerpunktsetzungen und Selektionen des einzelnen Fahnders den Freiraum für zeit- und ressourcen- aufwendige Ermittlungen gegen Hintermänner zu verschaffen. Auch die Eın- führung des sog. „vereinfachten Verfahrens‘“®, durch das der bürokratische 59 BVerfG NStZ 1987, 419; BGH, Urt. v. 28.8.1997 — 4 StR 240/97; siehe auch Landau/ Eschelbach, Absprachen zur strafrechtlichen Hauptverhandlung, NJW 1999,S. 321 ff.; Weigend, Eine Prozeßordnung für abgesprochene Urteile?, NStZ 1999, S. 57 ff. 60 Vgl. etwa den Gem. RdErl. d. Innen- u. Justizministeriuums Nordrhein-Westfalen v. 13.5.1997 „Beschleunigte Bearbeitung von Vergehen nach $ 29 Abs. 1, 2 und 4 des Betäubungsmit- 104 Jürgen Stock Aufwand der Strafanzeige reduziert werden soll, löst das Problem nicht, daß Fahnder das eingestellte Verfahren als erfolgloses Verfahren werten und oftmals eine BtM-Straftat im „sichtbaren Dunkelfeld‘““®' nicht zur Anzeige bringen. Die hier in Teilen vorgestellte Studie hat deutliche Anhaltspunkte für die Fest- stellung erbracht, daß sich Legalitätsprinzip und eine wirksame Bekämpfung schwerwiegender Drogendelikte —dies gilt im übrigen für den gesamten Bereich der von proaktivem polizeilichen Handeln geprägten Organisierten Kriminalität — nur schwer vereinbar gegenüberstehen. Die bereits 1975 von Kreuzer®“ vor- geschlagene teilweise Freistellung der Polizei vom Verfolgungszwang bei gleichzeitiger Entlastung in der Verfolgung von Bagatellsachen erscheint dringend geboten. Interessanterweise ist das Lager der Drogenfahnder — auch länderspezifisch - gespalten, wenn es um den Vorschlag der Einführung eines (begrenzten) Oppor- tunitätsprinzips für polizeiliches Handeln im Ermittlungsverfahren geht“. Sielaff“ etwa prognostiziert unter Hinweis auf Kriminalitätsprognosen und Ressourcenlage ein auf die Polizei vorverlagertes, auf gesetzlich klar normierte Bereiche beschränktes und unter der Rechtskontrolle der Staatsanwaltschaft stehendes Opportunitätsprinzip. In der Gießener Untersuchung wurden die Kriminalisten gefragt: „Würden Sie sich im Hinblick auf die Konsumentenverfolgung bei weichen und harten Drogen ein Opportunitätsprinzip, d.h. die Möglichkeit des Einschreitens nach pflichtgemäßem Ermessen, wünschen?‘“ RG-Fahnder Hessen Bayern Baden- Nordrhein- Westfalen gesamt Württembg. n = 465 n= 132 n= 114 n= 118 n=10] °/o n 0/o n °/o n o/o n Y%o Dafür 240 51,6171 53,8140 35,1[51 43,2| 78 77,2 Dagegen | 223 48,01 60 45,5| 74 64,9167 56,8]22 21,8 telgesetzes‘‘, Min.-Blatt für das Land NRW Nr. 33 v. 17.6.1997, sowie Stock/Kreuzer, 0. Fn. 8, S. 152, 172, 243, 467. 61 Zum Begriffx)gl. Kreuzer, Kriminologische Dunkelfeldforschung, NStZ 1994,S. 10 ff. u. 164 ff. (10). 62 Kreuzer, o.Fn. 7, 5. 179. 63 So etwa die Forderung von Pfeiffer, Kriminalitätskontrolle — Wege aus der Sackgasse, der kriminalist 1994, S. 15 ff. (19). 64 Sielaff, Rauschgiftkriminalität. Neue Wege im Kampf gegen die Drogenkriminalität, Krimina- listik 1992, S. 749 ff. (756). Ermittlungsverhalten und Einstellungspraxis in Drogenstrafsachen 105 In den Interviews wurde von den Befürwortern überwiegend argumentiert, daß dies nur eine Angleichung der Rechtslage an die tatsächliche polizeiliche Praxis wäre. Auch die Gegenfraktion räumte ein, daß das Legalitätsprinzip im poli- zeilichen BtM-Ermittlungsverfahren nur eingeschränkt Anwendung finden könne. Seine Geltung sorge aber immerhin für ein Bemühen um weitgehende Verwirklichung des entsprechenden Rechtsgedankens. Hier wird der schrittweise Weg von einer Ermessensbindung bis hin zu einem von teilweiser Entkriminalisierung gekennzeichneten Mischsystem favorisiert. Danach bleibt das Legalitätsprinzip als Grundregel der Strafverfolgung erhalten. Im Bereich leichterer Delinquenz tritt allerdings eine Entlastung der Strafver- folgungsbehörden durch eine Herausnahme bestimmter konsumententypischer Handlungsformen aus dem Kanon strafbewehrter Tatbestände ein. Die Befunde der Gießener Untersuchung weisen auf die Notwendigkeit der Schaffung von „Regeln von oben““ hin auf den Ebenen Polizei, Staatsanwalt- schaft und Gesetzgeber. Dieser Weg könnte durch folgende Maßnahmen ge- kennzeichnet sein, die jeweils ım Rahmen einer wissenschaftlichen Begleitung zu evaluieren wären. a) Zunächst bedarf es verbindlicher Maßstäbe, das weite faktische Ermessen zu strukturieren und auszuüben. Sie sind bisher allenfalls vereinzelt, über- wiegend in großen Polizeibehörden in mit dem Drogenproblem besonders belasteten Ballungszentren, vorhanden. Die Polizeipraxis wird nach wie vor von Strategien „von unten‘“ beherrscht, d.h. es gestalten informelle Regeln die Entscheidungsprozesse. Dabe1 führen unterschiedlichste Vorstellungen über die Sinnhaftigkeit der Art und Weise polizeilichen Vorgehens zur Verwirklichung unterschiedlicher Ziele. In diesem Zusammenhang tritt die Ermessensmacht des einzelnen Polizeibeamten hervor, hinter der Dezernats- strategien und andere Handlungsanleitungen an Bedeutung verlieren kön- nen Zum Zwecke der polizeilichen Ermessensstrukturierung und -bindung sollten Polizeiführungen und Staatsanwaltschaften einheitliche Handlungs- anleitungen schaffen, die Grundstrategien polizeilicher Drogenkontrolle festlegen und die Anwendung strafprozessualer Maßnahmen gegen bloße Betäubungsmittelkonsumenten einschränken. Dabei bieten die Jüngsten gesetzgeberischen und verfassungsgerichtlichen Entscheidungen eine Orien- tierung hinsichtlich der Schwerpunktsetzung und der Anwendung des Verhältnismäßigkeitsmaßstabes. 65 Kreuzer, o. Fn. 7, S. 177. 106 Jürgen Stock b) In einem weiteren Schritt sollten — wegen ihres klareren und verbindlichen Aussageinhalts — den Verfahrensregelungen auf den Ebenen von Staats- anwaltschaft und Polizei Regeln in Gesetzgebungsbereich folgen. Dies könnte etwa dadurch geschehen, daß der Gesetzgeber den unterschiedlichen Unrechtsgehalt verschiedener strafbewehrter Umgangsformen mit ıllegalen Drogen abgestuft und damit deutlicher zum Ausdruck bringt. C) Rechtspolitisch konsequenter wäre eine der verfahrensrechtlichen folgende materiell-rechtliche Entkriminalisierung®. Der Erwerb und Besitz von Dro- gen bis zu einer jeweils festzulegenden Menge sollte als bloße Ordnungs- widrigkeit eingestuft werden mit der Konsequenz, daß festgestelltes Rausch- gift zwar sicherzustellen wäre, weitere Zwangsmaßnahmen allerdings zu unterbleiben hätten. Die Gefahr, daß Klein-Dealer im Schutze einer solchen Regelung ihren Handel betreiben, erscheint angesichts der zu erzielenden Gerechtigkeit hinnehmbar. Am Ende dieser Ausführungen steht eine Parabel, mit der die US-ame- rikanischen Polizeiforscher Klockars/Mastrofski ıhr Lehrbuchkapitel über „Police discretion‘“ einleiten und die als Grundaussage auch die hier darge- stellten Befunde widerspiegelt: „Wollten Besucher von einem anderen Planeten uns kennenlernen und uns nach Auftrag und Arbeitsweise unserer Polizei fragen, so wäre es wahrscheinlich am wenigsten hilfreich, den Besuchern unsere Gesetzeswerke in die Hand zu geben mit dem Bemerken: '’Unsere Polizei vollzieht diese Gesetze ‘6667° 66 Vgl. etwa Kreuzer, Therapie und Strafe — Versuch einer Zwischenbilanz zur Drogenpolitik und zum Betäubungsmittelgesetz von 1981, NJW 1989, S. 1505 ff. (1507); Stock, Akzente einer neuen — Drogenpolitik aus kriminologischer Sicht, in: SPD-Bezirk Niederrhein (Hrsg.), Akzeptieren? Bestrafen? Akzente einer neuen Drogenpolitik, Düsseldorf 1994,$. 12 ff., 59 (16); ähnlich, teils weitergehend Albrecht/Hassemer/Voß (Hrsg), Rechtsgüterschutz durch Ent- kriminalisierung. Vorschläge der Hessischen Kommission „Kriminalpolitik‘“zur Reform des Strafrechts, Baden-Baden 1992, S. 40 ff. 67 Frei übersetzt nach Kl/ockars/Mastrofski, Police Discretion: The case of selective enforcement, in: Klockars/Mastrofski (Hrsg.), Thinking about Police. Contemporary Readings, 2. Aufl., New York u.a. 1991, S. 328-333 (328). Strafverfolgungszwang im Spannungsfeld polizeilicher Aufgabenbewältigung‘ Heinz-Werner Aping 1. Vorbemerkung Meine sehr verehrten Damen und Herren, ich freue mich aufrichtig, hier heute referieren zu können, betrachte ich es vor einem mindestens in rechtlichen Fragen so fachkundigen und hochrangigen Auditorium doch als große Ehre, Belange der Polizei zu vertreten. Die grundlegende Problematik der Stellung der Polizei ım Strafprozeß, des Verhältnisses mit und zur Staatsanwaltschaft und die Frage der möglichen oder notwendigen Veränderungen im Strafprozeß beschäftigt mich schon seit längerer Zeit. Sowohl vor dem Hintergrund als Referent für kriminalpolizeiliche Angelegenheiten ım Stab des Berliner Polizei- präsidenten, als auch in der Erfahrung als Inspektionsleiter für mittlere und organisierte Formen der Eigentumskriminalität und besondere täterorientierte Ermittlungsformen boten sich mir hierfür genügend Anlässe. Um Ihnen die Möglichkeit zu geben, meine Überlegungen richtig einordnen zu können, möchte ıch Ihnen vorab einige wesentliche Organisationsmerkmale der Berliner Polizei vorstellen. 2. Aufbau, Organisation und Größe der Berliner Polizei Die Polizei ım Stadtstaat und Bundesland Berlin ist eine Landespolizei und untersteht unmittelbar dem Senator für Inneres. Sie ist unterhalb des Polizeiprä- sıdenten und des Vizepräsidenten als seinem ständigen Vertreter (seit Juli 1998 nach altersbedingter Pensionierung des bisherigen Vizepräsidenten nicht nach- besetzt!) in fünf sogenannte Ämter aufgeteilt, und zwar ® Landesschutzpolizeiamt e Landeskriminalamt e ® Landespolizeiverwaltungsamt Landespolizeischule Geringfügig überarbeitete Schriftfassung des Vortrags. 108 Heinz-Werner Aping e Zentrale Ermittlungsstelle für Regierungs- und Vereinigungskriminalität (ZERV). Zur zentralen Ermittlungsstelle für Regierungs- und Vereinigungskriminalität brauche ich hier nichts weiter auszuführen. Die Verjährungsdebatte ist Ihnen bekannt. Die Einrichtung wird schrittweise abgebaut und die Beschäftigten kehren in ihre alten Bereiche zurück. Die beiden großen Bereiche der Berliner Polizei sind das Landesschutzpolizei- amt und das Landeskriminalamt. Hinter dem letzteren verbirgt sich in Berlin ein sehr ermittlungsstarkes Landes- kriminalamt, das im wesentlichen aus der früheren zentralen Kriminalpolizei der Stadt entstanden ist. Berlin durfte unter den alliierten Vorbehalten kein Landeskriminalamt haben. Eine Dienststelle für Grundsatzangelegenheiten der Kriminalpolizei im Präsidium nahm die Melde-, Nachrichtensammel- und Kontaktfunktion eines Landeskriminalamtes wahr. Im Jahre 1994 wurden die bestehende Grundsatzdienststelle für Belange der Kriminalpolizei und die zentrale Kriminalpolizei in dem neu eingerichteten Landeskriminalamt zu- sammengefaßt. Wir sind als Kriminalbeamte sehr glücklich darüber, weil es mit deutlich über 2.000 Mitarbeitern ein sehr einsatzstarkes und erfolgreiches Landeskriminalamt ist. Es enthält Grundsatz- und Analysebereiche genauso wie Ermittlungsdienststellen für mittlere bıs schwerste Kriminalıtät oder auch die Sonderdienste der Polizei wie Erkennungsdienst, Mobile oder Sondereinsatz- kommandos oder die Polizeitechnische Untersuchungsstelle. Das Landesschutzpolizeiamt beinhaltet neben zentralen Einrichtungen wie Bereitschaftspolizei, Wasserschutzpolizei oder zentralem Objektschutz ım we- sentlichen den gesamten schutzpolizeilichen Einzeldienst. Hierzu bestehen ın Berlin insgesamt sieben Polizeidirektionen. Diese Polizeidirektionen sind neben den Bereichen Lagedienst, Verkehrsdienst pp. im wesentlichen untergliedert in die Referate Öffentliche Sicherheit mit den Polizeiabschnitten und ihren rund um die Uhr besetzten Wachen und die Referate Verbrechensbekämpfung mit der für den betreffenden Direktionsbereich zuständigen Kriminalpolizei. Unge- fähr die Hälfte der Kriminalbeamten Berlins ist in diesen Polizeidirektionen angesiedelt. Dort werden Delikte der einfachen bis mittleren Kriminalıität, u.a. auch bis hin zu versuchten Tötungsdelikten bearbeitet. Die Berliner Polizei ist mit insgesamt ca. 28.000 Mitarbeitern das größte Poli- zeipräsidium in der Bundesrepublik Deutschland. Der größte Bereich ist die Schutzpolizei mit ca. 14.000 Beamtinnen und Beamten, danach folgen die Kriminalpolizei, Angestellte, Lohnempfänger, die sogenannte Wachpolizei usw. Strafverfolgungszwang im Spannungsfeld polizeil. Aufgabenbewältigung 109 Die Gesamtzahl ist natürlich sehr groß, doch bedenken Sie, welche Einheiten sich dahinter verbergen: von der Bereitschaftspolizei über die Wasserschutz- polizei, die örtlichen Polizeidirektionen, das Landeskriminalamt bis hin zum Abschiebegewahrsam (der gegen den Willen der Polizei bei ihr angesiedelten Haftanstalt des Landes Berlin für Abschiebehäftlinge) u.v.m. Ich spare mir an dieser Stelle statistische Ausführungen über die Belastungssituation gemäß der Polizeilichen Kriminalstatistik (PKS) 0.ä., wie z.B. 1,7 Millionen Notrufe (110) ım Jahr (ca. ein Notruf alle 20 Sekunden!), auch wenn dies die Eckdaten sind, mit denen Journalisten vorzugsweise die Sicherheitslage in der Bundesrepublik beschreiben. Wir haben ın Berlin eine große Koalition von CDU und SPD, wobei das Innen- ressort von einem CDU-Senator geführt wird. Die Berliner Polizei hat ım Rahmen der allen Verwaltungen auferlegten Sparzwänge von 1991 an bis heute über 5.000 Mitarbeiter abbauen müssen. Dieser Prozeß ist noch nicht zu Ende. Insgesamt verbirgt sich hinter dieser Zahl ein großer Abbau bei den Lohn- empfängern oder den Angestellten verschiedenster Art, betraf aber auch die Vollzugspolizei. Während die Kriminalpolizei in ihrer Personalstärke unver- ändert blieb (aber eben auch kein Zuwachs), mußte die Schutzpolizei ein Ein- sparpotential von 2.000 Vollzugsstellen erbringen. Vor dem Hintergrund der gesamten und dabei gestiegenen polizeilichen Aufgabenlast, unabhängig von ggf. unterschiedlichen Bewertungen der PKS, ist dies für die Berliner Polizei ein kaum zu lösendes Problem, wenn nicht nach neuen Wegen gesucht wird. Die Berliner Polizei ist demnach eine sehr große Behörde mit einem sehr kom- plexen Aufgabenbereich in einer sehr schwierigen gesellschaftlichen und politischen Konstellation. Sie lebt mit permanentem Kräfteabbau und der Streichung von Etatmitteln. Die Veränderung der Haushaltslage bezieht sich nicht nur auf die personelle Situation, sondern auch auf die materiellen Aspekte wie Gebäude, Investitionsmittel und anderes mehr. 3. Spannungsfeld(er!) polizeilicher Aufgabenbewältigung 3.1 Kosten und Personal Die personelle Ausstattung der Berliner Polizei wird insbesondere vor dem Hintergrund der jüngsten Anschläge und des bevorstehenden Regierungs- umzuges intensiv diskutiert. Man stellt die Frage, ob die Berliner Polizei „hauptstadtfähig‘ sei. Dazu: Wir haben zu wenig Personal für zu viel Arbeit. Diese Aussage gilt natürlich auch für andere Behörden aufgrund der Nähe zu täglichen sicherheitsrelevanten Aspekten, insbesondere aber für die Polizel. 110 Heinz-Werner Aping Die Polizei reagiert schon seit langer Zeit darauf, nicht erst jJüngst ım Zuge der überall immer weiter greifenden Verwaltungsreform. Ich erinnere mich eines Vortrages eines Hamburger Kollegen, der vor über 10 Jahren eın System der Arbeitszeitbewertung für Kriminalfälle als Steuerungssystem zur Personalver- teilung vorstellte. Er errechnete durchschnittliche Arbeitszeiten zu einer ausge- feilten Struktur von Straftaten mit unterschiedlichen Fallkonstellationen oder Aufklärungschancen, um sie gegen die in der PKS registrierten Fallzahlen gegenlaufen zu lassen und somit zu Jahresarbeitszeitminuten und Verschiebe- potential bei Mitarbeitern zu kommen. Heute lauten die Stichworte: neue Steue- rungsmodelle, Benchmarking u.a. Im Kern geht es eindeutig darum, die gegen- wärtig für Polizei aufgewendeten Etatmittel (der Etat der Berliner Polizei beträgt insgesamt ca. 2,1 Milliarden DM) mindestens auf dem jetzigen Stand einzufrieren, besser noch zu reduzieren. Die aus der Wirtschaft ım Gegensatz zum herkömmlichen Verwaltungsverständnis zu übernehmenden Ansätze werden natürlich auch deshalb eingeführt, weil man grundsätzlich davon über- zeugt ist, daß innerhalb der Behörden Einsparpotentiale vorhanden sind. Viel mehr als andere wird dabei die Polizei ins Visier genommen, weil ihr Wirken in der Öffentlichkeit viel direkter, viel offensichtlicher ist und auch Unkundigen oftmals die Möglichkeit eröffnet, mit einfachen Weltbildern die bessere Lösung parat zu haben. Nicht daß Sie mich falsch verstehen: es dürfte keine Organisa- tion geben, die nicht in Teilbereichen Einsparpotentiale hat. Es erhebt sich aber die Frage, ob der insgesamt festzustellende Mangel dieses Potential nicht doch deutlich überwiegt. Das gilt insbesondere dann, wenn Organisationsformen aus populistischen Gründen vorgegeben, als richtig beschrieben oder offenkundig wissentlich falsch umgesetzt werden. In Berlin hatten die im Abgeordnetenhaus vertretenen Parteien eine Unter- nehmensberatungsfirma, die Firma Mummert & Partner, beauftragt (vorgesehe- ner Etatansatz über 7 Millionen DM), die Berliner Polizei auf solche Einsparpo- tentiale hin zu untersuchen. Dieser Prozeß dauerte über eineinhalb Jahre, die Ergebnisse mit daraus abgeleiteten Vorschlägen zur Organisationsänderung oder Personaleinsparungen wurden von einem Lenkungsgremium, bestehend aus der Behördenspitze, Parlamentarien und Vertretern der Aufsichtsbehörde mehrheitsmäßig beschlossen und anschließend dem zuständigen Senator zur Entscheidung vorgelegt. Gegenwärtig werden die differenzierten Ergebnisse ın Einzelprojekten mit teilweise erheblichen Auswirkungen auf den organisatori- schen Aufbau umgesetzt. Als Ergebnis der Untersuchung sollte natürlich ein deutliches Einsparpotential erwirtschaftet werden. Das Ergebnis war etwas differenzierter, entsprach dem Lernprozeß der Unternehmensberatungsfirma, krempelt aber dennoch die Polizei um. Viel mehr wäre an dieser Stelle eigent- lich nicht zu sagen. Einen Bereich will ich im Hinblick auf das Problem Span- Strafverfolgungszwang im Spannungsfeld polizeil. Aufgabenbewältigung 111 nungsfeld und Legalitätsprinzip als Beispiel aber dennoch herausgreifen, Untersuchungsgegenstand: Privatklagedelikte. Die Firma Mummert & Partner (M&P) stellte die Behauptung auf, daß die Polizei hier unwirtschaftlich arbeite und sich ein erhebliches Einsparpotential erwirtschaften lasse. Ein Aufwand von x-Beamten bei einem anschließenden Ergebnis von y-% Einstellungen seitens der Amts- oder Staatsanwaltschaft sei schlichtweg Vergeudung von Ressourcen. Hier müsse über deutliche Eın- schnitte und grundlegende Vereinfachung bzw. Verkürzung der polizeilichen Tätigkeit nachgedacht und diese umgesetzt werden. Errechnetes Einsparpoten- tial: 250 Mitarbeiter! Die Folge dieser Auffassung von M&P war ein klarer Auftrag an die Polizeı, Vereinfachungen und Einsparpotentiale zu erarbeiten. Die Polizei ging auf die Amts- und Staatsanwaltschaft zu (wissend um die Vorbehalte, die den eigenen nahe kamen) und zusammen fand man eine Lösung hinsichtlich der Vereinfachung ın einzelnen Aspekten, ım Ergebnis jedoch lange nicht das errechnete Einsparpotential. Wenn auch das als Ergebnis der Untersuchungen durch die Fiırma Mummert & Partner erwartete deutliche Einsparpotential bei der Berliner Polizei nicht so ausfiel, wie manche sich das vorgestellt hatten, kam es dennoch zu umfangrei- chen Veränderungen oder Auswirkungen auf den organisatorischen Aufbau der Behörde. Das betraf genauso die zentralen Verkehrsdienste wie das Polizei- orchester, die Wasserschutzpolizei, die Polizeireiter und vieles mehr. Die Firma Mummert & Partner war bezüglich des bezifferten Einsparpotentials auch geschickt genug im Ergebnis zu formulieren, daß dieses nur zuträfe, wenn auch diese oder jene (Rahmen-) Bedingungen gegeben seien. Das heißt: wenn diese oder jene Daten erhoben werden können, wenn diese oder Jjene Technik zur Verfügung gestellt wird, eın bestimmter personell flexiblerer Rahmen gegeben ist und vieles mehr; wohl wissend, daß es zu solchen Rahmenbedingungen nicht unbedingt kommen kann. Viele bewerten das Ergebnis der Untersuchung deshalb nicht als „überwältigend“‘. 3.2 Organisationsänderungen der Polizei bei der Bearbeitung von Straftaten Je nach Bundesland unterschiedlich versucht man den personellen Engpässen und damit auch inhaltlichen Mängeln bei der Straftatenbearbeitung durch immer neue Organisationsformen und Arbeitsteilungen zwischen Schutz- und Kriminalpolizei gerecht zu werden. Dabei unterscheiden sich zwangsläufig die Flächenstaaten von den Stadtstaaten oder von den Verhältnissen in den Bal- lungsräumen. 112 Heinz-Werner Aping In der Regel versucht man, die Personalnot der Kriminalpolizeı dadurch zu beheben, daß man der Schutzpolizei mehr Aufgaben in der Sachbearbeitung von Straftaten zuweist. Unabhängig von der Frage der Qualität stellt sıch für die Schutzpolizei das Problem, für die anderen notwendigen Aufgabenfelder nicht genügend Ressourcen zu behalten. Eine weitergehende Betrachtung würde hier zu weit führen. Diese müßte sich z.B. auch der Frage widmen, ob eine Verlage- rung der Bearbeitung auch eine andere Sicht der Lösung oder Verhinderung von Kriminalität mit sich bringt (wie von Vertretern der Kriminalpolizei formu- liert) und ggf. kriminalpolitisch der falsche Weg wäre oder ob die beiden Bereiche auch nach gewisser Einarbeitungszeit mit unterschiedlicher Qualität arbeiten. 3.3 Stichwort Verwaltungsreform Auch die Inhalte der Verwaltungsreform sind viel zu komplex, als daß sıe hier umfassend abgehandelt werden können. Für Straftatenbearbeitung und das Legalitätsprinzip bedeutsam ist, daß abgesehen von effizienter Strukturierung interner Abläufe und dem Einsatz von Technik entschieden werden muß, ob tatsächlich Ermittlungsarbeit ın der Strafverfolgung unter Kostengesichts- punkten beurteilt und dann natürlich auch gesteuert werden kann und darf, oder obdie über Vergleich von Kosten der Ermittlungsarbeit erreichbare Konkurrenz von Dienststellen gleicher Zuständigkeit und gleichen Aufbaues das einzig mögliche und vernünftige Ziel ist. Dieser Prozeß befindet sich für viele eher in den Anfängen als in entscheidungsreifen Zuständen. Reizwort: Produktbe- schreibung, z.B. Produkt Einbruchsermittlung. Passende Schreckensbilder finden sich teilweise in amerikanıschen Krimis: Der Chef gibt seinem Ermittler noch drei Tage zur Ermittlung in einem Mordfall! Mehr darf es nicht kosten! Verwaltungsreform ist natürlich mehr, hat allerdings gerade auch ım Bereich der Polizei mit negativen Bildern, wie oben gezeichnet, zu kämpfen. Ob solche Befürchtungen zu weit oder ganz an der Sache vorbeigehen, soll hier nicht weiter erörtert werden. In den Polizeien der Republik allerdings läuft diese Diskussion. 3.4 Verfahrensbeschleunigungen Die gegenwärtigen Bemühungen um Verfahrensbeschleunigungen (beschleu- nigtes Verfahren, Ausweitung von Diversionsverfahren/-richtlinien) sind nur zu einem Teil Ergebnis einer (kriminal- oder Justizpolitisch) fachlichen Sicht. Strafverfolgungszwang im Spannungsfeld polizeil. Aufgabenbewältigung 113 Zu einem erheblichen Teil sind siıe auch das Ergebnis kostenorientierter Be- trachtungsweisen. Im Hinblick auf das Ergebnis ist vielen in dieser Gesellschaft ein aufwendiger und kostenintensiver Verfahrensablauf schlicht zu teuer. Dieser Ansatz allein ist nicht verwerflich. Strafverfolgung ist kein Zustand außerhalb gesellschaftlicher Einschätzung. Sie dient keinem frei im Raum schwebenden Wert, sondern schlicht dem gesellschaftlichen Frieden. Die Bedingungen hierzu unterliegen somit auch dem Wandel der Meinungen. Es bleibt allerdings sehr wohl zu hinterfragen, was dabei an friedensstiftender Wirkung des Strafrechtes auf der Strecke bleiben kann. Mehr noch als für die Justiz ist dıe Diskussion wegen des direkten und oftmals ausschließlichen Kontaktes der Polizeiı mit dem davon betroffenen Bürger ein Spannungsfeld der Polizeibehörden. 3.5 Schnelligkeit des Wandels der Kriminalität Die Polizei als relatıv große Behörde bringt zwangsläufig ein gewisses Behar- rungsvermögen hinsichtlich ihrer Organisationsform und Abläufe mit sich. Das betrifft einmal Fragen des Selbstverständnisses (oftmals wird ja gerade auch der Staatsanwaltschaft ein „erstaunliches‘‘, langsames oder konservatives Behar- rungsvermögen iın der umgebenden schnellebigen Welt zugeschrieben), aber auch Fragen egoistischer Motive (Stellenschlüssel, Beförderungssituationen u.v.m.), genauso aber auch tatsächliche Unmöglichkeit dauernden schnellen Wandels. Als ich in den siebziger Jahren in Berlin zur Polizei kam, wechselte man von der dezentralen zu einer zentralen Struktur. Es war die Philosophie der siebziger Jahre. „Wir schaffen schlagkräftigere Einheiten, weg von den Klein- und Kleinstdienststellen (damals auch unter dem Gesichtspunkt der Datenerhebun- gen mittels der EDV), und haben damit Möglichkeiten, den Tätern besser auf die Spur zu kommen.‘“ Man schuf zentralisierte und vor allem deliktsorientierte Ermittlungseinheiten. Diese zentralisierte deliktische Orientierung steht heute wieder auf dem Prüfstand, jetzt allerdings mit der Auffassung und dem Wunsch, dezentrale Strukturen zu schaffen, um mehr „vor Ort‘“ zu kommen, Bürgernähe zu erreichen. Ich weiß aus meinen Kontakten mit der Staatsanwaltschaft, daß gerade die deliktische Organisation der Polizei immer wieder auch Kritikpunkt der Staatsanwaltschaft ıst, wenn nämlıch zusammenhängende Nebensach- verhalte, weil die Polizeı eben intern so organisiert ist, abgetrennt und auf verschiedene Dienststellen verteilt werden, und die Staatsanwaltschaft dann krampfhaft bemüht ist, die Vorgänge wieder zusammenzuführen. Dies ist erst recht problematisch, wenn man noch Nachermittlungen geführt haben will. 114 Heinz-Werner Aping Von Behörde zu Behörde unterschiedlich gibt es solche Überlegungen, inwie- fern man von zentraleren Formen zu dezentraleren Formen und von einer deliktischen Orientierung hin zu einer eher ganzheitlichen Betrachtung kommen kann. Dieses ist insofern problematisch, weil wir damit auch immer Fragen der Qualität verbinden, denn unstrittig war die zentrale deliktische Orientierung ein bestimmter Qualitätsgewinn auch ın einfachen und mittleren Formen der Krimi- nalität. Zumindest in Berlin haben wir derzeit diesen Prozeß. Wann er abgeschlossen sein wird, kann ich nicht sagen. Gegenwärtig versuchen wir, der Problematik dadurch zu begegnen, daß wir neben die starre deliktische Orientierung regel- mäßig temporäre Arbeitsgruppen setzen, die sich oftmals nach und nach so verfestigen, daß man sie über eine Dienstkräfteanmeldung folgender Jahre doch in den Etat aufnehmen lassen kann und dann ein neues Kommissarlat zugewie- sen bekommt. Das ist nicht ımmer mit neuen Stellen verbunden. Häufig fällt hierbei das Wort von der „Eigenfinanzierung‘. Aber erst einmal reagieren wir durch Arbeitsgruppen. Das Problem ist - Spannungsfelder polizeilichen Han- delns -, daß es für diese temporären Arbeitsgruppen eben kein neues Personal gibt, sondern daß es regelmäßig woanders abgezogen werden muß. Damit rei- ßen wir dort Lücken, aber iıch glaube, auch mit diesem Problem stehen wir als Polizei nicht alleine da. Die allerdings aktuell zu bewältigende Kriminalitäts- lage stellt mindestens große Behörden vor erhebliche Herausforderungen einer ausreichend flexiblen Organisationsform. 3.6 Orientierung an einfachen Lösungen Die Einflußnahme auf die Polizei, sich diesen oder jenen Feldern intensiver zu widmen, dies noch dazu in einer bestimmten Organisationsform, wird auch von höheren Beamten ın der Polizei so manches Mal als Kulissenschieberei be- schrieben. Beispiele sind die ewigen inhaltslosen Äußerungen zu verstärkter Prävention oder mehr Grün auf den Straßen und vieles mehr. Hier ist natürlich auch Raum für populistische Strömungen. Die Justiz hat das ın den letzten beiden Jahren schmerzlich erlebt an den Vorwürfen, zu milde zu strafen. Dieser Vorwurf wird auch aus Polizeikreisen erhoben. So gibt es gerade hinsichtlich des Legalitätsprinzips eine Veröffentlichung aus Kreisen des Bundes Deutscher Kriminalbeamter mit dem Titel „Gesetzesungehorsam der Justiz‘. Die Diskus- sion um Mr. Bratton und das New Yorker Modell ging ın die gleiche Richtung. Unabhängig von der Frage, ob die Diskussion an sich, dazu Form und Inhalte, ganz oder teilweise berechtigt ist, bleibt für dıe Polizei folgendes Problem: Die Medien bauen einen erheblichen Druck auf, der die Justitielle Tätigkeit auf- Strafverfolgungszwang im Spannungsfeld polizeil. Aufgabenbewältigung 115 grund der Unabhängigkeit der Richter und ihre insgesamt nachfolgende Tätig- keit weniger direkt greifbar macht, als die innenpolitische Tätigkeit. Die jewei- ligen Innenminister stehen unter einem derartig durch die Medien beeinflußten und beeinflußbaren Druck, daß die Versuchung, entgegen fachlicher Aspekte Einfluß zu nehmen, hier wesentlich größer sein dürfte als bei der Justiz. Zu- mindest erlebe ich in den letzten fünf Jahren, um wieviel mehr die Polizei ins tägliche Visier genommen wird als die Justiz. Nun bin ich nıcht derjenige, der mit Einzelbeispielen eine Argumentationskette aufbauen will, aber ein Schlaglicht können sie trotzdem werfen. Deshalb will ich zwei Beispiele anreißen, und zwar die Problematik um den illegalen Ziga- rettenhandel und öffentlichkeitswirksame Einsätze. Sie wissen vielleicht aus den Medienberichterstattungen, daß wir in Berlin große Probleme mit dem illegalen Zigarettenhandel hatten und haben. Dieser Zigarettenhandel ist aus juristischer Sıcht betrachtet vielleicht ein eher etwas kleineres Phänomen. Die vietnamesischen Endverkäufer sind für viele mehr arme Opfer der Wiedervereinigung als Täter. Sie seien aus der Situation der deutschen Wiedervereinigung übrig geblieben, fänden in der Gesellschaft nicht ihren richtigen Stellenwert. Warum solle man da die große Kelle des Strafrechts schwingen, wo doch eigentlich die Übeltäter ganz woanders sitzen? Ganz so kann ich das Bild nicht zeichnen. Denn von den ehemaligen Vertragsarbeitern der DDR sind nur noch wenige übrig geblieben. Die Mehrheit der Täter sind illegal eingereiste Personen und hinter dieser Szene stehen sehr gut organisierte Strukturen. Der illegale Zigarettenmarkt ist so lukrativ, daß Vietnamesen auf die Idee kamen, nicht selbst zu verkaufen, sondern den Händlern den Ertrag abzunehmen oder über Standgelder (Erpressung) den Handel zu kontrollieren und daran zu verdienen. Dieses Geschäft wiederum war so gewinnbringend, daß sıch darüber Konkurrenzsituationen entwickelten. Konkurrierende Banden mit einer ganz anderen Bereitschaft zur Gewaltanwendung fingen an, sich gegensei- tig mittels Schußwaffen auch in der Öffentlichkeit zu töten. Letztendlich hatten wir innerhalb von etwas mehr als zwei Jahren knapp 40 Tote zu verzeichnen, wobei oftmals Personen regelrecht hingerichtet wurden. Es ist eine überaus schwere Kriminalität entstanden. Das berührte natürlich die Berliner Bevölkerung. Sie können sich dazu vor- stellen, daß dieses Problem auch in der Medienlandschaft nicht unreflektiert blieb. Ich kann mich noch erinnern, wie mein Behördenleiter im Innenausschuß des Parlaments zu dieser Problematik Stellung beziehen mußte, denn es wurde die Frage aufgeworfen: „Ist die Polizei unfähig, das kriminelle Geschehen auf der Straße zu beenden, die Morde aufzuklären?‘‘ 116 Heinz-Werner Aping Der Polizeipräsident legte dar, was alles in seiner Behörde getan wurde. Die Polizei hatte gute Ermittlungserfolge erzielt, weil über einen Zeitraum von einem Dreivierteljahr 50 Beamte nur für die sachbearbeitende Ermittlung der schweren Form der Kriminalität von anderen Dienststellen abgezogen und eingesetzt wurden, u.a. eine komplette Mordkommission. Fast alle Mordtaten und viele andere schwere Taten wurden aufgeklärt, Haftbefehle erreicht und zur Fahndung ausgeschriebene Personen erfolgreich gesucht und festgenommen. Jedenfalls versuchte mein Behördenleiter darzustellen, daß diese schweren Formen der uns beschäftigenden Kriminalität (Raub, Erpressung, Geiselnahme, Totschlag pp.) 1ihren Ursprung nur in der unerledigten Situation des illegalen Zigarettenhandels, der Gewinnerwartung daraus und den ggf. internationalen Strukturen dieses Zigarettenschmuggels haben, die dahinterstecken. Er wollte darauf hinweisen, daß die Bekämpfung der o.g. Straftaten eine Sache, die Bekämpfung des illegalen Zigarettenhandels und des Schmuggels eine andere, vor allem zwingend erforderliche ist. Wie Sie wissen, handelt es sich bei letzte- ren in erster Linie um Fiskaldelikte nach der Abgabenordnung. Zuständigkeits- träger ıst der Zoll, darüber hinaus die jeweiligen Finanzbehörden. Der Polizei- präsiıdent erlaubte sich den Hinweis darauf zu geben, daß die Bekämpfung der Ursache der schweren Kriminalität in der Verantwortung eines anderen Zu- ständigkeitsträgers liegt. Dorthin sei die Forderung zu richten, mit mehr Perso- nal oder besseren Konzepten den Zigarettenhandel zu bekämpfen, ggf. zu beendigen. Die Polizei hätte ihre Sache bisher sehr gut gemacht. Aus den Reihen der Parlamentarier (bei einer öffentlichen Ausschußsitzung!) wurde dem Polizeipräsidenten mit folgendem Satz begegnet: „Erzählen Sie uns nichts von Zuständigkeiten! Machen Sie was!‘“ Die Medien griffen dies auf und fragen regelmäßig die Polizei, warum sie den illegalen Zigarettenhandel nicht endlich in den Griff bekomme. Als zweites Beispiel gehe ich kurz auf die Hütchenspieler ein. Ich will jetzt nicht das Rechtsproblem erörtern. Aber die Stimmungslage der Bevölkerung dazu kennen Sie. Ein Innensenator vergangener Jahre, kam auf die Idee, mit einem Troß von Journalisten einer polizeilichen Maßnahme in einer Fußgänger- zone zur Überprüfung und Bekämpfung der Hütchenspielersituation „kurz“ beizuwohnen. Er erschien dort mit den Journalisten und war ziemlich säuerlich, weil das Bild sich nicht so darbot, wie er es präsentieren wollte. Vielleicht war der Einsatz nicht groß oder nicht professionell genug, jedenfalls zeigte er sich insgesamt relatıv verärgert, daß er den Journalisten nicht das bieten konnte, worauf er seine politische Nachricht gründen wollte. Die Folge war, daß es 14 Tage später zu einem erneuten Einsatz kam. Dieser wurde sehr professionell durchgezogen mit einem entsprechend großen Kräfteeinsatz (dreistellig). Es war natürlich neben dem Innensenator ein großer Troß von Journalisten dabei, Strafverfolgungszwang im Spannungsfeld polizeil. Aufgabenbewältigung 117 u.a. Fernsehanstalten. Die Kameraleute machten hervorragende Bilder, als die Polizei Hütchenspieler auf die Erde drückte und Handfesseln anlegte. Neu war für eher zurückhaltende Polizisten, daß die Bevölkerung, die das mitbekam, stehend applaudierte. Wenn es also um Einflußgrößen - Spannungsfelder der Polizei - geht, erfährt mein Stichwort „Orientierung an einfachen oder ver- meintlich einfachen Lösungen‘“ vielfach für uns eine sehr nachhaltige Kon- kretisierung. 3.7 Gefahrenabwehr und Strafverfolgung Die rechtstheoretische Diskussion über Vorrang oder Verhältnis beider Auf- gaben brauche ich hier nicht vertieft zu führen. Tatsache ist allerdings, daß ım Wissen oder in Vermutung um Zusammenhänge von Personen, Straftaten- strukturen, fortgesetztes Begehen von Straftaten u.v.m. der Verhinderung von Straftaten durch Arbeit im Vorfeld immer mehr Gewicht zugekommen ist. Insgesamt ergeben sich daraus drei große Problemfelder: Personal wird gebun- den, die Staatsanwaltschaft bleibt in der Regel außen vor und die Polizei kommt ins Visier, wo sie 1.S. der erfolgreichen Gefahrenabwehr die Strafverfolgung nicht so betreibt oder gewährleistet, wie die Staatsanwaltschaft es will. Beispiel: Fall griechisches Generalkonsulat! Fall Schwenken von PKK-Fähnchen u.v.m. Die rechtstheoretische Diskussion dürfte ihnen geläufig sein: Güterabwägung, Grundsatz der Verhältnismäßigkeit u.v.m. Ich fand in der Literatur einen deutli- chen Hinweis, daß „(...) bei der Begrenzung des Legalitätsprinzips durch dıe Polizei gleichwohl Vorsicht geboten ist, weil die gesetzgeberische Abwägung bereits erfolgte und das Legalitätsprinzip nicht durch ein extensiv verstandenes Korrektiv »Verhältnismäßigkeit« zum Opportunitätsprinzip umgestaltet werden darf.“ Das Problem besteht m.E. darin, daß eine an vielerlei Spannungen reiche Gesellschaft zunehmend radikalisiert, auch normale bürgerliche Schichten ın Fällen individueller Betroffenheit, zunehmend auch mit deutlicher Gewalt- bereitschaft und Gewaltanwendung, und daß die Polizei in immer stärkerem Maße in diesen Konflikt gebracht wird. Tatsache ist auch, daß immer öfter doppelfunktionale Handlungssituationen anzutreffen sind. Dabei spielt das Verhältnis zur Staatsanwaltschaft eine große Rolle. Eine Staatsanwaltschaft, die einen bis an die Grenze der Leistungsfähig- keit zur Bewältigung gewaltbereiter Aufzüge geforderten Polizeiführer wegen Nichtvorgehens gegen PKK-Fähnchen schwingende Frauen und Kinder mit der Strafverfolgung „Strafvereitlung im Amt‘“ überzieht, gleichzeitig aber struktu- 118 Heinz-Werner Aping rell bedeutsamere und strafrechtlich relevantere Vorgehensweisen im Bereich allgemeiner Kriminalität (Zigarettenschmuggel/-handel, Pressedelikte u.v.m.) aus unerfindlichen Gründen einstellt, verursacht mindestens Akzeptanzproble- me Hier will ıch als Beispiel aus der jüngsten Vergangenheit den Fall des grie- chischen Generalkonsulates ansprechen. Wir haben hier in Berlin aus meiner Sicht ein sehr gutes Verhältnis zur Staatsanwaltschaft, sowohl auf der Spitzen- ebene als auch in den Ebenen darunter, je nachdem wie dicht man miteinander Kontakt hat. Bei dem griechischen Generalkonsulat wurde aber nach der Bewäl- tigung der Gefahrensituation gleich die Frage aufgeworfen, inwiefern die Polizei das Legalitätsprinzip unterlaufen habe. Aber wie war die Situation vor Ort? Morgens kurz nach vier stürmte eine Anzahl von Personen das griechische Generalkonsulat, das in einem Mietshaus über mehrere Etagen verteilt ist. Es gibt nur zwei schmale Hauseingänge. Eine große Anzahl von Personen versammelte sich vor dem Haus und verstellte den Zugang zu den Eingängen. Die Polizei war relativ zügig vor Ort, in entspre- chender Personalstärke, hatte aber keine Möglichkeit, sofort zur Beendigung der Strafrechtssituation (die zu Beginn erkennbaren Straftatbestände waren Sach- beschädigung und Hausfriedensbruch) einzuschreiten. Denn es handelte sich um ein diplomatisches Gebäude, in dem wir als Polizei erst einmal nicht tätig werden dürfen. Wir brauchen die Erlaubnis und quasi die Aufforderung der konsularischen Vertretung. Diese wurde in diesen frühen Morgenstunden nicht gegeben, man wollte sich erst mit der griechischen Botschaft in Bonn kurz- schließen. Die notwendige Bitte an die Polizei einzuschreiten, gab man unge- fähr um 13.30 Uhr weiter. Bis dahin war die Lage natürlich entsprechend hochgefahren. Personen im Gebäude drohten, Brandbomben zu werfen, sich selbst anzuzünden, ggf. Frauen und Kinder aus den Fenstern zu stürzen oder stürzen zu lassen, wenn die Polizei versuche, in dieses Gebäude einzudringen. Unabhängig von möglichen weitergehenden Straftatvorwürfen wie Landfrie- densbruch pp. war ein Eindringen in das Generalkonsulat zu diesem Zeitpunkt bereits undenkbar. Rein vom Einsatztaktischen her hätte dieses Gebäude nahezu Stockwerk um Stockwerk, Treppe um Treppe erkämpft werden müssen. Das konnte gar nicht ohne Opfer ausgehen. Eine gewaltsame Beendigung der Situa- tion hätte definitiv nicht ohne massive Gefährdung von Menschen verlaufen können, weil sie auch nicht unbemerkt hätte vorgenommen werden können, denn vor dem Konsulat war eine Anzahl von Kurden, durch die man sich hätte durchkämpfen müssen. Dies hätten die in den Wohnungen des Hauses weilen- den Kurden bemerkt. Ein gewaltsames polizeiliches Einschreiten zur Lösung Strafverfolgungszwang im Spannungsfeld polizeil. Aufgabenbewältigung 119 und Beendigung der Situation war nicht machbar. Deshalb war es für die Polizei klar, andere Lösungsmöglichkeiten zu suchen. Es schalteten sich Interessenvertreter ein, Parlamentarier kamen hinzu, es wurden Verhandlungen geführt, letztendlich wurde die Situation friedlich bewältigt und die Personen rückten ab. Nun war die andere Seite nicht un- geschickt, sondern machte ihr Abrücken natürlich auch davon abhängig, daß die Zusicherung eingehalten wurde, unbehelligt abrücken zu können. Man hinter- ließ Möglichkeiten, bei einem „Vertrauensbruch‘* doch noch zu der alten Ab- siıcht von Selbstverbrennungen, Fensterstürzen, Brandlegungen pp. zu kommen. Man mußte sie abziehen lassen, was wir auch getan haben. Zur Sicherung der Strafverfolgung versuchten wir umfangreich Videoaufnahmen zu fertigen, um über spätere Identifizierungen die Strafverfolgung sicherstellen zu können. Prompt kam im Nachgang der Vorwurf, die Polizei hätte ihrer Verpflichtung aus dem Legalitätsprinzip nicht genügt. Ein Gedanke noch zum Aspekt Personalbindung: Die Polizei könnte natürlich warten, bis nach einer Straftat diese per Anzeige bei der Polizei zur Arbeit wird und dann versuchen, sie aufzuklären. Es ist allerdings nicht mein Verständnis von professioneller Polizeiarbeit, abzuwarten, bis mir irgend etwas auf den Tisch gelegt wird, wenn ich weiß, daß die gefahrenverursachenden oder krimi- nellen Strukturen an sıch vorhanden sind und Schaden oder Opfer verursachen. Unabhängig von der Sachleitungskompetenz der Staatsanwaltschaft, das will ich dabei nicht problematisieren, muß professionelle Arbeit zeitlich so früh wie möglich ansetzen. Diese Vorfeldarbeit, derzeit unter dem Stichwort vorbeugen- de Verbrechensbekämpfung (nur) im Polizeirecht verankert, egal ob Aufklärung vor Ort oder „Intelligence-Arbeit‘ in komplexen Strukturverfahren u.a., bindet erheblich Personal. Alle genannten Aspekte des Verhältnisses Strafverfolgung - Gefahrenabwehr berühren auch das Verhältnis Staatsanwaltschaft und Polizei. 4. Verhältnis Staatsanwaltschaft - Polizei Die formelle Situation von Staatsanwaltschaft und Polizei (Herrin des Ermitt- lungsverfahrens - Hilfsbeamter der StA) ist klar. Stellen Sie sich aber einmal die Situation vor, die Polizei würde buchstabenge- nau nach dem formell beschriebenen Prinzip der Übersendung ohne Verzug aus $ 163 StPO arbeiten und unmittelbar nach Kenntnisnahme von Straftaten und (nur) der Erledigung keinen Aufschub duldender Arbeiten diese der Herrin des Ermittlungsverfahrens zur weiteren Befassung, Entscheidung pp. übersenden. 120 Heinz-Werner Aping Die Strafverfolgung bräche zwar bestimmt nicht zusammen, doch ließen sich recht „interessante‘‘ Zustände vorstellen. Tatsächlich hat sich die Polizei zunehmend und mindestens quantitativ im größeren Feld der Straftaten als eine Behörde entwickelt, die Ermittlungen weitgehend selbst führt und erst zum Schluß an die Staatsanwaltschaft übergibt. In der Ausgabe 3/99 der Zeitschrift „Kriminalistik‘‘ beschäftigt sıch Professor Bernd Schünemann, München mit der Frage, ob die Polizei in der Realıtät die heimliche Herrin der Justiz geworden ist. Soll hier eine Machtfrage gestellt werden? Wie sieht das Verhältnis Staatsanwaltschaft - Polizei denn in der Realität aus? ® In der Spitze bekundetes gutes Einvernehmen, Wissen um (ver)bindende Aspekte ° Absteigende Kontakte StA-Polizei vom schweren zum Massendelikt ® In schweren Fällen oftmals gute und sehr erfolgreiche Zusammenarbeıit und ® Aufteilung der Arbeit e In der Masse der Fälle keine Kontakte. Es wäre mir ein leichtes Unterfangen, an dieser Stelle aus dem reichen Erfah- rungsschatz tatsächlicher und täglicher Praxis eines Kriminalbeamten im Ver- hältnis zur Amts- und Staatsanwaltschaft vorzutragen: ® Hin- und Herschieben von Ermittlungsakten für wirklich unsinnige und überflüssige Aufträge (Stichwort: Schreibtisch freimachen) Ungenügende Kenntnisse oder ungenügendes Rückgrat bei strafprozessualen Maßnahmen Situation Bereitschaftsgericht - Haftanträge pp. - Zerschlagung von mühsam aufgebauten Sammelvorgängen Prozeßtaktische Abtrennungen/Teileinstellungen - ohne Not - Tatsächliches Unwissen und ggf. Unverständnis über Verhältnisse auf der „Straße‘‘ und vieles mehr. Das Legalitätsprinzip verkehrt sich für viele Polizısten dann zur inhaltslosen Phrase. Genauso ließe sich natürlich aus der Sicht der Staats- anwaltschaft die Erfahrungswelt mit schlechter, fehlerhafter oder ungenügender Arbeit der Polizei aufziehen. Führt dies weiter? Festzuhalten ist, daß teilweise eine erhebliche Distanz zwischen Staatsanwalt- schaft und Polizei besteht. Sie besteht nicht im Verhältnis beispielsweise des Generalstaatsanwaltes mit dem/den Polizeipräsidenten, in der Regel auch nicht im Zusammenwirken bei schweren Fällen, meistens auch nicht im persönlichen Kontakt. Sie besteht statt dessen nicht selten aber bei strategischen Überlegun- Strafverfolgungszwang im Spannungsfeld polizeil. Aufgabenbewältigung 121 gen, bei grundsätzlichen Veränderungsabsichten oder bei Organisationsände- rungen, die zwangsläufig auch die andere Behörde iın ihrer Aufgabenwahr- nehmung berühren. Wenn das Verhältnis nun nicht so ıst, wıe es seın sollte oder könnte, stellt sich die Frage, ob und wie es gegebenenfalls verändert werden könnte. Die Akzeptanz staatsanwaltschaftlicher Herrschaft hängt natürlich auch vom Wissen über die Staatsanwaltschaft ab, ihrer Zwänge genauso wie ihrer eigenen Begründungen, Überlegungen pp. Eine polizeiliche Arbeit ohne Rückkoppelung durch die Staatsanwaltschaft muß aber auf Dauer als sinnlos empfunden wer- den. Dieses Gefühl stellt sich an der polizeilichen Basis oftmals bei den zahllo- sen Einstellungen ein. So haben hauptsächlich Gewerkschaften ımmer wieder davon gesprochen, daß „die Polizei für den Papierkorb arbeite‘‘. Derartiges Anspruchsdenken der Polizei verleitete einen Staatsanwalt (sicher- lich ein bedauerlicher Einzelfall, der nicht verallgemeinert werden darf) iın einem Gespräch mit mir einmal zu der Frage, was man sich eigentlich bei der Polizei einbilde und ob man die Rolle vergesse, die der Polizeiı zugewiesen sel. Deshalb stelle ich die Frage: Ist die Polizei von heute mit der vergleichbar, die vor 100 Jahren existierte und wirkte, in der Zeit, ın der das Legalitätsprinzip, auch Rechte, Pflichten und das Verhältnis Staatsanwaltschaft und Polizei festgelegt wurden? Ist tatsächlich ein Stillstand der Rechtspflege, eın Einbruch in der Gerechtigkeit oder ein Verlust an Rechtsstaatlichkeit zu befürchten, wenn bei Diversion, beschleunigten Verfahren, Einstellungsbefugnissen o0.ä. eıne andere Rolle der Polizei diskutiert wird? Welches ist die richtige Rolle der Polizei? Hier wird zwangsläufig auch das bestehende praktizierte Legalitäts- prinzip zu betrachten sein. Welches Bild von Polizeı besteht hierbei oder welches Bild wird bewußt ge- zeichnet? Die heutige Polizei ist mittlerweile sowohl von der Auswahl als auch von der Ausbildung und der fortwährenden Fortbildung her hoch qualifiziert. Wer von Ihnen weiß schon um die Lehr- und Prüfungsinhalte allein des mitt- leren Dienstes, d.h. des überwiegend täglichen Funkwagendienstes? Wer weiß schon um die Lehr- und Prüfungsinhalte des regelmäßig über die Fachhoch- schulen ausgebildeten gehobenen Dienstes, ganz zu schweigen von den ergän- zenden Ausbildungs- und Prüfungsinhalten für den höheren Dienst ın der Polizei? Die Palette reicht von den verschiedenen Rechtsfächern (erheblicher Schwierigkeitsgrad z.B. bei Prüfungsarbeiten zum Abschluß des Fachhoch- schulstudiums) über Kriminologie, Kriminalistik, Führungs- und Einsatzlehre bis hin zu Psychologie, Soziologie pp. Das ist eine andere Polizei als die in der Zeit, in der die bestehende Rolle der Polizei festgelegt wurde. 122 Heinz-Werner Aping Haben Staatsanwälte und Richter eine ähnliche und vergleichbare Ausbildung? Ich habe meine eigenen Erfahrungen damit gemacht, wenn Referendare, Asses- soren oder auch Staatsanwälte einmal polizeiliche Arbeit erleben, die Luft an der Basis schnuppern wollten und den einen oder anderen Nachtdienst in unse- ren Dauerdiensten verbrachten. Auch in rechtlichen Aspekten brauchte man keine Minderwertigkeitsgefühle zu entwickeln, von den anderen 0.g. Fächern ganz zu schweigen. Ich wiederhole daher die Frage: Ist die heutige Polizei mit derjenigen vergleichbar, zu deren Zeit die Grundzüge unseres heutigen Straf- und Strafprozeßrechtes festgelegt wurden? Wenn nicht, dann stellt sich berech- tigt die Frage, ob ihr eine andere Rolle zukommen kann und Ssoll. Zu Recht wird natürlich darauf hingewiesen, daß es nicht nur eine Frage der Qualifikation sei. Ein wesentlicher Aspekt zur Rolle der Polizei und ihrem Verhältnis zur Staatsanwaltschaft ist natürlich die funktionale Trennung von Ermittlung und justizmäßiger Bewältigung eines Sachverhaltes. Das Legalitätsprinzip und die Einrichtung einer zentralen Staatsanwaltschaft bzw. Anklage wandte sich meines Wissens gegen polizeiliche Willkür ım vergangenen Jahrhundert. Auch wenn wir in der Mitte dieses Jahrhunderts ebenfalls erhebliche polizeiliche Willkür zu verzeichnen hatten (allerdings auch nicht mehr und nicht weniger als bei der Justiz), so frage ich Sie trotzdem noch einmal: Ist das Ihr Bild von der heutigen Polizei? Welches Bild haben Sıe? Muß angesichts der gegenwärtigen Kriminalitätslage und der Strafrechtspflege, die diese in der Vergangenheit wie in der Gegenwart weder zu stoppen noch zu verändern scheint, einfach nur eine Haushalts- und Personaldebatte geführt oder statt dessen das bestehende System und hier auch die Rolle der Polizei, ihres Verhältnisses zur und mit der Staatsanwaltschaft wenigstens überdacht werden? Ich will diese Frage nicht auf die Spitze treiben. Wo Macht ist, ist ımmer auch Mißbrauch oder die Gefahr des Mißbrauchs. Ich bin in der Ausbildung und ın meinem Beruf geprägt worden durch die Rolle als Hilfsbeamter der Staats- anwaltschaft und ganz speziell auch durch die eine oder andere Erfahrung bei der Wiedervereinigung der Berliner Polizei. Im Dienstgebäude des Präsiıdiums der Deutschen Volkspolizei übernahmen wir beispielsweise ein über zwei Etagen gehendes Archiv des Präsidiums der Deutschen Volkspolizei und fanden dort eine immense Zahl von seitens der Polizei nicht weiter betriebenen oder nicht weitergeleiteten strafrechtlich relevanten Sachverhalten. Die Polizei der DDR hatte sowohl rechtlich als auch im Hinblick auf eine sehr dominante Rolle gegenüber der Justiz die Möglichkeit, so zu handeln. Angesichts dieser Akten hatte ich berechtigte Zweifel, inwiefern die Möglichkeit einer Polizei, selbst zu Strafverfolgungszwang im Spannungsfeld polizeil. Aufgabenbewältigung 123 verfügen, überhaupt rechtlich wie fachlich eine richtige Aufgabenzuweisung sein kann. So bitte ich, mich nicht falsch zu verstehen, wenn ich mit Blick auf Spannungsfelder polizeilichen Handelns die Rolle der Polizei und das Verhält- nıs zur Amts- oder Staatsanwaltschaft hinterfrage. Hilfreich bei derartigen Fragen ist manchmal der Blick von außen. Zusammen mit einem Berliner Oberstaatsanwalt hatte ich einmal das Vergnügen, bei der Deutschen Gesellschaft für Entwicklungshilfe im Rahmen einer in drei Seminar- reihen aufgeteilten Veranstaltung für chilenische Staatsbürger aufzutreten. Während der Vertreter der Staatsanwaltschaft den Aufbau der Justiz und den Justizförmigen Gang eines Ermittlungsverfahrens beschrieb, widmete ich mich ın den drei Veranstaltungen den Themen Organisation der Polizei, Gang und Umfang des polizeilichen Ermittlungsverfahrens, Auswahl, Ausbildung und Besoldung der Polizei u.v.m. Der Zuhörerkreis in den drei Veranstaltungen bestand aus Richtern, Staatsanwälten, Rechtsanwälten, Journalisten, Parlaments- abgeordneten pp. Hintergrund der Veranstaltungen waren die Bemühungen des chilenischen Staates, in Abkehr von den früheren diktatorischen Verhältnissen auch das Straf- und Strafverfahrensrecht zu reformieren. In der Diskussion einer der drei Veranstaltungen fragte ein sehr hochrangiger, kritischer chilenischer Richter ernsthaft, warum man bei einer derartig ausge- suchten und ausgebildeten Polizei überhaupt noch eine Staatsanwaltschaft brauche. Auch wenn ıch den Schulterschluß mit dem neben mir sitzenden Staatsanwalt wahrnahm, hatten wir einiges zu tun, den Richter argumentativ zu überzeugen. So sehr wir den Aufbau der Verfahren hier in Deutschland auch schätzen, muß angesichts des unbefriedigenden Ergebnisses unserer strafrechtlichen Bewälti- gung der Lebenswirklichkeit unabhängig von Fragen an andere Bereiche der Gesellschaft die Frage erlaubt sein, ob über Veränderungen von Rolle und Verhältnis von Staatsanwaltschaft und Polizei, mindestens über Veränderungen der gegenwärtigen Praxis nachzudenken ist. Bei den Vorbereitungen für dieses Referat stieß ıch auf einen Text von 1909 („Unbedingte oder bedingte Strafverfolgungsabsicht - Legalitäts- oder Opportu- niıtätsprinzip, Landgerichtsrat Car/ Kade, Hannover 1909, Helwingsche Ver- lagsbuchhandlung‘‘). Unabhängig davon, daß er die funktionale Trennung (s.0.) eher wenig thematisierte, war vor allem seine Prophezeiung interessant, daß die Diskussion bzgl. Legalitäts- und Opportunitätsprinzip für die nächsten 100 Jahre unerledigt bleibe, wenn man sie nicht jetzt (1909) kläre. Mittlerweile sind fast 100 Jahre vergangen und die Fragen im Zusammenhang mit dem Legalitäts- 124 Heinz-Werner Aping prinzip sind aktuell wie nie zuvor. Wir sollten aber nicht noch einmal 100 Jahre verstreichen lassen. 5. Schlußbemerkung Meine sehr verehrten Damen und Herren, ich hoffe, einen kleinen Aufriß gegeben zu haben über Spannungsfelder, die sich der Polizei bei der Wahr- nehmung ıhrer Aufgabe heute stellen und die man aus Sicht der Staatsanwalt- schaft oder insgesamt der Justiz vielleicht nicht so erlebt und überblicken kann wıle der polizeiliche Insider. Das Legalitätsprinzip als Schutz vor Willkür ist viel zu bedeutsam, als daß es vor dem Hintergrund einer ggf. unter vielerlei berech- tigten Zwängen anders verlaufenden Wirklichkeit der Strafverfahren zur inhalts- schwachen Formalposition degenerieren darf. Ist es vor dem Hintergrund der gegenwärtig für viele mindestens ın Teilen kritikwürdigen Einstellungspraxis nicht dringend notwendig, die Diskussion um Theorie und Praxis des Legalitäts- prinzips (nicht seine Abschaffung!) offen und vorbehaltlos zu führen? Mit Blick auf eın eigentlich strukturell sehr gutes Verhältnis von Polizei und Staatsanwaltschaft muß dann auch die Frage an den „Partner‘“‘ gestattet sein: Kann dieses Verhältnis auch verändert, verbessert werden? Ich danke für Ihre Aufmerksamkeit! Die Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht Wolfgang Heinz ] Das Strafverfahren als Selektionsprozeß H Die Staatsanwaltschafts-Statistik als Erkenntnismittel IIH. Die Erledigung von Ermittlungsverfahren ] Die Erledigung von Ermittlungsverfahren gegen bekannte und unbekannte Tatverdächtige - Bundesrepublik Deutschland 1997 2 Die Bewältigung steigenden Geschäftsanfalls - zeitlicher Längsschnittvergleich 1981/1997 2.1 Möglichkeiten der Analyse staatsanwaltschaftlicher Erledigungs- strategien und -muster zur Bewältigung des Anstiegs des Geschäftsanfalls anhand von Daten der StA-Statistik 2.2 Erledigungsstrategien und -muster zur Bewältigung des Anstiegs des Geschäftsanfalls 2.2.1 Anklagen und Anträge auf Erlaß eines Strafbefehls ın ihrer Bedeutung zur Bewältigung des Anstiegs des Geschäftsanfalls 2.2.2 Einstellungen mangels hinreichenden Tatverdachts ın ihrer Bedeutung zur Bewältigung des Anstiegs des Geschäftsanfalls 2.2.3 Einstellungen aus Opportunitätsgründen in ihrer Bedeutung zur Bewältigung des Anstiegs des Geschäftsanfalls 3. Austauschprozesse zwischen Einstellungen mangels hinreichenden Tatverdachts und Opportunitätseinstellungen - Ausweitung des Netzes sozialer Kontrolle? IV. Die Handhabung der Selektions- und Sanktionskompetenz der Staatsanwaltschaft im Spiegel der Staatsanwaltschafts-Statistik ] Die rechtlichen Rahmenbedingungen 2. Änderungen der Erledigungsstrukturen und -muster in Richtung auf ver- mehrte Nutzung staatsanwaltlicher Selektions- und Sanktionskompetenz 2.1 Vermehrter Gebrauch der Opportunitätsvorschriften 2.2 Bedeutungsgewinn des Strafbefehlsverfahrens - Bedeutungsverlust der Anklage 126 Wolfgang Heinz V. Bedeutungsverlust der besonderen Verfahrensarten „beschleunigtes Verfahren‘“ und „vereinfachtes Jugendverfahren“‘ ! Methodische Vorbemerkungen zu einem statistischen Graufeld 2. Das beschleunigte Verfahren 3. Das vereinfachte Jugendverfahren VI. Verurteilung im schriftlichen Verfahren - Umkehr des Regel-Ausnahme- Verhältnisses iın der Rechtswirklichkeit VIL. Einheitlichkeit der Diversionspraxis („prozessuale Lösung‘‘)? 1. Vereinheitlichung der Rechtsanwendung durch Weisungen 2. Diıe Handhabung der Diversionsvorschriften im Spiegel der StA-Statistik 2.1 Methodische Vorbemerkung 2.2 Diversionsraten insgesamt 2.3. Dıversionsraten ım allgemeinen und im Jugendstrafrecht 2.4 Einheitlichkeit der Diversionspraxis im Jugendstrafrecht und im allgemeinen Strafrecht? 2.4.1 Jugendstrafrecht 2.4.2 Allgemeines Strafrecht 2.5 Vereinheitlichung der Diversionspraxis durch Richtlinien? VIIL Ausbau der Sanktionsmacht der Staatsanwaltschaft IX. Zusammenfassung I. Das Strafverfahren als Selektionsprozeß* Das Strafverfahren ist ein Selektionsprozeß. Dies zeigt bereits die vergleichende Gegenüberstellung der absoluten Zahlen der wegen Verbrechen oder Vergehen' - jeweils ohne Straftaten im Straßenverkehr‘ - polizeilich registrierten Fälle*, der Für Anregungen und Kritik, vor allem aber für die Erstellung der Schaubilder, danke ich meinem Mitarbeiter, Herrn Dipl.-Soz. Gerhard Spieß. Ordnungswidrigkeiten werden weder in der Polizeilichen Kriminalstatistik [PKS] noch in der Strafverfolgungsstatistik [StVStat] registriert. Hinsichtlich Umfang und Vollständigkeit des Ausweises der Verstöße gegen Verbrechen und Vergehen gegen Bundes- und Landesgesetze bestehen erhebliche Unterschiede zwischen PKS und StVStat: - In der PKS sind nicht enthalten die polizeilich registrierten Staatsschutz- (seit 1959) und Verkehrsdelikte (seit 1963). Nicht berücksichtigt werden ferner Taten, die außerhalb der Bun- Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 127 ermittelten (strafmündigen) Tatverdächtigen“, der deshalb Angeklagten* und Verurteilten® (Schaubild 1a und 1b’). Trotz aller methodischen Vorbehalte* 1äßt desrepublik Deutschland begangen wurden, sowie Verstöße gegen strafrechtliche Landesge- setze, ausgenommen Verstöße gegen Datenschutzgesetze der Länder. - In der StVStat werden dagegen alle wegen Verbrechen und Vergehen (einschließlich Vergehen gegen Landesgesetze) von deutschen Strafgerichten Abgeurteilte und Verurteilte erfaßt. Von den in der StVStat, nicht aber in der PKS erfaßten Deliktsgruppen bilden die Straßenver- kehrsdelikte die weitaus größte Gruppe. Für Vergleichszwecke wurden deshalb bei der Gegen- überstellung von Daten der PKS und der StVStat nur die wegen Verbrechen und Vergehen, ohne Straftaten im Straßenverkehr, Abgeurteilten und Verurteilten berücksichtigt. Detailunterschiede in der Abgrenzung - $ 315b StGB und 22a StVG zählen in der StVStat zu den Verkehrsdelikten, in der PKS werden sie dagegen, weil hier nicht zu den Verkehrsdelikten zählend, erfaßt - bleiben hierbei unberücksichtigt wie die Unterschiede in der Erfassung der - quantitativ nicht ins Gewicht fallenden - Staatsschutzdelikte. Bekanntgewordener Fall ı.S. der PKS: „Bekanntgewordener Fall ist jede im Straftatenkatalog aufgeführte rechtswidrige (Straf-)Tat einschließlich der mit Strafe bedrohten Versuche, der eine polizeilich bearbeitete Anzeige zugrunde liegt‘ (Bundeskriminalamt [Hrsg.]: Polizeiliche Krimi- nalstatistik 1997, S. 12). „Tatverdächtig ist jeder, der nach dem polizeilichen Ermittlungsergebnis aufgrund zureichender tatsächlicher Anhaltspunkte verdächtig ist, eine rechtswidrige (Straf-)Tat begangen zu haben. Dazu zählen auch Mittäter, Anstifter und Gehilfen‘ (Bundeskriminalamt [Hrsg.]: Polizeiliche Kriminalstatistik 1997, S. 17). Statistische Daten hinsichtlich der in einem bestimmten Berichtsjahr angeklagten Personen gibt es nicht. Von den Größenordnungen her düften die in Schaubild 1 zugrunde gelegten Zahlen der StVStat über „Abgeurteilte‘“ den gesuchten Zahlen über Angeklagte relatıv nahe kommen. Abgeurteilte i.S. der StVStat sind „Angeklagte, gegen die Strafbefehle erlassen wurden bzw. Strafverfahren nach Eröffnung des Hauptverfahrens durch Urteil oder Einstellungsbeschluß rechtskräftig abgeschlossen worden sind. Ihre Zahl setzt sıch zusammen aus den Verurteilten und aus Personen, gegen die andere Entscheidungen (u.a. Freispruch) getroffen wurden. ... Andere Entscheidungen sind Freispruch, Einstellung des Strafverfahrens, Absehen von Strafe, Anordnen von Maßregeln der Besserung und Sicherung (selbständig oder neben Freispruch und Einstellung) sowie Überweisung an den Vormundschaftsrichter gemäß $ 53 JGG‘ (Statistisches Bundesamt (Hrsg.]: Strafverfolgungsstatistik 1997, S. 7). Die Zahl der „Abgeurteilten‘‘ ist etwas niedriger als die Zahl der Angeklagten, weil bei den Abge- urteilten zum einen die Personen fehlen, die zwar angeklagt worden sind, bei denen indes das Gericht die Eröffnung des Hauptverfahrens abgelehnt hat, zum anderen jene Personen nicht enthalten sind, bei denen der Richter den Strafbefehlsantrag völlig abgelehnt hat. Ferner fehlen ın der Zahl der Abgeurteilten Personen mit Entscheidungen gem. $ 59 StGB (Verwarnung mit Straf- vorbehalt), ausgenommen Personen, die nach $ 59b Abs. 1 StGB zu der vorbehaltenen (Geld-) Strafe verurteilt worden sind, schließlich Personen, bei denen nach $ 27 JGG die Entscheidung über die Verhängung der Jugendstrafe ausgesetzt wurde. „Verurteilte sind Angeklagte, gegen die nach allgemeinem Strafrecht Freiheitsstrafe, Strafarrest oder Geldstrafe (auch durch einen rechtskräftigen Strafbefehl) verhängt worden ist, oder deren Straftat nach Jugendstrafrecht mit Jugendstrafe, Zuchtmittel oder Erziehungsmaßregeln geahndet wurde‘*‘ (Statistisches Bundesamt [Hrsg.]: Strafverfolgungsstatistik 1997, S. 9). Legende zu Schaubild la/1b: Zum Begriff des bekanntgewordenen Falls vgl. Anm. 3. 128 Wolfgang Heinz dieser Vergleich sowohl die Größenordnungen der Selektion erkennen als auch die Veränderungen im Umfang verfahrensrechtlicher Entkriminalisierungen. Die Verurteiltenrate, d.h. die Zahl der in einem Berichtsjahr Verurteilten pro 100 ermittelte Tatverdächtige, betrug 1963 38%, derzeit beträgt sıe nur noch 31%. Wäre dies ein Anteil,” dann hieße dies, daß von 100 Tatverdächtigen 1983 noch 38 verurteilt wurden, heute hingegen nur noch lediglich 31, d.h. knapp 20% weniger. Polizeilich registrierte (strafmündige) Tatverdächtige: Zum Begriff des Tatverdächtigen vgl. Anm. 4. In SB la werden sämtliche ermittelten Tatverdächtigen dargestellt, ın SB _1b nur die strafmündigen Tatverdächtigen. Um deren Zahl zu ermitteln, wurde von den Jährlichen Gesamt- zahlen der Tatverdächtigen die Zahl der tatverdächtigen Kinder in Abzug gebracht. Bis 1983 wurden Tatverdächtige in der PKS so oft gezählt, wie gegen sie im Berichtsjahr mehrere selbständige Verfahren abgeschlossen wurden. Die Zahl der Tatverdächtigen war deshalb im Schnitt um über 20% zu hoch (vgl. Heinz, Wolfgang: Anstieg der Jugendkriminalität - Realität oder Mythos?, in: Rabe [Hrsg.]: Jugend, Konstanz 1984, S. 63). Seit 1.1.1983 ist nunmehr die sog. „echte‘“ Tatverdächtigenzählung eingeführt, d.h. ein Tatverdächtiger wird danach auf Landesebene - unabhängig von der Zahl der durchgeführten Ermittlungsverfahren - ım Berichtszeitraum nur einmal gezählt. Die Zahlen der Tatverdächtigen verringern sich entsprechend dem Anteil an Wiederholungstätern. Für 1983 konnten wegen Umstellungsschwierigkeiten keine Tatverdächti- genzahlen ermittelt und veröffentlicht werden. Abgeurteilte ohne Verkehr: Wegen Verbrechen und Vergehen Abgeurteilte, ohne Vergehen im Straßenverkehr. Zum Begriff der Abgeurteilten vgl. Anm. 5. Verurteilte ohne Verkehr: Wegen Verbrechen und Vergehen Verurteilte, ohne Vergehen im Straßenverkehr. Zum Begriff des Verurteilten vgl. Anm. 6. Die Angaben beziehen sich auf die alten Bundesländer, sie schließen Berlin-West mit ein; seit 1991 (PKS) bzw. seit 1995 (StVStat) auch mit Berlin-Ost. Neben den bereits genannten Gründen ergeben sich weitere Einschränkungen der unmittelbaren Vergleichbarkeit vor allem daraus, daß die Erfassungszeiträume der PKS und der StVStat nicht übereinstimmen und sich die Erfassungsgrundsätze unterscheiden (vgl. hierzu Heinz, Wolfgang: Strafrechtspflegestatistiken und Kriminalpolitik, in: Festschrift für H. J. Schneider, Berlin/New York 1998, S. 788 ff.). Die Verurteiltenrate ist aus mehreren Gründen kein Anteil, d.h. eine Untermenge, der ermittelten Tatverdächtigen desselben Berichtsjahres: - Wegen unterschiedlicher Erfassungszeiträume und Erfassungsgrundsätze stammt nur ein Teil der Verurteilten aus den Tatverdächtigen desselben Berichtsjahres. - Die Abgrenzung der Ausweise über Tatverdächtige und Verurteilte ist nicht völlig identisch (vgl. hierzu oben Anm. 2). - Die als Bezugsgröße dienende Zahl der Tatverdächtigen ist zu niedrig, weil in der PKS nicht berücksichtigt werden: - die von der Staatsanwaltschaft unmittelbar und abschließend bearbeiteten Vorgänge, - die von den Finanzämtern (Steuervergehen) und - von den Zollbehörden (außer den Rauschgiftdelikten) durchermittelten und an die Staatsanwalt- schaft abgegebenen Vorgänge. Der Verurteiltenanteil dürfte indes von der Verurteiltenrate, die durch Gegenüberstellung der ermittelten Tatverdächtigen eines Berichtsjahres mit den Verurteilten desselben Berichtsjahres ermittelt wird, nicht allzu weit entfernt sein. Schaubild 1a: Pol. reg. Fälle, Tatverdächtige, Abgeurteilte und Verurteile 1963..1997 - Abs. Zahlen Mio Mio. pol.reg. Fälle -3 pol.reg Tatverdächtige Abgeurt. ohne Verkehr Verurt. ohne Verkehr a-—— a ./‚.‚-—I—.__.__._.'_._"_._.'"/I-—I—‘."' — al S —— — &— a 8 - —a a — —a— 8 _a a — . a —e-— - —a — ./H‘—.‘—I—O—Q—I—I—-—Q—I""/.— » 1 = KONSTANZER INVENTAR ä ää ä ä ä ?=j ä LZ61 ä ä ä SANKTIONSFORSCHUNG KIS: TVABGVU1"9904.30 Gebiet: Alte Bundesländer mit Berlin-West, ab 1991 (PKS) bzw. ab 1995 (StVStat) mit Berlin-Ost. Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 129 Schaubild 1b: 130 Entkriminalisierungsleistung der StA. 1963..1997 - Abs. Zahlen Tausend Tausend 1 500 - W - W A - 1 500 A pol. reg. 1 000 -1 000 strafm. Tatv. —— Abgeurt. ohne Verkehr Verurt. Wolfgang Heinz — .— 500 - — 500 ohne Verkehr — rA/**”FJ/F41::i::‚kfl_r}/rä\k*\ßfl KONSTANZER INVENTAR A nnnnnnn m ä ä ä ä ä ä ä ä ä ä ä ä ä ä ä ä ä ä ä ä ä ä ä ä ä ä ä ä ä ä ä ä ä ä ä PE ES AT SANKTIONSFORSCHUNG KIS: TVABGVUO 9903.25 Gebiet: Alte Bundesländer mit Berlin-West, ab 1991 (PKS) bzw. ab 1995 (StVStat) mit Berlin-Ost. Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 131 Dieser Befund ist nicht neu. Daß das Strafverfahren ein Selektionsprozeß, 10 : genauer: ein Prozeß „differentieller Entkriminalisierung 1 st, ist Jedem ver- traut, der sich praktisch oder theoretisch mit Strafrechtspflege beschäftigt. Das in der Kriminologie übliche Bild des „Strafrechtstrichters «61 veranschaulicht diese Einsicht und zeigt die Größenordnungen der Auslese auf den einzelnen Ebenen. Die quantitativ bedeutsamste Ausfilterung findet einerseits statt durch die Polizei'* in Form der mißlungenen Aufklärung (Schaubild 1a), andererseits durch die Staatsanwaltschaft in Form der Verfahrenseinstellung, sei es mangels hinreichenden Tatverdachts, sei es aus Opportunitätsgründen (vgl. Schaubild 1b). Wenn und soweit die Polizei einen Tatverdächtigen ermittelt,'* dann filtert die Staatsanwaltschaft einen Großteil der zunächst mit einem Ermittlungs- verfahren überzogenen Verdächtigen aus dem Strafverfolgungssystem wieder aus. Auf diese Weise konnte der deutliche Anstieg der Zahl der ermittelten Tat- verdächtigen großenteils aufgefangen und der Anstieg der Zahl gerichtlich Verurteilter in engen Grenzen gehalten werden. Die Entkriminalisierungs- leistung der Gerichte ist, verglichen mit jener von Polizei und Staatsanwalt- schaft, relatıv gering. 10 Dieser Begriff wurde in diesem Zusammenhang von Kerner eingeführt (Kerner. Hans-Jürgen: Normbruch und Auslese der Bestraften - Ansätze zu einem Modell der differentiellen Entkrimina- lisierung, in: Göppinger, H.; Kaiser, G. [Hrsg.]: Kriminologie und Strafverfahren, Stuttgart 1976, S. 137 ff.). Y Vgl. z.B. Kaiser, Günther: Kriminologie - ein Lehrbuch, 3. Aufl., Heidelberg 1996, S. 362; Blankenburg, Erhard: Mobilisierung des Rechts, Berlin u.a. 1995, S. 9 ff.; Schwind, Hans-Dieter: Kriminologie, 9. Aufl., Heidelberg 1998, S. 48. 12 Zu den Ergebnissen der bisherigen Polizeiforschung, die hier nicht darzustellen ist, vgl. die Übersichtsbeiträge von Kerner (Kerner, Hans-Jürgen: Empirische Polizeiforschung in Deutsch- land, in: Kühne, H.-H.; Miyazawa, K. [Hrsg.]: Neue Strafrechtsentwicklungen ım deutsch-jJapa- nischen Vergleich, Köln u.a. 1995, S. 221 ff.) und Ohlemacher (Ohlemacher, Thomas: Empirische Polizeiforschung in der Bundesrepublik Deutschland - Versuch einer Bestandsaufnahme - KFN- Forschungsberichte Nr. 75, Kriminologisches Forschungsinstitut Niedersachsen e.V., Hannover 1999). 13 Nur knapp jede zweite Straftat wird aufgeklärt. Die Aufklärungsquote blieb zwischen 1981 und 1997 - bezogen auf die alten Bundesländer - in etwa auf gleichem Niveau. Sie schwankte zwi- schen 47,2% 1985 bzw. 1988 und 42,5% 1997 (vgl. Bundeskriminalamt [Hrsg.]: PKS-Zeitreihen - Entwicklung der polizeilich registrierten Kriminalität in der Bundesrepublik Deutschland bis 1994, S. 9; Polizeiliche Kriminalstatistik 1997, S. 64). Für 1997 (vgl. Schaubild 1a und 1b) heißt dies z.B., daß den 5.255.253 bekanntgewordenen Fällen in den alten Ländern (einschl. Gesamtberlin) 2.685.426 aufgeklärte Fälle gegenüberstehen (Aufklärungsquote: 50,6%). Hierdurch wurden 1.796.735 Tatverdächtige ermittelt, wovon 109.249 Kinder waren. Insgesamt wurden so 1.687.486 strafmündige Tatverdächtige registriert. 132 Wolfgang Heinz Die Größenordnung dieser Entkriminalisierung ist aufgrund solcher Vergleiche schon seit Führung einer PKS, also seit 1953, bekannt. Unklar blieben indes mangels statistischer Nachweise die auf die einzelnen staatsanwaltschaftlichen Erledigungsarten entfallenden Anteile; das Entscheidungsverhalten der Staats- anwaltschaft blieb in einem statistischen Dunkelfeld. Erst mit Einführung und derseit 1981 erfolgten Veröffentlichung der Staatsanwaltschafts-Statistik (StA- Statistik) brachten die Landesjustizverwaltungen etwas Licht ın dieses Dunkel- feld. Eine punktuelle Aufhellung war zuvor durch einzelne Aktenanalysen er- folgt.'* Die aufkommende Strafverfahrens-'” und Instanzenforschung'® belegte dann in wegweisenden Studien'’ die Rolle der Staatsanwaltschaft als Defini- tions-, Selektions- und Sanktionsinstanz.'® Untersuchungen über die Erledigungsstrukturen und -muster der Staatsanwalt- schaft im Ländervergleich, namentlich darüber, wie die Staatsanwaltschaften den Anstieg des Geschäftsanfalls der letzten Jahre verarbeitet haben, fehlen weitgehend.'” Insbesondere stehen Untersuchungen zur Erledigungsstruktur in 14 Zu erwähnen ist vor allem die Arbeit von Ritter (Ritter, Kurt-Lennart: Der praktische Gang der Strafrechtspflege, Bonn 1960). Weitere Untersuchungen sind nachgewiesen bei Hergenröder, Carmen S.: Das staatsanwaltliche Verfahren, Frankfurt a.M. u.a. 1986, S. 54 ff. 15 Vgl. hierzu die umfassende Sekundäranalyse von Dessecker/Geissler-Frank (Dessecker, Axel; Geissler-Frank, Isolde: Empirische Forschungsarbeiten zum Strafverfahren und zum Straf- verfahrensrecht - Eine Sekundäranalyse, Freiburg i. Br. 1995). 16 Diese empirischen Untersuchungen, die sich - mit unterschiedlicher Reichweite hinsichtlich der einbezogenen Instanzen - mit System, Strukturen und Trägern strafrechtlicher Sozialkontrolle sowie mit deren Handlungsvorgaben, tatsächlichen Vorgehensweisen, Auswirkungen einschließ- lich Nebenfolgen beschäftigen, angefangen von dem „Input‘“ in das System durch Opfer und Anzeigeerstatter, über Polizei und Staatsanwaltschaft, Verteidiger, Sachverständige und Gerichts- hilfe, Richter, Bewährungshelfer und Mitarbeiter im Vollzug, relativieren nicht nur die Bedeutung der richterlichen Sanktionsentscheidung, sondern zeigen auch Auswirkungen von Entscheidungen in vorangegangenen Verfahrensstadien auf die richterliche Ausgangslage auf. Vgl. zur Instanzenforschung die Nachweise bei Feltes, Thomas: Justizforschung, in: Kerner, Hans-Jürgen (Hrsg.): Kriminologie Lexikon. Heidelberg, 4. Aufl. 1991, S. 168 ff.; Schumann, Karl F.: Justizforschung, in: Kaiser, Günther; Kerner, Hans-Jürgen; Sack, Fritz; Schellhoss, Hartmut (Hrsg.): Kleines Kriminologisches Wörterbuch, 3. Aufl., Heidelberg 1993, S. 210 ff. 17 Für die weitere Forschung wegweisend war die Untersuchung von Blankenburg, Erhard; Sessar, Klaus; Steffen, Wiebke: Die Staatsanwaltschaft im Prozeß strafrechtlicher Sozialkontrolle, Berlin 1978. 18 Zu neueren Untersuchungen vgl. zusammenfassend Eisenberg, Ulrich: Kriminologie, 4. Aufl., Köln u.a., 1995, $ 27 Rdnr. 63 ff.; Kaiser (Anm. 11), $ 37; Kaiser, Günther: Kriminologie - eine Einführung in die Grundlagen, 10. Aufl., Heidelberg 1997, $ 19; Kürzinger, Josef: Kriminologie, 2. Aufl., Stuttgart u.a. 1996, S. 138 f. 19 Neuere, auf die StA-Statistik gestützte Auswertungen wurden lediglich von Fel/tes/Bänfer (Feltes, Thomas; Bänfer, Walter: Organisationsuntersuchung der Staatsanwaltschaften - Teilstudie B, ın: Koetz, Axel G.; Feltes, Thomas: Organisation der Staatsanwaltschaften, Bonn 1995, S. 105 ff., Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 133 den neuen Bundesländern noch aus. Diese Lücken anhand einer Analyse der Daten der StA-Statistik zu schließen, ist das Ziel eines Forschungsprojekts der Arbeitsgruppe „Strafrechtliche Rechtstatsachenforschung und empirische Kri- minologie“ (Lehrstuhl Prof. Dr. Wolfgang Heinz) der Universität Konstanz.“ Die Erledigungsstrukturen und -muster der Staatsanwaltschaften der einzelnen Bundesländer sollen einer rechtstatsächlichen Analyse“' unterzogen, die Ver- änderungen ım Entscheidungsverhalten und die sich hieraus ergebenden Kon- sequenzen für die Rolle von Staatsanwaltschaft und Gericht bei der Bewälti- gung des Geschäftsanfalls herausgearbeitet und schließlich die Umsetzung neuerer gesetzgeberischer Zielvorgaben, jedenfalls soweit dies anhand der StA- Statistık möglich ist, überprüft werden. Zugleich sollen Möglichkeiten und Grenzen der Nutzung der StA-Statistik für wissenschaftliche Zwecke ausgelotet werden mit dem Ziel, die Bedeutung dieser Statistiık für die Erkenntnis der Rechtswirklichkeit des Strafverfahren herausarbeiten und fundierte Vorschläge für den Ausbau dieser wichtigen Statistık machen zu können. 1II. Die Staatsanwaltschafts-Statistik als Erkenntnismittel Als Erkenntnismittel der vorliegenden Untersuchung dienen vor allem die Daten der StA-Statistik,““ einer sog. koordinierten Länderstatistik.”” In der seit 1981 125 ff.), Heinz (Heinz, Wolfgang: Die Staatsanwaltschaft - Selektions- und Sanktionsinstanz im statistischen Graufeld, in: Festschrift für G. Kaiser, Berlin 1998, S. 85 ff.) und Kerner (Kerner, Hans-Jürgen: Strafverfolgungspflicht als Last: Zum Erledigungsverhalten der deutschen Staats- anwaltschaft, in: Festschrift für X. Miyvazawa, Baden-Baden 1995, S. 571 ff.) durchgeführt. 20 Aus diesem Forschungsprojekt werden im Folgenden einige Ergebnisse vorgestellt, die künftig regelmäßig aktualisiert und unter der homepage des Instituts für Rechtstatsachenforschung der Universität Konstanz (http://www.uni-konstanz.de/rtf/) ım Internet zugänglich gemacht werden sollen. 2 —k Rechtstatsachenforschung beschäftigt sich mit den tatsächlichen Grundlagen, der Anwendung und Wirkung von bestehenden oder geplanten rechtlichen Regelungen, einschließlich der Zielabwei- chungen und deren Ursachen (vgl. Albrecht, Hans-Jörg: Strafrechtliche Rechtstatsachenforschung - Forschungskonzepte und -ergebnisse, in: Bundeskriminalamt (Hrsg.]: Forum Rechtstatsachen 1998, Wiesbaden 1998, 5. 23 ff.; Heinz, Wolfgang: Strafrechtliche Rechtstatsachenforschung und empiri- sche Kriminologie, in: Heinz, W. [Hrsg.]: Rechtstatsachenforschung heute, Konstanz 1986, S. 39 ff.; Heinz, Wolfgang: Rechtstatsachenforschung - wozu? in: Konstanzer Blätter für Hochschulfragen 24, 1986, Heft 1, S. 30 ff.). 2 (SS) Ausführlich zur StA-Statistik Hergenröder (Anm. 14). 2 90 Derzeit handelt es sich bei sämtlichen Strafrechtspflegestatistiken - die PKS ausgenommen - um koordinierte Länderstatistiken. Rechtsgrundlage bilden die Vereinbarungen der Landesjustizver- waltungen und der Statistischen Landesämter mit dem Statistischen Bundesamt sowie Verwal- tungsanordnungen in den Ländern, durch die die Rahmenentwürfe für Zählkarten, Ausfüllanlei- 134 Wolfgang Heinz auf Bundesebene veröffentlichten StA-Statistik wird die Geschäftserledigung der Staats- und Amtsanwaltschaften beim LG und OLG nachgewiesen. Es handelt sich um eine Verfahrensstatistik mit einer entsprechenden Fülle von verfahrensbezogenen Nachweisen, jedoch fast vollständig fehlenden Informa- tionen zum Gegenstand des Verfahrens und den Beschuldigten. Hierdurch wer- den der Analyse der Erledigungsstrukturen in zeitlicher und ın inhaltlicher Hinsicht enge Grenzen gezogen: - Die StA-Statistik wird erst seit 1981 auf Bundesebene veröffentlicht, erst seit dem Berichtsjahr 1989 liegt sie für sämtliche (alten) Bundesländer“” und erst tungen und Tabellenprogramme landesrechtlich umgesetzt werden. In Baden-Württemberg z.B. wurde die StA-Statistik eingeführt durch AV d.JuM vom 1.8.1978 (1441 - I/153) „Anordnung über die Durchführung der Zählkartenerhebung in Ermittlungs- verfahren und Verfahren nach dem Ordnungswidrigkeitengesetz bei den Staatsanwaltschaften (StA-Statistik)‘““ - Die Justiz S. 345. Änderungen erfolgten durch AV d.JuM vom 8.3.1979 (1441 - 1/153) - Die Justiz S. 129; AV d.JuM vom 19.4.1979 (1441 - I/153) - Die Justiz S. 217; AV d.JuM vom 29.6.1981 (1441 - I/153) - Die Justiz S. 329; AV d.JuM vom 11.9.1981 (1441 - 11/153) - Die Justiz S. 422; AV d.JuM vom 26.11.1982 (1441 - I/153) - Die Justiz 1983, S. 7; AV d.JuM vom 3.11.1983 (1441 - I/153) - Die Justiz S. 437; AV d.JuM vom 5.7.1985 (1441 - I/153) - Die Justiz S. 337; AV d.JuM vom 29.7.1987 (1441 - 1/153) - Die Justiz S. 361; AV d.JuM vom 21.10.1988 (1441 - 1/153) - Die Justiz S. 468; AV d.JuM vom 13.9.1989 (1441 - 1/153) - Die Justiz S. 387; AV d.JuM vom 28.11.1990 (1441 - 1/153) - Die Justiz 1991, S. 2; AV d.JuM vom 20.10.1993 (1441 - 1/153) - Die Justiz S. 477; AV d.JuM vom 21.8.1995 (1441 - 1/153) - Die Justiz S. 389. Vgl. ferner RdErl.d.JuM vom 8.11.1978 - 1441 - II/153; RdErl.d.JuM vom 21.11.1978 - 1441 - 11/153: RdErl.d.JuM vom 8.9.1980 - 1441 - I/153; RdErl.d.JuM vom 2.2.1982 - 1441 - 11/153; RdErl.d.JuM vom 2.12.1994 - 1441 - 11/153. Die zum 1.1.1998 in Kraft getretene bundeseinheitliche Neufassung der „Anordnung über die Erhebung von statistischen Daten bei den Staats- und Amtsanwaltschaften (StA-Statistik)‘“ wurde in Baden-Württemberg durch Runderlaß vom 18.11.1997 eingeführt. 24 Nach vorheriger Erprobung im Saarland wurde 1975 von der Justizministerkonferenz die Ein- führung der „Zählkartenerhebung in Ermittlungsverfahren und Verfahren nach dem Ordnungs- widrigkeitengesetz bei den Staats- und Amtsanwaltschaften (StA-Statistik)‘“ gebilligt. Bundesein- heitlich sollte diese Zählkartenerhebung als koordinierte Länderstatistik zum 1.1.1976 eingeführt werden. Aus personellen Gründen konnte sie zu diesem Zeitpunkt aber nur in Bayern, Rheinland- Pfalz und im Saarland eingeführt werden. Bremen, Hamburg und Nordrhein-Westfalen folgten ab dem 1.1.1977, Baden-Württemberg ab 1.1.1979, Niedersachsen ab 1.4.1979, Berlin (West) ab 1.1.1985, Hessen ab 1.1.1988 und Schleswig-Holstein ab 1.1.1989. Erstmals mit dem Berichtsjahr 1981 wurden ihre Ergebnisse vom Statistischen Bundesamt veröffentlicht, jedoch ohne die Ergebnisse von Berlin-West, Hessen und Schleswig-Holstein. Seit 1989 liegen die Ergebnisse für sämtliche alten Bundesländer einschließlich Berlin-West vor, seit 1993 einschließlich Berlin-Ost. Für Hamburg bestehen Lücken im statistischen Nachweis, weil in diesem Bundesland 1990 und 1997 die Daten der StA-Statistik nicht aufbereitet wurden. Vom Statistischen Bundesamt wurde zur Schätzung der Verfahrensergebnisse für 1990 der einfache Durchschnitt aus den Hamburger Ergebnissen für 1989 und für 1991 gebildet. Für das Berichtsjahr 1997 verwendete das Statisti- sche Bundesamt die Zahlen für 1996. Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 135 seit 1995 auch für alle neuen Bundesländer vor.“ Diese zeitlichen und regio- nalen Beschränkungen begrenzen die Auswertung. Anzeigen gegen unbekannte Täter werden lediglich der Summe nach mitge- teilt, hinsichtlich der Verfahren gegen bekannte Täter (Js-Register) werden zwar die Art der Erledigung, die Zahl der beschuldigten Personen (beıi be- stimmten Erledigungsarten“®), die Verfahrensdauer und die Art der Einlei- tungsbehörde nachgewiesen, nicht erfaßt werden aber die dem Verfahren zugrunde liegenden Delikte (von eng begrenzten Ausnah- men*’ abgesehen), soziodemographische Merkmale des/der Beschuldigten, wıe Alter oder Ge- schlecht. Deshalb muß offen bleiben, ob und inwieweit Befunde zum Entscheidungs- verhalten, insbesondere regionale Unterschiede, durch die Fall- oder Täter- struktur, durch die Behördengröße, durch die unterschiedliche Arbeitsbelastung usw. erklärt werden können. 25 In den neuen Bundesländern wurde die Führung der StA-Statistik ab 1993 ın Sachsen und Sachsen-Anhalt aufgenommen; ab 1994 in Brandenburg und in Thüringen und ab 1995 in Meck- lenburg-Vorpommern. Seit 1995 liegen demnach auch Daten für sämtliche neuen Bundesländer vor 26 Angaben werden lediglich erhoben über die Zahl der im Ermittlungsverfahren beschuldigten Personen, - die angeklagt wurden, - gegen die Strafbefehl beantragt wurde, - denen Auflagen gem. $ 153a StPO, $ 45 Abs. 3 JGG (n.F.) und $ 37 Abs. 1 BtMG erteilt wurden oder - bezüglich deren sich das Ermittlungsverfahren in anderer Weise erledigte. 27 Angaben zur Deliktsart werden lediglich bezüglich der „Straftaten im Straßenverkehr‘‘ erhoben sowie (seit 1986 bzw. 1987) bezüglich der Verfahren in „Besonderen Wirtschaftsstrafsachen“ ($ 74c Abs. I1 Nr. 1 bis 3, 5 und 6 GVG, $$ 266a, 283b StGB, es sei denn, es wird allein Anklage zum Strafrichter erhoben oder ein Strafbefehlsantrag gestellt). Im veröffentlichten Tabellenprogramm werden die erfaßten Erledigungsarten jedoch nur für Ermittlungsverfahren insgesamt und für Ermittlungsverfahren in „Besonderen Wirtschaftsstrafver- fahren‘* vollständig nachgewiesen. Bei Ermittlungsverfahren wegen „Straftaten im Straßenver- kehr‘“ werden nur ausgewählte Erledigungsarten (Anklage, Antrag auf Erlaß eines Strafbefehls, Einstellung mit Auflage, Verweis auf den Weg der Privatklage, anderweitige Erledigung) nachge- wiesen; es fehlt insbesondere der Nachweis der Einstellungen ohne Auflagen. Ab 1.1.1998 wird zusätzlich nachgewiesen, ob das Ermittlungsverfahren eine - Betäubungsmittelstrafsache, - Umweltstrafsache, - Strafsache gegen die sexuelle Selbstbestimmung oder - Strafsache der Organisierten Kriminalität betrifft. 136 Wolfgang Heinz - Verlaufsstatistische Angaben fehlen völlig, so daß Fragen zur Handhabung von Definitionsmacht durch Umwertungen“* nicht nachgegangen werden kann. Bei der StA-Statistiık handelt es sich um eine Verfahrensstatistik, bei der lediglich die der Art nach schwerste Erledigung des Verfahrens“” nachgewie- 28 Die Erfassung in der PKS tendiert zur Überschätzung, und zwar sowohl hinsichtlich der Zahl der „Taten‘ und der „Tatverdächtigen‘ als auch hinsichtlich der Schwere des Sachverhalts, d.h., ım Zweifel wird, wie von Polizeibeamten selbst eingeräumt wird (vgl. statt vieler Herold, Horst: Ist die Kriminalıtätsentwicklung - und damıit die Sicherheitslage - verläßlich zu beurteilen? Krimina- listik 1976, S. 340), der als schwerer zu beurteilende Sachverhalt angenommen (Überbewertungs- tendenz). Diese Überbewertung wird im weiteren Fortgang des Verfahrens zurückgenommen. Richtung und Ausmaß der Abweichungen in diesen Definitions- und Entscheidungsprozessen wurden vor allem im Bereich der Gewaltkriminalität eingehend untersucht und dokumentiert: - Sessar stellte bei einer Auswertung sämtlicher Strafverfahren, die in den Jahren 1970 und 1971 in Baden-Württemberg wegen eines vorsätzlichen Tötungsdeliktes durchgeführt worden waren, fest, daß von den von der Polizei als vorsätzliche Tötungsdelikte definierten Sachverhalten lediglich 22% auch zu einer entsprechenden Verurteilung führten (Sessar, Klaus: Rechtliche und soziale Prozesse einer Definition der Tötungskriminalıität, Freiburg i.Br. 1981, S. 63). 1 In dem Material von Steitz, der 250 vorsätzliche Tötungsdelikte des Jahres 1971 aus sechs deutschen Großstädten untersuchte, erfolgte eine Verurteilung lediglich in 34% der Fälle entsprechend der polizeilichen Ausgangsdefinition (Steitz, Dieter: Probleme der Verlaufsstati- stik, Jur. Diss. Tübingen 1993, S. 87, 111). O Eine Übereinstimmung von polizeilicher Bewertung und gerichtlicher Verurteilung bei Ver- gewaltigung und sexueller Nötigung stellte Steinhilper in seiner Aktenanalyse sämtlicher in den Jahren 1977 bıs 1979 im Regierungsbezirk Detmold wegen $& 177, 178 StGB durchgeführter Ermittlungsverfahren nur in rd. 27% fest (Steinhilper, Udo: Definitions- und Entscheidungs- prozesse bei sexuell motivierten Gewaltdelikten, Konstanz 1986, S. 65, 275). ' Förster konnte zeigen, daß von den 1978 bis 1980 in Lübeck polizeilich wegen versuchten oder vollendeten Raubes registrierten 423 Tatverdächtigen lediglich 37% tatsächlich auch wegen Raubes verurteilt wurden (Förster, Hans-Jürgen: Der Täterschwund zwischen der Polizeilichen Kriminalstatistik und der Strafverfolgungsstatistik am Beispiel der Raubkriminalität in Lübeck 1978 bis 1980. Diss. 1ur. Kiel 1986, S. 47, 55, 65). 29 Die Reihenfolge lautet: - Anklage (vor dem OLG, dem Schwurgericht usw.), - Antrag auf Durchführung eines Sicherungsverfahrens, eines objektiven Verfahrens, sofortige Hauptverhandlung bzw. beschleunigtes Verfahren, vereinfachtes Jugendverfahren, Erlaß eines Strafbefehls, - Einstellung unter Auflage (nach $ 153a Abs. 1 StPO, $ 45 Abs. 3 JGG, $ 37 BtMG), - Einstellung ohne Auflage (nach $ 154b Abs. 1-3 StPO, $ 154c StPO usw., $ 45 Abs. I u. 2 JGG, $ 31a BtMG), - Zurückweisung oder Einstellung nach $ 170 Abs. 2 StPO. Sind in demselben Verfahren mehrere Erledigungstatbestände gegeben (so wenn z.B. wegen einzelner Straftaten Anklage erhoben, wegen anderer dagegen das Verfahren eingestellt wird, oder wenn im Ermittlungsverfahren gegen mehrere Beschuldigte bezüglich eines Beschuldigten ein Strafbefehl beantragt wird, bezüglich eines anderen das Verfahren eingestellt und gegen einen weiteren das Verfahren als Ordnungswidrigkeit an die Verwaltungsbehörde abgegeben wird), so wird nur der in der Reihenfolge zuerst aufgeführte - im Beispiel: Anklage - erfaßt. Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 137 sen wird, unabhängig von der Zahl der Personen,”® gegen die das Ermitt- lungsverfahren durchgeführt wurde. Die Zahl der durch eine Einstellung erledigten Verfahren ist deshalb unterschätzt im Verhältnis zur Zahl der mit einer Anklage abgeschlossenen Verfahren. Denn die Verfahrenseinstellung wird z.B. nicht erhoben, wenn von einem mehrere Personen oder mehrere Taten betreffenden Verfahren auch nur hinsichtlich einer Person bzw. einer Tat eine Anklage erfolgt. Die hinsichtlich der statistischen Erfassung vorläufig eingestellter Verfahren getroffene Regelung führt, jedenfalls ab Mitte der 90er Jahre, zu überhöhten Zahlen hinsichtlich dieser Verfahren, namentlich bei $ 153a StPO, $ 45 Abs. 2 und 3 JGG (n.F.). Nach $ 8 Abs. 3 der ursprünglichen Zählkartenanordnung war bei eingestellten Verfahren eine Wartefrist von einem Monat einzuhalten, ehe die Zählkarte ausgefüllt werden durfte. Diese Regelung wurde 1981 präzistiert, indem durch bundeseinheitliche Anordnung bestimmt wurde, daß „bei Einstellung mit Auflage ... die Zählkarte erst nach Erledigung der Aufla- 631 ge auszufüllen ist. Diese Regelung wurde indes - jedenfalls in Baden- Württemberg - im Herbst 1990 aufgehoben.* 1994 beschloß der Ausschuß für Justizstatistik, $ 8 Abs. 3 der Zählkartenanordnung nicht mehr anzu- 30 Die deshalb auftretenden Verzerrungen im Vergleich zur Personenstatistik halten sich freilich in Grenzen. 1997 waren ım statistischen Durchschnitt von einem Verfahren 1,18 Personen betroffen. Von Bedeutung ist freilich die Zahl der Verfahren mit mehreren Beschuldigten: 1997 betrafen 88,1% der Verfahren einen Beschuldigten, 8,8% zwei, 1,9% dreı Beschuldigte, die restlichen 1,3% der Verfahren betrafen vier und mehr Beschuldigte (vgl. Statistisches Bundesamt [Hrsg.]: Staatsanwaltschaften 1997, Tab. 2.4). Zwischen den einzelnen Erledigungsformen bestehen erhebliche Unterschiede hinsichtlich der Zahl der Personen, deren Verfahren auf andere Art erledigt worden ist. 1997 wurden 528.749 Ermittlungsverfahren durch Anklage erledigt, wobei in diesen Verfahren gegen 636.359 Personen Anklage erhoben wurde, gegen weitere 64.395 wurde das Verfahren auf andere Weise (z.B. Strafbefehl, Einstellung gegen/ohne Auflage) erledigt (vgl. Statistisches Bundesamt [Hrsg.]: Staatsanwaltschaften 1997, Tab. 2.4), d.h. diese Erledigungsarten werden nicht nachgewiesen. Geringer sind die Zahlen der nicht nachgewiesenen Erledigungsarten beim Strafbefehl (auf 702.670 Personen, gegen die Strafbefehl beantragt wurde, kamen 1997 32.201 Personen mit anderer Erledigungsart) und bei der Einstellung mit Auflage (auf 261.228 Personen, bezüglich deren das Verfahren mit Auflage eingestellt wurde, kamen 1997 14.965 Personen mit anderer Erledigungsart). 3 Y Vgl. $ 8 Abs. 3 S. 3 i.d.F. der Änderung der Anordnung über die Zählkartenerhebung in Ermitt- lungsverfahren und Verfahren nach dem Ordnungswidrigkeitengesetz bei den Staatsanwalt- schaften (StA-Statistik) - AV d. JuM Baden-Württemberg vom 29.06.1981 (Die Justiz S. 329). 32 Durch Erlaß des JM vom 16.10.1990 wurde angeordnet, daß abweichend von $ 8 Abs. 3 der Zählkartenanordnung eine Zählkarte bereits mit dem Datum der Einstellungsverfügung ab- zuschließen ist. Dies wurde damit begründet, daß sonst das neu eingeführte Automationsverfahren SIJUS-STRAF mit erheblichem Aufwand an die Regelung des $ 8 Abs. 3 der Zählkartenanord- nung hätte angepaßt werden müssen. 138 Wolfgang Heinz wenden; dieser Beschluß wurde offenbar bundeseinheitlich umgesetzt. ® Spätestens ab 1995 dürfte deshalb damit zu rechnen sein, daß die Zahlen zu $ 153a StPO überhöht sind, weil ein Teil dieser statistisch erfaßten Verfahren notleidend und letztlich durch Anklage oder Strafbefehlsantrag erledigt wurde.** Über die Größenordnungen dieser Doppelerfassungen, insbesondere über die beı $ 153a StPO, $ 45 Abs. 2 und 3 JGG erfolgten Zuvielerfassungen - die Erfassung erfolgt als (vorläufige) Einstellung z.B. nach $ 153a StPO und als (endgültig) durch Strafbefehlsantrag, Anklage usw. erledigt - lassen sich (für die Vergangenheit) der StA-Statistik keine Anhaltspunkte entneh- men.“” Diese Erfassungsregelung wurde bei der Neufassung der Zählkarten- anordnung für die StA-Statistik,*® die zum 1.1.1998 in Kraft getreten ist, beibehalten, d.h. dıe Erfassung hat auch in Fällen der Einstellung mit Auflage bereits mit der entsprechenden Verfügung des Staatsanwalts zu erfolgen.?” Erfaßt wird nur die Art der Erledigung; inhaltliche Differenzierungen fehlen weitgehend. Über die bei $ 45 JGG angeregten bzw. angeordneten Auflagen und Weisungen fehlen jegliche Nachweise. Entsprechendes gilt für Einstel- lungen nach $ 37 Abs. 1 BtMG. Eine Ausnahme bildet lediglich die Ein- 33 In Baden-Württemberg wurde dieser Beschluß durch Erlaß vom 20.6.1994 umgesetzt. Soweit ersichtlich wurde weder der Erlaß von 1990 noch jener von 1994 veröffentlicht. 34 Im zeitlichen Längsschnitt lassen sich, z.B. auf Landesebene in Baden-Württemberg, etwaige Auswirkungen dieser Regelung angesichts durchaus üblicher Schwankungen nicht feststellen. Es fällt lediglich auf, daß - entgegen dem seit 1983 zu beobachtenden Trend einer ständigen Ab- nahme der absoluten Zahlen der Einstellungen mit Auflage - 1991 eine Zunahme (allerdings le- diglich um 1,3%) zu verzeichnen ist, ım Folgejahr indes eine umso stärkere Abnahme. Aussagekräftiger sind deshalb Auszählungen der Zahl der tatsächlich notleidend gewordenen, vorläufig unter Auflage eingestellten Verfahren. Eine Sonderauswertung, die die Staatsanwalt- schaft Bad Kreuznach durchgeführt und dem Verf. zur Verfügung gestellt hat, zeigt, daß 1998 z.B. von sämtlichen gem. $ 153a Abs. 1 Nr. 2 StPO eingestellten Verfahren 21,1% wegen Nicht- erfüllung der Auflage wieder aufgenommen worden sind. Die Rate notleidender Verfahren war bei den anderen Auflagen/Weisungen noch höher. Dem Leiter der Staatsanwaltschaft Bad Kreuz- nach, Herrn Dr. Hund, sei auch an dieser Stelle für die Überlassung der Daten gedankt. Erst aufgrund der zusätzlichen Informationen, die die StA-Statistik ab dem Berichtsjahr 1998 enthalten wird, wird erkennbar sein, ob die Rate notleidender Verfahren auch in anderen Bezirken in dieser Höhe festzustellen ıst. 35 Erfaßt und ausgewiesen wird zwar, wieviele der wieder aufgenommenen Verfahren vorläufig eingestellt waren; nicht erfaßt wird aber der Grund der vorläufigen Einstellung. Erstmals in der StA-Statistik 1998 wird ausgewiesen werden, ob die vorläufige Einstellung auf „$ 153a StPO, 8& 45 JGG“ oder auf „sonstigen Bestimmungen‘‘ beruhte. 36 Vgl. hierzu Anm. 23. 37 „Bei vorläufiger Einstellung gilt das Verfahren mit der entsprechenden Verfügung des Staats- anwalts als erledigt; eine Erfüllung von Auflagen, Weisungen oder erzieherischen Maßnahmen ist nicht abzuwarten‘ ($ 6 Abs. 2 der Anordnung). Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 139 stellung nach $ 153a Abs. 1 StPO; freilich sind die Nachweise auf die Art der Auflagen beschränkt.“® Bei den nachgewiesenen Erledigungsarten, also auch beı Einstellungen aus Opportunitätsgründen, wird nicht danach differenziert, ob sıe gegen Jugendli- che, Heranwachsende oder Erwachsene,*” ob sie unter Anwendung von Ju- gendstrafrecht oder unter Anwendung von allgemeinem Strafrecht erfolg- ten.“ Infolgedessen lassen sich die auf Strafbefehlsanträge oder auf Opportu- nitätseinstellungen entfallenden Anteile nicht exakt berechnen. Zum Zeitpunkt des Abschlusses der vorliegenden Untersuchung - Aprıl 1999 - lagen folgende Rechtspflegestatistiken für die Bundesrepublik vor, die ausge- wertet werden konnten (in Klammer: letztes Berichtsjahr): - Bundeskriminalamt (Hrsg.): Polizeiliche Kriminalstatistik (1997), - Statistisches Bundesamt (Hrsg.): Staatsanwaltschafts-Statistik - Arbeits- unterlage (1997), Statistisches Bundesamt (Hrsg.): Justizgeschäftsstatistik der Strafgerichte - Arbeitsunterlage (1997), Statistisches Bundesamt (Hrsg.): Strafverfolgungsstatistik (1997). III. Die Erledigung von Ermittlungsverfahren im Überblick 1 Die Erledigung von Ermittlungsverfahren gegen bekannte und unbekannte Tatverdächtige - Bundesrepublik Deutschland 1997 Die Analyse der Daten der StA-Statistik bestätigt zunächst, daß die Staats- anwaltschaft, gemessen an den vorherrschenden Erledigungsformen, primär Einstellungsbehörde ist. Bezogen auf sämtliche Ermittlungsverfahren gegen sowohl unbekannte als auch gegen bekannte Tatverdächtige, wurden 1997 ıin der Bundesrepublik Deutschland 60,3% aller Verfahren nach $ 170 Abs. 2 StPO eingestellt*! (vgl. Schaubild 2,* Tabelle 1); weitere 14,9% wurden aus 38 Weitere Erhebungen erfolgen nicht, also z.B. nicht über die Höhe der nach $ 153a StPO auf- erlegten Geldzahlung. 39 Diese Differenzierung wäre vonnöten, um die auf vereinfachte Verfahrensarten entfallenden Quoten exakt berechnen zu können (vgl. hierzu unten V.1.). 40 Diese Angaben wären vonnöten, um sowohl Strafbefehlsraten als auch genaue Diversionsraten (hinsichtlich der Anwendung der $$ 153, 153a, 153b StPO einerseits, $ 45 JGG andererseits) berechnen zu können (vgl. hierzu unten Anm. 81 und VII.2.1). 41 Hierbei wird unterstellt, daß (abgesehen von den Verfahren, die sich zunächst gegen unbekannte Täter richteten) alle Ermittlungsverfahren gegen unbekannte Täter nach $ 170 Abs. 2 StPO ein- 140 Wolfgang Heinz Opportunitätsgründen ($$ 153-154e StPO, $ 45 JGG, $$ 29, 31a, 37, 38 BtMG) eingestellt. 2,1% der Verfahren wurden schließlich durch Verweis auf den Weg der Privatklage erledigt, was faktisch einer Einstellung des Verfahrens gleich- kommt.“ Lediglich 15,7% aller Ermittlungsverfahren wurden durch Anklage oder Strafbefehlsantrag erledigt. Werden allein „Verfahren gegen bekannte Tatverdächtige“ berücksichtigt, dann ändert sich dieses Bild nicht grundsätzlich. 1997 wurden 54,8% dieser Verfah- ren entweder durch Einstellung nach $ 170 Abs. 2 StPO (27,6%) oder durch Einstellung aus Opportunitätsgründen (27,2%) erledigt. Auf Anklagen 1.w.S. (Anklagen vor dem Amtsgericht oder vor dem Landgericht, Anträge auf Eröff- nung eines Sicherungsverfahrens, auf Durchführung eines objektiven Ver- fahrens, auf Entscheidung im beschleunigten Verfahren, auf vereinfachtes Jugendverfahren) (13,2%) sowie auf Anträge auf Erlaß eines Strafbefehls (15,4%) entfielen lediglich 28,6% aller erledigten Ermittlungsverfahren gegen bekannte Tatverdächtige. gestellt werden. Über die Erledigung dieser Verfahren fehlt freilich in der StA-Statistik jeglicher Nachweis. 42 Legende zu Schaubild 2: Vgl. die Erläuterungen zu Tabelle 1. Lediglich in der Kategorie „Anklage‘“ wurden die Anträge auf Durchführung eines objektiven Verfahrens/Sicherungsverfahrens und die Anklagen vor dem AG oder LG zusammengefaßt. 43 Von den von der StA auf den Privatklageweg verwiesenen Verfahren dürfte lediglich 1% vom Verletzten später im Privatklageweg verfolgt werden; hiervon wiederum dürften weniger als 25% durch Vergleich oder durch Urteil erledigt werden. Daraus ergibt sich eine Einstellungswirkung der Verweisung auf den Privatklageweg von über 99%. Für diese Berechnung wurden die folgenden Zahlen der StA-Statistik bzw. der „Justizgeschäfts- statistik in Strafsachen‘‘ für das Jahr 1997 zugrunde gelegt: - 169.929 durch Verweıs auf den Privatklageweg erledigte staatsanwaltschaftliche Ermittlungsverfahren, - 1.791 (Strafgerichte 1997, Tab. 2.1, Nr. 14) vor dem Amtsgericht erhobene Privatklagen; hiervon wurden erledigt - 242 durch Urteil (Strafgerichte 1997, Tab. 2.2, Nr. 9), - 146 durch Vergleich (Strafgerichte 1997, Tab. 2.2, Nr. 26). Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 141 Schaubild 2 Erledigungsstrukturen staatsanwaltschaftlicher Ermittlungsverfahren BRD nach dem Gebietsstand seit dem 3.10.1990; 1997 100% 90% ? 80% 70% 60% 7 Erledigung durch 50% [ ]verw.a Privatklageweg ] Abgabe u.a D 0% L]1ı7011stPO / .Opp Einst.ohn.A \\ :30% @Opp Einst.m.A Z [ ]Stratfbef antrag 2 20% [] Antr auf sof. HV/v.JV AD -Anklage 10% i'l’:‘ A KonstanzerR InventarR snnn SSS G SANKTIONSFORSCHUNG __ 0% KIS:TabStErI 9903.13 Erledigte Verfahren gg. bek. u. unbek. TV gg bekannte TV N... 8.059.068 4.421.659 142 Wolfgang Heinz Tabelle 1: Erledigungsstrukturen staatsanwaltschaftlicher Ermittlungsverfahren. Bundesrepublik Deutschland 1997 Erledigte Verfahren gegen Erledigte Verfahren gegen bekannte und unbekannte bekannte Tatverdächtige Tatverdächtigel) % N % 8.059.068 100 4.421.659 100 Verfahrenseinstellungen nach $ 170 II SıPO2) 1.221.563 insgesamt / bekannte Beschuldigte 4.858.972 60,3 27,6 Abgaben und sonstige Erledigung) 564.923 7,0 564.923 12,8 Verfahrenseinstellungen aus Opportunitätsgründen 1.203.327 14,9 1.203.327 27,2 davon: unter Auflagen®) <250.022 > <3,1> <250.022> <5,7> ohne Auflagen®) <953.305 > <11,8> <953.305 > <21,6> Verweis auf den Weg der Privatklage 169.929 2,1 169.929 3,8 680.409 Antrag auf Erlaß 680.409 8,4 15,4 eines Strafbefehls Antrag auf Durchführung 1.207 1.207 eines objektiven Verfahrens® Antrag auf Entsch. im beschleunigten Verfahren/ vereinf. Jugendverfahren ”) 51.552 0,6 51.552 1,2 Anklage vor dem AG oder LG 528,749 6,6 528.749 12,0 1) Erledigte Ermittlu verfahren ge en bekaunte Talvcrdächli e (Tab. 2.2.1, Nr. 1) zuzüglich Anzeigen gegen unbekannte Ta l verdächtige CT ab. 1.1, Zeile 6), abzüg f ich der Verfahren, die sich zunächst gegen unbekannte Tatverdächtige richteten (Tab. 1.1, Zeile 7). 2) Zurückweisung oder Einstellun Nr ach $ 170 Abs. 2 StPO (Tab. 2.2.1, Nr. 34), einschließlich Einstellun- %en'wegcn Todes (Tab. 2.2.1, . 32) und wegen Schuldunfähigkeit des Beschuldigten (Tab. 2.2.1, Nr. 3) Erledigung durch Abgabe an die Verwaltungsbcehörde als Orduungwidrigkeit, Abgabe an eine andere Staatsanwaltschaft, vorläufige Einstellung und anderweitige Erledigung (Tab. 2.2.1, r. 43-46). 4) Einstellungen nach $ 153a StPO, $ 45 Abs. 3 JGG, 837 Abs. 1 BIMG bzw. $ 38 Abs. 2 i.V.m. $ 37 Abs, 1 BiıMG (Tab. 2.2.1, Nr. 16-21). 5) Einstelhin cn nach 88 154b Abs. 1-3, 154c SıPO, 153c StPO, 154d und e StPO, 15353b Abs. 1 StıPO (cinschl. $ 29 Abs. 5 BIMG), $ 154 Abs. 1 StPO, $ 153 Abs. 1 StPO, $ 45 Abs. 1 und 2 JGG, $ 31a Abs. 1 BtMG (Tab. 2.2.1, Nr. 23-31). Autrag auf Eröffnung eines Sicherungsv objektiven Verfahrens (Tab. 2.2.1, Nr. 3 crf:ihrcns (Tab. 2.2.1, Nr. 383) und Antrag auf Durchführung eincs Antra auf Entscheidung im beschleuni ten Verfahren ($ 417 StıPO) scheidung im verfeinfachten Jugendverf:; E ren ($ 76 JGG) (Tab. 2.2.1, ISlr‘fntä.l)2'.2.l‚ Nr. 40) und auf Ent- = — < 0,05%. Quelle: Statistisches Bundesamt (Hrsg.): Staatsanwaltschaften 1997 (Die Angabeu bezüglich der Ifd. Nr. in den Tabellen beziehen sich auf die Arbeitsunterlage Staats- anwaltschaften 1997. Zusammenfassung der Daten und Berechnung der Quoten durch den Verf.). Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 143 Das Legalitätsprinzip, das sowohl Ermittlungszwang ($ 152 Abs. 2 StPO) als auch, sofern die Voraussetzungen dafür bestehen, Anklagezwang ($ 170 Abs. I StPO) bedeutet,* gilt nach wie vor als Grundsatz des deutschen Strafverfahrens- rechts. In der Rechtswirklichkeit sind indes Einstellungen nach den sog. Ermes- sensvorschriften (N=1.373.256) - Verfahrenseinstellungen aus Opportunitäts- gründen und Verweisungen auf den Weg der Privatklage - inzwischen zahlen- mäßig häufiger als Anklagen i.w.S. und Strafbefehlsanträge (N=1.261.917). In seiner Ausprägung als Anklagegrundsatz gibt es danach das Legalitätsprinzip als Grundsatz, der lediglich von einigen Ausnahmen durchbrochen ist, faktisch nicht mehr.® 2. Die Bewältigung steigenden Geschäftsanfalls - zeitlicher Längsschnitt- vergleich 1981/1997 2.1 Möglichkeiten der Analyse staatsanwaltschaftlicher Erledigungsstrategien und -muster zur Bewältigung des Anstiegs des Geschäftsanfalls anhand von Daten der StA-Statistik Ausmaß wie Entwicklung der Handhabung von Selektions- und Sanktions- kompetenz lassen siıch mit absoluten wie mit relativen Zahlen messen. Sowohl für den zeitlichen Längsschnitt- als auch für den regionalen Querschnittver- gleich werden der Analyse jedoch dadurch Grenzen gesetzt, daß einzelne Bundesländer die Führung der StA-Statistik erst einige Jahre nach der für 1976 vorgesehenen bundesweiten Einführung aufgenommen haben. Der zeitliche Längsschnittvergleich muß deshalb, jedenfalls soweit er mit absoluten Zahlen geführt wird, regional beschränkt werden auf die alten Bundesländer, und zwar ohne die Länder Berlin, Hessen und Schleswig-Holstein, für die Daten erst seit Mitte bzw. Ende der 80er Jahre vorliegen. Soweit Umfang und Entwicklung mittels relativer Zahlen gemessen werden, kommt der sachgerechten Bestimmung der jeweiligen Bezugsgröße entschei- dende Bedeutung zu. Für die folgende Analyse werden jene in der StA-Statistik nachgewiesenen Ermittlungsverfahren ausgeklammert, ın denen entweder die Entscheidung über den weiteren Fortgang und die Art der Erledigung des Ver- fahrens lediglich aufgeschoben bzw. abgegeben wird, oder in denen sie unklar 44 Hierzu statt vieler Roxin, Claus: Strafverfahrensrecht, München, 25. Aufl., 1998, S. 85 ff.; Pott, Christine: Die Außerkraftsetzung der Legalität durch das Opportunitätsdenken in den Vorschriften der $8$ 154, 154a StPO, Frankfurt a.M. 1996; Weigend, Thomas: Das „Opportunitätsprinzip‘ zwischen Einzelfallgerechtigkeit und Systemeffizienz, ZStW 109, 1997, S. 103 ff. 45 Vgl. auch Rieß, Peter: Die Zukunft des Legalitätsprinzips, NStZ 1, 1981,5. 2 ff. 144 Wolfgang Heinz und deshalb nicht zuordenbar ist.‘° Auf diese Weise können die bei Abgabe an eine andere Staatsanwaltschaft oder bei Abgabe innerhalb der Staatsanwalt- schaft erfolgenden Doppelzählungen vermieden werden. Zu den der weiteren Auswertung zugrunde gelegten „bereinigten Verfahren‘‘, in denen die Staats- anwaltschaft das Verfahren ın der Sache erledigt, werden gezählt: — Einstellungen nach $ 170 Abs. 2 StPO,“ _ Einstellungen aus Opportunitätsgründen, *® - Anträge auf Erlaß eines Strafbefehls, Anklagen 1.w.S., nämlich Anklagen vor dem Amtsgericht oder vor dem Landgericht einschließlich besonderer Formen der öffentlichen Klage.*” 46 In der Gesamtzahl der „bereinigten Verfahren‘ sind deshalb die folgenden, in der StA-Statistik ausgewiesenen Erledigungsformen nicht mehr berücksichtigt: - Erledigungen, durch die die Entscheidung lediglich aufgeschoben bzw. die Entscheidung an eine andere Instanz abgegeben wird („Verweisung auf den Weg der Privatklage‘, „Abgabe an die Verwaltungsbehörde als Ordnungswidrigkeit‘“, „Abgabe an eine andere Staatsanwaltschaft‘, „vorläufige Einstellung‘‘), oder - Entscheidungen, die nicht zuordenbar sind („anderweitige Erledigung‘‘). 47 Zusammengefaßt werden hierbei: Einstellung wegen Tod, Schuldunfähigkeit des Beschuldigten, Zurückweisung oder Einstellung nach $ 170 Abs. 2 StPO. 48 Zusammengefaßt werden hierbel: - Einstellungen unter Auflagen ($ 153a StPO, $ 45 Abs. 1 JGG [ab 1991: $ 45 Abs. 3 JGG], ab 1983: $ 37 Abs. 1 BtMG bzw. $ 38 Abs. 2 ı. V.m. $ 37 Abs. I BtMGO). - Einstellungen ohne Auflagen ($$ 154b Abs. 1-3 StPO, 154c StPO, 153c StPO, 154d und e StPO, 153b Abs. 1 StPO [ab 1994: einschl. $ 29 Abs. 5 BtMG], 154 Abs. 1 StPO, 153 Abs. 1 StPO, 8 45 Abs. 2 JGG [ab 1991: $ 45 Abs. 1 und 2 JGG], ab 1994: $ 31a Abs. 1 BtMG). In der StA- Statistik wurde in dem Untersuchungszeitraum nicht zwischen Einstellungen nach $ 45 Abs. ] und nach $ 45 Abs. 2 JGG differenziert; erst seit 1.1.1998 erfolgt diese Unterscheidung. 49 Antrag auf Eröffnung eines Sicherungsverfahrens, Antrag auf Durchführung eines objektiven Ver- fahrens, Antrag auf sofortige Hauptverhandlung ($ 212 StPO; ab 1995 Entscheidung im beschleu- nigten Verfahren [$ 417 StPO]), Antrag auf vereinfachtes Jugendverfahren ($ 76 JGG). Die hierauf entfallenden Anteile sind freilich gering: Auf Sicherungs- und objektive Verfahren entfielen 1997 0,2% aller Anklagen 1.w.S., auf Verfahren nach $ 417 StPO 5,3% und auf verein- fachte Jugendverfahren 3,9%. Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 145 2.2 Erledigungsstrategien und -muster zur Bewältigung des Anstiegs des Ge- schäftsanfalls 2.2.1 Anklagen und Anträge auf Erlaß eines Strafbefehls in ihrer Bedeutung zur Bewältigung des Anstiegs des Geschäftsanfalls Die absolute Zahl der „bereinigten Verfahren“ stieg - alte Bundesländer, ohne Berlin, Hessen und Schleswig-Holstein - zwischen 1981 und 1997 von 1.739.920 auf 2.266.976 an, also um 30,3%. Wie Tabelle 2 zeigt, wurde dieser Anstieg des Geschäftsanfalls nicht an das Ge- richt ın Form von Anklagen und Strafbefehlsanträgen weitergegeben, denn in ihrer Summe blieben diese beiden Erledigungsformen 1981/1997 (1981: 821.689; 1997: 820.605) praktisch unverändert. Veränderungen gab es lediglich in der Binnenstruktur; die Zahl der Anklagen ging um 20,5% zurück, die Zahl der Anträge auf Erlaß eines Strafbefehls stieg um 28,2%. 2.2.2 Einstellungen mangels hinreichenden Tatverdachts in ihrer Bedeutung zur Bewältigung des Anstiegs des Geschäftsanfalls Leicht angestiegen (1981/1997: +12,9%) ist hingegen die Zahl der Einstel- lungen mangels hinreichenden Tatverdachts gem. $ 170 Abs. 2 StPO. Die genauere Analyse (vgl. Schaubild 3°°) zeigt freilich, daß diese Zunahme erst in den letzten Jahren erfolgte; die absoluten Zahlen von 1981 (635.188) bzw. 1983 (652.821) wurden erst 1995 (653.404) wieder erreicht und übertroffen; allen- falls bei einer auf die Entwicklung der letzten Jahre abstellenden Betrachtung ließe sich deshalb sagen, vermehrte Einstellungen nach $ 170 Abs. 2 StPO seien (auch) zur Bewältigung steigenden Geschäftsanfalls genutzt worden. In lang- fristiger Betrachtung schwanken die absoluten Zahlen zwar, sie weisen aber keine eindeutige Tendenz auf in Richtung einer überproportionalen Zunahme. 50 Legende zu Schaubild 3: „Restliche Einstellungen ohne Auflagen‘‘: $& 154b Abs. 1-3 StPO, 154c StPO, 153c StPO, 154d und e StPO, 154 Abs. 1 StPO. ‚Bereinigte Einstellungen ohne Auflagen‘‘: $$ 153 Abs. 1, 153b Abs. 1 StPO [ab 1994: einschl. 8 29 Abs. 5 BtMG], $ 45 Abs.1 und 2 JGG, $ 31a BtMG. Einstellungen unter Auflagen (vgl. Anm. 48). Einstellungen gem. $ 170 Abs. 2 StPO (vgl. Anm. 47). Anklagen i.w.S. (Anklagen vor dem Amtsgericht oder vor dem Landgericht einschließlich besonderer Formen der öffentlichen Klage, vgl. Anm. 49). 146 Wolfgang Heinz Tabelle 2: Erledigung staatsanwaltlicher Ermittlungsverfahren gegen bekannte Tatver- dächtige Anteile bezogen auf "bereinigte Verfahrenszahlen" Bundesrepublik Deutschland - alte Bundesländer (ohne Berlin, Hessen, Schleswig-Holstein) - 1981, 1997 19831 1997 Zunahme/Abnahme N 70 % der abs. Zahlen in % (81/97) Bereinigte Verfahren!) insg. 1.739.920 100 2.266.976 100 +30,3 Einst. gem. $ 170 Abs. 22 635.188 36.5 716.885 31.6 +12,9 Opp-Einst. mit Aufl.® 118.975 6.8 166.968 7.4 +40,3 24.8 +242,9 Opp-Einst. ohne Aufl.® 164.068 9.4 562.518 Strafbefehl® 344.193 19.8 441.225 19.5 +28,2 477.496 27.4 379.3380 16.7 -20,5 Anklage i.w.S.©9 Ankl.iwS/Strafbef. 821.689 47.2 820.605 36.2 -0,1 D Ermittlungsverfahren gegen bekannte Täter, die erledigt worden sind durch Einstellung gem. $ 170 Abs. 2 StPO (einschließlich wegen Todes oder Schuldunfähigkeit des Beschuldigten), durch Einstellung gem. 88 153 ff. SıPO, $ 45 JGG, 8 31a Abs. 1 BIMG, durch Antrag auf Erlaß eines Strafbefehls oder durch Anklage i.w.S. Nicht berücksichtigt sind Erledigungen, die erfolgten durch Verweisung auf den Weg der Privatklage, durch Abgabe an die Verwaltungsbehörde als Ordnungswidrigkeit, durch Abgabe an eine an- dere Staatsanwaltschaft, durch vorläufige Einstellung oder durch auderweitige Erledigung. 2) Einstellung wegen Tod, Schuldunfähigkeit des Beschuldigten oder Zurückweisung oder Einstellung gem. $ 170 Abs. 2 StPO (Tab. 2.2.1, Nr. 32, 33, 34). 3) Einstellung gem. $ 153a SıPO, $ 45 Abs. 3 JGG, $ 37 Abs. 1 BIMG bzw. $ 38 Abs. 2 i.V.ımn. $ 37 Abs. 1 BıMG (Tab. 2.2.1, Nr. 15). 4) Eiunstellung gem. 88 154b Abs. 1-3 SıPO, 154c SıPO, 153c SıPO, 154d und 4 StPO, 153b Abs. 1 StPO, 154 Abs, ] StPO, 153 Abs. 1 StıPO, $ 45 Abs. 1 und 2 JGG, $ 31a Ahs, 1 RIMG (Tab. 2.2.1, Nr. 22). 5) Antrag auf Erlaß eines Strafbefehls (Tab. 2.2.1, Nr. 12). 6) Anklagen, Antrag auf Eröffnung eines Sicherungsverfahrens, Autrag auf Durchführung eines objektiven Verfahrens, Antrag auf sofortige Hauptverhandlung [bzw. auf Entscheidung im beschleunigten Verfahren - 8417 StPO], Antrag auf vereinfachtes Jugendverfahren (Tab. 2.2.1, Nr. 2, 38, 39, 40, 41). Quelle: Statistisches Bundesamt (Hrsg.): Staatsanwaltschaften 1981, 1997 (Die Angaben bezüglich der 1fd. Nr. in den Tabellen beziehen sich auf die Arbeitsunterlape Staals- anwaltschaften 1997. Zusammenfassung der Daten und Berechnung der Quoten durch den Verf. Schaubild 3: Erledigung staatsanwaltschaftlicher Ermittlungsyg_rfahren 1981..1997 absolute Zahlen, in Tausend r ' 2 000 — ] \\ Z N Ü restl.Einst.ohne A 1 500 N In L _N / Z N N Ü ber.Einst.ohne A. Z N Z N m Einst. unter Aufl. 1 000 [ Einst. gem. 8170ll | [ ]Strafbefehl B Anklage i.w.S. 500 KONSTANZER INVENTAR mG SANKTIONSFORSCHUNG ä £861 v86l 861 9861 2861 8861 6861 0661 1661 c661 £66Ll v66Ll 661 9661} 2661 KIS: STXB2.97.E 9903.10 L86L O ebiet < Ite Bundesländer ohne Berlin, Hessen, Schlesw.-Holstein Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 147 148 Wolfgang Heinz 2.2.3 Einstellungen aus Opportunitätsgründen in ihrer Bedeutung zur Bewälti- gung des Anstiegs des Geschäftsanfalls Der Anstieg des Geschäftsanfalls wurde vielmehr, wie Tabelle 2 und Schau- bild 3 zeigen, fast vollständig durch verfahrensrechtliche Entkriminalisierung aufgefangen, und zwar vor allem durch: - Starke Ausweitung der Opportunitätseinstellungen ohne Auflagen,”' durch die über 75% des Anstiegs des Geschäftsanfalls aufgefangen wurden, und durch _ moderate Ausweitung der Opportunitätseinstellungen unter Auflagen. Dies ist auch dann richtig, wenn innerhalb der Opportunitätseinstellungen ohne Auflagen noch weiter differenziert wird nach solchen Einstellungen, die mit einem „echten‘‘ Sanktionsverzicht verbunden sind, und solchen, bei denen dies nur scheinbar der Fall ist. Als solche „unechten“ Einstellungen ohne Auflagen - ım folgenden: „restliche Einstellungen ohne Auflage*“ -, die regelmäßig nicht mit einem Sanktionsverzicht verbunden sind, können z.B. Einstellungen gelten, die wegen Klärung einer zivil- oder verwaltungsrechtlichen Vorfrage erfolgen, durch die jedoch eine spätere Verfahrenserledigung durch Anklage/Strafbefehl nicht ausgeschlossen ist. Ferner können zu dieser Gruppe solche Einstellungen gerechnet werden, bei denen von der weiteren Verfolgung deshalb abgesehen wird, weil die ım jetzigen Verfahren zu erwartende Strafe neben einer bereits verhängten oder wegen einer ın einem anderen Verfahren zu erwartenden Strafe nıcht beträchtlich ins Gewicht fällt, wo also die aus Sicht der Staatsanwaltschaft ausreichende und erforderliche Sanktion in einem anderen Verfahren verhängt wird oder worden ist. Auch dann, wenn diese „unechten“ Einstellungen” ausge- klammert werden, zeigt sich, daß die verbleibenden „bereinigten Einstellungen ohne Auflage‘‘ ($$ 153 Abs. 1, 153b Abs. 1/29 Abs. 5 BtMG, $ 45 Abs.1 und 2 JGG°, 8 31a BtMGO), also die Einstellungen, die aus Sicht der Staatsanwalt- schaft endgültig mit einem Sanktionsverzicht verbunden sind, dominieren (vgl. Schaubild 3). In den alten Bundesländern - ohne Berlin, Hessen und Schleswig- 51 Zu den hierzu gezählten Einstellungsgründen vgl. Anm. 48. 52 Quantitativ sind es vornehmlich solche gem. $ 154 StPO. 1997 entfielen hierauf - alte Bundeslän- der ohne Berlin, Hessen und Schleswig-Holstein - 84,2% aller „restlichen Einstellungen ohne Auflagen‘“‘. 53 In der StA-Statistik werden Einstellung nach $ 45 Abs. 1 JGG n.F. und nach $ 45 Abs. 2 JGG n.F. zusammen ausgewiesen, und zwar unter „Einstellungen ohne Auflagen‘‘. Erst seit 1.1.1998 erfolgt ein getrennter Ausweis. Aber auch dann wird nicht erkennbar, ob die Einstellung erfolgt, weil der Jugendstaatsanwalt die Erfüllung von Auflagen/Weisungen angeregt hat oder aus sonstigen Gründen. Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 149 Holstein - entfielen rd. zwei Drittel aller Einstellungen ohne Auflagen auf die ““ 54 Gruppe der „bereinigten Einstellungen ° Aufgrund der Aggregatdaten liegt zunächst die Vermutung nahe, der hohe und stark zunehmende Gebrauch der Opportunitätsvorschriften sei eine Reaktion auf steigenden Geschäftsanfall (verfahrensökonomische Deutung). Die vorwiegend durch Einstellung wegen Geringfügigkeit ($ 153 StPO)” erfolgende verfahrens- rechtliche Entkriminalisierung wäre dann entweder eine Reaktion auf steigende Bagatellkriminalität oder aber Folge einer Änderung der Schwereeinschätzung der Staatsanwaltschaft. Beide Vermutungen können mangels delıktsspezifischer Dıfferenzierungen der Daten der StA-Statistik indes nicht geprüft werden. Denkbar ist freilıch auch eine täterorientierte Deutung, wonach der zunehmende Gebrauch der Opportunitätsvorschriften Ausdruck der wachsenden Einsicht ist, daß spezialpräventiv häufig bereits der Umstand genügt, daß gegen den Täter wegen einer Straftat ermittelt wird, eine Bestrafung indes nicht erforderlich ist.” In diesem Sinne wird diese Entwicklung von Lemke/Rothstein-Schubert gedeu- tet: „Vielfältige Gespräche auf verschiedenen Ebenen haben gezeigt, daß zu kurz denkt, wer lediglich davon ausgeht, daß dies ein versteckter Hilferuf der Justizbehörden angesichts einer hohen Kriminalitätsbelastung sei. Dies mag die Einstellungsbereitschaft zwar mit beeinflussen, dürfte aber keineswegs ihr einziger Grund sein. Ausschlaggebend ist vielmehr die zutreffende Erkenntnis, daß vorgerichtliche Verfahrenserledigungen in einer großen Anzahl von Fällen einfacher und mittlerer Massenkriminalität die zutreffende Erledigungsart ist, die die rechtspolitisch besonders schwierige Entkriminalisierungsdebatte ver- meidet, den Primat der staatlichen Kriminalitätsbekämpfung nicht in Frage stellt, die Ressourcen für wesentlichere Dinge schont und die Tat am ehesten 57 angemessen sanktioniert. 54 Zwischen 1981 und 1997 war 1982 mit 64,0% der niedrigste, 1996 mit 68,6% der höchste Anteil erreicht. 55 Von den 1997 in den alten Bundesländern - ohne Berlin, Hessen, Schleswig-Holstein - ohne Auflagen eingestellten 562.518 Ermittlungsverfahren entfielen 42,7% auf $ 153 Abs. 1 StPO, 27,0% auf $ 154 Abs. 1 StPO und 18,3% auf $ 45 Abs. 1 und 2 JGG. 56 Vgl. zum Stand der empirischen Sanktionsforschung hinsichtlich Diversion Heinz, Wolfgang: Diversion im Jugendstrafrecht und im allgemeinen Strafrecht - Teil 1, DVJJ-Journal 9, 1998, 245- 257, Teil 2, DVJJ-Journal 10, 1999, S. 11 ff. 57 Lemke, Michael; Rothstein-Schubert, Ulrike: Effektivierung von Strafverfahren im Bereich der einfachen und mittleren Kriminalität nach geltendem Recht, ZRP 30, 1997, S. 490. 150 Wolfgang Heinz 3 Austauschprozesse zwischen Einstellungen mangels hinreichenden Tatverdachts und Opportunitätseinstellungen - Ausweitung des Netzes sozialer Kontrolle? Daß im Zeitraum 1981/1997 die absoluten Zahlen der Einstellungen nach $ 170 Abs. 2 StPO seit 1981 zumeist rückläufig sind, bedeutet - bei Zunahme der Ge- samtzahlen aller Ermittlungsverfahren -, daß der Anteil der Verfahrenseinstel- lungen nach $ 170 Abs. 2 StPO abgenommen hat. Dieser relative Rückgang der Einstellungen nach $ 170 Abs. 2 StPO bei gleichzeitigem Anstieg der Anteile von Opportunitätseinstellungen (vgl. Schaubild 4°°) wirft die Frage auf, ob und inwieweit hier in funktionswidriger Weise ein Austausch stattgefunden hat.“” Der justizökonomische Vorteil einer Einstellung nach $$ 153 ff. StPO - Be- freiung von dem erhöhten Begründungsaufwand und der Rechtsmittelfähigkeit der Entscheidung nach $ 170 Abs. 2 StPO® - würde erkauft werden zu Lasten einer unzulässigen Verdachtssanktion. Eine exakte Beantwortung ist aufgrund der deliktsspezifisch nicht differenzierten Aggregatdaten der StA-Statistik zwar kaum möglich; die - bislang nicht zureichend überprüfte - Annahme eines stattgefundenen Austausches®' ist aber nicht inplausibel, sie sollte deshalb durch Sonderuntersuchungen alsbald und eingehend untersucht werden. IV. Die Handhabung der Selektions- und Sanktionskompetenz der Staatsanwaltschaft im Spiegel der Staatsanwaltschafts- Statistik 1 Die rechtlichen Rahmenbedingungen Die Geschichte des deutschen Strafverfahrensrechts seit Inkrafttreten der StPO von 1877 ist hinsichtlich der Staatsanwaltschaft gekennzeichnet durch Ausbau und Stärkung staatsanwaltlicher Selektions- und Sanktionskompetenz. 58 Legende zu Schaubild 4: Opportunitätseinstellungen: Einstellungen unter Auflagern und Einstellungen ohne Auflagen (vgl. Anm. 48). Einstellungen gem. $ 170 Abs. 2 StPO (vgl. Anm. 47). 59 Vgl. hierzu schon Hergenröder (Anm. 14), S. 70 ff., 163 ff.; Rieß, Peter: Entwicklung und Bedeutung der Einstellungen nach $ 153a StPO, ZRP 16, 1983, S. 95. 60 Vgl. Rieß (Anm. 59), S. 95 Anm. 38. 61 So z.B. Eisenberg (Anm. 18), S. 370. Schaubild 4: Erledigung staatsanwaltschaftlicher Ermittlungsverfahren 1981..1997 Einst. gem. $& 170 II StPO und aus Opportunitätsgründen, bez. auf die Gesamtheit dieser Einstellungen 100% 75% ‘.___‚ J\ Opp.Einstellungen 50% || Einst.gem. 817011STPO 25% KONSTANZER INVENTAR 0% SANKTIONSFORSCHUNG v ä 86L v ä —- ä — ä — ä 7 rä — ä — ä — ä —- ä —- ä — ä — ä —. ä 9661 Z66L1 KIS: STXB2.97.B 199.14 Gebiet: Alte Bundesländer ohne Berlin, Hessen, Schlesw.-Holstein Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 151 152 Wolfgang Heinz Seit der Entscheidung des historischen Gesetzgebers, der Staatsanwaltschaft das Anklagemonopol zu übertragen,° hat sie Selektionskompetenz, denn ohne Anklage gibt es keine Verurteilung. Ein mangels hinreichenden Tatverdachts eingestelltes Verfahren bleibt dem Gericht fast immer unbekannt; ein Klageer- zwingungsverfahren ist die seltene Ausnahme. Eine neue Dimension erhielt diese Selektionskompetenz durch die erstmals 1924 erfolgte Einschränkung des Legalıtätsprinzips zugunsten des Opportuni- tätsprinzıps. Die durch das Legalıtätsprinzip gewollte Sicherung der Strafpflicht paßte weder in ein zunehmend präventiven Zielen sich öffnendes Strafrecht“ noch in ein Strafrecht, das mehr als nur schwerste Verstöße unter Strafe stellt mit der Folge, daß die Funktionsfähigkeit der Strafrechtspflege unter der Viel- zahl der Bagatellfälle leidet.‘ Die Geschichte des Opportunitätsprinzips im deutschen Strafverfahrensrecht® ist bekanntlich eine Geschichte - der Vergrößerung der Zahl der Opportunitätsgründe und der Reichweite der einzelnen Opportunitätsvorschriften sowie 62 Hierzu eingehend Bohnert, Joachim: Die Abschlußentscheidung des Staatsanwalts, Berlin 1992, S. 20 ff. 63 Das Legalitätsprinzip bildete das verfahrensrechtliche Korrelat zur - bei Einführung des RStGB noch vorherrschenden - Vergeltungsidee, derzufolge der Staat zur Verwirklichung absoluter Gerechtigkeit jede Straftat auch zu bestrafen hatte. Mit dem allmählichen Vordringen general- und spezialpräventiver Auffassungen, die die Bestrafung an ihre gesellschaftliche Notwendigkeit und Zweckmäßigkeit im Hinblick auf Kriminalitätsverhütung und Rückfallverhinderung knüpften, ver- lor das Legalitätsprinzip einen Großteil seiner ursprünglichen Berechtigung. Denn es forderte eine Strafverfolgung auch in jenen Fällen, in denen eine Strafe weder zur Abschreckung potentieller Täter noch zur Einwirkung auf den jeweiligen Täter notwendig und geboten war, ja sogar dann, wenn eine Bestrafung zur Erreichung des Ziels der Legalbewährung kontraproduktiv erschien. 64 Liegt aber eines der Probleme in der Vielzahl und Reichweite von Strafvorschriften, dann ist eine materiellrechtliche Lösung angezeigt, die den Gesetzgeber dazu zwingen würde, die Kriterien zur Einschränkung der Strafbarkeit genau zu beschreiben. „Die nach $ 153a StPO in Deutschland heute übliche Praxis, beispielsweise bei Wirtschaftsdelikten selbst mıt Millionenschäden oder in Fällen ärztlichen Fehlverhaltens mit erheblichen Gesundheitsfolgen, die Bestrafung durch eine Zahlung in beträchtlicher Höhe zu ersetzen, ließe sich schwerlich in eine für die Bevölkerung noch akzeptable Regel des materiellen Strafrechts gießen, während sie unter der breiten Flagge des 'öffentlichen Interesses' an der Strafverfolgung im Prozeßrecht fast unbemerkt mitsegeln kann“‘ (Weigend [Anm. 44], S. 107). 65 Zur Entwicklung des Opportunitätsprinzips vgl. Marquardt, Hanno: Die Entwicklung des Le- galitätsprinzips, Jur. Diss. Mannheim 1982; Pott (Anm. 44); Schürer, Karl-Heinz: Die Entwick- lung des Legalitätsprinzips seit der Emmingerschen Verordnung, Jur. Diss. Hamburg 1965; Vormbaum, Thomas: Die Lex Emminger vom 4. Januar 1924, Berlin 1988; Weigend, Thomas: Anklagepflicht und Ermessen, Baden-Baden 1978. Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 153 - der kontinuierlich erfolgenden Verlagerung der Entscheidungskompetenz auf die Staatsanwaltschaft durch Zurückdrängung der richterlichen Mitwirkung.® In dem Maße jedoch, in dem die Möglichkeit der Verfahrenseinstellung aus Opportunitätsgründen in die Kompetenz der Staatsanwaltschaft gelegt worden ist, hat deren Selektionskompetenz einen Zuwachs erfahren. Denn dadurch wurde die Staatsanwaltschaft weitgehend zur Herrin der Entscheidung über die Einstellung wegen Geringfügigkeit, sei es, weil die zustimmungsbedürftigen Fallgruppen durch den Gesetzgeber immer weiter zurückgedrängt wurden, se1 es, weil die richterliche Zustimmung - soweit sie erforderlich ist - eher routi- nemäßig erteilt wird.” Vor allem in den letzten Jahrzehnten wurde diese Selektionskompetenz der Staatsanwaltschaft noch erheblich weiter ausgebaut. Die Staatsanwaltschaft verfügt aber nicht nur über Selektionskompetenz, ıhr steht auch - im sozialwissenschaftlichen Sinne - Sanktionskompetenz zu, und zwar sowohl negative (Sanktionsverzicht) als auch positive (Sanktionsverhän- gung). —_ Die Einstellung mangels hinreichenden Tatverdachts ist faktiısch Sank- tionsverzicht, weil das Gericht extrem selten durch den Verletzten als Kon- trollinstanz eingeschaltet wird. Die ohne Auflagen erfolgende Einstellung wegen Geringfügigkeit stellt ebenfalls einen staatsanwaltschaftlichen Sank- tionsverzicht® dar. 66 Zuletzt wurde durch das Gesetz zur Entlastung der Rechtspflege vom 11.1.1993 (BGBl. I S. 50) der Anwendungsbereich der $$ 153, 153a StPO erneut und in doppelter Hinsicht erweitert: Eine Einstellung des Verfahrens gem. $$ 153, 153a StPO durch die Staatsanwaltschaft ist nunmehr ohne Zustimmung des Gerichts bei sämtlichen Vergehen möglich, die nicht mit einer im Mindest- maß erhöhten Strafe bedroht und bei denen die durch die Tat verursachten Folgen gering sind. Ein erheblicher Teil der Vergehenskriminalität des Kern- und des Nebenstrafrechts kann damit zustimmungsfrei eingestellt werden. Da $ !53a Abs. 1 Satz 6 StPO unverändert blieb, erweiterte sich zugleich auch der Bereich der zustimmungsfreien Einstellung des $ 153a Abs. 1 StPO. Ferner wurde $& 153a StPO durch Änderung der Umschreibung der Schuldkomponente auch für Fälle mittlerer Kriminalität geöffnet. Statt „geringer Schuld“ genügt es nunmehr, daß „die Schwe- re der Schuld nicht entgegensteht‘‘. 67 Vgl. Blankenburg u.a. (Anm. 17), S. 113; Eisenberg (Anm. 18), S. 357 f. Dies kann bedeuten, dem richterlichen Zustimmungserfordernis komme keine - zumindest keine große - Filterfunktion zu. Dieser Befund kann aber auch das „Ergebnis von Konfliktvermeidungsstrategien“‘ sein, d.h. daß die Zustimmungsbereitschaft des Richters zutreffend eingeschätzt wird (vgl. Blankenburg u.a. aaO., S. 113). 68 Im Hinblick auf die den Beschuldigten durchaus belastende Eintragung im Erziehungsregister kann dies für die Einstellung nach $ 45 Abs. 1 JGG zwar anders gesehen werden, doch soll dies nicht weiter vertieft werden. Zu einem vergleichbaren Ergebnis kommt man natürlich unter dem Gesichtspunkt von „Verfahren als Sanktion‘‘; folgerichtig dann auch für $$ 153, 153b ff. StPO. 154 Wolfgang Heinz - Positive Sanktionskompetenz kommt der Staatsanwaltschaft hingegen zu - bei Einstellung unter Auflagen und - beim Antrag auf Erlaß eines Strafbefehls. In diesen beiden Fallgruppen tritt an die Stelle richterlicher Strafzumessung fak- tischeine staatsanwaltliıche Sanktionsbemessung bzw. Strafzumessung. Soweit - beim Strafbefehl immer, bei der Einstellung dann, wenn die Zustimmung des Gerichts erforderlich ist - eine Übereinstimmung von Staatsanwaltschaft und Gericht erforderlich ist, ist zwar die Teilhabe des Gerichts gewährleistet, in empirischer Betrachtung aber hat, wie einschlägige Forschungen gezeigt haben, die Mitwirkung des Gerichts sowohl bei der Zustimmung zu einer Einstellung als auch beim Erlaß eines Strafbefehls fast nur noch den „Charakter einer “ 69 . Gegenzeichnungsprozedur Deshalb stellt sıch die Frage, iın welchem Maße die Staatsanwaltschaft von diesen Selektions- und Sanktionskompetenzen Gebrauch gemacht hat. Änderungen der Erledigungsstrukturen und -muster in Richtung auf vermehrte Nutzung staatsanwaltlicher Selektions- und Sanktions- kompetenz 2.1 Vermehrter Gebrauch der Opportunitätsvorschriften Die Selektions- und Sanktionskompetenz der Staatsanwaltschaft beruht zu- nächst und vornehmlich auf dem zunehmenden Gebrauch der Opportunitätsvor- schriften. Wie Schaubild 3 und 5a zeigen, stiegen die Zahlen der durch Oppor- tunitätsentscheidungen erledigten Verfahren, sowohl absolut als auch relativ, kontinuierlich an. ”® 69 Sessar, Klaus: Die Staatsanwaltschaft ım Prozeß sozialer Kontrolle, Mitteilungen aus der Max- Planck-Gesellschaft, Heft 2. 1974, S. 95. Nach Hausel (Hausel, Uwe: Ungenutztes Beschleuni- gungspotential des Straf(-befehls-)verfahrens, ZRP 27, 1994, S. 96) dürften „„in der Praxis etwa 80% aller Strafbefehlsanträge mehr oder minder ungeprüft unterschrieben werden als '’Angebot der Staatsanwaltschaft'‘‘. Auch hier läßt sich freilich der Befund, daß Strafbefehlsanträge nicht in nennenswertem Umfang vom Gericht abgelehnt werden, als „Antizipation richterlicher Entscheidungskriterien durch den Staatsanwalt‘“ (vgl. Blankenburg [Anm. 17], S. 246) deuten. 70 Zum Stand der bisherigen Strafverfahrensforschung hinsichtlich des Gebrauchs der Opportunitätsvorschriften vgl. Dessecker/Geissler-Frank (Anm. 15), S. 283 ff. Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 155 20% 60% ä 40% 30% 10% Z ///////%ä V////////// / VLLLLLLLZ V a — rf Z ///// Z 1 E Neue" Länder DL ä Ü DLLLLLLLLLLLLLL VL ä LLL LLL Z VL LLL Z 1990 . Einst.m.A @ ber.Einst.o.A Ü restl.E.o.A V Z Z Z J/////% E LLL // Z LLL Z Z 1985 KONSTANZER INVENTAR SANKTIONSFORSCHUNG STXLL.97.B 9903.25 Z IM KL DE D Z 5 i L i 1981 Alte" Länder 0% Schaubild 5a Entwicklung der staatsanwaltschaftlichen Erledigungen, 1981..1997 Opportunitätsrate: bezogen auf die Gesamtheit der anklagefähigen Verfahren (erledigt durch Opportunitätseinstellung, Anklage i.w.S. oder Strafbefehlsantrag) S0% 50% 40% 30% 20% 10% 156 Wolfgang Heinz Die durch das Gesetz zur Entlastung der Rechtspflege vom 22.1.1993”' (Rechtspflege-Entlastungsgesetz) erfolgte Ausweitung des Anwendungsbe- reichs des $ 153a StPO’* hat sich - statistisch jedenfalls - nur moderat bemerk- bar gemacht. Einstellungen unter Auflagen nach $ 153a Abs. 1 StPO stiegen (in den alten Ländern) 1993 auf 1994 von 175.391 auf 199.891, also um 8,8%, seitdem stagnieren sie. Ob und inwieweit sich die Erweiterung der zustimmungsfreien Einstellung ausgewirkt hat, läßt sich mit den verfügbaren Daten der StA-Statistik nicht prüfen. Die Gegenüberstellung der Opportunitätsraten”” (vgl. Schaubild 5a’*) für die alten und für die neuen Bundesländer zeigt freilich eine unterschiedliche Ent- wicklung. Die Opportunitätsraten in den alten Bundesländern sind bis in die Gegenwart durch einen deutlichen Anstieg gekennzeichnet. In den neuen Bundesländern hingegen sind die Opportunitätsraten von Anfang an sehr hoch, höher als in der Mehrzahl der alten Bundesländer, sie gehen, bezogen auf Opportunitätseinstellungen insgesamt, indes allmählich zurück; alte und neue Bundesländer bewegen sich - von unterschiedlichen Ausgangspunkten aus - aufeinander zu. Höher und steigend sind freilich die Opportunitätsraten der „bereinigten Einstellungen ohne Auflage‘ in den neuen Bundesländern. Da es sich hierbei um Mittelwerte handelt, ist der Ländervergleich von besonderem Interesse. Wie die vergleichende Gegenüberstellung der Opportunitätsraten - dargestellt für „Einstellungen unter Auflagen‘“ und für „bereinigte Einstellungen ohne Auflagen“ - zeigt, bestehen zwischen den Ländern deutliche Unterschiede, und 71 BGBIl. TIS. 50. 72 Die Kritik der Literatur an dieser Vorschrift, die so alt ist wie die Vorschrift selbst (vgl. zusammenfassend Meinberg, Volker: Geringfügigkeitseinstellungen von Wirtschaftsstrafsachen, Freiburg i.Br. 1985), hat den Gesetzgeber nicht daran gehindert, die Vorschrift auszuweiten. 73 Mit Opportunitätsrate wird die Zahl der Opportunitätseinstellungen (Einstellungen unter Aufla- gen, „bereinigte Einstellungen ohne Auflagen‘‘, „restliche Einstellungen ohne Auflagen‘“ - vgl. oben Anm. 48 und 50) pro 100 anklagefähige Ermittlungsverfahren (d.h. aller durch Opportuni- tätseinstellungen, Anklage i.w.S. oder Strafbefehlsantrag erledigten Ermittlungsverfahren) bezeichnet. 74 Legende zu Schaubild Sa: Die in Schaubild 5a dargestellten Ergebnisse für die alten und die neuen Bundesländer beziehen sich jeweils auf die Länder, für die im jeweiligen Jahr Daten vorliegen. Alte Bundesländer: bis 1984 ohne Berlin, Hessen und Schleswig-Holstein, ab 1985 mit Berlin, ab 1988 mit Hessen, ab 1989 mit Schleswig-Holstein. Neue Bundesländer: 1993 Sachsen und Sachsen-Anhalt, ab 1994 auch Brandenburg und Thürin- gen, ab 1995 auch Mecklenburg-Vorpommern. Einstellungen unter Auflagen (vgl. Anm. 48). „bereinigte Einstellungen ohne Auflagen‘“ (vgl. Anm. 50). Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 157 zwar sowohl im Ausgangs- bzw. im derzeit erreichten Niveau, als auch in dem Maße, in dem der Anteil der Opportunitätsentscheidungen an den anklagefähi- gen Verfahren zugenommen hat. Gravierende Unterschiede bestehen ferner ın dem Verhältnis von Einstellungen unter Auflagen versus Einstellungen ohne Auflagen (vgl. Schaubild 5b”” und Tabelle 3). In den beiden benachbarten Bundesländern Baden-Württemberg und Bayern erfolgte beispielsweise die Zu- nahme der Opportunitätsentscheidungen auf unterschiedliche Weise: In Baden- Württemberg wurden die Einstellungen ohne Auflage deutlich ausgeweitet, die Einstellungen unter Auflagen gingen dagegen zurück; in Bayern wurde sowohl von Einstellungen ohne Auflagen als auch von Einstellungen mit Auflagen vermehrt Gebrauch gemacht. Für die „neuen“ Bundesländer wird gelegentlich angenommen, die Verfahrens- abläufe zeichneten sich durch „größere Beweglichkeit und Offenheit“ aus, weil die Situation in den neuen Ländern von „noch nicht so eingefahrenen Verfah- renswegen‘ gekennzeichnet sei.”® Deswegen könne auch davon ausgegangen werden, daß „durchweg ... Verfahrenseinstellungen nach $& 153, 153a StPO ın den neuen Ländern einen höheren Anteil an der Gesamtverfahrenserledigung haben als in den alten Bundesländern‘.”” Die vorliegenden Daten bestätigen diese These freilich nur teilweise (vgl. Schaubild 5b und Tabelle 3). Der Querschnittsvergleich für 1997 zeigt nämlich, daß - zwar bei „bereinigten Einstellungen ohne Auflagen‘ die neuen Länder - Sachsen ausgenommen”® - deutlich über dem Durchschnitt der alten Länder liegen, bei Einstellungen unter Auflagen aber lediglich Mecklenburg-Vorpommern knapp über dem Durchschnitt der alten Länder liegt, die anderen neuen Länder liegen darunter. 75 Legende zu Schaubild Sb: Einstellungen mit Auflagen (vgl. Anm. 48). „Bereinigte Einstellungen ohne Auflagen‘“ (vgl. Anm. 50). 76 Lemke/Rothstein-Schubert (Anm. 57), S. 488. 77 Lemke/Rothstein-Schubert (Anm. 57), S. 490. 78 Die Einstellungsrate in Sachsen entspricht mit 25,4% ziemlich genau dem Durchschnitt in den alten Ländern (25,5%). Schaubild 5b: 158 Entwicklung der staatsanwaltschaftlichen Erledigungen, 1981..1997 Opportunitätsrate: bezogen auf die Gesamtheit der anklagefähigen Verfahren (erledigt durch Opportunitätseinstellung, Anklage i.w.S. oder Strafbefehlsantrag) L} KONSTANZER - Einst.m.A. s ber.Einst.o.A. 1997 S INVENTAR SANKTIONSFORSCHUNG m 'i STXLL.97.A 9903.24 i E / 40% O 40% | | E E E A E K p L“ Z E F, | % ä ; ! %ä E SE E | !‘: ! Eiä i ä i ää E!i —... Z — w A N N | i E % ä ää M A AD E DE S ET 30% M | ] Y | \ | I i i ä E 30% | i ä%ä Y ä%ä i N ä ä | ' } % IM Wolfgang Heinz 20% '||'l f ä n E E E E E OE OE E D 20% ü I M IM ä ä Y N IM tl'!l |m ,E 4 ä ä! E%ää ] nn 0r OE nnl z —z ä M äi ! \ W} Ni l| X E Y iii 9 SE SE E T E CO E E E E DE E DE D aD ELE Da DE DE DE D AD z D E a E Z C E ED E E Z RE DE OE E DE E aar E A A E E E L DE E 10% \ [N \ h W AD E SE OS DE SO E DE E E E E E E E DE ED E DE A DE DE [ar aun . u RE E E TE E E D r DE E DE E a EFE ED E DE E A „ E E mE DE Z L E amr An E OE DE DE ED ED DE DE A E DE DE D ED E ED DE - OE DE DE E A _0 E E OE E OE E E E DE E A DE DE a D E E Z A E DE DE DE DE D E D a E E E E A E A E D A D DE DE DD DE E E A A a DE D E E A DE A E DE E E ..... 10% (Tl ää | CD —E E E DE DE S D E E A a D a Da D r a k A E A D An Ar E - E OE SE E E DE DE E E E AA E E DE DE A DE E GE E «Eati E A E E DE DE DE E E E OE Dr AD Z E E ET E A 0 E GE E C Z PE SE E DE Z E E E E E E E E E E S SE ED eblr SEEDE SE ET E E E E A D Aa A E E E OE DE E O E SE DE E DE E ET DE DE A DE E E D SE O DE DE DE ET DE E DE E OE E E a A ED O7 E DE RE E R E A A A E DE D D SE DE ED E DE DE DE E Z RE E A DE DE E AT A E DE D \ ) K 0in UE SE LE L DE An OO O RE E Da SE SEA RE E DE DE DE Aa a A nr OR a E SE DE Z D D DE Z A A ZEE UE E AT E E DE E DE E E DE Z D E D DE E OE E E E E E DE E DE E D D a E E 2 E ED DE E GE E OE DE DE DE DE E D SE DE E E E Z OE DE E DE LE E DE E DE D Z E E ! HN \ ä 0% _- - 0% @ © i e JH dYi [€9) D z 9 2661 8l\3 J8a 8,\3_ T © © —- SN 266} MEN 2661 2661 N] EB m /Z66L1 ä ä 2661 Z66L1 2661 Z66L1 U9SUD YUM'S INUL S \r D Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 159 Tabelle 3: Einstellungen aus Opportunitätsgründen, bezogen auf anklagefähige Er- mittlungsverfahren Bundesrepublik Deutschland 1997 Länder Einstellungen aus Opportunitätsgründen pro 100 anklagefähige Ermittlungsverfahren!) Eiustellungen E. unter berein. E. restl. E. Aufl.®) ohne A.%9) ohne A insges.2) insg. ohne restl.E Baden-Württemberg 43,2 33,4 8,6 24,9 9,7 Bayern 40,9 30,3 16,1 14,1 10,6 Berlin 45,3 32,2 4,8 27,4 13,1 Brandenburg 50,4 41,0 9,3 31,7 9,3 Bremen 55,1 38,5 8,0 30,5 16,6 Hamburg® 54,6 41,9 4,6 37,3 12,7 Hessen 52,5 39,1 11,2 27,9 13,4 Mecklenburg-Vorpommern 52,2 40,0 10,5 2?‚5 12,2 Niedersachsen 48,3 36,6 11,2 25,4 11,7 Nordrhbein-Westfalen 49,3 36,8 9,4 27,4 12,6 Rheinland-Pfalz 51,0 39,3 11,7 27,6 11,7 Saarland 56,1 41,6 7,2 34,4 14,5 Sachsen 50,3 33,8 8,4 25,4 16,5 Sachsen-Anhalt 56,2 41,7 9,9 31,8 14,6 Schleswig-Holstein 58,5 47,8 12,3 Pa , 10,7 Thüringen 55,6 43,3 8,1 3 5, .ä 12,3 36,0 10,4 11,9 alte Länder (mit Gesamtberlin) 47,8 25,5 neue Länder 52,4 39,2 9,2 30,0 13,3 BRD insges. 48,8 36,6 10,1 26,5 12,2 1) Anklagefähige Ermittlungsverfahren sind Ermittlungsverfahren gegen bekannte Tatverdächtige, die erle- digt worden sind durch - Auklage i.w.S. (Anklage vor dem Amitsgericht oder vor dem Landgericht einschlieBlich besondcrer Formen der öffentlichen Klage, nämlich Antrag auf Eröffuung eines Sicherungsverfahrens, Antrag auf Durchführung eines objektiven Verfahrens, Antrag auf Entscheidung im beschleunigten Verfahren [$ 417 StıPO], Antrag auf vereinfachtes Jugendverfahren [$ 76 JGG)), - Antrag auf Erlaß eines Strafbefehls, - Einstellung unter Auflagen, - Einstellung ohne Auflagen. 2) Einstellungen aus Opportunitätsgründen insgesam!: - Eiustellungen unter Auflagen: $ 153a StPO, $ 45 Abs. 3 JGG, 8 37 Abs. 1 BIıMG bzw. $ 38 Abs. 2 i.V.m. 837 Abs. 1 BıMG. - Einstellungen ohne Auflagen: 88 154b Abs. 1-3 StPO, 154c SıPO, 153c StPO, 154d und e StPO, 153b Abs. 1 StPO einschl. $ 29 Abs. 5 BIMG, 154 Abs. 1 StPO, 153 Abs. 1 StPO, $ 45 Abs. 1 und 2 JGG, 8 31a Abs. 1 BıMG. 3) Einstellungen unter Auflagen (vgl. zuvor Anm. 2). 4) "Bereinigte Einstellungen olne Auflage": $$8 153 Abs. 1 SıPO, 153b Abs. 1 SIPO einschl. &8 29 Abs. 5 BIMG, 8 45 Abs.1 und 2 JGG, 31a BIıMG. "Restliche Einstellungen ohne Auflage": 88 154b Abs. 1-3 StıPO, 154c StPO, 153c StPO, 154d und e StPO, 154 Abs. 1 StPO. 6) Hamburg: Ergebnisse aus 1996. Quelle: Statistisches Bundesamt (Hrsg.): Staatsanwaltschaften 1997 (Zusammenfassung der Daten und Berechnung der Quoten durch den Verf.). 160 Wolfgang Heinz 2.2 Bedeutungsgewinn des Strafbefehlsverfahrens - Bedeutungsverlust der Anklage Erwartungsgemäß wäre gewesen, daß diese Ausweitung des Gebrauchs der Opportunitätsnormen zu Lasten des Strafbefehlsverfahrens gegangen wäre, wiırd doch durch die Opportunitätseinstellungen die leichte bis mıttelschwere Krimi- nalität, die sich vornehmlich für das Strafbefehlsverfahren eignet, aufgefangen und absorbiert. Dem ist indes nicht so, wie Schaubild 6a’”” und 6b zeigen.” Innerhalb der Verfahren, in denen die Staatsanwaltschaft eine Verurteilung (durch Strafbefehl oder durch Anklage i.w.S.) anstrebt, nahm die Strafbefehls- quote®' in den alten Bundesländern deutlich zu; in den neuen Bundesländern lag sie von vornherein über dem Schnitt der alten Länder. Der ın den letzten drei Jahren zu beobachtende Stillstand bzw. die - iın der Mehrzahl der Bundeslän- der - rückläufige Entwicklung ist möglicherweise eine Folge des leicht zuneh- menden Gebrauchs des beschleunigten Verfahrens. 79 Legende zu Schaubild 6a: Die in Schaubild 6a dargestellten Ergebnisse für die alten und die neuen Bundesländer beziehen sich jeweils auf die Länder, für die im jeweiligen Jahr Daten vorliegen (vgl. Anm. 74). Strafbefehlsquote: Zahl der Anträge auf Erlaß eines Strafbefehles pro 100 Ermittlungsverfahren, die durch Anklage i.w.S. oder durch Antrag auf Erlaß eines Strafbefehls erledigt wurden (vgl. hierzu unten Anm. 81). 80 Würde die Berechnung der Strafbefehlsquote auf die Grenzen des Anwendungsbereichs des Strafbefehls beschränkt werden können, würde die Dominanz des Strafbefehls noch deutlicher hervortreten. 8 ( Strafbefehlsquote ist die Zahl der Anträge auf Erlaß eines Strafbefehles pro 100 Ermittlungs- verfahren, die durch Anklage i.w.S. oder durch Antrag auf Erlaß eines Strafbefehls erledigt wurden. Eine exakte Berechnung der Strafbefehlsquote ist nicht möglich, weil in der Bezugsgröße (An- klagen i.w.S. und Strafbefehlsanträge) auch Anklagen enthalten sind, die gegen Jugendliche erhoben worden sind, sowie Anklagen gegen Heranwachsende, bei denen Jugendstrafrecht angewendet worden ist, Gruppen also, bei denen ein Strafbefehl nach $ 79 Abs. 1 JGG bzw. $ 79 Abs. 1 i.V.m. $ 109 Abs. 2 JGG nicht möglich ist. Dieser Fehler läßt sich aufgrund der Angaben der StA-Statistik nicht beheben. Würden nur Anklagen zu den allgemeinen Gerichten berück- sichtigt, würde die Strafbefehlsquote überschätzt werden, weil dann die Heranwachsenden nicht berücksichtigt wären, bei denen allgemeines Strafrecht angewendet wird. Im Sinne einer kon- servativen Schätzung wurden deshalb alle Anklagen berücksichtigt, somit die Strafbefehlsquote unterschätzt. Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 161 © N VL LLL VL ///// / 19 VL /////////////// VL /// W////////////////// /R fbefehlsantrag erledigten Verfah O> WZ>C_I <<°° l ] V/// DD äG V//////////////////////// aN D LLL VLLE D LLL Z D / LLL /7// / Z W//////////////// // //// VL Z /////// /// f die durch Anklage i.w.S. oder Str V///////// VLLE W//////////////// Z //// D N Strafbefehlsquote W/ DU /////// VLLE W//////////////M E ä Schaubild 6a Entwicklung der staatsanwaltschaftlichen Erledigungen, 1981..1997 Strafbefehlsquote: b g 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Schaubild 6b: 162 Entwicklung der staatsanwaltschaftlichen Erledigungen, 1981..1997 Strafbefehlsquote: bezogen auf die durch Anklage i.w.S. oder Strafbefehlsantrag erledigten Verfahren 70% D] Ä\_ KONSTANZER N Strafbefehlsquote 1997 INVENTAR SANKTIONSFORSCHUNG el z — N 60% 4 | \ | . $TXLL.97 S 990_3 2$ —— 'ä COa aa \ i N i | OS GE E A E D AD ä In i N =i \ i _ Zn OE E 50% \ | M ' N r — — i | | ä ' i Y i E | 1 ä | / / i|ii Y | | ä |}i \ | | ä % Y N | : | \ 40% \ ä ä M N äää % ! [Sn07 su59 AD OE AT A ED E AD ED D ää iää i.i SE GE E AD E Skar OE SE OE CR A D GE E DE E E DE DE A SE DE SE SE E A ä W ää!ä ='i ä L 7 _2 AD OE AD AB AD A L r mir OE E E ar D E ! ä ä ä ä ä M ' Z E A SE AI Z A E E E E DE A O E O SE Z OE Ln A a a GOÜ Ok OE C A ä ä GE A A E E E Z OE E SE E %ä N ä K} ä Z —Z E an I aar a E Z CT E LE Z Z A aar SE a \ 72 Z 30% \ \ { ä | Ü ,E GE SEREE SE OE DE E Wolfgang Heinz ' | i \ | H f En GE E E AT SE E DE % % N ä i E E E E DE A ,ZE GE A AI AD ED A A ME a - GE OE A Z E OE E A E E AAA AAA AAA AI A AA FF LA 20% | ; i | Z — Z Z E SE A E AB E Aa Aa a gäää { | ' ) n ı | | | i ä% Z E A E a GE OE a aul OE E M N ;s / Z 2 RE DE i a OE a n Z —7 an L —Z z Z Z —Z 10% DE En A U SE 22R Z Z Z Z Z QEE E OE z C — EEEE ED E OE DE A DE E E E LE DE Z E A ä F Z au E - 2ir GE A E IN Z Er SE AI DE SE SE DE DE SE AD ED OE DE ED ED A E A OE SE DE A OE OE E E E W Ü ä ) Ü { Z E A GD ED P AA ” ASDES me D —__ y —— —— —— LE E DE A OE i A a E E E OE ME PE E E A Aa D [ {} Eä ä E M { M dı N ä i MIM N M \ | ii | ON N ‘l|!llll .anl E aa Anr A Z RE E E E a a S C E a DE RE DE E E C E DE E OE E E a C E E E E LE eln PE E AUEE aulr amr kanr Skalr Aa AA A A E DE D DE DE DE DE DE GE E E OE DE DE SEEDE ET DE E l D A SE OE GE FE Y N f amr Cn E z Z L EL Z Y —7 Z —— OE ED E E A GE DE ® E E DE DE AI A DE D GE Z E E GE E AI C E G A E DE E E E C E - E - ir SE SE CR E A A OE SE E SE OE AA Z OE E OTE RE DE DE A OE D DE Z FE D DE DE E E ET E E aa z E DE E A D DE DE D GE —_7 Z aalr S Z GE DE a A ET E E n D SE an E E E S D E DE DE E E E DE PE E E D m SEa E E A 2R E AD LE 2 E E E E E E AT DE DE SE E A E E DE WE ORI E E Znr Z SE Z D E LA Z A Z Z SE SE C OR RE al E GE GE E Z AD A E A E DE A E A D Z E A FE E E E D - SEEDE SE DE E E GE E C E AD A E E E E DE E DE DE E DE O DE D E D E Z LE E D E SE EFE GE E A ET DE E E A DE D E E E a E E - D D D E D A E DE Z D DE DE D D 0% D & i aa an a a an an a n aaln me an za B ä , SE A E DE SE E SEEDE E E A SE DE DE A DE DE AI E AI PE Sr a S / D ä 'Sg\j %)3 /Z661 66L ® iCGL;) ä 66l Z661 Z661 ä Z661 UuNNag „g—-j; S g ä ö_; llä él:/g/_) % é? ä T % L Q S) f;:j n . —A 0 Ea ra (igj ä SUuNUuL O ä 3 l QU3DPUFIG Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 163 Die in den alten Bundesländern erfolgte relatıve Zunahme sowohl der Opportunitätseinstellungen als auch der Anträge auf Erlaß eines Strafbefehls führte dazu, daß der Anteil der Anklagen deutlich rückläufig war und ist. So- wohl die Anklagerate (Anklagen i.w.S., bezogen auf die Zahl der anklagefä- higen Verfahren“) (vgl. Schaubild 7a° und 7b) als auch die Anklagequote (Anklagen 1.w.5S., bezogen auf die Zahl der durch Anklage i.w.S. oder durch Strafbefehlsanträge erledigten Verfahren; Anklagequote ist die Kehrseite der Strafbefehlsquote, vgl. Schaubild 5a und 5b) gingen deutlich zurück.“* Die neuen Bundesländer weisen in ihrer Gesamtheit eine entgegengesetzte Entwick- lung auf. Die Abnahme der Opportunitätsentscheidungen geht hier einher mit einer Zunahme von Anklagerate und Anklagequote.” Wie Schaubild 7b zeigt, weisen die neuen Länder keine einheitliche Entwicklung auf. Der regionale Querschnittvergleich für 1997 (vgl. Tabelle 4) zeigt bei Gegen- überstellung von alten und neuen Ländern: _ Der Anteil der anklagefähigen Verfahren, in denen die Staatsanwaltschaft eine Verurteilung anstrebt, sei es durch Strafbefehlsantrag, sei es durch Anklage, ıst in den neuen Ländern sowohl im Schnitt als auch hinsichtlich eines jeden Landes geringer als im Durchschnitt der alten Länder; im Schnitt sind sowohl die Strafbefehlsraten als auch die Anklageraten (Bezugsgröße sind jeweils die anklagefähigen Ermittlungsverfahren) in den neuen Ländern niedriger als in den alten Ländern; zwischen den neuen Ländern bestehen insofern Unterschiede, als - jeweils bezogen auf die Durchschnittswerte in den alten wie den neuen Ländern - Brandenburg und Sachsen überdurchschnittlich hohe Strafbefehlsraten aufweisen, Mecklenburg-Vorpommern dagegen eine überdurchschnittlich hohe Anklagerate verzeichnet. 82 Als anklagefähige Verfahren werden die Verfahren bezeichnet, in denen entweder Anklage i.w.S. erhoben, Antrag auf Erlaß eines Strafbefehls gestellt oder das Verfahren aus Opportunitäts- gründen (vgl. Anm. 48) eingestellt worden ist. 83 Legende zu Schaubild 7a: Die in Schaubild 7a dargestellten Ergebnisse für die alten und die neuen Bundesländer beziehen sich jeweils auf die Länder, für die im jeweiligen Jahr Daten vorliegen (vgl. Anm. 82). Anklagerate: Anklagen i.w.S., bezogen auf die Zahl der anklagefähigen Verfahren (vgl. Anm. 74). 84 Die Anklagerate ging in den alten Bundesländern (1981-1997) von 43,2% auf 24,4% zurück, die Anklagequote von 58,1% auf 46,7%. 85 Die Anklagerate stieg in den neuen Bundesländern (1993-1997) von 18,8% auf 20,7% an, die Anklagequote von 42,3% auf 43,5%. 164 Wolfgang Heinz WL VE 4I VL VL LLL KLLLLLLLLLLLLLLLLLLD KONSTANZER INVENTAR SANKTIONSFORSCHUNG STXLL.97.W 9903.12 e 68 199SN 1997 VL LLL Z M Z LLL Z . LLL LLL LLL Z LLL KL /////) //Jll S /J' N Anklagerate VL VUZZLLL Z ST LLL /////////Ql68 Yg KL ///' //////////////////////////////////// VD ß LLL ILLE L ET ® %} VILLLILLLLLLIILILLTLILLLLLLLLLLLLLLLLLLLLLTLULD LLL TU 0% Schaubild 7a Entwicklung der staatsanwaltschaftlichen Erledigungen, 1981..1997 Anklagerate: bezogen auf die Gesamtheit der anklagefähigen Verfahren (erledigt durch Opportunitätseinstellung, Anklage i.w.S. oder Strafbefehlsantrag) 40% 30% 20% 10% Schaubild 7b: Entwicklung der staatsanwaltschaftlichen Erledigungen 3 1981 ..1997 Anklagerate: bezogen auf die Gesamtheit der anklagefähigen Verfahren (erledigt durch Opportunitätseinstellung, Anklage i.w.S. oder Strafbefehlsantrag) KONSTANZER 60% _ N Anklagerate " 1997 INVENTAR SANKTIO NSFORSCHUNd STXLL.97.X 9903.12 50% Z Z —— n ä\ ä %ä 40% CEBE E CT m n A0 OE SE E E DE i ä ä ä ää i ä ä i äää ä i | | i 30% ä ä f | | i. } [ | % ä% £ ä | M } ! | ] | M} \ i ] i|| M % ää | ü l V ä i | äiä 20% äää \ iiig ( i j ää Ei!: \ ä i | M 10% inr P M S n E OE Z L SE Z Z OE UB DE UE OE \ W l||.} 7 E Z E DE LE nlg Z O E [miir —S SE E D A E Z E E L T ED Z OE OE a I A L LE OE mR SE Z T OE mE 7 — CR a SEEDE ED SE n E E A A A D A D E D DE DE D DE a ( ä ä \ : OE E an 07 SO L E mOE E E E E mE E E = ä [@ 00 O LE DE DE A Z D DE DE D AD E ET ZORE DE E DE A DE E E E, DE E l 3 EL ) 07E E DU Z Elr ZED SE LE LE SE E E E OE VE CD Z OE Z E Z n Znr Z ODGT Z Z DE Z ET OE \ H \ \ r E DE E E LE E E C Z SE E E E PE A . ar E E DE GE D E LE Z A A A „ Z L Z Z a PE —{ ö \ M } ü ! f M „ E E m m E „ A D L E n A D L DE I E 000 SE SE DE E DE D A DE DE D AD E DE E E DE E N ND ü Ü N : ä M IM} ) ; ä 00 E ED LE Z — A A EF U mSE E E Aa a 7 GE SE E E OO E a A C A E E E E E E a f E E OE E D D A DE E E E DE DD N L — z —— mOE mn Z PE E A Z E E r Da Z OE E A E SE E A A E E E E ä ä 0% O ;Eää - 1< + } ä > — [ o N é ) (@)) ) CD © © o © (8)) O © ala © © \@) 1Q z @ ©® 2661 n ©® E%ä d ® ® /coLl 61 ‘83 > f;:)\_j].\ 8g ä _%éä ä HEUUM ( Q} Y s QUENEBE a A IM9S _ U8asyoe x MN ‘ SUuuNny L (4D) —_ L.l { EE) \ QUaPUEig N 7 CO (ä) Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 165 166 Wolfgang Heinz Tabelle 4: Strafbefehlsanträge und Anklagen i.w.S., bezogen auf anklagefähige Er- mittlungsverfahren bzw. auf Klagen insgesamt Bundesrepublik Deutschland 1997 Länder Klagen)) Strafbefchlsanträge Auklagen i.w.S.2) in % von in % von in % von in % von in % von ankl.f. ankl.f. Anklagen/ ankl.f. Anuklagen/ Ermittl.V.3) Ermittl.V.3) Strafb .9 Ermittl.V.3 Strafb.® Baden-Württemberg 56,8 36,0 63,4 20,8 36,6 Bayern 59,1 37,3 63,1 21,8 36,9 Berlin 54,7 28,4 51,9 26,3 48,1 Brandenburg 49,6 29,5 59,5 20,1 40,5 Bremen 44,9 20,9 46,4 24,1 53,6 Hamburg”) 45,4 18,7 41,2 26,7 58,8 Hessen 47,5 24,1 50,7 23,4 49,3 Mecklenburg-Vorpommern 47,8 22,1 46,3 25,7 53,7 Niedersachsen 51,7 26,0 50,2 25,8 49,8 Nordrhein-Westfalen 50,7 22,9 45,2 27,8 54,8 Rheinland-Pfalz 49,0 27,8 56,7 21,2 43,3 Saarland 21,8 43,9 22,1 50,4 49,6 Sachsen 49,7 32,4 65,3 17,2 34,7 Sachsen-Anhalt 43,8 21,5 49,1 22,3 50,9 Schleswig-Holstein 41,5 20,9 50,3 20,6 49,7 Thüringen 44,4 22,7 51,3 21,6 48,7 alte Länder (mit Gesamtberlin) 52,2 27,8 53,3 24,4 46,7 neue Länder 47,6 26,9 56,5 20,7 43,5 BRD insges. 51,2 27,6 53,9 23,6 46,1 1) Klagen: Summe aus Anträgen auf Erlaß eines Strafbefehls und Anklagen i.w.S. 2) Anklagen i.w.S.: Auklagen vor dem Amtsgericht oder vor dem Lanudgericht einschließlich besonderer Formen der öffentlichen Klage, nämlich Autrag auf Eröffnung eines Sicherungsverfahrens, Antrag auf Durchführung eines objektiven Verfahreus, Antrag auf Entscheidung im beschleunigten Verfahren ($ 417 StPO), Antrag auf vereinfachtes Jugendverfahren ($ 76 JGG). 3) Anklagefähige Ermittlungsverfahren sind Ermittlungsverfahren gegen bekannte Tatverdächtige, die erle- digt worden sind durch - Anklage i.w.S. (vgl. Anm. 2), - - Antrag auf Erlaß eines Strafbefehls, Einstellung unter Auflagen, - Einstellung ohlne Auflagen. 4) Bezugsgröße ist die Summe aus Anklagen i.w.S. und Anträgen auf Erlaß eines Strafbefehls. 5) Hamburg: Ergebnisse aus 1996. Quelle: Statistisches Bundesamt (Hrsg.): Staatsauwaltschaften 1997 (Zusammenfassung der Daten und Berechnung der Quoten durch den Verf.). Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 167 Die Verlagerung weg von Anklagen und hin sowohl zu mehr Opportunitätsent- scheidungen als auch zu mehr Strafbefehlsanträgen kann zum einen damit zusammenhängen, daß der Anstieg registrierter Kriminalität fast ausschließlich auf leichter bis mittelschwerer Kriminalität beruht, die sich für die Erledigung durch Opportunitätseinstellungen bzw. ım Strafbefehlsverfahren eignet. Dies kann aber auch darauf beruhen, daß sich aus verfahrensökonomischen Gründen die Erledigungsstile geändert haben und Austauschprozesse dergestalt statt- gefunden haben, daß zum einen die Ausweitung der Opportunitätseinstellungen zu Lasten von Fallgruppen ging, die sich für die Erledigung ım Strafbefehls- verfahren eignen, daß zum anderen Fallgruppen, die früher zur Anklage ge- bracht worden sind, nunmehr im Strafbefehlsverfahren erledigt werden. Der StA-Statistik lassen sich weder für die eine noch für die andere Deutung An- haltspunkte entnehmen. V Bedeutungsverlust der besonderen Verfahrensarten „beschleunigtes Verfahren“ und „vereinfachtes Jugendverfahren“ 1 Methodische Vorbemerkungen zu einem statistischen Graufeld Absolute Zahlen sind selten allein aussagekräftig; erst ın Relation zu Bezugs- größen läßt sich ihre Bedeutung erkennen. Die Bedeutung der besonderen Verfahrensarten ist indes mit den verfügbaren Daten der StA-Statistik nur bedingt ermittelbar, weil die hierfür notwendigen Bezugsgrößen nicht exakt bestimmbar sind. Das beschleunigte Verfahren ($$ 212 ff. StPO a.F., $$ 417 ff. StPO) ist niıcht nur bei Erwachsenen, sondern auch bei Heranwachsenden zulässig. Die notwen- dige Bezugsgröße - Summe aus Anträgen auf Entscheidung im beschleunigten Verfahren und aus Anklagen gegen Erwachsene oder Heranwachsende - Ist indes nicht ermittelbar, weil die Zahl der Anklagen gegen Erwachsene oder Heranwachsende unbekannt ist. Als Näherungsgröße hierfür kann lediglich die Zahl der Anklagen vor dem Schöffengericht (ohne Jugendschöffengericht), vor dem Strafrichter (ohne Jugendrichter), vor dem Schwurgericht und vor der Großen Strafkammer (ohne Jugendkammer) verwendet werden. Diese Bezugs- größe ist aber zu klein, weil die Anklagen gegen Heranwachsende, bei denen das beschleunigte Verfahren anwendbar ist, nicht berücksichtigt werden kön- nen. Ist die Bezugsgröße jedoch zu klein, dann werden die Anteile überschätzt. Die Auswirkungen dieses Fehlers halten sich jedoch in engen Grenzen: auf 100 168 Wolfgang Heinz verurteilte Erwachsene kamen 1997 lediglich 4 nach allgemeinem Strafrecht verurteilte Heranwachsende. Entsprechendes - in umgekehrter Richtung - gilt für das vereinfachte Jugend- verfahren. Das vereinfachte Jugendverfahren ist nach $$ 76, 109 JGG nur bei Jugendlichen zulässig, bei Heranwachsenden ist es unzulässig. Die an sich erforderliche Bezugsgröße ist deshalb die Summe aus der Zahl der Anklagen gegen Jugendliche und der Anträge auf Entscheidung im vereinfachten Jugend- verfahren. Die Zahl der Anklagen gegen Jugendliche wird statistisch jedoch nicht ausgewiesen. Als Näherungsgröße kommt insoweit lediglich die Summe der Anklagen zum Jugendgericht (Anklagen vor dem Jugendschöffengericht, vor dem Jugendrichter, vor der Jugendkammer) in Betracht. Diese Zahl ist indes deutlich zu hoch, weil dariın auch sämtliche Anklagen gegen Heranwachsende enthalten sind. Folglich wird der auf vereinfachte Jugendverfahren entfallende Anteil deutlich unterschätzt, und zwar um rund den Faktor 2.*° Unter diesem Vorbehalt stehen die folgenden Ausführungen, die mangels besserer Daten nicht mehr als Näherungswerte sein können. 2. Das beschleunigte Verfahren Das beschleunıgte Verfahren und das vereinfachte Jugendverfahren haben zu- nehmend an Bedeutung verloren.“’ Die vom Gesetzgeber in jüngster Zeit - trotz erheblicher rechtsstaatlicher Bedenken gegen diese Verfahrensart“® - durch das Verbrechensbekämpfungsgesetz“” versuchte Optimierung des beschleunigten Verfahrens konnte diesen Trend des Bedeutungsverlustes der Hauptverhandlung 86 Als Grundlage dieser Schätzung wurde auf den Anteil der nach Jugendstrafrecht verurteilten Heranwachsenden an allen nach Jugendstrafrecht Verurteilten abgestellt, der 1997 48% betrug. Bezogen auf Jugendliche heißt dies, daß auf 100 nach Jugendstrafrecht verurteilte Jugendliche 92 Heranwachsende kommen. Sollte dieses Verhältnis auch bei den Anklagen gelten, dann ergäbe sich eine Unterschätzung des Anteils des vereinfachten Jugendverfahrens um den Faktor 2. 87 Zum Stand der bisherigen Strafverfahrensforschung hinsichtlich des beschleunigten Verfahrens und des vereinfachten Jugendverfahrens vgl. Dessecker/Geissler-Frank (Anm. 15), S. 274 ff. 88 Zusammenfassend Ambos, Kai: Verfahrensverkürzung zwischen Prozeßökonomie und 'fair trial' - Eine Untersuchung zum Strafbefehlsverfahren und zum beschleunigten Verfahren, Jura 20, 1998, S. 291 f. 89 Gesetz zur Änderung des Strafgesetzbuches, der Strafprozeßordnung und anderer Gesetze (Ver- brechensbekämpfungsgesetz) vom 28.10.1994 (BGBl. I S. 3186). In der Begründung des Entwurfs der Koalitionsfraktionen (BT-Drs. 12/6853, S. 34) wurde der „zurückhaltende Gebrauch‘‘ und das „sehr unterschiedliche Maß‘ der Nutzung beklagt. Durch die Änderung sollten Staatsanwaltschaft und Amtsgerichte zu einer verstärkten Nutzung des be- schleunigten Verfahrens veranlaßt und damit eine rasche Aburteilung ermöglıcht werden. Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 169 zugunsten von Opportunitätseinstellungen oder von Strafbefehlsanträgen allenfalls geringfügig aufhalten.” Indiz hierfür ist, daß seit 1994 sowohl die Anklagequote”' als auch die Anklagerate” stagnieren, also nicht noch weiter zurückgehen. In langfristiger Betrachtung fällt freilich auf, daß das beschleunigte Verfahren nur in geringem Maße genutzt wurde und überdies zunehmend an Bedeutung verloren hat; eine Trendwende setzte erst seit 1995 ein. Von allen Ermittlungs- verfahren, die erledigt worden sind durch Strafbefehl, durch Anklage i.w.S. (nach allgemeinem Strafrecht) oder durch Anträge, ım beschleunigten Verfahren zu entscheiden, entfielen im Durchschnitt - alte Bundesländer ohne Berlin, Hes- sen und Schleswig-Holstein - nie mehr als 4,6% (1984) auf beschleunigte Verfahren.”® Die hierauf entfallenden Anteile gingen in dem statistisch über- blickbaren Zeitraum seit 1981 sogar kontinuierlich auf 1,7% (1994, 1995) zurück, seıt 1995 sind sie wieder im Steigen begriffen (1996: 2,0%, 1997: 2,9%) (vgl. Schaubild 8a°*). 90 Nicht abschätzbar ist dıe Bedeutung sonstiger Einflüsse, wie etwa der vor allem vom Einzelhandel ausgehende massive Druck (vgl. hierzu Ambos [Anm. 88], S. 291) oder Berichte aus der Praxis über Modellversuche, wie z.B. das sog. „Bochumer Modell‘‘. 91 Anteil der Anklagen 1.w.S., bezogen auf die Summe der durch Anklage i.w.S. oder durch Strafbefehlsverfahren erledigten Verfahren. 92 Anteil der Anklagen i.w.S., bezogen auf die Summe der anklagefähigen Verfahren. 93 Zu berücksichtigen ist dabei im übrigen auch, daß die in der StA-Statistik ausgewiesenen Zahlen über Anträge auf Entscheidung im beschleunigten Verfahren bzw. im vereinfachten Jugend- verfahren nichts darüber besagen, in welchem Umfang die Gerichte diesem Antrag auch entspre- chen. 94 Legende zu Schaubild 8a: Anklagen vor den allgemeinen Gerichten: Anklage vor dem Strafrichter, vor dem Schöffengericht, vor der Großen Strafkammer, vor dem Schwurgericht. Im Unterschied zur Berechnung der Strafbefehlsquoten in Schaubild 6a und 6b sowie in Tabelle 4 sind hier die Anklagen nach Jugendstrafrecht nicht berücksichtigt. Während dort die Strafbefehls- raten durch Einbeziehung der Anklagen gegen Jugendliche und der nach Jugendstrafrecht ange- klagten Heranwachsenden unterschätzt sind, sind sie hier durch Nichtberücksichtigung der nach allgemeinem Strafrecht angeklagten Heranwachsenden überschätzt. Eine exakte Berechnung läßt die StA-Statistik wegen der fehlenden Differenzierung der Daten nicht zu. 170 Schaubild 8a: Beschleunigtes Verfahren, Strafbefehl und Anklage in der sta. Praxis Bundesrepublik Deutschland 1981..1997 Anträge auf beschleunigtes Verfahren, Strafbefehlsanträge, Anklagen vor den allg. Gerichten 100% ; /// /f / / / // l// /// //(//; / / 75% / 7 // / / A _ 50% ÜAnklage ' Beschl.Verf. Wolfgang Heinz 25% — NMöstrafbefehl KONSTANZER n INVENTAR i S ANKTIONSFORSCHUNG 0% - %” s ‘bfb %« o KIS:STBVLL97 9903.12' x a Gebiet: ohne Berlin, Hessen, Schlesw.Holstein Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 171 Noch deutlicher wird das Bild, werden lediglich die Anteile des beschleunigten Verfahrens an allen durch Anklage 1.w.S. nach allgemeinem Strafrecht (ohne Strafbefehlsantrag) erledigten Ermittlungsverfahren betrachtet. In den alten Bundesländern, ohne Berlin, Hessen und Schleswig-Holstein, ging dieser Anteil von 10,2% (1981) auf 5,0% (1994 und 1995) zurück; seitdem ist ein Anstieg festzustellen, zuletzt auf 8,5% (1997) (vgl. Schaubild 8b). Dieser mehr oder minder stark ausgeprägte Anstieg von 1995/96 ist in fast allen Bundesländern zu beobachten. Dies könnte ein Hinweis darauf sein, daß die Reform der bishe- rigen $& 212 ff. StPO durch das Verbrechensbekämpfungsgesetz doch erste Wirkungen zeigt. Der Gesetzgeber hatte mit den neuen $8 417 ff. StPO die Erwartung verbunden, „Staatsanwaltschaft und Amtsgerichte zu einer stärkeren s 95 Nutzung dieser Verfahrensart zu veranlassen * Nicht auszuschließen ist freilich, daß der Bedeutungsgewinn des beschleunigten Verfahrens - erwartungswidrig und entgegen den Intentionen des Gesetzgebers” - möglicherweise eher zu Lasten des Strafbefehlsverfahrens als zu Lasten des Normalverfahrens ging. Der - sonst nicht erklärbare - ın der Mehrzahl der Bundesländer erfolgte Rückgang der Strafbefehlsquoten seit 1994 (vgl. Schau- bild 6a und 6b) könnte jedenfalls dahingehend gedeutet werden, daß dies einen Austauschprozeß zwischen Anträgen auf Entscheidung ım beschleunigten Verfahren und Anträgen auf Erlaß eines Strafbefehls widerspiegelt.”” 95 BT-Drs. 12/6853, S. 34. 96 In der Begründung des Entwurfs der Koalitionsfraktionen (BT-Drs. 12/6853, S. 34) wurde hierzu ausgeführt: „Die vorgeschlagene Regelung würde allerdings ihr Ziel verfehlen, wenn die häufigere Anwendung des beschleunigten Verfahrens zu einem Rückgang der Strafbefehlsanträge führen würde; denn das Strafbefehlsverfahren, dessen Strafrahmen den des beschleunigten Verfahrens nahezu vollständig abdeckt, kann in der Regel einfacher, schneller und mit geringerem Aufwand zum Abschluß gebracht werden. Einen Antrag auf Entscheidung im beschleunigten Verfahren wird die Staatsanwaltschaft daher in der Regel nur dann stellen, wenn ein Strafbefehlsantrag im Hinblick auf die Erforderlichkeit einer Hauptverhandlung ausscheidet‘“‘. 9 J Für Brandenburg, das insoweit eine Sonderrolle einnimmt, als in den letzten Jahren sowohl die Strafbefehlsquoten als auch der Anteil des beschleunigten Verfahrens (an den durch Strafbefehl oder Anklage erledigten Ermittlungsverfahren) zugenommen haben, bestätigen Lemke/Rothstein- Schubert (Anm. 57), S. 491), daß „beharrliches Dringen der Landesjustizverwaltung‘“ erfolgte. 172 Schaubild 8b: Beschleunigtes Verfahren und Anklage in der sta. Praxis Bundesrepublik Deutschland 1981..1997 Anträge auf beschleunigtes Verfahren und Anklagen vor den allg. Gerichten 100% 75% 50% - - ÜAnklage Wolfgang Heinz ' Beschl.Verf. 25% 11,1 9,8 10,2 OE 9,7 9,4 8,5 KONSTANZER k b —— — k 7,7 7,6 6,7 6,3 5,9 5,0 5,0 5,8 D Gife S kn —— — —— INVENTAR ml SANKTIONSFORSCHUNG 0% S& &S &S S ‚S ‚S <>f"w KIS:STBVLL97 9904.06 Gebiet: ohne Berlin, Hessen, Schlesw.Holstein Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 173 Nicht erkennbar ist derzeit, daß die weitere Zielsetzung des Gesetzgebers, das unterschiedliche Maß der Nutzung zu beeinflussen und zu einer Vereinheitlı- chung beizutragen, erreicht worden wäre (vgl. Schaubild 8c’* und Tabelle 5). Denn wie in der Vergangenheit, so bestehen auch gegenwärtig noch erhebliche Unterschiede im Gebrauch dieser besonderen Verfahrensform. Diese Unter- schiede sind über die Zeit hinweg weitgehend stabil, d.h. sie spiegeln eine traditionelle Strafrechtspraxis wider. In einigen Ländern, wie Rheinland-Pfalz oder dem Saarland, entfallen auf be- schleunigte Verfahren im gesamten Zeitraum 1981-1997 weniger als 1%, ın Baden-Württemberg weniger als 2,5%.” In anderen Ländern dagegen, wie Bremen oder Hamburg, beträgt der hierauf entfallende Anteil zwischen 20% und bis zu 50%.'“ Die Feststellung einiger, lokal begrenzter Untersuchungen, das beschleunigte Verfahren werde überproportional häufig bei Straftaten von nichtdeutschen Beschuldigten beantragt,'*' kann anhand der Daten der StA- Statistik nicht geprüft werden. Wie der regionale Querschnittvergleich für 1997 zeigt (vgl. Schaubild 8c und Tabelle 5), kann die für die neuen Länder behauptete „größere Beweglichkeit und Offenheit‘“'*” auch hinsichtlich der Nutzung des beschleunigten Verfahrens nicht bestätigt werden. Vielmehr zeigt sich: _ In drei der fünf neuen Länder wird das beschleunigte Verfahren deutlich unterdurchschnittlich - bezogen auf die Durchschnittswerte in den alten wie in den neuen Ländern - genutzt, nämlich ın Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen und Thüringen. ‘® 98 Vgl. zur Legende und zur Überschätzung der Strafbefehlsquoten Anm. 94. 99 Beschleunigte Verfahren (bzw. vor 1995: Antrag auf sofortige Hauptverhandlung), bezogen auf Ermittlungsverfahren, die erledigt worden sind durch Anklage vor den allgemeinen Gerichten, oder Antrag auf Erlaß eines Strafbefehls oder auf Entscheidung im beschleunigten Verfahren. 100 In Hamburg betrug der Anteil Anfang der 80er Jahre knapp über 50%, bis 1989 ging der Anteil auf 40,4% zurück, zuletzt - 1996 (für 1997 wurde in Hamburg die StA-Statistik noch nicht erstellt - vgl. oben Anm. 24) - betrug er noch 23,8%. In Bremen betrug der Anteil in der zweiten Hälfte der 80er Jahre über 40%, derzeit (1997) beträgt er 28,7%. 101 Vgl. Herzog, Felix: Wider den „kurzen Prozeß‘“, ZRP 32, 1991, S. 126; Fezer, Gerhard: Verein- fachte Verfahren im Strafprozeß, ZStW 106, 1994, S. 14 Anm. 47. 102 Lemke/Rothstein-Schubert (Anm. 57), S. 488. 103 Der Vergleich wird gestützt auf die Anteile, die ermittelt werden durch Bezugnahme auf die Ermittlungsverfahren, erledigt durch Anklage vor den allgemeinen Gerichten, Antrag auf Erlaß eines Strafbefehls oder auf Entscheidung ım beschleunigten Verfahren. 174 Schaubild 8c: Beschleunigtes Verfahren, Strafbefehl und Anklage in der sta. Praxis der Länder Bundesrepublik Deutschland 1997 Anträge auf beschleunigtes Verfahren, Strafbefehlsanträge, Anklagen vor den allg. Gerichten 100% 75% — * » .r —— — 50% ÜAnklage Wolfgang Heinz ' Beschl.Verf 25% - Strafbefehl KONSTANZER + INVENTAR SANKTIONSFORSCHUNG 0% KIS:He204S8c ? S& X & &S ‚<(‘ T ®V' & ‚zs» <\“’9 S S &N T 9’b N& Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 175 Tabelle 5: Gebrauch des beschleunigten Verfahrens in der staatsanwaltschaftlichen Praxis. Bundesrepublik Deutschland 1997 Länder in % von iu % von Anträge auf Anukl.i.w.S Eutscheidung im Ankl. i.w.S. und beschleunigten Verfahren StrafBef.) allein 2) Baden-Württemberg 2.131 1,7 6,8 Bayern 6.610 4,1 16,1 Berlin 2.128 3,2 8,5 3.462 6,8 24,1 Branudenburg Bremen 1.513 12,7 28,7 3.338 12,0 23,8 Hamburg” Hessen 2.529 4,0 10,3 Mecklenburg-Vorpommern 220 0,8 2,4 8,4 Niedersachsen 2.590 3,0 Nordrhein-Westfalen 3.369 1,6 3,7 130 0,3 1,0 Rheinland-Pfalz Saarland 39 0,4 1,1 Sachsen 505 0,8 3,6 Sachsen-Anhalt 1.521 4,3 14,8 Schleswig-Holstein 582 2,3 6,2 152 2,1 Thüringen 0,6 24.959 3,0 8,6 alte Länder (mit Gesamtberlin) neue Länder 5.860 3,0 10,6 BRD insges. 30.819 3,0 8,9 1) Die Anträge auf Entscheidung im beschleunigten Verfahren ($ 417 StPO) siud bezogen auf die Summe der Entscheidungen, gebildet aus - Anklage vor dem Strafrichter, vor dem Schöffengericht, vor der Großen Strafkammer, vor dem 1 Schwurgericht, Antrag auf Eröffuung eines Sicherungsverfahrens, Antrag auf Durchführung eines objektiven Verfah- rens, Antrag auf Entscheidung im beschleunigten Verfahren ($ 417 SıPO), : Antrag auf Erlaß eines Strafbefehls. 2) Die Anträge auf Entscheidung im beschleunigten Verfahren ($ 417 StPO) sind bezogen auf die Summe der Entscheidungen, gebildet aus - Anklage vor dem Strafrichter, vor dem Schöffengericht, vor der Großen Strafkammer, vor dem Schwurgericht, - Antrag auf Eröffnung eines Sicherungsverfahrens, Antrag auf Durchführung eines objektiven Verfah- rens, Antrag auf Entscheidung im beschleunigten Verfahren ($ 417 StPO). 3) Hamburg: Ergebnisse aus 1996. Quelle: Statistisches Bundesamt (Hrsg.): Staatsanwaltschaften 1997 (Zusammenfassung der Daten und Berechnung der Quoten durch den Verf.). 176 Wolfgang Heinz Die beiden neuen Länder mit überdurchschnittlich hohen Anteilen, Branden- burg und Sachsen-Anhalt, weisen zwar deutlich höhere Anteile auf als die weit überwiegende Zahl der alten Länder, sie bleiben aber immer noch deut- lich unter den Anteilen zurück, die iın Bremen und in Hamburg erzielt wer- den. Die Spannweite ın der Nutzung des beschleunigten Verfahrens ist in den neuen Ländern nicht so groß wie in den alten Ländern, wo ein Verhältnis von 1:40 besteht (Rheinland-Pfalz: Bremen). Die Spannweite ist mit 1:10 (Thürin- gen:Brandenburg) aber immerhin auch nicht unbeträchtlich. Deshalb ist vor allem bemerkenswert, wie rasch sich Unterschiede auch dort herausbilden können, wo noch keine festen Traditionen bestehen. 3 Das vereinfachte Jugendverfahren Einen etwas höheren Anteil hat das vereinfachte Jugendverfahren. Aber auch hier gingen die Anteile von 22% auf zuletzt (1997) 8,8% zurück. Dieser Rück- gang ist zu einem Teil jedoch ein nur scheinbarer deshalb, weil der Anteil der Heranwachsenden an den nach Jugendstrafrecht Verurteilten ın diesem Zeit- raum von 39,9% (1981) auf 48,0% (1997) stieg, d.h. die relevante Bezugsgröße wird immer stärker überschätzt. Die regionalen Unterschiede sind nahezu so groß wie beim beschleunigten Verfahren. Auffallend ist, daß die Sanktionspraxis in einzelnen Ländern deutli- che Änderungen aufweist. Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalen gehörten 1981 zu einer Gruppe von Ländern mit den höchsten Anteilen. Mitte der 80er Jahre gingen die Anteile deutlich zurück, heute weisen beide Länder die nied- rigsten Anteile auf. VI. Verurteilung im schriftlichen Verfahren - Umkehr des Regel-Ausnahme-Verhältnisses in der Rechtswirklichkeit Das deutsche Strafverfahrensrecht beruht auf dem Grundsatz, daß eine Krimi- nalstrafe nur auf Grund einer mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Gericht verhängt werden darf. Das Strafbefehlsverfahren stellt eine Ausnahme vom Prinzip der Öffentlichkeit und Mündlichkeit des Hauptverfahrens dar. Es wird deshalb als Ausnahme behandelt und betrachtet. Trotz der zahlreichen Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht \77 Vorbehalte und rechtsstaatlichen Bedenken'“ gegen dieses summarische Ver- fahren hat es der Gesetzgeber nicht nur beibehalten sondern auch ausgeweitet, insbesondere seinen Vorrang vor dem Normalverfahren in geeigneten Fällen klargestellt. Trotz aller grundsätzlicher Bedenken wird es auch in der Wissen- schaft - wohl überwiegend - aus praktischen Gründen für unentbehrlich gehal- ten, weil angesichts der großen Masse von Bagatelldelikten die Justiz über- fordert wäre und nicht mehr genügend Zeit hätte, komplizierte und schwere Straftaten sorgfältig aufzuklären.'” Ob dieses in der Dogmatik noch hoch- gehaltene Regel-Ausnahme-Verhältnis auch der Rechtswirklichkeit entspricht, ist zwar hinsichtlich der Relation „Strafbefehlsanträge: Anklagen“ schon seit längerem untersucht (und verneint) worden, ‘® hinsichtlich des Anteils der auf einem Strafbefehl beruhenden Verurteilungen fehlte es indes bis vor kurzem am erforderlichen Datenmateria l.107 Wie bereits gezeigt (vgl. Schaubild 6a und 6b), wird in immer stärkerem Maße der arbeitsökonomischere Strafbefehl eingesetzt. Die Strafbefehlsquote stieg von41,9% (1981) auf 53,8% (1997, alte Bundesländer ohne Berlin, Hessen und Schleswig-Holstein) bzw. 53,9% (1997, alle Bundesländer) an. Das erwartete Regel-Ausnahme-Verhältnis gibt es danach, jedenfalls aus Sicht der staats- anwaltschaftlichen Verfahrenserledigung, in der Rechtswirklichkeit nicht, der Strafbefehlsantrag ist - ım Schnitt - inzwischen häufiger als die Anklageerhe- 108 bung. Die amtlichen Statistiken für die Bundesrepublik Deutschland informieren nicht darüber, wie häufig eine Verurteilung aufgrund eines Strafbefehls erfolgt, weil statistisch weder festgehalten wird, ob dem Antrag auf Erlaß eines Strafbefehls 104 Zusammenfassend Ambos (Anm. 88), S. 287 f.; Böttcher, Reinhard: Der Strafbefehl auf dem Vormarsch?, in: Festschrift für W. Odersky, Berlin/New York 1996, S. 300; Loos, Fritz: vor 8 407, Rdnr. 5 ff., in: Kommentar zur Strafprozeßordnung in der Reihe Alternativkommentare, Neuwied u.a., Bd. 3, 1996. 105 Vgl. statt vieler Roxin (Anm. 44), S. 415 f.; weitere Positionen werden von Böftcher (Anm. 104), S. 314, dargestellt. 106 Vgl. nur Böttcher (Anm. 104), S. 313; Müller, Klaus Jochen: Das Strafbefehlsverfahren (88& 407 ff. StPO), Frankfurt a.M. 1993, S. 255 ff. m.w.N. 107 Die bisherigen Untersuchungen sind zumeist lokal oder deliktsspezifisch beschränkt (vgl. Dessecker/Geissler-Frank [Anm. 15], S. 271 ff.). 108 1997 lag die Strafbefehlsquote lediglich in Bremen (46,4%), Hamburg (41,2%), Mecklenburg- Vorpommern (46,3%), Nordrhein-Westfalen (45,2%), Sachsen-Anhalt (49,1%) unter 50%. Dies dürfte darauf beruhen, daß in diesen Ländern überdurchschnittlich viele Verfahren aus Opportu- nitätsgründen eingestellt werden. 178 Wolfgang Heinz entsprochen, noch ob der Strafbefehl auch rechtskräftig wird.'”” Im Zusammen- hang mit der Erweiterung des Sanktionsrahmens des Strafbefehlsverfahrens auf zur Bewährung ausgesetzte Freiheitsstrafen bis zu einem Jahr durch das Rechtspflege-Entlastungsgesetz von 1993 wurde in Baden-Württemberg und ın Nordrhein-Westfalen für die Strafverfolgungsstatistik ab dem Berichtsjahr 1995 probeweise auch erfaßt, ob die Verurteilung nach allgemeinem Strafrecht erfolgte durch - Strafbefehl ohne Einspruch des Beschuldigten, — Urteil nach Einspruch gegen einen Strafbefehl, - Urteil nach vom Richter anberaumter Hauptverhandlung auf Strafbefehls- antrag, —- Urteil ohne vorangegangenen Strafbefehlsantrag. Dadurch läßt sich, allerdings beschränkt auf diese beiden Länder, erstmals feststellen, inwieweit der Strafbefehlsantrag insofern „erfolgreich‘‘ ist, als er ohne Einspruch des Beschuldigten rechtskräftig wird, es also beim schriftlichen, summarischen Verfahren bleibt. Da nur Verurteilungen - nicht aber Freisprüche oder Einstellungen - erfaßt werden, lassen sich allerdings einige der Wirkungs- fragen, die sich im Zusammenhang mit dem Rechtspflege-Entlastungsgesetz stellen, nicht beantworten, wie z.B. den Ausgang aller Strafbefehlsverfahren nach Einspruch. Dennoch ist das Datenmateria lllO aufschlußreich, weil es erstmals Umfang und Bedeutung staatsanwaltlicher Strafzumessung zeigt: - Im allgemeinen Strafrecht ist danach die Verurteilung durch Strafbefehl die Regel. 1996 beruhten in Baden-Württemberg knapp drei Viertel (72,7%); 1997: 71,4%), in Nordrhein-Westfalen knapp zwei Drittel (64,0%; 1997: 109 Was die Verurteilungen durch Strafbefehl angeht, so werden in der Justizgeschäftsstatistik der Strafgerichte lediglich quantitativ bedeutungslose Sonderfälle nachgewiesen: - die Zahl der gem. $ 408a StPO, also in der Hauptverhandlung erlassenen Strafbefehle, - die Zahl der durch Urteil erledigten Strafbefehlsanträge, - die Zahl der auf Verwerfung des Einspruchs gegen einen Strafbefehl lautenden Urteile. Die wesentlich häufigeren Fälle, in denen das Gericht auf Antrag der Staatsanwaltschaft einen Strafbefehl erläßt, der ohne Einspruch rechtskräftig wird, sind dagegen nicht erfaßt (vgl. zutreffend Jehle, Jörg-Martin: Strafrechtspflege in Deutschland, Bonn 1997, S. 25), weshalb es irreführend ist, nur die Zahlen der gem. $ 408a StPO erlassenen Strafbefehle anzuführen. 110 Auch an dieser Stelle ist dem Statistischen Landesamt Baden-Württemberg und dem Landesamt für Datenverarbeitung und Statistik Nordrhein-Westfalen für die Unterstützung und für die Überlassung von anonymisierten Rohdaten des für diese Berechnungen relevanten Teils der StVStat zu danken. Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 179 62,8%) aller Verurteilungen auf einem Strafbefehl, gegen den kein Einspruch eingelegt worden ist (vgl. Schaubild 9'''). Die Verurteilung zu Geldstrafe erfolgt zu rund 80% durch Strafbefehl. In Baden-Württemberg wurden 1996 86% (1997: 85,3%) aller rechtskräftig gewordenen Geldstrafen durch Strafbefehl ohne Einspruch verhängt, ın Nordrhein-Westfalen waren es 77,1% (1997: 76,4%). Die Verurteilung zu einer Freiheitsstrafe per Strafbefehl ist indes die Aus- nahme. 1996 wurden in Baden-Württemberg 7,7% (1997: 5,4) (Nordrhein- Westfalen: 2,1%; 1997: 2,4%) der Verurteilungen zu einer (zur Bewährung ausgesetzten) Freiheitsstrafe durch Strafbefehl ohne Einspruch ausgespro- chen.''? In absoluten Zahlen heißt dies freilich, daß 1997 in Baden-Württem- berg 698 Personen und in Nordrhein-Westfalen 486 Personen ohne Haupt- verhandlung und ohne Anhörung durch den Richter zu einer bedingten Freiheitsstrafe verurteilt worden sind. Von den Verurteilungen, denen ein Strafbefehlsantrag vorangegangen war, wurden 1996 in Baden-Württemberg 91,8% (1997: 91,0%) ohne Einspruch rechtskräftig; in Nordrhein-Westfalen betrug die entsprechende Quote 94,2% (1997: 93,9%). 111 Legende zu Schaubild 9: Dargestellt werden die Strafen der 1997 in Nordrhein-Westfalen bzw. Baden-Württemberg nach allgemeinem Strafrecht Verurteilten in den drei Strafart-Kategorien (wegen der kleinen absolu- ten Zahlen ist der auf Strafarrest entfallende Anteil grafisch nicht darstellbar) - unbedingte Freiheitsstrafe, - zur Bewährung ausgesetzte Freiheitsstrafe, - Geldstrafe, und zwar jeweils in den Kategorien - Verurteilung insgesamt, - Verurteilung durch Strafbefehl ohne Einspruch des Beschuldigten, - Verurteilung durch Urteil nach Einspruch des Beschuldigten gegen einen Strafbefehl, - Verurteilung durch Urteil nach vom Richter anberaumter Hauptverhandlung auf Strafbefehls- antrag. 112 Vgl. auch die Ergebnisse einer bei den Leitern der bayerischen Staatsanwaltschaften im Februar 1995 durchgeführten Befragung, über die Böttcher (Anm. 104, S. 307 ff.) berichtete. Schaubild 9: 180 Verurteilung mit und ohne Strafbefehlsantrag Nordrhein-Westfalen; Baden-Württemberg 1997 (in % der nach allg. Strafrecht Verurteilten) % 100,0 100,0 100 &NN \ä>\ N S / „ /// / R A SFr.str. unbed_ing_t / / / / // / // / / - 90 / 7 ' Fr.str. zur Bew. _ 80 71,4 62,8 i lGeldstrafe 70 60 50 _ 33,2 40 30 / 21,6 t / Wolfgang Heinz 20 S 6,9 10 3,2 0,9 n& © S S —:»‘°°’ S &d S& S &d S 0<09 R R <& S X R X G S G S G R& S S& ‚S S q"”\ S &s S& S& & N S &S KONSTANZER $ R& Ö'b R& Ö'Ö S& S& INvENTAR Nicht eigens darstellbar: Strafarrest (jew. < 50 Fälle) SANKTIONSFORSCHUNG KIS: SVALL97x.ch3 Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 181 Für diese beiden Länder steht nunmehr fest, daß eine Verurteilung aufgrund mündlicher Verhandlung vor dem erkennenden Gericht die Ausnahme, die Verurteilung aufgrund eines Strafbefehls dagegen die Regel ist. Wenn 1997 ın Baden-Württemberg 71,4% und in Nordrhein-Westfalen 62,8% aller nach allgemeinem Strafrecht Verurteilten durch Strafbefehl zu einer Kriminalstrafe verurteilt werden, dann treten die Grundsätze der Öffentlichkeit und Mündlich- keit sowie der Grundsatz, daß eine Verurteilung aufgrund richterlicher Straf- zumessung erfolgen soll, in der Rechtswirklichkeit zurück hinter einem schrift- lichen und summarischen Verfahren mit staatsanwaltlicher Strafzumessung. Wenn rd. 80% aller rechtskräftigen Verurteilungen zu Geldstrafe durch Strafbe- fehl erfolgen, dann gilt der Grundsatz, daß eine Kriminalstrafe nur aufgrund mündlicher Verhandlung verhängt werden darf, faktisch nur noch für die Frei- heitsstrafe. VIL. Einheitlichkeit der Diversionspraxis („prozessuale Lösung“)? 1 Vereinheitlichung der Rechtsanwendung durch Weisungen Die Einstellung des Strafverfahrens als „prozessuale Lösung‘“ wurde vom BVerfG in der Cannabis-Entscheidung u.a. mit der Maßgabe gebilligt, daß die Länder „für eine im wesentlichen einheitliche Einstellungspraxis der Staats- anwaltschaften sorgen“.''* Das in 8$ 146, 147 Gerichtsverfassungsgesetz (GVG) verankerte (interne und externe) Weisungsrecht bietet die Möglichkeit, die Rechtsanwendungspraxis der Staatsanwaltschaft zu vereinheitlichen. Von dieser Möglichkeit, allgemeine Weisungen an die Staatsanwaltschaft zur Aus- legung und Anwendung der Diversionsnormen des allgemeinen und des Jugendstrafrechts zu erlassen, haben die Länder in Form von Richtlinien, allgemeinen Verfügungen, Rundverfügungen u.a. Gebrauch gemacht. Das externe Weisungsrecht der Justizminister eröffnet darüber hinaus die Möglich- keit länderübergreifender Koordination durch bundeseinheitliche Richtlinien. Die Richtlinien für das Strafverfahren und das Bußgeldverfahren (RıStBV) 114 sowie die Richtlinien zum JGG''* (RLJGG) sind Beispiele hierfür. 113 BVerfGE 90, S. 145 (190). 114 Abgedruckt z.B. bei Kl/einknecht, Theodor; Meyer, Karlheinz: Strafprozeßordnung, Gerichts- verfassungsgesetz, Nebengesetze und ergänzende Bestimmungen, 43. Aufl., München 1997, Anhang 14. 115 Abgedruckt z.B. bei Ostendorf, Heribert: Kommentar zum Jugendgerichtsgesetz, 4. Aufl., Neu- wied/Darmstadt, 1997, Anhang 1. 182 Wolfgang Heinz Die hinsichtlich der $$ 153 ff. StPO ergangenen Weisungen sind nur zum ge- ringsten Teil veröffentlicht; von den Justizverwaltungen werden sie zumeist als „Zum innerdienstlichen Gebrauch bestimmt‘“ eingestuft und deshalb auf Nach- 116 frage auch nicht mitgeteilt. Diese Richtlinien sind öffentlicher und wissen- schaftlicher Debatte sowie parlamentarischer Festlegung entzogen; es besteht deshalb in besonders hohem Maße die Gefahr, daß sie flexibel den Bedürfnissen der Strafrechtspflege, kriminalpolitischen Strömungen und politischen Program- men angepaßt werden. — Im Unterschied zum allgemeinen Strafrecht sind die 116 Eine vom Verf. im Oktober 1994 sämtlichen Justizministerien der Länder gegenüber geäußerte Bitte, die einschlägigen Weisungen mitzuteilen, wurde von der überwiegenden Zahl der Länder abschlägig beschieden, zumeist unter Hinweis auf den ausschließlich „innerdienstlichen Gebrauch‘‘; es wurde deshalb darauf verzichtet, für diesen Beitrag die Anfrage zu wiederholen. Mitgeteilt und im Wortlaut überlassen wurden damals lediglich folgende Weisungen: Brandenburg: „Einstellung von Ermittlungsverfahren nach $ 153 Abs. 1, $ 153a Abs. 1 StPO“ (RV des MdJ vom 14.3.1991 [JMBI. Bbg. 1991, S. 5]). „Richtlinien für die Staatsanwaltschaften des Landes Brandenburg zur Anwendung der Opportunitätsvorschriften im Betäubungsmittelgesetz‘““ (RV des MdJ vom 17.9.1993 [JMBI. Bbg. 1991, S. 158]). Bremen: Generalstaatsanwalt: „Richtlinien zur Anwendung der $8 153, 153a, 376 StPO“ vom 15.2.1993. Hamburg: „Rundverfügung des Leitenden Oberstaatsanwalts bei dem Landgericht Hamburg vom 19.7.1993 zur Einstellung nach $8 153, 153a StPO“‘. Nordrhein-Westfalen: „Einstellung von Ermittlungsverfahren nach $$ 153 Abs. 1, 153a Abs. ] StPO“ (RV d. JM vom 2.12.1985). Rheinland-Pfalz: Gemeinsame Richtlinien des Generalstaatsanwalts in Koblenz und der Generalstaatsanwältin in Zweibrücken vom 1.12.1991 betr. „Einstellung von Ermittlungs- verfahren nach $$ 153 Abs. 1, 153a Abs. 1 StPO“. Sachsen-Anhalt: „Richtlinien für die staatsanwaltschaftliche Behandlung von im Straßen- verkehr begangenen fahrlässigen Körperverletzungen‘‘ (AV des MJ vom 26.2.1991 [MBI] LSA S. 84)). Schleswig-Holstein: RV des Generalstaatsanwalts: ‚„Täter-Opfer-Ausgleich im Rahmen staatsanwaltschaftlicher Entscheidungen‘“ vom 26.7.1992 (SchlHA S. 153). RV des Generalstaatsanwalts: „Behandlung der Kleinkriminalität bei Erwachsenen‘‘ vom 24.1.1990. Weitere Hinweise zu Richtlinien zur Handhabung der $8 153 ff. StPO finden sich in der Literatur bei Feltes (Feltes, Thomas: Richtlinien zur Einstellung von Strafverfahren durch die Staatsanwalt- schaft, Heidelberg 1990 [unveröff. Mskr.]), bei Männlein (Männlein, Ulrike: Empirische und kriminalpolitische Aspekte zur Anwendung der Opportunitätsvorschriften $$ 153, 153a StPO durch die Staatsanwaltschaft, jur. Diss. Bielefeld 1992, S. 56 ff.) und - aus Anlaß der neuen Ladendieb- stahls-Richtlinie in Sachsen-Anhalt - bei Boers/Nelles und Sonnen (Boers, Klaus; Nelles, Ursula: Hausverfügung in Sachsen-Anhalt, Neue Kriminalpolitik, 1999, S. 38 f.; Sonnen, Rüdeger: Magdeburger Kriminalpolitik - Anspruch und Wirklichkeit, DVJJ-Journal 10, 1999, S. 10 f.). Zu Richtlinien zum Betäubungsmittelstrafrecht vgl. die Nachweise bei Aulinger, Susanne: Rechtsgleichheit und Rechtswirklichkeit bei der Strafverfolgung von Drogenkonsumenten, Baden- Baden 1997, Al. Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 183 6117 jJugendstrafrechtlichen „Diversions-Richtlinien entweder ın Amtsblättern 117 Baden-Württemberg: „Gemeinsame Richtlinien des Justizministeriums, des Innenministeriums und des Sozialministeriums zur Förderung der Diversion bei jugendlichen und heranwachsenden Beschuldigten (Diversion-Richtlinien)‘‘ vom 4.12.1997 (4210 - 1IV/91 JuM; 3-0522.0/5 IM; 42- 6901-0552-1 SM) (Die Justiz 1998, S. 20). Bayern: Bayern hat als einziges Bundesland noch keine Diversions-Richtlinien erlassen. Berlin: „Gemeinsame Anordnung der Senatsverwaltungen für Justiz, für Inneres und für Schule, Jugend und Sport zur vermehrten Anwendung des $ 45 JGG im Verfahren gegen Jugendliche und Heranwachsende (Diversionsrichtlinie)‘‘ vom 22. März 1999 (SenJust IV A 4). Brandenburg: „Einstellung von Jugendstrafverfahren nach $& 45, 47 JGG (Diversion).‘“ RV des MdJ vom 20.5.1991 (4210-111.1) (JMBI. 1991, S. 38). Bremen: „Gemeinsame Richtlinien des Senators für Justiz und Verfassung, des Senators für In- neres und des Senators für Jugend und Soziales zur Anwendung des $ 45 JGG bei Jugendlichen und heranwachsenden Beschuldigten‘“‘ vom 22.12.1988 (ABl. 1989, S. 99). Hamburg: Rundverfügung des Leitenden Oberstaatsanwalts bei dem Landgericht Hamburg vom 25.6.1992 betr. Absehen von der Verfolgung in Jugendstrafsachen nach $ 45 JGG (Diversion) (421.31). Dienstanweisung für die Aufgabenwahrnehmung nach $ 52 SGB VIII/$ 38 JGG durch die Jugendgerichtshilfe (Stand: 9. November 1998). Hessen: Unterrichtung der Leiter der Staatsanwaltschaften über die Sichtweise des Hessischen Justizministeriums (Förderung der Diversion im Jugendstrafverfahren) (unveröffentlichter Erlaß vom 2.2.1994). Fuldaer Modell - hierzu: „Diversion ım Jugendstrafverfahren bei den Staatsanwaltschaften ın Hessen‘‘. Gem. RdErl. des Hessischen Ministeriums der Justiz, des Hessischen Ministeriums des Innern und des Hessischen Sozialministeriums vom 22.12.1989 (unveröffentlicht). Mecklenburg-Vorpommern: „Richtlinien zur Förderung der Diversion bei jugendlichen und heranwachsenden Beschuldigten für das Land Mecklenburg-Vorpommern‘‘. Gem. Erl. des Innen- ministeriums, des Ministers für Justiz, Bundes- und Europaangelegenheiten und der Kultus- ministerin vom 18.3.1993 (II A 3330/4210 II SH) (ABl. 1993, S. 780). Niedersachsen: „Richtlinien für die Bearbeitung von Ermittlungsverfahren in Jugendstrafsachen bei jJugendtypischem Fehlverhalten (Diversionsrichtlinien)‘‘. Gem. RdEr1.d.MJ, MK und MI vom 29.7.1998 (4210 - 302.103) (Nds. Rpfl. S. 236). Nordrhein-Westfalen: „Richtlinien zur Förderung der Diversion im Jugendstrafverfahren (Diversionsrichtlinien).‘‘ Gem. RdErl.d.JM -4210 -II1 A.79 -, d.Ministeriums für Arbeit, Gesund- heit und Soziales - IV B 2 6150 -, d.IM -IV D 2 -6591/2.4 - u.d.KM - II B 4.-36-87/0 Nr. 223/92 - vom 1.2.1992 (JTMBI.NW 1992, S. 52, MBI.NW 1992, S. 451). Rheinland-Pfalz: „Diversionsstrategie für die Praxis des Jugendstaatsanwalts nach 8& 45 JGG' € (Gemeinsames Rundschreiben des Ministeriums der Justiz [42 10-4-18/87], des Ministeriums des Innern und für Sport [349/441-01/410] und des Ministeriums für Soziales und Familie [637-75 766-1] vom 31.7.1987 (JBI. S. 188), geändert durch Gemeinsames Rundschreiben vom 1.4.1993 (JM 4210-4-20/93) (JBlI. S. 105). Saarland: „Richtlinie für Diversionsverfahren im Saarland‘‘ des Ministers der Justiz, des Mi- nisters des Innern sowie der Ministerin für Frauen, Arbeit, Gesundheit und Soziales vom 3.1.1992 (ABI S. 62). Sachsen: Generalstaatsanwalt des Freistaates Sachsen: Hinweise zur Diversion bei jugendlichen und heranwachsenden Beschuldigten nach 88 45 ff. JGG vom 24.7.1995 (unveröff.). Sachsen-Anhalt: Richtlinien und Empfehlungen für die Bearbeitung von Jugendstrafsachen gemäß 88 45, 47 des Jugendgerichtsgesetzes (Diversionsrichtlinien). Gem. RdErl. des MJ, MI und MS vom 18.8.1997 - 4214-207.4 (MBl. LSA S. 1518, JMBI S. 321). 184 Wolfgang Heinz veröffentlicht oder sie werden auf Anfrage unproblematisch zugänglich ge- macht. 2. Die Handhabung der Diversionsvorschriften im Spiegel der StA-Statistik 2.1 Methodische Vorbemerkung 1. Ob die Einstellungspraxis der Staatsanwaltschaft „im wesentlichen ein- heitlich‘“ ist, kann aufgrund der für die StA-Statistik erhobenen Daten nur ungefähr und nicht hinreichend differenziert festgestellt werden.‘'* So wird 19 u.a. aufgrund der Datenlage die „wahre‘“ Diversionsrate ım Jugendstraf- recht unterschätzt, die „wahre‘“‘ Diversionsrate im allgemeinen Strafrecht hingegen überschätzt. - Der StA-Statistik läßt sich nur entnehmen, in welcher Häufigkeit Einstel- lungen auf bestimmte Einstellungsvorschriften der StPO, des BtMG bzw. des JGG gestützt werden. Nicht ausgewiesen wird indes, ob und in welchem Umfang von diesen Einstellungsvorschriften Gebrauch gemacht wird bei Anwendung von Jugendstrafrecht bzw. von allgemeinem Strafrecht. Es besteht nur die Möglichkeit, die Einstellungsvorschrift des $ 45 JGG den Anklagen nach Jugendstrafrecht, die Einstellungsvorschriften der $$ 153, 153a, 153b StPO'“® den Anklagen nach allgemeinem Strafrecht zuzuordnen. Schleswig-Holstein: „Richtlinien zur Förderung der Diversion bei jugendlichen und heranwach- senden Beschuldigten‘. Gem.Erl.d.MJBE, d.IM u.d. MFJWS vom 24.6.1998 (11 310/4210-173 SH/IV 423 -32.11 - / V 350 - 3625.32) (SchlHA S. 209). Thüringen: „Einstellung von Jugendstrafverfahren nach den $$ 45, 47 des Jugendgerichts- gesetzes (JGG) - Diversion‘. Verwaltungsvorschrift des Thüringer Ministeriums für Justiz und Europaangelegenheiten vom 25.4.1996 (4210-1/95), Thüringer Staatsanzeiger S. 1133. 118 Zu den Unzulänglichkeiten der Rechtspflegestatistiken, namentlich der StA-Statistik, die der exakten Ermittlung von Umfang und Entwicklung des Gebrauchs der verfahrensrechtlichen Einstellungsvorschriften entgegenstehen, vgl. Heinz, Wolfgang: Diversion im Jugendstrafrecht und im allgemeinen Strafrecht - Teil 1, DVJJ-Journal 9, 1998, S. 245 ff. 119 Die „wahre*‘ staatsanwaltschaftliche Diversionsrate in Jugendsachen ist der Anteil der Personen, bei denen das Verfahren nach 8 45 JGG, $ 153 StPO unter Anwendung von Jugendstrafrecht eingestellt worden ist, an allen Personen, bei denen die Anklagevoraussetzungen bestehen und Jugendstrafrecht angewendet worden ist. Die „wahre‘“ staatsanwaltschaftliche Diversionsrate im allgemeinen Strafrecht ist der Anteil der Personen, bei denen das Verfahren nach $$ 153, 153a, 153b StPO unter Anwendung von allgemeinem Strafrecht eingestellt worden ist, an allen Personen, bei denen die Anklagevoraus- setzungen bestehen und allgemeines Strafrecht angewendet worden ist. 120 Zur Vermeidung von verfahrensbedingten Mehrfachzählungen und von Überschätzungen wer- den nur Entscheidungen nach 88 153, 153a, 153b StPO berücksichtigt. Unberücksichtigt bleiben Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 185 Obwohl von $ 153 StPO auch ım Jugendstrafrecht Gebrauch gemacht wird'*' und auch werden soll,'* können diese Einstellungen nur dem all- ferner Entscheidungen nach $$ 31a, 37, 38 Abs. 2 BtMG, da der statistische Ausweis keine Zuordnung zum Jugend- oder zum allgemeinen Strafrecht erlaubt. 121 Die wenigen Befunde zum Gebrauch der $$ 153 ff. StPO in Jugendsachen zeigen ein unter- schiedliches Bild. - In ihrer Untersuchung der Verfahrenserledigung in den Modellprojekten von Braunschweig, Hamburg und Lübeck stellten Hering/Sessar (Hering, Eike; Sessar, Klaus: Praktizierte Diversion, Pfaffenweiler 1990, S. 68) fest, daß von den im Jahr 1983 insgesamt nach $$ 45 JGG, 153, 153a StPO eingestellten Verfahren lediglich 2 (= 0,02%) unmittelbar nach $ 153 StPO eingestellt worden waren. Die anderen Verfahren waren sämtlich nach $ 45 JGG, ggf. auch in Verbindung mit $$ 153, 153a StPO, eingestellt worden. 1 In einer Überprüfung von Verfahrensentscheidungen, die die Deliktsbereiche Diebstahl, Sachbeschädigung und Körperverletzung zum Gegenstand hatte und auf der Basis einer Akten- analyse in allen Jugenddezernaten in Nordrhein-Westfalen 1987/1988 vorgenommen wurde, wurden von allen 2.558 Verfahren, die durch die Staatsanwaltschaften informell erledigt worden waren, 10,2% nach $ 153 StPO und 4,3% nach $ 153a StPO abgeschlossen (vgl. Ludwig-Mayerhofer, Wolfgang: Die staatsanwaltliche Diversionspraxis im Jugendstrafrecht, in: Albrecht, P.-A. [Hrsg.]: Informalisierung des Rechts, Berlin/New York 1990, S. 83). Nach Befragungsergebnissen bei Staatsanwälten in Nordrhein-Westfalen stellen gerade enga- gierte Jugendstaatsanwälte vermehrt nach $& 153 ff. StPO ein (vgl. Herbort, Ursula: Die statistische Erfassung staatsanwaltlicher Diversion, in: Kaiser, G.; Kury, H.,; Albrecht, H.-J. [Hrsg.]: Kriminologische Forschung in den 80er Jahren, Kriminologische Forschungsberichte aus dem Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht, Bd. 35/2, Freiburg 1988, S. 830 f.). 122 Die Anwendbarkeit von $ 153 StPO ist umstritten. - In der Literatur wird $ 153 StPO teils generell für unanwendbar erachtet (so z.B. von Brun- ner/Dölling [Brunner, Rudolf; Dölling, Dieter: Jugendgerichtsgesetz, 10. Aufl., Berlin/New York 1996, $ 45 Rdnr. 3] oder von Diemer [Diemer, in: Diemer, Herbert; Schoreit, Armin; Sonnen, Bernd-Rüdeger: JGG, 2. Aufl., Heidelberg 1995, $ 45 Rdnr. 9]), teils generell der Vorrang vor $ 45 Abs. 1 JGG eingeräumt (so z.B. Bohnert, Joachim: Die Reichweite der staatsanwaltschaftlichen Einstellung im Jugendstrafrecht, NJW 1980, S. 1931), teils wird danach differenziert, ob die Zustimmung des Gerichts vorliegt (so z.B. Eisenberg [Eisenberg, Ulrich: Jugendgerichtsgesetz mit Erläuterungen, 7. Aufl., München 1997, $ 45 Rdnr. 10]), teils danach, ob aus Präventionsgründen eine Eintragung in das Erziehungsregister für notwendig erachtet wird (so z.B. Ostendorf [Ostendorf; Heribert: Kommentar zum Jugendgerichtsgesetz, 4. Aufl., Neuwied/Darmstadt, 1997, $ 45 Rndr. 5]). D Von Teilen der Praxis (vgl. Thesen des Arbeitskreises II des 18. DIGT, in: DVJJ [Hrsg.]: Die jugendrichterlichen Entscheidungen - Anspruch und Wirklichkeit, München 1981, S. 203) wird ebenfalls die unmittelbare Anwendung von $ 153 StPO befürwortet. ' Die „Diversions-Richtlinien‘ der Länder äußern sich weitaus überwiegend nicht, ausgenom- men die Richtlinien von Schleswig-Holstein und Sachsen-Anhalt. ’ In den „Diversions-Richtlinien‘ von Schleswig-Holstein (Anm. 117) wird die unmittelbare Anwendung von $ 153 StPO bejaht: „$ 45 Abs. 1 JGG eröffnet die Möglichkeit, ohne richterli- che Zustimmung von der Verfolgung abzusehen, wenn die Voraussetzungen des $ 153 StPO vorliegen. Daneben sollte $ 153 StPO auch bei Jugendlichen und Heranwachsenden un- mittelbar angewendet werden, wenn es angebracht erscheint, die mit einer Einstellung nach 8 45 Abs. 1 JGG verbundene Eintragung in das Erziehungsregister ($ 60 Abs. 1 Nr. 7 BZRG) 186 Wolfgang Heinz gemeinen Strafrecht zugeordnet werden. Die Folge ist eiıne Unterschätzung der staatsanwaltschaftlichen Diversionsrate im Jugendstrafrecht und eine entsprechende Überschätzung im allgemeinen Strafrecht. i Bezugsgröße zur Berechnung der staatsanwaltschaftlichen Diversionsraten müßten die Verfahren bilden, in denen Jugendstrafrecht'“” bzw. allgemeines Strafrecht angewendet wird. Da die Zahl dieser Verfahren unbekannt ist, können als Näherung lediglich die Zahlen über Anklagen zu den Jugendge- richten bzw. den allgemeinen Gerichten verwendet werden. Dies wiederum hat zur Konsequenz, daß Heranwachsende, bei denen allgemeines Strafrecht zur Anwendung kam, fälschlicherweise dem Jugendstrafrecht zugerechnet werden. Die Bezugsgröße für das Jugendstrafrecht ist deshalb zu groß, jene für das allgemeine Strafrecht zu klein. Die Folge ist erneut eine Unterschät- zung der staatsanwaltschaftlichen Diversionsrate im Jugendstrafrecht und eine entsprechende Überschätzung im allgemeinen Strafrecht. Aufgrund der verfügbaren Daten der StA-Statistik lassen sıch deshalb keine „wahren‘‘ Diversionsraten berechnen, sondern nur solche Diversionsraten, in denen zum einen die Einstellungen nach $ 45 JGG bezogen werden auf Anklagen vor den Jugendgerichten (staatsanwaltschaftliche Diversionsraten in Jugendsachen) bzw. Einstellungen nach $8 153, 153a, 153b StPO bezo- gen werden auf Anklagen vor den allgemeinen Gerichten (staatsanwalt- schaftliche Diversionsraten im allgemeinen Strafrecht). 2. Ein Sonderproblem werfen die Einstellungen gem. BtMG auf. Hinreichend genaue Zeitreihenanalysen für die Einstellungen nach BtMG sind nicht möglich, weil mangels deliktsspezifischer Ausweise keine Bezugnahme möglich ist auf die wegen Betäubungsmittelkriminalität durchgeführten 124 Ermittlungsverfahren. zu vermeiden. Ein entsprechender Vorrang gilt für die Anwendung des $ 154 StPO gegenüber 8 45 JGG“ (Schleswig-Holstein, 2.2). - In den „Diversions-Richtlinien‘‘ von Sachsen-Anhalt (Anm. 117) wird die Anwendung von 8 153 StPO bei Jugendlichen zumindest als „seltener Ausnahmefall‘“ in Betracht gezogen: „Die Anwendung der $8 153, 153a StPO anstelle von $ 45 oder $ 47 JGG wird nur in seltenen Ausnahmefällen angezeigt sein, weil die 8$ 45, 47 JGG ein weitreichendes, abgestuftes Sy- stem erzieherisch orientierter Diversion enthalten und so der besonderen Situation der Jugend- lichen gerecht werden‘‘ (Sachsen-Anhalt, B.IV.). 123 Bei Heranwachsenden ist eine Einstellung nach $ 45 JGG nur bei Anwendung von Jugend- strafrecht zulässig ($ 109 Abs. 2 JGG). 124 Die Bezugnahme auf die in der PKS ausgewiesenen regionalen Daten über wegen Verstoßes nach 8 29 BtMG ermittelte Tatverdächtige (vgl. hierzu Aulinger [Anm. 116], 164 ff.) hilft nur begrenzt weiter, weil wegen der völlig anderen Zählweise die Daten nicht exakt miteinander vergleichbar sind. Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 187 Mindestens ebenso gravierend ist die Tatsache, daß anhand der StA-Statistik überhaupt nicht abschätzbar ist, in welchem Maße die Diversionsvorschriften in Abhängigkeit von Tat- und Tätermerkmalen gehandhabt werden. Es werden nämlich weder die Straftaten ausgewiesen, die den Verfahren zu- grunde lagen, noch werden die Beschuldigten nach Alters-, Geschlechts- gruppen oder nach Vorstrafenbelastung erfaßt. Letztlich kann deshalb anhand der Daten der StA-Statistik die Frage nach Einheitlichkeit oder Uneinheitlich- keit der Anwendung nicht beantwortet werden, weil der Einwand unter- schiedlicher Tat- und Täterstrukturen mangels statistischer Erfassung nicht ausräumbar ist. 2.2 Diversionsraten insgesamt Unter diesen Vorbehalten zeigen die verfügbaren statistischen Daten jedenfalls, daß die Unterschiede zwischen den Ländern beträchtlich sind. In Schleswig- Holstein wurden 1997 58,5% aller anklagefähigen Ermittlungsverfahren aus Opportunitätsgründen eingestellt, in Bayern lediglich 40,9% (vgl. Tabelle 3). Noch größer sind die Unterschiede bei den Einstellungen ohne Auflagen (hier: „bereinigte Einstellungen ohne Auflagen‘‘). In Bayern z.B. wurde 1997 nur beı jedem siebten anklagefähigen Beschuldigten das Verfahren folgenlos eingestellt (1997: 14,1%), in Hamburg (1997: 37,3%), im Saarland (1997: 34,4%), ıin Schleswig-Holstein (1997: 35,5%) und in Thüringen (1997: 35,2%) hingegen bei jedem dritten (vgl. Schaubild 10'*° und Tabelle 3). Eine Änderung ergibt sich aufgrund der Neufassung der Zählkartenanordnung der StA-Statistik, weil seit 1.1.1998 auch „Betäubungsmittelstrafsachen‘“ getrennt auszuweisen sind. 125 Legende zu Schaubild 10: Dargestellt werden - nach Ländern 1997 - die Anteile von Anklagen i.w.S. (vgl. Anm. 49), Strafbefehlsanträgen, Einstellung mit Auflagen (vgl. Anm. 48) und Einstellung ohne Auflagen (Anm. 48) an den anklagefähigen Verfahren (vgl. Anm. 82), also insgesamt und ohne Differen- zierung nach Jugendstrafrecht und nach allgemeinem Strafrecht. Schaubild 10: 188 Diversionsraten (StA) in Verfahren nach allg. und Jugendstrafrecht, nach Ländern, 1997 Anteile der Einstellungen mit/ohne Auflagen durch die StA, bezogen auf anklagefähige Verfahren 100% 1 0 0 90 79 78 80 79 83 79 79 | 74 e | 73 I 77 74 74 78 78 78 76 76 80 Ü Anklagen(Verfahren) 75% | 72 70 E] Strafbefehl 55 56 56 60 Einst. 49 N mit Aufl. 50% Z N N MZZA 48 50 12 M M % Z Z 5 ä % /7} Einst. “/] ohne Aufl. AZZ “ Z AZZ “ 40 Wolfgang Heinz AA 30 25% MZ KONSTANZER 20 (L SANKTIONSFORSCHUNG INvENTAR I.(.I-S.:STAOPP97 9903.11 10 0% b" N> S ®—k S& ‘8?‘ S ®A S &L 9'°é9'°$9 S R& S S o’b o° Q—° ®Q* [_StA Sanktion/100 Ankı. [381[358]280397]315J275]327]290]288|260]372]359]Ja80]349]385]363]324]310]383] Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 189 2.3 Diversionsraten im allgemeinen und im Jugendstrafrecht Der Zeitreihenvergleich der staatsanwaltschaftlichen Diversionsraten in Jugend- sachen und ın allgemeinen Strafsachen zeigt, daß _ der Anteil der Einstellungen nach $ 45 JGG, bezogen auf anklagefähige Verfahren in Jugendsachen (staatsanwaltschaftliche Diversionsrate in Ju- gendsachen), etwas höher ist als die Einstellungsrate nach $$ 153, 153a, 153b StPO, bezogen auf anklagefähige Verfahren nach allgemeinem Strafrecht (staatsanwaltschaftliche Diversionsrate in allgemeinen Strafsachen) (vgl. Schaubild 11'*° und 12'7), sich die staatsanwaltschaftlichen Diversionsraten in allgemeinen Strafsachen der einzelnen Länder immer stärker auseinander entwickeln (vgl. Schau- bild 12), ın Jugendsachen ist hingegen eine entgegengesetzte Entwicklung zu beobachten (vgl. Schaubild 11), die Unterschiede der staatsanwaltschaftlichen Diversionsraten in allgemeinen Strafsachen größer werden, wenn nach Einstellungen mit und Einstellungen ohne Auflagen differenziert wird. Hier zeigen sich auch bestehende regionale Unterschiede am deutlichsten: In Bayern wird z.B. weitaus am wenigsten ohne Auflagen eingestellt, jedoch weitaus am häufigsten nach $ 153a Abs. 1 StPO (vgl. Schaubild 13'° und 14’7° 126 Legende zu Schaubild 11: Die Angaben beziehen sich auf die Bundesrepublik Deutschland nach dem Gebietsstand vor dem 3.10.1990; sie schließen Berlin-West ein. Die Ergebnisse für 1995 schließen Berlin-Ost mit ein. Diversionsrate: Anteil der nach $ 45 JGG eingestellten Verfahren an allen Verfahren, die entwe- der nach Normen des Jugendstrafrechts angeklagt (Anklage vor dem Jugendrichter, vor dem Jugendschöffengericht, vor der Jugendkammer, Antrag auf vereinfachtes Jugendverfahren) oder nach $ 45 JGG eingestellt worden sind. 127 Legende zu Schaubild 12: Zum Gebiet vgl. Anm. 126. Diversionsrate: Anteil der nach $$ 153 Abs. 1, 153a Abs. 1, 153b Abs. 1 StPO eingestellten Verfahren an allen Verfahren, die entweder nach Normen des allgemeinen Strafrechts angeklagt (Anklage vor dem Strafrichter, vor dem Schöffengericht, vor der Großen Strafkammer, vor dem Schwurgericht, Antrag auf Entscheidung im beschleunigten Verfahren) oder nach $$ 153 Abs. 1, 153a Abs. 1, 153b Abs. 1 StPO eingestellt worden sind. 128 Legende zu Schaubild 13: Vgl. Anm. 127 mit dem Unterschied, daß im Zähler und im Nenner nur Einstellungen nach 88 153 Abs. 1, 153b Abs. 1 StPO berücksichtigt sind. 129 Legende zu Schaubild 14: Vgl. Anm. 127 mit dem Unterschied, daß im Zähler und ım Nenner nur Einstellungen nach 8 153a Abs. 1 StPO berücksichtigt sind. Schaubild 11: 190 Diversionsraten (StA) in Jugendsachen, 1985 .. 1997 Anteil der jugendstaatsanwaltlichen Einstellungen gem. 8& 45 JGG im Ländervergleich nach der StA-Statistik, bezogen auf anklagefähige Verfahren in Jugendsachen Hamburg K E 60% IN Berlin(W) \ 1990 —— O Schlesw.H. Bremen EK 50% Baden-W. ' ' _ M —w — — „W=- RLPSaarland /// /;J /-_. !4 rert TeSN insgesamt V e Hessen W A — 3 A A ...... /- A 40% W — [ }= an S Bayern NRW: . Aé Nieders. O — — D— Z97 — Berlin s // E Wolfgang Heinz \./ D W 30% —o O"""'_C] BW « v A i W ER 20% — W .. KONSTANZER INvENTAR L— .s_=i H SANKTIONSFORSCHUNG Berliny(!N2_ - ® — — O KIS:DSJLL.97.5 199.17 | L | | _ ] L } ) 10% 19185 816 817 8 8 89 90 9 l1 912 913 9 4 95 96 97 Mittlerer Trend: Mittelwert der Länder mit Angaben Insgesamt: gew. Mittel über Länder mit Angaben Schaubild 12: Diversionsraten (StA) im allg. Strafrecht, 1981 .. 1997 Anteile der staatsanwaltlichen Einstellungen gem. 88 153 I, 153a I, 153b I StPO bezogen auf anklagefähige Verfahren aeuZsez S _]_ ] KonstAanzer zez z * BAW — _ 1K An INvENTAR S MN . P IA 50 % — E SANKTIONSFORSCHUNG +BAY KIS: DSALL.97.A 9903.12 x X BEW ®# BRE 40 % E W CN A —_4 V Dl A — e C_ — > HAM an LEL w C_ ‚-‘ + HES — Z P C —— —F \n __ W — —— ZsNDS 30 % — S PIISS © . —__ mS D A Z Z NRW Da g D Z@. —L zn ÖORLP nsg V SAR 20 % — W K E s - H — (Insg.) E K - . S B 10 % — 0% S q‘gb &S S& >"0 \9Q‚ \gé" S x \°q>b qé\ ,\0.3’% q‘bq ‚@°°° ‚S &S \9gß \°’qb \°"g Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 191 192 Schaubild 13: Diversionsraten (StA) im allg. Strafrecht, 1981 .. 1996 Anteile der staatsanwaltlichen Einstellungen gem. 88 153 I, 153b | StPO bezogen auf anklagefähige Verfahren TE - K E 40 % — \ ___l; KONnSTANZER INVENTAR m —> —n B DD ME SANKTIONSFORSCHUNG KIS: DSALL.97.9 9903.12 P —> DE * BAW + BAY >/ X 30 % S K XBE 7 / — Äf_ 76 3 BRE ı A l Z Z L © na 'Av/ A 7 > HAM D 0 + HES N DA GL 20 % W, S_ — O —— B ZSNDS V‚ a Wolfgang Heinz Z R Z NRW S_ — L FA R AT ’A\/ ÖORLP A:A\_..2;-—A V SAR 10 % A ® O— - . A Insg AS-H — (Insg.) 0% S & && S & S X >® R& ‚S \‘Sb 5 S& S S °3’3 FT T S H& NS S S Schaubild 14: Diversionsraten (StA) im allg. Strafrecht, 1981 .. 1997 Anteile der staatsanwaltlichen Einstellungen gem. $ 153a I StPO bezogen auf anklagefähige Verfahren 30 % W B Z Z 3r F : __ mn —_ KONSTANZER [ _1LH A n INvENTAR PE - SANKTIONSFORSCHUNG KIS:DSALL.97.8 9903.10 25 % K —> BAW + BAY X BE S AA 20 % ® BRE N zD z SADA > HAM A N., y + HES 15 % - Ah— 04—.\A S \ N SR S Z SN Y N 7 N l\\ > X22 A?7’ ZsNDS Insg On —— —. .——_r:_ F‚>‚.- r' = N X NRW A A \‘/ E 10 % j —— X ÖORLP O0a F SAR ON Y o>(b X S-H 5% A — (Insg.) 0 % &Q >'Ö N& <b‘*’“’ <a‘55 \96b S <S‘"Q> \Qé\ <a‘b% S& S ea S S <>.»°’<o <a‘*b q‘3l\ Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 193 194 Wolfgang Heinz 2.4 Einheitlichkeit der Diversionspraxis im Jugendstrafrecht und im allgemeinen Strafrecht? 2.4.1 Jugendstrafrecht Wie die Auswertung der Rohdaten der StA-Statistik zeigt, lassen sıch die Unter- schiede - jedenfalls in Jugendstrafsachen - auch auf LG-Bezirks-Ebene belegen; sie sind dort noch größer als zwischen den Ländern (vgl. Schaubild 15'°°). Aktenanalysen belegen die Unterschiede auf Dezernats- und Dezernenten- Ebene: In einer 1987/88 bei 17 Staatsanwaltschaften ın Nordrhein-Westfalen durchgeführten repräsentativen Aktenuntersuchung wurde beiı homogenen Fall- gruppen (einmaliger Ladendiebstahl, keine Vorbelastung - auch keine Registrie- rung iın der staatsanwaltschaftlichen Zentralkartei - des Jugendlichen, Ge- ständnis, Diebstahlsgegenstand mit Wert bis zu 50 DM) eine Spannweite der Diversionsraten auf der Ebene der Staatsanwaltschaften von 39% bis 99% 131 festgestellt, auf der Ebene der Staatsanwälte (bei einer Schadenshöhe bis maxi- mal 100 DM und ansonsten gleichen Kriterien) von 0% bis zu 100%'"“ Diese auf der Ebene der Staatsanwaltschaft geschaffenen Unterschiede werden im weiteren Verfahrensgang durch die richterliche Diversionspraxis nicht mehr nivelliert. Eine Auswertung der Eintragungen im Bundeszentralregister für die Jugendlichen des gesamten Geburtsjahrganges 1961 ergab z.B., daß bei einer er- sten Auffälligkeit wegen „einfachen Diebstahls‘‘ ($& 242, 247, 248a StGB) ın den Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg über 80% aller Verfahren nach 88 45, 47 JGG eingestellt worden waren; in Baden-Württemberg und Rhein- 130 Legende zu Schaubild 15: Dargestellt werden die Minima und Maxima der staatsanwaltschaftlichen Diversionsraten in Jugendsachen (vgl. Anm. 126) in den 17 LG-Bezirken Baden-Württembergs, und zwar für jedes Quartal seit 1988. 131 Vgl. Ludwig-Mayerhofer (Anm. 121), S. 213. 132 Vgl. Libuda-Köster, Astrid: Diversion: Selbsteinschätzung und Realität staatsanwaltlichen Ent- scheidens - Eine Befragung nordrhein-westfälischer Jugendstaatsanwältinnen und Jugendstaatsan- wälte, in: Albrecht, P.-A. (Hrsg.): Informalisierung des Rechts, Berlin/New York 1990, S. 308. Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 195 land-Pfalz war dies lediglich bei rd. 43% der Fall. Vergleichbare Unterschiede wurden festgestellt bei einer ersten Auffälligkeit wegen „Fahrens ohne Fahr- erlaubnis‘ ($ 21 StVG), einem sog. Taxendelikt, bei dem typischerweise nach objektiven Kriterien routinemäßig entschieden wird (vgl. Schaubild 16'°° und 17134).l35 Die hinsichtlich der Diversionsraten ım Jugendstrafrecht bestehenden Unter- schiede dürften, jedenfalls den Befunden aus Akten- und Sekundärdatenanaly- sen zufolge, in diesem Ausmaß nicht mit Tat- oder Tätermerkmalen begründbar sein. Die für die Handhabung der Einstellungsvorschriften des Jugendstrafrechts gewonnenen Befunde sprechen vielmehr für eine deutliche, über die Jahre hin relativ stabile Ausprägung regional unterschiedlicher Rechts(anwendungs)kul- turen. 136 133 Legende zu Schaubild 16: Die Grundgesamtheit umfaßt alle aufgrund einer Entscheidung gem. $$ 45, 47 JGG oder auf- grund einer Verurteilung registrierten Jugendlichen des Geburtsjahrgangs 1961, welche bis ein- schließlich 1980 mindestens eine Eintragung aufweisen. Mit dem 1984 gezogenen Datensatz sind - für das Gebiet der „alten‘‘ Bundesländer einschließlich Berlin (West) - für alle Jugendli- chen des Geburtsjahrgangs 1961 lückenlos und tilgungsfrei die im Bundeszentralregister regi- strierten strafrechtlichen Sanktionierungen (einschließlich der Verfahrensabschlüsse nach $$ 45, 47 JGG) erfaßt. Als einfacher Diebstahl wurden Eintragungen wegen $$ 242, 247, 248a StGB gewertet. Die Diversionsraten wurden berechnet für die Teilgruppe, deren erste Eintragung im Jugendalter wegen „einfachen Diebstahls‘ erfolgte. Für diese Teilgruppe bezeichnet die Diversionsrate den Anteil der Personen, deren Verfahren nach 88 45, 47 JGG eingestellt worden ist, an allen Personen, die entweder verurteilt worden sind oder deren Verfahren nach $$ 45, 47 JGG eingestellt worden ist. 134 Legende zu Schaubild 17: Der Unterschied zu Schaubild 16 (vgl. Anm. 133) besteht darin, daß das erstmalige Verfahren ein Vergehen nach $ 21 StVG (Fahren ohne Fahrerlaubnis) betraf. 135 Vgl. Storz, Renate: Jugendstrafrechtliche Reaktionen und Legalbewährung, in: Heinz/Storz: Diversion im Jugendstrafverfahren der Bundesrepublik Deutschland, Bonn 1992, S. 155 Tab. 11. 136 Vegl. die Nachweise bei Heinz (Anm. 118), S. 252 f. Schaubild 15: 196 Regionale Diversionsraten der StA in Jugendsachen; BW 1988..1997 Minima und Maxima (quartalsweise) über LG-Bezirke; jährl. Diversionsraten Baden-Württemberg Staatsanwaltschaftliche Diversionsrate in Jugendsachen (%) 80 60 49 49,5 48,7 50 43,6 45,1 42,4 28,8 AA Wolfgang Heinz 30 25 20 s l Ko&üß.&zéé Z Z Ü7 —} ZeZZUZ| mill 111 INvENnNTAR 10 n dh d dn DD ME SANKTIONSFORSCHUNG KIS:;DIY-BW Q3 ?99.14\ { D S D . ” E S \Q>°’ \qß © D d > © d d D S Schaubild 16: Diversionsraten bei erstmaliger Sanktionierung im Jugendalter wegen "Fahrens ohne Fahrerlaubnis", nach Ländern Geburtsjahrgang 1961 Diversions- rate (%) % — 100 95,2 96 96 9 k y 4 E 90 / 89?6 a 80 - 74 67 50,9 70 63,1 61,5 61,6 —— 60 / // 5_‘?_v? 55,3 50 45,1 45,1 40 '] / , 30 20 10 / / / / / / / / L /r } i BW Bay Ber Bre Ham Hes Nds NRW RIP Sr /l SH S FäD MAX MIN HE-DTABg.ch3 FoF Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 197 198 Schaubild 17: Diversionsraten bei erstmaliger Sanktionierung im Jugendalter wegen "einfachen Diebstahls", nach Ländern Geburtsjahrgang 1961 Diversions- % .} rate (%) 100 _ 90,8 —_ 90 84,9 “ / 79,9 80 // 70 / ( //fy/‚ 66,4 47,6 /// 63‚6 60 __ /} 56 56 1// / / / //, 47 50,8 50 / / / / 46,3 Wolfgang Heinz 43,4 / TT 43,2 43,2 / 40 7 / / / 4 / / // /// 30 / j // / / / 20 10 / / / 1 . 4 vAl An 4 BW B ay Ber Bre Ham Hes Nds NRW RIP Srl SH BRD MÄX MIN HE-DTAB4.ch3 Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 199 2.4.2 Allgemeines Strafrecht Entsprechende Aktenanalysen fehlen für das allgemeine Strafrecht, nicht zuletzt deshalb, weil die Grundgesamtheit, aus der eine Stichprobe von Akten gezogen werden könnte, nur extrem aufwendig bestimmt werden kann. 137 Wegen der fehlenden deliktsspezifischen Differenzierung können allein anhand der StA-Statistik weder positive noch negative Feststellungen getroffen werden. Ob die Einstellungspraxis auch im allgemeinen Strafrecht als „ım wesentlichen nicht einheitlich‘“ bezeichnet werden kann, kann danach zwar plausibel vermu- tet, aber nicht bestätigt werden. Die Landesjustizverwaltungen haben mit den von ihnen geführten amtlichen Statistiken, namentlich mit der StA-Statistik, kein ausreichendes Kontrollinstrument geschaffen, um feststellen zu können, ob und inwieweit innerhalb eines Landes den Vorgaben der innerdienstlichen Weisungen gefolgt wird, die Einstellungspraxis ım Vergleich der Länder untereinander im wesentli- chen einheitlich gehandhabt wird. Das statistische Dunkelfeld ın diesem Bereich immunisiert gleichermaßen gegen Kritik wie es vor Kenntnis schützt. Die zuständigen Landesjustizverwaltungen sehen offenbar keine Veranlassung und keine Notwendigkeit, diesen Zustand des „Nichtwissens‘‘ zu beheben, um festzustellen, ob sie den verfassungsrecht- lichen Anforderungen in ihrem Zuständigkeitsbereich entsprechen. 2.5 Vereinheitlichung der Diversionspraxis durch Richtlinien? Ob die gegenwärtige Richtlinienpraxis, die sich darauf beschränkt, dem Staatsanwalt „Anhaltspunkte‘ zu geben und die ihn ausdrücklich nicht hindern will, im Rahmen seines Beurteilungs- und Ermessensspielraums „bei Vorliegen 137 Aufgrund der Eintragungen im Erziehungsregister kann die Grundgesamtheit für Diversion im Jugendstrafrecht relativ einfach bestimmt werden. Einstellungen nach $$ 153 ff. StPO werden dagegen derzeit noch in keinem zentralen Register eingetragen. Im Regierungsentwurf eines „Ersten Gesetzes zur Reform des Strafverfahrensrechts‘‘ vom 2.5.1973 (BT-Drs. 7/551) war eine Mitteilungspflicht in Fällen der endgültigen Verfahrenseinstellung nach $ 153a StPO vor- gesehen gewesen (vgl. $ 12a BZRG 1.d.F. von Art. 7 I. Nr. 3 des Entwurfs eines 1. StVRG). Im Sonderausschuß für die Strafrechtsreform wurde diese Ergänzung des BZRG bei Stimmgleich- heit abgelehnt, weil sie im Hinblick auf die Unschuldsvermutung bedenklich erschien (vgl. Beratungen des Sonderausschusses für die Strafrechtsreform, 7. Wahlperiode, 11. Sitzung am 19.9.1973, Protokolle, S. 402 ff.). Der Vorschlag wurde, nachdem sich auch der Bundesrat gegen eine Eintragung ausgesprochen hatte, nicht mehr weiter verfolgt. 200 Wolfgang Heinz der hier angenommenen Voraussetzungen (erg.: für eine Verfahrenseinstel- lung - d.Verf.) von anderen Reaktionsmöglichkeiten Gebrauch zu machen oder auch in hier nicht erfaßten Fällen die Voraussetzungen für eine Einstellung des c 138 Verfahrens als gegeben anzusehen ’ geeignet ist, die Unterschiede zu nivellie- ren, ist nach den Befunden einer in Baden-Württemberg durgeführten Untersu- chung zweifelhaft. In einem im Auftrag des baden-württembergischen Justiz- ministeriums durchgeführten Begleitforschungsprojekt sollte u.a. geklärt wer- den, ob die zum 1.12.1990 in diesem Bundesland in Kraft getretenen „Diver- sions-Richtlinien“ zu einer Nivellierung der zwischen den Staatsanwaltschaften des Landes bestehenden Unterschiede beigetragen haben. Durchgeführt wurde diese Untersuchung zwischen dem 22.10.1990 und dem 29.11.1991. In dreı, Je sechs Wochen umfassenden Erhebungswellen wurden in sämtlichen Staats- anwaltschaften des Landes Baden-Württemberg Informationen über alle staats- anwaltschaftlichen Ermittlungsverfahren gegen insgesamt 15.577 Jugendliche und heranwachsende Beschuldigte erhoben. Nach den Befunden des Begleit- forschungsprojekts ist zwar das Ziel der vermehrten Nutzung der $$ 45, 47 JGG erreicht worden, nicht aber auch dasjenige der Vereinheitlichung. Es wurde vielmehr festgestellt, daß - auf der Ebene der Staatsanwaltschaften - ım Gefolge der Einführung der baden-württembergischen „Diversions-Richtlinen‘“ die Spannweite der regionalen Diversionsraten sowohl für die Gesamtheit der an- klagefähigen Verfahren (vgl. Schaubild 18) als auch für einzelne Deliktsgruppen zunahm. Selbst in den Deliktsgruppen, die in den baden-württembergischen „Diversions-Richtlinien‘“ eigens angesprochen worden sind, wurde nicht die erwartete Vereinheitlichung, sondern eine Zunahme der regionalen Unterschiede beobachtet.'”” Das Steuerungsinstrument „Diversions-Richtlinien‘“ hat danach nicht im erhofften Maße gewirkt. Die gebotene Vereinheitlichung der Rechts- anwendung kann durch Richtlinien alleine ersichtlich nicht gewährleistet wer- den 138 So z.B. die Diversions-Richtlinien zum Jugendstrafrecht (Anm. 117) in Baden-Württemberg, I ebenso Berlin, A., Brandenburg, 1., Bremen, 1., Hamburg, A., Niedersachsen, 1.2.1. 139 Heinz, Wolfgang; Beck, Cornelia; Spieß, Gerhard: Diversion im Jugendstrafverfahren in Baden- Württemberg, Konstanz 1992 (unveröff. Mskr.), S. 83 ff. Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 201 Schaubild 18: Regionale Diversionsraten Begleitforschungsprojekt Baden-Württemberg 3 Erhebungswellen 1990/1991 Diversionsraten in % der anklagefähigen Verfahren W 0% ' Üwéüe A1 ÜWelle 2 ÜWelie 3 70 / /° 80% 60% 70% 50 /° 60% \'\ 40% 50% N \ 30% 40% "\ 20% 30% V\ 10% 20% 7”V7 0% 10% | / 0% LLL VEDA C d g p q m k LG-Bezirke, geordnet nach der KBZ (J+H) 1990 BWDIVIBY.CH3 202 Wolfgang Heinz VINH. Ausbau der Sanktionsmacht der Staatsanwaltschaft Die deutliche Zunahme der Opportunitätseinstellungen iın Verbindung mit vermehrter Nutzung des Strafbefehlsverfahrens hat dazu geführt, daß die Staats- anwaltschaft durch Nutzung der ihr eingeräumten strafverfahrensrechtlichen Möglichkeiten ein hohes Maß an Sanktionskompetenz gewonnen hat. Der Anteil der Ermittlungsverfahren, die entweder durch Strafbefehl oder durch Opportuni- tätseinstellungen erledigt worden sind, an allen anklagefähigen Verfahren ist ausnahmslos, kontinulerlich und deutlich gestiegen. Kamen 1981 auf 100 An- klagen 1.w.S. noch 131 Opportunitätseinstellungen oder Strafbefehlsanträge, so waren es 1997 309 derartige Erledigungen kraft staatsanwaltschaftlicher Sankti- onskompetenz (vgl. Schaubild 19'*). 140 Legende zu Schaubild 19: Als staatsanwaltschaftliche Sanktionsentscheidungen werden die Einstellungen ohne Auflagen die Einstellungen mit Auflagen und die Anträge auf Erlaß eines Strafbefehls bezeichnet (vgl. hierzu oben IV.1). In der Leiste werden folgende Maßzahlen wiedergegeben: - Zahl der staatsanwaltschaftlichen Sanktionsentscheidungen pro 100 Anklagen, - Zahl der staatsanwaltschaftlichen Sanktionsentscheidungen, aber ohne „restliche Einstellungen ohne Auflagen‘“ (hierzu oben Anm. 50 ) pro 100 Anklagen. Schaubild 19: Der Ausbau der Sanktionskompetenz der StA - 1981..1997 Staatsanwaltschaftliche Sanktionsentscheidungen in Relation zu je 100 Anklagen 309 305 307 309 289 300 } 254 | _ / | \ | restl.Einst. 217 a ohne Aufl 200 189 19 3 199 } 234 24fi 163 178 ber. Einst. 14 / / ohne Aufl. 131 136 B / / ' / / — Einst. 100 / / /// / mit Auflagen 7i D 7 © % Strafbefehl 7 2 _ / / Z / / % 7 ANKLAGEN = 100 ä L861 c86L1 £861 v86Ll G86L1 ä ä ä ä L66} ä ä ä ä ä ä KONSTANZER 217 234 4 254 289 309 30 30 INVENTAR 131 136 148 163 178 189 193 199 ber.*) 119 122 133 145 158 168 170 175 190 205 213 219 248 265 260 26 26 e SANKTIONSFORSCHUNG KIS: STXBZ.97.2 399.24 Gebiet: Alte Bundesländer ohne Berlin, Hessen, Schlesw.Holst. Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 203 204 Wolfgang Heinz IX. Zusammenfassung Das „Strafverfahren als Selektionsprozeß‘‘ ist faktisch ein Prozeß der Aus- filterung und Entkriminalisierung, in dem die Staatsanwaltschaft - neben der Polizei - eine entscheidende und quantitativ bedeutsame Schaltstelle einnimmt. Der Anstieg des Geschäftsanfalls, d.h. der Anstieg der polizeilich registrierten (und aufgeklärten) Kriminalität, wurde, jedenfalls in dem statistisch überblick- baren Zeitraum seit 1981, nicht an die Gerichte zur Aburteilung und Verurtei- lung weitergegeben, sondern durch die Staatsanwaltschaft vollständig aufgefan- gen, und zwar durch verfahrensrechtliche Entkriminalisierung. Die aus Sicht der Öffentlichkeit, der Medien und der Politik „steigende Kriminalıtät‘“ wurde vor allem durch Einstellung ohne Auflagen einer verfahrensrechtlichen Entkri- minalısierung zugeführt. Ob dies heißt, daß lediglich Bagatellkriminalität ange- stiegen ist oder ob sich die Beurteilung als Bagatelle geändert hat, kann der StA- Statistık mangels deliktsspezifischer Angaben nicht entnommen werden. Die Analyse der seit 1981 veröffentlichten StA-Statistik zeigt, daß die Kluft zwischen dem aufgrund der Normen und der rechtlichen Grundsätze des deut- schen Strafprozeßrechts Erwartbaren und der Rechtswirklichkeit weitaus größer ist als bislang allgemein angenommen wird. Anerkannte Grundsätze des deut- schen Strafprozeßrechts - Anklagegrundsatz, Verurteilung nur auf Grund einer mündlichen Hauptverhandlung - beschreiben nicht mehr die Regel, sondern nur noch die Ausnahme. - Das Legalitätsprinzip wird als ein im deutschen Strafverfahrensrecht herr- schender Grundsatz angesehen, dessen Durchbrechungen als Ausnahmen gelten. In der Ausprägung als Anklagegrundsatz gibt es indes das unterstellte Regel-Ausnahme- Verhältnis ın der Rechtswirklichkeit nicht mehr. Einstel- lungen nach den sog. Ermessensvorschriften - Verweisung auf den Weg der Privatklage und Verfahrenseinstellungen aus Opportunitätsgründen - sind nämlich inzwischen zahlenmäßig häufiger als Anklagen einschließlich An- klagesurrogaten. Ob und inwieweit die Handhabung des Opportunitäts- prinzips den Anforderungen genügt, die das BVerfG als entscheidende Voraussetzung für die verfassungsrechtliche Unbedenklichkeit dieser „ver- fahrensrechtlichen Lösung‘“ aufgestellt hat, nämlich „im wesentlichen ein- heitlich‘ zu sein, läßt sich wegen der unzulänglichen Datenlage der StA- Statistik nicht zureichend beurteilen. In Verbindung mit Befunden aus Aktenuntersuchungen ist jedoch - jedenfalls für das Jugendstrafrecht - von z.T. extrem großen regionalen und lokalen Unterschieden auszugehen. Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht 205 Das Strafbefehlsverfahren stellt eine Ausnahme vom Prinzip der Öffentlich- keit und Mündlichkeit des Hauptverfahrens dar. In der Rechtswirklichkeit ist das Strafbefehlsverfahren indes keine Ausnahme; die Zahl der Anträge auf Erlaß eines Strafbefehls übertrifft seit Beginn der 90er Jahre die der An- klagen. Auch der Grundsatz des deutschen Strafverfahrensrechts, daß eine Kriminalstrafe nur auf Grund einer mündlichen Verhandlung verhängt wer- den darf, entspricht nicht mehr der Rechtswirklichkeit. Innerhalb der Gesamt- heit der nach allgemeinem Strafrecht Verurteilten ist, wie Sondererhebungen zur Strafverfolgungsstatistik in Baden-Württemberg und Nordrhein-West- falen zeigen, die Verurteilung durch Strafbefehl die Regel, nicht die Aus- nahme. Im allgemeinem Strafrecht erfolgten 1997 in Baden-Württemberg knapp drei Viertel aller Verurteilungen im schriftlichen Verfahren, ın Nord- rhein-Westfalen knapp zwei Drittel. Schuldfeststellung und Strafzumessung durch den gesetzlichen Richter in öffentlicher Hauptverhandlung bilden nur noch in den strafprozessualen Lehrbüchern, der Medienwirklichkeit und der Vorstellung der Öffentlichkeit den Normalfall; „der Regelfall des Straf- verfahrens ist ... heute ... ein informelles bzw. vereinfachtes Verfahren, ein Strafverfahren 'zweiter Klasse 16 141 . „Entgegen der Ursprungskonzeption der StPO ist die Hauptverhandlung mit ihrem Öffentlichkeits-, Mündlichkeits- und Unmittelbarkeitsprinzip, zum Teil dem Laienrichtergrundsatz, nicht mehr Kernstück und Höhepunkt des Strafprozesses. ... Auch bei nachfolgendem Hauptverfahren ist das Ermittlungsverfahren heute Kern und Höhepunkt des 66142 gesamten Strafprozesses. Die Staatsanwaltschaft hat - in sozialwissenschaftlicher Betrachtung - zuneh- mend ihre Sanktionskompetenz ausgeweitet. Kamen 1981 auf 100 Anklagen i.w.S. noch 131 Opportunitätseinstellungen oder Strafbefehlsanträge, so waren es 1997 bereits 309 derartige Erledigungen kraft staatsanwaltschaftlicher Sank- tionskompetenz. Die Vorstellung einer sich auf die Prüfung der rechtlichen und die Aufklärung der tatsächlichen Voraussetzungen einer Anklageerhebung be- schränkenden Staatsanwaltschaft, die - bei Vorliegen der Anklagevorausset- zungen - auch regelmäßig Anklage erhebt, bedarf nach alledem der Korrektur und der Ergänzung. Die Staatsanwaltschaft ist Selektions- und Sanktionsinstanz. Die ihr in dieser Hinsicht eingeräumten rechtlichen Möglichkeiten hat sıe ın ho- hem Maße genutzt. Ausgedehnt hat die Staatsanwaltschaft vor allem ihre Sanktionskompetenz - von der Wahl zwischen Sanktionslosigkeit, informeller 141 Albrecht, Hans-Jörg: Ist das Strafverfahren noch zu beschleunigen? Neue Justiz 48, 1994, S. 398. 142 Wolter, Jürgen: vor 8 151, Rdnr. 22, 60, in: Systematischer Kommentar zur Strafprozeßordnung und zum Gerichtsverfassungsgesetz, Neuwied u.a., 11. Aufbau/Erg.Lfg. (Juni 1994). 206 Wolfgang Heinz Sanktionierung durch Einstellung unter Auflagen bis hin zur faktischen Festset- zung des ganz überwiegenden Teils der Geldstrafen, neuerdings - ın noch ge- ringem Umfang - auch der Festsetzung bedingter Freiheitsstrafen bıs zu einem Jahr. Selbst in der weit überwiegenden Zahl der Verurteilungen ist die Staats- anwaltschaft gegenwärtig die letztlich (faktisch) entscheidende Sanktions- instanz. Von daher müssen die alten Fragen nach dem Verhältnis von Staatsanwaltschaft und Gericht neu gestellt werden. Nicht zuletzt stellt sich angesichts dieser Entwicklung immer drängender die Frage, ob der Verzicht auf die schützenden Formen des Verfahrens und auf rechtliche Kontrollen, ob das weitgehende Fehlen von Kriterien zur Handhabung der Opportunitätsvorschriften, ob die zunehmend randständiger werdende richterliche Gewalt und ob die Übernahme quasi-richterlicher Funktionen durch die Exekutive nicht zu neuen Problemen der Gleichheit, zur Ausweitung des Netzes sozialer Kontrolle und zunehmend zu einem „exekutivischen Recht‘‘ mit all seinen Gefahren führt. Zum EKEinstellungsverhalten der Staatsanwaltschaften in Belgien, Deutschland und in den Niederlanden — Ergebnisse einer ländervergleichenden Analyse — Cyrille Fijnaut & Dirk van Daele Einführung Zum Forschungsprojekt „Eine Staatsanwaltschaft für das 21. Jahrhundert“ Die belgische Strafrechtspflege ım allgemeinen und die betreffenden Instanzen im besonderen sehen sich seit längerer Zeit heftiger Kritik ausgesetzt. Der Fall Dutroux spielt dabei zwar eine gewiß bedeutende Rolle, aber schon lange davor war von einer Legitimitätskrise der Strafrechtspflege diıe Rede. Diese Legitimitätskrise war der Anlaß für das Forschungsprojekt „Eine Staats- anwaltschaft für das 21. Jahrhundert“‘, das seit 1996 im Auftrag der Kanzlei des Premierministers an der K. U. Leuven, der Universite Catholique de Louvain (Louvain-la-Neuve) und der Facultes Universitaires Saınt-Louis (Brüssel) läuft. Allgemeiner Ausgangspunkt ist dabei die Feststellung gewesen, daß die Legi- timitätskrise als ein stetig schwindendes Vertrauen des Bürgers ın die Zweck- mäßigkeit, in die Rechtmäßigkeit und nicht zuletzt auch ın die Integrität der Strafrechtspflege gedeutet werden kann. Die dieser Krise zugrundeliegenden Faktoren üben einen starken Druck auf die Strafrechtspflege aus. Dieser Druck resultiert aus einer zunehmenden Kriminalıität, aus einer Inflation der Strafgeset- ze sowie aus dem Unvermögen, den steigenden Geschäftsanfall unter Wahrung rechtsstaatlicher Garantien verfahrensökonomisch zu bewältigen. Die greifbaren Folgen dieser Situation sind frustrierende Mängel in der Ermittlung und Auf- klärung schwerwiegender oder sonst besonders störender Kriminalität, eine die Rechtsgleichheit gefährdende Selektivität, eine wachsende Ohnmacht bei der Abwicklung von Straffällen innerhalb „angemessener Fristen‘‘ und eine damit zusammenhängende Rechtsunsicherheit. Im Lichte dieser Problemstellung ist es nicht verwunderlich, daß die Untersu- chung sich vor allem auf die Staatsanwaltschaft und insbesondere auf die 208 Cyrille Fijnaut & Dirk van Daele Abwicklung von Straffällen bezieht. Die Staatsanwaltschaft ist schließlich diejenige Instanz, die wie keine andere in den verschiedenen Phasen der Straf- rechtspflege involviert ist: Ermittlung, Verfolgung und Strafvollzug. Das Projekt besteht im ganzen aus drei Teilen: Erstens ist eine rechtstheoreti- sche Studie der Legitimitätskrise vorgesehen, in die die Strafrechtspflege, und damit auch die Staatsanwaltschaft, geraten ist. Zweitens findet eine empirische Studie zum heutigen Verfahren der Staatsanwaltschaft in Straffällen statt. Und drittens wird ın einer rechtsvergleichenden Untersuchung dargestellt, wie in den Nachbarländern auf eben jene Probleme reagiert wird, denen die Strafrechts- pflege in Belgien, und gerade auch die Staatsanwaltschaft, sıch zunehmend ausgesetzt sehen. 2 Struktur und Absicht dieses Beitrags In diesem Beitrag wird näher auf das Einstellungsverhalten der Staatsanwalt- schaften in Belgien, den Niederlanden und Deutschland eingegangen. An erster Stelle wird untersucht, über welche Möglichkeiten die Staatsanwalt- schaften in Belgien und den Niederlanden verfügen, eine bestimmte Straftat nicht oder nicht weiter zu verfolgen. Diese Möglichkeiten werden dann zwei- tens mit den Verfahrensmodalitäten der deutschen Staatsanwaltschaft vergli- chen. Sofern es möglich ist, wird zu den verschiedenen Verfahrensmodalitäten auch Zahlenmaterial verwandt. Für die Niederlande beziehen sich diese Zahlen auf das Jahr 1998. Für Belgien gibt es wenig zuverlässiges Zahlenmaterial zur Arbeitsweise der Staatsanwaltschaft‘. In diesem Beitrag wird von der gericht- lichen Statistik ausgegangen, die ım Prinzip Jährlich vom Nationalen Statı- stischen Institut erstellt wird. Die Zuverlässigkeit dieser Zahlen ıst aber zu relativieren; zudem beziehen sich die zuletzt verfügbaren Zahlen auf das Jahr 1995. l Siehe S. Christiaensen und /. van Heddegem, „‚De statistische grondslag van het beleid van het openbaar ministerie in Belgie& en Nederland“, in: C. Fijnaut und D. van Daele (Hrsg.), De hervorming van het openbaar ministerie, Leuven, Universitaire Pers Leuven, 1999, 41-98. Einstellungsverhalten in Belgien, Deutschland und in den Niederlanden 209 II. Die Staatsanwaltschaft und das Verfahren in Strafsachen in Belgien 1 Ausgangspunkt: das Opportunitätsprinzip Wird die Staatsanwaltschaft von einer bestimmten Straftat ın Kenntnis gesetzt, steht ihr im Prinzip die Entscheidung zur Verfolgung dieser Straftat frei“. $ 28quater Sv. (= Wetboek van Strafvordering; in Deutschland: StPO; ab jetzt: Sv.) schreibt vor, daß der Staatsanwalt (= procureur des Konings) über die Opportunität der Verfolgung urteilt. Dabei soll er aber dem externen kriminal- polıtischen Weisungsrecht des Justizministeriums genügen. Das Opportunitätsprinzip fungiert an erster Stelle als Rahmen für die Anwen- dung des Grundsatzes „minima non curat praetor‘‘. Indem der Staatsanwaltschaft die Möglichkeit geboten wird, weniger wichtige bzw. nicht so schwere Strafta- ten nicht zu verfolgen, kann die begrenzte Kapazität des strafrechtlichen Appa- rats zweckmäßiger genutzt werden. Und weiter wird der Staatsanwalt durch das Opportunitätsprinzip in die Lage versetzt, abzuwägen, ob eine Verfolgung nicht eher negative als positive Folgen hat. Aus der Kombination beider Möglich- keiten ergibt sıch für die Staatsanwaltschaft die Gelegenheit zur Entwicklung eines Gesamtkonzeptes von Verfolgungsrichtlinien”. Dem Opportunitätsprinzip haftet aber auch ein Risiko an. So kann es ın der Praxis vorkommen, daß bestimmte Personen verfolgt werden, während andere für ähnliche oder gar dieselben Straftaten nicht verfolgt werden“. Es gibt mit anderen Worten das Risiko eines willkürlichen und subjektiven Auftretens der Staatsanwaltschaft. Dieses Risiko wird jedoch durch den Umstand einge- schränkt, daß die Entscheidung zur Aufnahme und Durchführung der strafrecht- lichen Verfolgung in den vom Justizministerium abgesteckten kriminalpoliti- schen Rahmen fallen muß. Darüber hinaus kann der Justizminister gemäß 8& 274 Sv. die Staatsanwaltschaft zur Verfolgung zwingen‘. Und weiter muß in dieser Hinsicht auch die Hierarchie innerhalb der Staatsanwaltschaft berücksichtigt werden. Zum anderen hat auch das Opfer einer Straftat mittels einer Privatklage R. Verstraeten, Handboek strafvordering, Antwerpen, Maklu, 1993, Nr. 36. R. Verstraeten, a.a.0., Nr. 40. Daraus kann aber weder eine Verletzung des verfassungsmäßigen Gleichheitsprinzips abgeleitet werden (siehe Urteile des Kassationshofes, 5. Februar 1985, A. C. 1984-1985, Nr. 332; 13. Dezember 1989, A. C. 1989-1990, Nr. 236), noch des Artikels 6 EMRK (Gewährleistung eines fairen Prozesses), siehe Urteile des Kassionshofes 5. Februar 1985, A. C. 1984-1985, Nr. 332). Siehe D. van Daele, „Het injunctierecht van de minister van Justitie ten aanzien van het openbaar ministerie‘*, Vigiles 1996, Heft 4, 6-16. 210 Cyrille Fijnaut & Dirk van Daele (burgerlijke partijstelling; partie civile) das Recht, die Strafverfolgung ein- zuleiten®. Bei der Anwendung des Opportunitätsprinzips hat die Staatsanwaltschaft zunächst die Wahl zwischen einer Einstellung aus Opportunitätserwägungen oder einer Einstellung nach Erfüllung von Auflagen’. Daneben kann sie dem Verdächtigen eine gütliche Einigung (= Verfall der Strafverfolgung nach Aufla- gen einer Geldzahlung) oder eine Vermittlung in Strafsachen vorschlagen. Im folgenden wird näher auf diese vier Verfahrensmöglichkeiten eingegangen. 2 Die Einstellung aus Opportunitätsgründen 2.1 Grundsätze Wie bereits ausgeführt, kann die Staatsanwaltschaft aufgrund des Opportunitäts- prinzips entscheiden, daß eine Verfolgung nicht wünschenswert ist, und so zu einer Einstellung aus Opportunitätserwägungen kommen. Wie ebenfalls er- wähnt, muß eine solche Entscheidung mit dem kriminalpolitischen Weisungs- recht des Justizministeriums ım Eıinklang stehen. Daneben müssen aber noch andere Faktoren wie die Schwere und die Merkmale der Tat, die Person des Täters, die Möglichkeit der Resozialisierung usw. berücksichtigt werden“. 2.2 Anwendungsbedingungen $ 28quater Sv. verlangt, daß die Staatsanwaltschaft die Einstellung der Verfol- gung einer Straftat begründet. Diese Begründungspflicht versetzt das Opfer ın die Lage, bei - in seinen Augen - ungenügender Begründung seinerseits Verfah- rensschritte, etwa eine Privatklage beim Untersuchungsrichter, zu erwägen. Dennoch muß darauf hingewiesen werden, daß die Begründung aus Opportuni- tätserwägungen knapp und allgemein gefaßt sein darf. Denn es ist Staatsanwäl- ten nicht zumutbar, die vielen täglich zu treffenden Einstellungsentscheidungen auch noch ausführlich und detailliert erläutern zu müssen”. 6 R. Verstraeten, a.a.O., Nr. 40. 7 Auf die Einstellung aus technischen Gründen wird in diesem Beitrag nicht eingegangen. Eine solche Einstellung beruht eben nicht auf einem wirklichen Opportunitätsurteil, sondern folgt aus der Tatsache, daß die Verfolgung unmöglich (geworden) ist, etwa mangels Beweises oder wegen Verjährung (R. Verstraeten, a.a.O., Nr. 38). 8 T. Deschepper, De nieuwe Wet Franchimont, Antwerpen, Kluwer, 1998, 23. 9 T. Deschepper, a.a.O., 24. Einstellungsverhalten in Belgien, Deutschland und in den Niederlanden 211 2.3 Rechtsfolgen Eine Einstellung ıst, wenn man so will, eine rein faktische Entscheidung; sie erwächst nicht in Rechtskraft und ist darüber hinaus nur vorläufiger Art. Nichts hindert den Staatsanwalt, seine Entscheidung zu revidieren und doch noch zur Verfolgung überzugehen. Die Einstellung verbraucht die Strafklage also nicht'‘. 2.4 Möglichkeiten einer Einstellung durch die Polizei? Das Opportunitätsprinzip ist eine Prärogative der Staatsanwaltschaft. Formell gibt es also keinen Raum für eine Einstellung durch die Polizei''. Wohl aber wird heute akzeptiert, daß die Ermittlung in Strafsachen durch die Polizei in Abstimmung mit der Staatsanwaltschaft erfolgen soll. In diesem Sinne schreibt $& 28ter Abs. 1 Sv. vor, daß der Staatsanwalt im Einklang mit der vom Justiz- ministerium und dem Kollegium der Generalstaatsanwälte erarbeiteten Ermitt- lungspolitik bestimmt, welche Straftaten iın seinem Bezirk vorrangig behandelt werden. Daneben schreibt $ 28bis Abs. 1 Sv. vor, daß die allgemeinen Prinzi- pien, nach denen die Polizei „autonom“ auftreten kann, durch Gesetz geregelt werden müssen'*. Dieses autonome Auftreten findet aber unter der Verant- wortung der Staatsanwaltschaft statt und bezieht sich nur auf die Durchführung der strafrechtlichen Ermittlungen. Es umfaßt also keineswegs die Weise, ın der Strafsachen erledigt werden. Die Entscheidung, welche Folgen eine Straftat hat, bleibt eine uneingeschränkte Prärogative der Staatsanwaltschaft'”. 2.5 Zahlen Von den 1.044.284 Strafsachen, die die Bezirksstaatsanwaltschaften 1995 behandelten, wurden 156.474 aus Opportunitätserwägungen eingestellt'“. In etwa 15% der Fälle entschied die Staatsanwaltschaft sich also zur Einstellung 10 R. Verstraeten, a.a.O., Nr. 38. 11 Siehe D. van Daele, „Het politiesepot: een volwaardig afhandelingsmechanisme of een strafvordelijke vloek?‘, Vigiles 1997, Heft 1, 23-27. 12 Diese Prinzipien werden in den Richtlinien zum einen des Justizministers, zum anderen des Kollegiums der Generalstaatsanwälte konkretisiert. 13 Siehe D. van Daele, „Partners in de strafrechtsbedeling: het 'autonoom' optreden van politiediensten onder verantwoordelijkheid van het openbaar ministerie‘*, Vigiles 1998, Heft 3, 13-14. 14 Ministerie van economische zaken. Nationaal Instituut voor de statistiek, Gerechtelijke statistieken. Bedrijvigheid der hoven en rechtbanken. Jaar 1995, 1998, 9, 11. 212 Cyrille Fijnaut & Dirk van Daele aus Opportunitätserwägungen. Diese Verfahrensart nimmt in der Politik der Staatsanwaltschaft also eine wichtige Stelle ein. 3 Die Einstellung nach Erfüllung von Auflagen Die Staatsanwaltschaft kann die Einstellung von der Erfüllung von Auflagen durch den Verdächtigen abhängig machen. Diese Auflagen werden zwischen der Staatsanwaltschaft und dem Betroffenen einvernehmlich festgelegt. Diese Einstellung ist nicht gesetzlich geregelt und stellt also nur eine halboffizielle Verfahrensart dar. Daher wird sie auch die „prätorianische Probation‘“ genannt'°. Die Einstellung unter Auflagen ist wie die Einstellung aus Opportunitätsgrün- den eine tatsächliche und vorläufige Entscheidung ohne Rechtskraft. Nichts hindert also die Staatsanwaltschaft, später doch noch eine Verfolgung ein- zuleiten. Die Einstellung unter Auflagen stellt keine eigene Kategorie in den Statistiken des Nationalen Statistischen Instituts dar, so daß über diese Art der Einstellung keine Daten verfügbar sind. Man kann aber davon ausgehen, daß angesichts der vielen Möglichkeiten einer gütlichen Einigung und zur Vermittlung in Strafsa- chen diese Art der Einstellung in der Praxis nicht sehr häufig vorkommt. 4 Verfall der Strafverfolgung nach Auflage einer Geldzahlung 4.1 Grundsätze $ 216bis Sv. gibt der Staatsanwaltschaft die Möglichkeit, unter bestimmten Bedingungen dem Verdächtigen die Zahlung einer Geldsumme und das Ab- treten bestimmter Güter vorzuschlagen'®. Akzeptiert der Verdächtige den Vorschlag, verfällt die Strafverfolgung. Die Anwendung der gütlichen Einigung ist immer fakultativ. Die Staatsanwalt- schaft ist also niemals verpflichtet, dem Verdächtigen einen solchen Vorschlag zu machen. Der Verdächtige hat auch keinerlei Recht auf eine solche Abwick- lung seines Falles. Andererseits ist er nicht verpflichtet, auf die Vorschläge der Staatsanwaltschaft einzugehen‘”. 15 R. Verstraeten, a.a.O., Nr. 39. 16 Die Geldsumme darf den gesetzlich festgelegten Höchstbetrag (X 200) nicht überschreiten. Der Mindestbetrag liegt bei 10 Franken (X 200). Siehe $ 216bis Abs. 1 Sv. 17 L. Dupont, „Hoe minnelijk is de minnelijke schikking?“ Panopticon 1984, (469) 470; R. Verstraeten, a.a.O., Nr. 104. Einstellungsverhalten in Belgien, Deutschland und in den Niederlanden 213 4.2 Anwendungsbedingungen Die Anwendung von $ 216bis Sv. ist nur unter bestimmten Bedingungen ge- stattet. Diese Bedingungen beziehen sich sowohl auf die Strafverfolgung, auf die Strafe sowie auf den angerichteten Schaden. Im Hinblick auf die Strafverfolgung muß eine doppelte Bedingung erfüllt sein: Erste Voraussetzung ist, daß die Strafverfolgung grundsätzlich noch möglich und konkret auch noch zulässig wäre. Ist der Strafverfolgungsanspruch nicht durchsetzbar - etwa wegen Verjährung -, kann keine gütliche Einigung mehr vorgeschlagen werden'*. Dasselbe gilt, wenn die Strafverfolgung zwar an sich noch nicht „verfallen‘“ wäre, wenn aber doch zu wenig Indizien für eine Schuld des Beschuldigten sprechen. Zweitens ist für eine Anwendung von $ 216bis Sv. erforderlich, daß die Strafverfolgung noch nicht eingeleitet ist. Laufen schon Ermittlungen seitens des Untersuchungsrichters oder ist der Fall bereits vor Gericht gebracht, kann keine gütliche Einigung mehr vorgeschlagen werden‘”. Denn es ist ein allgemeiner Grundsatz, daß über eine einmal eingeleitete Straf- verfolgung nicht mehr verfügt werden darf““. Bezüglich der Strafe gilt ebenfalls eine doppelte Bedingung. $ 216bis Abs. 1 Sv. schreibt vor, daß eine gütliche Einigung nur für Straftaten vorgeschlagen werden kann, die entweder mit einer Geldstrafe oder mit einer Freiheitsstrafe von höchstens fünf Jahren oder mit beiden Strafen bestraft werden. Zweitens ist erforderlich, daß die Staatsanwaltschaft der Überzeugung ist, daß sie vor Ge- richt lediglich eine Geldstrafe bzw. eine Geldstrafe und Konfiszierung fordern würde. Bezüglich des angerichteten Schadens gilt die Bedingung, daß eine gütliche Einigung nur vorgeschlagen werden kann, wenn der Schaden vollständig wiedergutgemacht worden ist. Die gütliche Einigung kann jedoch vorgeschla- gen werden, wenn der Täter schriftlich die zivile Verantwortung übernimmt und den Beweis für die Wiedergutmachung des nicht anfechtbaren Schadens und deren Regelung geliefert hat“'. 18 Auch wenn die Strafverfolgung nicht stattfinden kann, etwa weil es Entschuldigungsgründe gibt, die eine Strafe ausschließen, kann ein Verfahren nach $ 216bis Sv. nicht angewendet werden. 19 $ 216bis Abs. 2 Sv. 20 Siehe R. Verstraeten, a.a.O., Nr. 33 und 106. 21 Erwähnt sei, daß das Opfer einer Straftat auf jeden Fall seine Rechte vor Gericht geltend machen kann. Der Umstand, daß der Täter der Straftat eine gütliche Einigung akzeptiert hat, ist in dem Fall eine unwiderlegbare Schuldvermutung ($ 216bis Abs. 4 Sv.). 214 Cyrille Fijnaut & Dirk van Daele 4.3 Rechtsfolgen Die rechtzeitige‘* Bezahlung der Geldsumme sowie der eventuellen Abtretung bzw. Abgabe von Gütern durch den Verdächtigen führen gemäß $ 216bis Abs. ] Sv. zum Verfall der Strafverfolgung. Das bedeutet, daß jede Verfolgung der betreffenden Straftat, ungeachtet deren Qualifikation, ausgeschlossen ist””. 4.4 Zahlen Von den 1.044.824 Fällen, die 1995 von den Bezirksstaatsanwaltschaften behandelten wurden, wurden 12.349 durch gütliche Einigung erledigt“*. Das sind 1, 18% der 1995 erstinstanzlich behandelten Fälle. Die gütliche Einigung nimmt also eine eher bescheidene Stelle als Mittel der Abwicklung ein. 5 Vermittlung in Strafsachen 5.1 Grundsätze $ 216ter Sv. erlaubt dem Staatsanwalt ım Rahmen einer Vermittlung, den Täter einer Straftat zu sich zu bitten und unter bestimmten Bedingungen auf die Einleitung einer Strafverfolgung zu verzichten””. Diese Möglichkeit besteht unbeschadet der Befugnis, die aus $ 216bis Sv. hervorgeht. Der Begrıiff „Ver- mittlung‘“ ist dabei ein Sammelbegriff für eine Anzahl außergerichtlicher Ver- fahrensschritte. Bevor wir näher darauf eingehen, sollen erst die Bedingungen für dieses Verfahren genannt werden. 22 Der Staatsanwalt bestimmt die Termine, innerhalb derer die Bezahlung erfolgen soll, in dem Sinne, daß dieser Termin mindestens 15 Tage, höchstens aber drei Monate betragen darf. Unter besonderen Umständen kann der Höchsttermin bei bestimmten Vergehen auf sechs Monate gebracht werden ($ 216bis Abs. 1 Sv.). 23 R. Verstraeten, a.a.O., Nr. 114, 24 Ministerie van economische zaken. Nationaal instituut voor de statistiek, Gerechtelijke Statistieken. Bedrijvigheid der hoven en rechtbanken. Jaar 1995, 1998, 9-10. 25 Der Täter kann sich dabei laut $ 216ter Abs. 6 Sv. von einem Anwalt beraten lassen, er kann sich aber nicht von einem Anwalt vertreten lassen. Einstellungsverhalten in Belgien, Deutschland und in den Niederlanden 215 5.2 Anwendungsbedingungen Die Anwendung von $ 216ter Sv. ist nur unter bestimmten Bedingungen mög- lich, die sich auf die Strafverfolgung sowie auf die Strafe beziehen““. Die Bedingungen für eine Vermittlung in Strafsachen sind dieselben wie die für die Anwendung von $ 216bis Sv.: die Strafverfolgung darf also noch nicht eingeleitet worden sein‘“”. Hinsichtlich der Strafe ist Voraussetzung, daß die Straftat der Schwere nach ım Ermessen der Staatsanwaltschaft nicht mit einer Hauptstrafe von über zwei Jahren korrektioneller Freiheitsstrafe bedroht wird. Es handelt sich dabei um die Strafe, die die Staatsanwaltschaft fordern würde, käme der Fall vor Gericht. Anders als beim „Verfall‘ der Verfolgung durch Bezahlung einer Geldsumme ist bei der Vermittlung in Strafsachen keine Begrenzung ım abstrakt festgeleg- ten Strafmaß vorgesehen. Daraus folgt, daß der Anwendungsbereich von 8& 216ter Sv. beträchtlich größer ist als der des $ 216bis Sv“®. 5.3 Modalitäten In $ 216ter Abs. 1 Sv. sind für das Verfahren der Vermittlung in Strafsachen vier Modalitäten vorgesehen, nach denen von einer Einleitung der Strafverfolgung abgesehen werden kann. (I) Die erste Möglichkeit besteht darin, daß der Staatsanwalt den Täter auffordert, den von ihm angerichteten Schaden unter Vorlage eines Nachweises zu bezahlen bzw. wiedergutzumachen. Eventuell wird der Staatsanwalt das Opfer hinzubitten und zwischen Täter und Opfer über Art und Umfang des Schadensersatzes und dessen Rege- lung vermitteln. Diese erste Modalität ist der Täter-Opfer-Ausgleich (Mediation) im eigentlichen Sinne“”. (II) Die zweite Möglichkeit betrifft den Fall, in dem der Täter sıch auf ein Krankheitsphänomen oder eine Alkohol- bzw. Drogensucht be- 26 Neben den hier genannten Bedingungen soll auf $ 216ter Abs. 2 Sv. hingewiesen werden, wo festgehalten wird, daß der Täter sich dazu verpflichtet, die von seiner Straftat ausgelösten Kosten für Analyse oder Sachverständigenuntersuchung innerhalb eines von der Staatsanwaltschaft gesetzten Termins zu erstatten. 27 $ 216ter Abs. 5 Sv. 28 C. van den Wyngaert, Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen, Antwerpen, Maklu, 1988, 553. 29 Gemäß 8 216ter Abs. 6 kann das Opfer sich dabei von einem Anwalt beraten bzw. vertreten lassen. 216 Cyrille Fijnaut & Dirk van Daele ruft. In diesem Fall kann der Staatsanwalt den Täter auffordern, sich unter regelmäßiger Vorlage eines Belegs in ärztliche Behandlung bzw. ın eine Therapie zu begeben. Dabei gilt eın Höchsttermin von sechs Monaten. (III) Drittens ist es möglich, daß der Staatsanwalt den Täter anweist, gemeinnützige Leistungen bis höchstens 120 Stunden und innerhalb . . 30 eines vom Staatsanwalt festgelegten Zeitraums zu vollbringen Dieser Termin beträgt mindestens einen Monat, höchstens sechs Monate. (IV) Und schließlich besteht die Möglichkeit, daß der Staatsanwalt unter ähnlichen Bedingungen wıe unter (III) den Täter auffordert, ein Schulungs- bzw. Bildungsprogramm zu belegen. In den verschiedenen Phasen der Vermittlung in Strafsachen und bei der konkreten Ausführung der gemachten Vereinbarungen stehen Vermittlungsassistenten dem Staatsanwalt bei. Diese führen ıhren Auftrag in enger Zusammenarbeit und unter Aufsicht des Staats- anwalts aus?!. 5.4 Rechtsfolgen Gemäß 8 216ter Abs. 4 Sv. verfällt die Strafverfolgung““, wenn der Täter alle von ihm akzeptierten Auflagen erfüllt. Wenn die Auflage ın der Bezahlung bzw. Wiedergutmachung des Schadens besteht, muß erst der Beweis geliefert werden, daß der Schaden tatsächlich bezahlt oder wiedergutgemacht wurde*“. 5.5 Zahlen In den vom Nationalen Statistischen Institut herausgegebenen Statistiken für das Jahr 1995 sind keine Angaben über Vermittlung bei Strafsachen aufgenommen. 30 Bedingung ist, daß der Staatsanwalt zuvor eine Untersuchung der sozialen Umstände hat durchführen lassen. 31 Siehe 8 176ter Ger. W. (= Gerechtelijk Wetboek; in Deutschland: Gerichtsverfassungsgesetz) und 88 2 und 4 des Königlichen Beschlusses vom 24. Oktober 1994 zu den Ausführungsmaßnahmen in Sachen Vermittlung bei Strafsachen. 32 Der Verfall der Strafverfolgung berührt die Rechte des Opfers nicht; ihm gegenüber wird die Schuld des Täters unwiderlegbar vermutet. 33 C. van den Wyngaert, a.a.O., 554. Einstellungsverhalten in Belgien, Deutschland und in den Niederlanden 217 Angemerkt sei dabei aber, daß dieses Verfahren erst durch das Gesetz vom 10. Februar 1994, in Kraft getreten am 1. November 1994, eingeführt wurde**. IILI. Die Staatsanwaltschaft und das Verfahren in Strafsachen in den Niederlanden 1 Ausgangspunkt: das Opportunitätsprinzip Wie in Belgien gilt auch in den Niederlanden das Opportunitätsprinzip. So schreibt $ 167 Abs. 2 der niederländischen Strafprozeßordnung (= Nederlands Wetboek van Strafvordering; ab jetzt abgekürzt: NSv.) vor, daß aus Gründen des allgemeinen Interesses von Verfolgung abgesehen werden kann. Analoges enthält $ 242 Abs. 2 NSv., der bestimmt, daß aus Gründen des allgemeinen Interesses von weiterer Verfolgung abgesehen werden kann, solange die Haupt- verhandlung nicht begonnen hat. Auch in den Niederlanden wird das Opportunitätsprinzip als Ausgangspunkt angesehen. Nicht jede in abstracto strafbare Verletzung der Rechtsordnung muß in jedem konkreten Fall mit einer Verurteilung geahndet werden. Die Ver- pflichtung, jede Straftat mit Aussicht auf Verurteilung zu verfolgen, wäre häufig unangemessen und damit wenig sinnvoll. Darüber hinaus kann die gegenseitige Lösung eines Konfliktes oder das privatrechtliche bzw. verwaltungsrechtliche Einschreiten gegen Vergehen in bestimmten Fällen zu besseren Ergebnissen führen als eine strafrechtliche Reaktion®°. Das Opportunitätsprinzip wird dabei heute positiv interpretiert, d. h., die Staats- anwaltschaft kann erst zur Verfolgung übergehen, wenn das öffentliche Inter- esse es fordert”®. Wie in Belgien wird auch hier eingesehen, daß dem Opportunitätsprinzıp bestimmte Risiken anhaften. Diese Risiken sind in den Niederlanden zudem größer als in Belgien, da in den Niederlanden die Staatsanwaltschaft das An- klagemonopol hat und das Opfer einer Straftat nicht selbst eine Strafverfolgung 34 Siehe $ 11 des Königlichen Beschlusses vom 24. Oktober 1994. 35 G. J. M. Corstens, Het Nederlands strafprocesrecht, Arnhem, Gouda Quint, 1993, 53 und 458. 36 Eine negative Interpretation des Opportunitätsprinzips würde bedeuten, daß es im Prinzip zu einer Verfolgung kommt, es sei denn das allgemeine Interesse stünde dagegen (siehe G. J. M. Corstens, a.a.0., 459-460; G. J. M. van den Biggelaar, De buitengerechtelijke afdoening van strafbare feiten door het openbaar ministerie, Arnhem, Gouda Quint, 1994, 18-23). 218 Cyrille Fijnaut & Dirk van Daele einleiten kann. Daher wurden bestimmte „Korrekturmechanismen‘‘ vorgesehen. So gibt $ 12 NSv. einem direkt Beteiligten die Möglichkeit, gegen die unter- bliebene Strafverfolgung beim Gerichtshof eine Beschwerdeschrift einzurei- chen”. Daneben gibt es die Dienstaufsicht innerhalb der Staatsanwaltschaft sowie die externe Aufsicht bzw. das Weisungsrecht des Justizministeriums“®. Bei der Anwendung des Opportunitätsprinzips kann die Staatsanwaltschaft sich zu einer Einstellung aus Opportunitätsgründen oder zu einer Einstellung nach Erfüllung von Auflagen entscheiden. Daneben kann es dem Verdächtigen eine in den Niederlanden sogenannte „Transaktion‘‘ (transactie) vorschlagen. Im folgenden wird näher auf diese drei Verfahrensmodalitäten eingegangen. 2 Die Einstellung aus Opportunitätsgründen 2.1 Grundsätze Aufder Grundlage des Opportunitätsprinzips kann die Staatsanwaltschaft zu der Ansicht gelangen, daß eine Verfolgung nicht angezeigt ist, und das Verfahren aus Opportunitätsgründen einstellen. Die Gründe können in fünf Kategorien eingeteilt werden“”. Einem oder mehre- ren Gründen muß Rechnung getragen werden, und zwar jeweils unter Berück- sichtigung: _ von bereits von anderen als dem Staatsanwalt getroffenen oder noch zu treffenden Maßnahmen, z.B. disziplinarrechtliche Schritte und zivilrecht- liche Jugendschutzmaßnahmen; der allgemeinen Rechtsordnung. Darunter fällt etwa eine geplante Ge- setzesänderung , die die Strafbarkeit eines bestimmten Verhaltens aufhebt; der begangenen Straftat. Hier handelt es sich u.a. um den geringfügigen Charakter der Straftat oder etwa um die Tatsache, daß sie vor langer Zeit begangen wurde. 37 Siehe C. P. M. Cleiren und J. F. Nijboer (Hrsg.), Strafvordering. Tekst en commentaar. De tekst van het Wetboek voor Strafvordering en enkele aanverwante wetten voorzien van commentaar, Deventer, Kluwer, 1997, 24-29; G. J. M. Corstens, a.a.O., 476-485. 38 G. J. M. Corstens, a.a.O. 54 und 458. 39 Die Staatsanwälte sind verpflichtet, ihre Entscheidungsgründe zur Einstellung auf einen dieser fünf Punkte zu stützen (G. J. M. Corstens, a.a.O., 460). Einstellungsverhalten in Belgien, Deutschland und in den Niederlanden 219 der Person des Verdächtigen, etwa wenn es sich um einen sehr jungen oder sehr alten Täter oder kürzlich vorbestraften Täter handelt; des Verhältnisses zwischen dem Verdächtigen und dem Benachteiligten. Hier wird etwa berücksichtigt, ob der Schaden ersetzt wurde oder ob der Benachteiligte selbst Mitschuld an der Straftat hatte. Diese Kategorisierung von Einstellungsgründen bietet dem Verdächtigen allerdings keine Gewähr dafür, daß sein Fall auch tatsächlich eingestellt wird, falls einer dieser Umstände auf ıhn zutrifft. Nichts hindert den Staatsanwalt in einem konkreten Fall, von diesem Regelungskatalog abzuweichen“”. 2.2 Anwendungsbedingungen Die informelle Einstellung nach $ 167 Abs. 2 NSv. ist, anders als bei der for- mellen Einstellung nach $ 242 Abs. 2 NSv, an keine formelle Bedingung gebun- den. Die formelle Einstellung bezieht sich auf jene Fälle, in denen die Staats- anwaltschaft die Verfolgung zwar eingeleitet hat, sich aber später dazu ent- scheidet, diese nicht fortzusetzen. Das betrifft folgende Situationen: —_ Der Staatsanwalt unterrichtet im Laufe der Ermittlungen den Ermittlungs- richter (rechter-commissarıs) davon, daß er von weiterer Verfolgung absieht. Nach den Ermittlungen durch den Untersuchungsrichter (= rechter-com- missaris) oder nach einer Untersuchungshaft beschließt der Staatsanwalt, nicht weiter zu verfolgen. Eine bereits ausgefertigte Ladung wird wieder eingezogen und der Staats- anwalt beschließt, die Verfolgung nicht fortzuführen. In all diesen Fällen muß die Staatsanwaltschaft den Verdächtigen über die Einstellung der Verfolgung in Kenntnis setzen. Insofern es sich um eıne Ein- stellung aus Opportunitätsgründen handelt, ist die Nennung der Einstellungs- gründe nicht erforderlich. Die Staatsanwaltschaft kann dies aber ohne weiteres dennoch tun“*'. 40 G. J. M. van den Biggelaar, a.a.O., 36. 41 G. J. M. Corstens, a.a.O., 463. 220 Cyrille Fijnaut & Dirk van Daele 2.3 Rechtsfolgen Hinsichtlich der Rechtsfolgen der Einstellung aus Opportunitätsgründen soll ein Unterschied zwischen der informellen Einstellung nach $ 167 Abs. 2 und der formellen Einstellung nach $ 242 Abs. 2 NSv. gemacht werden“*. Die informelle Einstellung ist, sofern dem Verdächtigen hierüber nıcht Bescheid gesagt wird, eine rein faktische Entscheidung ohne Rechtsfolgen. Die Staats- anwaltschaft kann also doch noch zur Verfolgung übergehen. Im Prinzip gilt dies auch, wenn der Täter über die informelle Einstellung ın Kenntnis gesetzt wurde. Dabei muß allerdings die Rechtsprechung des „Hoge Raad‘‘ (Kassations- hof) berücksichtigt werden, die fordert, daß das Prinzip der Treue auch für Zusagen der Staatsanwaltschaft an den Verdächtigen gilt. So kann die Mit- teilung an den Verdächtigen über die Einstellung seines Falles gemäß $ 167 Abs. 2 NSv. unter bestimmten Umständen dazu führen, daß eine weitere Verfol- gung unmöglich geworden ist. Das wird etwa dann eintreten, wenn diese Mit- teilung als bedingungslose und ausdrückliche Zusage des Staatsanwalts an den Verdächtigen aufgefaßt werden kann, so daß bei diesem der Eindruck erweckt wird, daß er nicht weiter verfolgt werden wird”. Die formelle Einstellung gemäß $ 242 Abs. 2 NSv. führt gemäß $ 255 NSv. dazu, daß der Verdächtige nicht weiter verfolgt werden kann, außer wenn neue Erkenntnisse gegen ihn vorliegen. 2.4 Möglichkeiten einer Einstellung durch die Polizei? Wie in Belgien gehört auch in den Niederlanden die Einstellung aus Opportuni- tätsgründen zu den Prärogativen der Staatsanwaltschaft. Die NSv. kennt die Einstellung durch die Polizei nicht*. Dennoch zwei Anmerkungen: Die Recht- sprechung akzeptiert seit längerer Zeit, daß die Polizei bei ihrem Auftreten die Verfolgungspolitik der Staatsanwaltschaft antizipiert”. Danach kann die Polizei unter bestimmten Bedingungen auf die Anfertigung eines Protokolls verzichten. 42 G. J. M. van den Biggelaar, a.a.O., 60. 43 G. J. M. van den Biggelaar, a.a.O., 61-62. Siehe z.B. Hoge Raad, 26. Juni 1984, Nederlandse Jurisprudentie 1985, Nr. 41. 44 Im Jugendstrafrecht ist allerdings nach $ 77e NSw. (= Nederlands Wetboek van Strafrecht = Strafgesetzbuch) eine polizeiliche Einstellung auf Bewährung möglich (siehe D. van Daele, ”Het politiesepot: een volwaardig afhandelingsmechanisme of een strafvorderlijke vloek?”, a.a.O., 30). 45 Siehe Hoge Raad 31. Januar 1950, Nederlandse Jurisprudentie 1950, Nr. 668, mit Fußnote W. P. Einstellungsverhalten in Belgien, Deutschland und in den Niederlanden 221 Zweitens läuft ın der Praxis eine Anzahl Experimente, in denen versucht wird, Polizei und Staatsanwaltschaft besser aufeinander abzustimmen“. 2.5 Zahlen Von den 255.238 Fällen, die die Bezirksstaatsanwaltschaften (Gerichte erster Instanz) 1998 behandelten, wurden 34.167 (etwa 13,4%) durch Einstellung ohne Auflagen erledigt. Darunter fallen sowohl die Einstellung aus Opportunitäts- gründen als auch die technische Einstellung“. 8% der genannten Fälle wurden durch technische Einstellung erledigt“®, das bedeutet, daß 1998 5,4% der Fälle durch Einstellung aus Opportunitätsgründen abgewickelt wurden. Im Vergleich zu Belgien nimmt die Einstellung aus Opportunitätsgründen in den Niederlanden eine sehr bescheidene Stelle unter den Verfahrensmöglich- keiten der Staatsanwaltschaft ein. Das ist die Folge einer sehr gezielten Politik sowohl des Justizministeriıums wie der Staatsanwaltschaft. Vor allem seit der Programmvorlage „Gesellschaft und Kriminalität‘“ („Samenleving en criminali- teit‘) aus dem Jahre 1985 versucht man ın den Niederlanden, den Anteil der sozusagen „nackten“‘ Einstellungen ohne Auflagen möglichst niedrig zu halten. 3 Einstellung nach Erfüllung von Auflagen Die niederländische Staatsanwaltschaft verfügt ebenfalls über die Möglichkeit, die Einstellung eines Strafverfahrens an eine Erfüllung von Auflagen zu knüp- fen. Obwohl die Einstellung nach Erfüllung von Auflagen im NSv. nur die Nicht-Verfolgung nach einer U-Haft oder einer gerichtlichen Ermittlung betrifft*”, wird heute akzeptiert, daß auch die informelle Einstellung gemäß 8 167 NSv. an Auflagen geknüpft werden kann” . 46 Siehe D. van Daele, „Het politiesepot: een volwaardig afhandelingsmechanisme of een strafvorderlijke vloek?”, a.a.O., 31-33; ders., „Partners in de strafrechtsbedeling: het 'autonoom' optreden van politiediensten onder verantwoordelijkheid van het openbaar ministerie‘‘, Vigiles 1998, Heft 3, (5), 8-13. 47 Die technische Einstellung bezieht sich auf jene Fälle, in denen eine Verfolgung durch Verjährung oder mangels Beweises unmöglich (geworden) Ist. 48 Openbaar ministerie, Jaarplan 1999, 33. 49 Siehe die $8 244 Abs. 3 und 245 Abs. 4 NSv. 5C C. P. M. Cleiren und J. F. Nijboer (Hrsg.), a.a.O., 405; G. J. M. Corstens, a.a.O., 462-463. 222 Cyrille Fijnaut & Dirk van Daele Von den 255.238 ım Jahre 1998 von den Bezirksstaatsanwaltschaften behandel- ten Fällen wurden 3.393 oder 1,3% mittels Einstellung nach Auflagen erledigt”'. Die Einstellung nach Erfüllung von Auflagen spielt in der Abwicklungspolitik der niederländischen Staatsanwaltschaft also eine sehr bescheidene Rolle. Das ist vor allem die Folge der vielfältigen Möglichkeiten zur „Transaktion‘“‘ (trans- actie)”“. 4 Die „Transaktion“ 4.1 Grundsätze &$ 74 des NSw. (= Nederlands Wetboek van Strafrecht = Strafgesetzbuch) gibt der Staatsanwaltschaft die Möglichkeit, im Austausch gegen eine Erfüllung von Auflagen durch den Täter von einer Verfolgung abzusehen. Die Anwendung von $ 74 NSw. ist, anders als bei der gütlichen Einigung in Belgien, nicht fakultativ. Ein Verdächtiger kann damit rechnen, daß ihm eine Transaktiıon angeboten wird, wenn sein Fall unter die Anwendungsbedingungen der Regelung fällt. Das impliziert, daß die Staatsanwaltschaft in einem solchen Fall verpflichtet ist, dem Verdächtigen eine Transaktion anzubieten”. Für eine rechtskräftige Transaktion ist die Annahme des Angebots durch den Angeklag- ten wesentlich®“. 4.2 Anwendungsbedingungen Eine Transaktion ist bei allen Übertretungen möglich. Bei Verbrechen (= misdrijven) ist eine Transaktion nur möglich, sofern das Verbrechen nicht mit einer Strafe über sechs Jahren bedroht wird®. 51 Openbaar ministerie, Jaarplan 1999, 33. 52 C. P. M. Cleiren und J. F. Nijboer (Hrsg.), a.a.O., 405. 53 C. P. M. Cleiren und J. F. Nijboer (Hrsg.), Strafrecht. Tekst en commentaar. De tekst van het Wetboek van Strafrecht en enkele aanverwante wetten voorzien van commentaar, 344. Siehe auch $& 74a NSw. Dieser Paragraph enthält den Fall, in dem die Staatsanwaltschaft verpflichtet ist, auf ein Transaktionsangebot des Angeklagten einzugehen. Diese Verpflichtung tritt ein, wenn die begangene Straftat in der Hauptstrafe lediglich mit einer Geldstrafe bestraft wird und der Angeklagte vorschlägt, die Höchstsumme dieser Geldstrafe zu bezahlen und auch allen anderen Bedingungen gem. $ 74, Abs. 2 NSw. zu genügen. 54 C. P. M. Cleiren und J. F. Nijboer (Hrsg.), a.a.O., 344. 55 8 74 Abs. I NSw. Einstellungsverhalten in Belgien, Deutschland und in den Niederlanden 223 Das Angebot einer Transaktion soll gemäß $& 74 Abs. 1 NSw. vor dem Anfang der Hauptverhandlung stattfinden. 4.3 Modalitäten $ 74 Abs. 2 NSw. enthält eine Begrenzung der Auflagen, die im Rahmen einer sogenannten Transaktion gestellt werden können”. Es werden fünf mögliche Auflagen unterschieden: _ Zahlung eines Geldbetrags zugunsten des Staates”. Die Abtretung von beschlagnahmten Gütern und Gegenständen, die zur Konfiszierung geeignet sınd bzw. aus dem Verkehr gezogen werden können. Die Übergabe oder Begleichung des geschätzten Wertes der zur Konfiszie- rung geeigneten Gegenstände zugunsten des Staates. Die Abgabe eines Geldbetrags zugunsten des Staates oder die Übertragung beschlagnahmter Güter zur gänzlichen oder teilweisen Entziehung des geschätzten Vorteils, den der Täter mittels der Straftat oder als Gewinn infolge der Straftat oder ähnlicher Taten erhalten hat. Gänzliche oder teilweise Schadenswiedergutmachung. Stellt die Staatsanwaltschaft Transaktionsauflagen auf, dann bestimmt sie ge- mäß $ 578 NSv. auch den Termin, innerhalb dessen die Auflagen erfüllt werden müssen. Die Transaktionsauflage, die in der Praxis am meisten angewendet wird, ist die Bezahlung eines Geldbetrags zugunsten des Staates”®, 56 C. P. M. Cleiren und J. F. Nijboer (Hrsg.), a.a.O., 346. 57 Diese Geldsumme beträgt mindestens fünf Gulden und höchstens die Höchstsumme der Geldstrafe, die für die begangene Straftat auferlegt werden kann. 58 G. J. M. Corstens, a.a.O., 753. 224 Cyrille Fijnaut & Dirk van Daele 4.4 Rechtsfolgen Wie 8 74 Abs. ] NSw. vorschreibt, verfällt das Recht zur Strafverfolgung, wenn der Angeklagte die Auflagen erfüllt hat””. Es tritt also Strafklageverbrauch ein. 4.5 Die Polizeitransaktion Gemäß $ 74c NSw. verfügt in den Niederlanden auch die Polizei über eine Transaktionsbefugnis. Diese ist aus der Transaktionsbefugnis der Staatsanwalt- schaft abgeleitet. Bei der polizeilichen Transaktion kann lediglich die Bezah- lung einer Geldsumme als Auflage vorgeschlagen werden. Ursprünglich war sie sogar nur bei Übertretungen vorgesehen. Seit dem Gesetz vom 16. September 1993 kann die Polizei jedoch auch bei geringfügigen Verbrechen zum Mittel der Transaktion greifen. Das Gesetz beabsichtigte dabeı vor allem die Ermögli- chung einer Transaktion in leichten Fällen von Fahren unter Alkoholeinfluß oder Ladendiebstahl®. 4.6 Zahlen Vonden 255.238 im Jahre 1998 von den Bezirksstaatsanwaltschaften behandel- ten Fällen wurden 64.590 - das sind 25,3% - mittels einer Transaktion erledigt®'. Im Vergleich zur gütlichen Einigung in Belgien nimmt die Transaktion ın den Niederlanden also eine sehr wichtige Stellung in der Abwicklung von Strafsa- chen durch die Staatsanwaltschaft ein. Auch das ist eine Folge der Gesamt- politik des Justizministers und der Staatsanwaltschaft. 59 Unter bestimmten Umständen kann das Recht auf Strafverfolgung wieder eintreten. Siehe $ 74b NSw.; C. P. M. Cleiren und J. F. Nijboer, a.a.O., 347. 60 C. P. M. Cleiren und J. F. Nijboer, a.a.O., 348-349, 61 Openbaar ministerie, Jaarplan 1999, 33. Einstellungsverhalten in Belgien, Deutschland und in den Niederlanden 225 IV Die Situation in Belgien und den Niederlanden im Lichte der Entwicklungen in der Bundesrepublik Deutschland 1 Opportunitätsprinzip versus Legalitätsprinzip Eın Vergleich der Einstellungsmöglichkeiten der Staatsanwaltschaften in Belgien und den Niederlanden einerseits und der in Deutschland bestehenden Möglichkeiten auf diesem Gebiet andererseits setzt natürlich zunächst mal eine Reflexion über den Unterschied zwischen Opportunitäts- und Legalitätsprinzip VOoraus. Denn ım Unterschied zu Belgien und den Niederlanden - dort gilt, wie darge- legt, ım Grundsatz das Opportunitätsprinzip - gilt ın Deutschland bis heute das Legalitätsprinzip. Dieses Prinzip hat zwei Aspekte. Zunächst ıst die Staatsanwaltschaft gemäß $ 152 Abs. 2 StPO dazu verpflichtet, gegen alle Straftaten, von denen sie in Kenntnis gesetzt wird, und sofern genü- gend sachliche Indizien bestehen, ein Ermittlungsverfahren einzuleiten. Sofern ein Anfangsverdacht besteht, muß die Staatsanwaltschaft also ein Ermitflungs- verfahren einleiten. Es besteht also Verfolgungszwang. Zweitens ist die Staatsanwaltschaft gemäß $ 170 Abs. 1 StPO verpflichtet, die Strafverfolgung einzuleiten, sofern aus den Ermittlungen ein genügender Anlaß hervorgeht. In dem Maße also, in dem die Ermittlungen einen hinreichenden Verdacht gegen eine bestimmte Person begründen, muß die Staatsanwaltschaft dem Richter den Fall vorlegen. Es besteht also Anklagezwang. 2 Große Ähnlichkeiten im Bereich der möglichen Verfahrensmodalitäten Das Legalitätsprinzip gilt gemäß 8& 152 Abs. 2 StPO aber nur, sofern das Gesetz nichts anderes vorschreibt. So enthalten die $$ 153 ff. StPO eine Reihe von Ausnahmen vom Legalitätsprinzip. Diese Ausnahmen zeigen große Ähnlich- keiten zu den Möglichkeiten, über die die Staatsanwaltschaften ın Belgien und den Niederlanden verfügen, eine Strafsache nicht oder nicht weiter zu verfol- gen So ist die in $ 153 Abs. 1 StPO geregelte Einstellung wegen Geringfügigkeit mit der Einstellung aus Opportunitätsgründen vergleichbar. Jedoch bedarf die Staatsanwaltschaft in einer Anzahl von Fällen der Zustimmung des Richters zur 226 Cyrille Fijnaut & Dirk van Daele Einstellung wegen Geringfügigkeit®, was in Belgien und den Niederlanden nicht der Fall ıst. Die in $ 153a Abs. 1 StPO geregelte Einstellung nach Erfüllung von Auflagen und Weisungen zeigt eine Anzahl Ähnlichkeiten mit der in Belgien bestehenden Möglichkeit, gegen Bezahlung eines Geldbetrags von Verfolgung abzusehen. 8 153a Abs. 1 StPO sieht allerdings auch vor, daß gemeinnützige Leistungen und die Wiedergutmachung des durch die Straftat angerichteten Schadens als Auflage gelten können, was in Belgien ım Rahmen der gütlichen Einigung nicht vorgesehen ist. Diese Auflagen können in Belgien aber im Rahmen der Vermitt- lung in Strafsachen auferlegt werden. Wo in Deutschland die Anwendung von 8 153a Abs. 1 StPO im Prinzip die richterliche Zustimmung erfordert®”, ist dies in Belgien nicht der Fall bei der Einstellung der Strafverfolgung gegen Bezah- lung eines Geldbetrags oder bei Vermittlung ın Strafsachen. Die Einstellung nach Erfüllung von Auflagen und Weisungen gemäß $ 153a Abs. 1 StPO ist in gewissem Sinne auch mit der in den Niederlanden bestehen- den Möglichkeit der „Transaktion‘ vergleichbar. Auch hier ıst die Zahlung eines Geldbetrags an den Staat oder die gänzliche bzw. teilweise Wiedergutma- chung des durch die Tat verursachten Schadens als Auflage vorgesehen. Das Erbringen gemeinnütziger Leistungen kann im Rahmen der Transaktiıons- regelung aber nicht als Auflage auferlegt werden. Die gemeinnützige Leistung wird in den Niederlanden seit dem Gesetz vom 25. Oktober 1989 als Strafe betrachtet, wofür mithin nur der Richter zuständig ist“. Schließlich sei noch angemerkt, daß für die Transaktion, anders als im $ 153a Abs. I StPO, keine richterliche Zustimmung erforderlich ist. 3 Unterschiede in der Anwendung der Verfahrensmodalitäten Die Tatsache, daß in Deutschland formell das Legalitätsprinzip herrscht, bedeu- tet nicht, daß es keine großen Ähnlichkeiten mit den Einstellungsmöglichkeiten der Staatsanwaltschaften in Belgien und den Niederlanden gäbe. Die Frage ist 62 Gemäß $ 153 Abs. 1 S. 2 StPO ist diese richterliche Zustimmung allerdings nicht erforderlich bei einem Vergehen, das nicht mit einer im Mindestmaß erhöhten Strafe bedroht ist, wenn der durch die Tat verursachte Schaden gering ist. 63 Gemäß 8 153a Abs. 1, letzter Satz bzw. $ 153 Abs. 1 S. 2 StPO ist die richterliche Zustimmung nicht erforderlich bei einem Vergehen, das nicht mit einer ım Mindestmaß erhöhten Strafe bedroht ist und bei dem die durch die Tat verursachten Folgen gering sind. 64 G. J. M. van den Biggelaar, a.a.O., 195. Einstellungsverhalten in Belgien, Deutschland und in den Niederlanden 227 jetzt, ob diese Ähnlichkeiten auch in der praktischen Anwendung der verfüg- baren Verfahrensmodalitäten zu Tage treten. Bei der Anwendung der Einstellung aus Opportunitätsgründen hält die Situation in Deutschland die Mitte zwischen der Situation ın Belgien und den Nieder- landen. So wurden von den Staatsanwaltschaften beim Landgericht (vergleich- bar den erstinstanzlichen Gerichten in Belgien und den Niederlanden) - in- klusive der Amtsanwaltschaft - im Jahre 1996 4.327.190 Strafverfahren erledigt. Davon verliefen 424.556, also 9,8%, nach $ 153 Abs. 1 StPO®. Im Vergleich zu Belgien ist dieser Prozentsatz eher niedrig. In Belgien wurden Ja 1995 14,9% mittels Einstellung aus Opportunitätsgründen abgewickelt. Im Vergleich zu den Niıederlanden ist dieser Prozentsatz wieder recht hoch. Wie bereits erwähnt, ist die Politik in den Niederlanden seit Jahren darauf gerichtet, die Anzahl der „nackten‘‘ Einstellungen aus Opportunitätsgründen zurückzudrängen. In Belgien ist eine solche Politik u.a. wegen des Fehlens von zuverlässigen Gerichts- statistiken de facto unmöglich. Die Staatsanwaltschaft beim Landgericht - inklusive der Amtsanwaltschaft - erledigten 1996 232.531 Strafverfahren nach $ 153a Abs. 1 StPO. Das ist 5,4% der Gesamtanzahl®®. Im Vergleich zu Belgien ist das ein hoher Prozentsatz; dort wurden 1995 Ja nur 1,18% aller von der Staatsanwaltschaft erledigten Strafsa- chen mittels gütlicher Einigung abgewickelt. Im Vergleich zu den Niederlanden ist der Prozentsatz sehr niedrig; dort wurden 1998 etwa 25,3% aller von den Bezirksstaatsanwaltschaften behandelten Fällen mittels einer sogenannten „Transaktion‘ erledigt. Auch das ist, wie gesagt, die Folge einer gezielten Politik, die in Belgien fehlt. Dieser Vergleich zwischen Belgien und den Niederlanden einerseits und Deutschland andererseits ist übrigens relativ. Denn erstens muß berücksichtigt werden, daß in Deutschland, anders als in den Niederlanden und Belgien, auch der Strafrichter zur Einstellung aus Opportunitätsgründen bzw. nach Erfüllung von Auflagen und Weisungen greifen kann. Zweitens darf nicht unberücksichtigt bleiben, daß das deutsche Strafprozeßrecht das Strafbefehlsverfahren kennt. Diese vereinfachte, schriftliche, ohne Anhörung der Parteien, verlaufende richterliche Verfahrensmodalität, die verbreitet Anwendung findet, gibt es weder in Belgien noch in den Niederlanden. Schließlich sei noch darauf hingewiesen, daß in Deutschland zahlreiche Straftaten als Ordnungswidrigkeiten qualifiziert 65 Statistisches Bundesamt Wiesbaden (Hrsg.). Staatsanwaltschaften 1996, Wiesbaden, 1997, 14 und 18. 66 Statistisches Bundesamt Wiesbaden (Hrsg.). Staatsanwaltschaften 1996, Wiesbaden, 1997, 14 und 18. 228 Cyrille Fijnaut & Dirk van Daele werden, wofür im Prinzip ein verwaltungsrechtlicher Ablauf vorgesehen ist. Ein ähnlicher Mechanismus besteht für Straftaten ım Rahmen des Straßenverkehrs- gesetzes auch in den Niederlanden - die sogenannte Wet-Mulder; in Belgien ist er nicht vorgesehen. V. Schluß Sowohl in Belgien und den Niederlanden als auch in Deutschland ist die Über- belastung der Strafrechtspflege ein Faktum und damit ein reales Problem. Die Anwendung des Opportunitätsprinzips versetzt die Staatsanwaltschaften ın Belgien und den Niederlanden, wenn man so will, in die Lage eines „Torhüters‘, der den Zugang zum Strafrichter kontrolliert. Die Möglichkeit des Absehens von Strafe einerseits und das Vorhandensein vereinfachter Erledigungsverfahren andererseits ermöglichen eine optimale Nutzung der beschränkten Kapazitäten des strafrechtlichen Apparats. Obwohl in Deutschland formell das Legalitätsprinzip gilt, muß festgestellt werden, daß die deutsche Staatsanwaltschaft weitgehend über dieselben oder analoge Verfahrensmodalitäten verfügt. Anders als in Belgien und den Nieder- landen kann in Deutschland der Strafrichter (auf Antrag der Staatsanwaltschaft) ein vereinfachtes summarisches Verfahren wählen; die Anwendung des Straf- befehlsverfahrens ist dabei in Deutschland weit verbreitet. Ein solches Verfah- ren gibt es in Belgien und den Niederlanden nicht. Ob es übernommen werden sollte, ist gewiß eine überlegenswerte Frage, deren nähere Erörterung aber den Rahmen dieses Beitrags sprengen würde®”. 67 Siehe D. van Daele, „Strafbefehl en Ordnungswidrigkeiten in Duitsland: ook relevant voor Belgi&?“, in C. Fijnaut und D. van Daele (Hrsg.), De hervorming van het openbaar ministerie, Leuven, Universitaire Pers Leuven, 1999, 99-145. Entscheidungsstrukturen der Staatsanwaltschaft in Europa Ergebnisse aus dem Projekt „European Sourcebook of Criminal Justice“ Jörg-Martin Jehle I. Funktionen und Strukturen der Strafverfolgungsbehörden In der Geschichte des Strafrechts ıst die Institution einer Strafverfolgungs- behörde eine relativ neue Erscheinung. Sıe tauchte erstmals ım Gefolge der französischen Revolution auf, um sich nach und nach in den Justizsystemen des kontinentalen Europas durchzusetzen. Dagegen hat sie sich ın den Ländern des Common Law erst in der jüngsten Vergangenheit etabliert. Freilich sind die Strukturen und Funktionen der Strafverfolgungsbehörden ın den verschiedenen Ländern recht unterschiedlich.‘ Um dennoch überhaupt Vergleiche möglich zu machen, wird im folgenden Strafverfolgung als das Zwischenstadium zwischen der polizeilichen und gerichtlichen Ebene ver- standen. Zentral für dieses Stadium ist die Entscheidung, ob ein polizeilich bekanntgewordenes Delikt weiter verfolgt und zur Anklage gebracht werden soll oder nicht. Diese Entscheidung liegt in der Regel bei einer eigenständigen Strafverfolgungsbehörde, entweder in Form der Staatsanwaltschaft und/oder des Untersuchungsrichters. In einigen Ländern kann diese Zwischenstufe der Strafverfolgung nicht leicht von der polizeilichen Ebene getrennt werden, da die Polizei selbst in bestimm- ten Fällen die Entscheidungsbefugnis hat, ob sie Delikte zur Anklage bringt oder nicht (z.B. in Norwegen). In anderen Ländern wiederum ist das Zwischenstadium der Strafverfolgung nicht exakt von der gerichtlichen Ebene zu trennen. Freilich ist zu bedenken, ] Aktuelle Informationen über die Strafverfolgungsbehörden in Europa finden sich ın: The report of the Committee of Experts on the role of the Public Prosecution in the Criminal Justice System commissioned by the European Committee on Crime Problems, Council of Europa 1999; eine ältere, aber immer noch wertvolle Zusammenstellung bieten Jescheck, H. H.; Leibinger, R.; Funktion und Tätigkeit der Anklagebehörde in ausländischem Recht; Baden-Baden 1979. 230 Jörg-Martin Jehle daß die meisten Länder, die den Untersuchungsrichter als Anklageinstitution kennen, zugleich über eine eigenständige Staatsanwaltschaft verfügen (z.B. Frankreich). In den meisten europäischen Ländern jedoch gibt es eine eigenständige Straf- verfolgungsbehörde, die unabhängig von der Polizei und dem erkennenden Gericht die Entscheidung treffen kann, ob sie einen bestimmten strafrechtlich relevanten Fall weiter verfolgen und zur Anklage bringen will oder nicht. Modell der Strafverfolgung Polizei Staatsanwaltschaft Verfahrenseinstellung Verfahrenseinstellung + Sanktionen < '—>Verfahrenseinstellung Gericht D Verfahrenseinstellung + Sanktionen Das Modell zeigt die verschiedenen Möglichkeiten, wie der Strafverfolgungs- prozeß in den nationalen Rechtsordnungen organisiert ist. Je nachdem, ob und in welchem Maße Verfahren auf polizeilicher und staatsanwaltschaftlicher Ebene eingestellt werden können, wird auch der Fluß der Fälle in das Zwi- schenstadium der Strafverfolgung (Input) und aus ihm heraus (Output) maß- geblich bestimmt. II. Input und Output auf staatsanwaltschaftlicher Ebene Für den Input spielt es eine entscheidende Rolle, welche Funktion die Polizei ın der Strafverfolgung besitzt. Hier sind drei Varıanten möglich: 231 Entscheidungsstrukturen der Staatsanwaltschaft in Europa 1. Der Input ins staatsanwaltschaftliche Stadium ist identisch mit dem Output auf der polizeilichen Ebene, weil die Polizei ausschließlich ein Hilfsorgan der Staatsanwaltschaft ist ohne eigene Dispositionsbefugnis, so z.B. in Frankreich und Deutschland. In diesen Ländern ist die Polizei verpflichtet, alle Fälle an die Staatsanwaltschaft weiterzuleiten, dies kann selbst für Fälle gelten, ın denen ein Tatverdächtiger nicht bekannt wird (solche Fälle wurden soweit als möglich aus den später benutzten Zahlen ausgeschlossen). Als Folge dessen ist der Input auf der staatsanwaltschaftlichen Ebene relativ hoch. In vielen Ländern iıst jedoch der Input auf der staatsanwaltschaftlichen Ebene nicht identisch mit dem Output auf polizeilicher Ebene. Hier sind zwei ver- schiedene Strukturen zu unterscheiden: 2. Die Polizei hat bis zu einem gewissen Grad die Entscheidungsbefugnis, ob sie einen Fall weiter verfolgen will; ın einigen Ländern kann sie das Verfahren sogar mit einer Art Sanktion abschließen (z.B. Cautioning ın England und Wales). 3. Die Polizei selbst übt die Funktion einer Strafverfolgungsbehörde beı leich- teren Fällen aus und kann selbständig entscheiden, welche Fälle weiter verfolgt und zur Anklage gebracht werden können, z.B. ın Norwegen. Die Zahlenverhältnisse auf der staatsanwaltschaftliıchen Ebene werden aber neben dem Input auch durch die unterschiedlichen Output-Strukturen beein- flußt. Sie sind davon bestimmt, welche Entscheidungsbefugnisse die Straf- verfolgungsbehörden besitzen. In dieser Hinsıcht kann man die recht unter- schiedlichen nationalen Rechtsordnungen nach drei verschiedenen Struktur- merkmalen gruppieren: 1. Die Strafverfolgungsbehörde hat praktisch keinen Entscheidungsspielraum, weil sie strikt an das Legalitätsprinzip gebunden ist, sie hat nur die Funktion, Fälle vorzubereiten und anzuklagen ohne die Möglichkeit, ein Verfahren eın- zustellen. Das heißt, alle Fälle müssen vor das Gericht gebracht werden, so z.B. ın Irland. 2. Die Strafverfolgungsbehörde kann entscheiden, ob sie einen Fall weiter verfolgt oder das Verfahren einstellt, aber sie kann dies nicht mit irgendwelchen die Tatverdächtigen belastenden Bedingungen oder gar Sanktionen verknüpfen. Dies ist allein Sache des Gerichts. Hier können die statistischen Zahlen schlicht nach Einstellungen und Anklagen eingeteilt werden. Die meisten europäischen Länder folgen diesem Modell. 3. Weniger häufig hat die Strafverfolgungsbehörde nicht nur die Befugnis zur Verfahrenseinstellung, sondern auch die Ermächtigung, Verfahrenseinstel- 232 Jörg-Martin Jehle lungen mit einer Art belastender Bedingung zu verknüpfen oder sogar eine Sanktion gegenüber dem Tatverdächtigen zu verhängen. In diesen Fällen sind zwischen den reinen Verfahrenseinstellungen und den Anklagen die Kategorien Verfahrenseinstellungen mit Auflagen und Verfahrensbeendigung durch staats- anwaltschaftliche Sanktionen statistisch zu berücksichtigen. All diese Variationen innerhalb der Strafverfolgungssysteme der europäischen Länder beeinflussen naturgemäß die statistischen Zahlen und müssen berück- sichtigt werden, wenn man einen zahlenmäßigen Vergleich anstellt. HI. Das Projekt „European Sourcebook of Criminal Justice“ Auf seiner 45. Plenarsitzung im Juni 1996 hat das Europäische Komitee „on Crime Problems‘ die Expertengruppe, die zuvor ein Modellentwurf eines „European Sourcebook of Crime and Criminal Justice Statistics‘“ erarbeitet hatte, beauftragt, auf dieser Basis eine Datenerhebung für ganz Europa, bezogen auf die Jahre 1990-96, durchzuführen.‘ Die Datenerhebung geschah durch ein Netzwerk nationaler Korrespondenten, die aus den verschiedenen nationalen statistischen Quellen Daten bereitstellten. Während es auf der polizeilichen und gerichtlichen Ebene möglıch war, für eine bestimmte Gruppe ausgewählter Delikte vergleichbare Daten zu sammeln, lie- ßen sich solche deliktsbezogenen Daten für die staatsanwaltschaftliche Ebene nicht gewinnen. Somit konnten nur folgende fünf Kategorien statistisch erho- ben werden: ] Die Gesamtzahl der Fälle, mit denen die Staatsanwaltschaft innerhalb eines Jahres befaßt war; die Anzahl der Fälle, die vor ein Gericht gebracht wurden (Anklagen); die Zahl der (reinen) Verfahrenseinstellungen; 2 Mitglieder waren: G. Barclay und C. Lewis (England and Wales), P. Tournier, später B. Auhusson de Cavarlay (France), J.-M. Jehle (Germany), /. Kertesz (Hungary), H. von Hofer (Sweden), M. Kommer, später P. Smit (the Netherlands), M. Killias (Switzerland, Chairman) sowie W. Rau vom Europarat; 1996 wurde die Gruppe erweitert um: Z. Karabec (the Czech Republic), A. Ahven (Estonia), C. Spinellis (Greece), U. Gatti (Jtaly), A. Laguia Arrazola (Spaimn), V. Kambovski (the former Yugoslavian Republic of Macedonia). Entscheidungsstrukturen der Staatsanwaltschaft in Europa 233 4. die Zahl der Verfahrenseinstellungen mit Auflagen und 5. die Zahl der Fälle, die mit einer staatsanwaltschaftlichen Sanktion endeten. Strafverfolgungsdaten Im folgenden Abschnitt finden sich Grafiken, die sich auf die ım European Sourcebook veröffentlichten Zahlen beziehen. Zum besseren Verständnis müssen aber einige Erläuterungen zu der Art der erhobenen Daten und ihrer Interpretation erfolgen. Die Daten umfassen alle Delikte, die von den Strafverfolgungsbehörden erle- digt wurden. Gezählt werden in der Regel Verfahren, nicht die Einzeldelikte. Es ist deshalb möglich, daß ein Fall mehrere Delikte umfaßt. Indessen gibt es Un- terschiede in der statistischen Erfassung, so zählen etwa Österreich, Deutsch- land, Irland und Norwegen Verfahren, in denen mehr als eine Person einbezo- gen war, als einen Fall, während die Tschechische Republik, Finnland und die Niederlande hier mehrere Fälle zählen. Ferner wird ein Verfahren gegen eine Person, die in mehrere Delikte verwickelt war, nur einmal z.B. in Belgien, England, Wales und Italien gezählt, aber mehrfach in den Niederlanden, Frank- reich, Irland und Türkei. Um Vergleichbarkeit herzustellen, sollten die Daten kleinere Verkehrsvergehen und Ordnungswidrigkeiten ausschließen, auch dann, wenn formal die Staats- anwaltschaft dafür zuständig war. Es war beabsichtigt zu erheben, wie viele Fälle in einem gegebenen Jahr von der Strafverfolgungsbehörde behandelt wurden, mit anderen Worten sollten die Daten zeigen, wie viele Fälle die Staatsanwaltschaft erledigt bzw. beendet hat, es ging also um den Output. Strafverfolgungsbehörden registrieren jedoch häufig ihre Fälle, wie sie eingehen, und in einigen Ländern gibt es eine große Zahl von Fällen, die nicht im selben Jahr, in dem sie eingegangen sind, erledigt werden. Auf diese Weise erscheinen die unerledigten Fälle zwar ın der Gesamt- summe aller staatsanwaltschaftlichen Verfahren, nicht jedoch in einer der beschriebenen Erledigungskategorien. Soweit diese unerledigten Fälle ın eint- gen Ländern einbezogen wurden, bestand die Gefahr, daß das Gesamtbild erheblich verfälscht wurde. Deshalb wird hier im Folgenden eine neue Gesamt- summe gebildet, die sich aus den verschiedenen Erledigungsformen (siehe Tabelle im Anhang) zusammensetzt. Soweit dies nicht exakt mögliıch war, wurden die Zahlen für diese Länder weggelassen (dies trifft für Kroatien, die Tschechische Republik 1990 und 1991, Italien, Malta und Spanien zu). 234 Jörg-Martin Jehle Datenanalyse Die folgenden Grafiken präsentieren einige der Zahlen, die aus den Rohdaten des European Sourcebook entnommen und zum Teil neu kalkuliert worden sind. Dabei habe ich als Bezugsjahr das Jahr 1995 gewählt, weil dafür die meisten Länder Statistiken liefern konnten. Wenn nachfolgend die Arbeitsbelastung der Strafverfolgungsbehörden be- handelt wird, so wird dieser Ausdruck - abweichend von der üblichen De- finition - benutzt, er steht hier für die Gesamtzahl der von der Staatsanwalt- schaft erledigten Fälle bezogen auf 100.000 der Bevölkerung. Mit anderen Worten habe ich versucht, die Arbeitsbelastung des gesamten Strafverfolgungs- apparats eines bestimmten Landes ım Verhältnis zu seiner Bevölkerung zu messen. Naturgemäß hängt die Arbeitsbelastung, die eine Institution bewältigen kann, davon ab, wie stark die Personalausstattung und wie groß die Arbeits- belastung der einzelnen Bediensteten ist. In dieser Hinsicht darf man vermuten, daß je mehr Fälle der einzelne Staatsanwalt zu erledigen hat, er desto eher nach Wegen suchen wird, um die Arbeit in den einzelnen Fällen zu verringern. Er wird deshalb vermutlich die einfacheren und weniger zeitintensiven Alternati- ven, d. h. Verfahrenseinstellungen, den zeitaufwendigen förmlichen Anklagen vorziehen. Diese Vermutung kann jedoch mit dem vorhandenen Material nicht überprüft werden, weil exakte Zahlen über die Bediensteten der Strafverfol- gungsbehörden für viele europäische Länder nicht verfügbar sind. Wie bereits angesprochen, hängt die Zahl der staatsanwaltschaftlichen Erledi- gung von zwei Hauptfaktoren ab: ] vom Umfang der polizeilich bekanntgewordenen Straftaten und 2. vonder Frage, ob die Polizei verpflichtet ist, alle Fälle der Staatsanwaltschaft zu übermitteln, oder einige Fälle selbständig erledigen kann. Als eine Konse- quenz der unterschiedlichen Eingangszahlen in den verschiedenen Ländern variiert die Arbeitsbelastung des staatsanwaltschaftlichen Systems beträcht- lich. Entscheidungsstrukturen der Staatsanwaltschaft in Europa 235 Arbeitsbelastung (erledigte Fälle auf 100.000 der Bevölkerung) der Staatsanwaltschaft 1995 6000 5000 4000 SS S . S 3000 . C } 2000 } 1000 Sa { 0 4 $ L I _ WEn RE S E Latvia Austria Bulgaria Cyprus ä % France Germany &- % Ireland Lithuania Moldova g Poland % Romania Scotland f (ä g Netherlands %i Läi; F.Y.R.O. Macedonia Russian Federation Die Graphik 1 zeigt die Arbeitsbelastung der Staatsanwaltschaft ım Jahre 1995 (die dazugehörigen Zahlen befinden sich in Tabelle 1 im Anhang). Es offenbaren sich große Differenzen ım Output der Strafverfolgungsbehörden in Europa. In einigen osteuropäischen Ländern sind die staatsanwaltschaftlichen Erledigungs- zıffern sehr niedrig, und dies korrespondiert mit einer wachsenden Zahl von unerledigten Fällen (so z.B. ın Rumänien). Es erscheint plausibel, daß hier die Kapazität und Personalausstattung der Staatsanwaltschaft nicht mehr ausreichen für den wachsenden Input. Die Entwicklung der Arbeitsbelastung der Staatsanwaltschaften über die letzten Jahre hinweg wird hier nicht eigens dargestellt, weil das - durchaus unter- schiedliche - Niveau relativ stabil in der Mehrheit der europäischen Länder geblieben ist, mit der Ausnahme osteuropäischer Länder, von denen einige, wie z.B. Rumänien, Rußland und Polen, eine steigende Arbeitsbelastung erfahren haben und andere, wie z. B. Kroatien und Slowenien, große Schwankungen von Jahr zu Jahr aufweisen. 236 Jörg-Martin Jehle Anteil der vor Gericht gebrachten Fälle 100% 90% 80% . 70% 60% 50% 40° 30% X ää% 20% ® N 10% 0% n ern 6 © ;ä Cyprus lreland Latva E Albanıa Bulgarıa ä L% % Germany E Hungary Lithuanıa Moldavia Norway Poland Portugal E Romania Scotland ® Slovena P Turkey Netheriands Czech Republic England & Wales F Y R.O. Macedonia Russıan Federatıon Die Graphıik 2 präsentiert den Anteil der Fälle, die im Jahr 1995 vor das Gericht gebracht worden sind, an der Gesamtzahl der Erledigungen für alle Länder, deren Daten analysıert werden konnten. Die Variation ist, wie zu erwarten war, sehr groß, weil sich hıerin natürlich die Unterschiede in den staatsanwaltschaftli- chen Strukturen ausdrücken. Wo der Input in das staatsanwaltschaftliche System groß ıst, wo praktisch alle Fälle an die Staatsanwaltschaft weitergemeldet werden und wo die Staatsanwaltschaft die Entscheidungsbefugnis hat, Verfahren einzustellen oder nicht, dort ist der Output in Form von Anklagen, z.B. in Deutschland (wo auch der Strafbefehl zu den vor das Gericht gebrachten Fällen gezählt wurde), relatıv nıedrig. Auf der anderen Seite ist diese Rate sehr viel höher, z.B. ın England und Wales, wo der Input niedriger ist, weil nicht alle Fälle an die Staatsanwaltschaft weitergeleitet werden, d.h. die Polizei eigene Erledigungsbefugnis hat; und erst recht ıst dıe Anklagequote hoch, wenn die Staatsanwaltschaft eine geringe oder gar keine Einstellungsbefugnis, wie z. B. in Irland, besitzt. Die vorstehende Graphik nimmt Bezug auf Zahlen, die ich anhand der Rohdaten des European Sourcebook neu berechnet habe. Die neue Gesamtzahl aller Erledigungen ist aber nicht ganz unproblematisch, weil sıe ın Teilen von der akkuraten Erfassung der Kategorie „Sanktionen, die von den Strafverfolgungs- behörden auferlegt werden“ abhängt. In einigen Fällen mögen solche Sanktionen Entscheidungsstrukturen der Staatsanwaltschaft in Europa 237 förmlich durch ein Gericht bestätigt bzw. angeordnet werden müssen, wıie es mit dem deutschen Strafbefehl der Fall ist, der nicht unter diese Kategorie einge- ordnet wurde, und können deshalb theoretisch Anlaß zu Doppelzählungen geben, indem sie ebenfalls in der Kategorie „vor ein Gericht gebrachte Fälle“‘ aufgeführt wurden. Beide Kategorien wurden jedoch iın die neu errechnete Gesamtzahl mit einbezogen; damit wurde das Risiko von Doppelzählungen eingegangen, wo - in vermutlich sehr wenigen Fällen - die Identifizierung und Abtrennung nicht möglich war. Bedauerlicherweise läßt sich der Input- und Outputprozeß auf der Ebene der Staatsanwaltschaft nicht exakt nachvollziehen, weiles hierfür erforderlich wäre, daß auf allen statistischen Ebenen des Kriminaljustizsystems dieselben Fälle identifiziert werden könnten. Zu diesem Zweck hat das European Sourcebook eine deliktsbezogene Erfassung vorgenommen, aber dies war in der Mehrheit der Länder nur auf polizeilicher und gerichtlicher Ebene, nicht aber auf staatsanwalt- schaftlicher Ebene möglıch. Man erhält eine Vorstellung von diesem Ausleseprozeß ım Verlauf eines straf- rechtlichen Verfahrens, wenn man die Zahl der Tatverdächtigen mit der Zahl der Verurteilten isoliert für ein bestimmtes Delikt, z. B. Diebstahl, vergleicht. Setzt man etwa diese Zahlenverhältnisse ın England und Deutschland zum Vergleich nebeneinander, zeigt sich eine erstaunlich ähnliche Verurteilungsrate für Diıeb- stahl, nämlich 245 in England und 235 in Deutschland pro 100.000 der Bevölke- rung, obgleich die Zahlen für die polizeilich bekanntgewordenen Delikte ( 6835 in England und 4085 in Deutschland pro 100.000 der Bevölkerung) wie auch der Tatverdächtigen (482 in England und 1.011 in Deutschland pro 100.000 der Bevölkerung) stark von einander abweichen. 238 Jörg-Martin Jehle Anteil der vor ein Gericht gebrachten Fälle und Arbeitsbelastung der Staatsanwaltschaft - ausgewählte Länder - 1995 6000 3 Äicotland ° — ä Germany x ; O \ T._.._...__i____‚__i__% Z .Turkey 3000 +—-— — —— —— * _ LE D S —— ] ° ‘Fßan_cc'a. b fngla+d & Wales 2000 _ z —— E Stovenia Finjand 4 —— S Norwa;g —— Workload (prosecuted cases per 100 000 of population) 1000 “r_*—f l-;un.g—aiy- A a - T—_—=T— Bulgana & 7 —l[9:|?nd ° Russ Fed.& ..Moldpy? | I 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% — Rate of cases brought before a court Graphik 3 bringt die Arbeitsbelastung der Staatsanwaltschaft und den Anteıl der vor ein Gericht gebrachten Fälle zusammen. Hierbei konnten mangels Verfüg- barkeit von Daten einige Länder nicht berücksichtigt werden. Jedoch ist es möglich, ausreichend Beispiele für ost- und westeuropäische wie große und kleine Länder zu geben. Es läßt sich ein bemerkenswerter zentraler Trend ausmachen, der die Annahme einer Beziehung zwischen den beiden Faktoren plausibel macht: Dort wo die Staatsanwaltschaft eine geringere Arbeitsbelastung hat, ist die Anklagequote vergleichsweise hoch, z. B. in Norwegen, und wo umgekehrt die Arbeitsbelastung groß ist, fällt die Anklagequote relativ gering aus, z. B. ın Deutschland. Daneben gibt es aber zwei Gruppen von Ländern, die diesem schlichten Trend nicht folgen: die Länder des Common Law auf der einen Seite, wo die Anklagequote relatıv hoch ist, auch wenn die Arbeitsbelastung groß ist, und die osteuropäischen Länder auf der anderen Seite, wo die Anklagequote relativ gering ausfällt, obwohl die Arbeitsbelastung (zumindest in Form der Verfahrenserledigungen) ebenfalls niedrig erscheint. Entscheidungsstrukturen der Staatsanwaltschaft in Europa 239 Freilich wird die Arbeitsbelastung der Staatsanwaltschaft in erster Linie durch den Input von seiten der Polizei bestimmt. Wo die Polizei die Befugnis hat, Jedenfalls Bagatellfälle selbständig zu erledigen, werden weniger Fälle die Staatsanwaltschaft erreichen und auf diese Weise fällt die Arbeitsbelastung geringer aus. Jedoch sind es zumindest zwei weitere Faktoren die letztlich den Output der Staatsanwaltschaft beeinflussen: Wenn die Strafverfolgungsbehörde mit ausreichend Personal ausgestattet ist, ist es möglıch, den Einzelfällen mehr Zeit zu widmen, sie sorgfältig zu untersuchen und sie in einem höheren Maße bei Gericht anzuklagen. Wenn zum anderen auf der gerichtlichen Ebene nicht genügend Kapazität und Personal vorhanden ist, um den Input durch die Staatsanwaltschaft zu bewältigen, wird dies eine Rück- wirkung auf deren Anklageverhalten haben, wie es überhaupt nahe liegt, im Sınne des Prinzips der kommunizierenden Röhren Wechselwirkungen zwischen den verschiedenen Teilsystemen des Kriminaljustizsystems anzunehmen. IV. Übergreifende Trends Trotz großer Differenzen zwischen den verschiedenen europäischen Straf- verfolgungssystemen und trotz beträchtlicher Probleme, tatsächlich vergleich- bare Daten zu erheben, erlauben die aus dem European Sourcebook gewonnenen Erkenntnisse, einige Trends und gemeinsame Entwicklungen herauszuarbeiten. ® In allen europäischen Ländern ist die Kapazität der Strafgerichte begrenzt und reicht nicht aus, um alle verfolgbaren Delikte durch ein gerichtliches (mündliches) Verfahren abschließend zu behandeln. Überall gibt es daher unterhalb der Ebene des Gerichts Durchbrechungen des Legalitätsprinzips und ein gewisses Maß an Verfahrenseinstellungen bzw. -beendigungen, entweder auf der Ebene der Polizei oder der Staatsanwaltschaft. Hat die Polizei wenig oder keine Erledigungskompetenz, ist die Auslese- funktion der Staatsanwaltschaft größer; kann die Polizei selbständig Fälle abschließen, bringt die Staatsanwaltschaft mehr Fälle vor das Gericht. Die unterschiedlichen Erledigungsstrukturen in den einzelnen Ländern laufen auf ein ähnliches Ergebnis hinaus. Es findet eine beachtliche Reduktion der Fälle statt, die letzten Endes vom Gericht behandelt werden müssen. Es ist offenbar für jedes Kriminaljustizsystem charakteristisch, daß unterhalb der gerichtlichen Ebene Opportunitätsentscheidungen eingebaut werden müs- sen. Wie und auf welcher Ebene solche Erledigungsmöglichkeiten vorzu- 240 Jörg-Martin Jehle sehen sind, ist nicht empirisch zu entscheiden, sondern eine rechtspolitische Frage. Die Antwort darauf muß auch die gewachsene Rechtskultur und den Gesamtzusammenhang der nationalen Strafrechtspflege beachten. Ungeachtet dessen gibt es konvergierende Tendenzen ın Europa. Auf der einen Seite verschaffen Länder, die traditionellerweise dem Legalitätsprinzip strikt gefolgt sind, dem Opportunitätsprinzip mehr und mehr Geltung ım Strafverfolgungssystem; und auf der anderen Seite verstärken Länder, in denen eine Strafverfolgungsbehörde nicht etabliert war, systematisch die Zuständigkeit und Funktion der Staatsanwaltschaft innerhalb des Kriminalju- stizsystems. Entscheidungsstrukturen der Staatsanwaltschaft in Europa 241 Anhang: Staatsanwaltschaftliche Statistik 1995* Erledigungen |Gesamtzahl Anklagequote|Arbeits- ** Gesamt“* der belastung*** Anklagen** Albania 6434 3456 54% 200 Austria 204176 92790 45% 2520 Bulgaria 31623 18752 59% 416 Cyprus 1191 803 67% 162 123507 84066 Czech Republic 68% 1196 England & Wales 1310531 1028490 79% 2532 Estonia 36290 5878 16% 2462 F.Y.R.O. Macedonia 14238 12485 88% 724 Finland 80263 51701 64% 1572 France 4798483 553731 34% 2767 3350880 431168 29% 4093 Germany Hungary 100280 69314 69% 861 lIreland 31324 31118 99% 8368 Latvia 10160 8855 87% 406 Lithuania 19445 18336 94% 532 Moldova 17410 12612 72% 390 Netherlands 241093 119506 50% 1560 Norway 51278 39449 717% 1177 Poland 926512 222007 24% 2401 404171 106272 26% 4074 Portugal Romania 321483 85140 27% 1424 Russian Federation 111480 62188 56% 75 Scotland 259680 172850 67% 5077 Slovenia 35884 10180 28% 1822 Turkey 1983512 638222 32% 3229 * Die Zahlen beruhen auf den Rohdaten des European Sourcebooks; eigene Berechnungen *Alle in einem bestimmten Jahr mit einer staatsanwaltschaftlichen Entscheidung (insb. Verfahrens- einstellung oder Anklagen) abgeschlossene Verfahren. ** Anklagen sowie andere vor das Gericht gebrachte Fälle (z.B. in Deutschland Strafbefehle). *** Jährliche staatsanwaltschaftliche Erledigungen pro 100 000 der jeweiligen Bevölkerung. Das Legalitätsprinzip im Spannungsfeld zwischen den Institutionen „Polizei‘“ und „Staatsanwaltschaft“ Horst Hund Vorbemerkung Die Konfliktfelder ım Verhältnis Staatsanwaltschaft/Polizei 2.1 Die Kontrolle der Polizei ım Lichte ihrer historischen Wurzeln 2.2 Das historische Konzept Polizei/Staatsanwaltschaft im Lichte des Rechtsstaats 2.3 Konfliktfeld Legalitätsprinzip? 2.3.1 Aspekte des Legalıtätsprinzips 2.3.1.1 Verfolgungszwang 2.3.1.2 Anklagezwang 2.3.1.3 Ermittlungsrecht 2.3.1.4 Schutz vor Einflußnahmen aller Art 2.3.2 Konflikte zwischen Polizei und Legalitätsprinzıp „Moderne“ Kriminalpolitik und Legalitätsprinzip - das eigentliche Spannungsfeld 3.1 Grundlagen der Kriminalisierungsstrategie ım Rechtsstaat 3.1.1 Funktion und Charakter des Strafrechts - das Ideal 3.1.2 Die kriminalpolitische Wirklichkeit 3.1.2.1 Zu weite Ausdehnung der Strafbarkeitszone 3.1.2.2 Faktische Entkriminalisierung durch Rıchtlinien Lösungsansätze 4.1 Für die Politik: Rückbesinnung auf Sinn und Zweck des Strafrechts 4.2 Für die Praxis: Verbesserung der Zusammenarbeit Schlußbemerkung 244 Horst Hund 1. Vorbemerkung Wer gegen Ende einer Veranstaltung zu Wort kommt, die sich intensiv mit allen Aspekten des Legalitätsprinzips befaßt hat, ist in einer schwierigen Lage. Vieles ist von den Vorrednern bereits gesagt worden, einiges abschließend geklärt. Ich möchte daher einen Blickwinkel beleuchten, der zwar schon gesehen wurde, aber noch nicht im Vordergrund stand: das Legalıtätsprinzıp ım Spannungsfeld zwischen Polizei und Staatsanwaltschaft. Dieses Feld ist in der Tat spannungs- geladen und konfliktträchtig. Im Folgenden soll es zunächst als Vorbereitung für die Untersuchung aufbereitet werden‘. Anschließend will ich prüfen, welche Konfliktfelder bestehen und ob das Legalitätsprinzip und seine Folgen tatsäch- lich Probleme aufwerfen oder nicht. Ob dieses Prinzıp überhaupt zu den Pro- blemursachen gehört, wurde aus meiner Sicht noch nicht ausreichend unter- sucht. 2. Die Konfliktfelder im Verhältnis Staatsanwaltschaft/Polizei Polizei und Staatsanwaltschaft sind Strafverfolgungsbehörden. Sıe verfolgen an sich dasselbe Ziel. Sie sind ständig auf Zusammenarbeit angewiesen. Müßten sie niıcht ein Herz und eine Seele sein? Die Antwort auf diese Frage lautet: Im Prinzip ja. Woher kommen dann die Probleme? Ich sehe eine Hauptursache in einem komplexen Ursachengeflecht: der Staatsanwaltschaft ist in unserer Strafprozeßordnung die Rolle der „Herrin der Ermittlungsverfahrens‘“, der Polizei die des „Hilfsbeamten‘‘ zugewiesen. Diese Unterordnung erträgt unsere sehr selbstbewußte, mit gewaltigen Sach- und Personalmitteln ausgestattete Polizei nur sehr schwer. Die Staatsanwalt- schaften sind so etwas wie Aufsichtsbehörden. Und die sind in ıhrem nach- geordneten Bereich nie geliebt. Wer einmal - wie ich - in einem Ministerium gearbeitet hat, kann ein Lied von dieser ablehnenden Haltung singen ... 2.1 Die Kontrolle der Polizei im Lichte ihrer historischen Wurzeln Die Kontrolle der Polizei gehört zu den Aufgaben, die der Staatsanwaltschaft in die Wiege gelegt wurden. Dies wird deutlich, wenn man sich die noch relatıv kurze Geschichte der Staatsanwaltschaften in Deutschland näher ansıeht. Sıe ] Teilweise greife ich hier zur Erleichterung der Darstellung auf frühere eigene Veröffentlichungen zurück. 245 Das Legalitätsprinzip im Spannungsfeld beginnt ungefähr in der Mitte des letzten Jahrhunderts, von einzelnen Vorläu- fern in den deutschen Partikularstaaten abgesehen“. Entscheidend ist jedoch die Rechtsform, welche die Staatsanwaltschaft in Preußen und später durch das Gerichtsverfassungsgesetz vom 27.01.1877 erhalten hat. Im folgenden wird sich die Darstellung daher weitgehend auf dieses Gesetz und seine Wurzeln ım preußischen Recht stützen. Die Einrichtung einer neuen Strafverfolgungsbehörde war ein gewaltiger Ein- griff in das bestehende System der Strafjustiz. Die Frage nach der Begründung drängt sich daher auf. In den Materialien zum GVG sind die Beweggründe schon gar nicht mehr ausdrücklich genannt; die Frage, ob die Staatsanwalt- schaften beizubehalten sind, wird dort bereits als „kaum streitig‘ bezeichnet”. Anders dagegen in Preußen: Die ersten Diskussionen um die Errichtung einer Staatsanwaltschaft begannen 1843 und sind hervorragend dokumentiert”. Aus diesen Unterlagen ergeben sich zwei dominierende Beweggründe für die Ein- führung der Staatsanwaltschaft. Zum einen waren die damaligen Strafgerichte, die ım Inquisitionsprozeß auf- grund eines geheimen und schriftlichen Verfahrens entschieden, in die Kritik geraten. In den Bevölkerung hatten sie erheblich an Vertrauen verloren; die Klagen über gerichtliche Willkür bei der preußischen Staatsregierung häuften sich. Insbesondere den Einzelrichtern wurde -ob zu Recht oder zu Unrecht dürfte kaum zu entscheiden sein- „Unfleiß, Parteilichkeit und Selbstüberhe- bung“ vorgeworfen”. Zum anderen nahmen die „Beschwerden über Übergriffe der Polizeibehörden und ihrer Beamten“®, insbesondere „willkürlich vorgenommene oder unmoti- viert lange dauernde polizeiliche Verhaftungen“, ständig zu’. Der Justizminister von Savigny führte zu diesen Problemen in einem Votum vom 17.12.1845 aus, „gerade bei den, einer Untersuchung vorhergehenden, Operationen der Polizei- behörden liege die Gefahr einer Rechtsverletzung nahe und die Erfahrung lehre, Ausführlich zur Geschichte der Staatsanwaltschaft vgl. Orto, Die preußische Staatsanwaltschaft, Berlin 1899; Rüping, GA 1992, 148; Günther, Staatsanwaltschaft - Kind der Revolution, 1973, 14. Hahn, Die gesamten Materialien zum Gerichtsverfassungsgesetz, erste Abteilung, Berlin 1879‚ 142. Otto, a.a.O. (Fn. 2), 8. Otto, a.a.O. (Fn. 2), 10, 39. Otto, a.a.O. (Fn. 2), 39. \A< &“ s sM S Otto, a.a.O. (Fn. 2), 45. 246 Horst Hund wie nicht selten die unteren Polizeiagenten sich solcher Rechtsverletzungen, 8 . zum Nachteil der Betroffenen dabei zu Schulden kommen lassen Dieses Fehlverhalten wurde als besonders gravierend angesehen, weil die Po- lizei keine eigenständige Verfolgungskompetenz für Übertretungen der Krimi- nalgesetze hatte; auch vor der Einführung der Staatsanwaltschaften hatte sıe nur 9 . Danach das Recht des „ersten Angriffs und der vorläufigen Untersuchung wurde das Verfahren von den Kriminalgerichten im Inquisitionsverfahren geführt. Der Versuch der Polizei, „unabhängig von den Gerichten‘“ zu verfahren, war demnach eine Gesetzesverletzung, Ja sogar eine „Ausnahme des verfassungs- gemäßen Zustandes‘'*. Die Staatsanwaltschaft hatte daher im Rahmen ihrer Funktion als „Wächter des Gesetzes‘ auch diesen Mißständen entgegenzuwir- ken und Betroffene vor übermäßigen polizeilichen Eingriffen zu schützen‘''. Zu diesem Zweck wurde die Polizei verpflichtet, die Staatsanwaltschaft über alle Kriminalsachen zu unterrichten und ihren Weisungen Folge zu leisten'“. Zudem hatte die Staatsanwaltschaft das Recht des „augenblicklichen selbsttätigen 13 Einschreitens . Sie sollte jedoch die Ermittlungen nicht etwa ın der Regel selbst durchführen, sondern nach „der Natur des angezeigten Verbrechens oder der Individualität des Angeschuldigten‘“ nur dann, wenn die Angelegenheit ihr „Wwichtig genug erscheine 614 . Otto, a.a.O. (Fn. 2), 37 (Schreibweise modernisitert). Otto, a.a.O. (Fn. 2), 42; Hahn, a.a.O. (Fn.3), 153. Dieser Umstand verdient besondere Betonung, weil sich die Rechtslage sich in diesem Punkt von der heutigen nicht unterscheidet. Entgegen den Behauptungen der Vertreter polizeilicher Interessen (vgl. zu diesem Begriff Hund/Burghard, Kriminalistik 1993, 683) gab es in den entscheidenden Entwicklungsphasen unserer Strafrechts- geschichte nie eine eigenständige strafrechtliche Verfolgungskompetenz der Polizei. Dies überse- hen auch Knemever/Deubert, NJW 1992, 3131, deren Grundverständnis von der staatsanwalt- schaftlichen Aufgabe weder dem Gesetz noch der Entstehungsgeschichte Rechnung trägt. 10 Orto, a.a.O. (Fn. 2), 42, 43. 11 Otto, a.a.O. (Fn. 2), 37; Rüping, GA 1992, 148, 151. 12 Die preußische Staatsregierung hatte auch erwogen, nach französischem Vorbild eine „gericht- liche Polizei‘“ zu schaffen (Otto, a.a.O., vgl. Fn. 2, 37). Aus den Materialien zum GVG ergibt sich, daß diese Absicht nicht mehr verfolgt wurde, weil die Polizei Sache der einzelnen deutschen Staaten war und dementsprechend keine einheitliche Organisation bestand, die Voraussetzung für eine reichsweite Lösung gewesen wäre (Hahn, a.a.O., vgl. Fn. 3, 154). 13 Otrto, a.a.O. (Fn. 2), 38. 14 Otto, a.a.O. (Fn. 2), 38; vgl. auch Wulffen, Staatsanwaltschaft und Kriminalpolizei in Deutschland, 1908, 18. Auch diese Konzeption wird heute gelegentlich nicht mehr zutreffend gesehen. Aus den Materialien zum GVG ergibt sich, daß die Staatsanwaltschaften nur „in den seltensten Fällen“ selbst ermitteln sollte (Hahn, Fn. 3, 153). Die faktische Dominanz der Polizei im Ermittlungs- Das Legalitätsprinzip im Spannungsfeld 247 Zusammenfassend ist daher festzuhalten, daß die Schaffung der Staatsanwalt- schaften gerade der Versuch der Regierung war, auf Mißstände ım Bereich der Strafgerichte und der Kriminalpolizei Einfluß zu nehmen'°. Wer jetzt jedoch meint, die Staatsanwaltschaft seı somit als „Büttel des Obrigkeitsstaates‘“ an- zusehen, liegt falsch. Denn entscheidend für ihre Beurteilung war die Bindung an das Gesetz, nicht an die persönliche Willkür eines Ministers. Die treffendste Beschreibung dieses wichtigen Aspektes findet sich in einem Expose des Justizministers von Mühler vom 12.12.1843, das auch heute noch durchaus zeitgemäß klingt'®: „Ich will die Staatsanwälte bloß dem Justizministerium untergeordnet sehen, dessen Organe sie sein sollen. Sie sollen ein anständiges Gehalt erhalten und Aussicht auf Beförderung haben, um sich ihren Obliegenheiten mit Eifer und voller Tätigkeit widmen zu können. Sie sollen die ehrenvolle Bestimmung haben, Wächter der Gesetze zu sein, die Übertreter der Gesetze zu verfolgen, die Bedrängten schützen, und allen, denen der Staat seine Vorsorge wiıdmet, ihren Beistand gewähren.‘‘ Es wäre schön, wenn sich die Politik heute gelegentlich einmal an diese hehre Zielsetzung erinnern würde. 2.2 Das historische Konzept Polizei/Staatsanwaltschaft im Lichte des Rechtsstaats Die Verteilung der Strafverfolgungsmacht auf zwei Institutionen ist aus meiner Sicht ein hervorragendes Beispiel einer strukturellen Gewaltenteilung, die der Gefahr nicht ausreichend begrenzter Machtentfaltung entgegen wirkt. Ange- sichts der Machtmittel, die modernen Strafverfolgungsbehörden bereits jetzt zur Verfügung stehen und die in Zukunft durch die rechtliche und technologische Entwicklung hinzukommen werden, sind systemimmanente Schranken, die eine verfahren ist demnach gewollt; sie ist entgegen der Behauptungen der Vertreter der polizeilichen Interessen kein Zeichen für die zunehmende Bedeutung der Polizei in der Strafverfolgung. Sie kann auch dem Führungsanspruch der Staatsanwaltschaft nicht entgegengehalten werden. „Herrin‘ des Ermittlungsverfahrens ist, wer die abschließende Entscheidung trifft, nicht wer die meisten Arbeitsvorgänge erledigt. Niemand käme auf den Gedanken, nicht den Vorstand einer AG als die Führungsebene anzusehen, nur weil am Fließband mehr gearbeitet wird! 15 So auch Döhring, DRiZ 1958, 282 (283); Kohlhaas, Die Stellung der Staatsanwaltschaft als Teil der rechtsprechenden Gewalt, 1963, 36. 16 Otto, a.a.O. (Fn. 2), 21 (Schreibweise modernisiert). Die Formulierung „Wächter der Gesetze“ wird häufig von Savigny zugeschrieben. Er dürfte sie nach Aktenlage jedoch erst später verwendet haben. 248 Horst Hund wechselseitige Kontrolle ermöglichen, von großer Bedeutung'’. Gleichschal- tung und Kontrollausschluß sind Kennzeichen des totalıtären Staates, ın dem Effizienzerwägungen ausreichen, um rechtsstaatliche Hindernisse beiseite zu schieben. Unser Rechtsstaat sollte diesen Weg auch angesichts der historischen Erfahrungen in Deutschland meiden. 2.3 Konfliktfeld Legalitätsprinzip? Im Folgenden möchte ich zunächst die Aspekte des Legalitätsprinzips aus meiner Sicht kurz darstellen und anschließend der Frage nachgehen, ob das Legalitätsprinzip wirklich die Ursache für potentielle Konflikte ist. 2.3.1 Aspekte des Legalitätsprinzips Nach der üblichen Lesart entfaltet das Legalitätsprinzip zwei Wirkungen, die mit Verfolgungs- und Anklagezwang umschrieben werden. Meines Erachtens ist diese Betrachtung nicht erschöpfend und bedarf der Ergänzung. 2.3.1.1 Verfolgungszwang Die Staatsanwaltschaften sind verpflichtet, wegen jeder verfolgbaren Straftat einzuschreiten, sofern zureichende tatsächliche Anhaltspunkte vorliegen ($ 152 Abs. 2 StPO). Diese Voraussetzung - üblicherweise als Anfangsverdacht be- zeichnet - ist gegeben, wenn nach kriminalistischer Erfahrung Anzeichen vorliegen, die es als möglich erscheinen lassen, daß eine strafbare Handlung begangen wurde'®. Gegen eine bestimmte Person muß sich der Verdacht zu- nächst nicht richten'”. Die Anforderungen an die Tatsachengrundlage sind in diesem Stadium nicht allzu hoch“®. Es genügen selbst Indizien, die sich aus konkreten Tatsachen ergeben, nicht jedoch bloße Vermutungen. Die Richtigkeit der verdachtsbegründenden Umstände muß nicht feststehen; eine gewisse Wahrscheinlichkeit ist ausreichend“'. Die Anhaltspunkte müssen einzelfall- 17 Vgl. Odersky in FS Beng]l 1984, 57, 81 und FS Rebmann 1989, 343, 357. 18 BVerfG NStZ 1982, 430; Kleinknecht/Meyer-Goßner, $& 152 Rn. 4; Gössel, FS Dünnebier 1984 S. 121, 131; Keller/Griesbaum, NStZ 1990,416; Kühne, NIW 1979,617; Walder, ZStW 1983,867. 19 Löwe/Rosenberg/Rieß, $& 152 Rn. 23; Walder, ZStW 1983, 862, 868. 20 Keller/Griesbaum, NStZ 1990, 416, 417. 21 Löwe/Rosenberg/Rieß, 8& 152 Rn. 23. Das Legalitätsprinzip im Spannungsfeld 249 bezogen sein, d.h. auf die Begehung einer bestimmten Straftat hindeuten; statistische Häufigkeiten oder allein die Tatsache, daß an bestimmten Orten (z.B. an Bahnhöfen) gewöhnlich Straftaten begangen werden, genügen nicht““. Der Staatsanwaltschaft steht bei der Beurteilung des Anfangsverdachts eın Spielraum zu“. Der Ermittlungszwang ist abgesichert durch den Tatbestand der Strafvereite- lung ım Amt ($ 258a StGB). 2.3.1.2 Anklagezwang Besteht nach Abschluß der Ermittlungen ein hinreichender Tatverdacht, so hat die Staatsanwaltschaft grundsätzlich Anklage zu erheben ($ 170 Abs. 1 StPO). Dieser Teil des Legalitätsprınziıps wurde am stärksten eingeschränkt. Der Zwang zur Anklageerhebung gilt nicht — in Geringfügigkeitsfällen ($$ 153, 154 StPO). in Fällen, in denen das Strafverfolgungsinteresse durch Auflagen und Wei- sungen beseitigt werden kann ($ 153a StPO). in Fällen, in denen das Strafverfolgungsinteresse vor anderen Interessen zurückweichen muß ($$ 153d, 153e, 154c StPO). in Verfahren, in denen das Opfer die Strafverfolgung selbst betreiben kann (Privatklage, $ 376 StPO). Der Anklagezwang ist gesichert durch die Möglichkeit der Dienstaufsichts- beschwerde und somit durch das Weisungsrecht sowie durch das Klageer- zwingungsverfahren. 2.3.1.3 Ermittlungsrecht Wer den Text des $ 152 Abs. 2 StPO unbefangen liest, wird ihm als Kern- aussage den Verfolgungszwang für die Staatsanwaltschaften entnehmen. Diese allein auf das Legalitätsprinzip in seiner klassischen Bedeutung gerichtete Sichtweise erschöpft den Regelungsgehalt der Vorschrift jedoch nicht: sıe ver- pflichtet die Staatsanwaltschaften nicht nur zum Einschreiten, sofern zureichen- de tatsächliche Anhaltspunkte für ein strafbares Verhalten vorliegen; sie be- 22 Weßlau, Vorfeldermittlungen, 1989, 36; Kühne, Strafprozeßlehre, 1993, Rn. 147. 23 BVerfG NStZ 1984, 228; BGHZ 20, 178 = NJW 1956, 1028; BGH NStZ 1988, 510. 250 Horst Hund rechtigt die Strafverfolgungsbehörden auch zu dıesen Maßnahmen, die regel- mäßig mit Eingriffen in die Rechte Betroffener verbunden sind““. Denknotwen- dig ergibt sich hieraus, daß ohne die Voraussetzungen des $ 152 Abs. 2 StPO diese Berechtigung fehlt, mithin die Aufnahme von Ermittlungen nicht zulässig . ıst 25° Das Erfordernis des Anfangsverdachts hat demnach eine begrenzende Funktion, die Bürgerinnen und Bürger davor schützt, ohne Anlaß zum Gegenstand staatli- cher Ausforschung zu werden. Diese Begrenzungsfunktion stützt sich un- mittelbar auf die Verfassung: Es wäre schon mit der Verpflichtung aus Art. 1 Abs. 1 GG, die Menschenwürde zu achten und zu schützen“®, nicht vereinbar, wenn Ermittlungen gegen jedermann ım freien Belieben der Organe des Staates stehen würden“”. In diesem Fall würde der Einzelne, auf dessen Verhalten es dann gar nicht mehr ankäme, zum bloßen Objekt staatlichen Interesses degra- diert. Zudem ergibt sich die rechtsstaatliche Bedeutung der Verdachtsschwelle auch aus dem Verhältnismäßigkeitsprinzip““: Eine staatliche Maßnahme, die ohne erkennbaren Anlaß gegen eine bestimmte Person gerichtet wird, kann mangels nachvollziehbarer Zielsetzung weder als geeignet noch erforderlich angesehen werden. Das Bundesverfassungsgericht hat dementsprechend für die auf $ 208 Abs. 1 Nr. 1 AO 1977 gestützte Ermittlungstätigkeit der Steuerfahndung ent- schieden, daß Ermittlungen „ins Blaue hinein‘“ unzulässig sind“”. Bereits die Einleitung eines Ermittlungsverfahrens bedarf demnach eines recht- fertigenden Grundes, der ım Vorliegen eines Anfangsverdachtes gesehen wer- den muß. Auch das Bundesverfassungsgericht hat in einem Verfassungsbe- schwerdeverfahren die Frage als Prüfungsansatz gewählt, ob der Beschwerde- führer durch die Verfahrenseinleitung in seinen Rechten verletzt wurde, mithin 24 BVerfG NStZ 1982, 430 mit Anm. Kuhlmann, NStZ 1983, 130. 25 So ausdrücklich Weßlau, Vorfeldermittlungen (vgl. dazu auch Fn. 22, 39, 337); Kühne, a.a.O. (Fn. 22), Rn. 147; Walder, ZStW 1983, 862, 867; Lisken, ZRP 1994, 264, 268; Fischer/Maul, NStZ 1992, 7,10. Ähnlich Rogall, ZStW 1991, 907, 945. 26 BVerfGE 45, 187, 227; BVerfGE 32, 98, 108; BVerfGE 30, 173, 193; BVerfGE 27, 1, 6; BVerf- GE 6, 32, 41; BVerfGE 50, 166, 174; BVerfGE 64, 261, 284; BVerfGE 72, 105, 115. 27 Walder, ZStW 1983, 862. 28 BVerfG StV 1992, 210; BVerfGE 30, 173, 199; BVerfGE 30, 250, 263.; BVerfG NJW 1994 1577, 1579; BVerfGE 30, 250, 263; BVerfGE 30, 292, 316 = NIW 1971, 1255; BVerfGE 47, 109 117; BVerfGE 63, 88, 115 = NJW 1983, 1417; BVerfGE 67, 157, 173, 176 = NIW 1985, 121. 29 BVerfG NJW 1990, 701, 702. Das Legalitätsprinzip im Spannungsfeld 251 den Einleitungsakt allein als mögliche Grundrechtsverletzung angesehen“®. Im konkreten Fall wurde die Rechtsverletzung nach Prüfung abgelehnt, weil dıe Staatsanwaltschaft dıe Voraussetzungen des $ 152 Abs. 2 StPO zu Recht bejaht hatte. Das heißt im Gegenschluß: Werden Ermittlungen gegen eine Person auf- genommen, gegen die kein Anfangsverdacht besteht, verletzt diese Handlung deren Grundrechte, ohne daß es auf konkrete Beeinträchtigungen ankommt‘'. Aus der Begrenzungsfunktion des $ 152 Abs. 2 StPO ergibt sich, daß alle Be- strebungen, die auf eine Überwindung des Anfangsverdachts abzielen, rechts- staatlichen Bedenken ausgesetzt sind. Dies gilt insbesondere für die sog. vor- beugende Verbrechensbekämpfung”, die in den neuen Polizeigesetzen an Be- deutung gewonnen hat. Strategische Ansätze der Polizei, die einen generellen Verdacht - z.B. gestützt auf die Zugehörigkeit zu einer bestimmten Szene oder den bloßen Aufenthalt an kriminalitätsrelevanten Orten - ausreichen lassen, um personenbezogene Vorfeldermittlungen ohne Anfangsverdacht zu rechtfertigen, sind daher verfassungsrechtlich überaus problematisch“”. 2.3.1.4 Schutz vor Einflußnahmen aller Art Die Strafverfolgungsbehörden haben ein schwieriges Arbeitsfeld, das ımmer stärker im Blickpunkt der Öffentlichkeit und der Medien steht. In unserer Mediengesellschaft ist der Zugang zur veröffentlichten Meinung ein gewaltiger Machtfaktor, der sich auch gegen die Staatsanwaltschaften und die Polizei wenden kann. In welche Richtung der Druck der Öffentlichkeit gesteuert wird, hängt von vielen Umständen ab. Der Ruf nach der ganzen Härte des Gesetzes kann morgen abgelöst werden von dem Verlangen, nicht mit Kanonen auf Spatzen zu schießen. Der Hinweis auf die gesetzliche Verpflichtung durch das Legalitätsprinzip schützt die Strafverfolgungsbehörden zumindest ansatzweise vor der Neigung von Politik und Medien, auf Strafverfahren in die eine oder andere Richtung 30 BVerfG NStZ 1982, 430. 31 Vgl. BVerfG NJW 1994, 1577, 1590, wo Sommer in seiner abweichenden Meinung bereits die Eröffnung eines Ermittlungsverfahrens als „grundrechtsrelevant‘“ bezeichnet. 32 Vgl. hierzu eingehend Kutscha, NJW 1994, 85; Fischer/Maul,NStZ 1992, 7; Merten/Merten, ZRP 1991, 213; Schoreit, DRiZ 1991, 320; Ostendorf, JZ 1991, 62; Lisken, ZRP 1990, 15; 463; Müller, StV 1995, 602. 33 Vgl. Fischer/Maul, NStZ 1992, 7, 12. Zu den verfassungsrechtlichen Bedenken gegen „Daten- sammlungen auf Vorrat‘““ im Rahmen der sog. vorbeugenden Verbrechensbekämpfung vgl. BVerfGE 77, 65, 78. 252 Horst Hund Einfluß zu nehmen. Das Risiko, beispielsweise in die Nähe der Strafvereitelung oder der Verfolgung Unschuldiger zu kommen, ist gelegentlich zu groß. Damit leistet das Legalitätsprinzip auch einen Beitrag zur verfassungsrechtlich gebotenen Gleichbehandlung, die für das sprichwörtliche „Lieschen Müller“ wie für den Minister gilt. Ich möchte in einem System ohne Legalitätsprinzip kein Strafverfolger sein. Zu groß wäre aus meiner Sicht die Gefahr willkürlicher Entscheidungen nach tagespolitischer Aktualität. 2.3.2 Konflikte zwischen Polizei und Legalitätsprinzip Es stellt sich die Frage, welcher der oben genannten Aspekte des Legalitäts- prinzips aus polizeilicher Sicht problematisch sein kann. Auf den ersten Blick scheint das Problem zu sein, daß die Polizei zu Ermitt- lungen gezwungen wird, die siıe für nıcht sinnvoll oder ineffizient hält. An dieser Stelle fällt dann häufig das Stichwort „Arbeit für den Papierkorb‘. Dies bedarf aber der näheren Untersuchung. Aus meiner Sicht viel häufiger war indessen in der Vergangenheit der Versuch der Vertreter polizeilicher Inter- essen, die Schwelle des Anfangsverdachts zu überwinden und bereits im sog. Vorfeld ermitteln zu können. Somit zeigt sich als erstes Ergebnis, daß das Legalitätsprinzip einerseits als zu weitgehende Verpflichtung, andererseits als Einschränkung empfunden wird. An dieser Stelle stößt man auf ein grundsätzliches Problem unseres Strafverfah- rensrechts. Über die Funktion dieses Rechtsgebiets herrscht heute Unklarheit: Eine mehr freiheitsorientierte Fraktion sieht die Strafprozeßordnung als Magna Charta des Verbrechers. Ihre Aufgabe ist es, den Einzelnen vor übermäßiger staatliıcher Machtentfaltung zu schützen. Die sicherheitsorientierte Gegenfraktion sieht sie als Mittel der Kriminalitäts- bekämpfung, als Waffe im Kampf gegen den Verbrecher. Hier wird ıhr Charak- ter als Ermächtigungsgrundlage betont. Mit welcher Einstellung man Strafverfolgung betreibt, wirkt sich vor allem bei der Frage der Zielsetzung aus: Ziel der Sicherheitsprotagonisten ist - überspitzt formuliert - die lange Freiheitsstrafe als optimale Sicherung der Gesellschaft vor einem gefährlichen Täter. Jede Einstellung eines Ermittlungsverfahrens ist aus diesem Blickwinkel gesehen eine Niederlage, ein Scheitern der Kriminali- tätsbekämpfung, eben: Arbeit für den Papierkorb. Das Legalitätsprinzip im Spannungsfeld 253 Für die Freiheitsorientierten steht die Unschuldsvermutung im Vordergrund. Aus ihrer Sicht ist Ziel eines Ermittlungsverfahrens die unvoreingenommene Aufklärung des Sachverhalts und die anschließende strafrechtliche Bewertung. Die Kategorien von Sieg oder Niederlage passen bei dieser Sichtweise in keiner Weise. Meines Erachtens ist die zweite Auffassung überzeugender. Nur sie wiırd dem Rechtsstaatsprinzip und der Rolle der Staatsanwaltschaft als „Wächter des Gesetzes‘‘ gerecht. Die Vertreter polizeilicher Interessen müssen daher aus meiner Sicht ihre Er- folgsdefinition überdenken. Ein Ermittlungsverfahren, ın dem der Sachverhalt so gründlich wie zur Entscheidung notwendig aufgeklärt wurde und das an- schließend nach $ 170 Abs. 2 oder $ 153 StPO eingestellt wurde, war keine „Arbeit für den Papierkorb“‘, sondern eine erfolgreiche Aufklärungsarbeit. Mit anderen Worten: die Staatsanwaltschaft ist weder Anklage-, noch Einstellungs- behörde: sıe ist Aufklärungsbehörde! Es gibt noch eine weitere Überlegung, die aufschlußreich ist. Die Testfrage lautet: Wenn ees die Staatsanwaltschaft niıcht gäbe, hätte die Polizei dann Proble- me mit dem Legalitätsprinzip? Ich glaube nicht. Entscheidend ist nämlich nicht, wie die Rechte und Pflichten aus diesem Prinzip ausgestaltet sind; entscheidend ist, wer die letzte Entscheidung darüber hat. Und das sind in unserer Straf- rechtsordnung - zum Leidwesen der Vertreter polizeilicher Interessen - die Staatsanwaltschaften ... 3. „Moderne‘“ Kriminalpolitik und Legalitätsprinzip - das eigentliche Spannungsfeld Aus meiner Sicht liegen die eigentlichen Probleme des Legalitätsprinzips nicht im Verhältnis Staatsanwaltschaft/Polizei, sondern in der Legislative. Wie weit das Strafrecht in die Gesellschaft reicht, bestimmt in erster Linie die Gesetzgebung. Und die war in den letzten Jahren alles andere als zurückhal- tend. Das Legalitätsprinzip zwingt in der Folge die Strafverfolgungsbehörden dazu, den Gesetzgeber beim Wort zu nehmen. Das gilt auch dann, wenn die Strafgesetzgebung im konkreten Fall eher symbolische Bedeutung haben sollte. Es lohnt sich daher, an dieser Stelle kurz zu überlegen, welche Funktion das Strafrecht im Rechtsstaat eigentlich hat. 254 Horst Hund 3.1 Grundlagen der Kriminalisierungsstrategie im Rechtsstaat Wer die kriminalpolitische Diskussion unserer Tage verfolgt, gewinnt häufig den Eindruck, daß die Strafandrohung als probates Mittel zur Bekämpfung wirklicher oder vermeintlicher Mißstände auf allen Gebieten gesehen wird. Wann immer „Handlungsbedarf‘* behauptet wird: Das Strafrecht erscheint erfolgversprechend. Es ist notwendig, sich auf die Grundlagen unserer Straf- rechtsdogmatik zu besinnen und an einige der Grundsätze unserer über Jahr- hunderte gewachsenen Strafrechtsordnung zu erinnern, die anscheinend in Ver- gessenheit geraten sind. 3.1.1 Funktion und Charakter des Strafrechts - das Ideal Eine treffend formulierte Antwort auf die Frage nach dem Sinne des Strafrechts findet sich bei Frisch**: „Strafe ist die ultima ratio des Staates, sie enthält einen gravierenden sozialethischen Vorwurf. Das schließt es aus, sie inflationär zur Unterbindung all dessen einzusetzen, was irgendwie unerwünscht oder unwertig erscheint. Sinnvoll, aber auch legitimierbar ist der Einsatz einer so verstandenen Strafe vielmehr nur, soweit es um einen engen Kreis von - auch unter sozialethischem Aspekt - besonders unerträglichen Verstößen geht. In einem Staat, dessen Aufgabe die Gewährleistung der Existenz und der Entfaltung der Menschen ist und der allein hieraus seine Legitimation bezieht, sind das diejenigen Verhaltensweisen, die die menschlichen Existenz- oder Entfaltungs- bedingungen beeinträchtigen oder zu beeinträchtigen drohen.‘“ Aus dieser Funktionsbeschreibung ergibt sich, daß keine „flächendeckenden‘‘ Strafandrohungen angestrebt werden dürfen. Die Kriminalstrafe ist die schärfste Waffe des Gesellschaftsschutzes, mit der die staatliche Gewalt ın die Rechte des Einzelnen eingreifen kann”. Sie darf nur als letztes Mittel eingesetzt werden, wenn alle anderen Mittel versagt haben oder aussichtslos sind*®. Straftatbestän- de dürfen demnach nur Verhaltensweisen erfassen, die unter Anlegung eines strengen Maßstabes strafbedürftig und strafwürdig sind. 34 Frisch, Verwaltungsakzessorietät und Tatbestandsverständnis im Umweltstrafrecht, 1993, 139. 35 BVerfGE 39, 1, 47 = NJW 1975, 573. 36 BVerfGE 45, 187, 254 = NJW 1977, 1525. 255 Das Legalitätsprinzip im Spannungsfeld 3.1.2 Die kriminalpolitische Wirklichkeit Von der Idealvorstellung ist wenig geblieben: Strafrecht ist heute „kleine Münze*“‘; es herrscht „Kriminalisierungseuphorie‘“*’. Straftatbestände haben den unschätzbaren Vorteil, daß ihre Einführung fast nichts kostet. Und sie be- friedigen den „Handlungsbedarf‘*, wenn auch durch eine symbolische Hand- lung, die ın der Sache häufig kaum weiterhilft. Das Strafgesetz schafft die Ilusion, es seı etwas zur Lösung des Problems getan worden; Schmehl bezeich- 638 . net diesen Vorgang richtig als „Inszenierung Die Folgen der Problemverlagerung in das Strafrecht sind augenfällig: Zunächst unterbleibt die Ursachenforschung und damit die allein erfolgversprechende Bekämpfung des Übels an der Wurzel. Und das, obwohl die entscheidende Schwäche der Kriminalisierungsstrategie offensichtlich ist: Strafe kuriert immer nur am Symptom. Die Ursachen kriminellen Verhaltens bleiben zwangsläufig unberührt. Gleichzeitig werden immer mehr Verhaltensweisen in die Strafbarkeitszone aufgenommen, bei denen eine Sanktionierung im Einzelfall unangemessen wäre. Die Folge: das Legalitätsprinzip wird zunehmend ausgehöhlt zugunsten von Opportunitätserwägungen, die vor noch nicht allzu langer Zeit ein völliger Fremdkörper im System des Strafverfahrens waren””. Die Staatsanwaltschaft entwickelt sich von der Anklagebehörde zur Einstellungsbehörde. 3.1.2.1 Zu weite Ausdehnung der Strafbarkeitszone Das bekannteste Beispiel für eine zu weit reichende Strafandrohung ist die Erfassung der ausschließlich konsumrelevanten Verhaltensweisen in Bezug auf Cannabisprodukte durch das geltende Betäubungsmittelstrafrecht. Deutlich wurde dies durch den Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 09.03.1994 zur Strafbarkeit des unerlaubten Umgangs mit Cannabisprodukten“: In dieser Entscheidung wird die Auffassung des Gesetzgebers, auch gegen die Ver- breitung der Droge Cannabis in der Gesellschaft das Strafrecht einsetzen zu müssen, als „vertretbar‘““ hingenommen und das Betäubungsmittelgesetz nach eingehender Prüfung des Verhältnismäßigkeitsprinzips als verfassungsgemäß 37 Rogall, NStZ 1992, 567. 38 Schmehl, ZRP 1991, 251, 253. 39 Hassemer, ZRP 1992, 378, 383. 40 BVerfGE 90, 145 = NJW 1994, 1577. Vgl. zu dieser Entscheidung Kreuzer, NJW 1994, 2400; Nelles/Velten, NStZ 1994, 366. 256 Horst Hund akzeptiert“'. Auch die Androhung von Kriminalstrafe für den unerlaubten Erwerb und Besitz von Cannabisprodukten zum Eigenverbrauch sieht das Gericht unter generalpräventiven Gesichtspunkten als gerechtfertigt an“*. Allerdings hält es die Bestrafung von Probierern und Gelegenheitskonsumenten ım konkreten Einzelfall für bedenklich: In diesen Fällen sind nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts in der Regel die Voraussetzungen der Einstellungs- vorschriften ($$ 29 Abs. 5, 31a BtMG) - geringe Schuld und fehlendes öffentli- ches Interesse an der Strafverfolgung - als erfüllt anzusehen, wenn Gegenstand des Verfahrens der Umgang mit geringen Mengen Cannabisprodukten zum gelegentlichen Eigenverbrauch ohne Fremdgefährdung ist. Die Staatsanwalt- schaften haben in dieser Situation „nach dem Übermaßverbot von der Verfol- gung der in $ 31a BtMG bezeichneten Straftaten abzusehen‘“”. Somit besteht in der vom Bundesverfassungsgericht beschriebenen Fallgruppe Einstellungs- pflicht. Das ist eın merkwürdiges Ergebnis, wenn man sich die ultima-ratio- Funktion des Strafrechts vor Augen hält! Ein weiteres, etwas weiter zurückliegendes Beispiel ist das Umweltstrafrecht, das inzwischen fast alle umweltrelevanten Verhaltensweisen abdeckt von jeder geringfügigsten Verunreinigung eines Gewässers ($ 324 StGB) bis hin zum fahrlässigen unerlaubten Betreiben eines Kernkraftwerks ($ 327 Abs. 1, Abs. 3 Nr. 1 StGB). In diesem Bereich ist ın den ersten Anwendungsjahren zudem das Phänomen zu beobachten gewesen, daß die Strafverfolgungsbehörden die Umwelt insbesondere vor den Umweltbehörden geschützt haben. Das aktuellste Beispiel einer unzutreffenden Bestimmung der Strafwürdigkeıts- und Strafbedürftigkeitsgrenze ist der Geldwäschetatbestand ($ 261 StGB), der Bargeschäfte des täglichen Lebens ebenso erfaßt wie das Verteidigungshonorar. Auch ein neuer Höhepunkt zeichnet sich bereits ab: voraussichtlich wird dem- nächst die Benutzung eines Mobiltelefons im Flugzeug strafbar, so daß es wieder einmal gelungen ist, eine Frage der Prävention von technischen Gefah- ren ın das Strafecht zu verlagern. 3.1.2.2 Faktische Entkriminalisierung durch Richtlinien Die zu weite Ausdehnung der Strafbarkeitszone wird in der Praxis recht schnell deutlich und führt zu Versuchen, ihre Folgen durch Nichtanwendung bestimm- 41 BVerfGE 90, 145, 183 = NJW 1994, 1577, 1581. 42 BVerfGE 90, 145, 184 = NJW 1994, 1577, 1582. 43 BVerfGE 90, 145, 185 = NJW 1994, 1577, 1583. 257 Das Legalitätsprinzip im Spannungsfeld ter Strafvorschriften in Teilbereichen zu beseitigen. Bestes Beispiel hierfür war bis zur Cannabis-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts das Betäubungs- mittelstrafrecht: Das Gesetz bedrohte nach wie vor auch den Besitz und Erwerb geringer Mengen Betäubungsmittel zum Eigenkonsum mit Strafe. In einigen Bundesländern entsprach diese Entscheidung des Gesetzgebers offenbar nicht mehr den rechtspolitischen Vorstellungen. Der Ausweg: Die Staatsanwalt- schaften wurden durch Richtlinien ihrer Vorgesetzten angewiesen, solche Vergehen nach $ 153 StPO oder der spezielleren Opportunitätsbestimmung des $& 31a BtMG einzustellen. Die Folge: bestimmte, relatıv deutlich abgrenzbare Teile der Strafvorschrift werden in der Praxis einfach nicht mehr angewandt; die Strafdrohung steht nur noch auf dem Papier. Durch die faktische Suspendierung geltenden Bundes- strafrechts wird die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Strafrecht unterlaufen. Ländergrenzen werden zu Strafbarkeitsgrenzen, eın Zustand, der mit dem Gebot der Gleichbehandlung aus Art. 3 GG nur schwer in Einklang zu bringen ist. Zudem erscheint es kriminalpolitisch fragwürdig, an Strafvorschriften zwar formal festzuhalten, aber zugleich weitgehend auf ihre effektive Durchsetzung durch Sanktionierung zu verzichten. Diese Strategie ıst schädlich für das Rechtsbewußtsein in der Bevölkerung, deren Glaube an die Unverbrüchlich- keit‘“ des Rechts leidet, wenn festgestellte Verstöße gegen Strafnormen ohne staatliche Reaktion bleiben. Insbesondere bei Jugendlichen, die ıihre Grenzen noch erforschen, dürfte der Sanktionsverzicht nicht ohne Folgen ın Bezug auf normgerechtes Verhalten sein. Schließlich berührt der Zwang zur faktischen Entkriminalisierung die Grundla- gen staatsanwaltschaftlichen Selbstverständnisses: Die Staatsanwaltschaft degeneriert vom „Hüter des Gesetzes‘‘ zum „Sklaven der Richtlinie“! Der Motivation ıst dies sicher nicht förderlich ... Eine ähnliche Entwicklung sehen wir zur Zeit bei den Ladendiebstählen oder dem Schwarzfahren. 4. Lösungsansätze Der in unserem Medienzeitalter üblich Weg, an die Lösung eines Problems heranzugehen, ist die Suche nach dem Königsweg. Propagiert wird die eiıne geniale Lösung, die alle Schwierigkeiten beseitigt. Da die komplexen kriminal- politischen Problemstrukturen so nicht zu lösen sind, scheitern diese Lösungs- ansätze häufig und führen zu Enttäuschung und Unzufriedenheit. 258 Horst Hund Nach meiner Erfahrung bestehen die meisten Aussichten auf Erfolg, wenn man sich zunächst einmal über das Problem wirklich Klarheit verschafft und dann den Lösungsweg mit kleinen Schritten in die richtige Richtung vorangeht. Diese Methode ist indessen weder spektakulär noch mediengerecht, aber ım Ergebnis auf lange Sicht sehr viel wirksamer. Im Folgenden möchte ich einige Hinweise geben, die ıch für hilfreich halte. 4.1 Für die Politik: Rückbesinnung auf Sinn und Zweck des Strafrechts In der Kriminalpolitik brauchen wir einen Kurswechsel. Wie müssen weg vom Einsatz des Strafrechts als Allheilmittel. Jedes gesellschaftliche Problem, dessen Lösung schwierig ist, landet heute bei den Strafverfolgungsbehörden und wird dort „bekämpft‘‘. Die Gesetze tragen schon die entsprechenden pro- grammatischen Namen: Gesetz zur Bekämpfung des illegalen Rauschgift- handels und anderer Erscheinungsformen der Organisierten Kriminalıität, Ver- brechensbekämpfungsgesetz, Gesetz zur Bekämpfung von Sexualdelikten und anderen gefährlichen Straftaten, Korruptionsbekämpfungsgesetz usw. Mir wäre es lieber, wenn wir von dieser markigen Sprache des „Kampfstraf- rechts‘‘ wieder abkommen und unsere Gesetze wieder schlicht und einfach mit den Begriffen Änderung oder Reform kennzeichnen könnten. Mit Sprache wird heute Politik gemacht. Schlüsselworte müssen besetzt, Assoziationen über die Medien geschaffen werden. Die Verwendung solcher Gesetzesbezeichnungen verrät die Absicht, die hinter ihnen steht: wer kämpft, will siegen. Und genau dieses Ziel ist in der Strafverfolgung eben nicht erreichbar. Binding wußte dies schon 1915 und wir sollten uns wieder daran erinnern”: „Das Verbrechen und der Verbrecher - beide sind leider unsterblich, und eine Ahn- dung des Verbrechens wird es geben, solange die Welt steht !66 Aus meiner Sicht muß die Verantwortung für die zutreffende Bestimmung der Strafbarkeitszone wieder in die richtigen Hände gelegt werden: die der Legisla- tive. Faktische Entkriminalisierungen durch Richtlinien oder eine ständige Eın- zelfallpraxis, auf die Sanktion nach Opportunitätsbestimmungen zu verzichten, sind ein eindeutiger Hinweis darauf, daß dem Gesetzgeber ım Kern die Festle- gung der Strafbarkeitszone mißlungen ist. Wenn komplette Fallgruppen nicht mehr verfolgt werden sollen, dürfte es sich kaum um strafwürdiges und strafbedürftiges Unrecht handeln. 44 Binding, Strafrechtliche und strafprozessuale Abhandlungen, 1915, 3, Das Legalitätsprinzip im Spannungsfeld 259 Der Gesetzgeber ist daher aufgerufen, den Anwendungsbereich des Strafrechts ständig zu überprüfen. Wird die Einstellungsentscheidung für einen Straftat- bestand zur Regel, die Verfolgung zur Ausnahme, verfehlt die Vorschrift möglicherweise ihren Zweck und ist unter dem Gesichtspunkt der ultima-ratio- Funktion des Strafrechts bedenklich. Die Auseinandersetzung über solche Fra- gen, die das Sicherheitsgefühl der Bevölkerung und ihr Vertrauen in den Rechtsstaat berühren, ist zudem primär Sache des demokratisch legitimierten Parlaments, nicht der Exekutive in den Ländern. An der konkreten Umsetzung dieser kriminalpolitischen Forderungen wurde schon gearbeitet, wie einige Beispiele zeigen”. ] Eine Bundesratsinitiative des Landes Rheinland-Pfalz schlägt vor, den Erwerb und Besitz von nicht mehr als 20 Gramm Haschisch und nicht mehr als 100 Gramm Marihuana als Ordnungswidrigkeit einzustufen“®. Eine weitere rheinland-pfälzische Initiative sieht vor, den Straftatbestand des $ 265a StGB für das sog. Schwarzfahren auf Verstöße zu beschränken, die wiederholt oder unter Umgehung von Kontrollmaßnahmen begangen werden. „Einfache‘‘ Verstöße sollen als Ordnungswidrigkeit geahndet wer- den 47. Alle genannten Beispiele sınd nicht neu. Leider hat der Bundesgesetzgeber die Initiativen bis heute nicht zum Anlaß genommen, den Einsatz des Strafrechts insgesamt einer Bestandsaufnahme und kritischen Überprüfung zu unterziehen. Für dıe Zukunft besteht also wenig Anlaß zu Optimismus. 4.2 Für die Praxis: Verbesserung der Zusammenarbeit Ich bezweifle sehr, ob die Politik die innere Kraft zu einem kriminalpolitischen 6 Kurswechsel aufbringen wird. Es läßt sich aber auch vieles mit „Bordmitteln anfangen. 45 Ausreichend Material zur Diskussion bieten u.a. die Empfehlungen der Niedersächsischen Kommission zur Reform des Strafrechts und des Strafverfahrensrechts, Albrecht u.a., Strafrecht - ultima ratio, 1992, und die Vorschläge der Hessischen Kommission „Kriminalpolitik‘“ zur Reform des Strafrechts, Albrecht/Hassemer/Voß, Rechtsgüterschutz durch Entkriminalisierung, 1992. 46 BR-Drucksache 58/93. 47 Vgl. BR-Drucksache 676/92. 260 Horst Hund Die wichtigste Maßnahme ist eine Intensivierung der Zusammenarbeit. Ich halte ständigen telefonischen Kontakt zwischen der Dezernentin oder dem Dezernen- ten und der Polizei für unabdingbar. Der zunehmende Einsatz der Schutz- polizei, die in der Regel ım Schichtwechsel arbeitet, hat dies nicht erleichtert. Die Polizei muß - insbesondere um unnötige Arbeit auf jeden Fall zu verhin- dern - immer wieder Entscheidungen abfordern. An jedem Kernpunkt des Verfahren sind Ermittlungsabsprachen zu treffen. Die Sachleitungsbefugnis ist nicht nur Recht, sondern auch Pflicht! Die Staatsanwältinnen und Staatsanwälte dürfen die Sache nicht laufen lassen bis zum Abschluß der Ermittlungen - und sie dann miıt einem Federstrich beerdigen. Sollte die Staatsanwaltschaft frühe Entscheidungen ablehnen oder nicht koope- rativ sein, empfiehlt sich die Übersendung des Vorgangs mit einer entsprechen- den schriftlichen Bitte. So früh wıe möglich muß der Verfahrensstoff durch die 88& 154, 154a StPO sinnvoll begrenzt werden, um den Kräfteeinsatz zu optimieren. Für Fallgruppen, die standardisierbar sind, müssen - soweit noch nicht ge- schehen - generelle Absprachen über den Umfang der notwendigen Ermitt- lungen und den Zeitpunkt der Aktenübersendung an die Staatsanwaltschaft ge- troffen werden. Ich denke hier insbesondere an Ladendiebstähle, „Neckermann- Betrüger‘‘, Video-Unterschlagungen, Schwarzarbeit etc. 5. Schlußbemerkung Die Strafverfolgung war nie ein einfaches Arbeitsgebiet. Trotzdem wird man sagen müssen, daß die ın den letzten zehn Jahren entstandenen Probleme ein außergewöhnliches Maß erreicht haben. Diese Entwicklung hängt sicher auch mit den Veränderungen der Kriminalität zusammen: steigende Zahlen in der Polizeilichen Kriminalstatistik und der StA-Statistik, international organisierte Tätergruppen, neue technikbedingte Kriminalitätsformen. Das Feld, das die Strafverfolgungsbehörden beackern müssen, ist also steinig. Erfolgreich wird man es nur bearbeiten können, wenn man das richtige Werk- zeug dafür bekommt. Und hier liegt die eigentliche Problematik: unsere „mo- derne‘* Strafgesetzgebung wird nicht mehr von dem Bestreben nach sachlicher Problemlösung bestimmt, sondern von parteipolitischem Kalkül. Der Qualitäts- unterschied wird augenfällig, wenn man Gesetzesmaterlalien aus dem Reichstag oder auch noch aus den Anfängen der Bundesrepublik heranziıeht. Dort wurde kompetent um die sachlich richtige Lösung gerungen, fachlich argumentiert und 261 Das Legalitätsprinzip im Spannungsfeld letztlich mit nachvollziehbarer Begründung entschieden. Heute werden Rechts- meinungen in der Politik nicht mehr ım Streit der Argumente geformt, sondern durch Parteitagsbeschlüsse. Verfassungsrechtliche Bedenken bestehen immer nur gegen die Vorschläge des politischen Gegners, nie gegen eigene Vorhaben. Anhörungen von Fachleuten dienen der Bestätigung des eigenen Standpunkts; eignet sich gar keine Stellungnahme für diesen Zweck, ignoriert man die Ver- anstaltung. Am Ende des Gesetzgebungsverfahrens steht der politische Kom- promiß, ggf. im Rahmen einer „Paketlösung‘, in die alle gerade streitigen Vorlagen aus allen möglichen Rechtsgebieten einbezogen werden. Auf die Folgen dieser Strategie stößt man überall: die Strafprozeßordnung ist heute ein ungeordnetes Sammelsuriıum von Eingriffsermächtigungen, die keiner systematischen Überlegung mehr zugänglich sind. Drängende Fragen, z.B. der Rechtsschutz gegen Ermittlungseingriffe oder die Verwertbarkeit von Informa- tionen zur oder aus der Gefahrenabwehr, bleiben der Rechtsprechung überlas- sen. Wortreichtum in den Gesetzestexten überdeckt die Unsicherheit der Rechtslage. Auch in Zukunft wird sich daran nicht viel ändern. Solange die höchstrichterli- che Rechtsprechung und insbesondere das Bundesverfassungsgericht Fehllei- stungen im Wege der verfassungskonformen Auslegung ausgleichen und Unter- lassungen über viele Jahre hinweg mit dem Argument der Übergangsfrist dulden, wird der Gesetzgeber keinen Anlaß sehen, wieder zur Ausrichtung an sachlichen Argumenten und rechtsstaatlichen Erfordernissen zurückzukehren. Das Legalitätsprinzip auf dem Prüfstand Karl-Heinz Groß I Einführung Meine Damen und Herren, als letzter Referent hat man es relatıv schwer, weıil vieles schon gesagt worden ist. Man hat andererseits den Vorteil, sich besser einordnen zu können, und da würde ich in Anlehnung an die Ausführungen von Herrn Geisler für mich sagen: Gemäßigter Optimist. Aber das werden wir im einzelnen weiter sehen. Immerhin bleibt noch einiges zu ergänzen. Unter anderem meine ich, sollten Sie näher wissen, weshalb wir eigentlich hier und heute zusammensitzen, ins- besondere was der Ursprung dieses Beschlusses der Konferenz der Justizmini- ster war, aus dem der Auftrag an die Kriminologische Zentralstelle hervorging. II. Zu den Hintergründen des Forschungsauftrages der Kriminologischen Zentralstelle Ausgangspunkt war eine Initiative des damaligen hamburgischen Justizsenators Hoffmann-Riem. Ihm war aufgefallen, daß die Polizei in Hamburg im Bereich der Bagatelldelikte, auch bei kleinen Drogendelikten, faktisch nach Opportuni- tätsgesichtspunkten handelte. Er schlug ım November 1997 vor, die Justizmini- ster sollten folgendes beschließen: „Die Justizminister erörtern die Vor- und Nachteile des im deutschen Strafverfahrensrecht bestehenden Legalıtätsprin- zips. Dabei wird auch die Frage angesprochen, ob es ım Hinblick auf zuneh- mend erforderlich werdende Schwerpunktsetzungen bei der Kriminalıtäts- bekämpfung sowie die verantwortungsvolle Verwendung der begrenzten Res- sourcen sinnvoll ist, der Polizei wie in anderen europäischen Rechtssystemen auch in engen, genau zu bestimmenden Bereichen zu ermöglichen, nach dem Opportunitätsprinzip zu handeln, wobei jederzeitiger Zugriff der Staatsanwalt- schaft auf die Strafverfolgungspraxis der Polizei gewährleistet seiın muß.“ Dieser Vorschlag führte zunächst einmal im Strafrechtsausschuß der Justizmini- sterkonferenz zu einer lebhaften Diskussion, die sich dann auch beıi der Voll- 264 Karl-Heinz Groß konferenz fortsetzte. Man stand dem Vorschlag sehr zurückhaltend oder gar ablehnend gegenüber. Ein Motiv war „Hände weg vom Legalitätsprinzip‘“, das zweite „Keine Entscheidungsmacht der Polizei‘. Es kam dann - wie so oft - ein etwas „wachsweicher‘“‘ Beschluß der Justizministerkonferenz heraus, mit dem die Kriminologische Zentralstelle beauftragt wurde, die Einstellungspraxis der Staatsanwaltschaften sowie das Ermittlungsverhalten der Polizei empirisch zu untersuchen. Das ist eigentlich der Grund, weshalb wir heute hier alle zusam- mensitzen. HI. Zur Funktion des Legalitätsprinzips Lassen Sie mich zunächst etwas zur Funktion des Legalitätsprinzıps sagen. Das Legalitätsprinzip ist Ausdruck des Rechtsstaatsprinzips und damit verfassungs- rechtlich verankert. Es soll Gleichheit bei der Strafverfolgung gewährleisten. Es darf dabei nicht isolıert, sondern zusammen mit dem Anklagemonopol der Staatsanwaltschaft gesehen werden. Es muß aber auch ım Zusammenhang mit der Weisungsgebundenheit der Staatsanwaltschaft gesehen werden. Das Legalı- tätsprinzip stellt ein Schutzschild vor politischer Einflußnahme dar. Ich denke, dies beurteilen zu können. Denn ıch habe als Leiter einer ministeriellen Strafrechtsabteilung unter rot, schwarz und grün gedient und kann wirklich sagen, daß nichts „Unkeusches‘* bei der Strafverfolgung (oder Nichtverfolgung) von mir verlangt wurde - und dies lag sicherlich nicht nur an der Integrität der Persönlichkeiten, die hier Minister waren. Natürlich wissen wir alle, daß ım politischen Raum immer wieder Fragen zum Verhalten der Staatsanwaltschaft auch an die jeweiligen Justizminister gestellt werden. Es gibt den Ministerpräsidenten, der fragt: „Muß hier unbedingt ver- folgt werden?‘“ Es gibt die Abgeordneten aus der eigenen Partei des Ministers, die fragen: „Muß das sein?‘“ Das Legalitätsprinzip ist also ein Schutzschild für den Minister, es ist ein Schutzschild für die jeweilige Strafrechtsabteilung und es ist natürlich auch ein Schutzschild für die Staatsanwaltschaften selbst. Dar- über hinaus ist das Legalitätsprinzip - Herr Hund sagte es schon - ein Schutz- schild gegenüber der öffentlichen Meinung, die - ın gewisser Weise leider - zunehmend an Bedeutung gewinnt. Schließlich ist es auch ein Schutzschild etwa gegenüber Personalvertretungen. Herr Staatsanwalt Dr. 7homa aus meiner Abteilung und ich hatten in diesem Gebäude einmal eine heftige Auseinander- setzung mit der Personalvertretung von Justizvollzugsbediensteten. Es ging um die Durchführung eines Ermittlungsverfahrens gegen prügelnde Justizvollzugs- bedienstete. Wir konnten uns damals auf das Legalitätsprinzip berufen. 265 Das Legalitätsprinzip auf dem Prüfstand Übrigens warne ich davor, die hier angesprochene Problematik nur als Ausfluß des externen Weisungsrechts anzusehen: Das Legalitätsprinzip bewahrt auch vor Einflußnahmen eines parteiischen Behördenleiters, also ım Rahmen inter- ner Weisungen. IV. Zur historischen Legitimation des Legalitätsprinzips Historisch gesehen ist es aber nicht so, daß das Legalitätsprinzip ausschließlich aus rechtsstaatlichen Gründen eingeführt wurde. Ich hatte vor einiger Zeit die Habilitationsschrift' von Andreas Roth zu besprechen, deren Lektüre ich nach- drücklich empfehlen kann. Die Arbeit trägt den Titel „Kriminalıtätsbekämpfung in deutschen Großstädten (1850 - 1914): ein Beitrag zur Geschichte des straf- rechtlichen Ermittlungsverfahrens‘“‘. In ihr wird beschrieben, wie ın Preußen die Staatsanwaltschaft und auch das Legalitätsprinzip eingeführt wurden. Es war zum Teil die Polizei, die verlangte, das Legalitätsprinzip zu etablieren, um, wie ein Kriminaldirektor in Berlin sagte, „den Organismus der Verbrecherwelt zum Siechtum zu führen‘‘, während seine Gegner sich schon damit begnügen woll- ten, „das Blühen des Verbrecherunwesens‘‘ einfach nur zu verhindern. Damals hieß es, Opportunität sei nur bei fürsorgerischer Tätigkeit sinnvoll, während die verfolgende und strafende Tätigkeit des Staates nach einem strengen Regiment verlange. Es war also das Ziel der Einführung des Legalitätsprinzips, nicht nur eine gleichmäßige, sondern auch eine vollständige und umfassende Bekämp- fung und Verfolgung von Straftaten zu erreichen. Überspitzt könnte man fast sagen, es waren die Anhänger von „zero-tolerance‘‘, die damals die Einführung des Legalitätsprinzips verlangten. Meine Damen und Herren, ich erwähne das nicht, um die heutige Funktion des Legalitätsprinzips, die ıch Ja eben ausge- sprochen lobend gewürdigt habe, zu relativieren. Aber man soll sich darüber ım klaren sein, daß seine Ursprünge mehrgestaltig waren. V. Zu den Durchbrechungen des Legalitätsprinzips a) Kommen wir nun zu den Durchbrechungen des Legalitätsprinzips. Auch hier gab es schon bei der Diskussion um die Einführung des Legalıtätsprinzips die deutlichen Warnungen vor einer Überlastung. Seit das Legalitätsprinzip eingeführt wurde, wurde es nie stringent durchgeführt. In Berlin, heißt es ın dem erwähnten Werk von Andreas Roth, gab es am Ausgang des 19. Jahr- ] Quellen und Forschungen zur Strafrechtsgeschichte; Bd. 7 (1997). Zugl. Münster (Westfalen), Univ., Habil.-Schr.. 266 Karl-Heinz Groß hunderts 30.000 Bettler und 40.000 Prostituierte. Zu jener Zeit waren Pro- stitution und Bettelei noch strafbar, aber selbstverständlich konnte niemand das umfassend strafrechtlich verfolgen. Somit war eine Lockerung des Legalitätsprinzips ın der Praxis der Strafverfolgung schon vor dem Hinter- grund begrenzter Ressourcen unumgänglich. Noch bevor es zu gesetzlichen Änderungen kam, hatte die Polizei bereits auf lokaler Ebene Mechanismen der Auswahl im Rahmen der Ermittlungstätigkeit entwickelt. Die StPO- Reform von 1905/1908 sah dann zum ersten mal vor, daß auch in die Straf- prozeßordnung entsprechende Ausnahmen aufgenommen werden sollten - nach Roth: ‘“zur Entlastung der Staatsanwaltschaft, deren Personalentwi- cklung mit dem starken Geschäftsanstieg nicht mithielt”. Soweit auch wieder ein kurzer Blick auf die Vergangenheit. b) Es ist also kein neues Phänomen, daß das Legalitätsprinzip nicht hundert- prozentig durchgeführt wird. Die Opportunitätsvorschriften wurden von der Staatsanwaltschaft schon immer extensiv genutzt. Auch heute wird $ 153a StPO viel weiter angewandt, als es der Gesetzgeber ursprünglich vorgesehen hatte. Interessanterweise wurde $ 153a StPO schon unter der Hand prakti- ziert, als es ihn noch gar nicht gab und als es sogar die Richtlinien für das Straf- und Bußgeldverfahren ausdrücklich untersagten, eine Einstellung wegen Geringfügigkeit gegen irgendwelche Auflagen zu verfügen. Man hat es getan unter der Hand, man hat es aus guten Gründen getan. Der Gesetz- geber ist hier nur der Praxis nachgefolgt. $ 153a StPO scheint mir insofern direkt ein Musterbeispiel für ein Spannungsverhältnis zwischen Norm und Normwirklichkeit zu seın. c) Es ıst aber nicht nur die Ressourcenfrage, die Ressourcenüberlastung, die Ausnahmen vom Legalitätsprinzip notwendig macht. Es gibt auch andere Gründe. Der Gesetzgeber führte $ 153a StPO ein, als er den Mundraubtat- bestand abschaffte. Das war Mitte der 70er Jahre. Durch die Abschaffung des Mundraubtatbestandes wurde der Diebstahlsparagraph „nach unten offen‘. Er reicht seitdem bis in den Bagatellbereich. Der Gesetzgeber ging dabei - das kann man ın der Begründung nachlesen - davon aus, daß in Bagatellfällen eine „prozessuale‘* Entlastung geschaffen werden muß. Auch das Bundesverfassungsgericht hat in der Cannabis-Entscheidung von zwei Wegen gesprochen, auf denen der Gesetzgeber das Übermaßverbot bei der Strafverfolgung berücksichtigen kann. Einmal besteht die Möglichkeit einer materiellstrafrechtlichen Lösung durch tatbestandliche Abschichtung. Da- neben hat er auf die Möglichkeit einer prozessualen Lösung hingewiesen; der Gesetzgeber kann den Verfolgungszwang begrenzen und auflockern. Das 267 Das Legalitätsprinzip auf dem Prüfstand ist eine der Ausnahmen vom Legalitätsprinzip, die mit Ressourcenüberle- gungen nicht zu tun hat. d) Eine andere Ausnahme, die gegenwärtig von besonderer Aktualıtät ist und die auch nichts mit Ressourcenüberbelastung zu tun hat, wurde ebenfalls schon erwähnt, nämlich: das Nichteinschreiten der Strafverfolgungsorgane bei miliıtanten Kurden. Aber wir müssen gar nicht solche aktuellen Beispiele ziıtieren, sondern ich kann hinweisen auf etwas, was viel unumstrittener ist und auch ın den Richtlinien für das Straf- und Bußgeldverfahren normiert ist. Es kann nämlich sein, daß der sofortige Zugriff gemäß dem Legalitäts- prinziıp kontraproduktiv ıst. Dementsprechend gibt es in den Richtlinien für das Straf- und Bußgeldverfahren Nrn. 29a ff. die Möglichkeit der kontrol- lierten Durchfuhr von Betäubungsmitteln, Waffen, Diebesgut usw. durch die Bundesrepublik in ein anderes Land, womit man dem klassischen Verständ- nis des Legalitätsprinzips sicher nicht nachkommt, und zwar aus rein krimi- naltaktischen Erwägungen. e) Ein weiterer Punkt ıst ökonomischer Art. Er hat mit der zunehmenden Bud- getierung zu tun und spielte schon in der Diskussion hier eine Rolle. Ermitt- lungsarbeit (Gutachten, Dienstreisen, Obduktionen, Telefonüberwachungen) kostet viel Geld. Es ist leicht zu sagen: „Die Aufklärung muß erfolgen, Gerechtigkeit darf nicht am Geld hängen, der Staat muß einfach das Geld zur Verfügung stellen und zahlen‘‘. Wir in Deutschland sind in diesem Punkt vielleicht ein bißchen unehrlicher, als man das in Belgien und Holland ist. Ich erinnere nur an unsere gestrige Diskussion, in der wir uns einig waren, daß das Legalitätsprinzip keine gleich intensive Verfolgung von Morden und Fahrraddiebstählen verlange. Sie wissen auch, wie schwer wir es gestern hatten, für diesen Unterschied eine Begründung zu finden. Er besteht aber, er besteht auch vernünftigerweise, ob man ihn nun mit dem Verhältnismäßig- keitsgrundsatz begründet oder aus dem Gesamtzusammenhang der Strafprozeßordnung entnimmt. Bei diesen und ähnlichen Überlegungen wird man allerdings unweigerlich in gefährliche Untiefen geraten. - Wir haben von Hessen aus einmal versucht, das Problem anzugehen und in die Rıicht- linien für das Straf- und Bußgeldverfahren folgendes hineinzuschreiben: „Unbeschadet des Legalitätsgrundsatzes ist der Ermittlungsaufwand in einem angemessenen Verhältnis zur Bedeutung der Sache zu halten. Ermitt- lungsmaßnahmen sind so kostengünstig durchzuführen wie dies möglich und vertretbar ist, unnötige Kosten sind zu vermeiden, vor Anordnung einer kostenintensiven Maßnahme ist zu erwägen, ob mit ihr nicht nur ein unbe- deutender Erkenntnisgewinn zu erwarten wäre‘‘, Diese Formulierung ist auf keinerlei Gegenliebe gestoßen. Die anderen Landesjustizverwaltungen hatten 268 Karl-Heinz Groß die Befürchtung, daß hiermit die Strafverfolgung letzten Endes über den Ökonomiegedanken gesteuert werden könne. Auch aus unserer Praxis selber ist, natürlich, keinerleı Unterstützung für einen solchen Vorschlag gekom- men. Gleichwohl bin ich überzeugt davon, daß insoweit Überlegungs- und Handlungsbedarf besteht. Der Ressourceneinsatz sollte jedenfalls transparent sein. Herr Prof. Fijnaut berichtete, daß dies in Belgien und Holland der Fall SEl Damit komme ich noch einmal zurück zur meiner in der Diskussion aufge- stellten These, daß die Ausnahmen des Legalitätsprinzips als Teil des Legali- tätsprinzıps anzusehen sind. Diese Position scheint, das ist zuzugeben, ein wenig dialektisch. Aber auch zu dem auf dieser Tagung vielzitierten „Schweizer Käse‘ gehören eben notwendigerweise die Löcher. Dabei liegt meiner Position der Gedanke zugrunde, daß das Übel nicht nur die Sanktion ist, sondern das Übel auch schon das Verfahren selbst ist. Jedenfalls wird es zunehmend so empfunden. Von diesem Standpunkt aus ist es letztlich nur noch eine Frage der Definition, wie wir die Entscheidung nach dem Legali- tätsprinzıp kategorisieren. VI. Zur Haltung der Landesjustizverwaltungen Lassen Sıe mich noch kurz etwas zur Haltung der Landesjustizverwaltungen sagen. Die Ausgangslage für uns ist ganz klar: Die Ressourcen sind knapp, konkrete Engpässe sind vorhanden. Dies kann natürlich kein Minister zugeben, schon wegen der jeweiligen Opposition nicht. Diese würde es einfach nicht akzeptieren und sagen: „Dann muß die Regierung eben umschichten. Irgendwo wird schon noch Luft seın. Die Regierung muß irgend etwas tun!“ Schwerpunktsetzung gibt es in gewissen Ausnahmefällen: Als es Anfang der 90er Jahre eine Welle von Gewaltstraftaten gegen Asylantenheime gab, bestand Konsens darüber, daß diese Verfahren ganz schnell betrieben werden müßten: Dies führte gelegentlich zu erfreulich schnellen Anklageerhebungen. Da war der Staat da. Aber, umgekehrt, offizielle Zurückstellungen dergestalt, daß die Staatsanwaltschaft sagt, sie könne manche Verfahren bis auf weiteres nicht mehr betreiben, sie stelle sie, ohne Bearbeitung, zurück, das gibt es nicht, auch nicht insgeheim, zumindest nicht bis zur Kenntnis ın der Ebene der Landesjustizverwaltungen. Daß der einzelne Staatsanwalt sagt, Jetzt betreibe ich erst mal das eine Verfahren und das andere muß noch 4 Wochen warten, kommt natürlich vor und ist im übrigen auch völlig ın Ordnung. Herr General- staatsanwalt Dr. Schaefer und ich hatten vor vielen Jahren schon mal ein Refe- rat darüber gehalten, ob nicht eines Tages die Staatsanwaltschaft um gezielte 269 Das Legalitätsprinzip auf dem Prüfstand Schwerpunktsetzungen und Zurückstellungen nicht mehr herumkäme. Bisher blieb es bei unseren abstrakten Überlegungen. Die Landesjustizverwaltungen propagleren natürlich die Opportunitätsvor- schriften. Sie haben immer die Ausweitung der $$ 153 ff. StPO durch den Gesetzgeber unterstützt. Die Landesjustizverwaltungen müssen allerdings vorsichtig sein, wenn sie diese Propagierung allzu deutlich werden lassen. Es ist schon von dem Vertreter der Frankfurter Polizei, Herrn Bernhardt, hier auf einen Erlaß des Hessischen Justizministeriums hingewiesen worden, der inhalt- lich besagte: „Beschränkt Euch auf Wichtiges, macht so weit wie möglich Strafbefehle, macht so weıt wiıe möglich von den $8 153 ff. StPO Gebrauch und denkt an die RiStBV, nach der Rechtsmittel eigentlich nur da eingelegt werden sollen, wo es unbedingt erforderlich ist.‘““ Dieser Erlaß löste einen Aufschrei ım politischen Raum aus. Noch ein Wort zu den $$ 153, 153a StPO: Es gibt, wenn Sie in die RiStBV schauen, keine konkret-verbindliche Interpretation dessen, was unter „Öffentli- ches Interesse‘“ oder „geringe Schuld‘“ zu verstehen ist . Hier kann man natürlich sagen, das ist wenig transparent. Andererseits ist die Bandbreite an potentiell für diese Bestimmungen in Betracht kommenden Fällen natürlich außerordent- lich groß. Viele Landesjustizverwaltungen, traditionell auch die hessische, scheuen sich davor, auf kaltem Wege eine Entkriminalisierung herbeizuführen. Denn wenn Sie etwa verkünden, bis zu 10 DM werde ein Ladendiebstahl nicht mehr verfolgt, dann ist das in gewisser Weise eine Entkriminalisierung und wirkt sogar auch kriminogen. Man sollte deshalb vorsichtig sein. Ich gebe gerne zu, daß ich mich mit dieser Zurückhaltung dem Vorwurf aussetze, dem Postulat nach Transparenz nicht zu entsprechen. Aber ıch möchte mich eben davor hüten, offiziell etwas zu tun, was eigentlich Sache des Strafgesetzgebers wäre. VIL. Polizei und Legalitätsprinzip Polizei und Legalitätsprinzip, hierzu kann ich mich auch wieder kurzfassen. Wer die Augen nicht verschließt, wird eben zugeben, daß die Polizei faktisch die Verfolgungsintensität und damit die reale Handhabung: des Legalitäts- prinzips maßgeblich bestimmt. Insofern waren die Vorträge der beiden Ver- treter der Polizei sehr eindrucksvoll. Im Hinblick auf die Frage, ob die Polizei selber Einstellungskompetenzen erhalten sollte, bin ich persönlich offen, soweit es die UJs-Verfahren betrifft. Freilich müßte es dabei die Möglichkeit der Beschwerde geben oder sonst eines Zugriffs von der Staatsanwaltschaft. Aber das alles ist letztlich keine Frage des LegalitätsprinzIips. 270 Karl-Heinz Groß Ich komme damit zu einem anderen Punkt, der ebenfalls wichtig ist, nämlich die Frage der Koordination und Kooperation von polizeilicher und staats- anwaltlicher Tätigkeit, eben der vernünftigen Zusammenarbeit. Herr Dr. Hund wehrte sich zwar gegen die Idee, daß die Polizei nur für den Papierkorb arbeiten könne. Aber trotzdem hat er einschlägige Möglichkeiten zitiert, und ich möchte ihm ım Ergebnis folgen: Wenn Staatsanwaltschaft und Polizei generell ab- klären, was von der Staatsanwaltschaft nach $ 153 StPO üblicherweise einge- stellt wird, dann braucht die Polizei in entsprechenden Fällen nicht ausgiebige Ermittlungshandlungen zu tätigen; diese wären wirklich Arbeit für den „Papier- korb‘‘ und müssen nicht sein. Mich erfüllt mit Unbehagen, wenn auf der Straße Straftaten begangen werden, die Polizeı das sieht und wegschaut. Ich bin ein wenig „zusammengezuckt‘, als ich gestern hörte, daß in Frankfurt auf dem Flohmarkt „selbstverständlich‘‘ Hehlergut iım großen Umfang angeboten werde. Solange ein Gesetz besteht, darf es nicht im Anblick der Öffentlichkeit übertreten werden. Vielleicht wäre auch hier eine bessere Zusammenarbeit zwischen der Staatsanwaltschaft und der Polizeıi hilfreich. VIII. Schlußbemerkung Zum Schluß: Sie sehen in mir einen „glühenden Verfechter‘‘ für die Beibehal- tung des Legalitätsprinzips. Peter Rieß hat einmal völlig zu recht gesagt: „Das Legalitätsprinzip, selbst wenn es noch so oft durchbrochen wird oder wenn es Ausnahmevorschriften gibt, es zwingt, die Nichtbefugnis immer sachlich zu legitimieren.‘“ Ohne das Legalitätsprinzıp müßten wir das nıcht. Solange es aber als Grundsatz anerkannt ist, muß jede Ausnahme begründet seiın. Das scheint mir sehr sinnvoll und richtig zu sein. Meiner Auffassung nach - ich komme auf die Überschrift meines Referates zurück - steht das Legalitätsprinzips selbst nicht so sehr auf dem Prüfstand. Auf dem Prüfstand steht aber das Verhältnis des Normgefüges zur Realıtät. Auf dem Prüfstand steht unnötiger Ressourceneinsatz. Auf dem Prüfstand steht ferner die Frage, ob man vielleicht weitere Ausnahmen des Legalitätsprinzips einführen sollte. Ich danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit zu so fortgeschrittener Stunde. Strafverfolgung im Mittelpunkt — Zugleich ein Diskussionsbericht' — Claudius Geisler ] Vorbemerkung HI Inhalt und Bedeutung des Legalitätsprinzips 1. Das Legalitätsprinzip als Schutzschild 2. Sind die 8$ 153, 153a StPO Ausdruck des Legalitätsprinzips? 3. Ermittlungsintensität und Legalitätsprinzip IIl. Zu den Ungleichheiten in der Erledigungspraxis der Staatsanwaltschaften 1. Zur Diskussion der empirischen Befunde 2. Ursachen der Ungleichheit und der vermehrten Anwendung der Oppor- tunıtätsvorschriften IV. Zum Verhältnis von polizeilicher und staatsanwaltlicher Tätigkeit 1. Verbesserte Koordination von polizeilicher und staatsanwaltlicher Tätig- keit 2. Strategisches Denken und sicherheitsorientierte Strafverfolgung 3. Verliert die Staatsanwaltschaft gegenüber der Polizei an Bedeutung? 4. Sonderproblem: Polizeiliche Einstellungsbefugnisse ın UJs-Verfahren? V. Rückblick und Ausblick — verbleibender Forschungsbedarf I. Vorbemerkung Eine Tagung, die in einem relativ kleinen, überschaubaren Rahmen stattfindet und an der nicht nur auf der Referentenseite, sondern auch auf der Zuhörerseite fachlich hochversierte Personen teilnehmen, lebt ın ganz besonderem Maße vom argumentativen Austausch. Dementsprechend wurde der Charakter der Ver- anstaltung durch die Referate selbst, aber auch durch die Diskussion maßgeblich ] Herrn Michael Dollmann, Volontär in der Kriminologischen Zentralstelle, habe ich für wertvolle Vorarbeiten sehr herzlich zu danken. 272 Claudius Geisler geprägt. Die Fragen und Anmerkungen, die an die jeweiligen Vorträge an- knüpften, unterstrichen dabei auf eindringliche Art und Weise die zentrale Bedeutung der Thematik. In Anbetracht der Fülle der Redebeiträge wäre der Versuch, die Diskussion im Rahmen eines Berichts umfassend darstellen und auf sämtliche angesprochene oder auch nur angedeutete Aspekte eingehen zu wollen, bereıts ım Ansatz zum Scheitern verurteilt. Die folgenden Ausführungen sollen und können daher lediglich eine Skizze und damit nur eine Annäherung sein. Dementsprechend wird die Diskussion - unter Vernachlässigung zahlreicher, in eiınem anderen Rahmen durchaus vertiefenswerter Gedanken - nur in ihren Hauptzügen wie- dergegeben und dies auch nur aus einer höchst subjektiven Sicht. In bewußter Distanz zur Vielfalt der angesprochenen Probleme waren es ım wesentlichen drei Punkte, die auf der Tagung besonders intensiv diskutiert wurden und die deshalb im folgenden näher ausgeführt werden sollen, nämlich: der Inhalt und die Bedeutung des Legalitätsprinzips, die Ungleichheiten in der Erledigungspraxis der Staatsanwaltschaften und das Verhältnis von Polizei und Staatsanwaltschaft. Il. Inhalt und Bedeutung des Legalitätsprinzips 1 Das Legalitätsprinzip als Schutzschild In der Diskussion wurde immer wieder ein Aspekt hervorgehoben, der als wesentlicher Vorteil eines Systems angesehen wurde, das den Legalıtätsgrund- satz zum Ausgangspunkt der Strafverfolgung nımmt. Insbesondere ım Anschluß an den eindrucksvollen Vortrag von Professor Dr. Cyvrille Fijnaut (Katolicke Universiteit Leuven), der auch das Verhältnis von Justiz und Politik ım Fall „Dutroux‘‘ anschnitt, wurde von mehreren Teilnehmern die „Schutzfunktion‘* des Legalitätsprinzips betont. So wiesen insbesondere Dr. Groß, langjähriger Leiter der Strafrechtsabteilung ım Hessischen Ministerium der Justiz, und der Hessi- sche Generalstaatsanwalt Dr. Hans Christoph Schäfer darauf hin, daß der prinzipielle Verfolgungszwang für die Strafverfolgungsorgane eın rechtliches Argument darstellt, welches man möglichem politischen Druck entgegenhalten kann. In Anbetracht des Legalitätsprinzips könnten die Strafverfolgungsorgane sich darauf berufen, sie setzten sich dem Risiıko der Bestrafung wegen Strafver- eitelung ım Amt ($ 258a StGB) aus, würden sie die an sıch gebotenen Ermitt- lungen unterlassen. Auch Fijnaut betonte, daß nach seinem Eindruck Systeme, die das Legalitätsprinzip zum Ausgangspunkt wählten, sich besser gegen externe Einflußnahmen seitens der Politik schützen könnten. Professor Dr. Dieter Diskussionsbericht 273 Dölling (Universität Heidelberg) merkte ergänzend an, daß die prinzipielle Verfolgungspflicht niıcht nur dem Druck, der seitens der Politik, sondern auch dem Druck, der seitens der Medienöffentlichkeit auf die Strafverfolgungsorgane ausgeübt werde, entgegengesetzt werden könne. Dr. Christine Pott, (Universität Frankfurt am Main) wies schließlich darauf hin, daß in politisch ruhigen Zeiten institutionelle Sicherungen sehr leicht überflüssig erscheinen könnten. Sobald aber die politischen Verhältnisse instabiler würden, zeige sich, was ein „Schutz- schild‘“ gegenüber der Politik wert seı; die Affäre „Dutroux‘* habe dies ın Bel- gien sehr deutlich gemacht. 2. Sind die 88 153, 153a StPO Ausdruck des Legalitätsprinzips? Auf ganz anderer Ebene lag die von Groß aufgestellte These, daß die Aus- nahmen des Legalitätsprinzips ın gewisser Weise auch als Teil des Legalıtäts- prinzips verstanden werden könnten. $ 152 II StPO, so Groß, seı nämlich nur die Verpflichtung der Staatsanwaltschaft zu entnehmen, „wegen aller verfolgbaren Straftaten einzuschreiten‘‘. Dementsprechend könne aus dem Gesetz eine Ver- pflichtung gerade zur Anklageerhebung jedenfalls nicht unmittelbar abgeleitet werden. Da sich Einstellungsentscheidungen als ein „Einschreiten‘‘ ım Sinne des Gesetzes deuten ließen, werde auch dadurch dem Legalitätsprinzip entsprochen. Dieser These trat im Verlauf der Diskussion ebenso Schäfer näher. In den Fällen der Einstellungsentscheidungen gemäß 88 153, 153a StPO, so Schäfer, „ge- schehe schließlich etwas‘. Dem Beschuldigten werde nämlich eine Art „Gelbe Karte“ gezeigt. Er werde darauf hingewiesen, daß man davon ausgehe, daß die Tat nur ein einmaliger Vorfall gewesen sei; bei Einstellungen gegen Auflage gemäß $& 153a StPO sei das „Einschreiten‘“ der Staatsanwaltschaft noch offen- kundiger. Vordiesem Hintergrund müsse die Frage erlaubt sein, ob das Opportu- nıtätsprinzip heute nicht ganz anders verstanden werden müsse. Demgegenüber wandte Pottf ein, daß es nicht zulässig sei, die $$ 153, 153a StPO als zum Legalitätsprinzip gehörig zu denken; ın Wahrheit würden diese Vor- schriften nur zur Aushöhlung des Legalitätprinzıps herangezogen. Entscheidun- gen nach dem Legalitätsprinzip seien vorhersehbar, bestimmt, gleichmäßig und kontrollierbar. Diese vier Voraussetzungen seien bei Opportunitätsentscheidun- gen gerade nicht erfüllt, und deswegen könnten solche Einstellungen auch nicht als Verwirklichung des Legalitätsprinzips angesehen werden. Ebenfalls kritisch äußerte sich Prof. Dr. Hans-Jörg Albrecht, Direktor des Max-Planck-Instituts für ausländisches und internationales Strafrecht (Freiburg). Er merkte an, daß er sich durch die These, auch Einstellungen seien Ausdruck des Legalitätsprinzips, in gewisser Weise an die Neusprache Orwells erinnert fühle - „Krieg ıst Frieden, 274 Claudius Geisler Einstellung ist Anklage‘“. Auf diese Weise könnten zwar der Stellenwert und die äußere Unverbrüchlichkeit des Legalitätsprinzips hervorgehoben werden, dies ändere aber nichts an den tatsächlichen Gegebenheiten. 3. Ermittlungsintensität und Legalitätsprinzip Ein Punkt, der auf der Tagung immer wieder angeschnitten und der als be- sonders zentral angesehen wurde, betraf das Verhältnis von Legalıitätsprinzip und Ermittlungsintensität bei der Strafverfolgung. Dabei bestand ım Ausgangs- punkt unter allen Diskutanten Einigkeit darüber, daß auch auf der Basis des Legalitätsprinzips Unterschiede in der Ermittlungsintensität zuzulassen sind - daß also einem Mord anders nachgegangen werden muß als einem Fahrraddieb- stahl. Als wesentlich schwieriger wurde demgegenüber die dogmatische Legiti- mation für diese unterschiedliche Akzentsetzung angesehen. Auf die entspre- chende Frage von Groß antwortete Dölling, daß der Legalıtätsgrundsatz dabei im Gesamtzusammenhang der Strafprozeßordnung gesehen werde müsse. Wenn man die Gesamtheit der strafprozessualen Vorschriften betrachte, so werde erkennbar, daß dort nach dem Maßstab der Verhältnismäßigkeit abgewogen werde. So seien einige Rechtseingriffe überhaupt nur bei bestimmten schwereren Straftaten zulässıg. Auch der Gerichtsaufbau zeige, daß Straftat nıcht gleich Straftat seı, sondern daß zwischen den Straftaten Unterschiede gemacht würden. Überhaupt müsse man die Strafprozeßordnung vor dem Hintergrund des faktisch Möglichen interpretieren. In Anbetracht von über sıeben Millionen registrierten Straftaten pro Jahr müsse ein gewisser Spielraum für eine Prioritätensetzung durch die Strafverfolgungsorgane bestehen. Freilich, so Dölling, bedeute Schwerpunktsetzung nicht Beliebigkeit. Schwerpunktsetzung seı zulässıg, aber nur unter der Bedingung, daß ein Minimum an ernsthafter Strafverfolgung ın allen Kriminalitätsbereichen praktiziert werde. III. Ungleichheiten in der Erledigungspraxis der Staatsanwalt- schaften 1 Zur Diskussion der empirischen Befunde Insbesondere im Anschluß an das allseits mit großem Interesse aufgenommene Referat von Herrn Prof. Dr. Wolfgang Heinz (Universität Konstanz) zum Thema „Die Abschlußentscheidung des Staatsanwalts aus rechtstatsächlicher Sicht‘‘, wandte sich die Diskussion der Frage zu, inwieweit die Anwendung der 88 153 ff. StPO zu Ungleichheiten bei der Strafverfolgung führe. Unter dem Diskussionsbericht 275 Eindruck der von Heinz vorgestellten empirischen Befunde, die auf der Daten- grundlage der staatsanwaltschaftlichen Statistik aufbereitet wurden und die zwischen den Ländern gravierende Divergenzen erkennen ließen, mahnte Prof. Dr. Heinz Schöch (Universität München) an, daß die Leitbildfunktion des Legalitätsprinziıps erheblichen Schaden nehme, wenn es zwischen den einzelnen Ländern eklatante Unterschiede in der Erledigungspraxis der Staatsanwalt- schaften gebe. Hiermit könne niemand zufrieden sein, zumal selbst innerhalb einzelner Landgerichtsbezirke, ja sogar innerhalb einzelner Behörden gewaltige Unterschiede ım staatsanwaltlichen Entscheidungsverhalten feststellbar seien. Die Orientierung am Legalitätsprinzip, so Schöch, soll auch Leitprinzip für die Opportunitätsentscheidung sein. Diese Orientierung sei inzwischen weitgehend verloren gegangen, was die empirischen Belege von Heinz eindrucksvoll unter- strichen. Groß merkte an, daß ıhn die von Heinz präsentierten Untersuchungsergebnisse nicht überraschten, sondern zu erwarten gewesen seien. So sei schließlich auch bekannt, daß innerhalb Deutschlands ein ausgeprägtes Nord-Süd-Gefälle be- züglich der Strafhöhen bestehe. Heinz entgegnete hierauf, daß Unterschiede im Entscheidungsverhalten der Staatsanwaltschaften natürlich erwartbar gewesen seien; was Ihn bewege, sei jedoch die Dimension der Unterschiede. Niemandem könne plausibel gemacht werden, warum innerhalb einer Rechtsordnung der Kilometerstein darüber entscheide, ob angeklagt oder eingestellt werde. Schäfer legte in seinen Ausführungen einen anderen Akzent und wies darauf hin, daß die von Heinz aufgezeigten Relationen für ihn ein in gewisser Weise ver- zerrtes Bild wiedergäben. Dies betreffe insbesondere die Darstellung der An- wendung des $ 153a StPO. Natürlich sei ihm bewußt, daß diese Vorschrift dogmatisch auf Opportunitätsüberlegungen zurückgehe. Aber im Denken der Staatsanwälte sei diese Vorschrift ım weiteren Sinne zum Anklageteil, zum Sanktionsteil zu rechnen. Deswegen müßten die Relationen anders gesehen werden. Würde man die auf $ 153a StPO beruhenden Sanktionsentscheidungen neben die Anklagen stellen, dann ergäbe sich ein anderes, positiveres Bild. In eine ähnliche Richtung wiesen die Ausführungen von Albrecht. Er betonte, daß er zwar mit den von Heinz vorgestellten Tabellen und Schaubildern einver- standen sei. Nicht ganz zustimmen könne er aber, wenn hieraus eine Ungleich- behandlung gefolgert werde. Es handele sich nämlich bei den präsentierten empirischen Befunden im wesentlichen um Ungleichheiten in den Formen, nicht aber in den /nhalten. So mache es bei materiell-wertender Betrachtung keinen sehr großen Unterschied, ob das Verfahren nach $ 153a StPO vorläufig einge- stellt oder aber ein Strafbefehlsverfahren eingeleitet werde. Auch Ministerialdiri- gent Dr. Manfred Markwart (Bayerisches Staatsministerium der Justiz ) merkte 276 Claudius Geisler an, daß nach seinem Eindruck im Vortrag von Heinz die „einvernehmlichen Lösungen“ der Verfahrensbeendigung (gemeint: Verfahrenseinstellung gegen Auflage gemäß $ 153a StPO und Strafbefehl ohne Einspruch) zu negativ be- wertet worden seien. In anderen europäischen Ländern werde von diesen Mög- lichkeiten schließlich noch in einem sehr viel stärkeren Maß gebraucht gemacht. Gerade in Anbetracht der Überbelastung der Staatsanwaltschaften verdienten einvernehmliche Lösungen eine positivere Bewertung. Schöch betonte demgegenüber, daß ein inhaltlicher Aspekt, der mit der Sank- tionsform verknüpft sei, jedenfalls für den Rechtsadressaten ganz entscheidend sei. Dies seı der Gesichtspunkt der Registrierung. Einstellungen gemäß $ 153a StPO würden nicht ins Register eingetragen; eine Sanktionierung aufgrund eines Strafbefehls hingegen unter bestimmten Voraussetzungen schon. Die Regi- strierung seı für den Bürger häufig weitaus wichtiger als die Höhe der Sanktion. Die Sanktionsform dürfe deshalb nicht vernachlässigt werden. Auch Heinz betonte in der Diskussion, daß in der sogenannten Cannabis-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts‘ das Verhältnis von Einstellung und formeller Sank- tıon ım Vordergrund gestanden habe. Anknüpfungspunkt des Bundesverfassungs- gerichts für die Beantwortung der Frage einheitlicher Rechtsanwendung sei demnach die formelle Zuordnung der Sanktion und weniger deren Inhalt gewe- sen. An dieser Perspektive hätten sich auch seine Untersuchungen orientiert. Auf anderer Ebene lag ein Einwand von Prof. Dr. Walter Perron (Universität Mainz). Er sah es bei den von Heinz dargestellten Untersuchungsergebnissen als problematisch an, die Einstellungen nach $ 154 StPO als „Entkriminalisierung“ zu kategorisieren. Dies seı zwar ın einem formellen Sinne möglich. Zu bedenken seı aber, daß nach $ 154 StPO eingestellte Taten - unter gewissen Vorausset- zungen - ım Rahmen der Strafzumessung hinsichtlich weiterer Straftaten straf- schärfend berücksichtigt werden könnten*. In diesem Sinne stellten sie eine Möglichkeit mittelbarer Kriminalisierung dar. Im Rahmen der Diskussion wurde dabei auch darauf hingewiesen, daß sich seit der Aufgabe der Rechtsfigur der fortgesetzten Tat durch den Großen Senat des Bundesgerichtshofs in Strafsachen“* der Anteil der nach $ 154 StPO eingestellten Taten nochmals erheblich erhöht hat und daß auch deshalb dieser Fallgruppe gesteigerte prakti- sche Relevanz zukomme. 2 BVerfGE 90, 145. 3 Vgl. dazu nur etwa BGH NStZ 1998, 51 mwN. 4 BGHSt (GS) 40, 138. Diskussionsbericht 277 2. Ursachen der Ungleichheit und der vermehrten Anwendung der Oppor- tunitätsvorschriften. Als ein wesentlicher Grund für die mehrheitlich angenommenen Ungleichheiten in der Erledigungspraxis der Staatsanwaltschaften wurde die inhaltliche Unbe- stimmtheit der Einstellungsvorschriften genannt, die eine ungleichmäßige Handhabung in der Praxis geradezu vorprogrammiere. Insbesondere Prof. Dr. Volker Erb (Universität Erlangen-Nürnberg) hob sowohl in seinem Vortrag als auch in der daran anschließenden Diskussion diesen Aspekt hervor. So vertrat Erb die Auffassung, daß der Begriff des „öffentlichen Interesses‘‘ in den $$ 153, 153a StPO einer Konkretisierung nicht zugänglich seı. Die Rechtspraxis zeige gerade, daß man mit diesem Begriff nahezu alles machen könne: Man könne den Schwerpunkt sowohl auf die Individualprävention setzen als auch auf Aspekte der Generalprävention oder aber auf Gesichtspunkte der Justizentlastung legen. Schöch schloß sich dem ım Ergebnis an, führte aber ergänzend aus, daß auch der Begriff der „Schwere der Schuld‘* unter dem Blickwinkel mangelnder Bestimm- barkeit problematisch sei. Wenn bei 15 Millionen DM Schaden ım Fall „Steffi Graf‘‘ oder 240 Millionen DM Schaden im Fall der Ehefrau des Bauunternehmers und Investors Schneider nicht die „Schwere der Schuld‘* entgegenstand, dann habe die Norm (gemeint: $ 153a StPO) jede Konkretisierungsfähigkeit verloren. Demgegenüber vertrat Staatsanwältin Dr. Ines Holznagel (Justizbehörde Ham- burg) den Standpunkt, daß der richtige Ansatz für die Kritik nicht die Diskussion über Begriffe sei. Das „Öffentliche Interesse‘“ sei durchaus konkretisierbar. Das Recht kenne eine Vielzahl solcher „Typusbegriffe‘. Entscheidend seı vielmehr die fehlende gerichtliche Kontrolle der Einstellungsentscheidungen aufgrund von Opportunitätserwägungen. Dies führe dazu, daß nicht begründet werden müsse, was wiederum mangelnde Transparenz zur Folge habe. Auf diesem Wege käme man nicht zur Bildung klar umrissener Fallgruppen und damit auch nicht zu einer einigermaßen einheitlichen Rechtsanwendung. Dies werde besonders deutlich bei Einstellungen gemäß $ 154 StPO. Was nach dieser Vorschrift alles eingestellt wird und was nicht, das bleibe sozusagen unter dem roten Aktendeckel verbor- gen, weil es weder eine Begründungspflicht in der Sache, in der Akte, noch einen Bescheid mit Begründung für den Anzeigenden gebe. Auch der Leitende Ober- staatsanwalt von Wiesbaden, Werner Röth, betonte, daß die „Karriere des Opportunitätsprinzips‘“ auf die fehlende Begründungspflicht zurückgehe. Dieser Punkt sei entscheidend. So wäre es vermutlich sehr schwierig gewesen, ım Fall „Steffi Graf‘“ nachvollziehbar zu begründen, weshalb eine Bestrafung eigentlich ausscheiden sollte. 278 Claudius Geisler IV. Zum Verhältnis Polizei und Staatsanwaltschaft Das Verhältnis von Polizei und Staatsanwaltschaft zählt zu den umstrittensten und meisterörterten Themen in der literarischen Fachdiskussion. Grundeinschät- zungen dergestalt, daß das Verhältnis zwischen Polizei und Staatsanwaltschaft „spannungsgeladen“‘ oder gar „getrübt 65 ‚Jedenfalls aber „ambivalent‘ sei, prägen und bestimmen insoweit das gegenwärtige Meinungsbild. Vor diesem Hinter- grund mag es nur wenig überraschen, daß die Thematik auch auf der Expertenta- gung der KrimZ eine hervorgehobene Rolle spielte. Dabei wurde das Verhältnis von Polizei und Staatsanwaltschaft insbesondere im Anschluß an das Referat von Heinrich Bernhardt, Abteilungsdirektor beim Polizeipräsidium in Frankfurt a.M., sehr lebhaft und kontrovers diskutiert. Der Vortrag von Bernhardt, der sich im Grundtenor bewußt kritisch mit der gegenwärtigen Rolle der Strafjustiz bei der Kriminalitätsbekämpfung auseinandersetzte, war Gegenstand zahlreicher, sich mitunter als „Anti-Kritik“ verstehender Diskussionsanmerkungen, welche sich unterschiedlichen Problemfeldern zuordnen lassen. 1 Verbesserte Koordination von polizeilicher und staatsanwaltlicher Tätigkeit Obgleich Bernhardt sowohl in seinem Referat als auch in der sich anschließen- den Diskussion unterstrich, daß die Zusammenarbeit von Polizei und Staats- anwaltschaft bereichsweise sehr positiv zu bewerten sei, so auf dem Gebiet der organisierten Kriminalıtät sowie der Wirtschaftskriminalität, wies er auch auf bestehende Defizite hin. Insbesondere im Bereich der Massenkriminalität und des strafrechtlichen Umgangs mit sogenannten Intensivtätern müsse das Zu- sammenspiel von Justiz und Polizei noch wesentlich verbessert werden. Dr. Harald Körner, Oberstaatsanwalt bei der Staatsanwaltschaft bei dem Ober- landesgericht Frankfurt am Main, räumte zwar ein, daß die Staatsanwaltschaft die Polizei mit ıihren Problemen nicht alleine lassen dürfe. Doch wies er zugleich darauf hin, daß er mit der Kritik von Bernhardt teilweise wenig anfangen könne, da sie ihm zu pauschal erscheine. Wenn man die Einzelheiten eines Falles nicht kenne, sei es sehr schwer, hierauf zu erwidern. Konkret machte Dr. Peter Kircher, Leitender Oberstaatsanwalt bei der Staats- anwaltschaft bei dem Oberlandesgericht Frankfurt am Main, in der Diskussion deutlich, daß die von Bernhardt aufgestellte Forderung nach der Einrichtung eines „24-Stunden-Staatsanwalts‘‘ sowie nach Zuordnung von Staatsanwälten zu 5 Siehe insoweit nur den Beitrag von Bernd Schünemann, Kriminalistik 1999, S. 74 ff. Diskussionsbericht 279 bestimmten Einheiten der Polizei nicht akzeptabel sei. Ebenso könne man umgekehrt fordern, Teile der Polizei in die Zuständigkeit der Justiz zu überfüh- ren und ın die Staatsanwaltschaft einzugliedern. Ihre rechtsstaatlich gebotene Kontrollaufgabe könne die Staatsanwaltschaft nur dann ausüben, wenn sie ihre funktionale Selbständigkeit gegenüber der Polizei bewahre. Dieser Gesichts- punkt wurde in der Diskussion auch von Ministerialdirigent Dr. Klaus Böhm (Ministerium der Justiz des Landes Rheinland-Pfalz) hervorgehoben. Im Hinblick auf die von Bernhardt angeschnittene spezielle Problematik der sog. Intensivtäter merkte Heinz aus rechtstatsächlicher Sicht kritisch an, daß zwar rund 50% der Straftaten von Intensivtätern begangen würden. Doch habe er in dem Referat von Bernhardt den Hinweis vermißt, daß die Gruppe der Intensivtäter nur ca. 10% aller ermittelten Tatverdächtigen ausmache. In Anbetracht dessen hätte Bernhardt fairerweise sagen müssen, was die Justiz bei diesen 10% aus der Sicht der Polizei falsch mache. Statt dessen habe er in seinem Beitrag pauschal von den Versäumnissen der Justiz in bezug auf die Gesamtheit aller Tatverdächti- gen gesprochen und damıt in unzulässiger Weise verallgemeinert. Im übrigen sei es ohnehin sehr problematisch, die Entwicklung der Polizeilichen Kriminalstati- stik als Beleg für ein Kriminalitätswachstum heranzuziehen. Schließlich seı in diesem Zusammenhang auch der Hinweis auf den Anstieg bei den Einstellungen gemäß $$ 153 ff. StPO überaus fragwürdig. Es gebe keinerlei empirische Anhaltspunkte dafür, daß der Anstieg bei den Einstellungen gerade der Gruppe der Intensivtäter zugute gekommen wäre. Bernhardt machte dagegen auf die ın seinem Vortrag vorhandenen Differenzierungen aufmerksam und betonte dabei, daß es ihm darum gehe, „die Serientäter von der Straße zu bekommen‘‘. 2. Strategisches Denken und sicherheitsorientierte Strafverfolgung Im Hinblick auf die Kritik von Bernhardt, im Bereich der StrafJustiz werde im Unterschied zur Polizei zu wenig strategisch gedacht, führte Groß aus, daß es insoweit der Differenzierung bedürfe. Der Richter müsse einzelfallorientiert entscheiden. Die staatsanwaltliche Tätigkeit seı demgegenüber mit strategischem Denken durchaus vereinbar. Freilich sei nach seinem Eindruck ein solches Denken iın der Praxis staatsanwaltlichen Handelns nıcht besonders stark ausge- prägt. Groß plädierte insoweit für eine größere Offenheit. Dies bedeute aber nicht, daß strategisches Denken ım Bereich der Staatsanwaltschaft in gleicher Weise generell stattfinden dürfe wie im Bereich der Polizei. Körner betonte ın diesem Zusammenhang, daß es sinnvoll und notwendig sei, wenn sich Polizei und Staatsanwaltschaft zur Ausarbeitung strategischer Konzepte, insbesondere im diesbezüglich wichtigen Bereich der Schwerpunktsetzung bei der Straf- 280 Claudius Geisler verfolgung, an einen Tisch setzten und gemeinsam entsprechende Kriterien entwickelten. Es könne nicht sein - und das nehme er durchaus als berechtigte Kritik an -, daß die Staatsanwaltschaft der Polizei die Schwerpunktsetzung ganz überlasse und sie dann kritisiere, wenn es aus ihrer Sicht zu unangemessenen Schwerpunktsetzungen gekommen sel. Mit dem Aspekt des strategischen Denkens eng verknüpft war die Frage, wel- chen Stellenwert die „Gewährleistung innerer Sicherheit‘‘ für Polizei und Staats- anwaltschaft habe. Dr. Horst Hund, Leitender Oberstaatsanwalt bei der Staats- anwaltschaft in Bad Kreuznach, merkte kritisch an, daß er sich mit Bernhardts Vorstellung einer „sicherheitsorientierten‘‘ Strafverfolgung und mit dem dahinter stehenden Grundrechtsverständnis überhaupt nicht anfreunden könne. Ziel des Ermittlungsverfahrens sei die unvoreingenommene Aufklärung des Sachverhalts und die anschließende strafrechtliche Bewertung. Eine einseitige Orientierung der Strafverfolgung am Gedanken der „inneren Sicherheit‘“ werde dem Rechts- staatsprinzıp und der Rolle der Staatsanwaltschaft als „Wächter des Gesetzes“ nicht gerecht. Schöch wies in diesem Kontext darauf hin, daß die Effizienzkriterien der Polizei Juristisch nicht immer haltbar seien. Wenn man eine Festnahme oder eine polizeiliche Ermittlungstätigkeit als nutzlos ansieht, weil kein Haftbefehl er- lassen werde, so verkenne dies die grundlegende Funktion des Haftbefehls. 3. Verliert die Staatsanwaltschaft gegenüber der Polizei an Bedeutung? Sehr deutlich wurde auf der Tagung auch die Sorge artikuliert, daß die Staats- anwaltschaft gegenüber der Polizei zunehmend ins Hintertreffen gerate. Dabei wurde nicht nur die personelle Überlegenheit der Polizei angeführt. Böhm berichtete, daß von seiten der Polizei gegenwärtig sehr energisch darum ge- kämpft werde, ein „eigenes‘‘ polizeiliches Ermittlungsverfahren zu erhalten. Auf der Ebene der Gesetzgebung würden insoweit weitgehende Forderungen erho- ben, u. a. auch die, daß der Beschuldigte bei der Polizei erscheinen muß und dies bei Weigerung erzwungen werden kann. . Schäfer wies auf die verstärkten Bemühungen seitens der Polizei hin, die Be- grenzungsfunktion des Anfangsverdachts durch sog. „Inıtiatıvermittlungen“‘ aufzulösen. Danach seien ın bestimmten Kriminalitätsbereichen auch unterhalb der Schwelle des Anfangsverdachts ($ 152 II StPO) Ermittlungen zulässig. Derartige „Initiativermittlungen‘“ seien überaus problematisch, weil sie die Gefahr mit sich brächten, die bewährte Abgrenzung von Gefahrenabwehr und Strafverfolgung (mit den sich daran anschließenden Verantwortlichkeiten) zu Diskussionsbericht 281 verschieben®. Im Hinblick auf die vorbeugende Verbrechensbekämpfung enthiel- ten im übrigen alle Polizeigesetze der Länder jJüngeren Datums neue Institute und erweiterte Anwendungsbereiche. Demgegenüber merkte allerdings Groß in diesem Zusammenhang an, daß die der Polizei zugestandenen Vorfeldbefugnisse letztlich final auf den Einsatz des Strafrechts zielten; insoweit behielten die Staatsanwaltschaften den „Zugang‘‘. Daher beurteile er diese Entwicklung nicht ganz so skeptisch. Albrecht betonte, daß die Polizei gegenwärtig gerade auf europäischer Ebene die Ansätze zur Kooperation vehement erweitere’; entsprechende Ansätze auf der Ebene der Staatsanwaltschaften fehlten hingegen völlig. Durch den Ausbau supranationaler Strukturen im Zuge der Internationalisierung der Strafverfolgung werde sich die Dominanz der Polizei zukünftig noch deutlich verstärken; diese Entwicklung sei unter den Gesichtspunkten der Machtkontrolle und Macht- balance bedenklich. 4. Sonderproblem: Polizeiliche Einstellungsbefugnisse in UJs-Verfahren? Obwohl auf der Tagung die Frage, ob der Polizei eigene Einstellungskompeten- zen einzuräumen seien, ganz überwiegend abschlägig beantwortet wurde, gab es dennoch Stimmen, die sich für eine differenzierte Betrachtungsweise aus- sprachen. So vertrat Groß die Position, daß man in bezug auf Einstellungs- kompetenzen der Polizei offen sein sollte, soweit es die Verfahren gegen unbe- kannte Tatverdächtige betreffe (sog. UJs-Verfahren). Allerdings müßte es dabei die Möglichkeit eines jederzeitigen Zugriffs oder „Rückholrechts‘“ der Staats- anwaltschaft geben. Dies sei aber letztlich keine Frage des Legalitätsprinzips. Letzterem stimmte auch Böhm zu. Er vertrat aber nachdrücklich die Auffassung, daß der Polizei auch in UJs-Verfahren keine Einstellungskompetenzen einge- räumt werden dürften. Denn die Polizei habe es letztlich ın der Hand, UJs- Verfahren zu definieren, indem sie den Ermittlungsaufwand steuert. Würde man der Polizei die Möglichkeit geben, UJs-Verfahren selbständig einzustellen, dann führte dies in vielen Fällen dazu, daß sie zu der Bewertung gelangt, dieser Fall sei nicht so wichtig; deshalb müsse weniger oder überhaupt nicht mehr ermittelt werden. Auf diesem Wege könnte die Polizei ıhre Einstellungsbefugnisse über den Bereich der „tatsächlichen‘ UJs-Verfahren hinaus faktisch ausdehnen. Eine Kontrolle durch die Staatsanwaltschaft sei aber unverzichtbar. Außerdem, so Böhm, halte er das häufig genannte Argument, daß viel Papierkrieg vermieden 6 Vegl. dazu nun auch Schaefer, NIJW 1999, S. 2572 (2573). 7 Näher hierzu Albrecht, Nishihara-FS (1998), S. 311 (335). 282 Claudius Geisler werden könne, wenn der Polizei ın UJs-Verfahren eigene Einstellungskompeten- zen zugebilligt werden würden, ım Zeitalter der EDV nicht für überzeugend. Polizei und Staatsanwaltschaften würden schließlich gerade vernetzt, so daß überhaupt kein Papieraufwand mehr entstünde; die Informationsweitergabe erfolge vielmehr per Computer. Der wahre Grund, weshalb die Polizei für eigene Einstellungskompetenzen eintrete, sei ein anderer. Die Polizei wolle sich der Kontrolle durch die Staatsanwaltschaften entziehen und dadurch ihre eigene Einflußsphäre erweitern. V. Rückblick und Ausblick - verbleibender Forschungsbedarf Nıcht nur die auf der Tagung gehaltenen Referate, sondern auch die zahlreichen darum sich rankenden Diskussionsbeiträge haben auf nachdrückliche Weise die Einsicht nahegelegt, daß das „tradıtionelle‘‘ Modell des Strafverfahrens gegen- wärtig einen tiefgreifenden Prozeß der Veränderung durchmacht. Wie ın allen europäischen Ländern reicht auch in Deutschland die Kapazität der Strafgerichte bei weitem nicht aus, um sämtliche verfolgbaren Delikte durch ein gerichtliches Verfahren (mit mündliıcher Hauptverhandlung) abschließend zu behandeln. Diese Lage hat sich in den letzten eineinhalb Jahrzehnten zugespitzt. Ein stei- gender Geschäftsanfall der Justiz und eine insbesondere seit Beginn der 90er Jahre dramatische Verschlechterung der Situation der öffentlichen Haushalte hat eine „Kapazitätskrise‘“ ausgelöst, die den Zwang zur Ökonomisierung des Straf- verfahrens massıv verstärkt hat. In der Rechtswirklichkeit des deutschen Strafverfahrens hat diese Entwicklung tiefe Spuren hinterlassen. Während nach der ursprünglichen Konzeption des Gesetzgebers der Strafprozeßordnung das Hauptverfahren den Kern des Straf- verfahrens bildete, prägt und bestimmt heute zunehmend das Ermittlungsverfahren den Strafprozeß. Mit diesem Trend zum „exekutivischen Recht‘“ geht notwendi- gerweise eine Aufgabenverschiebung vom Richter zum Staatsanwalt einher. So hat die Staatsanwaltschaft in den letzten Jahren ihre Sanktionskompetenz, wie insbesondere die empirischen Daten von Heinz belegen, erheblich ausgeweitet. Die Tagung machte dabei transparent, daß es hierdurch nicht nur zu einem realen Bedeutungsverlust des Legalitätsprinzips, sondern auch zu einer erheblichen „Flexibilisierung‘“ des Strafverfahrens gekommen ist. Dabei wurden auch die Gefahren dieser Entwicklung auf der Tagung deutlich gesehen. Der Verzicht auf die schützenden Formen des Verfahren sowie auf richterliche Kontrolle wurde ebenso kritisch hinterfragt wie der Umstand, daß Kriterien für eine einheitliche Anwendung der Opportunitätsvorschriften noch weitgehend fehlen. Diskussionsbericht 283 Obwohl die auf der Tagung präsentierten empirischen Befunde eine insgesamt ernüchternde Vorstellung von der Rechtswirklichkeit des Legalıitätsprinzips vermittelten - nach den Ergebnissen der Untersuchung von Heinz sind inzwi- schen Verfahrenseinstellungen zahlenmäßig häufiger als Anklagen einschließ- lich Anklagesurrogate - wurde die zentrale Bedeutung dieses Prinzips und die Notwendigkeit seiner Beibehaltung allenthalben unterstrichen. Dabei wurde mehrfach auf eindringliche Art und Weise die Auffassung zum Ausdruck ge- bracht, daß es vorzugswürdiger sei, die Wirklichkeit dem Prinzip anstatt umge- kehrt das Prinzip der Wirklichkeit anzupassen. So gab es unter den Diskutanten auf der Tagung letztlich niemanden, der unter dem Eıindruck unbestreitbar vorhandener Realisierungsdefizite die völlige Aufgabe des Legalitätsprinzips als verlockende oder erstrebenswerte Alternative ansah und nachdrücklich für eine prinzipiell von Opportunitätserwägungen geprägte Strafverfolgung eintrat. Diese Position hatte sicher etwas mit der Grundeinschätzung zu tun, daß es ohne Legalitätsprinzip um die Wirklichkeit der Strafverfolgung schlechter bestellt wäre, wobei insbesondere die „Schutzschildfunktion‘ des Legalıtätsprinzips hervorgehoben wurde. Sie mag zum Teil aber auch auf der Überlegung beruht haben, daß sich die Wirklichkeit der Strafverfolgung ohnehin nicht abstrakt am Prinzip entscheidet, sondern vielmehr an dessen konkreter inhaltlicher Ausge- staltung und Umsetzung. In gewisser Weise symptomatisch für diese Sichtweise war der Hinweis von Schöch auf die Handhabung des Opportunitätsprinzips im Bereich der Ordnungswidrigkeiten im Verkehrsrecht. Schöch merkte an, daß ıihm kein einziger Fall bekannt sei, bei dem - etwa beiı der Handhabung des $ 24a StVG - von einem echten Ermessen Gebrauch gemacht worden se1, obwohl das Ordnungswidrigkeitenrecht im Unterschied zum Strafrecht durch und durch vom Opportunitätsgrundsatz geprägt sei. Die strenge Richtlinienorientierung führe hier zu einer Bindung des Rechtsanwenders, die faktisch ungleich stärker se1 als in jenen Normbereichen, in denen das Legalitätsprinzip gelte. Gleichwohl wurde auf der Tagung auch deutlich, daß der inzwischen sehr hohe Anteil an Einstellungen aus Opportunitätsgründen im Bereich des materiellen Strafrechts die Frage aufwirft, ob auf der Polizeiebene nicht zuviel „umsonst“ ermittelt wird. Damit einher geht die insbesondere von der Polizei erhobene Kritik, die Staatsanwaltschaft stelle durch eine unverhältnismäßig hohe Ein- stellungsquote im Bereich der leichteren und mittleren Kriminalität die Ernst- haftigkeit des Strafgesetzes in Frage und lasse es dadurch zum Instrument le- diglich symbolischer Konfliktbewältigung verkümmern. Diese Kritik wurde auf der Tagung zwar ernst genommen. Doch betonten mehrere Diskussionsteilnehmer auch, daß sie überzogen sei und im übrigen die Dinge komplizierter lägen, als es von polizeilicher Seite in diesen Zusammenhang vielfach suggeriert werde. 284 Claudius Geisler Im Hinblick auf die hohe staatsanwaltliche Einstellungsquote ging dabei ein zentraler Argumentationsansatz dahin, daß bei ihrer Bewertung eine materielle Betrachtung geboten sei. Dem lag die Überlegung zugrunde, daß vielfach schon mit der Einstellungsentscheidung selbst eine Art Sanktionierung verbunden ist (etwa: bei Einstellungen gemäß $ 153a StPO). Deshalb dürfe niıcht formal- unkritisch zwischen Legalitätsentscheidungen auf der einen Seite und Opportu- nitätsentscheidungen auf der anderen Seite differenziert werden. Die maßgebli- che Trenmnlinie, so wurde eingewandt, laufe vielmehr zwischen sanktionslosen und sanktionsrelevanten Entscheidungen. Erhellend war in diesem Zusammenhang auch der Blick auf die strukturellen Eigenheiten des deutschen Kriminaljustizsystems. So wurde im Referat von Prof. Dr. Jörg-Martin Jehle (Universität Göttingen) mit großer Anschaulichkeit herausgearbeitet, daß in Rechtsordnungen, ın denen der Polizei, wiıe ın Deutsch- land, keine eigenen Erledigungskompetenzen zustehen, der „Input‘‘ Ins staats- anwaltliche Stadıum notwendigerweise größer ist als ın Rechtsordnungen, ın denen die Polizei Fälle selbständig abschließen kann. In diesen Ländern ist die Staatsanwaltschaft deshalb eher in der Lage, einen größeren Anteil der anhängi- gen Verfahren im Wege der Anklage vor Gericht zu bringen. So betrachtet ist der Umstand, daß die Staatsanwaltschaft in Deutschland im Zuge der verstärkten Ökonomisierung des Strafverfahrens in besonderer Weise als „Filterinstanz‘ hervortritt, bereits systembedingt. Freilich wurde auf der Tagung auch eine zunehmende Beherrschung des Straf- verfahrens durch die Polizei festgestellt. So wurde die faktische Dominanz der Polizei im Ermittlungsverfahren von mehreren Tagungsteilnehmern hervor- gehoben. In diesem Zusammenhang bestand auch Einigkeit darüber, daß auf der Ebene der Polizei eine Entwicklung zu verzeichnen ist, die - will man nicht die pointierte, aber umstrittene Wendung von der „Verpolizeilichung des Ermitt- 68 lungsverfahrens verwenden - sich jedenfalls als deutliche Erweiterung und Nutzung von Handlungsspielräumen umschreiben läßt. Dabeı wurde auf der Tagung phasenweise auch atmosphärisch spürbar, daß beı dieser allgemeinen Entwicklung die Interessen von Polizei und Staatsanwaltschaft nicht harmonisch im Einklang stehen, sondern bereichsweise offen ın Konkurrenz treten. Ein weiteres zentrales Ergebnis des Expertengesprächs besteht ın der Erkenntnis, daß die eigentlich relevanten Aspekte, die mit den skizzierten Veränderungen des Strafverfahrens unmittelbar verknüpft sind, sich nicht mehr in der herkömm- 8 Vegl.dazu auch den Beitrag von Paeffgen, »Verpolizeilichung« des Strafprozesses - Chimäre oder Gefahr?, in: Jürgen Wolter (Hrsg.), Zur Theorie und Systematik des Strafprozeßrechts, Symposi- um zu Ehren von Hans-Joachim Rudolphi, 1995, S. 13 ff. Diskussionsbericht 285 lichen und ın gewisser Weise starren Gegenüberstellung von Legalität und Opportunität adäquat erfassen lassen. In sachlicher Hinsicht stehen vielmehr Gesichtspunkte im Vordergrund, die sich drei, zum Teil eng miteinander zu- sammenhängenden Programmsätzen zuordnen lassen, welche folgendermaßen bündig zusammengefaßt werden können, nämlich: (1) die Herstellung von Verfolgungsgleichheit in den Bundesländern, (2) die Optimierung des Ressourceneinsatzes und (3) die verbesserte Koordination der Strafverfolgung. Es muß davon ausgegangen werden, daß diese drei Zielsetzungen auch die weitere kriminalpolitische Diskussion maßgeblich bestimmen werden. Dies leitet zur der Frage über, welche Rolle dabei die empirische Forschung spielen kann. Die Antwort hierauf muß differenziert ausfallen: Mit den Metho- den der empirischen Forschung ist es nicht möglich, primär normativ gelagerte Problemstellungen zu lösen. Sie kann aber sehr wohl dazu beitragen, die Grund- lage für einen rationalen kriminalpolitischen Diskurs zu schaffen. Empirische Forschung ist deshalb unbedingt erforderlich. Auf sie zu verzichten hieße, immerhin begrenzt einlösbare Ansprüche an die Rationalıtät von Kriminalpolitik preiszugegeben. Konkret bezogen auf das Tagungsthema begegnet man dabei dem irritierenden Befund, daß der Stand des empirischen Wissens unzureichend ist, obwohl die Ermittlungstätigkeit der Polizeı und die Einstellungspraxis der Staatsanwalt- schaften die zentralen Bereiche der Strafverfolgung definieren. Daher bestand auf der Tagung Einigkeit darüber, daß noch beträchtlicher Forschungsbedarf besteht. So iıst schon weitgehend unklar, ın welchem Umfang das Legalıitäts- prinzip schon auf der Polizeiebene durch die Nichtverfolgung von Normüber- tretungen tangiert wird. Aber auch im Hinblick auf die staatsanwaltliche Ebene ist der Informationsstand äußerst unbefriedigend. Zwar liefert die StA-Statistik zweifellos sehr betrachtenswerte Luftaufnahmen aus großer Höhe, doch dies ersetzt keineswegs die Notwendigkeit der Erschließung des Geländes am Boden. Wegen der unzulänglichen Datenlage des StA-Statistik läßt sıch insbesondere nicht die entscheidende und Gerechtigkeitserwägungen ım höchsten Maße berührende Frage zuverlässig beantworten, ob und inwieweılt die praktische Handhabung der Einstellungsvorschriften den Anforderungen genügt, die das Bundesverfassungsgericht in seinem „Cannabis-Beschluß“‘ aufgestellt hat; näm- lich „im wesentlichen einheitlich“ zu sein. Weil die StA-Statistik grundsätzlich 286 Claudius Geisler keine Angaben zum Delikt erfaßt”, könnten die auf der Tagung präsentierten Di- vergenzen im Entscheidungsverhalten der Staatsanwaltschaften mit unterschied- lichen Fallstrukturen zusammenhängen. Ebensowenig ist auszuschließen, daß Unterschiede bei den Tätern insoweit maßgeblichen Einfluß nehmen. Will man daher in diesem ebenso komplexen wie zentralen Bereich zu größerer Klarheit vordringen, so ist der Einsatz vertiefender empirischer Forschung unverzichtbar. Daß eine solche Forschung nicht nur methodisch anspruchsvoll, sondern voraus- sichtlich auch sehr ressourcenintensiv sein würde, stand auf der Tagung eben- falls außer Zweifel. Ein bedeutender Anknüpfungspunkt für vertiefte empirische Forschung - dies sei abschließend angemerkt - könnte dabei das unlängst eingerichtete Zentrale Staatsanwaltschaftliche Verfahrensregister (ZStV) sein'“. Das Register‘', indem erstmals bundesweit Informationen über Ermittlungsverfahren gespeichert werden, hat inzwischen seinen Betrieb in Berlin aufgenommen, wird aber erst nach Anschluß der letzten „Kopfstellen‘‘ der Bundesländer seine volle Lei- stungsfähigkeit erreichen. Es könnte dann eine Datenquelle darstellen, die nicht nur für die Strafverfolgungsbehörden von großem Wert ist. Auch aus der Per- spektive der empirischen Forschung wäre das Register von besonderem Inter- esse, weil es ganz neuartige Einblicke in das Entscheidungsverhalten der Staats- anwaltschaften eröffnen könnte‘?. Die Diskussion um das Tagungsthema wird weitergehen. Es bleibt zu hoffen und zu wünschen, daß die im Rahmen des Expertengesprächs gehaltenen Vorträge und Beiträge dabei Anregung sein können. 9 Ausnahmen bilden die „Straftat im Straßenverkehr‘ sowie die „Besondere Wirtschaftsstrafsache*‘. Vgl. dazu näher Heinz, Kaiser-FS (1998), Bd. I, S. 85 (92). 10 Vgl. 88 474 ff. StPO. 11 Dazu instruktiv Lemke, Bewährungshilfe 1999, S. 135 ff. 12 Zur Möglichkeit der Nutzung des Verfahrensregisters für wissenschaftliche Zwecke siehe AK/ StPO-Hellmann, $ 474 StPO Rn. 14. Auswahlbibliographie „Das Ermittlungsverhalten der Polizei und die Ein- stellungspraxis der Staatsanwaltschaften“ Elisabeth Herrmann 1. Bibliothek und Dokumentation der Kriminologischen Zentralstelle Die Kriminologische Zentralstelle befaßt sich seit Beginn ihrer Tätigkeit im Jahre 1986 mit dem Aufbau einer computergestützten Literaturdokumentation auf dem Gebiet der deutschsprachigen Kriminologie‘. Das Fundament dieser Dokumenta- tion bildet eine Präsenzbibliothek mit einem Bestand von zur Zeit etwa 18.000 Monographien und ca. 80 laufend gehaltenen Zeitschriften. Angesichts der Vielzahl und thematischen Breite kriminologisch relevanter Publikationen ist die Zusammenarbeit mit anderen Facheinrichtungen wesentliche Bedingung für den Aufbau einer kriminologischen Literaturdokumentation. So kooperiert die KrimZ bereits seit vielen Jahren mit dem Juristischen Informa- tionssystem (JURIS GmbH), Saarbrücken. Durch den im Rahmen dieser Koope- ration bestehenden Datenaustausch konnten der Umfang der kriminologischen Dokumentation und wichtiger Serviceleistungen im Laufe der Jahre erheblich erweitert werden. Aus dieser Zusammenarbeit entstand 1990 erstmals der „Referatedienst Kriminologie“‘, der allJährlich deutschsprachige kriminologische (Zeitschriften-)Literatur in einer informativen Form, d.h. vor allem mit Abstracts, für ein breites Publikum von Interessierten und Fachleuten vorstellt. Jeder Band enthält zwischen 500 und 700 ausgewählte Nachweise aus ca. 30 Zeitschriften“, geordnet nach Sachaspekten wie Erscheinungsformen der Krimina- lität, Strafverfolgung, Strafvollzug und Straffälligenhilfe, Täterforschung, theoretischen und historischen Fragen, sozialen Problemen und abweichendem Redaktionsstand: August 1999. Sohn, Werner (1989). Literatursammlung und -dokumentation in der Kriminologischen Zentral- stelle. In: Recht, Bibliothek, Dokumentation. - Jg. 19, S. 5 ff. In der KrimZ-Datenbank nachgewiesene Zeitschriften s. Liste ım Anhang. 288 Elisabeth Herrmann Verhalten. Kurze Inhaltsangaben sollen einen Eindruck über Problemstellung und Resultate der Originaltexte vermitteln. Aus Anlaß der in diesem Band dokumentierten Tagung „Das Ermittlungs- verhalten der Polizei und die Einstellungspraxis der Staatsanwaltschaften‘‘ wurde aus der Datenbank der KrimZ Bibliothek und Dokumentation eine Literaturaus- wahlliste zum Tagungsthema zusammengestellt. Damit soll allen Interessierten und Fachleuten die Möglichkeit gegeben werden, spezifische Fragestellungen mit Hilfe der hier nachgewiesenen Literatur zu vertiefen. 2. Literaturauswahl der KrimZ-Bibliothek Albrecht, Hans-Jörg (1984). Präventive Aspekte der Verfahrenseinstellung ım Jugendstrafrecht. In: Walter, Michael u.a. (Hrsg.). Die Einstellung des Straf- verfahrens im Jugendrecht : Chancen und Risiken eines neuen kriminal- politischen Weges sowie Erfahrungen und Anregungen aus der Praxis. - Vechta: Verein für Kriminalpädagogische Praxis. - S. 51-78 Albrecht, Hans-Jörg (1998). Organisierte Kriminalität und neuere Strafprozeßre- formen in Deutschland. In: Eser, Albin (Hrsg.). Festschrift für Haruo Nishihara zum 70. Geburtstag. Bd. 5. Beiträge in deutscher Sprache. Baden-Baden: Nomos. - S. 311-338 Albrecht, Peter-Alexis; Hassemer, Winfried & Voß, Michael (Hrsg.) (1992). Rechtsgüterschutz durch Entkriminalisierung : Vorschläge der Hessischen Kommission „Kriminalpolitik‘“ zur Reform des Strafrechts. - Baden-Baden: Nomos Aulinger, Susanne (1997). Rechtsgleichheit und Rechtswirklichkeit bei der Strafverfolgung von Drogenkonsumenten : die Anwendung von $ 31a BtMG im Kontext anderer Einstellungsvorschriften ; Endbericht eines Forschungs- projekts der Kriminologischen Zentralstelle e.V. - Baden-Baden: Nomos Aulinger, Susanne (1999). $ 31a BtMG - der Auftrag des BverfG und dıe Rechts- wirklichkeit. In: Neue Zeitschrift für Strafrecht ; 19 (3), S. 111-116 Baden-Württemberg / Ministerium für Justiz, Bundes- und Europaangelegenhei- ten (1990). Ist das Legalitätsprinzip noch zeitgemäß ? Bericht über das Symposium am 7. und 8. Dezember 1989 ın Triberg. - Stuttgart: Eigenverlag Bernhardt, Heinrich (1998). Quo vadis Kriminalitätskontrolle? Einige kritische Betrachtungen unter kriminalpolitischen und strategischen Aspekten aus der Perspektive eines Polizeiführers in einer Großstadt. In: Die Polizeı ; 89 (5), S. 133-149 289 Auswahlbibliographie Blankenburg, Erhard; Sessar, Klaus & Steffen, Wiebke (1978). Die Staatsanwalt- schaft ım Prozeß strafrechtlicher Sozialkontrolle. Berlin: Duncker und Humblot Bohnert, Joachim (1992). Die Abschlußentscheidung des Staatsanwalts. Berlin: Duncker und Humblot Bottke, Wilfried (1990). Grundlagen des polızeilichen Legalitätsprinzips. In: Juristische Schulung ; 30 (2), S. 81-86 Braasch, Hans-Joachim; Köhn, Klaus; Kommoß, Klaus & Winkelmann, Otto H. (1997). Der Gesetzesungehorsam der Justiz : eine kriminologische Untersu- chung. - Lübeck: Schmidt-Römhild Denzer, Karl Josef (Hrsg.) (1986). Opportunität contra Legalität : Dokumentation einer Fachtagung für Juristen. Bielefeld: Haus Neuland Döhring, Silke (1999). 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In: Deutsche Richterzeitung ; 70 (6), S. 217-222 Anhang: Liste der im Referatedienst Kriminologie ausgewerteten Zeitschriften Archiv für Kriminologie” Bewährungshilfe Deutsche Richterzeitung” DVJJ-Journal Goltdammer's Archiv für Strafrecht” Juristenzeitung” Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie” Kriminalistik” Kriminalpädagogische Praxis Kriminologisches Bulletin / Bulletin de Criminologie Kriminologisches Journal Kritische Justiz” Monatsschrift für Kriminologie und Strafrechtsreform Nachrichtendienst des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge’ Neue Juristische Wochenschrift‘ Neue Justiz” Neue Kriminalpolitik” Neue Praxis” Neue Zeitschrift für Strafrecht” Österreichische Juristenzeitung‘ Recht & Psychiatrie” Report Psychologie’ Schweizerische Zeitschrift für Strafrecht / Revue Penale Suisse / Rivista Penale Svizzera Soziale Arbeit” Strafverteidiger” sub - Sozialarbeit und Bewährungshilfe” Sucht‘ Auswahlbibliographie 295 Theorie und Praxis der sozialen Arbeit” Zeitschrift für die gesamte Strafrechtswissenschaft” Zeitschrift für Rechtspolitik” Zeitschrift für Rechtssoziologie” Zeitschrift für Strafvollzug und Straffälligenhilfe Zentralblatt für Jugendrecht selektiv ım Referatedienst nachgewiesen Verzeichnis der Autoren und Teilnehmer Stand: 11. März 1999 Albrecht, Prof. Dr. Hans-Jörg Blumensatt, Hans-Josef Direktor des Max-Planck-Instituts Oberstaatsanwalt für ausländisches und internationales Staatsanwaltschaft bei dem Strafrecht Landgericht Wiesbaden Andres, Gerhard Böhm, Dr. Klaus Ltd. Oberstaatsanwalt Ministerialdirigent Staatsanwaltschaft Ministerium der Justiz des Landes Rheinland-Pfalz bei dem Landgericht Darmstadt Apıing, Heinz-Werner Dölling, Prof. Dr. Dieter Kriminaldirektor Institut für Kriminologie der Universität Heidelberg Referent für kriminalpolizeiliche Angelegenheiten Stab des Polizeipräsidenten, St 13 Egg, Prof. Dr. Rudolf Direktor der Kriminologischen Au, Lutz-Rüdiger von Zentralstelle e.V. Richter am Oberlandesgericht Ministerium für Justiz Elz, Jutta des Landes Baden-Württemberg Wissenschaftliche Mitarbeiterin Kriminologische Zentralstelle e.V. Bernhardt, Heinrich Abteilungsdirektor Erb, Prof. Dr. Volker beim Polizeipräsidium Frankfurt am Main Friedrich-Alexander-Universität Lehrstuhl für Strafrecht und Strafprozeßrecht Bittmann, Folker Erlangen Oberstaatsanwalt Staatsanwaltschaft Halle Farwick, Albert Ltd. Oberstaatsanwalt a.D. Blath, Dr. Richard Ministerialrat Fijnaut, Prof. Dr. Cyrille Bundesministerium der Justiz Katolieke Universiteit Leuven Referat Kriminologie, Kriminalstatistik Instituut voor Strafrecht Blau, Prof. Dr. 1ur. Günter Fleischer, Dr. Wolfgang Richter (OLG) i.R. Oberstaatsanwalt 298 Autoren- und Teilnehmerliste Geisler, Dr. Claudius Hund, Dr. Horst Ltd. Oberstaatsanwalt Stellv. Direktor der Kriminologischen Zentralstelle e.V. Staatsanwaltschaft Bad Kreuznach Gold-Pfuhl, Dr. Gisela Jehle, Prof. Dr. Jörg-Martin Oberstaatsanwältin Universität Göttingen Deutscher Richterbund Juristisches Seminar Landesverband NRW Kilchling, Dr. Michael Wissenschaftlicher Referent Gotthardt, Hans-Joachim Oberstaatsanwalt Max-Planck-Institut für ausländisches Staatsanwaltschaft bei dem und internationales Strafrecht Oberlandesgericht Frankfurt am Main Kircher, Dr. Petra Gregor, Waltraud Oberstaatsanwältin Ministerlalrätin Staatsanwaltschaft beiı dem Hessisches Ministerium der Justiz Oberlandesgericht Frankfurt am Main und für Europaangelegenheiten Körner, Dr. Harald Groß, Dr. Karl-Heinz Oberstaatsanwalt Ministerialdirigent Zentrale für dıe Bekämpfung Hessisches Ministerium der Justiz der Betäubungsmittelkriminalität und für Europaangelegenheiten Generalstaatsanwaltschaft bei dem OLG Frankfurt am Main Hauk, Peter Ltd. Kriminaldirektor Kramer, Volker Bundeskriminalamt, Referat OA 4 Ltd. Oberstaatsanwalt Staatsanwaltschaft bei dem LG Gießen Heinz, Prof. Dr. Wolfgang Universität Konstanz Krump, Klaus Juristische Fakultät Direktor der Hessischen Kriminalpolize1 Institut für Rechtstatsachenforschung Hessisches Ministerium des Innern und für Landwirtschaft, Forsten Henzler, Peter und Naturschutz Kriminaloberrat Bundeskriminalamt, Referat OA 51 Kurze, Dr. Martin Wissenschaftlicher Mitarbeiter Kriminologische Zentralstelle e.V. Holznagel, Dr. Ina Staatsanwältin Präses der Justizbehörde der Freien Launhardt, Johannes Kriminaloberrat und Hansestadt Hamburg Bundeskriminalamt, Referat OA 45 Autoren- und Teilnehmerliste 299 Markwardt, Dr. Manfred Rohnfelder, Dr. Dieter Ministerialdirigent Oberstaatsanwalt Bayerisches Staatsministerium der Justiz Staatsanwaltschaft bei dem Oberlandesgericht Frankfurt am Main Meissner, Dr. Ludwig Ltd. Oberstaatsanwalt Rohrscheidt, Wend von Staatsanwaltschaft bei dem Ltd. Oberstaatsanwalt Staatsanwaltschaft bei dem Oberlandesgericht Frankfurt am Main Oberlandesgericht München Meuters, Stefan Wissenschaftlicher Mitarbeiter Roöth, Werner Institut für Kriminalwissenschaften Ltd. Oberstaatsanwalt Westfälische Wilhelms-Universität Staatsanwaltschaft bei dem Landgericht Wiesbaden Nüsse, Johannes Vorsitzender des Dt. Richterbundes Rüther, Dr. Werner Landesverband Nordrhein-Westfalen Wissenschaftlicher Mitarbeiter Vors. Richter am LG Dortmund Kriminologisches Seminar der Universität Bonn Perron, Prof. Dr. Walter FB Rechts- u. Wirtschaftswissenschaften Schaefer, Dr. Hans Christoph Generalstaatsanwalt Johannes Gutenberg-Universität Staatsanwaltschaft bei dem Pollender, Hans-Ulrich Oberlandesgericht Frankfurt am Main Oberstaatsanwalt Ministerium der Justiz Schellenberg, Dr. Hartwig des Landes Nordrhein-Westfalen Ltd. Ministerialrat Ministerium der Justiz des Pott. Dr. Christine Landes Sachsen-Anhalt Wissenschaftliche Mitarbeiterin Institut für Kriminalwissenschaften Schenck-Giere, Ursula Johann Wolfgang Goethe-Universität Ministerialrätin Frankfurt am Main Ministerium der Justiz des Landes Brandenburg Radke, Sven Kriminaloberrat Schluckebier, Wilhelm Bundeskriminalamt, Referat KI 15-30 Bundesanwalt beim Bundesgerichtshof Generalbundesanwalt beim Bundesgerichtshof Reschke, Horst Polizeihauptkommissar Schneider, Prof. Dr. Hans Verwaltungsfachhochschule in Wiesbaden, FB Polizei 300 Autoren- und Teilnehmerliste Schneider, Dr. Hendrik Thoma, Dr. Achim Wissenschaftlicher Mitarbeiter Staatsanwalt Johannes Gutenberg-Universität Hessisches Ministerium der Justiz FB Rechts- u. Wirtschaftswissenschaften und für Europaangelegenheiten Schöch, Prof. Dr. Heinz van Daele, Dirk Institut für die gesamten Wissenschaftlicher Mitarbeiter Strafrechtswissenschaften Katolieke Universiteit Leuven der Universität München Instituut voor Strafrecht Schroers, Jochen Volk, Dr. Elisabeth Ltd. Oberstaatsanwalt Oberstaatsanwältin Staatsanwaltschaft bei dem Ministerium der Justiz Oberlandesgericht Frankfurt am Main des Landes Rheinland-Pfalz Sohn, Werner Weiss-Bollandt, Harald Wissenschaftlicher Mitarbeiter Ltd. Oberstaatsanwalt Kriminologische Zentralstelle e.V. Staatsanwaltschaft Fulda Veröffentlichungen der Kriminologischen Zentralstelle e.V. Im Eigenverlag der Kriminologischen Zentralstelle, Wiesbaden, sind erschienen: I. Schriftenreihe „Kriminologie und Praxis‘“ (KUP) Band 1: Jörg-Martin Jehle und Rudolf Egg (Hrsg.): Anwendungsbezogene Kriminologie zwischen Grundlagenforschung und Praxis. 1986. ISBN 3-926371-00-5 - vergriffen - Band 2 Jörg-Martin Jehle (Hrsg.): Datenzugang und Datenschutz in der kriminologischen Forschung. 1987. ISBN 3-926371-01-3 DM 19,-- Band 3 Rudolf Egg (Hrsg.): Drogentherapie und Strafe. 1988. ISBN 3-926371-03-X - vergriffen - Band 4 Jörg-Martin Jehle (Hrsg.): Datensammlungen und Akten in der Strafrechtspflege. 1989. ISBN 3-926371-06-4 - vergriffen - Band 5 Jörg-Martin Jehle (ed.): Criminological Research and Planning in State and Supranational Institutions. 1990. ISBN 3-926371-07-2 DM 22,-- Band 6 Wolfgang Feuerhelm: Gemeinnützige Arbeit als Alternative in der Geldstrafenvollstreckung. 1991. ISBN 3-926371-09-9 DM 28.-- Band 7 Jörg-Martin Jehle (Hrsg.): Individualprävention und Strafzumessung : ein Gespräch zwischen Strafjustiz und Kriminologie. 1992. ISBN 3-926371-11-0 O - vergriffen Band 8 Bundesministerium der Justiz und Kriminologische Zentralstelle (Hrsg.): Die Zukunft der Personenstatistiken im Bereich der Strafrechts- ege : Materialien und Diskussion einer Expertensitzung. 1992. ISBN 3-926371-12-9 DM 22,-- Band 9 Rudolf Egg (Hrsg.): Die Therapieregelungen des Betäubungsmittelrechts : deutsche und ausländische Erfahrungen. 1992. ISBN 3-926371-14-5 DM 28,-- Band 10: Jörg-Martin Jehle (Hrsg.): Kriminologie als Lehrgebiet : kriminologische Aus-, Fort- und Weiterbildung in verschiedenen Studienfächern und Berufsfeldern 1992. ISBN 3-926371-15-3 DM 34,-- Band 11: Petra Block: Rechtliche Strukturen der Sozialen Dienste in der Justiz : eine vergleichende Analyse der Ländervorschriften. 1993. ISBN 3-926371-16-1 - auf Nachfrage - Neuauflage: Band 11: Petra Block: Rechtliche Strukturen der Sozialen Dienste in der Justiz eine vergleichende Analyse der Ländervorschriften. 2., vollständig überarbeitete und aktualisierte Auflage. 1997. ISBN 3-926371-34-X DM 34,-- Band 12 Martin Kurze: Strafrechtspraxis und Drogentherapie : eine Implementations- studie zu den Therapieregelungen des Betäubungsmittelrechts. DM 32,-- 1994. - 2., erg. Aufl. - ISBN 3-926371-23-4 Band 13 Michael Gebauer und Jörg-Martin Jehle (Hrsg.): Die strafrechtliche Unterbringung in einem psychiatrischen Krankenhaus : Probleme und Perspektiven. 1993. ISBN 3-926371-20-X - vergriffen ' Band 14 Jörg-Martin Jehle und Werner Sohn (Hrsg.): Organisation und Kooperation der Sozialen Dienste in der Justiz 1994. ISBN 3-926371-21-8 DM 38,-- Band 15 Jörg-Martin Jehle and Chris Lewis (eds.): Improving Criminal Justice Statistics : National and International Perspectives. 1995. ISBN 3-926371-24-2 DM 25,-- Band 16 Axel Dessecker und Rudolf Egg (Hrsg.): Die strafrechtliche Unterbringung in einer Entziehungsanstalt rechtliche, empirische und praktische Aspekte. ' 1995. ISBN 3-926371-25-0 - vergriffen Band 17 Jörg-Martin Jehle (Hrsg.): Kriminalprävention und Strafjustiz 1996. ISBN 3-926371-27-7 DM 35,-- Band 18 Rudolf Egg (Hrsg.): Der Aufhbau des Maßregelvollzuges in den neuen Bundesländern : Chancen und Probleme. 1996. ISBN 3-926371-29-3 DM 28,-- Band 19 Axel Dessecker: Suchtbehandlung als strafrechtliche Sanktion : eine empirische Untersuchung zur Anordnung und Vollstreckung der Maßregel nach $ 64 StGB. 1996. ISBN 3-926371-28-5 DM 28,-- Band 20 Rudolf Egg / Jörg-Martin Jehle / Erich Marks (Hrsg.): Aktuelle Entwicklungen in den Sozialen Diensten der Justiz : Strukturen, Spezialisierung, Qualifizierung. 1996. ISBN 3-926371-31-5 DM 32,-- Band 21 Axel Dessecker: Straftäter und Psvychiatrie : eine empirische Untersuchung zur Praxis der Maßregel nach $ 63 StGB im Vergleich mit der Maßregel nach $ 64 StGB und sanktionslosen Verfahren. 1997. ISBN 3-926371-32-3 DM 28,-- Band 22 Wolfgang Feuerhelm: Stellung und Ausgestaltung der gemeinnützigen Arbeit. 1997. ISBN 3-926371-36-6 DM 48,-- Band 23 Jehle, Jörg-Martin; Hoch, Petra (Hrsg.): Oberlandesgerichtliche Kontrolle langer Untersuchungshaft. Erfahrungen, Probleme, Perspektiven. 1998. ISBN 3-926371-40-4 DM 32,-- Band 24 Rudolf Egg (Hrsg.): Strafvollzug in den neuen Bundesländern Bestandsaufnahme und Entwicklung. 1999. ISBN 3-926371-41-2 DM 35,-- Band 25 Claudius Geisler (Hrsg.): Zur Rechtswirklichkeit nach Wegfall der „„fortgesetzten Tat“. Bestandsaufnahme, Erfahrungsaustausch und Perspektiven. 1998. ISBN 3-926371-39-0 DM 28,-- Band 26 Martin Kurze Soziale Arbeit und Strafjustiz. Eine Untersuchung zur Arbeit von Gerichtshilfe, Bewährungshilfe, Führungsaufsicht. 1999, ISBN 3-926371-42-0 DM 48,-- Band 27 Rudolf Egg (Hrsg.) Sexueller Mißbrauch von Kindern : Täter und Opfer. 1999, ISBN 3-926371-44-7 DM 35,-- II. Schriftenreihe „Berichte : Materialien : Arbeitspapiere“ (B M ‘ A) Heft 1: Jörg-Martin Jehle (Hrsg.): Der Kriminologische Dienst in der Bundesrepublik Deutschland. 1988. ISBN 3-926371-02-1 - vergriffen Heft 2 Wolfgang Feuerhelm: Geldstrafenvollstreckung und Gemeinnützige Arbeit : ein Zwischenbericht. 1988. ISBN 3-926371-04-8 - vergriffen Heft 3 Rudolf Egg und Martin Kurze: Drogentherapie in staatlich anerkannten Einrichtungen : Ergebnisse einer Umfrage. 1989. 3. Auflage, 1991. ISBN 3-926371-05-6 - vergriffen 1 Heft 4 Jörg-Martin Jehle, Wolfgang Feuerhelm und Petra Block: Gemeinnützige Arbeit statt Ersatzfreiheitsstrafe : Forschungskolloquium zu einer hundesweiten Untersuchung 1990. ISBN 3-926371-08-0 DM 19,-- Heft 5 Werner Sohn (Bearb.): Referatedienst Kriminologie 1990. 1991. ISBN 3-926371-10-2 DM 22,-- Heft 6 Werner Sohn (Bearb.): Referatedienst Kriminologie 199]. 1992. ISBN 3-926371-13-7 DM 22,-- Heft 7 Rudolf Egg (Hrsg.): Sozialtherapie in den er Jahren : gegenwärtiger Stand und aktuelle Entwicklung im Justizvollzug. 1993. ISBN 3-926371-17-X DM 25,-- Heft 8 Werner Sohn (Bearb.): Referatedienst Kriminologie 1992. 1993. ISBN 3-926371-18-8 DM 28,-- Heft 9 Werner Sohn (Bearb.): Referatedienst Kriminologie. - Ausgabe 1994 : Folge 4 1994. ISBN 3-926371-22-6 DM 28,-- Heft 10: Werner Sohn (Bearb.): Referatedienst Kriminologie. - Ausgabe 1995 : Folge 5 Schwerpunkt Kriminalprävention. 1995. ISBN 3-926371-26-9 - vergriffen - Heft 11 Werner Sohn (Bearb.): Referatedienst Kriminologie. - Ausgabe 1996 : Folge 6 Schwerpunkt Kriminalprävention. 1996. ISBN 3-926371-30-7 DM 28,-- Heft 12 Werner Sohn (Bearb.): Referatedienst Kriminologie. - Ausgabe 1997 + Folge 7 Schwerpunkt Kriminalprävention. 1997. ISBN 3-926371-35-8 DM 28,-- Heft 13 Martin Kurze: Täter-Opfer-Ausgleich und Allgemeines Strafrecht. 1997. ISBN 3-926371-37-4 DM 28,-- Heft 14 Werner Sohn (Bearb.): Referatedienst Kriminologie. - Ausgabe 1998 : Folge ® Schwerpunkt Kriminalprävention. 1998. ISBN 3-926371-38-2 DM 30,-- Heft 15 Rudolf Egg (Hrsg.): Drogenmißbrauch und Delinquenz : kriminologische Perspektiven und praktische Konsequenzen. 1999. ISBN 3-926371-43-9 DM 28.,-- Bestellungen über den Buchhandel. Sonstige Monographien aus der Arbeit der KrimZ Informationszentrum Sozialwissenschaften und Kriminologische Zentralstelle (Hrsg.) Kriminologie: Forschungsdokumentation ; 1980 - 1986. Bonn: Informationszentrum Sozialwissenschaften; Wiesbaden: Kriminologische Zentralstelle, 1988. ISBN 3-8206-0039-6 Klaus-Peter Dahle: Zur Versorgung forensisch-psychiatrischer Patienten in den neuen Bundesländern : Bestandsaufnahme und Empfehlungen. Endbericht eines Forschungsprojekts der Kriminologischen Zentralstelle e.V. in Kooperation mit dem Institut für Forensische Psychiatrie der FU Berlin . (Hrsg.;: Das Bundesministerium für Gesundheit! Schriftenreihe des Bundesministeriums für Gesundheit ; Band 53. 1995, - ISBN 3-7890-4087-8 Jörg-Martin Jehle: Entwicklung der Untersuchungshaft hei Jugendlichen und Heranwachsenden vor und nach der Wiedervereinigung. (Hrsge.: Das Bundesministerium der Justiz) Schriftenreihe des Bundesministeriums der Justiz. 1995. - ISBN 3-927066-86-9 Susanne Aulinger: Rechtsgleichheit und Rechtswirklichkeit bei der Strafverfolgung von Drogenkonsumenten Die Anwendung von $ 31a BtMG im Kontext anderer Einstellungsvorschriften. Endbericht eines Forschungsprojekts der Kriminologischen Zentralstelle e.V. (Hrsge.: Das Bundesministerium für Gesundheit) Schriftenreihe des Bundesministeriums für Gesundheit ; Band 89. 1997. - ISBN 3-7890-5116-0 Marcus Rautenberg: Zusammenhänge zwischen Devianzbereitschaft, kriminellem Verhalten und Drogenmißbrauch. Eine Expertise der Kriminologischen Zentralstelle e.V. (Hrsg.: Das Bundesministerium für Gesundheit) Schriftenreihe des Bundesministeriums für Gesundheit ; Band 103. 1998. - ISBN 3-7890-5442-9 Die Beantwortung der Frage nach Anspruch und Wirklichkeit des Legalitätsprinzips rührt am Grundverhältnis von Effizienz und Gerech- tigkeit der Strafrechtspflege und ist damit von hoher kriminalpolitischer Relevanz. Die Kriminologische Zentralstelle veranstaltete vom 15. bis 16. März 1999 im großen Sitzungssaal des Hessischen Justizministeriums ein Expertengespräch zum Thema „Das Ermittlungsverhalten der Polizei und die Einstellungspraxis der Staatsanwaltschaften“. Ziel der Veranstal- tung war es, aus verschiedenen Perspektiven einen vertieften Einblick in die komplexe Rechtswirklichkeit des Legalitätsprinzips und in die reale Aufgabenwahrnehmung von Polizei und Staatsanwaltschaften zu ermög- lichen. Darüber hinaus sollte ein Forum für eine kritische Diskussion geboten und zugleich die weitere wissenschaftliche Behandlung des Themas erörtert werden. Der vorliegende Band enthält die überarbeiteten Beiträge zu diesem Expertengespräch sowie einen ausführlichen Diskussionsbericht. Der Band richtet sich an alle thematisch Interessierte aus Wissenschaft, Praxis und Verwaltung.