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Datenzugang und Datenschutz

in der kriminologischen Forschung

Herausgegeben von

Jörg-Martin Jehle

Wiesbaden 1987

CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek

Datenzugang und Datenschutz in der kriminologischen

Forschung / [Kriminolog. Zentralstelle e. V.]. Hrsg. v. Jörg-

Martin Jehle. — Wiesbaden: Kriminolog. Zentralstelle, 1987.

(Kriminologie und Praxis; Bd. 2)

ISBN 3-926371-01-3

NE: Jehle, Jörg-Martin [Hrsg.]; Kriminologische Zentral-

stelle <Wiesbaden >; GT

19; 28

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705

K8 1A9

(c) Eigenverlag Kriminologische Zentralstelle e. V.

Adolfsallee 32, 6200 Wiesbaden

Alle Rechte vorbehalten

Printed in Germany

ISBN 3-926371-01-3

Vorwort

‘ Der zweite Band der Schriftenreihe der Kriminologischen Zentralstelle greift

ein Thema auf, das die kriminologische Forschung und die Strafrechtspraxis in

gleicher Weise berührt: den Datenschutz. Allerdings geht es nicht nur um Fragen

des Datenschutzrechts im engeren Sinne der Datenschutzgesetze, sondern ebenso

um die Felder, die heute in der breiten Datenschutzdebatte stets mit angesprochen

sind, nämlich insbesondere den Datenzugang und die Datensicherung.

Die Grundlage für den vorliegenden Band bildete die Fachtagung "Datenschutz-

rechtliche Probleme kriminologischer Forschung", die vom 4. - 6. März 1987 von

der Kriminologischen Zentralstelle in Wiesbaden durchgeführt worden war. Ziel

dieser Tagung war es, eingebettet in das grundsätzliche Verhältnis von Wissen-

schaft und Datenschutz die besondere Problemlage der kriminologischen Forschung

aufzugreifen und in einem Fachgespräch mit den verschiedenen Beteiligten zu

behandeln. Angesprochen waren nicht nur die unmittelbar betroffenen Forscher

einerseits und Datenschutzbeauftragten andererseits, sondern gleichermaßen die

"datenbesitzenden" Stellen im Bereich der Strafrechtspflege, der Polizei und der

statistischen ÄAmter. Es war außerordentlich erfreulich, daß die angesprochenen

Gruppen in einem ausgewogenen Verhältnis und zugleich in so hervorragender

Weise vertreten waren. Dies zeugt von ihrer Bereitschaft, sich auf die Sicht der

anderen Beteiligten einzulassen und sich damit auseinanderzusetzen - eine Bereit-

schaft, die auch die Chance bietet, das gegenseitige Verständnis zu fördern und

damit zum Teil bestehende Fronten abzubauen sowie in der Zukunft gangbare

Wege für Forschungsvorhaben zu finden.

Bei den abgedruckten Aufsätzen handelt es sich um die überarbeiteten, zum

Teil erheblich erweiterten Referate der oben genannten Tagung sowie um drei

zusätzliche Beiträge, welche einige besondere Aspekte sinnvoll ergänzen und die

Behandlung des Gesamtthemas abrunden. Zur besseren Orientierung ist dem

einzelnen Aufsatz jeweils eine Übersicht vorangestellt. Die umfangreiche Diskus-

sion konnte nicht wörtlich wiedergegeben werden; sie findet ihren Niederschlag in

dem Beitrag von Herrn Dr. Feuerhelm, der die zentralen Diskussionspunkte nach

Sachthemen geordnet und schwerpunktmäßig darlegt. Schließlich ist auf den

Anhang hinzuweisen, in dem neben Materialien zu Datenschutzregelungen eine

Erklärung der kriminologischen Forscher zum Datenschutz abgedruckt ist.

Zu danken habe ich in erster Linie den Autoren, die sich neben ihren vielfäl-

tigen Verpflichtungen bereit fanden, zu diesem Band beizutragen, sowie den

Tagungsteilnehmern, welche durch ihre lebhafte Beteiligung an der Diskussion für

die Vertiefung und Fortentwicklung der Sachfragen sorgten. Dank schulde ich

ferner der Deutschen Forschungsgemeinschaft, die durch eine großzügige finan-

zielle Unterstützung eine wesentliche Vorbedingung für die Tagung geschaffen hat.

Mein besonderer Dank gilt dem Hessischen Justizministerium für das Gastrecht,

das die Kriminologische Zentralstelle in seinen Räumen genießen durfte, vor allem

Herrn Ministerialdirigenten Dr. Groß, der zugleich im Namen des Hessischen

Justizministers die Tagungsteilnehmer begrüßt hat, sowie Herrn Oberamtsrat Götz

für die organisatorische Unterstützung.

Den Druck dieses Bandes besorgte wiederum die Justizvollzugsanstalt Darmstadt,

wofür ich Herrn Roth und seinen Mitarbeitern Dank sage. Schließlich danke ich

allen Mitarbeitern der Kriminologischen Zentralstelle, die an der Vorbereitung und

Durchführung der Tagung sowie an der Herstellung dieses Bandes beteiligt waren,

namentlich Frau Kemper, Frau Schäfer und Frau Weißer für die mühevolle und

sorgfältige Anfertigung der Druckvorlage.

Wiesbaden, im September 1987

Jörg-Martin Jehle

Inhaltsverzeichnis

Vorwort

Teil I

Grundfragen des Datenzugangs, des Datenschutzes

und der Datensicherung.

Zugang zu und Verarbeitung von personenbezogenen Daten durch die kri-

minologische Forschung.

Ein Problemabriß unter Datenschutzaspekten

13

Jörg-Martin Jehle

Informationelle Selbstbestimmung und Forschungsfreiheit:

Zum Spannungsverhältnis zwischen zwei in der Verfassung verankerten

Rechten.

30

Wilfried Berg

47

Datenschutz und kriminologische Forschung

Spiros Simitis

Datenschutz und sozialwissenschaftliche Forschung .

64

Max Kaase

78

Kriminologische Forschung und Datenschutz

Günther Kaiser

Datenschutz als Vorwand zur Verhinderung institutionenkritischer For-

schung? Kritische und destruktive Anmerkungen mit konstruktiver Absicht

116

zu tatsächlichen und potentiellen Folgen des Datenschutzes

Manfred Brusten

Datenschutz bei automatisierter Datenverarbeitung in der kriminologischen

Forschung .

152

Wolfgang Heinz

Legislatorische Erwägungen zum Datenschutz in der kriminologischen For-

schung

178

Klaus Stoltenberg

Teil II

Datenschutzfragen ausgewählter kriminologischer For-

schungsbereiche und -methoden.

1

Behördliche Datensammlungen und Karteien

Zugang des Forschers zu aggregierten Daten und Karteien.

201

Hans-Jürgen Kerner

Justizdaten aus dem Bundeszentralregister und dem Gewerbezentralregister

für die Forschung

229

Sigmar Uhlig

Daten aus den Statistischen Landesämtern

253

Gerd Hassler

261

Praxisbezogene Forschung und Datenschutz aus polizeilicher Sicht .

Alfred Stümper

2. Strafakten und Karteien der Gerichte und Staatsanwaltschaften

Forschungserfahrungen mit Aktenuntersuchungen

273

Dieter Dölling

Praktische Probleme aus der Sicht der Justizbehörden im Rahmen von For-

schungsvorhaben bei Aktenuntersuchungen unter Berücksichtigung daten-

schutzrechtlicher Gesichtspunkte .

289

Hans-Christoph Schaefer

Datenschutzrechtliche Fragen kriminologischer Forschung in der Straf-

rechtspflege

303

Gilbert Häfner

3. Befragungen

Datenschutzprobleme bei der Befragung der Allgemeinbevölkerung. Erfah-

rungen aus zwei Forschungsprojekten (1973/74 und 1986/87) .

319

Hans-Dieter Schwind

Datenschutzprobleme bei der Befragung von Straffälligen

331

Hans-Heiner Kühne

Probleme der Datenerhebung und des Datenschutzes bei einer Befragung

von Richtern und Staatsanwälten.

341

Franz Streng

Teil II

Sonderfragen behördeneigener und behördennaher For-

schung

351

Glanz und Elend justizinterner kriminologischer Forschung

Gernot Steinhilper

Datenschutzprobleme der behördeneigenen Forschung und der Auftrags-

forschung im Bereich der Polizei

367

Erich Rebscher

TeilIV Diskussionsschwerpunkte

Perspektiven kriminologischer Forschung unter den Bedingungen der heu-

tigen datenschutzrechlichen Lage.

Zusammenfassung der Diskussion bei der Tagung „Datenrechtliche Proble-

me kriminologischer Forschung“ .

381

Wollgang Feuerhelm

Anhang

Erklärung zum Verhältnis von Datenschutz und kriminologischer For-

schung

405

414

Materialien zu datenschutzrechtlichen Regelungen für die Forschung .

Angaben zu den Autoren und Diskussionsrednern

423

Teil I

Grundfragen des Datenzugangs,

des Datenschutzes und der Datensicherung

Zugang zu und Verarbeitung von

personenbezogenen Daten

durch die kriminologische Forschung.

Ein Problemabriß unter Datenschutzaspekten

von Jörg-Martin Jehle

Einleitung: Zur besonderen Forschungslage in der Kriminologie

1

Grundsätze und allgemeine Probleme

I

Zum Spannungsverhältnis zwischen Datenschutz und Wissenschafts-

freiheit

Forschungsprivileg

Forschungsorganisation und Forschungsprivileg

Institutionenbezogene Forschung und Datenschutz

Technische Vorkehrungen des Datenschutzes

\ Nn S& w N

Derzeitige und künftige rechtliche Regelungen des Forschungsprivilegs

Il

Die wesentlichen Forschungsfelder und -methoden in der Kriminologie

I

Aggregierte Datensammlungen

2

Aktenuntersuchungen

3

Befragungen

IV

Die Brennpunkte der Diskussion

Schlußbemerkung: Zu forschungseigenen Datenschutzstandards

” Dieser Aufsatz ist aus der Einführung des Verfassers in die Fachtagung "Daten-

schutzrechtliche Probleme kriminologischer Forschung" (siehe Vorwort) entstanden,

allerdings unter dem Eindruck der Referate und Diskussionen erheblich verbreitert

worden. Dennoch hält er an der eher kursorischen Form des ursprünglichen Vor-

trags fest und verzichtet auf einen umfassenden Nachweis der einschlägigen Lite-

ratur. Indessen wird stets Bezug genommen auf die spezifischen Aufsätze dieses

Bandes, die in ihrer Gesamtheit eine erschöpfende Literaturauswertung bieten.

13

I

Zur besonderen Forschungslage in der Kriminologie

Nach einer alten Formulierung empfängt die Kriminologie ihren Gegenstand aus

den Händen der Strafrechtswissenschaft. Wenngleich dieser Formulierung die

überholte Vorstellung einer einseitigen Abhängigkeit zugrundeliegt, so steckt in

ihr dennoch als Kern die Bezogenheit der Kriminologie auf das Strafrecht, welche

auch heute ihre Gültigkeit behalten hat!. Denn das, was die Kriminalpolitik zur

Kriminalität erklärt und die Strafrechtspflege als Straffälligkeit verfolgt und

sanktioniert, ist, wenn nicht Gegenstand, so doch notwendiger Bezugspunkt für die

Kriminologie; und zwar einerlei, ob sie sich "kritisch" mit der Kriminalpolitik

auseinandersetzt und die Prozesse der "Kriminalisierung" durch die Strafrechts-

instanzen analysiert oder ob sie sich in herkömmlicher Weise mit der Kriminalität

und den Straffälligen befaßt. Dies hat zur Folge, daß die Kriminologie zu einem

erheblichen Teil auf "Daten" angewiesen ist, die durch staatliche Institutionen und

Behörden erhoben und niedergelegt, also gewissermaßen erst "produziert" werden.

Soweit die kriminologische Forschung ihre Erhebungen nicht ausschließlich auf

Primärquellen stützt, sondern sekundäranalytisch auf solche von amtlichen Stellen

erfaßten Daten zugreift, befindet sie sich in einer völlig anderen Ausgangslage als

die Wissenschaften, die ihre Forschungsdaten ausschließlich unmittelbar selbst

erheben. Zugleich handelt es sich um höchst sensible Daten, die im Schnittfeld

entgegengesetzter Interessen liegen: Einerseits unterliegt ihre Erhebung und

Feststellung, zum Beispiel im Laufe des Strafverfahrens, einem gewissen Informa-

tions- und Kontrollrecht seitens der Öffentlichkeit (Öffentlichkeitsgrundsatz)®;

andererseits genießen die so preisgegebenen Daten der Betroffenen nach ihrer

(öffentlichen) Feststellung einen bestimmten Schutz, der sich etwa in den regi-

sterrechtlichen Bestimmungen zur beschränkten Auskunft und zur Tilgung aus-

drückt3.

I Dies gilt selbst für eine Kriminologie, die dem Strafrecht kritisch gegenüber-

steht. So plädiert etwa SCHUMANN neuerdings für eine "Kriminologie als Wissen-

schaft vom Strafrecht und seinen Alternativen" (in: Monatsschrift für Kriminologie

und Strafrechtsreform 1987, S. 81 ££); freilich mit dem Fernziel, "das Strafrecht zu

transzendieren“".

2 Der Öffentlichkeitsgrundsatz ist im deutschen Strafverfahrensrecht allerdings

nicht durchgängig ausgeprägt; die gewichtigsten Ausnahmen finden sich insbeson-

dere bei Verfahren gegen Jugendliche.

3 Zu diesen Regelungen nach dem Bundeszentralregistergesetz siehe UHLIG:

Justizdaten aus dem Bundeszentralregister und dem Gewerbezentralregister für die

Forschung; in diesem Band, S. 229 {f.

14

}

Grundsätze und allgemeine Probleme

I

Zum Spannungsverhältnis zwischen Datenschutz und Wissenschaftsfreiheit

Das sogenannte Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts4 hat das

Recht auf informationelle Selbstbestimmung, wenn nicht geschaffen, so doch

verstärkt und mit verfassungsrechtlichen Konturen versehen; im Vordergrund steht

das Abwehrrecht gegenüber staatlicher Eingriffsverwaltung>. Von daher sind die

diesbezüglichen Erwägungen nicht unmittelbar übertragbar auf das Verhältnis von

informationeller Selbstbestimmung und der staatlich unabhängigen Forschung. Denn

hier treten zwei verfassungsrechtlich geschützte Positionen einander gegenüber,

deren wechselseitige Verträglichkeit im Wege der praktischen Konkordanz zu fin-

den ist, welche freilich - um der nötigen Klarheit und Rechtssicherheit willen -

eine gesetzliche Ausformung erhalten sollte®.

Aus der informationellen Selbstbestimmung folgt im Grundsatz die Freiwilligkeit

der Preisgabe persönlicher Daten7. Diesen Grundsatz hat gewiß auch die Wissen-

schaft zu beachten, wenn sie unmittelbar von Betroffenen Auskunft wünscht. Gilt

dies aber in gleicher Weise, wenn es sich um bereits - freiwillig oder durch

gesetzlichen Zwang (z.B.im Rahmen des Strafverfahrens) - preisgegebene Daten

handelt? Gerade bei dieser Frage ist die Besonderheit der kriminologischen For-

schung zu beachten, die eben weitgehend auf Daten angewiesen ist, welche bereits

im Zuge staatlicher (strafrechtlicher) Eingriffe erhoben und registriert worden

sind und sich im "Besitz" amtlicher Stellen befinden. Insofern ergeben sich gewisse

Parallelen zu der Lage der zeitgeschichtlichen Forschung, auf die besonders Berg

und Simitis hinweisen®. Hier stellt sich also aus der Sicht der Wissenschaft das

Problem des Zugan%% zu diesen amtlich verwahrten Daten.

4 Die Auswirkungen dieses Urteils auf die Forschung sind noch längst nicht

ausgelotet; siehe dazu insbesondere BERG: Informationelle Selbstbestimmung und

Forschungsfreiheit: Zum Spannungsverhältnis zwischen zwei in der Verfassung

verankerten Prinzipien; in diesem Band, S. 30 ff.

5 BERG (Fn. 4), S. 30 {£f.

6 Darin sind sich Verfassungsrechtler, Datenschützer und Forscher durchaus einig.

wie die verschiedenen Beiträge dieses Bandes ergeben. Dem will der Gesetzgeber

auch Rechnung tragen, s. dazu STOLTENBERG: Legislatorische Erwägungen zum

Datenschutz in der kriminologischen Forschung; in diesem Band, S

178 ff.

7 s. insbesondere SIMITIS: Datenschutz und kriminologische Forschung; in diesem

Band, S. 47 £ff, 57

8 BERG (Fn. 4), S. 37 f; SIMITIS (Fn. 7), S. 58

I5

2. Forschungsprivileg

Daß die Wissenschaft die Grenzen der Informationsbeschaffung und -verarbei-

tung, die der Datenschutz gebietet, auch als Einbußen empfinden kann, liegt im

Wesen wissenschaftlicher Forschung begründet, möchte sie doch um der Richtigkeit

der Erkenntnis willen jede relevante Erkenntnisquelle ausschöpfen. Welche Grenzen

der Informationsbeschaffung kann also die Wissenschaft hinnehmen, ohne ihren

fundamentalen Anspruch auf Vollständigkeit und Richtigkeit ihrer Erkenntnisse

aufzugeben? Umgekehrt stellt sich die Frage, ob und unter welchen Bedingungen

der Datenschutz überhaupt einen Sonderstatus für die Forschung akzeptieren kann.

Der hier vorgezeichnete Konflikt ist allerdings aus verfassungsrechtlicher Sicht

nicht unmittelbar zwischen Forscher und Probanden, sondern jeweils mit dem Staat

auszutragen. Denn die Forschungsfreiheit nach Art.s Abs.3 Grundgesetz gewährlei-

stet ein Grundrecht gegenüber dem Staat, nicht aber gegenüber anderen Bürgern.

Mithin besteht kein grundrechtlich geschützter Anspruch der Forschung darauf, in

gleichfalls grundrechtlich geschützte Selbstbestimmungsrechte Dritter einzu-

greifen. Daher folgert Berg9, daß das Grundrecht auf Forschungsfreiheit in vielen

Forschungsfeldern, insbesondere der Sozial- und Geschichtswissenschaften, nur

erfüllt werden kann, wenn der Staat die benötigten Daten zur Verfügung stellt.

Freilich garantiert Art.5s Abs.3 Grundgesetz nach herrschender Ansicht!© grund-

sätzlich nur die Abwehr staatlicher Einwirkung auf die Gewinnung wissenschaft-

licher Erkenntnisse und begründet keinen Rechtsanspruch auf Einsichtnahme in

behördliche Unterlagen. Wenn nun aber amtlich verwahrte Daten die elementaren

Forschungsquellen bilden, so führt eine generelle Zugangsverweigerung praktisch

zu einem objektiven Verbot unabhängiger Forschung. Berg!! sieht hier eine

Parallele zur Stufentheorie des Bundesverfassungsgerichts im Hinblick auf die

Berufsfreiheit und leitet so aus dem Grundrecht der Forschungsfreiheit prinzipiell

einen Informationsanspruch des Wissenschaftlers gegenüber dem Staat ab. Ent-

spricht der Staat aber diesem Anspruch und gibt von ihm verwahrte personen-

bezogene Daten ohne weiteres an Forscher heraus, so verletzt er unter Umständen

zugleich die Grundrechte derjenigen, deren Daten er verwaltet. Diese Grundrechts-

9 Berg (Fn. 4), S. 36; ähnlich auch KAISER: Kriminologische Forschung und

Datenschutz; in diesem Band, S. 81ı f.

I0 So insbesondere die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts; BVerfGE 47,

367 ff.

I1 BERG (Fn. 4), S. 38

16

kollision gebietet letztlich eine Abwägung der widerstreitenden Interessen, die der

Gesetzgeber zu treffen hat. In einigen der geltenden Datenschutzregelungen sind

solche Abwägungsklauseln bereits gesetzlich fixiert worden (s

6.)

3. Forschungsorganisation und Forschungsprivileg

Werden aus Art.s Abs.3 GG Privilegien der Forschung auf Zugang zu staatlich

verwahrten Daten gerechtfertigt, so ist die entscheidende Frage, welche Art von

Forschung diese Privilegien beanspruchen kann. Daß dabei die öffentlich-rechtlich

organisierte Forschung oder die Hochschulforschung bevorzugt behandelt wird, wie

einige Regelungen vorsehen, ist schon mit Blick auf die privatrechtlich organisier-

ten Max-Planck-Institute!? fragwürdig. Aber auch der Rekurs auf die "Unabhän-

gigkeit” der Forschung! 3 löst nicht alle Probleme. Die Forschungslandschaft gerade

auch in der Kriminologie zeigt, daß es ein Spektrum von behördeneigenen14 über

behördennahe bis hin zu praxisbezogenen, aber rechtlich verselbständigten For-

schungseinrichtungen!> gibt, die durchaus unterschiedlich zu behandeln sind.

Berg fordert hier grundsätzlich im Sinne einer "informationellen Gewaltentei-

lung" eine klare Grenzziehung zwischen staatlicher Verwaltung und unabhängiger

Forschung1©, Indessen warnt Simitis!7 davor, die Realität staatlich initiierter

Forschung zu leugnen oder generell das Bedürfnis nach Forschung für staatliche

Planung zu verneinen. Vielmehr schlägt er vor, dieser Lage auch datenschutz-

rechtlich Rechnung zu tragen; insbesondere müsse die strikte Abschottung des

Forschungsbereichs gegen den Verwaltungsvollzug hergestellt werden, um sicherzu-

12 Dies betont insbesondere KAISER (Fn. 9), S. 113; vgl. auch die Erklärung der

Hochschullehrer zum Datenschutz im Anhang, Ziffer s.

13 So die Lösung der Forschungsklausel in $ 33 des Hessischen Datenschutzge-

setzes (siehe Anhang), eine Lösung, von der SIMITIS (Fn. 7, S. 52) selbst sagt,

daß sie nicht alle Fragen beantwortet.

14 Hierzu zählen z.B. die Referatsgruppe "Planung, Forschung, soziale Dienste" im

Niedersächsischen Justizministerium (s. dazu STEINHILPER: Glanz und Elend

Justizinterner kriminologischer Forschung; in diesem Band, S. 351 f£ff.) sowie die

kriminalistisch-kriminologische Forschungsgruppe des Bundeskriminalamtes (s

dazu REBSCHER: Datenschutzprobleme der behördeneigenen Forschung und der

Auftragsforschung im Bereich der Polizei; in diesem Band, S. 367 {ff.).

15 Zu dieser Form von staatlich geförderten, aber rechtlich verselbständigten

Forschungseinrichtungen gehört auch die Kriminologische Zentralstelle, deren

Satzung durchaus die innere Forschungsfreiheit gewährt.

16 BERG (Fn. 4), 5. 45

52

f

17 SIMITIS (Fn. 7). S

17

stellen, "daß die personenbezogenen Daten unter keinen Umständen aus dem

Forschungs- in den Verwaltungsbereich überführt werden können". In letzter

Konsequenz läuft diese Forderung nach Abschottung auf eine absolute "Unzugäng-

lichkeit der zu Forschungszwecken verarbeiteten Daten"18, auf "ein - gegen

Polizei und Gericht durchsetzbares - Forschungsgeheimnis"!9 hinaus, wie es auch

von betroffenen Forschern verschiedentlich gefordert wird®O,

4. Institutionenbezogene Forschung und Datenschutz

Zugangsprobleme besonderer Art stellen sich bei einer Forschung, die das

Handeln der betreffenden Entscheidungsträger, welche zugleich die "Datenherren"

sind, untersuchen will. Zum Teil geht es dabei um dem eigentlichen Datenschutz

vorgelagerte Probleme, zum Teil erhebt sich aber die datenschutzrechtliche Frage

der Einwilligungsvoraussetzungen. Nach der derzeitigen Rechtslage, aber auchnach

den bisher vorgeschlagenen Gesetzesentwürfen hat die aktenführende Behörde

selbst bzw. die ihr übergeordnete Behörde darüber zu befinden, ob die daten-

schutzrechtlichen Anforderungen eingehalten sind. Im Normalfall wird also die

Verwaltung, die ja durch staatlichen Eingriff die personenbezogenen Daten erst

geschaffen hat, gleichzeitig zum Sachwalter der Datenschutzinteressen der betrof-

fenen Bürger gegenüber der Forschung gemacht. Das Problem spitzt sich aber dann

zu, wenn es nicht um die Daten Dritter, sondern um das Handeln der Amtsträger

selbst geht.

Im wesentlichen gibt es zwei Fallgestaltungen: zum einen die Analyse von Ver-

fahrens- und Verwaltungsakten, insbesondere der Justiz und Justizverwaltungen;

zum anderen die Befragung von Angehörigen der Strafrechtspflege, z.B. von

Polizeibeamten, Staatsanwälten und Richtern?*!. Zu beiden Fallgestaltungen trägt

18 SIMITIS (Fn. 7), S. 54

19 BERG (Fn. 4), S. 42

20 So insbesondere KAISER (Fn. 9, S. 110 £f.) sowie BRUSTEN: Datenschutz als

Vorwand zur Verhinderung institutionenkritischer Forschung? Kritische und

destruktive Anmerkungen mit konstruktiver Absicht zu tatsächlichen und poten-

tiellen Folgen des Datenschutzes; in diesem Band, S. 116 ff., 135; vgl. auch die

Erklärung zum Datenschutz im Anhang, Ziffer ı2.

21 Siehe dazu den Beitrag von STRENG: Probleme der Datenerhebung und des

Datenschutzes bei einer Befragung von Richtern und Staatsanwälten; in diesem

Band, S. 341 {ff.

18

vor allem Brusten?2 vor, welche vielfältigen Forschungsbehinderungen sich aus

echten oder auch vermeintlichen, weil nur vorgeschobenen Datenschutzgründen er-

geben können. In diesem Zusammenhang wird denn auch vertreten, daß strikt

zwischen Amtsträgern und anderen Beteiligten zu trennen und bei ersteren bezüg-

lich dienstlicher Handlungen die "Einwilligungsforderung abzuschwächen"23 sei.

s. Technische Vorkehrungen des Datenschutzes

Die eine Seite eines wirksamen Datenschutzes ist die Erfüllung bestimmter

Zugangsvoraussetzungen, die andere Seite ist eine Mißbrauch ausschließende

Datenverarbeitung. $ 6 Abs.ı Bundesdatenschutzgesetz und die entsprechenden

Regelungen der Landesdatenschutzgesetze%4 stellen für die gesamte Datenver-

arbeitung Anforderungen, die im Interesse der Betroffenen eine unzulässige

Verarbeitung oder Nutzung personenbezogener Daten verhindern wollen. Bei diesen

sogenannten "Zehn Geboten des Datenschutzes" handelt es sich um vielfältige

Kontrollanforderungen des Zugangs, Abgangs, Speichers, Benutzers und Zugriffs,

der Übermittlung und Eingabe, des Auftrags und Transports sowie der Organisation

bezüglich der Datenverarbeitung.

Heinz?®5S berichtet über die Schwierigkeiten und Kosten für die kriminologische

Forschung, wenn sie diesen Kontrollen Rechnung tragen soll. Die entscheidende

Frage ist dabei, welche technischen Anforderungen an die Protokollierung der

Datenverarbeitungsvorgänge gestellt werden. Wenn hier zu hohe Voraussetzungen

gefordert werden?2®, so muß eine automatische Verarbeitung von personenbezogenen

Daten überhaupt ausscheiden, und zwar unabhängig von der Art der Rechenanlage.

Bei kleineren Datenverarbeitungsanlagen, vor allem "PC"s, kann zwar durch Ab-

22 BRUSTEN (Fn. 20), insbesondere S. 138 {ff.

23 So SIMITIS (Fn. 7 ), S. 58

24 Siehe dazu HEINZ: Datenschutz bei automatisierter Datenverarbeitung in der

kriminologischen Forschung; in diesem Band, S. ıs2 ff.

25 Der in diesem Band abgedruckte Aufsatz von HEINZ (Fn. 24) war nicht als

Referat bei der Fachtagung "Datenschutzrechtliche Probleme kriminologischer

Forschung" (siehe Vorwort) gehalten worden, sondern wurde erst nachträglich

erbeten; denn auf der Fachtagung war dem technischen Problem der Datenver-

arbeitung durch die Forschung relativ wenig Aufmerksamkeit geschenkt worden.

26 Dies betrifft vor allem die vollständige maschinenseitige und benutzerunabhän-

gige automatische Aufzeichnung sämtlicher Datenverarbeitungsvorgänge, wie sie

wohl der baden-württembergischen Datenschutzbeauftragten vorschwebt; s. dazu

HEINZ (Fn. 24), S

166 ff.

I9

schottung der Räumlichkeiten der Zugang regelmäßig gesichert werden; aber

insbesondere die automatische Protokollierung von Zugriff, Eingabe und Speiche-

rung der Daten kann nicht oder nur beschränkt bewerkstelligt werden?7. Bei

Großanlagen in Rechenzentren ist zwar die Kontrolle des Benutzers (z.B. durch

Paßwortschutz) und der Bedieneraktivitäten theoretisch denkbar und vereinzelt

auch machbar28, in den meisten Universitäten aber praktisch nicht durchführbar.

Denn hier muß der Zugang für viele Benutzer offenstehen, und ein perfekter

Schutz hätte enorme technische und organisatorische Vorkehrungen zur Voraus-

setzung. Aber selbst bei ihrer weitgehenden Verwirklichung ist derzeit eine

Protokollierung nicht völlig benutzerunabhängig zu bewerkstelligen?9; die entspre-

chenden Maßnahmen können vom Forscher umgangen werden. Hier wie übrigens

auch hinsichtlich des Paßwortgebrauchs muß dem Forscher ein gewisses Vertrauen

entgegengebracht werden, sonst ist überhaupt keine automatische Verarbeitung

personenbezogener Daten mehr möglich.

6. Derzeitige und künftige rechtliche Regelungen des Forschungsprivilegs

Neben wenigen bereichsspezifischen Regelungen (z.B. im Bundeszentralregister-

gesetz, Bundesstatistikgesetz und Sozialgesetzbuch) existieren allgemeine For-

schungsklauseln bisher nur in einigen Landesdatenschutzgesetzen3°9, nicht aber im

Bundesdatenschutzgesetz. Der bisherige Regierungsentwurf zur Änderung des

Bundesdatenschutzgesetzes3! geht wie die bereits bestehenden landesrechtlichen

Regelungen vom Grundsatz der Einwilligung aus. Ist schon dieser Grundsatz in der

Fachöffentlichkeit nicht ganz unstreitig, so ist erst recht die Form und der

Umfang der Einwilligung umstritten (s

IV.).

27 HEINZ (Fn

24), S

167 f£.

28 Dies scheint am Rechenzentrum der Universität Konstanz nach HEINZ (Fn. 24,

S

170 ff.) weitgehend gelungen zu sein.

29 HEINZ (Fn. 24), S

175 {£f.

309 Siehe dazu die Texte im Anhang sowie den vergleichenden Überblick bei

186 {£.

STOLTENBERG (Fn. 6), S

31 Der in der letzten Legislaturperiode eingebrachte Regierungsentwurf (siehe

dazu den Text im Anhang sowie insbesondere die detaillierte Besprechung der

einzelnen Regelungen bei STOLTENBERG (Fn. 6, S. 184 ff.) ist der Diskontinui-

tät verfallen; deshalb muß in dieser Legislaturperiode erneut das Gesetzgebungs-

verfahren begonnen werden, was zugleich für die Wissenschaft die Chance er-

öffnet, weitergehende Überlegungen miteinzubringen (s. dazu auch die Daten-

schutzerklärung der Forscher im Anhang).

20

Unter gewissen Voraussetzungen kann auf die Einwilligung verzichtet werden.

Hier handelt es sich um verschiedene Abwägungsklauseln, die auf ein "überwiegen-

des öffentliches Interesse" - so das Hessische Datenschutzgesetz - oder ein

"berechtigtes Interesse der Allgemeinheit" - so der Entwurf zum Bundesdaten-

schutzgesetz - abstellen. Wenngleich bei den widerstreitenden Interessen der

informationellen Selbstbestimmung und der Forschungsfreiheit eine Abwägung

verfassungsrechtlich wohl unumgänglich ist (s.o. 2.), so stellt sich doch die

Frage, wie es sich mit der Freiheit der”, Forschung verträgt, wenn sie von einem

berechtigten Allgemeininteresse abhängig sein soll. Dieses Problem spitzt sich noch

zu, wenn man berücksichtigt, wer diese Voraussetzungen nach dem Gesetz eigent-

lich festzustellen hat. Um zu verhindern, daß die zuständige datenbesitzende Ver-

waltung oder - vermittelt über sie - der Datenschutzbeauftragte ungewollt in die

Rolle des Zensors von Forschungsvorhaben gerät, wird vorgeschlagen, die For-

schung an der Entscheidung zu beteiligen, etwa innerhalb bereichsspezifisch zu

organisierenden Gremien, die mit Forschern, Datenbesitzern und Datenschützern

besetzt sind32.

Trotz des allseitigen Unbehagens hinsichtlich einer allgemeinen Forschungs-

klausel besteht wohl Übereinstimmung, daß derzeit auf eine generelle Regelung

nicht verzichtet werden kann33. Freilich soll dies bereichsspezifische und damit

sachgerechtere Lösungen nicht hindern. Entsprechende spezifische Bestim nungen

beziehen sich einmal auf die Art der betroffenen Verwaltungsbereiche, wie sie zum

Teil bereits bestehen, zum Teil geplant sind (s. Ill.). Zum anderen wäre aber auch

daran zu denken, nach Gegenständen und Methoden der betreffenden Wissenschaf-

ten zu differenzieren, da insoweit völlig unterschiedliche Datenschutzanforderun-

gen bestehen. Indessen wäre der Gesetzgeber hier wohl überfordert. Simitis34 regt

daher die Forschung an, selbst einige Standards unterhalb der gesetzlichen Ebene

zu entwickeln, die für die konkrete Beurteilung der Zulässigkeit von einzelnen

Forschungsvorhaben Geltung gewinnen könnten (s

auch V.).

32 So insbesondere BERG (Fn. 4) S. 43 f£.; vgl. auch KAISER (Fn. 9) S. 98 f. sowie

die Datenschutzerklärung (s. Anhang) Ziffer 5.

33 s. insbesondere Datenschutzerklärung (s

Anhang) Ziffer 4

34 SIMITIS (Fn. 7) S. 49 {£f.

21

IN.

Die wesentlichen Forschungsfelder und -methoden in der Kriminologie

Die im folgenden behandelten Bereiche stellen die am häufigsten benutzten

Informationsquellen kriminologischer Forschung dar. Aber gewiß gibt es weitere

relevante Felder, die aufgrund ihrer besonderen Datenlage auch eine besondere

datenschutzrechtliche Beurteilung erfordern. So ergeben sich etwa auf forensisch-

psychiatrischem Feld Probleme im Zusammenhang mit der ärztlichen Schweige-

pflicht; und eine historisch forschende Kriminologie dürfte ihre Datenschutzpro-

bleme mit der allgemeinen Geschichtswissenschaft teilen.

I1. Aggregierte Datensammlungen

Das Gemeinsame der aggregierten amtlichen Datensam mlungen ist, daß es sich

hierbei nicht um Daten handelt, die erst infolge der automatischen Datenverarbei-

tung durch die Forschung in den Anwendungsbereich der Datenschutzgesetze

fallen,‚sondern um bereits EDV-mäßig erfaßte Daten bei den verschiedenen Behör-

den

Daß es eine Vielzahl solcher für kriminologische Forscher interessante

Dateien im Bereich der Polizei, der Strafrechtspflege, bei statistischen Ämtern und

anderen Behörden gibt, macht der Überblick von Kerner35 deutlich. Von besonde-

rer Bedeutung sind dabei das Bundeszentralregister, die Rechtspflegestatistikender

statistischen Ämter sowie die Dateien und Statistiken der Polizei.

Das Bundeszentralregistergesetz kennt mit $& 42 Abs.23© eine bereichsspezifische

Forschungsklausel, die für wissenschaftliche Forschungsvorhaben unbeschränkte

Auskunft über Eintragungen im Erziehungs- und Zentralregister gewährt. Uhlig37

berichtet über bisher genehmigte Anträge nach $ 42 Abs.2 und legt die Genehmi-

gungsvoraussetzungen dar. Über diese naturgemäß personenbezogenen Individual-

abfragen hinaus können die Daten des Bundeszentralregisters auch zu anonymi-

sierten Statistiken für Forschungs- und Planungszwecke zusammengestellt werden,

wie es bereits mit der Rückfallstatistik geschieht38.

Nicht weniger wichtig ist die Rechtspflegestatistik der Bundesrepublik Deutsch-

35 KERNER: Zugang des Forscher zu aggregierten Daten und Karteien; in diesem

Band, S. 201ı ff.

36 Siehe dazu den Text im Anhang

37 UHLIG: Justizdaten aus dem Bundeszentralregister und dem Gewerbezentral-

register für die Forschung; in diesem Band, S. 229 ff.

38 Siehe dazu UHLIG (Fn. 37) S. 249

22

land, insbesondere die Reihen zu Strafverfolgung, Strafvollzug und Bewährungs-

hilfe. Die vom Statistischen Bundesamt veröffentlichten Zahlen beruhen auf Daten,

die bereits in aggregierter Form von den Statistischen Landesämtern übermittelt

worden sind. Verwendet der Forscher diese Daten für eigene Berechnungen, so

dürften sich auf dieser Ebene kaum Datenschutzprobleme ergeben. Etwas anderes

gilt jedoch für die Ausgangsdaten der Statistischen Landesämter, die Individual-

datensätze auf der Grundlage der von Staatsanwaltschaften und Gerichten ausge-

füllten Zählblätter darstellen39. Nach Haßler40 findet in der Praxis der Statisti-

schen Landesämter bei Forschungsvorhaben die Wissenschaftsklausel von $& ı6

Abs.6 BStatG41 analoge Anwendung. Hierbei geht es vor allem um die Frage der

faktischen Anonymisierung von Einzeldatensätzen.

Der Bereich der Polizei ist unter datenschutzrechtlichen Gesichtspunkten

besonders heikel, weil die polizeilich erfaßten "Taten" und "Täter" notwendiger-

weise noch nicht - nach einem rechtsstaatlich abgesicherten Verfahren - abgeur-

teilt worden sind. In spezieller Weise treffen hier polizeilich-präventive Interessen

mit datenschutzrechtlich-rechtsstaatlichen Geboten zusammen, wie der Beitrag von

Stümper4? verdeutlicht. Bei der wichtigsten Quelle, der polizeilichen Kriminalstati-

stik, gilt dasselbe wie bei den Rechtspflegestatistiken. Auf Bundesebene handelt es

sich nur noch um aggregierte Datensammlungen; Individualdatensätze bieten

lediglich die Rohdaten der Landeskriminalämter43.

Bei all diesen aggregierten amtlichen Datensammlungen wäre zu überlegen, ob

nicht durch geeignete Anonymisierungsverfahren die meisten Datenschutzprobleme

derart gelöst werden können, daß der Forscher das Datenmaterial in beliebiger

Weise zu verarbeiten vermag. Kerner44 schwebt als Fernziel ein "Nutzermodell

öffentlicher Daten" vor, bei dem die Behörden einen der Wissenschaft zugängli-

chen, datenschutzrechtlich unbedenklichen Datenpool bereithalten. Dies würde

allerdings die Bereitschaft zu Kooperation und zu einem nicht unerheblichen

39 Vgl. KERNER (Fn. 35) S. 206 £. sowie insbesondere HAßLER: Daten aus den

statistischen Landesämtern; in diesem Band, S. 253 ff.

40 HABßLER (Fn. 39) S. 259 f.

41 Siehe dazu den Gesetzestext im Anhang

42 STÜMPER: Praxisbezogene Forschung und Datenschutz aus polizeilicher Sicht;

in diesem Band, S. 261

43 Siehe dazu KERNER (Fn. 35) S. 203 f.

44 KERNER (Fn. 35) S. 226 ff.

23

Aufwand an personellen und sachlichen Mitteln45 seitens der betroffenen Behörden

voraussetzen.

2. Aktenuntersuchungen

Aktenuntersuchungen haben ein lange Tradition in der Kriminologie und zählen

auch heute zu den wichtigsten kriminologischen Forschungsmethoden. Im Vorder-

grund stehen Strafverfahrensakten und andere Akten im Bereich der Strafrechts-

pflege. Dabei erstreckt sich das Erkenntnisinteresse nicht nur auf den vom

Strafverfahren Betroffenen, sondern auch auf das Handeln der am Verfahren

beteiligten Amtsträger und sonstigen Personen4®, Dementsprechend sind in den

Strafakten nicht nur über den Beschuldigten personenbezogene Angaben enthalten,

sondern zum Teil über Opfer, Zeugen und Angehörige der Strafrechtspflege, also

Polizeibeamte, Staatsanwälte und Richter47.

Inwieweit überhaupt datenschutzrechtliche Fragen im Sinne der geltenden

Datenschutzgesetze berührt sind, untersucht insbesondere Häfner48. Hier ergibt

sich, daß mit Ausnahme von Hessen49 die Akteneinsicht weder in den Daten-

schutzgesetzen noch in anderen Gesetzen geregelt ist. Eine Besonderheit betrifft

Akten

aus

Jugendstrafverfahren;

der

Jugendgerichtshilfebericht

allerdings

unterfällt für sich genommen der Sondervorschrift von &$ 75 SGB X, wobei aller-

dings zu fragen ist, ob dies auch noch gelten kann, wenn der Jugendgerichtshilfe-

bericht Teil einer Strafakte wirdS°. Im übrigen gibt es keine gesetzliche Grundlage

für die Einsicht in StrafaktenS!. Nach der bisher angewandten Vorschrift der

45 Vgl. hierzu auch UHLIG (Fn. 37) S. 244 ff.

46 Beispiele für die vielgestaltigen Fragestellungen gibt DÖLLING: Forschungs-

erfahrungen mit Aktenuntersuchungen; in diesem: Band, S. 273 f£.

47 DÖLLING (Fn. 46) S. 276

48 HAFNER: Datenschutzrechtliche Fragen kriminologischer Forschung in der

Strafrechtspflege; in diesem Band, S. 303 ff.

49 Die Forschungsklausel des 8& 33 Hessisches Datenschutzgesetz (siehe den

Gesetzestext im Anhang) gilt auch für die Gewährung von Akteneinsicht für

Forschungsvorhaben.

SO Siehe dazu KERNER (Fn. 35, S. 220 f.) und KAISER (Fn. 9, S

108 f.)

S1 Nach STOLTENBERG (Fn. 6, S. 195 f.) ist eine Vorschrift in der StPO geplant,

die sich an die zu schaffende Forschungsklausel des Bundesdatenschutzgesetzes

anlehnen soll.

24

Nr. 185a RiStBV52, die unter dem Gesichtspunkt des "Übergangsbonus" restriktiv

auszulegen ist, wurden und werden noch bedeutsame Aktenuntersuchungen geneh-

migt, wie Dölling53 aus der Sicht des Forschers und Schaefer54 aus der Sicht der

aktenführenden und genehmigenden Behörde darlegen. Im Hinblick auf die künftig

zu treffende gesetzliche Regelung ist von entscheidender Bedeutung, ob grundsätz-

lich Einwilligung verlangt wird und unter welchen Umständen darauf verzichtet

werden kann>5. Dies gilt für die Aktenuntersuchung in besonderer Weise, weil hier

regelmäßig nicht nur eine Person, sondern eine ganze Reihe von Verfahrensbetei-

ligten mit personenbezogenen Angaben betroffen ist.

3. Befragungen

Im Unterschied zu der sekundäranalytischen Auswertung von amtlichen Daten

wenden sich Befragungen direkt an die Betroffenen. Hier ist die Forschung

notwendig auf die Mitarbeit der Befragten angewiesen; eine Einwilligung in die

Befragung versteht sich daher von selbst. Gleichwohl gibt es datenschutzrechtliche

Probleme, welche die Form und den Umfang der Einwilligung betreffen.

Befragungen der Allgemeinbevölkerung werden in der Kriminologie zum einen

für Dunkelfeldstudien eingesetzt, wobei die Probanden zumeist als potentielle

Opfer, seltener als potentielle Täter, befragt werden. Zum anderen geht es um

Einstellungen der Bevölkerung zu Straffälligen, Kriminalität und Strafrecht(sin-

stanzen). Am Beispiel einer Opferbefragung macht Schwind5® die Probleme einer

solchen Forschungsmethode deutlich. Da es sich um eine Replikationsstudie han-

delt, kann er einen interessanten Vergleich zu der früheren Untersuchung ziehen.

In datenschutzrechtlicher Hinsicht interessiert derzeit vor allem die Frage, in

welcher Form die Einwilligung gegeben werden muß57.

Einfacher gestaltet sich der Zugang zu Straffälligen, insbesondere zu Inhaftier-

——

52 Siehe dazu den im Anhang abgedruckten Text der Vorschrift

53 DÖLLING (Fn. 46) S. 277 £.

54 SCHAEFER: Praktische Probleme aus der Sicht der Justizbehörden im Rahmen

von Forschungsvorhaben bei Aktenuntersuchungen unter Berücksichtigung daten-

schutzrechtlicher Gesichtspunkte; in diesem Band, S. 289 ff.

SS Siehe dazu insbesondere DÖLLING (Fn. 46) S. 285 f.

56 SCHWIND: Datenschutzprobleme bei Befragung der Allgemeinbevölkerung.

Erfahrungen aus zwei Forschungsprojekten (1973/74 und 1986/87); in diesem Band,

S. 319 {f.

57 Siehe dazu .die Lösung von SCHWIND (Fn. 56) S. 323 f.

25

ten, da sie leicht erreichbar sind. Diese bilden denn auch die "klassischen" Pro-

banden der Kriminologie im Hinblick auf die Untersuchung persönlicher und

sozialer Bedingungen für Straffälligkeit; sie werden aber auch im Rahmen von

Evaluationsstudien, z.B. bzgl. Vollzugsmaßnahmen, befragt bzw. getestet. Kühne58

sieht bei der Befragung von Strafgefangenen in erster Linie vorrechtliche Pro-

bleme, die mit datenschutzrechtlichen Bestimmungen gerade nicht gelöst werden

können. Obgleich die formal korrekte Einwilligung regelmäßig zu bekommen ist,

steht nach Kühne59 die "Freiwilligkeit" bei der Teilnahme in Frage.

Eine dritte Art von Befragungen wendet sich an Amtsträger in der Strafrechts-

pflege - z.B. mit dem Ziel, ihre kriminalpolitischen Grundüberzeugungen oder

Einstellungen zu bestimmten strafrechtlichen Verfahren und Sanktionen zu erfah-

ren. Auch hier bestehen dem eigentlichen Datenschutzrecht vorgelagerte Probleme.

Nach Streng©®9, der Richter und Staatsanwälte befragte, ergaben sich zunächst

seitens der Justizverwaltungen erhebliche Zugangsschwierigkeiten. Eine eigentliche

datenschutzrechtliche Frage betraf dann die Beurteilung der faktischen Anonymi-

sierung in diesen relativ kleinen Berufsgruppen, zumal noch berufliche Merkmale

miterhoben wurden.

IV

Die Brennpunkte der Diskussion

Bereits die einzelnen schriftlichen Beiträge dieses Bandes lassen erkennen, wo

die Akzente unterschiedlich gesetzt werden und Kontroversen bestehen. Noch

deutlicher wird dies bei der mündlichen Diskussion, die am Ende des Bandes

zusammengefaßt ist©1. Die Brennpunkte der Diskussion lassen sich mit Begrifflich-

keiten der allgemeinen Forschungsklauseln benennen:

58 KÜHNE: Befragung von Straffälligen; in diesem Band, S. 331ı {ff.

59 KÜHNE (Fn

s8) S. 334 f.

60 STRENG: Probleme der Datenerhebung und des Datenschutzes bei einer Befra-

gung von Richtern und Staatsanwälten; in diesem Band, S. 341 £ff; dieser Aufsatz

war nicht Gegenstand der Fachtagung (s. Vorwort), sondern wurde erst nachträg-

lich erbeten.

61 Siehe dazu FEUERHELM: Perspektiven kriminologischer Forschung unter den

Bedingungen der heutigen datenschutzrechtlichen Lage. Zusammenfassung der

Diskussion bei der Tagung "Datenschutzrechtliche Probleme kriminologischer

Forschung"; in diesem Band, S. 381ı {ff.

26

Die vorrangige Frage ist, ob durch Forschung anhand von behördlich erfaßten,

personenbezogenen Daten überhaupt "schutzwürdige Belange"®2 des Betroffenen

berührt sind. Denn, so wird von seiten der Forschung©3 argumentiert, die Daten

hätten ohnehin schon den "Herrschaftsbereich" des Betroffenen verlassen; und mit

der Verarbeitung durch die Forschung sei keine zusätzliche Gefahr gegeben, weil

der Personenbezug regelmäßig nur für ein Durchgangsstadium gebraucht und

danach durch faktische Anonymisierung beseitigt werde. Zudem fehle es an dem

für die Verwaltung typischen "Interventionszusammenhang"©4. Demgegenüber

betonen die Datenschützer©5, daß allein schon die Entfremdung des ursprünglichen

Verwendungszweckes einen Eingriff bedeute.

Wenn man demnach von einem Eingriff ausgeht, ist zu fragen, ob dann die

Einwilligung stets ein taugliches Instrument der Zulässigkeitsbeurteilung darstellt.

Dies stößt bei einem Teil der Datenschützer und Verfassungsrechtler®® durchaus

auf Skepsis, zum Teil wird jedoch unbedingt daran festgehalten. Wenn aber

Einwilligung grundsätzlich vorausgesetzt wird, auf wessen Einwilligung kommt es

dann an? Am deutlichsten wird dieses Problem bei den Strafakten. Ist nur die

Einwilligung desjenigen erforderlich, dessen Daten verarbeitet werden sollen, also

z.B. des Beschuldigten, oder bedarf es auch der Einwilligung der anderen Ver-

fahrensbeteiligten, deren Daten bei der Aktenauswertung beiläufig zur Kenntnis

gelangen können?

Umstritten ist auch der Umfang der Einwilligung. Wird eine informierte Ein-

willigung (informed consent) verlangt, dann bedeutet dies letztlich, daß über die

Ziele der Forschung und über die Art der Datenverwendung und -verarbeitung

aufgeklärt wird. Damit würde aber, so betonen die Forscher, vielfach der For-

schungszweck geradezu unterlaufen. Schließlich ist die Form der Einwilligung

strittig. Die von manchen Datenschützern geforderte Schriftform stellt nach Mei-

nung der Forscher die Repräsentativität vieler Forschungen in Frage oder schließt

62 So insbesondere die Formulierung von $ 3a des Regierungsentwurfs zum Bun-

desdatenschutzgesetz (s. Anhang).

63 An dieser Stelle wird auf einen namentlichen Nachweis verzichtet; vgl. dazu

insbesondere die Diskussion (FEUERHELM, Fn. 61ı

64 Damit ist die Forschung für den betroffenen Einzelnen gleichsam folgenlos, wie

KAISER (Fn. 9, S. 83 ff.) betont.

65 Hier gilt dasselbe wie bei Anmerkung 63.

66 So vor allem bei SIMITIS (Fn. 7, S. 57 £f.) und bei BERG (Fn. 4, S. 34 u. 42)

27

bestimmte Forschungsmethoden (z.B. die Telefonumfrage) überhaupt .ausö7.

Nach all dem ist von entscheidender Bedeutung, in welchen Fallgestaltungen die

Forschung ohne Einwilligung personenbezogene Daten verwenden darf, wie die

entsprechenden Abwägungsklauseln sich gestalten und wer die Feststellung der

Zulässigkeit trifft (s.o. 11.6.). Davon hängt insbesondere ab, ob künftig Akten-

untersuchungen, die bei einem Einwilligungserfordernis praktisch scheitern müßten,

überhaupt noch möglich sind.

Je mehr Zugangsrechte der Forschung zugestanden werden, desto mehr muß die

Forschung nach außen insbesondere gegenüber dem Verwaltungsbereich abge-

schottet sein (s. auch oben 11.3.). Bei der rechtlichen Verankerung einer solchen

Abschottung verlaufen die Fronten der Argumentation anders: Hier sind sich

Datenschützer und Forscher weitgehend einig in der Forderung nach einem

Forschungsgeheimnis, das durch ein Beschlagnahmeverbot von Forschungsunter-

lagen und ein Aussageverweigerungsrecht des Forschers flankiert wird. Diese

Forderung stößt jedoch auf starke Gegenargumente der Vertreter der Strafrechts-

pflege.

V

Schlußbemerkung: Zu forschungseigenen Datenschutzstandards

Trotz der unterschiedlichen Funktionen und Sichtweisen von Datenschutz und

Forschung liegt ein Feld vor, auf dem sich beide Seiten treffen können. For-

schungen im sozial- und humanwissenschaftlichen Bereich sind notwendig auf das

Vertrauen der zu beforschenden Personen und Institutionen angewiesen. Nur dann

besteht die Chance, überhaupt Auskünfte und wahrheitsgemäße Angaben zu er-

halten. Datenschutzbestimmungen, welche die Forschung zu einem sorgsamen

Umgang mit sensiblen Daten anhalten, können ein solches Vertrauen fördern

helfen. Im übrigen gibt es seit längerem eine - unausgesprochene - Forschungs-

ethik68‚ die den Mißbrauch des Vertrauens verhindert und die Geheimhaltung

persönlicher Daten garantiert hat. Sie war offensichtlich auch schon zu Zeiten

67 s. dazu insbesondere KAASE: Datenschutz und sozialwissenschaftliche For-

schung; in diesem Band, S. 64 ff., 67 {£f.

68 Mit diesen Grundsatzproblemen setzte sich bereits 1976 der Sammelband von

ESER/SCHUMANN: Forschung im Konflikt mit Recht und Ethik. Zur Problematik

von Zeugnisverweigerungsrecht, strafrechtlicher Immunität und freiem Daten-

zugang des Forschers; Enke-Verlag, Stuttgart, 1976, auseinander.

28

wirksam, als - abgesehen von den $8& 203 ff StGB - kein wirksamer Schutz vor

einem Vertraulichkeitsbruch des Forschers bestand©9. Deshalb wird die Krimino-

logie ohne weiteres gesetzliche Regelungen akzeptieren können, die den For-

schungsbereich nach außen abschotten, die innere Forschungsfreiheit aber im

wesentlichen nicht tangieren.

Gleichwohl kann es keine Regelung geben, die Mißbrauchsmöglichkeiten absolut

ausschließt, weder im Bereich des Zugangs zu personenbezogenen Daten noch im

Bereich technischer Vorkehrungen des Datenschutzes und der Datensicherheit.

Letztlich geht es nicht ohne ein Stück Vertrauen in die Verläßlichkeit des For-

schers, die freilich auch durch Strafandrohungen für den Fall des Mißbrauch

präventiv gestützt werden kann. Dieses Vertrauen in die Forschung kann ent-

scheidend gefördert werden, wenn sie selbst wissenschaftseigene Standards und

Regeln des Datenschutzes unterhalb der gesetzlichen Bestimmungen entwickelt.

Solche Standards sind im übrigen auch deshalb nötig, weil selbst bereichsspe-

zifische gesetzliche Bestimmungen nicht allen Verschiedenheiten der Verfahrens-

weisen und Gegenstände der Forschung hinreichend Rechnung tragen könnten7°0.

Indes entfaltet ein solcher Verhaltenskodex in der Kriminologie nur dann einen

Sinn, wenn der Gesetzgeber ihr den nötigen Freiraum für ihre Forschungen beläßt.

69 KAISER (Fn. 9, S. 93) betont, daß kein Fall des Mißbrauchs in der kriminolo-

gischen Forschung bekannt geworden sei.

70 Darauf weist insbesondere SIMITIS (Fn. 7, S. so) hin.

29

Informationelle Selbstbestimmung und

Forschungsfreiheit:

Zum Spannungsverhältnis zwischen zwei in der

Verfassung verankerten Rechten

von Wilfried Berg

Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und die Grundrechte

Il

Das Grundrecht der Forschungsfreiheit

Funktionen des Grundrechts

Inhalt und Bedeutung der Forschungsfreiheit

Forschungsfreiheit und elektronische Datenverarbeitung

> b N

Forschungsklauseln

Ü

Kollisionsregeln

IV

Ergebnis

I

Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und die Grundrechte

Das Bundesverfassungsgericht hat 1983, wenige Tage vor Beginn des - in-

zwischen überstandenen - "Orwell"-Jahres 1984, das Recht auf "informationelle

Selbstbestimmung" zwar nicht erfunden, aber doch schlagartig zum Mittelpunkt

30

einer nicht mehr abreißenden öffentlichen Diskussion gemacht!. Gleichwohl

herrscht auch jetzt noch weitgehende Unklarheit über die Bedeutung dieses

Begriffes, eine Unklarheit, die das Gericht selbst durch ungenaue Lokalisierung des

Rechts auf informationelle Selbstbestimmung verursacht hat und die in der Ver-

waltungspraxis immer wieder fatale Folgen zeitigt. Dort, wo das Recht auf infor-

mationelle Selbstbestimmung im Volkszählungsurteil und im zweiten Leitsatz

erstmals erscheint, steht es in Anführungszeichen; sodann wird vom Bundesverfas-

sungsgericht vorsorglich betont, daß der konkret zu entscheidende Fall keinen

Anlaß zur erschöpfenden Erörterung dieses Rechts gebe. Kurz darauf wird dieses

Recht als "Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung" bezeichnet; zugleich

soll es aber ein "in Art.2 Abs.ı i.V.m. Art.ı Abs.ı GG gesichertes Recht" sein, das

seine Grundlage im "allgemeinen Persönlichkeitsrecht" habe, unter Umständen aber

über dessen Anwendungsbereich hinausgehen könne2. Nun kann es heute keinen

Zweifel mehr daran geben, daß das Gericht im Volkszählungsurteil kein neues

Grundrecht "erfunden" hat. Seit jeher ist es der Sache nach auch völlig unbestrit-

ten, daß letztlich in jedem Freiheits-Grundrecht Aspekte informationeller Selbstbe-

stimmung enthalten sind; sie haben lediglich einen jeweils unterschiedlichen

Stellenwert, je nachdem, wie intensiv das einzelne Grundrecht in die Kommunika-

tionsprozesse eingebunden ist. So ist die positive und negative Freiheit der

individuellen Entscheidung über ein religiöses oder weltanschauliches Bekenntnis

nach außen immer schon essentieller Bestandteil der Religions- und Gewissensfrei-

heit gewesen. Entsprechendes gilt für die Meinungsfreiheit. Im Hinblick auf die

Versammlungsfreiheit ist in den letzten Jahren allerdings heftig umstritten, in-

wieweit dieses Grundrecht zur "Vermummung" berechtigt und vor staatlicher Kon-

1 Zur Entwicklung des Begriffes der "Informationellen Selbstbestimmung" siehe die

Nachweise bei BERG, W.: Datenschutz und Forschungsfreiheit. In: JöR N.F. 33

(1984), S. 71, Fn. 28; weitere Nachweise dort, Fn. 17; ferner bei DENNINGER, E.:

Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und Innere Sicherheit. In:

v. SCHOELER, A. (Hrsg.), Informationsgesellschaft oder Überwachungsstaat, 1986,

S. ı110 ff.; GOLA, P.: Zur Entwicklung des Datenschutzrechts 1985. In: NIW 1986,

1913 ff.; SCHOLZ, R./PITSCHAS, R.: Informationelle Selbstbestimmung und staat-

liche Informationsverantwortung. 1984; SIMITIS, S.: Von der Amtshilfe zur Infor-

mationshilfe. In: NJW 1986, 2795 ff.; VOLLKOMMER, M. (Hrsg.), Datenverarbeitung

und Persönlichkeitsschutz. 1986; WILDE: Amtshilfe und Datenschutz im Lichte des

Volkszählungsurteils des Bundesverfassungsgerichts. In: BayVBl 1ı986, 230 ff.

2 Vgl. BVerfGE 6s5, ı (43 ff., 58 f., 66). Kritisch zur verfassungsrechtlichen

Herleitung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung und zu sprachlichen

Ungenauigkeiten im Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts vor allem

KRAUSE, P.: Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung - BVerfGE 6s, ı. In:

JuS 1984, 268 ff., 271.

3I

trolle durch Fotografieren und Filmen schützt3. Die Garantie des Brief-, Post- und

Fernmeldegeheimnisses durch Art.ı0 GG ist ein schon klassischer Ausschnitt aus

dem Recht des Bürgers, selbst zu bestimmen, "wer was wann und bei welcher

Gelegenheit" über ihn weiß4. Schließlich gewährleisten z.B. Art.ı2 und 14 GG das

Recht des Geschäftsmannes, selbst darüber zu entscheiden, wer welche Geschäfts-

und Produktionsgeheimnisse erfahren darf. Und auch für den Forscher sichert das

Grundgesetz einen weiten Bereich persönlicher Bestimmungsmacht. Der Schutz der

informationellen Selbstbestimmung ist danach eine typische Querschnittaufgabe5.

Im Hinblick auf all diese längst bekannten verfassungsrechtlichen Sicherungen

hat das Volkszählungsurteil nichts Neues gebracht. Die einzelnen Freiheitsrechte

werden weder verstärkt noch erweitert; sie werden aber auch nicht überflüssig.

Das Bundesverfassungsgericht macht lediglich deutlich, daß die technischen Mög-

lichkeiten elektronischer Datenverarbeitung ein neues, schwer erkennbares, aber

umso wirkungsvolleres Gefährdungspotential enthalten - und dem muß letztlich mit

dem schärfsten verfassungsrechtlichen Geschütz, nämlich mit Art.ı Abs.ı GG - der

absoluten Unantastbarkeit der Menschenwürde - begegnet werden können. Aber

diese hohe, unübersteigbare Hürde wird nicht gegenüber jeder Verwendung elek-

tronischer Datenverarbeitung aufgerichtet - gesetzliche Einschränkungen der

verschiedenartigen Erscheinungsformen und des mit unterschiedlicher Intensität

geschützten Rechts auf informationelle Selbstbestimmung sind regelmäßig anzuneh-

men, sofern sie im überwiegenden Allgemeininteresse erforderlich und verhältnis-

mäßig und in ihren Auswirkungen überschaubar sind. Die besondere Bedeutung des

Volkszählungsurteils liegt vielmehr in folgendem:

3 Nach SCHOLZ, R.: Rechtsfrieden im Rechtsstaat. In: NJW 1983, 711 ist jedoch

"grundsätzlich davon auszugehen, daß vermummte Personen sich gerade nicht zu

einer bestimmten Meinungsäußerung bekennen wollen, für diese demonstrieren und

eintreten wollen; es ist vielmehr davon auszugehen, daß diese Personen das

Demonstrationsrecht allein zu Gewalttaten zu mißbrauchen suchen". Zur Ein-

schätzung der Versammlungsfreiheit als "unmittelbarster Ausdruck der mensch-

lichen Persönlichkeit" und zur dogmatischen Verschränkung von-Art. 8 und s GG

in der Rechtsprechung des BVerfG HOFMANN, J.: Demonstrationsfreiheit und

Grundgesetz. In: BayVBl 1987, 99. Eine Verbindung zwischen informationeller

Selbstbestimmung und den Grundrechten der Art. 8, 9 GG stellt BVerfGE 6s5, ı

(43) selbst her.

4 Zur Formulierung siehe BVerfGE 6s, ı (43).

5 Dazu, daß der Schutz informationeller Selbstbestimmung ein Anliegen verschie-

dener Grundrechte oder Grundrechtsgruppen (und nicht allein der Art.2 Abs.ı

Satz ı GG) ist, siehe SCHOLZ, R./PITSCHAS, R.: Fn.ı, S. 98 ff.

32

Mit großer Eindringlichkeit wird auf die spezifischen Gefahren einer Einspei-

sung personenbezogener Daten in ein modernes Informationssystem hingewiesen.

Der grundsätzliche Eingriffscharakter der staatlichen Verarbeitung personenbe-

zogener Daten wird erkannt; damit wird eine förmliche gesetzliche Befugnis-

norm notwendig.

Es wird gefordert, daß jede Verarbeitung personenbezogener Daten (ganz

gleich, ob es sich um unmittelbar "sensible" oder um - für sich gesehen-

"belanglose" Daten handelt, daß also jede staatliche Verarbeitung personen-

bezogener Daten von vornherein auf alle denkbaren und möglichen Verwen-

dungszusammenhänge hin geprüft werden muß.

Die Datenverarbeitung muß so organisiert werden, daß ein "amtshilfefester"

Schutz gegen Zweckentfremdung gewährleistet ist; dabei sind statistische

Zwecke und (sonstige) Vollzugszwecke klar voneinander abzugrenzen.

P

Die Erstellung von "Persönlichkeitsprofilen" und damit die Herabwürdigung des

menschlichen Individuums zum staatlichen Informations- und Herrschaftsobjekt

ist durch Art.ı GG in jedem Fall verboten.

Letztlich hat sich das Bundesverfassungsgericht damit gar nicht so weit von

der sog. "Sphärentheorie" gelöst, wie manchmal angenommen wird®©, Zwar richten

sich die Anforderungen an die staatliche Rechtfertigung für Datenverarbeitungen

nicht mehr nach der Sensibilität der Daten im Einzelfall. Aber die Qualität der

Daten wird nicht irrelevant; entscheidend ist die Erkenntnis, daß die technischen

Möglichkeiten moderner Datenverarbeitung jederzeit einen Umschlag "belangloser"

Einzeldaten bei hinreichender Quantität in ein qualitativ hochbrisantes Gesamt-

datum zulassen. Die Qualität des potentiellen Ergebnisses, des letzten Endes

möglichen Eindringens in die Persönlichkeitssphäre wird zum Maßstab, der am

Anfang jeder Datenverarbeitung zu beachten ist.

6 Vgl. z.B. Simitis, S.: Die informationelle Selbstbestimmung - Grundbedingung

einer verfassungskonformen Informationsordnung. In: NIW 1984, 402. HUFEN, F.

Das Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts und das Grundrecht auf

informationelle Selbstbestimmung - eine juristische Antwort auf "1984"? In: JZ

1984, 1074 betont zutreffend die Gefahren des Qualitätsumschlags durch unkon-

trollierbare Datenkombinationen und sieht, daß die "Sphärentheorie" des Bundes-

verfassungsgerichts lediglich "flexibler" geworden ist. Weniger differenziert noch

BERG, W., Fn. ı, S. 83, Fn. 66.

33

Die eingangs erwähnten, möglichen und - man kann fast sagen: üblichen -

Mißverständnisse des Volkszählungsurteils gehen in zwei Richtungen: Einmal ver-

führen die Wahl des Begriffs "informationelle Selbstbestimmung" und die Gleich-

setzung dieses Rechts mit einem Grundrecht zur verfassungsrechtlichen "Überhö-

hung" des Datenschutzes7. Daß davon in Wirklichkeit keine Rede sein kann, dürfte

sich schon aus dem bisher Gesagten ergeben haben. - Zum anderen meinen viele,

mit einer "Einwilligung" des Bürgers in staatliche Datenverarbeitung sei der

Selbstbestimmung Genüge getan. So sind z.B. auch nach dem neuen Bundesstati-

stikgesetz vom 22.01.1987 Einzelangaben über persönliche und sachliche Verhält-

nisse,

in deren Übermittlung oder Veröffentlichung der Befragte schriftlich

eingewilligt hat", nicht geheim zu halten®. In Wirklichkeit ist Einwilligung in jeder

Form - für sich gesehen - das denkbar untauglichste Mittel des Datenschutzes im

Hinblick auf die Gefahren elektronischer Datenverarbeitung. Ein "informed con-

sent" würde voraussetzen, daß der Beauftragte voraussehen kann, was mit seinen

Daten geschieht. Die technischen Möglichkeiten der Datenverarbeitung übersteigen

die menschliche Vorstellungskraft aber bei weitem. Gerade darin liegt ja die

Begründung für Datenschutzrecht und Datenschutzdiskussion überhaupt

Dem

Protest gegen Volkszählungen setzen viele ihre trotzige Bereitschaft zu jeder

Informationsfreigabe entgegen, weil sie "nichts zu verbergen" haben: Deutlicher

läßt sich nicht belegen, daß die realen Gefahren einer unbegrenzten Datenverar-

beitung nicht mehr mitteilbar sind, daß also eine Einwilligung in Kenntnis ihrer

Auswirkungen gar nicht mehr erreichbar ist. Datenschutz ist nur wirksam, wenn er

7 Diese Gefahren werden insbesondere von KRAUSE, P.: Fn. 2, S. 268, 270 aufge-

zeigt; zutreffend sieht KRAUSE, a.a.O., S. 273, Mißbrauchsabwehr und Abwägung

nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Zentrum der Entscheidung. Siehe

auch SCHOLZ, R./PITSCHAS, R., Fn. ı, S. 101. - Gegen eine "vergleichbare" infla-

tionäre Verwendung des Menschenwürdeargumentes und für die primäre Heran-

ziehung der speziellen Grundrechte VITZTHUM, W. Graf: Gen-Technologie und

Menschenwürdeargument

In: ZRP 1987, 33 ff., 36

Zur "Heil-

8 Siehe $ 16 Abs.ı Satz 2 Nr.ı BStatG vom 22.1.1987 (BGBI I S. 462)

kraft" der Einwilligung in anderen Bereichen siehe z. B. VOGELSANG, K.: Schutz

für die Datenschützer oder vor den Datenschützern? In: VerwArch 78 (1987)

S. 81ı ff

89. Auch der Entwurf zur Novellierung des BDSG (BT-Drs. 10/4737

räumt in $ 3 und $ 3a der Einwilligung weiterhin zentrale Bedeutung im Daten-

schutzrecht ein, siehe dazu: Entschließung der Konferenz der Datenschutzbeauf-

tragten des Bundes und der Länder vom 14.3.1986 zur Änderung des BDSG. Abge-

druckt als Anlage 2 in: 9. Tätigkeitsbericht des B£fD zum 1.1.1987, S. 87. - Zur

Bedeutung der Einwilligung bei Anwendung der Forschungsklausel des $ 75 SGB X

KUNKEL, P.-Chr

Probleme des Sozialdatenschutzes in der Praxis der Sozialämter

In: Z£SH/SGB 1985, 63; PLATZER, H.: Das Verhältnis von Datenschutz und Amts-

hilfe nach dem ı10. Buch des Sozialgesetzbuchs. Diss. jur., Bayreuth, 1986,5. ı51 ff

34

die Technik nutzt, um die Gefahren der Technik wieder einzugrenzen. Es bedarf

aller Anstrengungen zur technischen Innovation, um die wechselseitige Abschot-

tung der Informationssysteme mit den Zielen des Persönlichkeitsschutzes und

freiheitssichernder "informationeller Gewaltenteilung" auszubauen und zu sichern.

Sobald sich Datenverarbeitung in zeitlich, örtlich und kompetenziell abgegrenzten

Räumen abspielt, bekommt auch die Einwilligung wieder ihren Sinn. So wie der

Brief als klassisches Mittel der Informationsweitergabe faktisch durch einen

Umschlag und rechtlich durch Verfassungs-, Verwaltungs- und Strafrecht abge-

sichert ist. ebenso muß das automatisch verarbeitete Datum technisch und recht-

lich vergleichbar geschützt sein und vom Urheber dirigiert werden können9.

Il

Das Grundrecht der Forschungsfreiheit

I

Inhalt und Bedeutung der Forschungsfreiheit

Anders als das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist die Freiheit der

Wissenschaft in ihren Erscheinungsformen der Forschungs- und der Lehrfreiheit

ausdrücklich in Art.s5s Abs.3 GG als Grundrecht garantiert. "Wissenschaft ist die

planmäßige, methodisch kontrollierte, unbefangene Suche nach Erkenntnissen und

die Vermittlung dieser Erkenntnisse"19, Und wissenschaftliche Forschung erstreckt

sich "auf alles, was nach Inhalt und Form als ernsthafter planmäßiger Versuch zur

9 Eine ausdrückliche Parallele zwischen technischem Datenschutz und Briefgeheim-

nis sieht ZURHORST, B.: Der Medienbericht der Bundesregierung und die Kommu-

nikationspolitik der Deutschen Bundespost. 1986, S. 28. Ausführlich zur Gefährdung

des Datenschutzes durch das Postulat der Einwilligung BERG, W., Fn. ı, S. 97 £f.

mit umfassenden Nachweisen in Fn. ı25 f. Näher zu der hiermit angesprochenen

"Skologischen Funktion" des Rechts der Technik BERG, W.: Vom Wettlauf zwischen

Recht und Technik. In: JZ 1985, 404 £. Siehe auch die Entschließung der Konfe-

renz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder vom 14.3.1986 zum

Datenschutz im Krankenhaus, abgedruckt als Anlage 3 in: 9. Tätigkeitsbericht des

B£fD zum 1.1.1987, S. 89: "Die zunehmende Komplexität der Verarbeitung und

Nutzung von Patientendaten führt dazu, daß für den einzelnen Patienten der

Umfang und die Zwecke der Verwendung seiner Daten undurchschaubar werden ...

Bisher wird die Datenverarbeitung in Krankenhäusern vielfach aufgrund sehr

weitgefaßter formularmäßiger Einwilligungen gerechtfertigt. Die Einwilligung kann

jedoch in vielen Fällen keine ausreichende Grundlage für die Verarbeitung von

Patientendaten sein, da für den Patienten die Informationsmöglichkeit und die

Entscheidungsfreiheit häufig eingeschränkt sind".

10 Vgl. KIRCHHOF, P

Wissenschaft in verfaßter Freiheit. 1986, S. 2.

35

Ermittlung der Wahrheit anzusehen ist"!l. Damit scheint der Konflikt zwischen

dem Recht jedes Menschen auf Selbstbestimmung über die Einsichtnahme in seine

Daten und dem Recht des Forschers auf der Suche nach Erkenntnissen vorpro-

grammiert; denn die Neugier des Forschers ist prinzipiell unbegrenzt, sie ist auf

alles nur irgendwie Erkennbare gerichtet - und dazu gehören unbestreitbar alle

physischen, psychischen, sozialen und wirtschaftlichen Daten jedes einzelnen und

jeder Gruppe. Indes hat das Grundgesetz von vornherein durch eine klare Ent-

scheidung dafür gesorgt, daß dieser Konflikt nicht zwischen Forscher und Proban-

den, sondern jeweils mit dem Staat ausgetragen werden muß: Art.s Abs.3 GG

gewährleistet ein Grundrecht gegenüber dem Staat, nicht gegenüber Privaten.

Deshalb hat kein Forscher einen grundrechtlich geschützten Anspruch darauf, in

grundrechtlich geschützte Selbstbestimmungsrechte Dritter einzugreifen.

Eine Besonderheit der Wissenschaftsfreiheit liegt aber gerade darin, daß sie

zwar autonome, nicht aber autarke Freiheit ist; der nach außen gerichtete Er-

kenntnisdrang des Forschers kennt keine Grenzen. Forschung ist heute fast immer

"Handeln mit Drittbetroffenheit" (PAUL KIRCHHOF). Der Forscher ist deshalb exi-

stenziell auf Informationen von außen angewiesen. Wenn der Forscher aber keinen

Rechtsanspruch auf Zugriff zu den Daten anderer Bürger hat, dann kann sein

Grundrecht auf Forschungsfreiheit nur erfüllt werden, wenn der Staat ihm Daten

zur Verfügung stellt.

2. Funktionen des Grundrechts

An dieser Stelle setzen grundrechtsdogmatische Schwierigkeiten ein, die im

Hinblick auf die rechtlichen und faktischen Existenzbedingungen der Forschungs-

freiheit noch keineswegs bewältigt sind. Die herrschende Argumentation in Recht-

sprechung und Literatur geht - durchaus zu Recht - vom Abwehrcharakter der

Freiheitsrechte aus.

Für die Wissenschaftsfreiheit heißt es dann konkret,

Art.s Abs.3 GG garantiere "jedem in der Wissenschaft Tätigen ein Recht auf

Abwehr jeglicher staatlicher Einwirkung auf den Prozeß der Gewinnung wissen-

schaftlicher Erkenntnisse; Fragestellung und Methoden der Forschung sowie die

Bewertung und Verbreitung der Forschungsergebnisse sind staatlicher Einflußnahme

entzogen ... Der Wissenschaftler, dem eine ... Einsichtnahme in behördliche Unter-

lagen nicht gestattet wird, sieht sich keinem Eingriff in seine Forschung gegen-

über"12,

I1 BVerfGE 47, 327 (367 {f.).

36

Zwar ist inzwischen anerkannt, daß die Freiheitsrechte nicht nur der Eingriffs-

abwehr dienen, sondern auch als Element objektiv-rechtlicher Wertentscheidungen

Teilhabeansprüche begründen können. Aus der in Art.s Abs.3 GG enthaltenen

Grundsatzentscheidung, daß der Staat "für die Idee einer freien Wissenschaft

einzustehen habe., soll für den einzelnen Forscher ein Recht auf solche staatlichen

Maßnahmen erwachsen, "die zum Schutz seines grundrechtlich gesicherten Frei-

heitsraumes unerläßlich sind, weil sie ihm freie wissenschaftliche Betätigung

überhaupt erst ermöglichen"!3, Die praktische Bedeutung dieser objektiv-recht-

lichen Wertentscheidung ist jedoch im Hinblick auf den Zugang des Forschers zu

staatlich verwahrten Daten äußerst gering. Sie beschränkt sich letztlich auf eine

Bekräftigung des ohnehin selbstverständlichen Willkürverbots. Der Wissenschaftler

könne nur verlangen (meinte erst kürzlich das Bundesverfassungsgericht), "daß

über den Antrag sachgerecht, also frei von Willkür und unter angemessener

Berücksichtigung des Zwecks des Anliegens entschieden wird"!4. Und so wurden in

den letzten Jahren mit schlicht "sachlichen" Begründungen nicht selten historische,

sozial-

Die

politik- und erziehungswissenschaftliche Forschungen verhindert

"Verwaltung als Datenherr" (SCHOLZ/PITSCHAS) untersagt insbesondere Archiv-

und Registerauswertungen; denn Behördenakten gelten nicht als Ressourcen des

Wissenschaftsbetriebs

Schon ein Blick in die Geschichte, ja die pure Existenz der Geschichtswissen-

schaft als solche zeigt jedoch, daß eine derartige Grundrechtsdogmatik der spezi-

fischen Bedeutung der Forschungsfreiheit nicht gerecht werden kann. Die histo-

rische Forschung bleibt "ihrem Wesen nach auf die namentliche Identifizierbarkeit

von Quellen, z.B. bei biographischer, elitenbezogener oder genealogischer For-

12 Vgl. BVerwG NJW 1986, 1277 (1278) unter Bezugnahme auf BVerfGE 35, 79

(113); siehe ferner BVerfG NJW 1986, 1243; OVG Koblenz NJW 1984, 1135 {£.;

LG

Frankenthal NJW 1985, 2539; BULL, H. P./DAMMANN, U.: Wissenschaftliche For—

schung und Datenschutz. In: DÖV 1982, 215; SCHIMPF, Chr.:

Zur formellen Pub-

In:

lizität öffentlicher Register.

DÖV 1985, 270.

13 Vgl. BVerfGE 35, 79 (114 ff.); DENNINGER, E., in: AK Grundgesetz, 1984,

Art.s Abs.3, Rdn so ff.; weitere Nachweise bei BERG, W., Fn. ı, S. 89 Fn. 93 ff.-

Zur vergleichbar formulierten "Wertentscheidung für die Freiheit der Kunst" siehe

z. B. OVG Lüneburg NJW 1984, 1138. - Zur Informationsfreiheit gem. Art.s Abs.ı

GG BayVGH NJW 1985, 1663 f. - Zum "wachsenden Ausbau differenzierter grund-

rechtlicher Schutzdimensionen von Wissenschaft" HABERLE, P.: Die Freiheit der

In

Wissenschaften im Verfassungsstaat

AöR 110 (1985)

S. 337 ff

14 Vgl

BVerfG NJW 1986

1243

37

schung, in hohem Maße angewiesen"15, Der Zugang zu Forschungsquellen ist etwas

grundsätzlich anderes als die Zuteilung personeller oder sächlicher Mittel wie z.B.

die Einrichtung eines Lehrstuhls oder eines Instituts oder die Subventionierung

von Druckkosten. Zugangsverweigerung führt zu einem objektiven und absoluten

Verbot freier, unabhängiger Forschung. Ressourcen- und Subventionsverweigerung

erschwert nur die Forschungsbedingungen, bedeutet aber nicht - zumindest nicht

automatisch - absolute und objektive Selektion der Forschungsgegenstände. Natür-

lich sind auch hier die Übergänge in den Grenzbereichen fließend; eine Parallele

zur Stufentheorie des Bundesverfassungsgerichts im Hinblick auf die Berufsfreiheit

und die differenzierten Zugangs- und Ausübungsbeschränkungen bietet sich anl®©,

Ungeachtet aller möglichen Randunschärfen muß an dieser Stelle die unmißver-

ständliche Feststellung genügen, daß das Grundrecht der Forschungsfreiheit

prinzipiell einen Informationsanspruch des Wissenschaftlers gegen den Staat

begründet!7.

15 Siehe BROSZAT, M.: Datenschutz und historische Forschung. In: Vierteljahres-

hefte für Zeitgeschichte, 1981, S. 674; vgl. auch ALBRECHT, H.-J.: Datenschutz

und Forschungsfreiheit. In: CuR 1986, 92 ff.; OLDENHAGE, K.: Archive im Konflikt

zwischen Forschungsfreiheit und Persönlichkeitsrechtsschutz - Erläuterungen zum

Entwurf für ein Bundesarchivgesetz. In: Akademie für Politische Bildung, Tutzing

(Hrsg.): Datenschutz und Forschungsfreiheit - Die Archivgesetzgebung des Bundes

auf dem Prüfstand, München, 1986, S. ı1 ff.; RUMSCHÖTTEL, H.: Zum Stand und

zu den Problemen der Archivgesetzgebung in den Ländern, ebda., S. 27 ff.;

MORSEY, R.: Einsthränkung historischer Forschung durch Datenschutz? ebda.,

S. 61

ff.; HARTMER, M.: Wissenschaftsfreiheit und Persönlichkeitsrecht. In:

MittHV 1985, 323; KOCKA, J.: Übertriebener Datenschutz behindert historische

Forschung. In: MittHV 1986, ı93 f. - Der 9. Tätigkeitsbericht des BfD (zum

1.1.1987) geht auf die Probleme der Forschung mit dem Datenschutz nicht ein.

16 Zur Stufentheorie des BVerfG im Hinblick auf die Berufsfreiheit und zur

Gründung dieser Theorie im Prinzip der Verhältnismäßigkeit BERG, W.: Berufsfrei-

heit und verbotene Berufe. In: GewArch 1977, 251 £.; HESSE, K.: Grundzüge des

Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland. ıs. Aufl. 1ı985, Rdn. 422 f.

17 Vgl. SCHMITT-GLAESER, W.: Die Freiheit der Forschung. In: Eser/Schumann

(Hrsg.), Forschung im Konflikt zwischen Recht und Ethik. 1976, S. 85. Dabei

handelt es sich nicht um einen "originären Leistungsanspruch", den es wohl in der

Tat nicht gibt, vgl. BETHGE, H.: Aktuelle Probleme der Grundrechtsdogmatik. In:

Der Staat 1985, S. 376 f£f.; vielmehr geht es weiterhin um Eingriffsabwehr, vgl.

näher BERG, W.; Fn. ı, S. 89 ff.; KAISER, G.: Anwendungsorientierte Kriminologie

- Möglichkeiten und Grenzen. In: Jehle/Egg (Hrsg.), Anwendungsbezogene Krimino-

logie zwischen Grundlagenforschung und Praxis, 1986, S. 46 £. - Zu Informa-

tionsansprüchen der Presse gegenüber der öffentlichen Verwaltung JARASS, H. D.:

Öffentliche Verwaltung und Presse. In: DÖV 1986, 721ı {ff.

38

3. Forschungsfreiheit und elektronische Datenverarbeitung

Zum Rechtsproblem wurde der Informationsanspruch des Forschers gegenüber

dem Staat in der Nachkriegszeit erst durch die exponentielle Zunahme elektro-

nischer Datenverarbeitung. Es gibt keinen Träger öffentlicher Gewalt mehr, der

seine Kontakte zum Bürger nicht schon jetzt elektronisch speichert oder dies in

naher Zukunft tun wird. Die so entstandenen Dateien und Datenbanken der Poli-

zei- und Sicherheitsbehörden, Gerichte, Krankenhäuser, Kultusverwaltungen,

Industrie- und Handelskammern und Handwerkskammern - ganz zu schweigen von

den Archiven und Zentralregistern zahlreicher Bundesbehörden - wecken nicht nur

die Amtshilfe-Begehrlichkeit anderer Träger öffentlicher Gewalt; sie sind natürlich

auch eine permanente Versuchung und Chance für jeden Forscher. Der Zugriff auf

elektronischgespeichertes Datenmaterial inder öffentlichen Verwaltungerleichtert

manche Forschungsarbeit ganz ungemein. Das bloße Vorhandensein einer Datenbank

läßt Zusammenhänge und Problemstellungen erahnen, die einen Forscher zuvor gar

nicht beschäftigen konnten. Datenbanken werden damit zuweilen zur Initialzündung

neuer Forschungsprojekte. Das Grundrecht der Forschungsfreiheit bedeutet nun

nicht, daß dem Forscher all die durch elektronische Datenverarbeitung bedingten

Chancen und Erleichterungen seiner Arbeit "kostenlos" zufallen müßten. Denn der

Anspruch richtet sich nur gegen den Staat, nicht aber zugleich gegen diejenigen,

die ihre Daten dem Staat anvertraut haben oder zwangsweise-zur Erfüllung stati-

stischer oder sonstiger Hilfspflichten überlassen mußten. Grundrechtsausübung darf

hier - ebensowenig wie sonst auch - zu externen Effekten führen: Belastungen,

Schutzgutsgefährdungen und sonstige "Kosten", die anderen Grundrechtsträgern

durch Ausübung der Forschungsfreiheit entstehen können, müssen vom Forscher

von vornherein

'

'‘internalisiert" werden. Das bedeutet im Hinblick auf die spezifi-

schen Gefährdungen, die elektronische Datenverarbeitung für Persönlichkeitsrechte,

Bekenntnisfreiheit, Geschäftsgeheimnisse etc. mit sich bringen kann, daß der

Forscher Sicherungen dieser Schutzgüter nachweist. Elektronische Datenverarbei-

tung darf zu keiner stärkeren Preisgabe grundrechtlich geschützter Geheimnisse

führen als "handbetriebene" Forschertätigkeit. Hier wird in erster Linie als

"Gegenmittel" wiederum der Einsatz der Technik - diesmal zur Anonymisierung von

Daten - in Betracht kommen; denn für viele Forschungen spielt das Individuum als

solches keine Rolle: "Die Forschung verdankt wesentliche Fortschritte und Vertie-

39

fungen gerade ihrer Fähigkeit, individuelle Beobachtungen zu abstrahieren"!8,

Wenn ein Historiker bei einem Standesamt Einsicht in die Heirats- und Geburten-

bücher bestimmter Jahrgänge für Forschungszwecke beantragt und zusichert, daß

Namen weder erfaßt noch verarbeitet oder gar veröffentlicht werden, dann sind

Verletzungen grundrechtlich geschützter Güter Dritter ausgeschlossen. Die For-

schungsfreiheit ist ein "rechtliches Interesse" i.S.d. $ 61 Abs.ı Satz 3 PStG, das

jedenfalls unter diesen Umständen einen strikten Anspruch auf Auswertung der

Personenstandsbücherrechtfertigt. Das Rechtaufinfor mationelle Selbstbestimmung

der Registrierten wird durch eine entsprechende Entscheidung des Standesbeamten

nicht verletzt!9, Die bekannte, gegenteilige Entscheidung des Landgerichts

Frankenthal ist ein deutlicher Beleg dafür, wie begründet die Sorge vor Miß-

verständnissen des Volkszählungsurteils ist. Aber - wie oben in anderem Zusam-

menhang schon angedeutet (Fn. ıs) - ist Forschung zuweilen auf namentliche

Identifizierbarkeit angewiesen. Das gilt etwa für historische, medizinische und

kriminologische Forschungen. Gibt der Staat personenbezogene Daten als solche

ohne weiteres an Dritte heraus, verletzt er Grundrechte derjenigen, deren Daten

er verwaltet. Verweigert der Staat hingegen die Datenweitergabe an einen For-

scher, so verletzt er möglicherweise dessen Grundrecht aus Art.5 Abs.3 GG, weil

die Forschungsfreiheit einen prinzipiellen Anspruch auf Information aus staatlich

verwahrten Dateien gibt. Eine solche Grundrechtskollision kann letztlich nur der

Gesetzgeber durch Abwägung lösen. In derartigen Fällen ist der Ruf nach dem

Gesetzgeber keine modische Attitüde, sondern verfassungsrechtlich geboten:

Eingriffe in Freiheit und Eigentum stehen seit jeher und auch weiterhin unter

Gesetzesvorbehalt20.

18 Vgl. KIRCHHOPF, P., Fn. ıo, S. 11. Siehe ferner BERG, W., Fn. ı, S. 82 ff. und

95 £. mit weiteren Nachweisen in Fn. 66 ff. und insbesondere BVerfGE 65, ı (69)

19 Anders LG Frankenthal NIW 1985, 2539; GOLA, P.: Zur Entwicklung des Daten-

schutzrechts 1985. In: NJIW 1986, 1913 mit weiteren Nachweisen zur Öffentlichkeit

von Registern. Wie hier hingegen HARTMER, M. und KOCKA, J., Fn. 15; in diesem

Sinne auch HIRTE, H.: Datenschutz contra Privatrecht. In: NIW 1986, 1903

20 Vgl. BADURA, P.: Staatsrecht. 1986, C 23. - Auch wenn DENNINGER, E., Fn.

13, Rdn. s4 hinsichtlich der Forschungsfreiheit nicht explizit von einem Eingriff

bei staatlicher Informationsverweigerung ausgeht, stellt er doch zutreffend fest,

daß es "Sache des Gesetzgebers" ist, die Kriterien für eine sachgerechte Abwägung

im Einzelfall zu normieren. Ebenso z.B. GALLWAS, H.-U.: Datenschutz und histori-

sche Forschung in verfassungsrechtlicher Sicht. In: Akademie für Politische

Bildung, Tutzing (Hrsg.), Fn. ıs, S. 42 ff.

40

4. Forschungsklauseln

Bislang hat der Gesetzgeber die Problematik entweder ignoriert - so erwähnt

das Bundesdatenschutzgesetz Wissenschaft und Forschung nur in $$ ı4 Abs.;3

Satz 3. 36 Abs.ı Satz 3 - oder jedenfalls unzureichend behandelt. Die sog. For-

schungsklauseln in $ 75 SGB X, in $ 16 Abs.6, Abs.8 BStatG, in einigen Landesge-

setzen und Änderungsentwürfen zum BDSG können nicht befriedigen. Soweit in

solchen Klauseln auf einen bestimmten Forschungszweck abgestellt und obendrein

die Löschung vorgeschrieben wird, sobald das wissenschaftliche Vorhaben durchge-

führt ist, bleiben die Gesetze deutlich hinter den verfassungsrechtlichen Anforde-

rungen des Grundrechts der Forschungsfreiheit zurück. Das Bundesverfassungsge-

richt hat in seinem Volkszählungsurteil zwar die exakte, "enge und konkrete

Zweckbindung" der Datenverarbeitung für den "Verwaltungsvollzug" gefordert, das

Gericht hat aber zugleich erkannt, daß eine solche Zweckbindung schon bei der

Datenverarbeitung für statistische Sammlungen nicht gefordert werden kann?®*!,

Umso mehr muß dies im Hinblick auf wissenschaftliche Forschung gelten. Es ist

geradezu begriffsnotwendiges Kennzeichen der Forschung als einer "unbefangenen

Suche nach Erkenntnissen", daß der Forscher das konkrete Ziel seiner Untersu-

chungen im vorhinein nicht kennt.

Forschungsklauseln, die die Zulässigkeit der Verarbeitung personenbezogener

Daten durch Wissenschaftler davon abhängig machen, daß "schutzwürdige Belange

der Betroffenen" nicht beeinträchtigt werden, wären hingegen prinzipiell nicht zu

beanstanden. Ohne flankierende Organisations- und Verfahrensregeln insbesondere

zu der Frage, wer auf welche Weise über das Vorliegen dieser Voraussetzungen

entscheidet, dürften solche Bestimmungen jedoch wertlos bleiben. Die datenbe-

sitzenden Stellen neigen nach aller Erfahrung dazu, jede Registerauskunft außer-

halb des üblichen Amtshilfeverkehrs als Beeinträchtigung schutzwürdiger Belange

des Betroffenen zu verstehen, wie die Diskussion um die Halterauskunft nach $ 26

Abs.s StVZO zeigt. Dabei wird überhaupt nicht berücksichtigt, daß die Aufnahme

in manche Register für den Bürger erhebliche Vorteile und Entlastungen mit sich

bringt und daß deshalb die Nachteile der Anonymität nicht ohne weiteres auf

21 Vgl. BVerfGE 65, ı (45 {ff.).

41

andere abgewälzt werden sollten22, Soweit immer noch in erster Linie die Einwil-

ligung der Betroffenen Voraussetzung für Datenverarbeitung durch Wissenschaftler

sein soll, gelten jedenfalls die schon dargestellten Bedenken, die sich insbesondere

auf die Überforderung der Betroffenen gründen23, Selbstverständlich gibt es

Forschungssituationen - z.B. in Bereichen der Zeitgeschichte, der Medizin, der

Kriminologie -, in denen auf eine Einwilligung der "Probanden'" überhaupt nicht

verzichtet werden darf. Dem stehen andere Forschungsvorhaben gegenüber, in

denen jede Einwilligung nur Formsache ist oder gar zur Farce wird oder in denen

die notwendige Aufklärung über Anlaß und Hintergründe des Forschungsvorhabens

zu größeren Belastungen führen müßte als die Verarbeitung der Daten als solche.

Wenn schließlich in Forschungsklauseln bisher ein - gegenüber Polizei und

Richter durchsetzbares - Forschungsgeheimnis nicht gewährleistet ist, ist ebenfalls

dem Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit nicht genügt. Wenn es der Staatsgewalt

gelingen kann, über die Person des Forschers Daten zu erfahren, die bis dahin

amtshilfefest verwahrt waren, dann wird in bestimmten Bereichen freie wissen-

schaftliche Betätigung unmöglich gemacht?24. Immerhin sorgen $ 16 Absätze 6 und

7 des neuen Bundesstatistikgesetzes dafür, daß Personen, die vom Statistischen

Bundesamt Einzelangaben für die Durchführung wissenschaftlicher Vorhaben er-

halten sollen, zuvor zur Geheimhaltung besonders zu verpflichten sind, soweit sie

nicht Amtsträger sind. Aber es sollte allgemein gelten: Wenn dem Briefschreiber

22 Siehe dazu HIRTE, H., Fn. ı9, S. 1899 ff., der sich mit Recht um eine nähere

Differenzierung nach den Funktionen öffentlicher Register bemüht. - Das Luft-

fahrtbundesamt verweigert die Akteneinsicht mit dem Hinweis auf eine Gefährdung

des Untersuchungszwecks, vgl. VG Braunschweig NJW 1987, 459 £f. - Zur Abwägung

zwischen privaten Rechten Dritter und Datenschutzinteressen im Steuerrecht siehe

aus neuerer Zeit z. B. BFH CuR 1986, 712 £. - Siehe auch OTTO, H.: Die strafpro-

zessuale Verwertbarkeit von Beweismitteln, die durch Eingriff in Rechte anderer

von Privaten erlangt wurden. In: Festschrift für Kleinknecht, 1985, S. 319 £ff. - Im

Hinblick auf die Anwendung des $ 75 SGB X formuliert KUNCKEL, P.-Chr., Fn. 8,

S. 63, daß das Sozialamt Daten nicht weitergeben kann, "wenn es von der Wissen-

schaftlichkeit des Vorhabens nicht überzeugt ist".

23 Siehe oben im Text zu Fn. 8. - DENNINGER, E., Fn. ı3, Rdn. s4 geht davon

aus, daß im Regelfall die Einwilligung des Betroffenen für die Verarbeitung

personenbezogener Daten zu fordern sei; vgl. auch GEIGER, H.-J.: Das Spannungs-

verhältnis zwischen Persönlichkeitsschutz und Wissenschaftsfreiheit in der Sicht

des Datenschutzbeauftragten. In: Akademie für Politische Bildung, Tutzing (Hrsg.)

Fn. ıs, S. 56, 57.

24 Mit Recht fordert die Konferenz der Datenschutzbeauftragten, Fn. 9, S. 87

unter II Nr. 6, daß in das BDSG ein Forschungsgeheimnis aufgenommen werden

muß, "das den Betroffenen vor jeder zweckfremden Nutzung der für ein For-

schungsvorhaben zur Verfügung gestellten Daten schützt".

42

seit langem im Interesse seiner Privat- und Geschäftssphäre der ausdrückliche ver-

fassungs- und strafrechtliche Schutz des Briefgeheimnisses recht ist, sollte dem

Probanden und dem Forscher alsbald der Schutz des Forschungsgeheimnisses billig

sein.

I

Kollisionsregeln

Auch wenn das Grundrecht der Forschungsfreiheit in Art.s Abs.3 GG ohne

jeden Gesetzesvorbehalt gewährleistet ist, ist damit die Entscheidung im Fall

wirklicher Grundrechtskollisionen nicht automatisch von Verfassungs wegen zu-

gunsten des Forschers gefallen. Aber es ist im Blick zu behalten, daß die Ver-

sagung der Weitergabe staatlich verwahrter Daten prinzipiell einen Eingriff in die

Forschungsfreiheit darstellt. Solche Eingriffe können "nur, aber immerhin durch

kollidierendes Verfassungsrecht gerechtfertigt werden"25. Als kollidierende Rechte

kommen in unserem Zusammenhang vor allem diejenigen auf informationelle Selbst-

bestimmung in Betracht, die regelmäßig auf Verfassungsrecht - von der allgemei-

nen Handlungsfreiheit bis hin zum Schutz der Menschenwürde - gestützt werden

können. Auf die Verfassung läßt sich aber auch die Erfüllung mancher staatlichen

Aufgabe - vom Schutz der inneren und äußeren Sicherheit bis hin zur Gesund-

heitsfürsorge - stützen. Stets muß der Gesetzgeber abwägen. Dieser Abwägungs-

vorgang läßt sich schon jetzt in mancherlei Hinsicht strukturieren. Das Gewicht

der Forschungsfreiheit wiegt umso schwerer, je wichtiger die Forschung für essen-

tielle Güter des Gemeinwesens ist: Geht es um die Suche nach Mitteln zur Be-

kämpfung lebensbedrohender Seuchen, dann wird die Verweigerung der Mitteilung

personenbezogener Daten eher rechtswidrig sein, als wenn das Forschungsziel auf

den Umgang mit Kosmetika gerichtet ist. Angesichts der hier bereits unüberseh-

baren Probleme einer qualitativen Wertung stehen für eine gesetzliche Regelung

jedoch Kompetenz- und Verfahrensfragen ganz im Vordergrund. Über den Zugang

zu staatlich verwahrten Daten darf nicht allein die Verwaltung bestimmen. Hier

muß echte Kooperation zwischen Forschern, Datenbesitzern und Datenschützern

25 Vgl. PIEROTH, B./SCHLINK, P.: Grundrechte - Staatsrecht II. 2. Aufl. 1986,

Rdn. 713; GEIGER, H.-J., Fn. 23, S. 45 f£., 56.

43

endlich institutionalisiert werden2®, Solche bereichsspezifisch zu organisierenden

Gremien hätten insbesondere die Aufgabe, über die konkrete Erforderlichkeit der

Verarbeitung personenbezogener Daten bei jedem Forschungsschritt zu entscheiden

undjeweils maßgeschneiderte Anonymisierungstechnikenzuentwickeln. Kooperation

im Entscheidungsverfahren darf sich wegen der großen verfassungsrechtlichen Be-

deutung der Forschungsfreiheit nicht auf Beratung durch die Wissenschaft be-

schränken, sondern muß zu echter Mitbestimmung führen. Für den Forscher ist

solche Verfahrensbeteiligung nicht unzumutbar, weil er durch den Zugriff auf

Datenbanken seiner Arbeit neue Dimensionen erschließt. Für die Verwaltung ist

eine Einbeziehung der Forscher in ihre Entscheidungsarbeit verfassungsrechtlich

geradezu geboten, weil Datenherrschaft der öffentlichen Verwaltung nicht Selbst-

zweck, sondern grundrechtsorientierter öffentlicher Dienst ist, Art.ı Abs.3 GG.

Die Alternative zu einer gesetzlich organisierten Einbindung der Wissenschaft

in die Entscheidung über den Zugang des Forschers zu staatlichen Datenbanken ist

keineswegs: bessere Sicherung des informationellen Selbstbestimmungsrechts des

Registrierten. In die Lücke freier, unabhängiger Forschung würde vielmehr sogleich

staatliche Forschung einbrechen. Hier bekommt der im Volkszählungsurteil skiz-

zierte Alptraum einer "umfassenden Registrierung und Katalogisierung der Persön-

lichkeit" für Zwecke des Verwaltungsvollzugs sehr konkrete Konturen, zumal im

"besonderen Gewaltverhältnis". So gibt z.B. $ 20a Abs.ı WPfIG dem Staat die Be-

fugnis, Wehrpflichtige vor ihrer Einberufung "auf ihre Eignung für bestimmte Ver-

wendungen" zu prüfen; diese "Eignungsverwendungsprüfung (EVP)

„

wird vom

Psychologischen Dienst der Bundeswehr durchgeführt. Seit 1986 werden hierzu -

versuchsweise und freiwillig - psychologische Tests per Computer eingesetzt (sog.

26 In diesem Sinne können wohl auch die Forderungen der Datenschutzbeauf-

tragten zum Datenschutz im Krankenhaus, Fn. 9, S. 89 verstanden werden, wonach

die Verarbeitung von Daten zu Forschungszwecken ohne Beteiligung des Patienten

nur zugelassen werden sollte, "wenn dies im Interesse der wissenschaftlichen

Forschung unabdingbar ist und die Rahmenbedingungen der Verarbeitung durch den

Gesetzgeber näher festgelegt sind". Siehe näher BERG, W., Fn. ı, S.: 85 ff., 92,

99 £. mit Nachweisen in Fn. 77 ££., 86. STEINBACH, P.: Historische und sozial-

wissenschaftliche Forschung unter Beachtung des Datenschutzes. Ein Lösungsvor-

schlag. In: Akademie für Politische Bildung, Tutzing (Hrsg.), Fn. ıs, S. 119 f.

empfiehlt die Berufung eines Ausschusses für Konfliktfälle als eine Art "Selbst-

verwaltungsorgan". Nach $ 3 des Entwurfs eines Bundesarchivgesetzes entscheidet

das Bundesarchiv "im Benehmen mit der anbietenden Stelle", ob den Unterlagen

bleibender Wert zukommt; dazu OLDENHAGE, K., Fn. ı5, S. 19; vgl. auch GEIGER,

H.-J., Fn. 23, S. 55 ff. Zur Grundrechtssicherung durch Organisation und Verfah-

ren siehe auch BVerfGE 65, ı (44). Zu den konkreten Ausgestaltungen durch das

Mikrozensusgesetz vom 10.6.1985 siehe VG Berlin CuR 1986, 745 ££. mit Anmerkung

von ETTER, E., S. 749 {f£f£., 752.

44

"Computer-Adaptive-Testing (CAT)")

In seinem 9. Tätigkeitsbericht hat der

Bundesbeauftragte für den Datenschutz keine Bedenken, von "Aufgaben der wehr-

psychologischen Forschung" zu sprechen, die allerdings noch "rechtlich abge-

sichert" werden müßten?27. Mit diesem Beispiel soll der Bundeswehr keineswegs die

Absicht des Mißbrauchs personenbezogener Daten unterstellt werden. Aber die

Gefahren sind unübersehbar. Es ist Aufgabe unserer Rechtsordnung, Rechtsgüter zu

schützen. Ein klassisches und in seiner freiheitssichernden Bedeutung noch lange

nicht hinreichend gewürdigtes Instrument zum Rechtsgüterschutz im Verhältnis

zwischen Bürger und Staat ist der Grundsatz der Gewaltenteilung. Der "informatio-

nellen Gewaltenteilung" dient nicht zuletzt eine klare Grenzziehung zwischen

staatlicher Verwaltung und unabhängiger Forschung28. Zweifellos können Forscher

der Verwaltung "lästig" fallen; auch mag ihr Umgang mit personenbezogenen Daten

nicht immer unbedenklich sein. Hier müßten die schon mehrfach angesprochenen

dringend benötigten organisatorischen und verfahrensrechtlichen Regeln Abhilfe

schaffen. Die grundlegende Andersartigkeit freier und staatlicher Forschung und

der verfassungsrechtlich begründete Zugangsanspruch des unabhängigen Forschers

zu staatlich verwahrten Daten machen Staatsforschung als Alternative zur freien

Forschung verfassungswidrig. Wenn zuweilen geklagt wird, daß viele aufwendige

Forschungshilfen der Verwaltungspraxis "wenig Nutzen" gebracht hätten, so liegt

darin ein - schon angesprochenes - typisches Risiko des Umgangs mit Forschung

überhaupt: Im voraus sind Ergebnisse eben nicht bekannt, und manche jahrelange

Mühe ist vergeblich. Und wenn gefordert wird, Forscher sollten sich selbstkritisch

auch in die Rolle der Untersuchten versetzen, so wird ebenfalls ein Begriffsmerk-

mal freier Forschung angesprochen: Anders als staatliche Forschung ist freie

Forschung als Element der Wissenschaftsfreiheit untrennbar verknüpft mit wissen-

27 Vgl. 9. Tätigkeitsbericht des BfD, Fn. 8, S. 65 £. - Zur sog. "Eigenforschung

der Sozialleistungsträger" s

PLATZER, H., Fn. 8, S. ıs4 f

28 Der Begriff der "informationellen Gewaltenteilung" erscheint am Rande auch in

BVerfGE 65, ı (69). Zur verstärkten Bedeutung der Gewaltenteilung im modernen

Staat siehe BERG, W.: Die öffentlich-rechtliche Anstalt. In: NJW 1985, 2299 f. mit

weiteren Nachweisen in Fn. 58 ff. - Zur aktuellen Problematik der informationel-

len Gewaltenteilung im Bereich der Inneren Sicherheit siehe GUSY, Chr.: Das

verfassungsrechtliche Gebot der Trennung von Polizei und Nachrichtendiensten. In:

ZRP 1987, 45 ff.; HEROLD, H.: Technische und rechtliche Entwicklungstendenzen

der Verarbeitung personenbezogener Daten durch Behörden der Vollzugspolizei. In:

v. Schoeler (Hrsg.), Fn. ı, S. 74 £f. (Amtshilfe, Informationshilfe, Rasterfahndung);

DENNINGER, E., Fn. ı, S. ı22 ff. (Verbot der Zweckentfremdung, Grenzen der

Amtshilfe), S. 132 £. ("informationelle Gewaltenteilung"), S. ı51 ff. (polizeiliche

Informationsübermittlung); SIMITIS, S.: Von der Amtshilfe zur Informationshilfe.

In:

NIJW

1986, 2800.

45

schaftlicher Lehre; Mitteilung der Forschungsergebnisse, ihre öffentliche Diskus-

sion und Kontrolle sind unverzichtbar?9.

IV

Ergebnis

So läßt sich zum Abschluß festhalten: Informationelle Selbstbestimmung und

Forschungsfreiheit stehen zwar in einem Spannungsverhältnis, aber sie sind keine

Gegensätze; sie sind vielmehr in vielfältiger Weise aufeinander bezogen, zuweilen

sogar voneinander abhängig. So wie der Forscher selbst über Gegenstand, Methode

und Veröffentlichung seiner Arbeit bestimmen muß, ebenso muß der vom Staat

registrierte Bürger die Gewißheit haben, daß die Verwaltung seine personenbezoge-

nen Daten nicht zu wechselseitig ungetrennten Zwecken des Vollzugs und der

Forschung mißbraucht. Hier erweist sich - um mit einem Zitat des Bundesverfas-

sungsgerichts zu schließen - die "Schlüsselfunktion, die einer freien Wissenschaft

sowohl für die Selbstverwirklichung des einzelnen als auch für die gesamtgesell-

schaftliche Entwicklung zukommt"30,

29 Vgl. HÄBERLE, P., Fn. ı3, S. 353 ff.; KIRCHHOF, P., Fn. ı0, S. 2 £., 7, ı2 ff

Selbst die Physik ist heute eine "Meinungswissenschaft" und ständigem Widerspruch

ausgesetzt, vgl. PETERS, F.: Grundrechtsschutz heute. In: ZRP 1985, 28. - Zur

Frage der "staatseigenen" Forschung und zur Kritik an freier Forschung siehe

z. B. KAISER, G., Fn. 17, S. 43 ff.; LÖSEL, F.: Kriminologische Wissenschaft und

Praxis: Probleme und Chancen aus empirisch-sozialwissenschaftlicher Sicht. In:

Jehle/Egg (Hrsg.), Fn. 17, S. 72 ff.; ROTTHAUS, K. P.: Kriminologische Forschung

und Strafvollzugspraxis, ebda., S

109.

30 Vgl. BVerfGE 47, 327 (368).

46

Datenschutz und kriminologische Forschung

von Spiros Simitis

Prämissen

Regelungsebenen

Problemfelder

Forschungsprivileg

Funktionale Trennung zwischen Verwaltung und Wissenschaft

Personenbezogene Daten als Ausnahme

Informationszugang zu behördlichen Unterlagen

Einwilligung der Betroffenen

Zweckbindung der Datenverwendung

\nd ca ka \amd md C \

N Un SW N —

Aufbewahrungsdauer der Daten

I

Prämissen

Datenschutz und wissenschaftliche Forschung vertragen sich scheinbar nur

schlecht. Wo die Forschung, so heißt es immer wieder, Offenheit verlange, fordere

der Datenschutz Abschottung. Wann immer sich deshalb die Informationserwar-

tungen der Wissenschaft und die um des Datenschutzes willen getroffenen Vorkeh-

rungen gegenüberstünden, müsse es unweigerlich zum Konflikt kommen. Weder der

Gesetzgeber noch die Rechtsprechung könnten sich unter diesen Umständen der

Verpflichtung entziehen, eine ebensoklare wie verbindliche Rangfolge festzulegen.

Wie sie freilich auszusehen hat, bleibt kontrovers. Während sich die einen auf

Art.s Abs.3 GG berufen und der Forschung den unbedingten Vorrang zugestehen,

verweisen die anderen auf das kürzlich erst eindrucksvoll bestätigte Recht des

einzelnen auf informationelle Selbstbestimmung und folgern daraus die Priorität

des Datenschutzes.

47

Richtig verständlich wird der Konflikt freilich nur vor dem Hintergrund eines

ganz bestimmten Datenschutzkonzepts. Nichts, so möchte man meinen, ist eigent-

lich selbstverständlicher als im Datenschutz ein gleichsam modernisiertes, den

Anforderungen einer von den Auswirkungen einer ständig weiter perfektionierten

Informationstechnologie geprägten Gesellschaft angepaßtes Persönlichkeitsrecht zu

sehen. Der Vorteil liegt auf der Hand: Man bewegt sich auf wohlbekannten

Bahnen. ja beschränkt sich, genaugenommen, darauf, einen altbewährten recht-

lichen Anknüpfungspunkt um eine neue Variante anzureichern. Kurzum, der

Datenschutz gerät zum Anwendungsfall eines ohnehin zur Generalklausel ent-

wickelten $ 823 Abs.ı BGB., das "Recht auf informationelle Selbstbestimmung" fügt

sich damit als jüngstes Beispiel in die Reihe der subjektiven Rechte ein. Der Preis

ist allerdings beträchtlich: Die "Dateneigentümer" monopolisieren den Umgang mit

"ihren" Daten, die Verwendung der Angaben wird zum Verhandlungsobjekt der

"Datenherren" untereinander. Die Folge: Kommunikation wird systematisch zer-

stückelt.

Der Rückgriff auf eingefahrene Argumentationsmuster mag beruhigen und den

Eindruck vermitteln, die Probleme durchaus lösen zu können. Er widerspricht

jedoch der Geschichte des Datenschutzes. Schon ein Blick in die allererste gesetz-

liche Regelung, das hessische Gesetz von 1970, genügt, um festzustellen, daß die

Datenschutzvorkehrungen als Baustein eines Regelungssystems betrachtet wurden,

dessen Gegenstand die Bedingungen sein sollten, unter denen der Informationszu-

gang und die Informationsverarbeitung in einer demokratischen Gesellschaft

erfolgen müssen. Aus genau dem gleichen Grund hat das BVerfG in seiner Ent-

scheidung zum VZG (BVerfGE 65, ı) die informationelle Selbstbestimmung und

damit den Datenschutz als "elementare Funktionsbedingung eines auf der Hand-

lungs- und Mitwirkungsfähigkeit seiner Bürger begründeten freiheitlichen demokra-

tischen Gemeinwesens" umschrieben. Konsequenterweise müssen die Datenschutz-

vorkehrungen als Kommunikationsvoraussetzungen und nicht als Kommunikations-

barrieren konzipiert und interpretiert werden. Der Datenschutz ist, anders ausge-

drückt, neben der Meinungs-, der Presse- und der Wissenschaftsfreiheit zentrales

Element der für eine demokratische Gesellschaft konstitutiven kommunikativen

Integrität des einzelnen. Er läßt sich deshalb nur solange verfassungskonform

regeln, wie die Interdependenz dieser Elemente bedacht und berücksichtigt wird.

Zur Debatte steht also nicht ein wie immer gearteter nachträglicher Ausgleich,

sondern einzig und allein eine Regelung, die ganz konkret Datenschutz und

Wissenschaftsfreiheit einbezieht und aufeinander abstimmt.

48

2.

Regelungsebenen

Reflexionen über die Verarbeitung personenbezogener Daten im Rahmen der

kriminologischen Forschung knüpfen verständlicherweise zunächst an die allgemei-

nen Überlegungen darüber an, wie die Verarbeitungsbedingungen für Forschungs-

projekte überhaupt strukturiert sein müssen. So gesehen ist es auch nicht verwun-

derlich, daß sich die Diskussion bisher auf die Interpretation der vorhandenen

Forschungsklauseln oder auf die Anforderungen an die geplante Ergänzung des

BDSG konzentriert hat. Die Erfahrungen mit der Anwendung der früheren Hessi-

schen Datenschutzgesetze sind ebenso bezeichnend dafür wie die Überlegungen, die

den inzwischen abgeschlossenen Novellierungsprozeß begleitet haben. Just diese

Erfahrungen zeigen aber auch: Die Zeit, in der man hier wie sonst meinte, sich

mit generellen Datenschutzregelungen begnügen zu können, ist vorbei. Genausowe-

nig wie die allgemeinen Datenschutzgesetze überzeugende Lösungen für jeden

einzelnen Verarbeitungsbereich bringen können, sind die allgemeinen Forschungs-

klauseln in der Lage, plausible und praktikable Antworten auf sämtliche Fragen zu

geben, die sich bei der Verarbeitung im Rahmen der verschiedenen Wissenschafts-

disziplinen stellen. Es gibt eben nicht die Verarbeitung für die Wissenschaft.

Feststellbar ist zunächst nur ein generelles, quer durch die einzelnen Disziplinen

verbreitetes Interesse an der Verarbeitung personenbezogener Angaben. Mit dem

Wechsel der Disziplin ändern sich jedoch auch die Informationserwartungen sowie

die Verarbeitungsbedingungen. Eben deshalb sind Sätze, wie etwa der, daß die

wissenschaftliche Forschung kein unmittelbares, sondern lediglich ein vorüberge-

hendes Interesse an personenbezogenen Angaben habe, weil sie nur Teil der

jeweils benötigten breiten Datenbasis seien, in dieser Allgemeinheit nicht haltbar.

Allzu unterschiedlich sind die Forschungsinteressen etwa im Rahmen der Medizin,

der Geschichtswissenschaft, der Kriminologie oder der politischen Wissenschaften,

allzu verschieden daher auch die mit dem Zugriff auf die personenbezogenen Daten

verknüpften Verarbeitungsanforderungen.

Für die wissenschaftliche Forschung gilt daher wie für jeden anderen Verarbei-

tungsbereich: Der Gesetzgeber hat keine Wahl. Generelle Datenschutzbestimmungen

sind nur Durchgangsstationen auf dem Weg zu einer verfassungskonformen Rege-

lung. Der Schwerpunkt muß mit anderen Worten bei bereichsspezifischen Vor-

schriften liegen. Sie allein können in Kenntnis der jeweiligen Verarbeitungssitua-

tion besondere an ihr ausgerichtete Verhaltensanforderungen formulieren, in die

49

sowohl die Eigenart der einzelnen Disziplinen als auch die aus der Perspektive der

Betroffenen entscheidende Prävention der speziellen Verarbeitungsgefahren von

Anfang an eingehen können. Ansätze dafür gibt es bereits. Zu erinnern ist etwa

an die Novellierung des Bundesstatistikgesetzes oder an die Regelungsvorschläge

zum Hessischen Krankenhausgesetz und zur Archivgesetzgebung.

Spätestens bei dem Versuch, bereichsspezifische Ansätze näher zu umschreiben,

werden freilich die Grenzen legislativer Intervention sichtbar. Gerade wenn der

Akzent auf den Arbeitsprozeß der einzelnen Disziplinen gelegt wird, kann der

Gesetzgeber beim besten Willen nicht das disziplinadäquate Maß an Präzision

erreichen. Er vermag zwar, wie sich vor allem an den Überlegungen zu der

Verarbeitung von Krankenhausdaten oder zur Einrichtung medizinischer Register

zeigt. durchaus disziplinspezifische Informationserwartungen aufzugreifen, bleibt

aber notwendigerweise bei einem immer noch relativ hohen Abstraktionsgrad

stehen.

Je erfolgreicher sich daher die Bemühungen um bereichsspezifische Regelungen

gestalten. desto evidenter wird die Notwendigkeit einer neuen, dritten Regelungs-

ebene, genauer: der Ausarbeitung besonderer Verhaltensrichtlinien durch die

Wissenschaft selbst. Ein noch so intensivierter Gesetzgebungsprozeß entläßt mithin

die einzelnen wissenschaftlichen Disziplinen nicht aus der Verantwortung, eigene

Vorstellungen über den Umgang mit personenbezogenen Daten zu entwickeln und

sie in einen auf die jeweilige Disziplin zugeschnittenen Verhaltenskodex umzu-

münzen.

Keineswegs geht es dabei um die noch vor einigen Jahren nachhaltig propa-

gierte Forderung, den Gesetzgeber aus dem Forschungsbereich zu verdrängen und

es der Wissenschaft zu überlassen, die von ihr für richtig gehaltenen Verarbei-

tungsanforderungen zu formulieren. Vielmehr bleibt es nach wie vor bei der

Feststellung: die wissenschaftliche Forschung ist keine der Datenschutzgesetz-

gebung unzugängliche Exklave. Nur: Der Gesetzgeber muß, um die für eine wirk-

same Datenschutzregelung erforderliche Genauigkeit zu erreichen, von Anfang an

die Kooperation der Wissenschaft in seine Intervention einbeziehen. Ganz in

diesem Sinn hat etwa die European Science Foundation in den autonom formulier-

ten, disziplinspezifischen Verhaltensrichtlinien eine unerläßliche Ergänzung der

gesetzlichen Vorschriften gesehen. Nur so läßt sich nicht nur die erforderliche

Nähe zu den einzelnen Disziplinen erreichen, sondern auch ein Höchstmaß an

Flexibilität gewinnen.

so

Für die kriminologische Forschung folgt daraus: Sie darf ihre Reaktionen auf

die möglichen Auswirkungen des Datenschutzes nicht auf Bemerkungen zu den ver-

schiedenen Wissenschaftsklauseln beschränken. Sie muß vielmehr ihre Aufmerksam-

keit genauso auf die beiden anderen Regelungsansätze, die bereichsspezifischen

Vorschriften sowie die disziplininternen Verhaltensrichtlinien, konzentrieren. Mit

zu ihren wichtigsten Aufgaben gehört es daher, die gesetzlichen Regelungen

auszumachen, die den Regelungsrahmen für ihre besonderen Informationserwar-

tungen abgeben. Die Diskussion über die unter Datenschutzgesichtspunkten längst

fällige Reform der Strafprozeßnormen oder der Vorschriften über die Justizmittei-

lungen ist, so gesehen, auch und gerade eine Diskussion über Voraussetzungen und

Grenzen einer Verarbeitung jener personenbezogener Daten, die für die kriminolo-

gische Forschung eine zentrale Rolle spielen. Ob und in welchem Umfang freilich

konkret Zugang gewährt werden kann, ja muß, hängt, wie die Erfahrung zeigt,

entscheidend von den organisatorischen Bedingungen ab, unter denen sich die

Forschung jeweils abspielt. Spätestens hier wird der unmittelbar praktische Wert

disziplinspezifischer Verhaltensrichtlinien klar. Sie führen nicht nur die in

der gesetzlichen Regelung festgelegten Verarbeitungsanforderungen fort, sondern

geben zugleich deutlich zu erkennen, wie sich die Verarbeitung im Rahmen krimi-

nologischer Forschungsprojekte im einzelnen vollziehen muß, angefangen bei einem

Mindestmaß von Sicherungsvorkehrungen bis hin zu der Umsetzung-so elementarer

Datenschutzgrundsätze wie der Zweckbindung und der funktionalen Trennung.

Damit entsteht ein von der kriminologischen Forschung selbst konzipiertes und

akzeptiertes Verarbeitungsraster, dessen Anwendung zum einen der jeweils in

Betracht kommenden datenverarbeitenden Stelle ermöglicht, ihrer Verantwortung

bei der Übermittlung der Angaben an die Forschung nachzukommen, und zum

anderen eine klare Grundlage für die Verarbeitungskontrolle abgibt.

Problemfelder

3

Die kriminologische Forschung ist, wie die Erfahrung zeigt, exemplarisch für

eine Vielzahl offen zugegebener, aber auch immer wieder verdrängter Schwierig-

keiten bei der Verarbeitung personenbezogener Daten für Forschungszwecke. Kein

Wunder, wenn sich deshalb längst bekannte Probleme von neuem stellen, ja sich

unter Umständen verschärfen, aber auch zusätzliche, die besonderen Verarbei-

tungsbedingungen kriminologischer Forschungsprojekte kennzeichnende Problem-

SI

konstellationen hinzukommen. Beides läßt sich, wiederum vor dem Hintergrund der

Kontrollerfahrungen, am besten mit Hilfe sieben verschiedener Problemkomplexe

verdeutlichen.

3.1

Forschungsprivileg

Sonderregelungen für die Forschung legen zwar das Verarbeitungsziel fest und

geben damit zugleich den Legitimationsgrund für die besonderen Verarbeitungsbe-

dingungen an. Wer jedoch diese Regelung für sich in Anspruch nehmen kann, folgt

daraus noch lange nicht. Gewiß, die vier - Forschungsklauseln enthaltenden-

Landesdatenschutzgesetze haben versucht, eine Antwort darauf zu geben. Der

mittlerweile weit verbreitete Hinweis auf "Hochschulen und andere öffentliche

Einrichtungen mit der Aufgabe unabhängiger wissenschaftlicher Forschung" hat

ihnen freilich mehr Kritik als Zustimmung eingebracht. Mit Art.5 Abs.3 GG läßt

sich in der Tat eine Privilegierung der öffentlich-rechtlich organisierten Forschung

schlecht vereinbaren, was denn auch die weitaus vorsichtigere Formulierung des

$ 33 HDSG erklärt. Am Beispiel der kriminologischen Forschung zeigt sich aller-

dings, daß auch die Reaktion auf die "unabhängige Forschung" keineswegs die

Lösung aller Probleme mit sich bringt. Nach wie vor dürfte es so lange keine

Schwierigkeiten geben, wie die Forschungsaufgaben von Universitätsinstituten

wahrgenommen werden. Und auch die früher bei privatrechtlich organisierten

Institutionen, wie etwa der Max-Planck-Gesellschaft, immer wieder auftauchenden

Zweifel müßten endgültig ausgeräumt sein. Negativ müßte dagegen die Reaktion auf

eine dritte Spielart ausfallen: die Behördenforschung.

Unstreitig gibt es hier Variationen. Man braucht nur an so unterschiedliche

Fälle wie die "Kriminologische Zentralstelle" einerseits und die Forschungsabteilung

des BKA andererseits zu denken. Beides ist symptomatisch für eine längst in

weiten Bereichen der öffentlichen Verwaltung sichtbar gewordene Tendenz: Je

mehr die staatlichen Aufgaben zunehmen, desto deutlicher wächst das Interesse

der öffentlichen Verwaltung, die eigenen Entscheidungen durch eine gezielt damit

verknüpfte Forschung besser vorzubereiten und solider abzusichern. In dem Maße,

in dem langfristige Planung zum selbstverständlichen Bestandteil staatlicher

Aktivität wird, entwickelt sich daher auch die von den Behörden initiierte und mit

ihnen organisatorisch verbundene Forschung zu einem ebenso selbstverständlichen

Aspekt staatlicher Tätigkeit. Wer sich deshalb mit den Bedingungen auseinander-

setzt, unter denen sich die Forschung gegenwärtig vollzieht, kann nicht umhin, die

wachsende Bedeutung der Behördenforschung zur Kenntnis zu nehmen. Erst recht

s$2

geht es daher nicht an, den Informationszugang als eine Frage anzusehen, die

eigentlich nur die Universitäten und allenfalls einige wenige, außerhalb ihrer, aber

doch mit ihnen verbundener Institutionen betrifft.

Nur: Weit mehr als anderswo stellt sich bei der Behördenforschung die Frage

nach einer wirksamen Zweckbindung der Verarbeitung. Mit dem Zugriff der

Forschung werden die Daten aus ihrem ursprünglichen Zweckzusammenhang

herausgenommen und für einen neuen Zweck verarbeitet. Wenn aber die Forschung

besondere Zugangs- und Verarbeitungsbedingungen für sich in Anspruch nehmen

kann, weil Datenschutz und wissenschaftliche Forschung konstitutive Elemente der

kommunikativen Integrität des einzelnen sind, dann darf von Anfang an nicht der

mindeste Zweifel daran bestehen, daß die personenbezogenen Daten unter keinen

Umständen aus dem Forschungs- in den Verwaltungsbereich überführt werden

können. Genau diese Erwartung steht hinter der Forderung des $ 33 HDSG, die

Daten nur zum Zweck "unabhängiger wissenschaftlicher Forschung" zu überlassen,

und eben deshalb sind die Zweifel bei der Behördenforschung nicht einfach von

der Hand zu weisen.

Trotzdem: Das Beispiel der kriminologischen Forschung unterstreicht, daß es

weder angeht, die Behördenforschung zu ignorieren, noch und erst recht sich mit

Überlegungen über die mögliche Verdrängung der "universitären" durch die "admi-

nistrative” Forschung zufriedenzugeben. Vielmehr kommt es darauf an, in Kenntnis

der besonderen, die Kriminologie kennzeichnenden Forschungsbedingungen sowie

der spezifischen, gerade für diesen Wissenschaftsbereich typischen Aspekte der

Behördenforschung Lösungsansätze zu suchen. Daß es durchaus möglich ist,

Auswege zu finden, zeigt sich an der ebenfalls im HDSG ($ 32) enthaltenen

Sondervorschrift für die Verarbeitung zu Planungszwecken. Einmal mehr geht es

darum, eine Zweckentfremdung zu tolerieren, und erneut ist die Bedingung dafür

die strenge, gerade gegenüber der öffentlichen Verwaltung sicherzustellende

Abschottung.

3.2

Funktionale Trennung zwischen Verwaltung und Wissenschaft

Was am Beispiel der Behördenforschung eine ganz konkrete Bedeutung gewinnt,

ist die wahrscheinlich wichtigste Voraussetzung jeder Sonderregelung zugunsten

der wissenschaftlichen Forschung: die strikte funktionale Trennung zwischen den

Forschungseinrichtungen einerseits und allen anderen an personenbezogenen Daten

interessierten Stellen andererseits. Ohne Zweifel kein ausschließlich die kriminolo-

gische Forschung betreffendes Problem. Die Forderung nach einer klaren funktio-

S3

nalen Trennung hat im Gegenteil alle Diskussionen über die Verarbeitung perso-

nenbezogener Daten zu Forschungszwecken nahezu von Anfang an konstant

begleitet und kehrt in den Vorschlägen der European Science Foundation genauso

wieder wie in der Empfehlung des Europarates. Nur gibt es wenig Fälle, in denen

der Sinn und die Tragweite der funktionalen Trennung so deutlich werden wie bei

der kriminologischen Forschung.

So mögen Interviews nicht immer erforderlich sein. Doch kann es durchaus

Situationen geben, in denen gerade das Gespräch mit dem Delinquenten eine ganze

Reihe für das konkrete Forschungsprojekt wichtiger Informationen vermittelt. Je

sensibler jedoch der Forschungsgegenstand ist, desto berechtigter erscheint die

Annahme, daß sich das Interesse an den jeweils erhobenen Daten keineswegs in

einer rein wissenschaftlichen Verwertung erschöpft. Gespräche mit Drogenab-

hängigen sind nun einmal, ob man es will oder nicht, auch eine möglicherweise

wichtige Informationsquelle für Polizei und Staatsanwaltschaft. Gewiß, das Bundes-

verfassungsgericht hat in seiner Entscheidung zur Beschlagnahme der Klienten-

kartei einer Suchtkrankenberatungsstelle (BVerfGE 44, 353) Zugangsbarrieren

aufgestellt. Liest man freilich die Entscheidung genau, dann kommen Zweifel, ob

es nicht doch nach Ansicht des Gerichts Ausnahmen geben muß, etwa wenn es um

einen besonders schwerwiegenden Kriminalitätsfall geht. Abgesehen davon, genügt

die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes für sich genommen, so wichtig

sie im übrigen sein mag, nicht. Sie deutet die Richtung an, ohne verläßlich

garantieren zu können, daß diese auch effektiv eingehalten wird.

Kurzum, ohne eine verbindliche gesetzliche Regelung riskiert die funktionale

Trennung, weitgehend Fiktion zu bleiben. Der Gesetzgeber muß eine klare Wahl

treffen. Will er wirklich der kriminologischen Forschung, aber auch der Forschung

überhaupt, die Chance einräumen, ein Höchstmaß an Information zu bekommen,

dann gilt es, die Unzugänglichkeit der zu Forschungszwecken verarbeiteten Daten

verbindlich vorzuschreiben. Nicht von ungefähr hat sich in den Vereinigten

Staaten die öffentliche Verwaltung bei der Vergabe von Forschungsaufträgen

immer wieder zu Garantien bereitgefunden, die genau diese Unzugänglichkeit zum

Gegenstand haben. Solche Vereinbarungen sind allerdings nicht mehr als eine

deutliche Erinnerung an die Notwendigkeit, die funktionale Trennung gesetzlich zu

gewährleisten. Erst in dem Augenblick, in dem kein Zweifel mehr an der Unzu-

gänglichkeit besteht, kann die kriminologische Forschung damit rechnen, daß die

gerade bei den Datenschutzbeauftragten vorhandenen Bedenken gegen die Offen-

legung bestimmter Angaben fallengelassen werden. Die Einstellung des Daten-

54

schutzbeauftragten hängt eben entscheidend davon ab, ob das Forschungsprojekt

End- oder nur Zwischenstation der Daten ist. Solange mit anderen Worten die

Gefahr besteht, daß Außenstehende Zugang zu den der Forschung übermittelten

und dort möglicherweise weitere, ebenfalls personenbezogene Informationen

generierenden Angaben bekommen können, bleibt ihnen keine Wahl: Sie müssen die

Gefahren mitbedenken, die für die Betroffenen mit dem möglichen Zugriff Dritter

verbunden sind und sich deshalb tendenziell restriktiv äußern.

3-3

Personenbezogene Daten als Ausnahme

Sonderregelungen für die Forschung dürfen über eines nicht hinwegtäuschen:

Ziel solcher Vorschriften ist es einzig und allein, Verarbeitungsbedingungen zu

formulieren, welche der spezifischen Aufgabe wissenschaftliqher Forschung Rech-

nung tragen, nicht jedoch einen uneingeschränkten Zugang zu personenbezogenen

Daten zu legitimieren. Im Gegenteil, für die Kriminologie gilt genauso wie für jede

andere Wissenschaftsdisziplin: Die Verarbeitung personenbezogener Angaben muß

hier wie sonst die Ausnahme bleiben. Mit zu den wichtigsten Verpflichtungen der

kriminologischen Forschung gehört es daher, sich klar darüber zu werden, wann

ein Rückgriff auf personenbezogene Daten wirklich erforderlich ist. Der Daten-

schutz begründet, so gesehen, einen Rechtfertigungszwang. Er läßt es nicht zu,

sich das Informationsmittel beliebig auszusuchen, sondern verlangt, zunächst alle

Anstrengungen zu unternehmen, um mit anonymisierten Daten auszukommen. Nur

vor diesem Hintergrund sind die Bemühungen zu verstehen, mit der faktischen

Anonymisierung einen Anknüpfungspunkt zu schaffen, der einerseits den Ausnah-

mecharakter der Verarbeitung personenbezogener Daten unterstreicht, andererseits

aber die Anonymisierungsbedingungen in einer Weise definiert, die den Zugang der

Forschung zu dem von ihr benötigten Informationsmaterial sicherstellt.

Selbst wenn es deshalb bislang kaum Zweifel an der Berechtigung gegeben

haben sollte, personenbezogene Daten jederzeit, und zwar ohne weitere Prüfung,

in den Forschungsprozeß einzubeziehen, läßt sich ein solcher Standpunkt nicht

mehr aufrechterhalten. Erst recht kommt es darauf an, sich stets der gezielt

weiten Umschreibung der personenbezogenen Angaben durch die Datenschutzge-

setze bewußt zu sein. Der Gesetzgeber hat sich durchweg für eine Definition

entschieden, die bewußt die Bestimmbarkeit der Person für eine Anwendung der

Datenschutzvorkehrungen ausreichen läßt. Es hat deshalb wenig Sinn, sich in

interpretatorischen Gefechten darüber zu stürzen, ob die jeweils zur Debatte

stehenden Angaben einer "bestimmten" Person zugerechnet werden können. Weitaus

55

erfolgversprechender ist es, darüber nachzudenken, inwieweit der Fortgang des

konkreten Forschungsprozesses wirklich von der Kenntnis personenbezogener Daten

abhängt. Wo dies klar bejaht werden kann, bedarf es keiner Auseinandersetzung

über die Daten mehr. Wo dagegen die personenbezogenen Angaben zwar eine

durchaus willkommene, aber keinesweg erforderliche Informationsquelle sind,

müssen sie unzugänglich bleiben.

3.4

Informationszugang zu behördlichen Unterlagen

Die Konzentration auf die Anwendungsprobleme der Datenschutzbestimmungen

versperrt leicht den Blick dafür, daß gerade für die kriminologische Forschung

weit mehr auf dem Spiel steht als die eine oder andere Modifikation der gegen-

wärtig geltenden Verarbeitungsbedingungen. Der Datenschutz löst sicherlich

‚Verarbeitungssperren aus. Selbst dort jedoch, wo es gelingen sollte, mögliche

Datenschutzbedenken auszuräumen, ist der Zugang keineswegs gesichert. Die

eigentliche entscheidende Frage, inwieweit die kriminologische Forschung über-

haupt für sich beanspruchen kann, Informationen, die in behördlichen Unterlagen

enthalten sind, für ihre Zwecke zu verwerten, ist dem Datenschutz vorgelagert.

Die Rechtsprechung stimmt jedenfalls skeptisch. Nach wie vor dominiert die

Ansicht, daß Verwaltungsakte nicht für die Öffentlichkeit bestimmt sind, bleibt es

also den Behörden überlassen, selbst darüber zu befinden, ob die für das konkrete

Projekt notwendigen Informationen offengelegt werden.

Spätestens hier zeigt sich, wie sehr es darauf ankommt, ein Verarbeitungskon-

zept zu entwickeln und gesetzlich abzusichern, das sich eben nicht auf die

gleichsam reinen Datenschutzmaßnahmen beschränkt, sondern zugleich einen freien

Informationszugang garantiert. Wohlgemerkt, keineswegs geht es dabei lediglich um

personenbezogene Daten, wenngleich die Kenntnisnahme solcher Angaben besondere

Probleme stellt, die auch besonders zu behandeln sind. Erfahrungen damit gibt es

bereits in einer ganzen Reihe von Ländern. Sie bestätigen, daß sich Datenschutz

und freier Informationszugang weder ausschließen noch und erst recht gegenein-

ander ausspielen lassen. In dem Maße daher, in dem die kriminologische Forschung

sich etwa nicht damit begnügen will, die im Gerichtsverfahren dokumentierten

Ergebnisse polizeilicher Tätigkeit zur Kenntnis zu nehmen, vielmehr Wert darauf

legt, Fahndungsmethoden und Fahndungsfolgen in der Form zu analysieren, in der

sie sich in den Akten und Informationssystemen der Polizei widerspiegeln, muß sie

auf einer gesetzlichen Regelung bestehen, die einen freien Informationszugang

jedenfalls dort gewährleistet, wo es um die Realisierung eines wissenschaftlichen

s6

Projekts geht. Noch einmal: Die Schwierigkeiten sind nicht zu unterschätzen,

ändern jedoch nichts an der Verpflichtung des Gesetzgebers, beides, Datenschutz

und Informationszugang, mit der gleichen Intensität aufzugreifen und zu regeln.

3-5

Einwilligung der Betroffenen

Wohl kein anderer Punkt hat seit der Verabschiedung der Datenschutzgesetze

so viele Kontroversen ausgelöst, wie die Einwilligung der Betroffenen. Was dem

Gesetzgeber als selbstverständlicher Tribut an die verfassungsrechtlich gebotene

informationelle Selbstbestimmung erschien, war und ist in den Augen der For-

schung die wahrscheinlich bedenklichste Konsequenz des Datenschutzes. Die aus

der Perspektive der kriminologischen Forschung geübte Kritik ergänzt, so gesehen,

die schon von Medizinern, Historikern, Soziologen und Politologen geltend gemach-

ten Vorwürfe. Der Tenor bleibt gleich: Die Forschung, so heißt es, werde unver-

antwortlich erschwert, wenn nicht unmöglich gemacht, der Betroffene zugleich

unnötig belastet. Weder dürfe man die wissenschaftliche Forschung in völlig

überflüssige administrative Komplikationen verstricken, ja ihre Ergebnisse von der

Zufälligkeit der Bereitschaft des Betroffenen abhängig machen, sich mit einer

Verwertung seiner Daten einverstanden zu erklären, noch könne man diesem

zumuten, sich erneut mit einem inzwischen abgeschlossenen, für ihn alles andere

als angenehmen Kapitel seiner Vergangenheit konfrontiert zu sehen.

So viel sollte unbestritten sein: Wenn der einzelne wirklich eine Chance haben

soll, sich selbst eine Meinung zu bilden und sie auch anderen gegenüber zu

vertreten, dann darf sich die Verarbeitung seiner Daten nicht an ihm vorbei

abspielen. Eben deshalb sieht das HDSG ($ ı2 Abs.ı) in der Verpflichtung, perso-

nenbezogene Daten grundsätzlich immer nur beim Betroffenen und mit seiner

Kenntnis zu erheben, mit den wichtigsten Grundsatz einer verfassungskonformen

Datenschutzregelung. Der einzelne darf in einer Gesellschaft, die sich ihrer ganzen

politischen Struktur nach auf seiner Kommunikations- und Partizipationsfähigkeit

gründet, nicht zum Abfrageobjekt degradiert werden. Darüber vermag sich auch

die wissenschaftliche Forschung nicht hinwegzusetzen. Der Dialog mit dem Betrof-

fenen und damit verbunden die Notwendigkeit seiner Einwilligung in die Verarbei-

tung mögen deshalb manchem als lästige Zeitverschwendung, ja mit dem Selbstver-

ständnis wissenschaftlicher Arbeit unvereinbar erscheinen, beides bleibt dennoch

eine unverzichtbare Verarbeitungsvoraussetzung. Für die kriminologische For-

schung heißt dies: Sie muß, wie jede andere Disziplin, mehr tun, als nur die

Einwilligung als Zugangsbedingung zu den von ihr jeweils gewünschten Informatio-

57

nen zu akzeptieren. Vielmehr gilt es, sich mit den bisher verwendeten Erhebungs-

instrumenten kritisch auseinaﬁderzusetzen, und zwar mit dem Ziel, dem Gespräch

mit dem Betroffenen wo immer möglich den Vorrang einzuräumen. Die Beteiligung

des Betroffenen ist, mit anderen Worten, keineswegs nur einer von vielen, belie-

big wählbaren Erhebungswegen, sondern der zunächst allein gangbare.

So wichtig es jedoch erscheint, die Bedeutung der Einwilligung auch und gerade

im Zusammenhang mit der Forschung zu betonen, so sehr kommt es darauf an,

sich vor einem Einwilligungsdogmatismus zu hüten. Die Einwilligungsforderung mag

unstreitig die Datenschutzregelungen beherrschen, sie ist trotzdem keine alterna-

tivlose Verarbeitungsvoraussetzung. Solange informationelle Selbstbestimmung und

wissenschaftliche Forschung als integrale Elemente der kommunikativen Integrität

des einzelnen gesehen und behandelt werden, kann man nicht die auch von der

kriminologischen Forschung erhobenen Einwände und vor allem die mittlerweile

gewonnenen Erfahrungen schlicht verleugnen. Wer die Einwilligung tabuisiert,

destabilisiert daher das für die kommunikative Integrität erforderliche Regelungs-

system nicht minder als derjenige, der sie als wissenschaftsfeindlich disqualifiziert.

Gerade die bisherigen Erfahrungen zeigen nun, daß der bislang anvisierte Weg,

generelle, also auf alle Forschungsprojekte quer durch sämtliche Disziplinen

anwendbare Einschränkungen zu formulieren, nicht weiterführt. Die wenigen

gemeinsamen Ansatzpunkte dürfen nicht darüber hinwegtäuschen, daß verläßliche

Regeln nur in Kenntnis der spezifischen Arbeitsbedingungen der kriminologischen

Forschung gefunden werden können. Exemplarisch dafür sind Untersuchungen, die

sich mit dem Ablauf bestimmter Strafverfahren beschäftigen. Der Hinweis auf die

Einwilligung verleitet schnell dazu, Überlegungen, die eigentlich auf den Täter

oder die Opfer einer Straftat zugemünzt sind, kritiklos auf alle Beteiligten zu

übertragen. Ob und inwieweit ein Verfahren analysiert werden kann, hängt unter

diesen Umständen auch und gerade vom Einverständnis des jeweiligen Staatsan-

waltes oder der einzelnen Richter ab. Die kriminologische Forschung riskiert so in

genau die Situation hineinzugeraten, die für den Ablauf zeitgeschichtlicher Unter-

suchungen typisch gewesen ist. Untersuchungen über den Nationalsozialismus etwa

sahen und sehen sich mit der Forderung konfrontiert, sich vor jedem Aktenzugang

des Einverständnisses der involvierten Funktionsträger zu versichern. Die Konse-

quenzen brauchen nicht erst ausgemalt zu werden. Bei der kriminologischen

Forschung gilt es daher genauso dezidiert zwischen "Funktionsträgern" einerseits

sowie den übrigen Beteiligten andererseits zu unterscheiden und dementsprechend

die Einwilligungsforderung abzuschwächen.

s8

Unabhängig davén laßt sich, bei allem Respekt vor der Beteiligung der Betrof-

fenen, die legitime, verfassungsrechtlich abgestützte Erwartung der kriminolo-

gischen Forschung, möglichst schnell und uneingeschränkt an das im Zusammen-

hang mit dem einzelnen Forschungsprojekt relevante Material heranzukommen,

unter anderem dadurch erfüllen, daß zwischen dem Aktenzugang und der späteren

Veröffentlichung unterschieden wird. Die Parallelität zur historischen Forschung

ist wiederum auffällig. Hier wie dort ist es zunächst wichtig, eine umfassende,

selektionsbedingte Verfälschungen ausschließende Information zu sichern. In beiden

Fällen sind daher die Verarbeitungsschranken gleichsam zurückzudrängen und mit

der Veröffentlichung zu verknüpfen. Der kriminologischen Forschung kommt

freilich dabei eine wichtige Rolle zu. Ihr fällt die Aufgabe zu, nicht nur die

eigenen Informationserwartungen zu präzisieren, sondern auch Verhaltensricht-

linien zu entwickeln, die deutlich erkennen lassen, wie sich gerade beim Umgang

mit Akten Forschung unter datenschutzkonformen Bedingungen abspielen muß.

Angesprochen ist insoweit die dritte, eindeutig disziplinspezifische Regelungsebene.

Der kriminologischen Forschung obliegt es also, sich selbst Schranken aufzuer-

legen, die es Außenstehenden möglich machen, den Verarbeitungsprozeß nachzu-

vollziehen und zugleich zu kontrollieren. Je präziser die Verhaltensrichtlinien

formuliert werden, desto einfacher dürfte sich der Zugang gestalten.

3.6 Zweckbindung der Datenverwendung

Wissenschaftliche Forschung ist ihrer ganzen Struktur nach Anregung. Die

jeweiligen Ergebnisse der kriminologischen Forschung sind, so gesehen, Teil eines

Reflexionsprozesses, der auf ihnen aufbaut und sie in andere, neuen Zielen die-

nende Projekte einbezieht. Konsequenterweise erlischt daher das Interesse am

Informationsmaterial keineswegs zwangsläufig mit dem Abschluß des konkreten

Projektes. In einer Vielzahl von Fällen gewinnen die Daten, nicht zuletzt wegen

ihrer Verwendung für einen ganz bestimmten Forschungszweck, eine zusätzliche,

über das Ende des ursprünglichen Projekts hinausweisende Bedeutung. Der Verar-

beitung sind jedoch klare Grenzen gezogen. Die Zweckbindung verbietet von

vornherein jede Verarbeitung auf Vorrat. Wo sich der Bezugspunkt für die Verar-

beitung verflüchtigt, schwindet auch die Legalität. Eine Blanko-Ermächtigung zur

Verwendung der Daten im Rahmen der kriminologischen Forschung läßt sich

deshalb weder den Datenschutzgesetzen entnehmen noch und erst recht in irgend-

welche Erklärungen der Betroffenen hinein interpretieren. Trotzdem geht es nicht

an, sich mit dieser Aussage zufriedenzugeben. Die Eigenart des wissenschaftlichen

59

Erkenntnisprozesses sowie seine besondere Beziehung zur informationellen Selbst-

bestimmung zwingen einmal mehr dazu, die Verarbeitungsmodalitäten zu überprü-

fen. Das Ziel muß dabei darin bestehen, sukzessive Zweckveränderungen zwar in

Kauf zu nehmen. sie aber von vornherein einzugrenzen und zugleich an bestimmte,

vor allem die Abschottung der Daten sowie die Kontrollierbarkeit des Verarbei-

tungsprozesses gewährleistende Bedingungen zu binden.

Modelle gibt es durchaus. Zu erinnern ist beispielsweise an die inzwischen weit

fortgeschrittenen Versuche, die sukzessive Verarbeitung bei den in Krankenhäusern

erhobenen Patientendaten zu ermöglichen. Hinzuweisen ist auch auf die verschie-

denen Vorschläge, "Datentreuhänder" vorzusehen, eine der im übrigen allerersten

Anregungen im Rahmen der Überlegungen zu Verarbeitung personenbezogener

Daten für die wissenschaftliche Forschung. Weder bei der kriminologischen For-

schung noch anderswo ist es allerdings gelungen, der Realisierung solcher Vorstel-

lungen auch nur einen Schritt näherzukommen. Schon deshalb, weil die Wider-

stände innerhalb der Wissenschaft nach wie vor erheblich sind. Die Wissenschaftler

pflegen einerseits die Notwendigkeit einer breiten Nutzung der Daten immer

wieder hervorzuheben, neigen jedoch andererseits offensichtlich dazu, die einmal

erhobenen Angaben für sich zu behalten. Zu einem echten "data-sharing" kann es

aber, soll auch der Datenschutz gewahrt werden, ohne eine Verselbständigung des

Informationsmaterials nicht kommen. Erst auf diesem Weg läßt sich ein Mindestmaß

an Sicherungsvorkehrungen treffen, lassen sich die Risiken also auffangen, die

sowohl mit einer Zweckänderung als auch mit einer Ausweitung des Benutzer-

kreises einhergehen. Der "Treuhänder" öffnet den Verarbeitungsprozeß und schirmt

ihn zugleich ab. Beides setzt freilich die Bereitschaft zu neuen Formen der

Wissenschaftsorganisation voraus. Sie sind der Preis für eine variable, allerdings

an klar festgelegte Verwendungsmuster gebundene Verarbeitung.

Noch so sorgfältig konstruierte "Treuhandmodelle" rechtfertigen jedoch keine

unbegrenzte Verlagerung im Rahmen einzelner Forschungsprojekte erhobener und

produzierter Daten. Die Zulässigkeit der Verlagerung richtet sich vielmehr nach

der Art der Angaben sowie nach den Erhebungsumständen. Ob es beispielsweise um

verschiedene, einer Reihe von Gerichtsakten entnommene Angaben oder um die im

direkten Gespräch anvertraute persönliche Geschichte des Betroffenen geht, kann

für die Verlagerung und damit die Weiterverwendung nicht gleichgültig sein. An

der kriminologischen Forschung liegt es, in Kenntnis ihrer Methoden und Informa-

tionsquellen die notwendigen Unterscheidungen zu treffen, die Kriterien also eines

erweiterten, allerdings an die Einschränkungen eines Treuhandmodells gebundenen

60

Zugangs festzulegen. Zugleich aber bestätigt sich die Interdependenz der verschie-

denen Regelungsebenen. "Treuhandmodelle" mögen auf die Kooperationsbereitschaft

der Forschung angewiesen sein. Ihre Funktionsfähigkeit hängt genauso von einer

gesetzlichen Garantie ihrer Abschottung ab. Eine Zusammenführung der Daten darf

es erst geben, wenn die funktionale Trennung der kriminologischen Forschung

sichergestellt ist.

3.7 Aufbewahrungsdauer der Daten

Ein konsequent praktizierter Datenschutz beschränkt die Aufbewahrungsdauer

der Daten. Weil ihre Erhebung nur Mittel ist, um einen bestimmten Zweck zu

erreichen, bleibt ihre Verwendung in aller Regel lediglich solange zulässig, wie sie

für dieses Ziel noch benötigt werden. Wohlgemerkt, keine auf die automatische

Datenverarbeitung beschränkte Forderung. Die Verarbeitungsform spielt im Gegen-

teil keine Rolle, mag sein, daß sich Löschungsfristen am ehesten bei automati-

sierten Informationssystemen aufdrängen. Sie sind dennoch genauso notwendig

dort, wo sich die Information in Akten niederschlägt. Das Beispiel der kriminalpo-

lizeilichen Sammlungen ist lehrreich genug. So umstritten etwa die Absicht war,

sich mit Verwaltungsvorschriften zufriedenzugeben, so wenig gingen die Meinungen

über die Erforderlichkeit klarer Löschungsfristen auseinander. Kurzum, das Dilem-

ma zeichnet sich gerade in einem für die kriminologische Forschung relevanten

Bereich deutlich ab: Der Datenschutz fordert eine möglichst kurze Aufbewahrungs-

dauer, die kriminologische Forschung ist dagegen, um einer besseren Nutzung des

Informationsmaterials willen, an einer langen Konservierung interessiert.

Eines hat die automatische Datenverarbeitung allerdings bewirkt: Sie hat den

Konflikt beträchtlich verschärft. Mit ihrer Hilfe ist es nicht nur zum ersten Mal

möglich, eine tendenziell unbegrenzte Zahl an Daten zu verarbeiten, sondern ihnen

auch ein Höchstmaß an Information für die unterschiedlichsten Zwecke zu entneh-

men. Genau deshalb ist sie nach wie vor der eigentliche und entscheidende

Anwendungsfall der Datenschutzbestimmungen, und aus dem gleichen Grund rückt

die Forderung nach verbindlichen Löschungsprozeduren, wann immer es zu einer

automatischen Verarbeitung kommt, sofort in den Vordergrund. Die Diskussion

über die polizeilichen Informationsssysteme ist ebenso bezeichnend dafür wie die

Auseinandersetzung mit den möglichen Folgen neuer, mit Hilfe der automatischen

Verarbeitung entwickelter Fahndungsmethoden. Die erst vor kurzem vorgenommene

Korrektur der StPO ($& 163 d) demonstriert - ganz gleich im übrigen, wie man im

einzelnen dazu stehen mag - deutlich, daß jeder Schritt in Richtung auf eine

61

automatische Verarbeitung nur tolerabel ist, wenn nicht zuletzt die Aufbewah-

rungsdauer der Daten klar beschränkt wird.

So gesehen, fällt es schwer, einen Ausweg zu finden. Genaugenommen kann es

ihn allenfalls geben, wenn zuvor eine funktionale Trennung der von und für die

kriminologische Forschung verarbeiteten Daten gewährleistet ist. Allzu groß ist

gerade bei einem beträchtlichen Teil der sie interessierenden Angaben die Ver-

suchung. doch immer wieder auf die Daten zurückzugreifen, sie also erneut etwa

für polizeiliche oder gerichtliche Zwecke zu nutzen. Solange jedoch diese Gefahr

nicht gebannt ist, kann es kaum gelingen, akzeptable Kompromisse zu formulieren.

Ein Grund mehr, um den Gesetzgeber an seine Verpflichtung zu erinnern, bald und

unmißverständlich eine funktionale Trennung sicherzustellen. Die Reform der StPO

erweist sich unter diesen Umständen auch als Prüfstein dafür, ob der Gesetzgeber

gewillt ist, die Interdependenz von informationeller Selbstbestimmung und Wissen-

schaftsfreiheit einzusehen sowie die notwendigen Konsequenzen daraus zu ziehen.

Nur: Mit einem Appell an den Gesetzgeber ist es nicht getan. Die kriminolo-

gische Forschung muß, soll es zu einer überzeugenden Regelung kommen, einen

eigenen Beitrag liefern. Eine konsequent realisierte funktionale Trennung kann

zwar die Aufbewahrungsdauer im Interesse der Forschung ändern, sie darf aber

nicht dazu führen, mehr oder weniger den Gesamtbestand der Daten der krimino-

logischen Forschung zu überlassen. Jede solche Lösung birgt, ob man es will oder

nicht, die Gefahr in sich, doch letztlich vornehmlich mit Hilfe nebulöser General-

klauseln eine Verwendung für andere als wissenschaftliche Zwecke zu legalisieren.

Die kriminologische Forschung muß daher Auswahlmaßstäbe entwickeln, die einer-

seits ein Mindestmaß an forschungsrelevanter Information sichern, andererseits

aber den Datenbestand soweit entwerten, daß jedenfalls die Wahrscheinlichkeit

einer Rückführung in wissenschaftsfremde Verwendungszusammenhänge nur noch

aäußerst gering ist. Gewiß, keine einfache Aufgabe. Auch deshalb, weil sie sich nur

erfüllen ließe, wenn von Anfang an die interdisziplinären Aspekte bedacht werden.

Auf dem Spiel stehen keineswegs lediglich die Interessen der kriminologischen

Forschung, sondern genauso die Informationserwartungen weiter Teile der Ge-

schichtswissenschaft, um nur eine der ebenfalls betroffenen Disziplinen zu nennen.

Jede unter dem Gesichtspunkt einer längeren Aufbewahrung vorgenommene Aus-

wahl präjudiziert die Archivierung und rührt insofern an ein Kernproblem einer

ebenso korrekten wie adäquaten Informationsversorgung der wissenschaftlichen

Forschung. Eines ändert sich allerdings dadurch nicht: Die Hoffnung, zu einer

Regelung zu gelangen, die einen konsequenten Datenschutz ebenso ernst nimmt wie

62

die spezifischen Informationserwartungen der kriminologischen Forschung, richtet

sich keineswegs nur auf den Gesetzgeber, sondern genauso auf die Wissenschaft

selbst.

Literaturhinweise:

Erklärung der European Science Foundation v. ı2. November 1980 zum Datenschutz

und zur Verwendung personenbezogener Daten für Forschungszwecke (deutsche

Übersetzung im Anhang zum 9. Tätigkeitsbericht des Hessischen Datenschutzbeauf-

tragten, 1980,

S. 75 f££.);

Empfehlung des Europarates Nr. R (83) ı0 v. 3. September 1983 über den Schutz

der für wissenschaftliche und statistische Zwecke verwendeten personenbezogenen

Daten (abgedruckt in SIMITIS/DAMMANN/MALLMANN/REH, Dokumentation zum

BDSG, D 3.4);

7. Tätigkeitsbericht (TB) der Baden-Württembergischen Datenschutzbeauftragten

(DSB) 1986, 5ı ff.; ıs. TB des Hessischen DSB, 1986,1 63 ff.; 7. TB des Nordrhein-

Westfälischen DSB, 1986, 73 ff.; 8. TB der Rheinland-Pfälzischen Datenschutzkom-

mission, 1981, LT-Drucks. 9/1869, S

11 _ ff.;

ALBRECHT, CuR 1986, 92 ff.; BORUCH/CECIL: Assuring the Confidentiality of

Social Research Data (1979); BÜLLESBACH, ÖVD 3/1ı98ı, S. 9

,

BULL/DAMMANN, DÖV ı982, S. 213 {ff.;

Datenschutz und Forschungsfreiheit (1986);

EBERLE, ıo ZSoz (1981ı) S

196 ff.;

FIENBERG/MARTIN/STRAF: Sharing Research Data (1985);

KAASE/KRUPP/PFLANZ/SCHENCKL/SIMITIS(Hrsg.), Datenzugangund Datenschut z

- Konsequenzen für die Forschung (1980);

KILIAN: Rechtsfragen der medizinischen Forschung mit Patientendaten (1983):;

SIMITIS; 29 Am.J.Comp.L. (1981ı) 583 ff., sowie ders. in: Deutsch-polnisches

Kolloquium über Wirtschaftsrecht und das Recht des Persönlichkeitsschutzes (1985)

S. 87 ff., MedR 1ı98s, S

195 {£f£.;

WISSENSCHAFTSRAT: Empfehlungen und Stellungnahmen 1982, S. 93 £ff. (1983).

63

Datenschutz und sozialwissenschaftliche

Forschung

von Max Kaase

Zur augenblicklichen Lage der Datenschutzgesetzgebung des Bundes

l

Die Novelle zum BDSG vom 28.1.1986

Schriftform der Einwilligung

Informierte Einwilligung

Das bestimmte Forschungsvorhaben

Löschung von personenbezogenen Daten

n S0 N

Gefahr der Forschungszensur durch die gehäufte Verwendung unbe-

6

stimmter Rechtsbegriffe

Sondersituation der Empirischen Sozialforschung

Il

Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung:

Anmerkungen zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 15.12.1983

zum Volkszählungsgesetz

IV

Zusammenfassung

]

Zur augenblicklichen Lage der Datenschutzgesetzgebung des Bundes

Am 27. Januar 1977 trat das "Bundesdatenschutzgesetz" (BDSG) in Kraft. Dieses

Gesetz enthielt, anders als die Landesdatenschutzgesetze, keine besondere Rege-

lung für die wissenschaftliche Forschung, und es erscheint plausibel anzunehmen,

daß daraus die Einschätzung des Gesetzgebers in jener Zeit abzulesen ist, der

Bereich der wissenschaftlichen Forschungweise keine spezifischen Regelungs-

bedürfnisse auf. Tatsächlich zeigte sich sehr bald, daß vor allem die Einrichtung

64

von besonderen Kontrollinstitutionen - der Beauftragten für den Datenschutz -

eine extensive Auslegung der Regelungsbreite der Datenschutzgesetzgebung begün-

stigte; Erwin K. Scheuch! benutzt in diesem Zusammenhang das organisationssozio-

logische Konzept der "greedy institutions", d.h. der Tendenz von Institutionen,

sich immer weitere Aufgaben anzueignen.

Für die wissenschaftliche Forschung ließen sich nach Einführung des BDSG sehr

schnell drei Problemschwerpunkte ausmachen: (1) die Art der Einwilligung in die

Datenverarbeitung personenbezogener Daten sowie, damit eng verbunden, das

Problem der "informierten Einwilligung" (informed consent), (2) die faktische

Einbeziehung der Phase der Datenerhebung in den Geltungsbereich der Gesetze

(die denn auch in einem der Referentenentwürfe zur Novellierung des BDSG in $ ı

konsequenterweise zusätzlich aufgenommen wurde), und (3) das Problem, wann

Daten als anonymisiert gelten können.

Die konkreten Erfahrungen in der Wissenschaft mit dem BDSG bzw. den

Ländergesetzen legten sehr schnell die Schlußfolgerung nahe, daß eine Beeinträch-

tigung der wissenschaftlichen Arbeitsgrundlagen durch die Gesetzgebung entstan-

den sei bzw. entstehen könne. So entschloß sich der Wissenschaftsrat im Herbst

1980, eine Arbeitsgruppe einzurichten, die eine Stellungnahme zum Spannungs-

verhältnis zwischen Wissenschaftsfreiheit und Datenschutz erarbeiten sollte; diese

Stellungnahme wurde vom Wissenschaftsrat am 5. November 1982 in ihrer endgül-

tigen Form verabschiedet®?,

Für den Bereich der Empirischen Sozialforschung basierte diese Stellungnahme

nicht unwesentlich auf einer vom Verfasser 1981 durchgeführten umfassenden

Erhebung zur Identifizierung von "Problemfällen" in der Forschung. Dabei ergab

sich, daß das tatsächliche Ausmaß der Beeinträchtigung der Forschung geringer als

zunächst angenommen war. Eine aktuelle Bestandsaufnahme flächendeckenden

Charakters liegt unseres Wissens nicht vor; an der Gesamtsituation dürfte sich

jedoch nichts wesentliches geändert haben.

Allerdings besteht Grund zu der Annahme, daß die Probleme für die Forschung

um so größer werden, je spezifischer die untersuchten Populationen sind. Hier ist

die kriminologische Forschung ganz sicher besonders betroffen.

I SCHEUCH, ERWIN K. (1980): Die Weiterentwicklung des Datenschutzes als

Problem der

Sozialforschung.

In:

Kaase,

Max

(Hrsg.),

Datenzugang und

Datenschutz.

Konsequenzen

für

die

Forschung.

ZUMA-Monographien

Sozialwissenschaftliche Methoden, Band 3, Königstein/Ts., Athenäum, S. 269.

2 WISSENSCHAFTSRAT (1982): Stellungnahme zu Forschung und Datenschutz. In:

Wissenschaftsrat (Hrsg.), Empfehlungen und Stellungnahmen 1982, S. 93-118.

65

Schon bei der Erhebung für den Wissenschaftsrat wurden durchaus bestimmte

Schwerpunkte der Behinderung erkennbar - insbesondere bezüglich des Zugangs zu

öffentlichen Datenbeständen -, die nicht zuletzt durch die Neigung der daten-

besitzenden Stellen erklärt werden konnten, die Datenschutzgesetzgebung als

Vorwand für die Ablehnung des Datenzugangs zu verwenden

Dieses insgesamt recht akzeptable Bild von 1982 war nicht unwesentlich auf das

Ergebnis zweier Gespräche zwischen der öffentlich-rechtlich und privat-rechtlich

verfaßten Sozialforschung und den zuständigen Aufsichtsbehörden der Länder

zurückzuführen

Danach konnte der drohende Zwang der Schriftlichkeit der

Zustimmung von Befragten zu Befragungen abgewendet und ein bis heute gültiges

Verfahren vereinbart werden, wie sowohl bei Einfach- als auch bei Mehrfachbefra-

gungen (Panel) ohne Verletzung der datenschutzrechtlichen Bestimmungen vorzu-

gehen ist3. Die Stellungnahme des Wissenschaftsrates 1982 verwies allerdings völlig

zu Recht auf den Umstand, daß diese getroffenen Vereinbarungen der Forschung

wegen ihres niedrigen Verbindlichkeitsgrades nur wenig Sicherheit verleihen4

Insofern gewann die vorgesehene Novellierung des BDSG eine besondere Bedeu-

tung, weil von ihr wichtige Signale hinsichtlich der Rolle, die der wissenschaft-

lichen Forschung zugebilligt werden, ausgehen würden

Schon im ersten Referentenentwurf für eine Novellierung war eine Sonder-

regelung als $ 3a "Datenverarbeitung für wissenschaftliche Zwecke" vorgesehen

Der konkrete Formulierungsvorschlag war jedoch nicht dazu angetan, die Probleme

der Forschung im Zusammenhang mit dem Datenschutz zu lösen. Nicht zuletzt mit

dem Ziel, das Novellierungsverfahren mit präzisen Vorstellungen und Erfahrungen

aus der Wissenschaft zu unterstützen, bildete die Senatskommission für Empirische

Sozialforschung der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG) im Frühjahr 1982

eine Unterkommission mit dem Auftrag, einen konkreten Novellierungsvorschlag zu

erarbeiten. Dieser Vorschlag wurde der Senatskommission mit Datum vom ı. Sep-

tember 1982 übergeben, blieb aber ohne Folgen, weil sich das Präsidium der DFG

nicht zu einer öffentlichen Stellungnahme verstehen wollte

3 Für Einzelheiten siehe Drucksache 3/93 des Deutschen Bundestages, 9. Wahl-

periode

Bundesministerium für

Verkehr

Mitteilungen zur

Anpassung der

empirischen Forschung an die Bestimmungen des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG)

vom 18.6.1980 - Auszug; abgedruckt in KAASE, MAX (1986): Stellungnahme zum

Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Bundesdatenschutzgesetzes ZUMA-

Nachrichten, Heft 18, Mai 1986, Mannheim, Zentrum für Umfragen, Methoden und

Analysen eV S

18 20

4 WISSENSCHAFTSRAT (Fn.2)

S. 99

66

Am 23. Juni 1983 legte das Bundesministerium des Inneren einen Novellierungs-

vorschlag vor, der einige der vom Wissenschaftsrat und aus der Wissenschaft

geäußerten Anregungen aufnahm (so entfiel z.B. der Einschluß der "Datenerhebung"

in $ ı Abs.ı des BDSG, und in $ 3a wurde der enge Begriff des "bestimmten For-

schungsvorhabens" durch den freilich immer noch zu engen Begriff des "bestimm-

ten Forschungszwecks" ersetzt). Auch dieser Entwurf brachte für die Empirische

Sozialforschung und die wissenschaftliche Forschung allgemein insgesamt keine

überzeugenden Lösungen.

[[M

Die Novelle zum BDSG vom 28.1.1986

Den bislang letzten Schritt in dieser Kette bildet der Gesetzesentwurf zur

Änderung des BDSG der Koalitionsparteien CDU/CSU und FDP vom 28.1.1986, der

in einer Nacht- und Nebelaktion zum Abschluß gebracht worden war und am

30.1.1986 in erster Lesung vom Deutschen Bundestag verabschiedet worden ist. Zu

diesem Gesetzesentwurf hat der Innenausschuß des Deutschen Bundestages am

21. April 1986 eine Anhörung durchgeführt. Zur Zeit (März 1987) ist unklar; wann

und mit welchen Inhalten das Gesetzgebungsverfahren fortgeführt werden wird.

Auch in die Novelle wurde ein $ 3a "Zulässigkeit der Nutzung personenbezoge-

ner Daten für Zwecke der wissenschaftlichen Forschung" eingefügt, gegen den der

Verfasser bei der genannten Anhörung erhebliche Vorbehalte vorgebracht hat5.

Die hauptsächlichen Vorbehalte sind:

ı. Schriftform der Einwilligung

& 3 Abs.2 Satz 2 sowohl des geltenden BDSG als auch der Novelle schreiben

vor, daß "die Einwilligung der Schriftform bedarf, soweit nicht wegen besonderer

Umstände eine andere Form angemessen ist". Schon heute wird für die gleichlau-

tende Bestimmung des geltenden Rechts immer wieder die Ansicht vertreten, daß

die Ausnahme nicht gelte und dementsprechend der Befragte schriftlich in die

Verwertung des Interviews einwilligen müsse. Insbesondere die Meldebehörden

machen fortlaufend die Übermittlung von Meldedaten davon abhängig, daß $ 3 in

diesem Sinne ausgelegt und angewandt wird.

5 KAASE (Fn.3); die weiteren Ausführungen in diesem Beitrag unter II. entstam-

men im wesentlichen dieser Stellungnahme.

67

Zunächst einmal muß ganz klar gesagt werden, daß dem Recht auf informa-

tionelle Selbstbestimmung des Bürgers umfassend durch die Tatsache Rechnung

getragen wird, daß jeder Bürger bei Untersuchungen der Empirischen Sozial-

forschung selbstverständlich die Möglichkeit besitzt, selber zu entscheiden, ob er

oder sie sich an einer solchen Untersuchung beteiligt oder nicht. Erst nach einer

grundsätzlich positiven Entscheidung tritt das Problem der Form der Einwilligung

überhaupt auf.

Die Notwendigkeit der Schriftform der Einwilligung wird insbesondere begrün-

det mit der Warnungsfunktion, welche diese für die am Interview Teilnehmenden

habe. Das ist eine juristische Unterstellung, deren Richtigkeit allein mit Plausi-

bilität begründet, aber nicht überzeugend belegt wird. Empirische Untersuchungen,

vor allem die von Singer© ergeben ein ganz anderes Bild. Das Einverständnis zur

Schriftform ist eine Funktion des Selbstvertrauens von Personen im Umgang mit

Rechtsgeschäften und fremden Personen. Menschen mit geringer Bildung und wenig

qualifizierten Berufen haben sehr viel häufiger die Tendenz, “nichts zu unter-

schreiben". Ähnlich wirkt sich die Schriftform auch für die Qualität der Antworten

aus. Hier wäre also bei Implementierung des Zwangs zur schriftlichen Zustimmung

zu mündlichen persönlichen Interviews, insbesondere bei Befragungen einer reprä-

sentativen Stichprobe von Einheiten aus einer definierten Grundgesamtheit (z.B.

wahlberechtigte Bevölkerung), mit erheblichen Verzerrungen der Untersuchungser-

gebnisse zu rechnen.

Einweiterer indiesem Gesamtzusammenhang bedeutsamer Gesichtspunkt bezieht

sich auf die Frage, wie sich der Gesetzgeber denn die angemessene Form der

Einwilligung eines Betroffenen zur Speicherung seiner aus Telefonumfragen gewon-

nenen Daten vorstellt. Denn hier liegt ein einer "normalen" Repräsentativbefragung

vor Ort durch Interviewer voll vergleichbarer Sachverhalt vor, mit der einen

Ausnahme eben, daß die schriftliche Einwilligung aus befragungstechnischen

Gründen grundsätzlich nicht erlangt werden kann.

Diese Situation gewinnt ihre besondere Widersinnigkeit aus der Tatsache, daß

der Empirischen Sozialforschung von Datenschützerseite gelegentlich vorgehalten

wird, sie sperre sich gegen neue Erhebungsmethoden und Befragungstechniken. Die

Forderung nach schriftlicher Einwilligung würde demgegenüber ausgesprochen

innovationshemmend wirken und das nicht zuletzt aus Kostengründen rapide an

6 SINGER, ELEANOR (1978): Informed Consent: Consequences for Response Rate

and Response Quality in Social Surveys.. American Sociological Review, 43,

S

144-162.

68

Bedeutung gewinnende Instrument der Telefonumfrage für die Forschung aus-

schließen. Daß hier eine eklatante Verschlechterung der Wettbewerbssituation

gegenüber ausländischen Wissenschaftlern entstehen würde - in den USA z.B. sind

telefonische Befragungen in der universitären Sozialforschung inzwischen gang und

gäbe -, braucht nicht weiter betont zu werden.

Zusammenfassend ist festzustellen, daß bei Festhalten an der Schriftform für

die Einwilligung Forschungsinnovationen verhindert und darüber hinaus ganz

konkret mit einem erheblichen Anstieg der Verweigerungen zu rechnen ist, sich an

sozialwissenschaftlichen Untersuchungen zu beteiligen. Diese Verweigerungen

werden sich nicht zufällig in bezug auf die Grundgesamtheit verteilen, aus der

eine Stichprobe befragt werden soll. Es würde mit Sicherheit die Zukunft der

repräsentativen Sozialforschung in der Bundesrepublik nachhaltig in Frage gestellt.

Diese Situation würde entstehen, obgleich erkennbar kein Regelungs- und

Schutzbedarf für den Bürger besteht und obgleich das Heraufschnellen der Ver-

weigerungsrate aus nicht datenschutzbezogenen Erwägungen geschähe.

2. Informierte Einwilligung

$ 3a des Entwurfs legt als Grundsatz fest, daß eine Datenverarbeitung nur

erfolgen darf, "soweit der Betroffene (das ist in der Empirischen Sozialforschung

in der Regel der Befragte; M.K.) eingewilligt hat".

Nach $ 3 Abs.z2 des Entwurfs "ist der Betroffene bei der Einwilligung auf den

Zweck der Speicherung und einer vorhergesehenen Übermittlung ... hinzuweisen".

Nach zumindest herrschender, wenn nicht allgemeiner Meinung soll damit, soweit

es hier interessiert, klargestellt werden, daß dem Befragten zumindest die Ziele

der Untersuchung erläutert werden müssen.

Grundsätzlich ist eine solche Forderung in einer offenen Gesellschaft unab-

weisbar, obgleich im einzelnen zu erörtern wäre, welcher konkrete Schaden

eigentlich einem Bürger entsteht, der an einer wissenschaftlichen Untersuchung

teilnimmt. Hier existieren in Rechtsprechung und Politik offenbar abenteuerliche

Vorstellungen. Erwin K. Scheuch hat in diesem Zusammenhang immer wieder

darauf hingewiesen, daß die Schriftform der Einwilligung schon in die bisherige

Fassung des Datenschutzgesetzes aufgrund einer irrigen Vorstellung Eingang

geiunden hat. Die Kontroverse um den "informed consent" entstand in den USA

anläßlich von Menschenversuchen in der Medizin. Dort setzte sich bei Gerichten

dann als Praxis durch, daß Teilnehmer entsprechend der für sie mit einer Teil-

nahme verbundenen Gefährdung so zu unterrichten seien, daß das Abwägen bei

69

einer Einwilligung dem Grad der Gefährdung entspricht7. Keinesfalls ist in den

USA für Forschung allgemein die Schriftform gefordert.

3. Das bestimmte Forschungsvorhaben

Schon in der erwähnten Stellungnahme des Wissenschaftsrates (1982) ist darauf

hingewiesen worden, daß aus grundsätzlichen wissenschaftlichen Erwägungen, aber

nicht zuletzt auch aus Gründen der Forschungsökonomie personenbezogene Daten

auch für offene Fragestellungen, d.h. eben gerade nicht nur für ein bestimmtes

Forschungsvorhaben, gespeichert werden können müssen. Dies gilt in besonderem

Maße für Längsschnittstudien, die in der Wissenschaft immer bedeutsamer werden

und für die die Einhaltung des Personenbezugs über einen langen Zeitraum unab-

dingbar ist. Da aber $& 36 des geltenden BDSG hier bereits die Trennung der die

Personenidentifikationsmerkmale enthaltenden und der die inhaltlichen Angaben

enthaltenden Datei vorschreibt, ist die Eingrenzung in $ 3a Novelle BDSG auf ein

"bestimmtes Forschungsvorhaben" überflüssig und schädlich.

Interessant erscheinen in diesem Zusammenhang die allerdings auf den Makro-

zensus bezogenen Aussagen des Bundesverfassungsgerichts (1983) im sogenannten

Volkszählungsurteil. Dort heißt es zur Frage der engen Zweckbindung der Daten:

"Bei der 'Datenerhebung für statistische Zwecke kann eine enge und konkrete

Zweckbindung der Daten nicht vérlangt werden. ... Die Volkszählung muß Mehr-

zweckerhebung und -verarbeitung, also Datensammlung und -speicherung auf

Vorrat sein, wenn der Staat den Entwicklungen der industriellen Gesellschaft nicht

unvorbereitet begegnen soll."8

4. Löschung von personenbezogenen Daten

Auch in diesem Falle hatte der Wissenschaftsrat bereits auf die Gefahren der

Kann-Vorschrift in $ 14.3 BDSG für die Forschung hingewiesen, die auf diese

Weise unter Umständen zentrale Datenbestände verliert. Entgegen der alten

Kann-Vorschrift ist in $ 14.3. Novelle BDSG nun sogar eine Verschärfung im Sinne

einer Muß-Vorschrift eingetreten, worauf insbesondere die Max-Planck-Gesellschaft

7 SCHEUCH (Fn.ı), S. 256-259.

8 BUNDESVERFASSUNGSGERICHT (1983): Das Volkszählungsgesetz - Urteil des

Bundesverfassungsgerichts vom ı5. Dezember 1983 - ı BvR 209/83 u.a. Abgedruckt

in: Datenschutz und Datensicherung, Heft 4, 1984, S. 273.

70

kritisch hinweist9. Auch hier besteht die Gefahr, daß der Forschung durch den

Löschungszwang unersetzliche Datenbestände verloren gehen.

5-. Gefahr der Forschungszensur durch die gehäufte Verwendung unbestimmter

Rechtsbegriffe

$ 3a der Novelle sieht in seinen Absätzen 2 und 3 vor, daß in einigen Aus-

nahmefällen auf die Einwilligung des Betroffenen verzichtet werden kann. Es

handelt sich hier um die Voraussetzungen: "... bedürfen der Einwilligung des

Betroffenen nicht, wenn der Zweck der Forschung nicht auf andere Weise erfüllt

werden kann und das berechtigte Interesse der Allgemeinheit an der Durchführung

des Forschungsvorhabens das Geheimhaltungsinteresse des Betroffenen erheblich

überwiegt", sowie, wenn es "nicht zumutbar ist, die Einwilligung einzuholen und

kein Grund zur Annahme besteht, daß schutzwürdige Belange des Betroffenen

durch die Datenverarbeitung beeinträchtigt werden".

Aufgrund der bislang mit dem Datenschutzrecht gewonnenen Erfahrungen ist

mit einer erheblichen Rechtsunsicherheit und einem massiven Interpretationsbe-

dürfnis bezüglich dieser unbestimmten Rechtsbegriffe zu rechnen. Damit entsteht

die Frage, wer denn im konkreten Forschungsfall Wissenschaftlern und Praktikern

sagen wird, wie die unbestimmten Rechtsbegriffe jeweils ausgelegt werden. Erfah-

rungsgemäß wird diese Auslegung in erster Linie über die die Anwendung der

Datenschutzgesetze überwachenden Institutionen, d.h. die Aufsichtsbehörden und

die Datenschutzbeauftragten, erfolgen. Grundsätzlich ist damit der Möglichkeit

einer Forschungszensur Tür und Tor geöffnet. Bis die Gerichte als Korrektur-

instanzen hier die notwendigen Klärungen herbeigeführt haben werden, sind viele

Forschungsvorhaben schon faktisch verhindert worden. In der Summe ist mit

schweren, möglicherweise irreparablen Schäden für die Forschung zu rechnen. An

dieser Stelle liegt übrigens in besonders eklatanter Weise ein möglicher Konflikt

mit Artikel 5 Absatz 3 des Grundgesetzes (Wissenschaftsfreiheit) vor. Dies kann

nicht dem Willen des Gesetzgebers entsprechen, denn es ist allgemein anerkannt,

daß der Datenschutz nicht zu einem verfassungswidrigen Eingriff in die Wissen-

schaftsfreiheit führen darf.

9 Interne Stellungnahme des Datenschutzbeauftragtender Max-Planck-Gesellschaft

vom

12.2.1986.

71

6. Sondersituation der Empirischen Sozialforschung

Die besondere Ironie der geschilderten Probleme und Sachverhalte liegt nun

darin, daß in der Empirischen Sozialforschung grundsätzlich kein Interesse an der

personenbezogenen Bearbeitung von Informationen besteht und mit der Ausnahme

bestimmter Formen der zeithistorischen Forschung, für die ohnehin ein bereichs-

spezifisches Gesetz in Vorbereitung ist (Archivgesetz), auch eine auf konkrete

Einzelpersonen bezogene und Einzelpersonen benennende Auswertung von Daten

nicht stattfindet. Typisch für die Empirische Sozialforschung hingegen ist eine auf

Kategorien von Individuen hin (z.B. Altersgruppen, Berufsgruppen u.ä.m.) gerichtete

Analyse von Daten, die bei ihrer Verarbeitung keinen Personenbezug - im Sinne

des BDSG sowohl als bestimmter als auch als bestimmbarer Personenbezug - mehr

aufweisen, d.h. faktisch anonymisiert sind.

Das Dilemma dieser Situation, der $ 3a der Novelle BDSG - sollte er Gesetz

werden - nicht abhelfen, sondern die er verschärfen wird, besteht darin, daß die

Daten bei ihrer Erhebung für eine begrenzte und begrenzbare Zeit einen Perso-

nenbezug aufweisen und für die Erreichung der Forschungszwecke auch aufweisen

müssen.

Dieser den Kunstregeln entsprechende, unvermeidbare und weithin bekannte

Sachverhalt - Personenbezug bei der Erhebung; danach in der Regel nach Vor-

nahme bestimmter erforderlicher Überprüfungen dauerhafte Anonymisierung - hat

bislang in der deutschen Datenschutzgesetzgebung keine Berücksichtigung gefun-

den. Ganz anders haben andere westliche Demokratien in ihren Gesetzgebungen

bzw. Gesetzesinitiativen gehandelt. Entsprechend existiert unseres Wissens in

keinem anderen Land eine ähnlich rigide datenschutzrechtliche Handhabung der die

Empirische Sozialforschung betreffenden Probleme, wie sie in der Novelle vorge-

sehen ist.

IN.

Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung:

Anmerkungen.zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 15.12.1983 zum

Volkszählungsgesetz

Aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Volkszählungsgesetz folgt

u.E. eindeutig, daß die wissenschaftliche Forschung anders behandelt werden muß,

als es die Novelle zum BDSG vorsieht. So wird hervorgehoben:

"Wenn die ökonomische und soziale Entwicklung nicht als unabänderliches

72

Schicksal hingenommen, sondern als permanenteAufgabe verstanden werden soll,

bedarf es einer umfassenden, kontinuierlichen sowie laufend aktualisierten Infor-

mation über die wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Zusammenhänge. Erst

die Kenntnis der relevanten Daten und die Möglichkeit, die durch sie vermittelten

Informationen mit Hilfe der Chancen, die eine automatische Datenverarbeitung

bietet, für die Statistik zu nutzen, schafft die für eine am Sozialstaatsprinzip

orientierte staatliche Politik unentbehrliche Handlungsgrundlage."!0

Eben diese unentbehrliche Handlungsgrundlage wird vom Problemverständnis der

Aufsichtsbehörden, Datenschutzbeauftragten und Politiker bedroht. Dies muß als

um so unverständlicher angesehen werden, als das Bundesverfassungsgericht!!

sogar den Auftrag erteilt. zu "prüfen, ob eine Totalerhebung trotz einer in-

zwischen fortgeschrittenen Entwicklung der statistischen und sozialwissenschaft-

lichen Methoden noch verhältnismäßig ist". Und weiter: "Wie aus den Stellung-

nahmen mehrerer Datenschutzbeauftragter hervorgeht, wird neuerdings im In- und

Ausland diskutiert, ob auf Totalerhebungen verzichtet werden kann. Diese Diskus-

sion wird der Gesetzgeber aufmerksam zu verfolgen haben."

Mit anderen Worten: In der Regel wird zwar dem "Volkszählungsurteil" entnom-

men, daß der Datenschutz, im Zweifelsfall auch zu Lasten der Forschung, ver-

schärft werden müsse. Genauer betrachtet, weist dieses Urteil jedoch der Empiri-

schen Sozialforschung eine besondere Aufgabe zu, indem es hervorhebt, daß eine

am Sozialstaatsprinzip orientierte staatliche Politik unabdingbar Informationen

über die wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Zusammenhänge benötigt. Wie

aber sollen diese Informationen beschafft werden? Offenbar nicht zuletzt durch

moderne Forschungsmethoden der Empirischen Sozialforschung.

Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil sogar den Gedanken zusätz-

lich herausgestellt, den die Empirische Sozialforschung seit vielen Jahren propa-

giert, nämlich den Gesichtspunkt der Datensicherung. In diesem Sinne hob es

hervor:

"Zur Sicherung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung bedarf es

ferner besonderer Vorkehrungen für Durchführung und Organisation der Datener-

hebung und -verarbeitung, da die Informationen während der Phase der Erhebung

- und zum Teil auch während der Speicherung - noch individualisierbar sind; ...

Von besonderer Bedeutung für statistische Erhebungen sind wirksame Abschot-

tungsregelungen nach außen."!2

Und weiter:

19 BVerfG (Fn.8), S. 273.

!T BVerfG (Fn.8), S. 276.

12 BVerfG (Fn.8), S. 274.

73

"Wird den erörterten Anforderungen in wirksamer Weise Rechnung getragen, ist

die Erhebung von Daten zu ausschließlich statistischen Zwecken nach dem derzei-

tigen Erkenntnis- und Erfahrungsstand verfassungsrechtlich unbedenklich."

Die Datensicherung, nicht ein Datenverarbeitungsverbot, ist also sachgerecht.

Abgesehen von der Tatsache, daß solche Datensicherungsmaßnahmen bereits

flächendeckend auf der Grundlage des bestehenden BDSG - und hier insbesondere

unter Bezug und Einbeziehung der betrieblichen Datenschutzbeauftragten ($ 28

BDSG) - verwirklicht sind, stellen sich noch weitere Fragen an den Gesetzgeber.

Warum bedient man sich z.B. nicht der Denkfigur des Datentreuhänders im Sinne

einer Art Notariatsfunktion, um Datenmißbrauch zu verhindern? Und warum wird

Datenmißbrauch nicht einfach als Straftatbestand gesetzlich verankert? Sind dies

nur fehlende gesetzgeberische Fantasie und systematische Mißachtung wissen-

schaftlicher Belange, oder handelt es sich schlicht auch um Ignoranz in der Sache,

wie man dies aufgrund vieler Äußerungen aus den Bereichen von Politik und

Gesetzgebung schließen könnte?

'v.

Zusammenfassung

Die Beeinträchtigung der wissenschaftlichen Forschung durch Regelungen des

Datenschutzes kann soziologisch als unbeabsichtigte Folge sozialen Wandels

insofern gedeutet werden, als sich in den frühen Diskussionen im Vorfeld der

Datenschutzgesetzgebung auch und gerade Wissenschaftler für datenschutzrecht-

liche Regelungen aussprachen. Zu groß waren durch die Entwicklung der

Computertechnologie die Gefahren geworden, daß über die Verknüpfung von bei

Behörden über Bürger gehaltenen Datenbeständen ein so großer "Datenschatten"

entstünde, daß der Bürger zu einer "gläsernen Person" würde. Dementsprechend

beziehen sich viele Regelungen der Datenschutzgesetzgebung auf den Daten-

austausch zwischen Behörden, ein Austausch, dessen Probleme vom Bundesver-

fassungsgericht inaseinem Volkszählungsurteil unter der Kategorie der "informa-

tionellen Selbstbestimmung des Bürgers" klar erkannt worden sind.

Verfolgt man aus dem Blickwinkel des Wissenschaftlers die Diskussion der

letzten zehn Jahre über die Datenschutzgesetzgebung in der Bundesrepublik

Deutschland, so kann man sich des Eindruckes nicht erwehren, daß die Befür-

worter "harter" Regelungen für die Forschung von der Vorstellung besessen sind,

es müsse ein Mißbrauch individueller Daten - die in der Sozialforschung ohnehin

nur in Ausnahmefällen personenbezogen verarbeitet werden (müssen) - durch die

74

Forschung vermieden werden. Zwar mag nun das totalitäre Dritte Reich bei vielen

den Sinn für die Mißbrauchsmöglichkeiten personenbezogener Daten geschärft

haben - dies sicherlich zu Recht. Wenn man daraus die - allerdings jede For-

schung ausschließende - Folgerung, die Erhebung personenbezogener Daten über-

haupt zu untersagen, nicht ziehen mag, dann erhebt sich die Frage nach der

Grundlage dieser Befürchtungen. Was immer diese Grundlage sein mag, und darüber

soll hier nicht im einzelnen spekuliert werden: Sie kann jedenfalls nicht in

konkret nachgewiesenen Fällen von Mißbrauch durch die sozialwissenschaftliche

Forschung liegen, denn solche Fälle sind bislang nicht bekannt geworden. Darüber

hinaus, so Prof. Leo Baumann in "Blick durch die Wirtschaft" der FAZ vom

12.11.1986, ist "eine ausgewogene Bewertung der Daten-Nutzung erst dann gegeben,

wenn neben dem Szenarium des möglichen Mißbrauchs auch die Szenarien des

Nutzungs-Verzichts entwickelt werden".

Ein besonderes Problem der sozialwissenschaftlichen Forschung liegt unzweifel-

haft im Bereich der Anonymisierung personenbezogener Daten; die entsprechende

Diskussion gehört vor allem, aber keinesfalls ausschließlich zum Thema der Neu-

fassung des Statistikgesetzes (& ı6 Absatz 6 und 7) und der wissenschaftlichen

Nutzung der sog. Mikrodaten. Angesichts der Festlegung in $ 2 Absatz ı BDSG,

daß "personenbezogene Daten Einzelangaben über persönliche oder sachliche

Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren Person" sind, kann es nicht

überraschen, daß die Diskussion sich von Anbeginn an auf die Frage gerichtet hat,

wann denn eine Anonymisierung erfolgreich stattgefunden habe. Der zunächst

gefundene Ausweg der Einigung auf eine "faktische", d.h. mit hoher Wahrschein-

lichkeit erfolgreiche gegenüber einer "theoretischen", absoluten Anonymisierung

wird mit der Weiterentwicklung der elektronischen Datenverarbeitung zunehmend

prekärer, wie neuere Untersuchungen belegt haben!3. Hier werden in Zukunft

einerseits neuere Anonymisierungstechniken entwickelt und erprobt werden müssen.

Andererseits sollte auch der Weg versucht werden, unter Beachtung des Verhält-

nisses von De-Anonymisierungsaufwand und -ertrag praktikable Vereinbarungen

über die Definition einer erfolgreichen Anonymisierung zu treffen (eine hilfreiche

Formulierung enthält $ ı6 Absatz 6 des neuen Gesetzes über die Statistik für

Bundeszwecke vom 27.1.1987). In diesem Zusammenhang ist im übrigen auf die

bereits angesprochene Einrichtung von Datentreuhandstellen zu verweisen, die der

13 PAASS, GERHARD/WASCHKUNHN, UDO (1985): Datenzugang, Datenschutz und

Anonymisierung: Analysepotential und Identifizierbarkeit von anonymisierten

Individualdaten. München: Oldenbourg.

75

De-Anonymisierungsproblematik entscheidendes von ihrer Schärfe nehmen könnte.

Gerichtliche Auseinandersetzungen in den USA haben mit aller Deutlichkeit

belegt, daß die Wissenschaft im Umgang mit ihren Daten nicht naiv und unreflek-

tiert sein darf. Das für alle Beteiligten gleichermaßen relevante Thema ist das der

funktionalen Trennung, auch als Notwendigkeit einer Einweg- oder Sackgassen-

regelung bezeichnet. Simitis!4 betont hierzu aus dem Blickwinkel des Daten-

schutzbeauftragten die absolute Notwendigkeit, seitens des Gesetzgebers und der

Verwaltung "zwischen der wissenschaftlichen Nutzung der Daten und ihrer Ver-

wendung für irgendeinen anderen Zweck strikt zu unterscheiden, (diese) restlos

anzuerkennen und rechtlich einwandfrei abzusichern". Dem muß seitens der For-

schung, im Interesse ihrer Freiheit und ihres Zugangs zu Informationen, mit

Nachdruck zugestimmt werden. Gefordert ist ein gesetzlich verankertes For-

schungsgeheimnis, das den Vollzugsbehörden im Regelfalle den Zugang zu wissen-

schaftlichen Daten versperrt.

Die vorgetragenen Überlegungen weisen aus, daß in der Beziehung zwischen

Datenschutz als einem Garanten individueller Freiheitsrechte und der verfas-

sungsmäßig verankerten Forschungs- und Wissenschaftsfreiheit vielfältige Span-

nungen und Schwierigkeiten bestehen und die momentane Regelungslage instabil

ist. Jeder Wissenschaftler wird in Anerkennung dieses Spannungsverhältnisses nicht

zu Einseitigkeiten, sondern zu verantwortungsvoller Güterabwägung neigen und

beitragen wollen. Die bisherigen Erfahrungen in der konkreten Anwendung der

Datenschutzgesetzgebung und nicht zuletzt der vorliegende Novellierungsvorschlag

zum BDSG nähren aber die Skepsis bei Wissenschaftlern, daß Wissenschaft und

Forschung in unnötiger Weise und mit angebbarer Zielsetzung - hier sei noch

einmal das Stichwort der Forschungszensur genannt - behindert werden sollen.

Beispiele aus dem Ausland belegen, daß bei identischer Problemlage wesentlich

forschungsfreundlichere Regelungen gefunden werden können.

Neben sich aus solchen Gedanken aufdrängenden Fragen nach den Spezifika

einer deutschen Rechtskultur und Politischen Kultur trägt mit Sicherheit zu dem

unbefriedigenden Stand der Beziehungen zwischen Datenschutzgesetzgebung und

Forschungsfreiheit auch die Tatsache bei, daß bislang kaum eine Rechtsprechung

vorliegt, die die bestehenden Konflikte einmal grundsätzlicher thematisieren und

14 SIMITIS, SPIROS (1985): Datenschutz und wissenschaftliche Forschung. In:

Waehler, Jan Peter (Hrsg.), Deutsch-polnisches Kolloquium über Wirtschaftsrecht

und das Recht des Persönlichkeitsschutzes. Tübingen, J.C.B. Mohr (Paul Siebeck),

So 87_1240

76

ordnen würde. Daß es dazu bisher nicht gekommen ist, dürfte nicht zuletzt mit

der Furcht bei den betroffenen Wissenschaftlern zu tun haben, daß die Recht-

sprechung ihre Situation sogar noch verschlechtern könnte, wie dies unlängst in

einem zeitgeschichtlichen Forschungsvorhaben geschehen ist; das betreffende

Urteil!5 steht allerdings auf erkennbar schwachen rechtlichen Füßen. Auch Richter

sind offenbar nicht vor Ignoranz in der Sache geschützt.

Noch eine Anmerkung zum Schluß erscheint angebracht. Zehn Jahre frustieren-

der Beschäftigung mit der Sache 'Datenschutz' eines in rechtswissenschaftlichen

Fragen dilettierenden Sozialwissenschaftlers und nicht zuletzt die Erkenntnis, daß

die entsprechenden Probleme in anderen Wissenschaften wie insbesondere der

Medizin mindestens so kompliziert und groß wie in der Empirischen Sozialfor-

schung sind, haben diesen Autor von der Notwendigkeit bereichsspezifischer

gesetzlicher Regelungen für die Wissenschaft überzeugt.

Die Beiträge auf dieser Konferenz belegen, daß die zehnjährigen Erfahrungen

der Wissenschaft mit dem Datenschutz bei allen Beteiligten günstige Voraus-

setzungen für eine Situation geschaffen haben, in der verkrustete Argumentations-

und Denkfiguren aufgebrochen und neue Lösungen gefunden werden können. Es ist

zu hoffen, daß auch der Gesetzgeber frühzeitig genug von diesen Entwicklungen

Kenntnis nimmt, um die gewonnenen Einsichten in die laufenden Gesetzgebungs-

verfahren. vor allem in die Novellierung des BDSG und in das Archivgesetz,

einzubringen.

IS Landgericht Frankenthal (1985): Beschluß vom 30.1.1985 - ı T 2/85. Abgedruckt

in: Fam. RZ 1ı98s5, Heft 6, S. 615-616. Siehe dazu auch eine Stellungnahme des

betroffenen Wissenschaftlers: KOCKA, JÜRGEN (1986): Übertriebener Datenschutz

behindert die Forschung -

Die üblen Folgen eines zweifelhaften Urteils.

Historische Sozialforschung, Heft 40, Köln: Quantum, S. 96-99.

77

Kriminologische Forschung und Datenschutz

von Günther Kaiser

Problemstellung

1}

Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts

H

Informationelle Selbstbestimmung und kriminologische Forschung

I

Bedeutung der Forschungsfreiheit

2

Spannungsverhältnis zwischen kriminologischer Forschung

und dem informationellen Selbstbestimmungsrecht

2.1 Fehlender Interventionszusammenhang

2.2 Informationsbedürfnis der Gesellschaft

2.3 Ergebnis

IV

Fehlende gesetzliche Regelung im Bereich der Forschung

Behörden

Anonymisierung und Selbstauswertung personenbezogener Daten durch die

I

Anonymisierung personenbezogener Daten

2

Aktenauswertung durch die Verwaltungsbehörden

VI

Lösungsansätze

I

Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe

2

Forschungsklausel oder bereichsspezifische Regelungen

3

Erforderlichkeit personenbezogener Daten

3.1 Glaubhaftmachung der Erforderlichkeit

3.2 Problem des "bestimmten Forschungsvorhabens"

Einwilligungserfordernis bei Verarbeitung

personenbezogener Daten

4.1 Probleme der Einwilligung

4.2 Schriftformerfordernis nach $ 3a Abs.ı des Entwurfs zum BDSG

4.3 Einwilligungserfordernis und schutzwürdige Belange des

Betroffenen in 8 20 LDSG BW

4.4 Begriff der Zumutbarkeit in den 88 75 SGB X und 3a BDSGE

4.5 Lösungsvorschlag

78

s. Datensicherung bei der forschenden Stelle

s.1 Geheimhaltung persönlicher Daten

s.2 Systemsicherungen

s.3 Veröffentlichung von Forschungsergebnissen

5.4 Forschungsgeheimnis, Zeugnisverweigerungsrecht und

Beschlagnahmeverbot

VIl.

Zusammenfassung und Schlußfolgerungen

]

Problemstellung

Ausgehend von der Entscheidung des BVerfG! zum Volkszählungsgesetz 1983

hat sich die Diskussion um den Datenschutz belebt und eine neue Dimension

erreicht. Vor allem im Bereich der empirisch-kriminologischen Forschung stößt die

unabhängige Wissenschaft zunehmend auf Schwierigkeıiten. Problemfelder sind dabei

besonders

der Zugang zu öffentlichen Daten,

die Einsicht in Akten sowie

die Verarbeitung und Auswertung dieser Daten im Rahmen der jeweiligen

Forschungsprojekte und

die mittelfristige Speicherung der Daten.

Die Beeinträchtigung der Forschung durch extensive Datenschutzpraxis wird

bereits in einer Stellungnahme des Wissenschaftsrates? im Jahre 1982 angenommen

Der Wissenschaftsrat berichtet von zunehmenden Anhaltspunkten dafür, daß seitens

der Wissenschaft darauf verzichtet wird, bestimmte Forschungsarbeiten in Angriff

zu nehmen, um nicht mıt den Datenschutzregelungen in Konflikt zu geraten. Diese

Darstellung deckt sich mit Erfahrungen aus der kriminologischen Forschung.

Forschungsprojekte müssen hier aufgrund extensiver Datenschutzpraxis vorüberge-

hend oder ganz eingestellt oder können nur unter erheblichen Schwierigkeiten

durchgeführt werden.

! BVerfGE 65, ı ff. - EuGRZ 83, 577 ff.

2 WISSENSCHAFTSRAT: Stellungnahmen und Empfehlungen 1982. Köln, 198 3, 5. 98

79

Für die wissenschaftliche Forschung ist aber der Informationszugang bekannt-

lich von existentieller Bedeutung. Über den Datenzugang läßt sich zugleich die

Forschungsmöglichkeit regulieren3. Die künftige Entwicklung der Forschung hängt

damit entscheidend von der Datenschutzpraxis ab. Dabei ist es für die Handhabung

des Datenschutzes von wesentlicher Bedeutung, ob die im Volkszählungsurteil

aufgestellten Grundsätze pauschal auch auf den wissenschaftlichen Bereich über-

tragen werden können.

Konsequenz der undifferenzierten Anwendung der im Volkszählungsurteil auf-

gestellten Grundsätze wäre das Erfordernis einer ausdrücklichen gesetzlichen

Grundlage für jede Datenübermittlung und Datenverarbeitung oder die Einwilligung

des Betroffenen in die Übermittlung der personenbezogenen Daten, Auskunfts- und

Benachrichtigungspflichten sowie die enge Zweckbindung personenbezogener Daten.

Indessen fragt es sich, ob die zum Volkszählungsgesetz aufgestellten verfas-

sungsrechtlichen Richtlinien überhaupt pauschal auf den Bereich der wissenschaft-

lichen Forschung übertragen werden können.

T

Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts

Das BVerfG4 konstatiert im 65. Band seiner Entscheidungen dem einzelnen

bekanntlich das Recht, selbst entscheiden zu können, wann und innerhalb welcher

Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden sollen. Dieses Recht auf

sogenannte informationelle Selbstbestimmung wird vom allgemeinen Persönlich-

keitsrecht aus Art.z2 Abs.ı i.V.m. Art.ı Abs.ı GG umfaßt. Individuelle Selbstbe-

stimmung setzt Entscheidungsfreiheit voraus. Diese kann aber nur wirklich frei

ausgeübt werden, wenn der einzelne weiß, welche Informationen aus seinem

persönlichen Bereich seiner sozialen Umwelt bzw. seinem jeweiligen Kommunika-

tionspartner bekannt sind5.

Ebensowenig wie der einzelne die unbegrenzte Erhebung und Verwendung seiner

Daten hinnehmen muß, kann er allerdings die absolute Herrschaft über seine Daten

3 KAISER, G.: "Biokriminologie", "Staatskriminologie"und Grenzenkriminologischer

Forschungsfreiheit. In: FS für H. Leferenz. Heidelberg 1983, S. 47 {ff. (61)

SIMITIS, S.: Datenschutz und Forschungsfreiheit. In: Deutsch-polnisches Kollo-

quium über Wirtschaftsrecht und das Recht des Persönlichkeitsschutzes. Tübingen,

1983, S. 87, 98.

4 BVerfGE 65, ı, 42.

5 BVerfGE 65, I, 43-

80

beanspruchen. Das informationelle Selbstbestimmungsrecht steht damit in einem

Spannungsverhältnis zu dem legitimen Informationsbedürfnis der Gesellschaft.

In dem jenem Urteil zugrundeliegenden Sachverhalt ging es um den Konflikt

zwischen dem Informationsbedürfnis der Verwaltung und dem Selbstbestimmungs-

recht des einzelnen. Die im Urteil aufgestellten Grundsätze betreffen daher

ausschließlich einen Teilbereich des Spannungsverhältnisses zwischen Individuum

und Gemeinschaft. In diesem Zusammenhang wurde das Volkszählungsgesetz auf-

grund der Verknüpfung statistischer mit administrativen Zwecken für verfas-

sungswidrig erklärt.

Im Bereich der wissenschaftlichen Datennutzung besteht demgegenüber eine

abweichende Problemlage. Hier stehensichinformationelles Selbstbestimmungsrecht

des einzelnen und die durch Art.5s Abs.3 GG verfassungsrechtlich geschützte

Forschungsfreiheit gegenüber. Einerseits ist der Forscher auf personenbezogene

Daten im Rahmen seiner Forschungsprojekte angewiesen. Auf der anderen Seite

steht das Interesse des einzelnen an einer möglichst unangetasteten Privatsphäre.

Die im Urteil aufgestellten verfassungsrechtlichen Richtlinien pauschal auf alle

Problemfelder des sozialen Kontakts des einzelnen mit der Umwelt anzuwenden,

hieße undifferenziert die sich im Verhältnis Staat - Bürger entfaltenden Probleme

auf alle Bereiche des sozialen Kontaktes zu verallgemeinern.

Wenn das BVerfG von einem Spannungsverhältnis zwischen Individuum und

Gemeinschaft spricht, das im Sinne der Gemeinschaftsbezogenheit der Person zu

lösen ist, so bedeutet dies nichts anderes, als im Rahmen der Abwägung der

Jeweils widerstreitenden Interessen den konkreten Sachverhalt zugrunde zu legen.

Il

Informationelle Selbstbestimmung und kriminologische Forschung

Art.s Abs.3 GG garantiert zwar ohne Einschränkung durch einen Gesetzesvorbe-

halt die freie wissenschaftliche Forschung. Dennoch ist die Forschung nicht

schrankenlos. Einschränkungen können sich aus verfassungsimmanenten Schranken

ergeben®. Als eine solche Schranke erweist sich im Bereich der Datenerhebung das

informationelle Selbstbestimmungsrecht des einzelnen aus Art.2 Abs.ı i.V.m. Art. ı

Abs.ı GG7, konkretisiert durch nachrangige Datenschutznormen.

6 KLEIN, F. In: Schmidt-Bleibtreu/Klein: Kommentar zum Grundgesetz. Neuwied

u.a., 1983, Art.s Rdn.ı7.

7 RUMSCHÖTTEL, H.: Zum Stand und zu den Problemen der Archivgesetzgebung

iın den Ländern. In: Bästlein u.a., Datenschutz und Forschungsfreiheit. München,

1986, S. 27, 42.

81

ı. Bedeutung der Forschungsfreiheit

ı.1 Der die Forschungsfreiheit gewährleistende Art.s Abs.3 GG darf nicht nur

im Sinne eines Abwehrrechtes gegen staatliche Eingriffe interpretiert werden.

Zwar kann die Wissenschaft aus Art.s Abs.3 keine Ansprüche im Sinne eines Teil-

haberechtes auf sonst unzugängliches Aktenmaterial ableiten®. Art.s Abs.3 GG hat

aber eine Doppelfunktion. Es handelt sich um eine, über die Funktion als Abwehr-

recht hinausgehende objektive, wertentscheidende Grundsatznorm. Damit erwächst

dem Staat die Pflicht, sich fördernd vor die Wissenschaft zu stellen und einer

Aushöhlung dieser Freiheitsgarantie vorzubeugen9. Unter den Schutzbereich des

Art.s Abs.3 GG fällt damit auch der Informationszugang, der für die Forschung

von existentieller Bedeutung ist.

1.2 Der Forschung kommt eine für die objektive Wissens- und Informations-

vermittlung in der Gesellschaft wichtige Rolle zu.

Wissenschaftliche Forschung dient dem zur Funktionsfähigkeit der demokrati-

schen Gesellschaft erforderlichen Informationsgleichgewicht!°. Für viele Entschei-

dungs- und Meinungsbildungsprozesse in der Gesellschaft ist die Information durch

eine vom Staat unabhängige Forschung auch im Blick auf die Offenlegung von

Handlungsmustern und Handlungsmethoden der Verwaltung von entscheidender

Bedeutung!!, Ohne gesicherten Informationszugang läßt sich weder über staatliches

Verhalten reflektieren noch Alternativen formulieren!2.

Hervorzuheben ist daher die gesellschaftspolitische Rolle der Forschung. Zahl-

reiche kriminologische Forschungsprojekte wie solche auf dem Gebiet des Jugend-

strafrechts und der Sanktions- und Behandlungsforschung oder Implementationsfor-

schung, insbesondere zum Umwelt- und Wirtschaftsstrafrecht, aber auch zur

informationellen Konfliktregelung (z.B. Betriebsjustiz, Schiedsverfahren, $ ı53a

8 BVerwG v. 9.10.1986 in: CuR 86, S. 835.

9 v.MÜNCH, I.: Grundgesetzkommentar Bd. I. München, 1981, 2.Aufl.; KLEIN

(Fn.6), Rdn.16.

I0 BAYER, W.: Die Durchsicht der Personenstandsbücher zum Zwecke der histo-

rischen Forschung. FamRZ 1986, S. 642, 643; BRENNECKE, R.: Thesen und Erläute-

rungen zu Datenzugang und Datenschutz. In: Kaase u.a., Datenzugang und Daten-

schutz - Konsequenzen für die Forschung -. Königstein, 1980, S. 281, 286 {ff.

11 ALBRECHT, H.-J.: Datenschutz und Forschungsfreiheit. In: CuR 1986, S. 92, 96

12 SIMITIS, S.: Datenschutz als Bürgerschutz. In: Datenschutz. Bonn, 1979, S. 28,

32

82

StPO) haben eine herausragende rechtspolitische Bedeutung (sowohl für die

Freiheit des Bürgers wie für die Funktionstüchtigkeit der Strafrechtspflege).

So kann auch z.B. die Zielvorgabe der Resozialisierung von Strafgefangenen im

Vollzug gerade erst durch die Verwertung von entsprechenden Forschungsergebnis-

sen verwirklicht werden. Um festzustellen, welche Maßnahmen und Mittel geeignet

und zweckmäßig sind, den Rechtsbrecher wieder zur Gesellschaft hinzuführen,

bedarf es eingehender Aktenanalysen und der Auswertung personenbezogenen

Datenmaterials.

2. Spannungsverhältnis zwischen kriminologischer Forschung und dem

informationellen Selbstbestimmungsrecht

Dieses Spannungsverhältnis zwischen Forschung und Selbstbestimmungsrecht im

Sinne einer praktischen Konkordanz zu lösen, heißt beiden Grundrechten unter

gegenseitiger Berücksichtigung soweit wie möglich Geltung zu verschaffen!3. Die

grundsätzliche Entscheidung zugunsten des einen oder anderen Grundrechtes ließe

sich aufgrund der Bedeutung der Grundrechte mit der Verfassung nicht in Ein-

klang bringen. Es bedarf somit einer auf den konkreten Einzelfall bezogenen

Abwägung.

2.1 Fehlender Interventionszusammenhang

Im Rahmendieser Abwägung zwischen dem informationellen Selbstbestimmungs-

recht und der Forschungsfreiheit gewinnt der sogenannte Verwendungszusammen-

hang der Daten entscheidende Bedeutung und erfüllt geradezu eine Schlüsselfunk-

tion. Ihm muß zunächst und vor allem Rechnung getragen werden14.

Im Bereich unabhängiger wissenschaftlicher Forschung ist jedoch der Ver-

wendungszusammenhang völlig anders gelagert als in der öffentlichen Verwaltung

einschließlich behördeninterner Forschung. Für den Betroffenen ist es ein grund-

legender Unterschied, ob persönliche Daten von der Verwaltung zum Zwecke des

Verwaltungsvollzugs oder von der Forschung im Rahmen von Forschungsprojekten

verarbeitet werden. Ausschlaggebend ist dafür das mögliche Gefährdungspotential.

Dieses Gefährdungspotential ergibt sich durch die konkrete Verwendung der Daten.

Erst die Verwendung entscheidet über die Sensibilität der Daten!S. Aufgrund

dessen verbietet es sich, die in Bezug auf die Staatsverwaltung aufgestellten

13 v,MÜNCH (Fn.g9), Vorbem. Rdn.47.

14 BAYER (Fn.10), S. 644; ALBRECHT (Fn.ı11), S. 96.

15 BAYER, ebd.

83

Grundsätze des BVer£G1© pauschal auf den Bereich unabhängiger wissenschaftlicher

Forschung zu übertragen.

Stehen der Verwaltung persönliche Daten zur Verfügung, muß der Betroffene im

Rahmen des Verwaltungsvollzugs jederzeit mit einer Konfrontation mit diesen

Daten rechnen. Dagegen fehlt im wissenschaftlichen Bereich ein solcher Inter-

ventionszusammenhang. Der Forschung dient das personenbezogene Datenmaterial

nur für ein zeitlich begrenztes Durchgangsstadium zur Erlangung generalisierender

Aussagen, die dann keinerlei individuelle Bezüge mehr erkennen lassen!7. Anders

ausgedrückt ist die Wissenschaft zwar an Individualdaten, nicht aber an individu-

ellen Personen interessiert18.

Damit ist mit der Datenübermittlung im Forschungsbereich ein erheblich

anderes Gefährdungspotential für den Bürger verbunden, als dies im Verwaltungs-

bereich der Fall ist. Werden Daten von der Verwaltung an die Forschung übermit-

telt, so tritt im Blick auf ihre Sensibilität, aufgrund der Herausnahme aus dem

Interventionszusammenhang, eine grundlegende Veränderung ein.

Nach anderer Auffassung!9 wird zwar ebenfalls der Vorrang des Verwendungs-

zusammenhangs betont. Die Berücksichtigung der Datenverwendung erschöpft sich

dann jedoch in der Art und Weise der Verarbeitung“°, da die Verarbeitungstechnik

über die Mißbrauchsmöglichkeit und damit über eine mögliche Gefährdung des Be-

troffenen entscheidet. Begründet wird dies auch mit der Bedeutung des informa-

tionellen Selbstbestimmungsrechtes. Der Zusammenhang, in den das BVerfG das

Recht auf informationelle Selbstbestimmung stellt, verbiete die Beschränkung

seines Geltungsbereiches auf die staatliche Verarbeitung®!.

Indessen geht es ja gerade nicht darum, das informationelle Selbstbestimmungs-

recht im wissenschaftlichen Bereich auszuschließen. Lediglich die anders gelagerte

Konfliktsituation soll angemessen berücksichtigt werden. Dies setzt aber voraus,

daß unabhängig von der Verarbeitungstechnik entscheidend auf den konkreten

Zweck der Verarbeitung abgestellt wird. Auch der Wissenschaftsrat fordert in

seiner Stellungnahme von 1982, daß die Güterabwägung im Einzelfall sich mehr an

der konkreten Gefahr als an der abstrakten Möglichkeit des Datenmißbrauchs

orientieren muß22,

16 BVerfGE 65, 1 {£f.

17 ALBRECHT (Fn.11), S. 96; BVerfGE 65, 69; WISSENSCHAFTSRAT (Fn.2), S. 110

18 ZAPF, W.: Der Zugang der Wissenschaft zur statistischen Information - For-

derung und Realität. In: Datennotstand und Datenschutz; Die amtliche Statistik

nach dem Volkszählungsurteil; Ergebnisse des ı. Wiesbadener Gesprächs am 30.

31.10.1984, hrsg. v. Statistischen Bundesamt Wiesbaden. Stuttgart, 1985, 5. 38-49.

I9 SIMITIS, S.: Die informationelle Selbstbestimmung - Grundbedingung einer

verfassungskonformen Informationsordnung. NJW, 1984, S. 398-405.

20 SIMITIS (Fn.ı9), S. 402.

21 SIMITIS (Fn.19).

84

Im übrigen ist darauf hinzuweisen, daß zwischen staatlicher und privater bzw.

wissenschaftlicher Datenverarbeitung sehr wohl ein Unterschied besteht. Abgesehen

vom fehlenden Interventionszusammenhang im Bereich wissenschaftlicher Datenver-

wendung besteht auch hinsichtlich der Abschottung von Daten ein grundlegender

Unterschied. Aufgrund der Verwendung kompatibler Systeme, einer umfangreichen

Vernetzung sowie des Instrumentes der Amtshilfe besteht im staatlichen Bereich

eine ungleich höhere Gefährdungslage des Betroffenen, als dies im Bereich wissen-

schaftlicher Forschung überhaupt der Fall sein kann.

Die Ausführungen des BVerfG beschränken sich demzufolge auch auf die Gefah-

ren der verwaltungsinternen Weitergabe persönlicher Daten zu Vollzugszwecken?3.

Aus dem Urteil des Gerichts das verfassungsrechtliche Gebot abzuleiten, für die

Datenübermittlung an die unabhängige Forschung dieselben Maßstäbe anzulegen wie

im Verwaltungsbereich, hieße die anders gelagerten bereichsspezifischen Probleme

des Datenschutzes innerhalb von Forschung und Verwaltung?24 zu verkennen. Eine

pauschale Verallgemeinerung der im Volkszählungsurteil aufgestellten Grundsätze

ohne die Berücksichtigung des völlig anderen Verwendungszusammenhangs des

Datenmaterials in der Forschung würde zu einem Abwägungsdefizit zwischen den

beiden kollidierenden Grundrechten führen. Sie ließe sich mit dem Grundsatz der

praktischen Konkordanz nicht in Einklang bringen.

Eine Ausnahme könnte sich nur für Forschungsaktivitäten in verwaltungseige-

nen Händen (sogenannte Staatsforschung) ergeben, z.B. im Rahmen des Kriminolo-

gischen Dienstes gem. $ 166 StVollzG.

2.2 Informationsbedürfnis der Gesellschaft

Bei der Auswertung personenbezogenen Datenmaterials im Rahmen kriminolo-

gischer Forschungsprojekte muß auch die gesellschaftspolitische Bedeutung der

kriminologischen Forschung Berücksichtigung finden. Kriminologische Forschung

geschieht ja nicht nur um ihrer selbst willen. Vielmehr kann sie mittelbar durch

die Verwertungsmöglichkeit ihrer Erkenntnisse dem Gesetzgeber sowie den Straf-

verfolgungseinrichtungen und der Justiz dienen. Daß eine solche praxisbezogene

22 WISSENSCHAFTSRAT (Fn.17).

23 BVerfGE 65s, ı, 49 ff., S. 65; BAUMANN, R.: Stellungnahme zu den Auswir-

kungen des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 15.12.1983. In: DVBL 1984,

S. 612 ff., weist darauf hin, daß es einer sorgfältigen Prüfung bedarf, welche

Auswirkungen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung auf den privaten

Bereich übertragbar sind, ohne Konflikte mit anderen geschützten Rechtspositionen

hervorzurufen.

24 BAYER (Fn.ı0), S. 644.

85

Funktion der kriminologischen Forschung nicht unproblematisch und daher auch

angefochten ist25, kann hier als unerheblich dahingestellt bleiben.

Nach dem BVerfG26© kommt der freien Wissenschaft eine Schlüsselfunktion

sowohl für die Selbstverwirklichung des einzelnen als auch für die gesamtgesell-

schaftliche Entwicklung zu. Neben der erforderlichen Informationsbeschaffung für

zahlreiche Meinungsbildungs- und Entscheidungsprozesse, sorgt eine unabhängige

Forschung auch für die kritische Kontrolle gegenüber der Verwaltung. Diese

Funktion kann aber nur erfüllt werden, wenn der Informationszugang gesichert ist.

Jede Verarbeitungssperre begünstigt die Monopolisierung von Information und

damit die Gefahr ihrer einseitigen Verwendung. Informationsgleichgewicht ist

letztlich eine unabdingbare Notwendigkeit für die Existenz und Funktionsfähigkeit

der demokratischen Gesellschaft27.

Wenn nun der einzelne nach dem BVerfG28 eine sich innerhalb der sozialen

Gemeinschaft entfaltende und auf Kommunikation angelegte Persönlichkeit ist, so

muß innerhalb der sich daraus ergebenden Sozialpflichtigkeit auch die soziale

Bedeutung der kriminologischen Forschung berücksichtigt werden. Dies ist freilich

nicht im Sinne einer unbegrenzten Sozialpflichtigkeit der Privatsphäre zu ver-

stehen, wie dies teilweise befürchtet wird®9, Zu fordern ist lediglich, daß in den

Abwägungsvorgang zwischen Informationsbedürfnis der Forschung und dem Selbst-

bestimmungsrecht die Mitverantwortung und Beitragspflichtigkeit des einzelnen für

die Gesellschaft einfließt. Denn innerhalb der Gemeinschaft kann der einzelne

nicht nur Rechte in Anspruch nehmen, sondern es erwachsen ihm auch Pflichten.

Informationelle Selbstbestimmung als Funktionsbedingung des demokratischen

Gemeinwesens verstanden3° bedeutet letztlich, daß ernsthaft betriebener Daten-

25 Vgl. KAISER, G.: Anwendungsorientierte Kriminologie - Möglichkeiten und

Grenzen. In: Jehle/Egg (Hrsg.), Anwendungsbezogene Kriminologie zwischen Grund-

lagenforschung und Praxis. Schriftenreihe der Kriminologischen Zentralstelle e.V.,

Bd. ı. Wiesbaden, 1986, S. 39-70; eine gegenteilige Auffassung wird von KREISSEL,

R.: Soziologie und soziale Kontrolle. Die Verwissenschaftlichung des Kriminaljustiz-

systems. München, 1986, insb. S. 215 ff., 225, vertreten.

26 BVerfGE 33, 79, ıı2 f.

27 SIMITIS (Fn.ı2), S. 32.

28 BVerfGE 65, 1, 44.

29 GEIGER, H.-J.: Das Spannungsverhältnis zwischen Persönlichkeitsschutz und

Wissenschaft in der Sicht des Datenschutzbeauftragten. In: Bästlein u.a., Daten-

schutz und Forschungsfreiheit. München, 1986, S. 45, 5S9-.

30 BVerfGE 6s5, ı, 43; ALBRECHT (Fn.ıı), S. 96.

86

schutz auch das Schutz- und damit Informationsbedürfnis der Gemeinschaft im

Auge behalten muß.

2.3 Ergebnis

2.31

Von dieser im Bereich der Forschung anders gelagerten Sach- und

Konfliktlage geht offensichtlich auch das BVerfG aus.

Das BVerG erörtert zwar die Datenübermittlung zu Forschungszwecken nur mit

wenigen Sätzen, ördnet sie jedoch erkennbar einem anderen Problemkreis zu. Die

enge Zweckbindung personenbezogener Daten wurde im Urteil ausschließlich im

Hinblick auf die Datenübermittlung im Verwaltungsbereich unter Hinweis auf die

gerade dort für den einzelnen sich ergebenden Gefahren gefordert. Dagegen ver-

stößt die Datenübermittlung - unter den Voraussetzungen des $ ı9 Abs.4 VZG-

gerade nicht gegen das informationelle Selbstbestimmungsrecht. Dadurch, daß das

Gericht betont, daß der einzelne die Forschung nur als Merkmalsträger interes-

siere3!, stellt es gerade auf den anderen Verwendungszusammenhang ab. Gerade

die konkret verwendungsbezogene Argumentation des BVerfG verdeutlicht, daß es

den Datenschutz als prozedurales Schutzkonzept unter Einbeziehung von Datenkon-

text, Kontextbindung und Verfahrenskontrolle versteht32.

Wenn demgegenüber im Zusammenhang mit der Datenübermittlung zu For-

schungszwecken - fast schon routinemäßig - auf die sich aus dem Volkszählungs-

urteil ergebenden Konsequenzen verwiesen wird33, so liegt hier eine ebenso

bedeutsame wie bedenklich stimmende Diskrepanz zu den Aussagen des BVerfG vor.

2.32 Im übrigen läßt sich eine bemerkenswerte Entwicklung zu einem immer

extensiveren Datenschutz beobachten. Diese äußert. sich besonders im Bereich der

behördlichen Datenübermittlung an die Wissenschaft.

Der Erste Tätigkeitsbericht des Bundesdatenschutzbeauftragten enthält in

Zusammenhang mit behördlicher Ablehnung gegenüber Auskunftsverlangen der

Wissenschaft noch die Feststellung einer mißbräuchlichen Anwendung des Daten-

31 BVerfGE 65, ı, 69.

32 SCHOLZ, R., PITSCHAS, L.: Informationelle Selbstbestimmung und staatliche

Informationsverantwortung. Berlin, 1984, S. 31 Fn. 79 (Schriften zum öffentlichen

Recht, Bd. 467).

33 Für viele: 7. Tätigkeitsbericht des Datenschutzbeauftragten des Landes Baden-

Württemberg. Stuttgart, 1987, S. 83.

87

schutzgesetzes für Zwecke, für die es nicht erlassen wurde34. Demgegenüber

konnten im Sechsten Tätigkeitsbericht die Anonymisierungsvoraussetzungen im

Bereich der Datenübermittlung an die Wissenschaft schon nicht mehr weit genug

gehen35.

2.33 Diese Tendenz wird durch die Kritik an einem Forschungsprojekt (Tü-

binger Langzeituntersuchung) im Siebten Tätigkeitsbericht der Landesdatenschutz-

beauftragten Baden-Württemberg bestätigt3©. Nachdem gegen dieses Projekt keine

datenschutzrechtlichen Einwände erhoben werden können, da von sämtlichen Pro-

banden eine Einwilligung in schriftlicher Form - und zwar bereits in den sechziger

Jahren - eingeholt wurde, stellt die Datenschutzbeauftragte die Überlegung an,

inwieweit durch diese Form der Datenerhebung dennoch die Menschenwürde ver-

letzt sein könne37. Des weiteren wird bezweifelt, ob die Einwilligung der Proban-

den den heutigen Anforderungen entspricht.

Hier wird deutlich, daß inzwischen Anforderungen an die Einwilligung gestellt

werden, welche sich selbst aus dem klaren und eindeutigen Wortlaut des $ 20

LDSG BW nicht ergeben38. Auch der Vorwurf einer Verletzung der Menschenwürde

hält einer verfassungsrechtlichen Prüfung nicht stand. Gemäß Art.ı Abs.ı Satz ı

GG ist die Menschenwürde unantastbar. Kern des Begriffs der Menschenwürde ist

die freie Selbstbestimmung und die Möglichkeit eigenverantwortlicher Entfaltung

der Persönlichkeit des einzelnen Menschen39. Die Menschenwürde ist dann ver-

letzt, wenn der Mensch einer Behandlung ausgesetzt wird, welche ihn zum bloßen

Objekt degradiert und seine Subjektsqualität prinzipiell in Frage stellt oder in

welcher die Verachtung des Wertes des Menschen zum Ausdruck gelangt40. Eine

solche Verletzung kann zwar vorliegen, wenn der Staat die persönlichen Ver-

34 ı. Tätigkeitsbericht des Bundesbeauftragten für den Datenschutz. Abgedruckt

120.

in: Zur Sache 2/79, Themen Parlamentarischer Beratung, S

35 6. Tätigkeitsbericht des Bundesdatenschutzbeauftragten für den Datenschutz.

Abgedruckt in: Friedrich-Naumann-Stiftung, Dokumentation Bd. I. Königswinter,

100-108.

1984, S

36 „. Tätigkeitsbericht (Fn.33), S. 80 ff.

37 Ebd., S. 82.

38 Dies gilt in gleichem Maße für alle Datenschutzbestimmungen, welche die Ein-

willigung vorsehen.

39 SEIFERT, J., HÖMIG, D.: Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland

Baden-Baden, 1982, Art.ı Rdn.4; SCHMIDT-BLEIBTREU/KLEIN(Fn.6), Art. 1ı Rdn.15.

40 SEIFERT/HÖMIG (Fn.39); BVerfGE 30, 26.

88

hältnisse des einzelnen anonym und schrankenlos durchleuchtet41. Gegenüber der

in Frage gestellten Untersuchung kann dieser Vorwurf jedoch nicht aufrecht

erhalten werden. Keinesfalls war der einzelne Proband zum bloßen Objekt krimi-

nologischer Forschung, welche seine Subjektsqualität leugnet, degradiert. Das

Forschungsprojekt sollte Auskunft über menschliches Verhalten geben und damit

letztlich wertvolle Informationen über rechtspolitische Entscheidungen liefern.

Weder die Form der Datenerhebung noch die Zielsetzung des Projekts verstößt

gegen die Würde des Menschen. Die Untersuchung geschah auch nicht ohne Wissen

der Beteiligten. Von sämtlichen Betroffenen lag eine schriftliche Einwilligung vor,

die überdies durch wiederholte Befragungen implizit bekräftigt wurde. Solange der

Betroffene in Kenntnis der Bedeutung des Forschungsprojektes und der konkreten

Datenverwendung seine persönlichen Daten zugunsten eines legitimen Infor mations-

bedürfnisses der Gesellschaft zur Verfügung stellt, ist nicht erkennbar, wo hier

eine Verletzung der Menschenwürde liegen sollte. Einwände dieser Art scheinen

eher in einer ganz persönlichen Einstellung gegenüber wissenschaftlicher Datener-

hebung begründet zu sein.

2.34 Abschließend bleibt festzuhalten, daß die grundlegend verschiedenen

Problembereiche von Verwaltung und Wissenschaft eine differenzierte Betrach-

tungsweise verlangen. Die Grundsätze des Volksbefragungsurteils können nicht

pauschal auf die Datenübermittlung an die Forschung übertragen werden.

lv.

Fehlende gesetzliche Regelung im Bereich der Forschung

ı. Im Blick auf die Grundrechtsintensität der Verarbeitung persönlicher Daten

wird man auch für die Datenverarbeitung im wissenschaftlichen Bereich eine (oder

mehrere) gesetzliche Regelung verlangen müssen.

I

I

Nach der derzeitigen Rechtslage fehlt, abgesehen von partiellen oder

regionalen Regelungen wie z.B. 8$ 75 SGB X, 20 LDSG BW, 42 Abs.z2 BZRG und

Nr. 185a RiStBV, eine allgemeine Forschungsklausel im Datenschutzrecht. Die der-

zeitigen Regelungen können schon deshalb nicht ausreichen, weil sie entweder nur

für einen bestimmten Bereich Anwendung finden42, sich nur an einen begrenzten

41 BVerwG v. 30.9.1955 NJW 1956, S. 393.

42 So & 75 SGB X; $ 42 Abs.z BZRG.

89

Adressatenkreis wie öffentliche Einrichtungen richten43 oder es sich lediglich um

Verwaltungsvorschriften handelt44.,

1.2 Bei allen gesetzlichen Datenschutzbestimmungen muß zudem berücksichtigt

werden, daß Art.s Abs.3 GG keinen Gesetzesvorbehalt kennt. Datenschutzrechtliche

Bestimmungen können damit lediglich eine Konkretisierung der grundrechtsimma-

nenten Schranken des Art.5 Abs.3 GG darstellen45 und müssen Spielraum für eine

Abwägung der kollidierenden Grundrechte offenlassen46,

1.3 Wegen einer fehlenden Regelung die Datenübermittlung an die Forschung

in Anlehnung an das Volkszählungsurteil für unzulässig zu erklären47, würde aber

einer Suspendierung der Forschungsfreiheit gleichkommen48. Weder würde eine

solche Schlußfolgerung den Kern des Urteils zum VZG treffen, noch wäre eine

solche einseitige Verwirklichung eines Grundrechts zu Lasten des anderen mit dem

Prinzip der Einheit der Verfassung zu vereinbaren49. Auch kann die Verwirk-

lichung des Grundrechtes auf Forschungsfreiheit nicht von der Schaffung einer

gesetzlichen Grundlage abhängig sein.

1.4 Während der Übergangszeit bis zur Einführung einer gesetzlichen Regelung

muß die Datenübermittlung an die Forschung, soweit dies zur Aufrechterhaltung

des Forschungsbetriebs erforderlich ist, gewährleistet sein, sei es durch analoge

43 &8 20 LDSG BW ("Hochschulen und öffentliche Einrichtungen").

44 $ 185a RiStBV. Die Einsicht in Strafakten soll aber in $ ısob nF StPO i.S.d.

$ 3a BDSGE gesetzlich geregelt werden. Eine weitere bereichsspezifische Regelung

ist im Bereich der Auskünfte aus dem Verkehrszentralregister im StVG geplant

(& 38 StVG nF).

45 ALBRECHT (Fn.11), S. 95; KUHN, H.: Datenschutz und Forschungsfreiheit. In

Deutsch-polnisches Kolloquium über Wirtschaftsrecht und das Recht des Persön-

lichkeitsschutzes. Tübingen, 1985, S. 125, 131 ff.; KLEIN (Fn.6), "Begrenzungen der

Wissenschaftsfreiheit durch Gesetz sind ausgeschlossen".

46 KUHN (Fn. 45) hält unter diesem Gesichtspunkt das Berliner Datenschutzgesetz

für problematisch; $ ı ı Abs.ı BInDSG: Die Übermittlung personenbezogener Daten

an Personen und andere Stellen als die in $ 10 bezeichneten ist nach Einwilligung

des Betroffenen zulässig, wenn sie zur rechtmäßigen Erfüllung der in der Zustän-

digkeit der übermittelnden Stelle oder des Empfängers liegenden Aufgaben erfor-

derlich ist.

47 So aber LG Frankenthal FamRZ 198s, S. 615.

48 BAYER (Fn.10), S. 646.

49 Ebd.; so im Ergebnis auch SIMITIS, S.: Datenschutz und Wissenschaftsfreiheit.

In: Kaase/Simitis (Hrsg.) u.a., Datenzugang und Datenschutz. Königstein, 1980,

S. 83-91.

90

Anwendung partieller Regelungen wie in 88 75 SGB X, 20 LDSG BW, sei es durch

verfassungskonforme Abwägung der widerstreitenden Interessen im konkreten

Einzelfall

2. Besondere Beachtung darf in diesem Zusammenhang $ 42 Abs.z2 BZRG bean-

spruchen

2.1

Danach kann für die wissenschaftliche Forschung unbeschränkt Auskunft

aus dem Bundeszentralregister erteilt werden, sofern die Bedeutung des For-

schungsvorhabens dies rechtfertigt und ein Mißbrauch der Eintragungen nicht zu

befürchten ist. Mit dieser bereits in die ersten siebziger Jahre zurückreichenden

Regelung wollte der Gesetzgeber also die im Zentralregister enthaltenen, hochsen-

sitiven Daten der Forschung zugänglich machen

Dabei läßt $ 42 Abs.2 erkennbar Spielraum für eine Abwägung zwischen Art.5s

Abs.3 GG und dem informationellen Selbstbestimmungsrecht. Die kollidierenden

Grundrechte werden dadurch zum Ausgleich gebracht, daß einerseits die Bedeutung

des Forschungsvorhabens in die Abwägung eingestellt wird und andererseits dem

Schutzbedürfnis des Betroffenen dadurch Rechnung getragen wird, daß eine Miß-

brauchsmöglichkeit nicht zu befürchten sein darf

2.2 Aus der Begründung zum Regierungsentwurf5S© geht klar hervor, daß der

Gesetzgeber dem Bedürfnis der Forschung nach personenbezogenem Datenmaterial

durch $ 42 Abs.2 Rechnung tragen wollte. Dabei verkannte der Gesetzgeber eine

mögliche Gefährdung der Betroffenen keineswegs. Er ging vielmehr davon aus, daß

das Schutzbedürfnis der Betroffenen dadurch hinreichend berücksichtigt ist, daß

die Gewähr für eine vertrauliche Behandlung der Auskunft geprüft werden muß5S1

2.3 Aus dem schriftlichen Bericht des Sonderausschusses für die Strafrechts-

reform5* geht zudem eindeutig hervor, daß der Gesetzgeber auch von der Möglich-

keit der Aktenauswertung durch die Forschung ausging. Der Sonderausschuß sah

zunächst in dem dem Regierungsentwurf hinzugefügten Satz 2 des $ 42 Abs.2

BZRG53, wonach der Name des Betroffenen nur dann mitgeteilt werden darf, wenn

das Forschungsvorhaben ansonsten nicht durchgeführt werden kann, eine zusätz-

liche Sicherung zugunsten des Betroffenen. In diesem Zusammenhang trifft der

SO BT-Drucks. VI/477. Allerdmgs ist geplant, $ 42 Abs.2 BZRG i.S.v. $ 3a BDSGE

zu novellieren.

51 Erläuterungen zum Regierungsentwurf, BT-Drucks

VI/477

52 BT-Drucks

VI/ıssO

53 8 38 des Regierungsentwurfs, heute &$ 42 II BZRG

9I

Ausschuß die Feststellung, daß für den Fall, in dem der Name des Betroffenen für

die Forschung relevant ist, ohnehin auf die zugrundeliegenden Akten zurückge-

griffen werden müsse. In diesem Fall könne die aktenführende Behörde - noch

besser als der Generalbundesanwalt - beurteilen, ob der Eingriff in die Privat-

sphäre vertretbar sei54. Ganz offensichtlich ging der Ausschuß davon aus, daß der

Forschung die Möglichkeit der Strafaktenanalyse zustehen muß, und zwar auch

ohne vorherige Anonymisierung, weitere gesetzliche Grundlage oder Einwilligung

des Betroffenen. Der Gesetzgeber sah die schutzwürdigen Belange also hinreichend

durch eine entsprechende Prüfungspflicht der Behörden gewahrt.

2.4 Diese in einem Bereich hochsensitiver Daten getroffene Regelung schafft

einen Interessenausgleich auch ohne das Einwilligungserfordernis durch den

Betroffenen. Bei allen Einwänden, welche gegenüber einer allgemeinen Anwendung

dieser Vorschrift auf dem Wege einer "a majore ad minus-Argumentation" erhoben

werden können, läßt sich kaum bestreiten, daß der Regelungsbereich des BZRG zu

den sensitivsten überhaupt gehört. Kann dem Betroffenenschutz hier Genüge getan

werden, so ist nicht einzusehen, weshalb sich diese Regelung nicht auch in den

übrigen Datenbereichen verwirklichen läßt, und sei es nur während der Übergangs-

zeit bis zur Schaffung einer allgemeinen Forschungsklausel.

2.5 Festzuhalten bleibt, daß die Datenübermittlung an die Forschung auch

weiterhin gewährleistet sein muß. Jede Zugangssperre würde Art.s Abs.3 GG ver-

letzen und wäre verfassungswidrig.

Hinreichender Betroffenenschutz hängt, wie $ 42 Abs.z2 BZRG zeigt, nicht

unabdingbar von dem Erfordernis der Einwilligung in die Datenübermittlung ab.

Darüber hinaus hätte eine Zugangssperre oder auch schon eine restriktive Zu-

gangspraxis zur Folge, daß kriminologische Forschungseinrichtungen auf jene

Bundesländer ausweichen, die in ihrem Zuständigkeitsbereich bereits Forschungs-

klauseln geschaffen haben, wie dies z.B. in Hessen der Fall ist55. Eine solche

54 Vgl. Fn.s2.

55 Vgl. 8 33 HDSG: "Zum Zwecke unabhängiger wissenschaftlicher Forschung dür-

fen datenverarbeitenden Stellen personenbezogene Daten ohne Einwilligung des

Betroffenen nur für bestimmte Forschungsvorhaben übermittelt werden, soweit

dessen schutzwürdige Belange wegen der Art der Daten, wegen ihrer Offenkundig-

keit oder wegen der Art der Verwendung nicht beeinträchtigt werden. Der Einwil-

ligung des Betroffenen bedarf es auch nicht, wenn das öffentliche Interesse an der

Durchführung des Forschungsvorhabens die schutzwürdigen Belange des Betrof-

fenen erheblich überwiegt und der Zweck der Forschung (Fortsetzg. nächste Seite)

92

Ausweichlösung mag temporär zwar attraktiv erscheinen, wäre jedoch unbefriedi-

gend. Es kann wohl auch nicht Aufgabe des regionalen Datenschutzes sein, als

"Saubermacher" zu wirken oder als "Weißwascher" für weiße Flecke in der deut-

schen Forschungslandschaft zu sorgen. Dies würde zweifellos dem Selbstverständnis

des Datenschutzes widersprechen.

V. Anonymisierung und Selbstauswertung personenbezogener Daten durch

die Behörden

I

Anonymisierung personenbezogener Daten

Teilweise wird eine Beschränkung der Datenweitergabe auf anonymisierte Daten

gefordertS®. Zumindest solle die Verwendung anonymer Daten den Regelfall dar-

stellen. Personenbezogene Daten sollen danach in Ausnahmefällen und dann auch

nur mit Einwilligung der Betroffenen weitergegeben werden. Abgesehen von der

Frage, ob dieses zwingende Erfordernis der Einwilligung vom Standpunkt der

Betroffenen überhaupt wünschenswert ist - hierauf wird noch einzugehen sein -,

stellt sıch das Problem der Erforderlichkeit, Praktikabilität und Zweckmäßigkeit

einer solchen Anonymisierung.

I

I

Zunächst ist äußerst zweifelhaft, ob bei der Datenübermittlung an die

Wissenschaft überhaupt eine Anonymisierung erforderlich ist. Denn der einzelne ist

für die Wissenschaft lediglich als Merkmalsträger relevant57. Jede interventionsbe-

zogene Nutzung ist also von vornherein ausgeschlossen.

Das Anonymisierungsverlangen kann sich also nur auf die Gefahr einer miß-

bräuchlichen Verwendung persönlicher Daten durch die Wissenschaft stützen. Hier

bleibt anzumerken, daß die Wissenschaft grundsätzlich Vertrauen und nicht Miß-

trauen verdient. Bemerkenswert ist aber gerade das Mißtrauen, welches der

Forschung von seiten des offiziellen Datenschutzes mitunter entgegengebracht

wird, und dies, obwohl bislang noch kein Fall des Mißbrauchs seitens der krimino-

logischen Wissenschaft bekannt ist. Dies gilt auch für Länder, in denen die

Weitergabe personenbezogenen Datenmaterials an die Wissenschaft sehr viel

(Fortsetzung von Fn.ss) nicht auf andere Weise erreicht werden kann."

56 GEIGER (Fn.29), S. 51ı f.

57 BVerfGE 6s5, ı, 69; ZAPF (Fn.ı8), S. 38.

93

liberaler gehandhabt wird, als dies bei uns der Fall ist58, ohne deshalb schutzwür-

dige Belange der Betroffenen zu beeinträchtigen. Gerade diese ermutigende Erfah-

rung über die bisherige Praxis sollte bei der Abwägung zwischen informationellem

Selbstbestimmungsrecht und der Forschungsfreiheit zugunsten der Kriminologie

positiv zu Buche schlagen.

ı.2 Die Anonymisierung als Regelfall erscheint aber auch äußerst problema-

tisch, da in weiten Bereichen der Forschung die Analyse personenbezogenen

Datenmaterials unverzichtbar ist. Dies gilt besonders für die kriminologische

Längsschnitt- und Kohortenforschung, die ohne personenbezogene Daten nicht

sinnvoll durchgeführt werden kann59, wenn sie aussagekräftige Ergebnisse vorlegen

will.

ı.3 Weitere Probleme ergeben sich im Zusammenhang mit dem hohen Personal-

aufwand und der damit verbundenen Kostenintensität solcher Maßnahmen. Da

gegenüber der Verwaltung ohnehin kein Anspruch auf Datenübermittlung besteht©9,

könnte sich dieser mit Anonymisierung verbundene Mehraufwand letztlich als

Zugangsschranke für die Forschung erweisen®©1,

1.4 Wenn aber dennoch an der Anonymisierung festgehalten werden soll, dann

sollte diese Einschränkung der Wissenschaftsfreiheit ihre Berechtigung in einem

entsprechend gesteigerten Schutz des Betroffenen finden. Gerade aber die Errei-

chung dieses Ziels durch Verwendung anonymisierter Daten ist kaum zweifelsfrei

zu gewährleisten und deshalb selbst im Bereich des offiziellen Datenschutzes nicht

S8 HEILIG, G.: Probleme bei der Beschaffung von Daten aus amtlichen Statistiken.

Z£fSoz 1986, S. 221ı ff., berichtet, daß anonymisierte Einzelfalldatensätze aus dem

Mikrozensus in der Bundesrepublik Deutschland entweder gar nicht oder nur nach

einer außerordentlich aufwendigen Einzelfallanforderung weitergegeben werden. Er

weist darauf hin, daß in der Schweiz und in Österreich eine derartige Form der

Datenweitergabe an der Tagesordnung ist, ohne daß bisher ein Fall bekannt

geworden ist, wodurch es zu einer Verletzung der Anonymität gekommen ist.

59 ALBRECHT (Fn.11), S

100

60 BVerwG CuR 1986, S. 835.

61 So wurde dem Kriminologischen Forschungsinstitut Niedersachsen e.V. im Jahre

1986 die Strafaktenanalyse im Rahmen eines Forschungsprojekts in Bremen mit der

Begründung verwehrt, die vorher notwendige Zustimmung der Betroffenen oder

Anonymisierung der Akten verursache einen erheblichen Arbeits- und Kostenauf-

wand, welcher von der zuständigen Staatsanwaltschaft nicht geleistet werden

könne. Gleichzeitig konnte allerdings im Rahmen desselben Forschungsprojekts eine

Strafaktenanalyse in Hamburg problemlos durchgeführt werden. Aufgrund des

gleichen Antrags wie in Bremen wurde hier ohne weiteres Akteneinsicht gewährt.

94

unumstritten. Die Zuverlässigkeit der Anonymisierung von Daten hängt letzten

Endes vom Zusatzwissen des Datenempfängers ab. Dieses Zusatzwissen dürfte aber

kaum zu überprüfen sein. Mitunter spricht man deshalb in diesem Zusammenhang

von der "Anonymisierungsillusion"®62,

ı.5 Die Bedenken gegenüber einer Anonymisierung werden durch die Anforde-

rungen, welche an eine Anonymisierung gestellt werden, noch verstärkt. Denn es

bestehen unterschiedliche Auffassungen darüber, wann Daten als anonymisiert

gelten können63,.

Das Bundesdatenschutzgesetz schafft hier keine Klarheit. Nach $ 2 BDSG liegen

personenbezogene Daten bereits dann vor, wenn die Bezugsperson bestimmbar ist.

Der Wortlaut dieser Bestimmung läßt allerdings offen, ob der Begriff der Bestimm-

barkeit objektiv am Stand der Technik gemessen oder subjektiv nach den Möglich-

keiten des jeweiligen Dateninteressenten auszulegen ist®4. Eine hierzu vertretene

Auffassung®S verlangt bei der Frage der Re-Individualisierung von anonymisierten

Datensätzen eine streng objektive, am jeweiligen Stand der Technik orientierte

Interpretation, während bei der Berücksichtigung von einem möglichen Zusatz-

wissen eine differenzierende Betrachtungsweise geboten sein soll.

Verschiedentlich wird auf die Notwendigkeit hingewiesen, personenbezogene

Daten so zu verändern, daß eine Re-Identifikation auch mit einem eventuell

vorhandenen Zusatzwissen des Dateninteressenten nicht oder nur unter unverhält-

nismäßigem Aufwand möglich ist©®. Eine Anonymisierungspraxis, die sich aber am

jeweils möglichen Zusatzwissen des Datenempfängers orientiert, stellt im Ergebnis

ein Instrument dar, mit dem die Hürden einer Datenübermittlung beliebig hoch

angesetzt werden können. Mit dem Verfälschungsgrad der Daten sinkt ihre Brauch-

barkeit für die Forschung. Forschung wird auf diese Weise unmöglich67.

62 SIMITIS (Fn.3), S. ı101 f.; RAPAPORT, E.: Für oder gegen die Freigabe ano-

nymisierter Daten aus der Perspektive einer statistischen Behörde. In: Kaase u.a.,

Datenzugang und Datenschutz - Konsequenzen für die Forschung. Königstein, 1980,

S. 46 ff., der dabei die Gefahr unbrauchbarer Informationen sieht.

63 WISSENSCHASFTSRAT (Fn.2), S

III

64 DAMMANN, U. in Simitis/Dammann u.a., Kommentar zum Bundesdatenschutz-

gesetz. Baden-Baden, 1ı981, 3.Aufl., $ 2 Rdn.zı.

65 Ebd., Rdn.29 f.

66 „, Tätigkeitsbericht (Fn.33), S. 76 f.; DAMMANN (Fn.64), Rdn.36.

67 HEILIG (Fn.s58), S. 222.

95

Kennzeichnend meint Simitis©8:

"Die Relativität aller Anonymisierung weitet, anders ausgedrückt, den Anwendungs-

bereich der Datenschutzgesetze um ein Vielfaches aus. Eine Verarbeitung, die sich

nach den von ihnen aufgestellten Grundsätzen richten müßte, ist kaum noch denk-

bar".

Die Bedenken gegenüber der Anonymisierung finden in dem Sechsten Tätig-

keitsbericht des Bundesbeauftragten für den Datenschutz ihre Bestätigung®9. In

einer Ergebnisanalyse zu einem Forschungsprojekt der Gesellschaft für Mathematik

und Datenverarbeitung, mit dem bessere Anonymisierungsmethoden entwickelt

werden sollten, beurteilt der Datenschutzbeauftragte das Re-Identifikationsrisiko

selbst dann noch als unvertretbar hoch, wenn die Daten wegen des Grades ihrer

Verfälschung für Forschungszwecke nicht mehr geeignet sind.

In dieselbe Richtung geht ein Vorschlag, der die Anforderungen an eine

Anonymisierung vom jeweiligen Informationssystem und dessen Funktion abhängig

machen will79. Hier sind bereits Zweifel an der Praktikabilität einer solchen

Lösung angebracht, da konsequenterweise auch das Zusatzwissen und die Fertig-

keiten des jeweiligen Bedieners berücksichtigt werden müßten. Völlig offen bleibt

dabei, inwieweit überhaupt eine hinreichende Beurteilung der - leicht austausch-

baren - Software-Programme erfolgen kann.

1.6 Somit bietet die Anonymisierung allenfalls in Teilbereichen, in denen auf

die Auswertung personenbezogenen Datenmaterials verzichtet werden kann, eine

Alternative. Hier muß allerdings der Wissenschaft ein Entscheidungsspielraum

eingeräumt werden. Ob im Rahmen eines Forschungsprojekts personenbezogene

oder anonyme Daten zu verwenden sind, ist eine Methodenfrage7!, die als solche

zum Kernbereich wissenschaftlicher Tätigkeit gehört. Eine Fremdbestimmung durch

eine außerwissenschaftliche Stelle läßt sich mit dem Selbstbestimmungsrecht der

Wissenschaft nicht vereinbaren.

Die bisherigen Anonymisierungsvoraussetzungen sind mit erheblichen Unsicher-

68 SIMITIS (Fn.3), S. ı02

69 Vgl. Fn.35.

7° STEINMÜLLER, W.: Ein organisationsunterstütztes Verfahren zur Anonymisie-

rung von Forschungsdaten. In: Kaase u.a., Datenzugang und Datenschutz. König-

stein, 1980, S

111 ff.

71 ALBRECHT (Fn.ı1), S. 97.

96

heiten behaftet und daher regelungsbedürftig72. An eine Anonymisierung dürfen

weder zu hohe Anforderungen gestellt werden, noch sollte ihr bezüglich des

Schutzes der Betroffenen eine allzu große Bedeutung zugemessen werden. Wün-

schenswert wäre ferner eine gesetzliche Festlegung, ab wann und unter welchen

Voraussetzungen von anonymen Daten gesprochen werden kann. Daß derzeit

gebräuchliche Umschreibungen wie "unverhältnismäßiger oder unangemessener

Aufwand zur Herstellung des Personenbezugs"73 kaum in der Lage sind, Rechts-

klarheit und Rechtssicherheit zu gewährleisten, bedarf keiner näheren Erläu-

terung74,

2. Aktenauswertung durch die Verwaltungsbehörden

Im Rahmen zahlreicher kriminologischer Forschungsprojekte wie z.B. im Bereich

von Ordnungswidrigkeiten- oder Strafverfahren ist eine Aktenanalyse erforderlich.

So erfolgten im Rahmen sämtlicher Forschungsprojekte des Max-Planck-Instituts

Freiburg seit 1970 auch Aktenanalysen. Eine Implementationsforschung ist in den

Bereichen des $ 218 StGB, des Umwelt-, Verkehrs- und Wirtschaftsstrafrechts,

ferner beim Vollzug der Freiheits- und der Geldstrafe sowie bei der Strafzumes-

sung sinnvoll gar nicht anders denkbar.

Anstelle der Gewährung von Akteneinsicht wird die Kriminologie hier von dem

Datenschutzbeauftragten neuerdings auf die Möglichkeit der Aktenauswertung

durch die jeweiligen Behörden verwiesen75. Abgesehen davon, daß es nicht der

Justiz-, Polizei- oder Kommunalverwaltung obliegt, zu Forschungszwecken Akten-

auswertungen selbst vorzunehmen, gehört es gerade zum Kernbereich kriminolo-

gischer Forschungstätigkeit, Dokumentenanalysen durchzuführen, und d.h. das

vorhandene Datenmaterial selbst auszuwerten. Die Auswertung durch die Behörden

würde nicht nur zu deren erheblicher Mehrbelastung führen, zumal sie nicht für

eine derartige Aufgabenwahrnehmung ausgestattet sind, sie würde auch eine

weitere wissenschaftliche Forschung und zugleich kritische Kontrolle der Verwal-

72 SIMITIS (Fn.3), S. 103, fordert daher die Aufhebung der Anwendungsgrenzen

des BDSG oder die Schaffung einer akzeptabel gehaltenen Anonymisierung.

73 DAMMANN (Fn.64), Rdn.36.

74 Vgl. Fn.61; der Wissenschaftsrat spricht von erheblichen Unsicherheiten.

75 ALBRECHT (Fn.11), S. 93, berichtet von einer zunehmehden Neigung von sta-

tistischen Ämtern, nur aggregierte Daten herauszugeben und im übrigen die

wissenschaftliche Analyse in eigener Regie durchzuführen.

97

tung gegenstandslos machen. Gerade auf dem Gebiet der kriminologischen For-

schung bildet die Aktenanalyse einen Schwerpunkt wissenschaftlicher Tätigkeit.

VI. Lösungsansätze

Mit der Forderung nach einer gesetzlichen Regelung stellt sich die Frage nach

ihrer Ausgestaltung. Im folgenden sollen daher unter Einbeziehung des Gesetzes-

entwurfs zu $ 3a BDSG7© Lösungsansätze zu einer solchen "Forschungsklausel"

dargestellt werden.

ı. Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe

&$ za des Entwurfs zur Änderung des BDSG soll die Forschung mit personenbe-

zogenem Material ermöglichen. Unter den Voraussetzungen des $ 3a Abs.2 soll die

Auswertung der personenbezogenen Daten auch ohne Einwilligung der Betroffenen

zulässig sein.

Soweit $& 3a Abs.2 auf die Erforderlichkeit personenbezogener Daten, die Zu-

mutbarkeit der Einholung der Einwilligung des Betroffenen sowie dessen schutz-

würdige Belange abstellt, bleibt allerdings völlig offen, wem im Konfliktfall die

Auslegung dieser unbestimmten Rechtsbegriffe überlassen sein soll.

Im Streitfall auf gerichtliche Klärung zu verweisen, dürfte sich - schon aus

prozeßökonomischen Gründen wegen der langen Verfahrensdauer - kaum als gang-

barer Weg erweisen77, ganz abgesehen davon, daß eine gerichtliche Kontrolle in

Sachfragen nur selten erreichbar sein dürfte. Zum Beispiel hat die Forschung

mangels Teilhaberechtes keinen Anspruch auf Akteneinsicht und -auswertung. Eine

gerichtliche Klärung würde sich hier auf Fragen des kaum nachweisbaren Ermes-

sensfehlgebrauchs beschränken, ohne überhaupt zur für die Forschung existentiel-

len Frage etwa der zumutbaren Einholung der Einwilligung des Betroffenen

vorzustoßen.

Dem Datenschutzbeauftragten jedoch die Auslegung zu überlassen, würde im Er-

gebnis einer Forschungszensur gleichkommen?78. Eine solche Lösung ließe sich mit

dem Grundsatz der Wissenschaftsfreiheit nicht vereinbaren.

76 BT-Drucks. 10/4737.

77 KAASE, M.: Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des

Bundesdatenschutzgesetzes. In: ZUMA 1986, Heft ı8, S. 3 ff. (10).

78 Ebd.

98

Ebensowenig kann freilich die Übermittlung personenbezogener Daten aufgrund

eines ausschließlich wissenschaftsimmanent begründeten Datenbedarfs erfolgen. Die

Belange der Betroffenen wären dann zur Disposition des jeweiligen Dateninteres-

senten gestellt79. Auch der Vorschlag, eine Glaubhaftmachung der Erforderlichkeit

des personenbezogenen Datenmaterials seitens der Wissenschaft ausreichen zu

lassen80, führt allein im Konfliktfall noch zu keiner brauchbaren Lösung. Abgese-

hen davon wären damit die Probleme hinsichtlich der Auslegung der Begriffe der

"Zumutbarkeit" und der "schutzwürdigen Belange" noch nicht geklärt.

Im Blick auf die Auslegung der unbestimmten Rechtsbegriffe muß sowohl den

Belangen des Datenschutzes als auch den Interessen der Forschung Rechnung

getragen werden. Um zu einem akzeptablen und interessengerechten Ergebnis zu

kommen, sollte im Konfliktfall die Klärung einem pluralistisch zusammengesetzten,

aus Vertretern von Forschung, Datenschutz und Verwaltung bestehenden Gremium

überlassen werden8!.

Als Anhaltspunkt für eine solche Lösung könnten 8&$ 8 ff. GJS herangezogen

werden. Diese im Bereich des Jugendschutzes bewährte Regelung könnte sich auch

hier als praktikable Lösung erweisen.

Um Auslegungsschwierigkeiten zu vermeiden, schlägt der Wissenschaftsrat die

Schaffung von Richtlinien für die Auslegung von Datenschutzregelungen vor. Diese

Richtlinien sollten in Zusammenarbeit mit den Datenschutzbeauftragten und

Wissenschaftlern geschaffen werden82, Ein solcher Weg erscheint zwar hilfreich,

um Unsicherheiten zu vermindern und eine gleichmäßige Handhabung zu ermög-

lichen, reicht aber allein noch nicht aus, wenn die Auffassungen sowohl unter den

Datenschutzbeauftragten einerseits als auch unter den Wissenschaftlern anderer-

seits so sehr auseinandergehen wie bisher.

2. Forschungsklausel oder bereichsspezifische Regelungen

Nach dem Vorbild verschiedener Landesdatenschutzgesetze sieht auch die

Novellierung des BDSG in $ za wie erwähnt eine Forschungsklausel vor. Allerdings

79 MEILINGER, F.: Datenschutz im Bereich von Information und Dokumentation.

Baden-Baden, 1984, S. 233.

80 Ebd.

81 BRENNECKE (Fn.10), S. 289, schlägt die Schaffung unabhängiger Schiedsinstan-

ZeEN VOT.

82 WISSENSCHAFTSRAT (Fn.2), S. 110; Anhaltspunkt für den Vorschlag des

Wissenschaftsrates sind die Richtlinien des Bundesministers für Verkehr für For-

schungsvorhaben in seinem Bereich, abgedruckt in BT-Drucks. 9/93 Anhang I.

99

ist eine solche Regelung umstritten. Einer abstrakten, allgemeingültigen und damit

auf unbestimmten Rechtsbegriffen basierenden Forschungsklausel wird sogar

mangelnde Effizienz bescheinigt83. Ihr wird entgegengehalten, daß sie die Daten-

schutzgesetzgebung geradezu destabilisiere®4.

2.1 Gegen eine allgemeine Forschungsklausel wird zunächst der Einwand der

Rechtsunsicherheit erhoben. Begründet wird dies mit den Auslegungsschwierigkeiten

bei der Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe85.

2.2. Mangels klarer Bestimmung der Normadressaten bestehe die Gefahr, daß

die Verwaltung versucht, auf die Forschungsklauseln zurückzugreifen, um sich mit

Informationen zu versorgen, die ihr nach den Datenschutzgesetzen versagt bleiben

müßten. Eine inhaltliche Abgrenzung der Normadressaten berge demgegenüber die

Gefahr einer Forschungszensur bzw. einer Privilegierung bestimmter For-

schungen86.

Demgegenüber wird als Regelungsprämisse die Forderung nach Regelungsmo-

dellen für die einzelnen wissenschaftlichen Disziplinen, die der jeweils typischen

Verarbeitungssituation Rechnung tragen, postuliert87, ohne daß allerdings eine

nähere Konkretisierung erfolgt oder ersichtlich ist.

Auch wird unter Berufung auf das Volkszählungsurteil nur in strikt spezifischen

Verarbeitungsregelungen die einzig gangbare verfassungskonforme Lösung erblickt.

Erst dann sei dem Gebot der Normklarheit und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz

Genüge getan88, Hier bleibt aber anzumerken, daß das BVerfG die Verwendung von

Generalklauseln nie untersagt hat. Dies wird durch seine ständige Rechtsprechung

ausdrücklich bestätigt89.

2.3 Eine generalklauselartige, hinreichend deutliche Umschreibung von Tatbe-

83 MEILINGER (Fn.79), S. ı90 ff.

84 SIMITIS (Fn.3), S. 98.

85 MEILINGER (Fn.79), S. 190 f£f.; gegen unbestimmte Rechtsbegriffe auch KAASE

(Fn.77), S. 9.

86 SIMITIS (Fn.3), S. 119.

87 Ebd., S. 116; MEILINGER (Fn.79), S. 196 ff.; SIMITIS (Fn.19), S. 400.

88 SIMITIS ebd.

89 BVerfGE 31, 255, 264; 37, 132, 142; 63, 266, 287.

100

ständen genügt daher dem Gebot der Normenklarheit9°. Außerdem ist zugunsten

allgemeiner Forschungsklauseln auf die sich durch die Auslegungsbedürftigkeit

ergebende Möglichkeit zu differenzierten Lösungen hinzuweisen9!.

3. Erforderlichkeit personenbezogener Daten

3.1 Glaubhaftmachung der Erforderlichkeit

In Übereinstimmung mit $ 3a Abs.2 BDSGE sollte die Verarbeitung personenbe-

zogener Daten nur dann zulässig sein, wenn der Zweck der Forschung dies er-

fordert. Grundsätzlich sollte dabei die Glaubhaftmachung unter Angabe der Identi-

fikationsdaten seitens der Forschung ausreichen92, Erst im Konfliktfall sollte es

dann jedem Beteiligten möglich sein, zur Klärung das bereits erwähnte Gremium

anzurufen.

3-2. Problem des "bestimmten Forschungsvorhabens"

Als problematisch könnte sich der Begriff des "bestimmten Forschungsvor-

habens" im $& 3a Abs.ı BDSGE im Bereich der kriminologischen Längsschnittfor-

schung erweisen.

3.21

Für viele Forschungsprojekte sind Langzeituntersuchungen unabdingbar,

wobei vielfach wegen der nicht im vorhinein überschaubaren Bedingungskonstella-

tionen die Fragestellung notwendigerweise offengehalten werden muß93. Hier

allerdings wirft der Begriff des bestimmten Forschungsvorhabens eine Reihe von

Fragen auf:

-

Wie weit muß das jeweilige Projekt konkretisiert sein?

_

Sind Forschungsprojekte mit teilweise offener Fragestellung möglich?

—

Dürfen die Daten im Rahmen eines konkreten Projekts für ein neues, wiederum

bestimmtes Projekt verwendet werden, das noch vor Abschluß des ersten

Projekts geplant wird?

90 SCHOLZ/PITSCHAS (Fn.32), S. 30 {f.

91 MÖRSBERGER, Th.: Verschwiegenheitspflicht und Datenschutz - Ein Leitfaden

141 f£.

für die Praxis der sozialen Arbeit. Freiburg, 198s, S

92 MEILINGER (Fn.79), S. 233; für eine strikte Plausibilitätskontrolle auch

SIMITIS (Fn.3), S. 119; ders. in: Simitis/Dammann u.a., Kommentar zum Bundes-

datenschutzgesetz. Baden-Baden, 1981, 3.Aufl., $ 24 Rdn.43.

102

93 WISSENSCHAFTSRAT (Fn.2), S

I0I

—

Falls dies bejaht wird, erhebt sich die Frage, zu welchem Zeitpunkt das neue

Forschungsvorhaben festliegen muß, um die vorhandenen Daten weiternutzen zu

können.

Kontroversen zwischen Forschungseinrichtungen und Datenschutzbeauftragten

über die Zulässigkeit von Langzeit- und Nachfolgeuntersuchungen verdeutlichen,

daß mit einer solchen Bestimmung, wie sie $ 3a Abs.ı BDSGE vorsieht, die Kon-

flikte bereits vorprogrammiert sind.

Während die Befürworter jenes Kriteriums vorbringen, sie verpflichte die

Wissenschaft zur Selbstbeschränkung94, bezeichnet die Gegenseite diese Bestim-

mung als überflüssig und schädlich95. Das erforderliche Korrektiv im Bereich der

Verarbeitung personenbezogenen Datenmaterials liege vielmehr in entsprechenden

Löschungs- oder Anonymisierungsvorschriften, wie dies auch in $ 3a Abs.4 BDSGE

vorgesehen ist.

Der Wissenschaftsrat hat sich zutreffend in diesem Zusammenhang für die

Bezeichnung des "bestimmten Forschungszwecks" ausgesprochen.

Eine solche

Bestimmung erlaubt eine flexiblere und praktikablere Handhabung9®. Von den

Vertretern des Datenschutzes wird zwar die Befürchtung geäußert, die Wissen-

schaft könne eine solche, auf den Forschungszweck abstellende Bestimmung nur

allzu leicht durch entsprechende Formulierung des Forschungszwecks umgehen und

sich damit eine beliebig ausweitbare Verarbeitungsgrundlage sichern97. Doch geht

es bei dieser Streitfrage genau gesehen darum, wer letztlich verbindlich auslegt,

wenn aufgrund einer flexiblen Regelung unter Verzicht auf eine Auslegungspräro-

gative die Auslegungskompetenz offenbleibt: der Datenschutzbeauftragte oder der

Forscher. Deshalb würde sich auch hier die Einrichtung des erwogenen Gremiums

empfehlen.

3.22 Im Zusammenhang mit dem Begriff des "bestimmten Forschungsvorhabens"

ist ferner zu berücksichtigen, daß die Wissenschaft an der Aufbewahrung und

94 SIMITIS (Fn.3), S

105

95 KAASE (Fn.77), S. ı0, der zusätzlich vorschlägt, den Betroffenenschutz durch

die Rechtsfigur des Datentreuhänders zu sichern (S. ı2); in diese Richtung gehen

auch Erwägungen des Wissenschaftsrates (Fn.2), S

I112.

96 WISSENSCHAFTSRAT (Fn.2), S. 109; diese Formulierung sah auch der Referen-

tenentwurf, Stand 23.6.1983, vor, abgedruckt in: Zentralarchiv für empirische

Sozialforschung Heft ı3 (1983), S

12.

97 SIMITIS (Fn.3), S. 105

102

Weiternutzung von Daten ein legitimes Interesse hat. Für zahlreiche Nach- und

Weiteruntersuchungen ist der Zugriff auf vorhandene Primärdaten notwendig. Mit

der Löschung des Datenmaterials werden die Forschungsergebnisse unkontrollierbar.

Die Nachprüfbarkeit ist aber für die Forschung von konstitutiver Bedeutung98.

3.23 Die Verarbeitung personenbezogener Daten sollte an der Erforderlichkeit

solcher Daten für die Forschung gemessen werden. Solange solche Daten, zu wel-

chen Untersuchungen auch immer, benötigt werden, ist diese Erforderlichkeit zu

bejahen. Die Bindung an ein konkretes Forschungsprojekt mit der Folge der

Löschung nach dessen Abschluß bedeutet, daß bei entsprechendem Datenbedarf für

andere Forschungsvorhaben die Daten sofort wieder neu beschafft werden müssen.

Zudem wäre eine Kontrolle der Forschungsergebnisse in Frage gestellt.

4-. Einwilligungserfordernis bei der Verarbeitung personenbezogener

Daten

4.1 Probleme der Einwilligung

Fraglich ist, ob das Erfordernis der Einwilligung notwendig ist oder ob darauf

nicht besser zugunsten der Forschung verzichtet werden kann und soll.

4.11 Wie bereits dargelegt, ist das Gefährdungspotential der Forschung bei der

Verarbeitung personenbezogener Daten wesentlich geringer als im Bereich der

Verwaltung.

4.12 Auch wenn nicht jeder personelle oder finanzielle Aufwand die Einholung

der Einwilligung ausschließt, darf das Erfordernis der Einwilligung die Forschung

im Ergebnis nicht wesentlich erschweren oder gar unmöglich machen. Dies ist aber

dann der Fall, wenn entsprechende Maßnahmen einen so hohen verwaltungstech-

nischen und kostenintensiven Aufwand auslösen, daß die Durchführung des For-

schungsprojekts gefährdet ist. Gerade im Bereich der kriminologischen Forschung

dürfte es sich als äußerst schwierig erweisen, die Einwilligung von Strafgefange-

nen, Umwelt- oder Wirtschaftsdelinquenten, geschweige von Terroristen und Tätern

des organisierten Verbrechens, zu erlangen.

4.13 Ferner sind Fälle denkbar, in denen eine Mitteilung aus der Sicht des

98 WISSENSCHAFTSRAT (Fn.2), S. 103, der in diesem Zusammenhang eine erheb-

liche Rechtsunsicherheit feststellt.

103

Betroffenen nicht wünschenswert wäre. Etwa bei Sexualdelikten ist es sehr frag-

lich, ob der Betroffene durch die Einwilligung erneut mit dem Geschehen konfron-

tiert werden will und sollte. Dieses Problem stellt sich im übrigen auch im Bereich

anderer Delikte und vor allem dann, wenn der Betroffene in einem neuen sozialen

Umfeld Fuß gefaßt hat. Hier besteht die Gefahr, daß dieses soziale Umfeld gerade

durch entsprechende Mitteilungen oder Benachrichtigungen erstmalig Kenntnis vom

Vorleben des Betroffenen erhält. Eine allgemeine Beunruhigung beim Betroffenen

und in dessen Umfeld wäre die Folge, so daß die gutgemeinte Schutzfunktion in

ihr Gegenteil umschlüge.

4.14 Von den Datenschutzbeauftragten wird die Einwilligung dann für entbehr-

lich gehalten, wenn sich die Anschrift des Betroffenen inzwischen geändert hat. In

der Regel wird dies aber erst dann festzustellen sein, wenn sich entsprechende

Mitteilungen als unzustellbar erwiesen haben. Der nutzlos erbrachte Verwaltungs-

aufwand mag hierbei noch das geringere Übel sein. Gravierender hingegen ist die

Gefahr, daß unzustellbare Mitteilungen in falsche Hände geraten.

4.15 Die angeführten Gründe sprechen, nicht zuletzt auch im Interesse des

Betroffenen, dafür, im Falle einer Datenübermittlung an die Wissenschaft auf das

Einwilligungserfordernis zu verzichten. Unerträglich wäre es gar, wenn durch

dieses Erfordernis dem Betroffenen irgendein Nachteil entstünde. Datenschutz als

Betroffenenschutz würde dann in sein Gegenteil verkehrt.

4-2. Schriftformerfordernis nach $ 3a Abs.ı des Entwurfs zum BDSG

Außerst problematisch ist das in $ 3a Abs.ı BDSGE vorgesehene Schriftformer-

fordernis. Die Praxis hat hier gezeigt, daß die Schutz- oder Warnfunktion dieser

Regelung im Ergebnis leerläuft.

Repräsentativumfragen, welche das Schriftfor merfordernis vorsahen99, ergaben,

daß allein die Schriftform zu einem erheblichen Anstieg der Verweigerungen führt.

In diesem Zusammenhang wird von einer pauschalen Furcht, etwas zu unterschrei-

99 Vgl. KAASE (Fn.77), S. 7: "Mit Mitteln der Stiftung Volkswagenwerk sollte mit

der Umfrage "Deutsche in der Sowjet-Gesellschaft" das Schicksal von Aussiedlern

und Strukturen der Sowjet-Union erforscht werden. Lediglich 16% der Befragten

war bereit, postalisch ihr Einverständnis mitzuteilen. Eine Untersuchung dieser

hohen Ausfallquote ergab ein allgemeines Mißtrauen, das sich weder gegen eine

wissenschaftliche Befragung richtete, noch in Zusammenhang mit Gründen des

Datenschutzes stand. Ermittelt wurde vielmehr eine pauschale Furcht gegenüber

jeder schriftlichen Festlegung.

104

ben, berichtet 1°0, Diese Furcht nehme in niedrigeren Bildungsschichten tendentiell

zu. Im Bereich kriminologischer Forschung dürften sich ähnliche Ergebnisse ein-

stellen. Das wichtige Instrument der Strafaktenanalyse wäre in Frage gestellt.

4-3 Einwilligungserfordernis und schutzwürdige Belange des

Betroffenen in $ 20 LDSG BW

4.3I

Hinsichtlich des Begriffs der schutzwürdigen Belange des Betroffenen

könnte die Regelung in $ 20 Abs.ı LDSG richtungweisend sein. Danach ist eine

Einwilligung des Betroffenen dann nicht erforderlich, wenn seine schutzwürdigen

Belange wegen der Art der Daten oder der Art ihrer Verwendung nicht beein-

trächtigt werden.

4.32 Eine Interpretation von $ 20 LDSG, welche in jeder Übermittlung persön-

licher Daten automatisch eine Beeinträchtigung schutzwürdiger Belange des Betrof-

fenen sieht und demgemäß von dessen Einwilligung abhängig machen will!91, geht

allerdings sowohl am Wortlaut als auch an der Funktion dieser Bestimmung vorbei.

& 20 LDSG verknüpft den Begriff der schutzwürdigen Belange eindeutig mit der

Art der Datenverwendung. Bei der Frage nach der Beeinträchtigung schutzwürdiger

Belange darf also nicht einseitig geprüft werden, ob die Intimsphäre des Betrof-

fenen in irgendeiner Weise angetastet ist. Unabdingbar ist die Einbeziehung der

konkreten Datenverwendung. Erst dann kann das mögliche Gefährdungspotential

für den Betroffenen bestimmt werden.

Von dieser verwendungsbezogenen Interpretation des Begriffs der schutzwür-

digen Belange geht auch der Gesetzgeber aus. Dies ergibt sich eindeutig aus dem

Wortlaut dieser Vorschrift. Hätte der Gesetzgeber bei jeder Übermittlung perso-

nenbezogener Daten eine Beeinträchtigung schutzwürdiger Belange angenommen, so

wäre der Hinweis auf die Datenverwendung in $& 20 völlig überflüssig.

Mit dem Verwendungsbezug sollte aber gerade sichergestellt werden, daß sich

die Partizipation des Betroffenen bei der Übermittlung personenbezogener Daten

am jeweiligen verwendungsbezogenen Gefährdungspotential orientiert. Zu fordern

ist allerdings, daß sich der Verwendungsbezug an der Datennutzung und nicht an

der Verarbeitungstechnik orientiert 102

Forschungszweck und Forschungsinteresse sind damit Auslegungskriterien für

100 KAASE (Fn.77), S. 7

I0T 7, Tätigkeitsbericht (Fn.33), S. 82.

102 Anders aber SIMITIS (Fn.19).

105

den Begriff der schutzwürdigen Belange und dienen keineswegs als Rechtferti-

gungsgrund193, Ist eine Gefährdung des Betroffenen aufgrund der Datenverwendung

nicht gegeben, etwa bei reinen Forschungszwecken, besteht keinerlei Anlaß, die

Datenübermittlung von einer Einwilligung abhängig zu machen. Eine solche ver-

wendungsbezogene Regelung berücksichtigt die verfassungsrechtlich gebotene

Güterabwägungzwischen Wissenschaftundinformationellem Selbstbestimmungsrecht

des einzelnen194, Zu betonen bleibt, daß $ 20 LDSG auch nicht von einem Vorrang

der Einwilligung ausgeht!95,

4.33 Im übrigen ist erneut darauf hinzuweisen, daß Regelungen des Gesetzge-

bers wie $ 20 LDSG als nachrangige Normen die Forschungsfreiheit nicht be-

schränken können. Es handelt sich hier lediglich um die Konkretisierung verfas-

sungsimmanenter Schranken. Im Ergebnis müssen also die widerstreitenden Grund-

rechte gegeneinander abgewogen werden. Hierzu muß die jeweilige Datenschutz-

norm Spielraum lassen. Gerade die verwendungsbezogene Regelung in $ 20 LDSG

berücksichtigt die verfassungsrechtlich gebotene Güterabwägung zwischen Wissen-

schaftsfreiheit und informationellem Selbstbestimmungsrecht. Generell jede Über-

mittlung personenbezogener Daten einem Erlaubnisvorbehalt und damit der Dispo-

sition des Betroffenen anheimzugeben, würde im Ergebnis die einseitige Durch-

setzung eines Grundrechts zu Lasten des anderen bedeuten.

4.4 Begrif£f der Zumutbarkeit in den 8& 75 SGB X und 3a BDSGE

Besondere Probleme wirft die Auslegung des Begriffs der Zumutbarkeit auf.

Sowohl in $ 75 SGB X als auch in $ 3a BDSGE bedarf es der Einwilligung des

Betroffenen dann nicht, wenn die Einholung der Einwilligung nicht zumutbar ist

und schutzwürdige Belange des Betroffenen nicht beeinträchtigt sind.

Doch wann und unter welchen Bedingungen erscheint die Einholung der Einwil-

ligung unzumutbar und wer befindet definitiv darüber? Bereits der Begriff der

Zumutbarkeit ist so unbestimmt, vage und von jeweils subjektiver Einschätzung

abhängig, daß Zweifel bestehen, inwieweit hier dem Gebot der Normenklarheit

Genüge getan ist, zumal eine rechtsverbindliche Klärung durch die höchstrich-

103 So aber 7. Tätigkeitsbericht (Fn.33), S. 82.

104 GRELL, R.:Kom nmentar zum Landesdatenschutzgesetz für Baden-Württemberg.

Stuttgart u.a., 1980, $ 20 Radn.7.

105 In diese Richtung aber 7. Tätigkeitsbericht (Fn.33), S. 80, 82.

106

terliche Rechtsprechung auf absehbare Zeit nicht zu erwarten ist. Die Ausle-

gungsschwierigkeiten lassen sich durch jüngste Kontroversen zwischen Vertretern

des Landesdatenschutzes und Wissenschaftlern im Rahmen von Datenübertragungen

belegen. Doch schon ein Bedürfnis für den Begriff der Zumutbarkeit ist nicht

ersichtlich, da dem Betroffenenschutz dadurch hinreichend Rechnung getragen ist,

daß schutzwürdige Belange nicht beeinträchtigt sein dürfen. Da durch den Begriff

der Zumutbarkeit letztlich nur neue Schwierigkeiten und Auslegungsprärogative

zugunsten des Datenschutzbeauftragten geschaffen werden, sollte hierauf verzich-

tet werden.

In jedem Fall erscheint die Einholung der Einwilligung dann als unzumutbar,

wenn der hierzu erforderliche Aufwand in keinem angemessenen Verhältnis zu den

möglichen Belangen und dem Grad der Betroffenheit des einzelnen steht oder wenn

die Einwilligung sich für die Forschung als Zugangs- und Verarbeitungssperre

erweisen würde. Ferner ist die Zumutbarkeit dann zu verneinen, wenn gerade

durch die Einholung der Einwilligung dem Betroffenen Nachteile entstehen können.

4-5 Lösungsvorschlag

4.SI

In Anbetracht der mit der Einwilligung verbundenen Probleme und des

Fehlens jeden Interventionszusammenhanges, sollte für die Datenübermittlung an

die unabhängige wissenschaftliche Forschung vom Grundsatz der Einwilligung abge-

sehen werden!°6,

Die schutzwürdigen Belange des Betroffenen sollten verwendungsbezogen

interpretiert werden. Dabei sollte insbesondere die konkrete Datenverwendung, die

Dauer des Personenbezugs sowie der Personenkreis, welcher mit diesen Daten in

Berührung kommt, berücksichtigt werden. Erst diese Faktoren geben Auskunft über

das mögliche Gefährdungspotential und damit darüber, inwieweit die schutzwürdi-

gen Belange des Betroffenen berührt sein können.

Hier könnte die Regelung des $ 33 HDSG richtungweisend sein. Nach $ 33

Abs.ı HDSG können personenbezogene Daten dann ohne Einwilligung des Betrof-

fenen an die Forschung übermittelt werden, wenn dessen schutzwürdige Belange

wegen der Art der Datenverwendung nicht beeinträchtigt werden ($ 33 Abs.ı Satz

ı HDSG) oder wenn das öffentliche Interesse an der Durchführung des For-

schungsvorhabens die schutzwürdigen Belange des Betroffenen erheblich überwiegt

(& 33 Abs.ı Satz 2 HDSG). Diese Regelung zeigt, daß ein Interessenausgleich

zwischen den kollidierenden Grundrechten sehr wohl ohne das zwingende Einwilli-

gungserfordernis möglich ist.

106 3A GEIGER (Fn.29), S. sı; so wohl auch 7. Tätigkeitsbericht (Fn.33).

107

Zu denken wäre allenfalls noch an eventuell tangierte schutzwürdige Belange

der betroffenen Behörde bzw. der zuständigen Beamten, da bei einer Akten- oder

Datenanalyse zugleich deren Arbeitsweise durchleuchtet würde. Hier wird man

jedoch davon ausgehen müssen, daß in jedem Fall das Einverständnis der vorge-

setzten Dienststelle diesen Eingriff rechtfertigt. Von der jeweiligen Behörde als

Teil der Exekutive wird auch zu verlangen sein, im Rahmen ihrer Rechenschafts-

pflicht gegenüber der Öffentlichkeit eine kritische Kontrolle durch die Wissen-

schaft hinzunehmen

4.52 Von großer Bedeutung für die kriminologische Forschung ist ferner der

Anwendungsbereich des Sozialgeheimnisses nach $ 35 SGB I, da zahlreiche Strafak-

ten Jugendgerichtshilfeberichte nach $ 38 Abs.2 JGG enthalten. Unterliegen diese

Berichte auch in der Strafakte der Zweckbindungsregelung des $ 78 SGB X, so ist

eine Datenübermittlung nur unter den Voraussetzungen des $ 75 SGB X möglich

Indessen ist die Anwendung des Sozialgeheimnisses auf Strafakten einschließlich

solcher der Jugendgerichtsbarkeit keineswegs unproblematisch

Zwar wird überwiegend von einer vorrangigen Geltung der Spezialgesetze wie

z.B. $ 75 SGB X ausgegangen!97. In jedem Fall muß aber Berücksichtigung finden,

daß es sich bei Strafakten um "gemischte" Dokumente handelt. Die Hinzufügung

von Jugendgerichtshilfeberichten kann wohl kaum bewirken, daß der gesamte

Akteninhalt dem Sozialgeheimnis unterworfen wird. Sollen aber innerhalb einer

einheitlichen Akte nur einzelne Teile dem Sozialgeheimnis unterliegen, so muß an

der Praktikabilität eines solchen Partialschutzes gezweifelt werden. Im übrigen

zeigt ein Blick auf das Strafverfahrensrecht, daß dem Sozialgeheimnis nicht

schlechthin der Vorrang zukommt. So dürfte unstreitig sein, daß das sogenannte

verlängerte Sozialgeheimnis den Grundsatz der Öffentlichkeit der Hauptverhandlung

nicht zu verdrängen vermag, soweit es sich um Heranwachsende handelt (vgl

&88 107, 38; 109 Abs.ı JGG)

Hält man aber dennoch am verlängerten Sozialgeheimnis fest, so ist eine

Reform des $ 75 SGB X unverzichtbar. Ohne eine entsprechende Reform würde

eine datenschutzrechtliche Regelung, die zugunsten der Forschung auf das Erfor-

dernis der Einwilligung des Betroffenen verzichtet, leerlaufen. Bedeutsam erscheint

hierbei, daß bereits nach der derzeitigen Rechtslage die Forderung erhoben wird

den Begriff der schutzwürdigen Belange in $ 75 SGB X in einem engen Zusammen-

107 MÜLLER, P.-J., SCHENCK, E.-K.: Stellungnahme zu $ 3a des Referentenent-

wurfs eines Gesetzes zur Anderung des Bundesdatenschutzgesetzes (Stand

23.6.1983). In: Zentralarchiv für empirische Sozialforschung, Universität Köln, ZA-

Information

13

(Nov.83)

S

ı2 f

SIMITIS

(Fn.92)

Einleitung Rdn 64;

AUERNHAMMER, H.: Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz. Köln u.a

1981,

2.Aufl

Einführung Rdn.23

108

hang mit der beabsichtigten Verwendung der Sozialdaten zu sehen108,

5s. Datensicherung bei der forschenden Stelle

Im Rahmen der gebotenen Abwägung zwischen der Forschungsfreiheit und dem

informationellen Selbstbestimmungsrecht sind die Sicherungsmaßnahmen und

Sicherungsauflagen bei der forschenden Stelle zu berücksichtigen!99. Erst wenn

bei der Forschung Schutzvorkehrungen vor einem möglichen Mißbrauch des perso-

nenbezogenen Datenmaterials getroffen sind, kann dem einzelnen die Überlassung

seiner persönlichen Daten auch zugemutet werden.

sS.1 Geheimhaltung persönlicher Daten

Unabhängig davon, auf welche Weise personenbezogenes Datenmaterial verar-

beitet wird, muß seitens der Forschung für absolute Geheimhaltung gesorgt

werden. Hierzu gehört die sorgsame Verwahrung der Daten ebenso wie die Ver-

pflichtung des wissenschaftlichen Personals auf das Datengeheimnis nach $& 5

BDSG. Die Verletzung dieser Geheimhaltungs- und Sicherungspflichten läßt sich

mit entsprechenden Sanktionen bis hin zum partiellen Entzug der Forschungsmög-

lichkeit belegen110,

Damit läßt sich das Datengeheimnis im Forschungsbetrieb genauso absichern wie

in anderen Bereichen, in denen persönliche Daten verarbeitet werden, wie z.B. bei

der Verwaltung. Diskretion und Datensicherung sind kein spezifisches Problem der

Forschung. Allein mit dem Hinweis auf einen denkbaren Mißbrauch kann der

Wissenschaft personenbezogenes Datenmaterial nicht versagt werden.

5.2 Systemsicherungen

Setzt die Forschung im Rahmen ihrer Projekte elektronische Datenverarbeitung

108 FRANK. W., KLINGER, R.: Schutz von Sozialdaten. Integrierte Textsammlung

mit Erläuterungen für alle Sozialverwaltungen. Stuttgart u.a., 1981, S. 16 (4).

109 MEILINGER (Fn.79), S. 234.

110 BULL, H.-P.: Datenschutz oder die Angst vor dem Computer. München, 1984,

S. ı31 f., weist darauf hin, daß die bisherigen Straf-und Geldbußenandrohungen

nur mäßig sind und keineswegs alle denkbaren Verstöße abdecken. Statt dessen

spricht er sich für die Einführung einer verschuldensunabhängigen Schadenersatz-

haftung aus; aA ZAPF (Fn.ı8), S. 41, spricht sich dafür aus, verbleibende Miß-

brauchsmöglichkeiten durch entsprechende Strafbestimmungen zu bekämpfen.

109

ein, so muß dem Schutzbedürfnis der Betroffenen dadurch Rechnung getragen

werden, daß für ausreichende Systemsicherungen in Form von Zu- und Abgangs-

sowie Speicherkontrollen gesorgt wird!!1, Zur Selbstkontrolle dieser Sicherungs-

vorkehrungen wird die Einsetzung eines Datenschutzbeauftragten!!®? oder einer

entsprechenden Kommission innerhalb der jeweiligen Forschungsgruppe vorgeschla-

gen

s.3 Veröffentlichung von Forschungsergebnissen

Im Hinblick auf die Veröffentlichung von Forschungsergebnissen wird die

Forderung gestellt, daß ohne die Einwilligung des Betroffenen jeder Personenbezug

fehlen muß!13. Für die kriminologische Forschung dürfte diese Anforderung

unproblematisch sein, da die entsprechenden Forschungsergebnisse ohnehin genera-

lisierende Aussagen ohne einen Personenbezug enthalten. Der Wissenschaftsrat

spricht in diesem Zusammenhang zwar davon, daß auch die kriminologische For-

schung im Einzelfall von dieser Anforderung betroffen sein kann, ohne allerdings

erkennen zu lassen, was er genau damit meint!14, Denkbar sind immerhin Falldo-

kumentationen wie Lebenslaufanalysen im Rahmen der Terrorismusforschung des

letzten Jahrzehnts.

Freilich ist zu fordern, daß nicht schon jede theoretische Möglichkeit zur

Identifizierung für einen Personenbezug ausreichen darf!!5. Dann wäre jede Form

der Datenveröffentlichung unmöglich oder zumindest gefährdet, da kaum ausge-

schlossen werden kann, daß jemand über ausreichendes Zusatzwissen verfügt, und

sei es beruflich bedingt, um eine Identifizierung vornehmen zu können. Die

Definition des Personenbezugs muß sich vielmehr an vernünftigen und realistischen

Voraussetzungen orientieren116,

III Sjehe Anlage zu $ 6 Abs.ı Satz ı BDSG; GOLA, P., u.a.: Datenschutzrecht

Teil I. Berlin, 1977, S. 88.

112 WISSENSCHAFTSRAT (Fn.2), S

I1O0,

113 GEIGER (Fn.29), S. sı ff.; SIMITIS (Fn.3), S

119

108

114 WISSENSCHAFTSRAT (Fn.2), S

I15 In diese Richtung aber 7. Tätigkeitsbericht (Fn.33). S. 78.

116 Einen anderen Lösungsansatz vertritt KAMLAH, R., Datenschutz - Konfliktlö-

sung ohne Übertreibung. In: Gola, P. (Hrsg.), Datenschutz im Konflikt, Jahresta-

gung 1982 der Deutschen Vereinigung für Datenschutz e.V.. München, 1983,

S. 73 £.; seiner Ansicht nach ist die Veröffentlichung keine verlängerte Form der

Datenweitergabe, sondern einaliud, welches systemwidrig (Fortsetzg.nächste Seite)

II0

5.4 Forschungsgeheimnis, Zeugnisverweigerungsrtecht und Beschlagnahmeverbot

Ein spezielles Problem bei der Verarbeitung personenbezogener Daten ergibt

sich im Zusammenhang mit der staatlichen Zugriffsmöglichkeit auf diese Daten. Im

Gegensatz zur gesetzlich normierten Schweigepflicht für die Angehörigen bestimm-

ter Berufsgruppen!!7 existiert für den wissenschaftlichen Bereich kein For-

schungsgeheimnis. Demzufolge steht dem wissenschaftlichen Forscher weder das

Zeugnisverweigerungsrecht zur Verfügung, noch ist das Datenmaterial vor einer

Beschlagnahme geschützt. Dies belegen Interventionen staatlicher Vollzugsorgane

gegenüber wissenschaftlichen Einrichtungen!18, Die staatliche Verwaltung hat

damit die Möglichkeit, auf wissenschaftliches Datenmaterial zurückzugreifen. Der

Grundsatz der Zweckbindung ließe sich dadurch leicht umgehen. Auch die For-

derung nach informationeller Gewaltenteilung bzw. einem amtshilfefesten Daten-

schutz119 wäre in Frage gestellt.

Nimmt man den Datenschutz und die hierzu vom BVerfG aufgestellten Grund-

sätze ernst, dann muß verhindert werden, daß der Staat Informationen, die auf-

grund der Zweckbindung auf dem Weg der Amtshilfe nicht erreichbar sind, über

den Zugriff auf wissenschaftliches Datenmaterial erlangt. Deshalb ist eine Ab-

schottung wissenschaftlicher Daten gegenüber der Staatsverwaltung geboten!20,

Eine wirksame Abschottung setzt aber ein Zeugnisverweigerungsrecht des For-

schers sowie entsprechende Beschlagnahmeverbote bezüglich wissenschaftlichen

Datenmaterials voraus!2I!,

Die Abschottung wissenschaftlicher Daten gegenüber der Verwaltung ist für die

Forschung auch eine Frage der Vertrauenswürdigkeit!?22, Für die wissenschaftliche

Forschung ist der Datenzugang existentielle Voraussetzung. Ausschlaggebend für

hinreichenden Datenzugang ist das Vertrauen in die Integrität der Wissenschaft.

117 Vgl. 88 s3, 97 StPO

118 KAISER (Fn.3), S. 65 Fn.69.

119 BVerfGE 65, ı, 46.

120 ALBRECHT (Fn.11), S. 99; SIMITIS (Fn.3), S

117 f£.

121 SIMITIS ebd.

122 KAISER (Fn.3), S. 65 f.

ITI

Dies gilt im besonderen für die Abwägung zwischen dem informationellen Selbstbe-

stimmungsrecht und der Forschungsfreiheit. Erforderlich ist damit die absolute

Geheimhaltung persönlicher Daten, auch dem Staat gegenüber. Die informationelle

Abschottung wissenschaftlicher Daten ist also Voraussetzung eines wirksamen

Datenschutzes. Denkbar wäre hier die Einführung eines Forschungsgeheimnnisses,

das dem Forscher ein Zeugnisverweigerungsrecht einräumt und entsprechend der

Regelung der $8 53, 97 StPO wissenschaftliche Daten vor Beschlagnahme schützt.

VII. Zusammenfassung und Schlußfolgerungen

ı. Datenschutz ist Betroffenenschutz. Wirksamer Betroffenenschutz muß sich am

Gefährdungspotential der Datenübermittlung orientieren. Maßgeblich dafür ist der

Verwendungszusammenhang. Erst die konkrete Verwendung der Daten entscheidet

über deren Sensibilität.

2. Im Bereich unabhängiger kriminologischer Forschung finden personenbezogene

Daten eine völlig andere Verwendung als im Bereich der Staatsverwaltung. Dies

gilt insbesondere für die Grundlagenforschung. Der einzelne ist generell lediglich

als Merkmalsträger relevant. Die Kriminologie ist im Rahmen ihrer Forschungsvor-

haben zwar an Individualdaten, nicht aber an individuellen Personen interessiert.

Im Falle der Datenübermittlung an die Forschung werden die Daten aus dem

polizeilichen oder justitiellen Interventionszusammenhang herausgelöst, gleichsam

"umgewidmet" oder "verfremdet".

Damit besteht im wissenschaftlichen Bereich für den Betroffenen eine ganz

andere, stets aber geringere Gefahrenlage als im Bereich der Staatverwaltung. Dies

gilt um so mehr, je weiter die Abschottung der Forschung gegenüber den Behör-

den reicht.

3. Von erheblicher Bedeutung ist das im Bereich der Datenübermittlung an die

Forschung bestehende Spannungsverhältnis zwischen dem informationellen Selbst-

bestimmungsrecht und der Forschungsfreiheit. Dieses Spannungsverhältnis im Sinne

einer praktischen Konkordanz zum Ausgleich zu bringen, bedeutet, im Rahmen der

Abwägung sowohl das Schutzbedürfnis des einzelnen als auch die sich aus der

konkreten Datenverwendung ergebende Mißbrauchsmöglichkeit, die Bedeutung des

Forschungsvorhabens und die Erforderlichkeit der Datenerhebung zu berücksichti-

gen

112

4. Die im Volkszählungsurteil des BVerfG für den Bereich der Verwaltung aufge-

stellten Grundsätze können daher nicht undifferenziert auf die Datenübermittlung

an die unabhängige Forschung übertragen werden.

Im Volkszählungsurteil geht es ausschließlich um den Konflikt zwischen dem

Informationsbedürfnisdes StaatesunddeminformationellenSelbstbestimmungsrecht

des einzelnen. Die Ausführungen des BVerfG beziehen sich demzufolge lediglich

auf die Datenübermittlung an die Verwaltung und innerhalb der Verwaltung. Die

Datenübermittlung an die Wissenschaft erörtert das BVerfG nur mit wenigen

Sätzen und ordnet sie erkennbar einem anderen Problemkreis zu.

5. Im Blick auf die Grundrechtsintensität der Übermittlung personenbezogener

Daten an die Forschung ist eine besondere gesetzliche Regelung (Forschungs-

klausel) geboten. Bis zur Schaffung einer solchen Forschungsklausel muß aber die

Datenübermittlung an die Forschung weiterhin möglich sein. Die Verwirklichung

des Grundrechts auf Forschungsfreiheit von einer gesetzlichen Grundlage abhängig

zu machen, wäre verfassungsrechtlich nicht haltbar.

Allerdings ist stets zu berücksichtigen, daß sämtliche gesetzlichen Normierungen

die in Art.5s Abs.3 GG geschützte Forschungsfreiheit nicht beschränken können,

sondern lediglich eine Konkretisierung der verfassungsimmanenten Schranken

darstellen. Eine verfassungskonforme Forschungsklausel muß daher ausreichend

Spielraum für eine Abwägung im konkreten Einzelfall offenlassen.

Richtungweisend für eine allgemeine Forschungsklausel könnte die bereits beste-

hende Sonderregelung in $ 33 HDSG sein. Falls sich der Bundesgesetzgeber zu

einer solchen Lösung nicht entschließen könnte, wäre es empfehlenswert, Nr. 185a

RiStBV bereichsspezifisch in die Strafprozeßordnung und das Ordnungswidrigkei-

tengesetz zu übernehmen.

Abzulehnen hingegen ist die Privilegierung öffentlicher Forschung, wie dies z.B.

$& 3a des Entwurfs zum BDSG vorsieht. Völlig unverständlich ist, daß $ 3a für den

Bereich der privaten unabhängigen Forschung, bei welcher Abschottung und

Verwendungsbarrieren am stärksten ausgeprägt sind, höhere Anforderungen an eine

Datenübermittlung stellt als für den Bereich der öffentlichen oder öffentlich

initiierten (Auftrags-)Forschung.

Unbefriedigend erscheint ferner die Lösung des SGB, insofern sie ähnlich wie

$ 3a BDSGE auf die Zumutbarkeit bei der Einholung der Einwilligung abstellt.

6. Die Forschung kann auf die Auswertung personenbezogener Daten nicht

verzichten. Weder die Anonymisierung noch die Aktenauswertung durch die Behör-

113

den selbst bieten generell eine überlegene Problemlösung, sind jedoch geeignet, die

kritische Funktion unabhängiger Wissenschaft in einem demokratischen Gemein-

wesen zu beeinträchtigen.

Die Übermittlung personenbezogener Daten sollte daher im Rahmen der Erfor-

derlichkeit zulässig sein. Hinsichtlich der Erforderlichkeit muß der Wissenschaft

ein Beurteilungsspielraum verbleiben. Die Glaubhaftmachung der Erforderlichkeit

seitens der Wissenschaft sollte im Regelfall genügen. Entsprechendes gilt für

Bedeutung und Bestimmtheit des Forschungsvorhabens.

7. Die schutzwürdigen Belange der Betroffenen werden durch Forschungsaktivitä-

ten unterschiedlich berührt. Je kürzer Daten einen Personenbezug aufweisen, desto

geringer ist die Möglichkeit, schutzwürdige Belange Betroffener zu beeinträchtigen.

Sofern schutzwürdige Belange nach der Art der Datenverwendung nicht beein-

trächtigt sind, ist auf das Erfordernis der Einwilligung, nicht zuletzt im Interesse

der Betroffenen, zu verzichten. Denn ein Bedürfnis für die Einholung einer Einwil-

ligung ist dann nicht ersichtlich. Das Einwilligungserfordernis muß sich demgemäß

am praktischen Schutzbedürfnis des Betroffenen orientieren. Im Falle einer

Datenerhebung zu rein wissenschaftlichen Zwecken, bei der nur ein temporärer

Personenbezug besteht und im Bereich der forschenden Stelle entsprechende

Sicherheitsvorkehrungen getroffen werden, ist weder die Einwilligung für einen

Betroffenenschutz erforderlich noch ihre Einholung zumutbar.

Vorschriften wie z.B. $ 42 Abs.2 BZRG, $ 33 HDSG, $& 20 LDSG BW belegen

überdies, daß hinreichender Betroffenenschutz auch ohne das zwingende Erforder-

nis der Einwilligung möglich ist.

Keinesfalls darf sich das Einwilligungserfordernis für die Wissenschaft als Zu-

gangssperre zu notwendiger Information erweisen. Eine mögliche Beeinträchtigung

der Interessen des Betroffenen kann ebenfalls nicht hingenommen werden. Die

Schutzfunktion der Einwilligung würde sich andernfalls in ihr Gegenteil verkehren.

Das zwingende Einwilligungserfordernis im Forschungsbereich ist überdies

verfassungsrechtlich bedenklich. Die Datenübermittlung an die Forschung würde

damit stets zur Disposition der Betroffenen stehen. Dies würde letztlich die

einseitige Verwirklichung der informationellen Selbstbestimmung zu Lasten der

Forschungsfreiheit bedeuten und damit zu Lasten einer aussagekräftigen und

verzerrungsfreien Forschung gehen.

8. Ferner ist auf den Begriff der Zumutbarkeit, wie ihn $ 75 SGB X und $ 3a

BDSGE vorsehen, zu verzichten.

114

Weil dem Schutzbedürfnis des Betroffenen bereits durch den Begriff der schutz-

würdigen Belange hinreichend Rechnung getragen wird, stellt die Zumutbarkeit ein

zusätzliches Hindernis für die Forschung dar, Datenzugang zu erreichen. Insgesamt

betrachtet wird das Bemühen des Forschers damit zu einem Hürdenlauf, der

geradezu den Charakter einer Vorzensur durch den Datenschutzbeauftragten und

die Verwaltung annehmen kann. Bereits jetzt zeichnet sich ab, daß mit dem

Kriterium der Zumutbarkeit Abgrenzung- und Auslegungsprobleme geschaffen

werden, ohne durch gerichtliche Kontrolle geklärt und gebändigt werden zu

können, Schwierigkeiten, die in keinem angemessenen Verhältnis zum Nutzen einer

solchen Regelung stehen und überdies erhebliche Forschungskapazität binden.

In jedem Fall ist die Einholung der Einwilligung dann unzumutbar, wenn der

hierzu erforderliche Aufwand in keinem Verhältnis zur Schutzfunktion steht, das

Erfordernis der Einwilligung sich als Zugangssperre erweisen oder dem Betroffenen

zum Nachteil gereichen würde.

9. Um im Konfliktfall allen relevanten Interessen gerecht zu werden, sollte ein

unabhängiges Gremium, bestehend aus Wissenschaftlern sowie Vertretern des

Datenschutzes und der Verwaltung, geschaffen werden. Der Handhabung unbe-

stimmter Rechtsbegriffe in Forschungsklauseln ließe sich damit angemessen und

effizient Rechnung tragen.

10. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung erfordert wirksame und

ausreichende Sicherungsvorkehrungen seitens der forschenden Stelle. Erst wenn ein

Mißbrauch persönlicher Daten soweit wie möglich ausgeschlossen ist, kann dem

Betroffenen die Überlassung seiner persönlichen Daten zugemutet werden. Perso-

nenbezogenes Datenmaterial ist bei der forschenden Stelle aber erst dann wirklich

sicher, wenn auch dem Staat die Zugriffsmöglichkeit verwehrt ist.

Zu fordern ist daher die Schaffung eines Forschungsgeheimnisses mit entspre-

chenden Beschlagnahmeverboten und dem Zeugnisverweigerungsrecht des Wissen-

schaftlers.

115

Datenschutz als Vorwand zur Verhinderung

institutionenkritischer Forschung?

Kritische und destruktive Anmerkungen mit

konstruktiver Absicht zu tatsächlichen und

potentiellen Folgen des Datenschutzes '

von Manfred Brusten

I Bei dem folgenden Beitrag handelt es sich um die überarbeitete, ergänzte sowie

durch literarische und empirische Belege fundierte Fassung eines Vortrages, der

am Ende einer dreitägigen Fachtagung der Kriminologischen Zentralstelle e. V.,

Wiesbaden, über "Datenschutzrechtliche Probleme kriminologischer Forschung"

gehalten wurde, die vom 04. - 06. März 1987 in den Räumen des Hessischen

Justizministeriums in Wiesbaden stattfand. Die Plazierung des Vortrages gab

insofern die Gelegenheit, noch einmal einige eher grundsätzliche und strittig

gebliebene Fragen aufzuwerfen, die im Verlauf der Tagung immer wieder an den

Rand der Diskussion geraten waren. Obwohl es einerseits sicherlich nicht die

Intention des Vortrages war, der Konfrontation zwischen Datenschützern und

Forschern das Wort zu reden, und erst recht nicht: künstliche Frontbildungen zu

erzeugen, so sollte andererseits doch deutlich werden, daß es bei einer Diskussion

über datenschutzrechtliche Probleme kriminologischer Forschung nicht in erster

Linie um die Frage gehen kann, wie sich die Forscher mit den ihnen "vorgesetzten

Datenschutzbestimmungen" arrangieren können. Dies gilt nicht nur im Hinblick auf

die Datenschützer, die bei all ihrem Engagement für den Datenschutz auch sicher-

stellen müssen, daß das grundgesetzlich garantierte Gut der "Freiheit von Wissen-

schaft und Forschung" erhalten bleibt, sondern auch im Hinblick auf die Forscher,

deren Pflicht es zweifellos auch ist, sich konstruktiv an einer gesetzlichen Rege-

lung zum Datenschutz in der empirischen Forschung zu beteiligen, um auch ihrer-

seits sicherzustellen, daß unverzichtbare Elemente des ihnen in ganz besonderem

Maße anvertrauten und daher auch von ihnen in ganz besonderem Maße zu "ver-

teidigenden" Grundrechts auf "Freiheit der Wissenschaft und Forschung" nicht

durch "leichtfertige" Regelungen des Datenschutzes "verspielt" werden.

116

Prolog

Il

Einführung: Der Datenschutz - ein "Buch mit sieben Siegeln?"

Il

Die Entwicklung der Diskussion über den Datenschutz in der empirischen

Forschung

Eine Diskussion mit "Kehrtwendung"?

Das Spezial-Problem der "Einwilligung"

_%

Forschung - eine "Gefahr" für den Bürger?

IV

Die Problematik der Datenschutzdebatte als Folge einer zu engen und

undifferenzierten Betrachtungsweise

I

Datenschutz im Sinne eines "Persönlichkeitsschutzes" gegen Eingriff der

Forschung in das "informationelle Selbstbestimmungsrecht" einzelner

Personen

2. Datenschutz im Sinne eines verbesserten Schutzes von Forschungsdaten

vor Mißbrauch und Zugriff unbefugter Dritter, einschließlich staatlicher

Institutionen

3

Datenschutz zur Sicherung der "Informationsfreiheit der Öffentlichkeit"

Zur gesellschaftlichen Funktion von Wissenschaft und Datenschutz

I

Die

"Datenschutzschere" im Kopf der Forscher

“

D

Die

gesellschaftliche Funktion von Wissenschaft und Forschung

Datenschutz im Politikfeld zwischen traditioneller und kritischer

Kriminologie

[&

N

Datenschutz im Politikfeld zwischen "freier" und "staatlicher"

Kriminologie

I

Prolog

Der Anruf meines wissenschaftlichen Mitarbeiters am Morgen des ı9. Februar

1987 verschlug mir die Sprache: Ein Seminarraum der Universität gegenüber

meinem Dienstzimmer war mit Sprühfarbe verwüstet worden: Parolen zum Wider-

stand gegen die Volkszählung 1987 und gegen meine DFG-geförderte Forschung zur

"Genese des Demonstrations-Strafrechtes" verschmierten die Wände. Ein anonymes

117

Flugblatt zur weiteren "Aufklärung" der Neugierigen war verteilt worden. Auch an

die örtliche Zeitung; und diese hatte bereits das "14.K", die "politische Polizei",

informiert. Man riet mir, die Hochschule an diesem Tag vielleicht besser nicht

aufzusuchen.

Brusten - Bullen - BKA

sind zum Schutz der Bonzen da!

So behauptete der "Sinnspruch" des vierseitigen Flugblattes. Und: "Wir wollen

Ihnen die Ruhe nehmen, die Sie zur Grundlagenforschung für die herrschende

faschistische Sozial-, Repressions- und Selektionspolitik brauchen". Dies war das

erste Mal, daß ich als Wissenschaftler derart ins "politische Schußfeuer" geraten

war und mir - im blinden Eifer "gegen Volkszählung und für Datenschutz"

VOTr -

gehalten wurde, im "Dienste der herrschenden Klasse" zu stehen. Und das alles

nur wegen empirischer Forschungen, die anderenorts als "kritisch" gelten. Wie ist

das zu werten? Nur ein singuläres und zugleich verwirrendes Beispiel nur für den

"Datenschutz als Vorwand zur Verhinderung institutionenkritischer Forschung"?2

Auch wenn man aktionistischen Beiträgen dieser Art der Behinderung von For-

schung nicht allzuviel Gewicht beimessen will, so ist doch nicht zu übersehen, daß

dieser Versuch der Einschüchterung eines Forschers sich genau auf jene Volkszäh-

lungsabsicht der Bundesregierung bezieht, die schon das Bundesverfassungsgericht

in seinem Urteil aus dem Jahre 1983 beschäftigt hat; und daß genau dieses Urteil

des BVerfG wiederum den entscheidenden Anlaß dazu bot, daß Datenschützer und

Forscher seitdem verstärkt - und heute ganz besonders - mit "datenschutzrechtli-

chen Problemen der empirischen Forschung" befaßt sind.

2 Leider ist der hier skizzierte Fall keineswegs der einzige. Der Bremer Kollege

K. F. Schumann ist bereits 1981 mit seinem DFG-geförderten Forschungsprojekt

zur "Generalprävention bei Jugendlichen" in das Schußfeuer einer "politischen

Datenschutzneurose" geraten, die über Flugblätter zu "Big Brother is watching

N

you

sowie "Keine Polizeiforschung an der Bremer Uni - und auch nicht anders-

wo!" bis hin zu einer kleinen Anfrage der FDP-Fraktion im Senat der Hansestadt

Bremen und deren Behandlung im Senat sowie umfangreiche Berichterstattung in

den Medien für Aufregung sorgte. Ausführlich für die Deutsche Forschungsgemein-

schaft (DFG) dargestellt im Arbeitsbericht (Zeitraum 15.01.81 - 15.01.82) über das

Forschungsprojekt "Die Rolle des Strafrechtssystems bei der Motivierung Jugend-

licher zu konformen Verhalten". Siehe auch: K. F. SCHUMANN, in: Schumann/

Berlitz/Guth/Kaulitzki: Jugendkriminalität und die Grenzen der Generalprävention.

Universität Bremen, Bremen, 1ı985s, S. 89 ff.

118

.

Einführung: Der Datenschutz - ein "Buch mit sieben Siegeln"?

Doch Unkenntnis, Unsicherheit und politisch zweckgerichtete Auslegung kenn-

zeichnen die Diskussion um den Datenschutz nicht nur bei den Studenten, sondern

ebenso in der allgemeinen Öffentlichkeit, bei Behörden und eben auch bei den

davon betroffenen Wissenschaftlern3. Selbst wer sich seit Jahren sehr ausführlich

mit Fragen der "Wissenschaftsfreiheit" und der "Forschungsbehinderungen" in der

BRD befaßt hat und dies wiederum speziell auf dem Gebiet der empirischen Krimi-

nologie, wagt kaum noch "mitzureden". Zu sehr - so scheint es - hat sich die

Diskussion bereits auf Detailfragen "verengt" und auf wenige "Experten" reduziert.

"Grundlegende Diskussionen" scheinen nicht mehr gewünscht. Hinweise auf die

hohe "strukturelle Komplexität" der Forschung und die darin begründeten Schwie-

rigkeiten der "Selbstorganisation", "Interessenvertretung" und "Geschlossenheit"

der Wissenschaft wirken hinderlich und destruktiv. Vermeintliche Sachzwänge für

dringende Entscheidungen werden "ins Feld geführt". Wer umfassendere Diskussio-

nen wünscht, wird auf verpatzte Gelegenheiten der letzten Jahre verwiesen.

Datenschützer halten den "Übergangsbonus" seit dem Urteil des BVerfG im Jahre

1983 nun endlich für abgelaufen. Das "Damokles-Schwert" ist beim Namen genannt:

Wenn "die" Wissenschaft jetzt keine eigenen praktikablen Lösungen vorlegt, dann

werden die betreffenden Datenschutzgesetze eben ohne sie gemacht. Dabei scheint

3 Dies wurde nicht nur bei den bereits ausgewählten und besonders interessierten

Teilnehmern der Fachtagung der Kriminologischen Zentralstelle e. V. vom 04. - 06.

März 1987 deutlich, sondern zeigt sich noch wesentlich krasser bei einschlägigen

Gesetzesvorlagen der Ministerialbürokratie, die den Hochschulen vor den "parla-

mentarischen Beratungen" zugesandt werden, wie z. B. der Entwurf eines Gesetzes

zur Fortentwicklung des Datenschutzes in Nordrhein-Westfalen, der vom Innenmi-

nisterium NW vorgelegt und dann vom Kabinett in seiner Sitzung vom 25.11.86 be-

schlossen, vom Minister für Wissenschaft und Forschung NW am 04.12.86 den

Hochschulen (und kurz vor Weihnachten 1986 über die Dekanate schließlich den

einzelnen Hochschullehrern) zur Kenntnis gegeben wurde als Gelegenheit, -

insbesondere zu $ 28 (Datenverarbeitung für wissenschaftliche Zwecke) - Stel-

lung zu nehmen und "etwaige Bedenken und Anregungen" bis zum 15.02.1987 an

das Ministerium zu übermitteln (das seinerseits versprach, diese dann an den

Landtag weiterzuleiten, damit sie in die parlamentarischen Beratungen einbezogen

werden könnten). Obwohl dieses Verfahren unter "formal demokratischen Gesichts-

punkten" sicherlich kaum zu beanstanden ist, bleibt eine inhaltliche Auseinander-

setzung über derartige "Gesetzesvorlagen der Ministerialbürokratie" doch praktisch

völlig "auf der Strecke", weil sie für die einzelnen Wissenschaftler ganz einfach

überhaupt nicht mehr durchschaubar sind. Solche Verfahren haben daher im

wesentlichen nur noch "legitimatorische Funktion" - wenn auch mit sehr gravie-

renden Konsequenzen.

119

das "Spannungsverhältnis" zwischen Datenschutz und Wissenschaft auch heute noch

alles andere als "gelöst" (man vergleiche hierzu nur die übersichtlich - differen-

zierte, fundierte und zugleich konkrete Analyse eines so kompetenten Sachkenners

wie S. Simitis4). Im Gegenteil: datenschutzrechtliche Regelungen, die sich gegen-

über staatlichen Verwaltungen primär nur als "Nachvollzug" des politischen Gestal-

tungswillens des Grundgesetzes darstellen, sind gegenüber grundgesetzlich ga-

rantierter "unabhängiger Forschung" - und dies gilt in ganz besonderem Maße für

die institutionenkritische Forschung im Bereich der Kriminologie - weitgehend

unangemessen und unakzeptabel. Angesichts dieser Lage erscheint es daher not-

wendig und doch - ohne "fachkundigen Rechtsbeistand" - zugleich auch riskant,

noch einmal die Bedeutung der "freien Forschung" und die ihr drohenden Gefahren

- oder besser: das Interesse der Gesellschaft an einer freien, staatlich unabhängi-

gen Forschung diskutieren zu wollen. Unklar ist vor allem, wo inzwischen die

zentralen politischen und sachbezogenen Fronten verlaufen, wer in der Diskussion

um "empirische Forschung und Datenschutz" eigentlich welche und wessen Interes-

sen vertritt. Wer mit wem bereits

'

'in einem Boot" sitzt oder besser, sich ins

"gleiche Boot" setzen sollte, um gesicherte "Daten-Gestade" überhaupt noch

erreichen zu können. Die Metapher verrät mehr als auf dem ersten Blick ersicht-

lich: es gibt eben nicht nur

- die

Subjekte der "informationellen Selbstbestimmung"

- die

datenspeichernden und verarbeitenden staatlichen Verwaltungen

- die

"professionellen Datenschützer" und

- die

Forscher.

Denn wer hier so einfach von "der" Forschung spricht, verkennt nicht nur die

interne strukturelle Komplexität dessen, was heute real unter Forschung firmiert,

er kann auch nicht zu angemessenen "datenschutzrechtlichen Regelungen" kommen.

Selbst bei einer Zuspitzung des Problems auf den Bereich der empirischen Krimi-

nologie kann von einem "gemeinsamen Boot" der Forscher im Hinblick auf den

Datenschutz wohl kaum die Rede sein. Da sind vor allem gravierende Unterschiede

in der institutionellen Verankerung der Forschung zu beachten, und es ist daher

schon mehr als bemerkenswert, daß bislang in allen Gesetzentwürfen nicht einmal

4 SIMITIS, S.: Datenschutz und wissenschaftliche Forschung. In: J.P. Waehler

(Hg.), Deutsch-polnisches Kolloquium über Wirtschaftsrecht und das Recht des

Persönlichkeitsschutzes, Tübingen, 1985, S. 87-124.

120

eine Differenzierung nach "freier Forschung" und "Staatsforschung" vorgenommen

wird. Zu unterscheiden wären jedenfalls5:

-

die rein wissenschaftliche Grundlagenforschung und angewandte Forschung an

Universitäten

Forschung an außeruniversitären, privatrechtlich organisierten wissenschaft-

lichen Forschungsinstituten (z.B. Forschungsgruppe Kriminologie am Max-

Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht, Freiburg, und

seit seiner "Umstrukturierung" 1986: das Kriminologische Forschungsinstitut

Niedersachsen (KFN), Hannover)

Forschung im Rahmen von Forschungs- und Planungsabteilungen der Ministerien

und untergeordneten Behörden des Kriminaljustizsystems (z.B. die "Kriminali-

stisch-kriminologische Forschungsabteilung" im Bundeskriminalamt (seit 1973),

die Referatgruppe "Planung, Forschung und Soziale Dienste" im Justizministe-

rium Niedersachsen (seit 1979), das Referat "Justizforschung und Justizstatistik"

im JM NRW (seit 1985) und die Arbeitsgruppe "Planung und Forschung" im Hes-

sischen JM seit 1986 sowie die "Kriminologischen Dienste" der Landesjustizver-

waltungen gemäß $& 166 Strafvollzugsgesetz).

$ Im bereits vom "Kabinett" beschlossenen Entwurf eines "Gesetzes zur Fortent-

wicklung des Datenschutzes" in NRW sollen der "Staatsforschung" offenbar sogar

über eine sogenannte "In-house-research"-Klausel gegenüber der "freien" krimi-

nologischen Forschung besondere Vorrechte eingeräumt werden. "Konflikte zwi-

schen Belangen der Forschung und dem Recht auf informationelle Selbstbestim-

mung" könnten danach dadurch gelöst werden, "daß die Verarbeitung personenbe-

zogener Daten für die Forschung durch bestimmte Personen innerhalb öffentlich-

rechtlicher Organisationseinheiten besonders geregelt wird". "Die Regelung ermög-

licht den Ressorts und den Verwaltungen, aber auch sonstigen öffentlichen Stellen,

interne Quellen zu Forschungszwecken zu nutzen." Und wörtlich weiter: "Die

potentielle Gefährdung des Betroffenen erscheint hier gering, weil die datenverar-

beitenden Stellen und damit die Forscher bereits im Rahmen ihrer Zuständigkeiten

rechtmäßigen Zugriff auf den jeweiligen Datenbestand haben. Unter dieser Voraus-

setzung wird es für vertretbar gehalten, die mit der Verwendung der Daten zu

Forschungszwecken verbundene Zweckänderung auch ohne Einwilligung des Betrof-

fenen zuzulassen."

Zur heute allgemein notwendigen Differenzierung von Forschungsinstitutionen

siehe im übrigen z.B. v. ALEMANN, H.: Sozialwissenschaftliche Forschungsinsti-

tute - Personalstruktur, Forschungsprojekte und Spezialisierung der Sozialfor-

schung. Opladen, 1981. Eine ausführlichere Diskussion der hier implizierten Pro-

bleme im Bereich der Kriminologie findet sich in: M. BRUSTEN: Staatliche Institu-

tionalisierung kriminologischer Forschung. In: Kury, H. (Hg.), Perspektiven und

Probleme kriminologischer Forschung. Köln, 1981, S. 135-182, und in BRUSTEN,

M./ HÄUBLING, J.M./ MALINOWSKI, P. (Hg.), Kriminologie im Spannungsfeld von

Kriminalpolitik und Kriminalpraxis, Enke-Verlag, Stuttgart, 1986 (ı. Kapitel mit

Beiträgen von F. Sack, M. Brusten, F. Berckhauer, W. Steffen, G. Steinhilper

sowie R. Kreissl und W. Ludwig).

I21I

—

Forschungen im Rahmen vereinsrechtlich organisierter staatlicher Forschungs-

institutionen (z.B. Kriminologische Zentralstelle e.V., Wiesbaden, seit 1986).

Forschung privatwirtschaftlicher Institute, meist zur Durchführung von "Auf-

tragsforschungen" (gegebenfalls wiederum von Ministerien und staatlichen Be-

hörden).

Neben diesen Unterschieden in der "institutionellen Verankerung" der For-

schung sind - den Insidern der Kriminologie wohlbekannt - gravierende Unter-

schiede in der wissenschaftstheoretischen, "ideologischen und praxisbezogenen"

Ausrichtung der empirischen Kriminologie zu beachten, deren Bezug zum Daten-

schutz sich ebenfalls keineswegs so ohne weiteres über "einen Kamm scheren" läßt.

Zu unterscheiden wären hier zumindest:

die "traditionelle", vor allem täterorientierte kriminologische Forschung

die "institutionen- und gesellschaftskritische", vor allem auf die Analyse der

Prozesse und Strukturen sozialer Kontrolle ausgerichtete kriminologische

Forschung

die vom Staat "abhängige" und von dessen Informations- und Legitimations-

interessen bestimmte, vornehmlich praxisorientierte und politikbezogene empi-

rische Kriminologie.

Angesichts dieser "strukturellen Heterogenität" der Kriminologie wirft auch das

hier speziell zu behandelnde Thema "Datenschutz als Vorwand zur Verhinderung

institutionenkritischer Forschung" mehr Fragen auf, als beantwortet werden

können:

a. Lassen sich "datenschutzrechtliche Einwände" nicht schlechthin zu Behinde-

rung oder gar Verhinderung jeglicher empirischer Forschung mißbrauchen? Wieso

dann eigentlich die Zuspitzung auf die "institutionenkritische Forschung"? Können

vorgeschobene datenschutzrechtliche Einwände (zumindest solange Datenschutz

primär als Schutz des "informationellen Selbstbestimmungsrechtes" betrachtet wird)

nicht vor allem traditionelle, täterorientierte Forschungen behindern? Stellt der

Datenschutz hier nicht geradezu eine Art "Ausgleich" dar für jenen längst prakti-

zierten "institutionellen Datenschutz", mit dem staatliche Verwaltungen schon eh

und je kritische Instanzenforschung behindert haben?

b. Ist die hier gestellte Frage nach dem Datenschutz als Vorwand zur Ver-

hinderung institutionenkritischer Forschung nicht zuletzt und vor allem eine

122

empirische Frage, die niemand angemessen beantworten kann, bevor diese Frage

nicht auch empirisch untersucht wurde? Und läßt sie sich überhaupt so ohne wei-

teres empirisch untersuchen, vor allem ohne Berücksichtigung der Forscher, d.h.

ihrer Einstellung zur Forschung, ihrer Konfliktbereitschaft und Konfliktfähigkeit?

c. Setzt eine angemessene Behandlung des Themas "Datenschutz als Vorwand zur

Verhinderung institutionenkritischer Forschung" nicht eine wesentlich breitere und

differenziertere Analyse voraus, als es in gegenwärtigen Datenschutzdebatten

offenbar für opportun gehalten wird, insbesondere im Hinblick auf eine Verständi-

gung über die Funktion von Wissenschaft in unserer Gesellschaft und über die

damit verbundene, potentiell politische Funktion des Datenschutzes?

Wir wollen nun im foléenden versuchen, zumindest einen Teil der hier aufge-

worfenen Fragen etwas näher "anzureißen" und zu bearbeiten. Und wir werden

erkennen müssen, daß Probleme des Datenschutzes speziell in der Kriminologie

(etwa im Vergleich zu den Erziehungswissenschaften) bislang noch völlig unzurei-

chend diskutiert wurden, obwohl die empirische Kriminologie - vor allem wegen

ihrer spezifischen "Nähe" zum staatlich "sensiblen Bereich" des Kriminaljustiz-

system - in ganz besonderem Maße von "datenschutzrechtlichen" Regelungen

"betroffen" sein wird.

Il

Die Entwicklung der Diskussion über den Datenschutz in der empirischen

Forschung

Auch wenn an dieser Stelle keine umfassende Retrospektive geboten werden

kann (und soll), so zeigt doch schon ein kurzer Rückblick auf die Zeit seit 1978,

dem Jahr also, in dem das Bundesdatenschutzgesetz in Kraft trat, daß die Diskus-

sion über den Datenschutz in der empirischen Forschung seitdem eine sehr bemer-

kenswerte Veränderung erfahren hat®.

So drückte z.B. das Konzil der Deutschen Gesellschaft für Soziologie7, das sich

6 Zur Diskussion über "Datenschutz und empirische Forschung" vor und kurz nach

dem Inkrafttreten des Bundesdatenschutzgesetzes siehe BULL/DAMMANN: Wissen-

schaftliche Forschung und Datenschutz. In: Die öffentliche Verwaltung, 6/1982,

S. 213-223.

7 siehe Deutsche Gesellschaft für Soziologie (DGS): Datenzugang und Daten-

schutz - Konsequenzen für die Forschung. In: Soziologie 1979, Heft 2, S. 99.

123

am 1ı9. April 1979 - also vor nunmehr acht Jahren - mit "Datenschutz und empiri-

sche Forschung" befaßt hatte, noch seine Besorgnis darüber aus, "daß aus dem

begrüßenswerten Datenschutz eine sachlich unnötige Behinderung der Forschung"

werden könnte. Die Sozialforschung, so meinte man damals, gebe jedenfalls

"weniger Anlaß zu Mißtrauen als viele andere Lebensbereiche, in denen personen-

gebundene Daten benötigt werden". Es bestehe daher kein Grund, einer Sozialfor-

schung "weniger zu vertrauen als Rechtsanwälten und Ärzten, wenn diese für die

Zwecke der Berufsausübung personenbezogene Daten benötigten".

Das Konzil der Deutschen Gesellschaft für Soziologie schloß sich damit damals

den Besorgnissen an, die bereits am ı9. Januar 1979 in Frankfurt von einer

Expertengruppe der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG) und vorher schon am

I1. August 1978 in Köln von einer internationalen Expertengruppe der Internatio-

nalen Vereinigung der Datenorganisationen (IFDO) vorgebracht worden waren®.

Der Erfahrungsaustausch von Wissenschaftlern der verschiedensten Disziplinen,

die sich - von der DFG unterstützt - im Verlauf von vier ausführlichen Arbeitsta-

gungen mit Fragen des "Datenzugangs und des Datenschutzes" beschäftigt hatten9,

hatte zu der Erkenntnis geführt, "daß generell eine Tendenz festzustellen" sei,

"den Datenzugang für die Wissenschaft zu erschweren". Es bestehe daher die

Gefahr, so hieß es damals, daß das "Informations-Gleichgewicht" in unserer Gesell-

schaft nachhaltig gestört werde. Denn: auf der einen Seite ständen starke Verwal-

tungen, innerhalb derer der Datenfluß faktisch nur bedingt eingeschränkt werden

könne, auf der anderen Seite ständen Parlamente, Öffentlichkeit und Wissenschaft,

die vom Datenzugang immer mehr ausgeschlossen würden und insofern Politikvor-

schläge der Verwaltungen, die in zunehmendem Maße auf Daten gestützt würden,

nicht mehr sachgerecht diskutieren könnten!9,

8 Daß es damals keineswegs beim Erfahrungsaustausch blieb, zeigt sich u.a. an

einem internationalen Forschungsprojekt, das unter Federführung des "Zentralar-

chivs" und mit finanzieller Unterstützung durch die Stiftung Volkswagenwerk die

praktischen Auswirkungen des Datenschutzes auf die Sozialforschung untersuchen

sollte. Dies - so hieß es damals - sei vor allem deshalb erforderlich geworden,

"weil sowohl die Kölner Konferenz als auch viele nationale Konferenzen und Beob-

achter im In- und Ausland eine Neigung von Behörden feststellten, den Daten-

schutz zur Forschungsverhinderung zu mißbrauchen", so daß die Wissenschaftsfrei-

heit in ihren Voraussetzungen zunehmend gefährdet werde (vgl. Zentralarchiv für

empirische Sozialforschung (Hrsg.), Information 8, Universität Köln, Mai 1981,

S. 49 {£.).

9 siehe Deutsche Gesellschaft für Soziologie (DGS), Fn. 7, S. 99.

I0 Vgl. heute auch SIMITIS, 1985 (Fn. 4), S

114

124

1.

Eine Diskussion mit "Kehrtwendung" ?

Ohne hier in die Details der damaligen - im übrigen noch sehr "ausgewoge-

nen" - Diskussion über "Datenzugang und Datenschutz" näher einsteigen zu kön-

nen, scheinen daraus doch drei Aspekte besonders bemerkenswert zu sein, die

heute entweder überhaupt nicht mehr diskutiert werden oder aber nur noch am

Rande:

a) Die gesellschaftliche und gesellschaftspolitische Funktion der sogenannten

"freien" (d.h. einer im Sinne des Grundgesetzes "vom Staat unabhängigen") For-

schung.

b) Das zunehmende gesellschaftspolitische Gewicht "staatlicher Verwaltungen"

aufgrund umfassenderer EDV-gestützter Sammlungen und Auswertungen von per-

sonenbezogenen Daten in ihren jeweiligen Politikbereichen; und dies wiederum

nicht zuletzt durch eigene staatliche Forschungsabteilungen und staatlich geför-

derte Forschungsprojekte.

c) Die zunehmende Behinderung staatlich unabhängiger empirischer Forschung

als Folge der neu entstandenen Datenschutzproblematik und sich darauf beziehen-

den Bemühungen um angemessenere Datenschutz-Gesetze (und Regelungen) für die

empirische Forschung.

Dabei war schon damals der Verdacht aufgekommen, daß nunmehr - d.h. mit

Einführung des neuen Datenschutzgesetzes - offensichtlich in zunehmendem Maße

auf Forderungen des Datenschutzes verwiesen werde, um speziell "unbequeme

Forschungsvorhaben" vom Datenzugang auszuschließen. Die Auslegung und Anwen-

dung der Datenschutzgesetze habe jedenfalls - so hieß es - bereits dazu geführt,

daß die unabhängige Wissenschaft immer häufiger im Datenzugang beeinträchtigt

werde. Und daher die zur Warnung erhobene Forderung!!, "Regelungen des Daten-

zugangs dürfen nicht, auch nicht implizit, zur Zensur der Forschung führen". Vor

allem dürfe Datenschutz auf keinen Fall zum Vorwand genommen werden, um wis-

senschaftliche Forschung inhaltlich und methodisch zu zensieren; und - so müßte

man heute im einschlägigen "Wissenschafts-Jargon" hinzufügen: Datenschutz darf

auch auf keinen Fall zum Instrument heteronomer Forschungs-Steuerung werden.

11 siehe Deutsche Gesellschaft für Soziologie (DGS): Datenzugang und Daten-

schutz - Konsequenzen für die Forschung. In: Soziologie 1979, Heft ı, S. 85.

125

Diese - hier nur kurz skizzierte - Diskussion fand, wie gesagt, vor 8 Jahren

statt. Die Frage ist also, ob sich die Situation inzwischen gebessert hat; ob die

drei zentralen Problemkomplexe inzwischen zumindest "im Prinzip" ausdiskutiert

und einer akzeptablen Lösung zugeführt wurden. Meine persönliche Antwort

hierauf ist ein klares Nein. Im Gegenteil: Die Diskussion um den Datenschutz hat

- und hier interessiert im Augenblick nur ihr spezieller Bezug zur empirischen

Forschung - eine inzwischen sehr bemerkenswerte "Eigendynamik" entwickelt und

dabei - trotz aller "Fortschritte" - die eigentliche Ausgangsproblematik im großen

und ganzen aus dem Auge verloren!2,

Oder, um es noch einmal etwas potentierter zu sagen: Hatten die Diskussionen

über den Datenschutz zu Beginn noch das Ziel, die Bürger vor den zunehmenden

Eingriffen der staatlichen Verwaltungen in ihr "informationelles Selbstbestim-

mungsrecht" zu schützen, so scheint sich die Diskussion heute mehr und mehr um

die Frage zu drehen, wie der Staat seine Bürger vor "Ein- und Übergriffen" der

Forschung schützen kann. Oder noch knapper und zugleich kriminologisch "gewen-

det": Wenn schon die Polizei in ihrem "Zugriff" auf den Bürger in datenschutz-

12 Kennzeichnend für den Mangel an Kontinuität der wissenschaftlichen Diskussion

über ganz zentrale forschungsbezogene Teilaspekte der heutigen Datenschutzde-

batte ist nicht zuletzt die Tatsache, daß sehr viele der heute aufgegriffenen

theoretischen, konzeptionellen und vor allem empirischen Probleme bereits vor

über ı2 Jahren sehr ausführlich und differenziert behandelt und schließlich auch

_

für alle zugänglich - publiziert wurden. Hier wäre vor allem der von ESER/

SCHUMANN schon 1976 herausgegebene Sammelband über "Forschung im Konflikt

mit Recht und Ethik" zu nennen (ESER, A./SCHUMANN, K.F.: Forschung im

Konflikt mit Recht und Ethik. Zur Problematik von Zeugnisverweigerungsrecht,

strafrechtlicher Immunität und freiem Datenzugang des Forschers. Enke-Verlag,

Stuttgart,

1976) und die 1981 von einer interdisziplinären Forschergruppe

(BRUSTEN, EBER WEIN, FELTES, GOLLNER, SCHUMANN) veröffentlichte "Empiri-

sche Analyse von Forschungskonflikten und der rechtlichen Regulierung der For-

schungsabwehr aus der Sicht der Sozialwissenschaftler" (BRUSTEN/EBER WEIN/

FELTES/GOLLNER/SCHUMANN: Freiheit der Wissenschaft - Mythosoder Realität?

Campus, Frankfurt, 1981). Für alle, die sich bereits damals sehr ausgiebig mit

Fragen befaßt haben, die offenbar erst heute unter der nun zu erwartenden neuen

"datenschutzrechtlichen Regelung der empirischen Forschung" eine allgemeinere

politische Brisanz erhalten, muß es daher zumindest Erstaunen und Befremden

auslösen, wenn heute - oft sogar geradezu laienhaft - über derartige Fragen

nachgedacht wird, ohne auf den bereits damals erreichten, keineswegs überholten

Diskussions- und Informationsstand aufzubauen oder gar ohne ihn überhaupt zu

kennen.

126

rechtliche Schranken verwiesen wird!3, dann scheint inzwischen nicht mehr einzu-

sehen zu sein, warum es der Wissenschaft diesbezüglich besser ergehen soll. Dies

wird z.B. an Erläuterungen zum $ 28 (Datenverarbeitung für wissenschaftliche

Zwecke) eines "vom Kabinett beschlossenen" Entwurfs eines "Gesetzes zur Fort-

entwicklung des Datenschutzes" in Nordrhein-Westfalen von Dezember 1986 deut-

lich, in denen zwar zunächst eingeräumt wird, daß "bis vor etwa ı0 Jahren ... eine

besondere Rechtfertigung zur Verwendung ... personenbezogener Daten im Rahmen

von Forschungsvorhaben nicht verlangt" worden sei, um dann jedoch sogleich die

für die intendierte Gesetzesänderung wichtige legitimatorische und unbewiesene

Behauptung aufzustellen, daß sich die wissenschaftsinternen Kontrollmechanismen

als "Selbstregelungen" nicht als der geeignete Weg erwiesen (!) hätten, die "erheb-

liche (!) Rechtsunsicherheit auszuräumen". Es sei daher notwendig gewesen,

"gesetzgeberische Schritte zu unternehmen, die durch Selbstregelung vervollstän-

digt aber nicht ersetzt werden können ... . Dabei werden den Forschungsinteressen

keine prinzipiellen Vorrechte vor dem Datenschutz zugestanden: Die Forschung

wird an dieselben Grundregeln gebunden, welche die Verwendung personenbezoge-

ner Daten auch durch andere Stellen mit sich bringt". Eine Güterabwägung der

hier involvierten "Grundrechte" scheint sich bei dieser Argumentation offensicht-

lich ebenso zu erübrigen wie eine Differenzierung je nach Art der "Stellen", die

personenbezogene Daten "im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung" verarbeiten; alsgäbe

es hier keine gravierenden Unterschiede wie etwa zwischen Hochschulen einerseits

und der Polizei andererseits.

2. Das Spezialproblem der "Einwilligung"

Besonders deutlich wird diese hier skizzierte Entwicklung in der Datenschutz-

debatte bei Diskussionen um die "Einwilligung" der von Forschung "betroffenen"

Personen. Sieht man hier zunächst einmal von den speziellen Einwilligungsproble-

men bei der Übermittlung personenbezogener Daten zwischen Verwaltung und For-

schung sowie zwischen verschiedenen Forschungsinstitutionen ab, dann zeigt sich

die "Absurdität" und Gefahr der neueren Datenschutzdebatte besonders deutlich

13 Man vergleiche hierzu einmal die entsprechenden "Klagen" aus dem Kriminal-

Justizsystem (z.B. K. MERTEN (Erster Kriminalhauptkommissar): Keine Chance für

ie Fahnder. Geheimnisschutz und Zeugnisverweigerungsrecht im unlösbaren

Konflikt mit dem Strafverfolgungsinteresse. In: Kriminalistik, 11/1986, S. 527-530),

von denen viele offenbar in Verkennung der Situation glauben, sie gegen die

"Klagen" aus den Reihen der Forscher "aufrechnen" zu können.

127

dort, wo Datenschutz in Zukunft in die unmittelbare Beziehung zwischen Bürgern

und Forschern "eingreifen" soll:

a. Auch bei den vom Forscher selbst erhobenen Daten soll in Zukunft eine

"einfache Einwilligung" des betreffenden Bürgers, d.h. seine schlichte Bereitschaft

zur Teilnahme an der Forschung, nicht mehr ausreichen. Für die Einholung der

Einwilligung des Betroffenen sollen demnächst vielmehr ganz bestimmte "Aufklä-

rungs- und Belehrungspflichten" zu beachten sein. In $ 4 des entsprechenden

Gesetzentwurfes von NRW heißt es hierzu: "Der Betroffene ist in geeigneter Weise

über die Bedeutung der Einwilligung, insbesondere über den Verwendungszweck der

Daten

und unter Darlegung der Rechtsfolgen darauf hinzuweisen, daß er die

Einwilligung verweigern kann."14 Sollte dieses Verfahren den Betroffenen indes

allzu sehr abschrecken, dann - so meinen andere - bestände ja schließlich immer

noch die Möglichkeit, ihn gegebenenfalls in nachhaltiger "geduldiger Überzeu-

gungsarbeit" "dennoch" für die Forschung zu gewinnen.

b. Doch damit noch längst nicht genug: Die Einwilligung des Bürgers in die

"Verarbeitung seiner personenbezogenen Daten" durch die Forschung soll - so die

Entwürfe einiger neuerer Datenschutzregeln - in Zukunft sogar der "Schriftform"

bedürfen, "soweit nicht wegen besonderer Umstände eine andere Form angemessen

ist". Sieht man einmal von den hier bereits vorprogrammierten Auslegungsproble-

men ab, dann "offenbart" vor allem diese Forderung die Datenschutz-Konzeption

im "Hintergrund": eine Entmündigung der Bürger (die ohne Schriftform immerhin

noch gültige Verträge schließen können), eine zumindest potentielle Kontrolle von

Forschern und "Forschungsobjekten" anhand der einzuholenden und mit Unter-

schrift zu versehenden "Einwilligungssschreiben" und damit praktisch auch eine

"Ent-Anonymisierung" des gesamten Forschungsprozesses.

14 Auch wenn Wissenschaftler derartige "gesetzestechnische Regelungen" teilweise

für relativ unproblematisch halten, weil sie sowieso weitgehend ihrer bisherigen

Interviewpraxis entsprechen (denn wer hätte schon in der Vergangenheit seine

Interviewpartner zu wahrheitsgetreuen Aussagen "zwingen" können?), so muß doch

gerade wegen dieser Übereinstimmung mit der bisherigen Praxis sehr verwundern,

warum hier eigentlich mit so großem Aufwand versucht wird, die Durchführung

wissenschaftlicher Interviews gesetzlich zu regeln; und warum auf einmal so viel

Wert darauf gelegt wird, auch wissenschaftliche Interviews als "Eingriff" in die

Persönlichkeit der betroffenen Bürger anzusehen (und damit die Forschung "unter

der Hand" mit der staatlichen "Eingriffsverwaltung" gleichzusetzen). Man wird

abwarten müssen, wann - mit gleicher Argumentation - nun auch der Bereitwillig-

keit zu Interviews mit Journalisten (und der "Pressefreiheit" in unserem Lande)

mit Hilfe von Datenschutzvorwänden und "Warnungen" engere Grenzen gezogen

werden.

128

c. Daß auch dieses Verfahren keineswegs als Extrempunkt der "Forschungsbe-

hinderung" zu verstehen ist, das geht u.a. aus Forschungsprojekten hervor, die

bereits in der Vergangenheit mit "vorgeschobenen Argumenten des Datenschutzes"

behindert wurden. Danach können staatliche Stellen - insbesondere bei krimino-

logisch relevanten Projekten - im Zweifelsfall ohne weiteres zusätzlich auch auf

ihre "Fürsorgepflicht" oder das Argument der "Beeinträchtigungen des Dienstbe-

triebes" zurückgreifen, um die Einwilligung von Personen (etwa Strafgefangenen)

von vorneherein gar nicht erst zuzulassen oder den "Eingriff" durch Forschung

trotz "Einwilligung" des Betroffenen zu unterbinden!5.

Warum, so ließe sich angesichts dieser Entwicklung sarkastisch fragen, sollten

dann nicht Interviews in Zukunft von vorneherein voll und ganz wie "polizeiliche

Vernehmungen" durchgeführt und rechtlich abgesichert werden: mit einer dem

& 136 StPO entsprechenden Rechtsbelehrung (daß man zur Sache nicht aussagen

müsse und jederzeit auch einen Anwalt hinzuziehen könne) sowie Unterschrift

IS Siehe hierzu den von H. Christ 1973 sowie BRUSTEN u.a., 1981 (Fn. 1ı2),

S. 36 £, dokumentierten Fall, der u.a. deutlich macht, wer hier an der Schweige-

pflicht von Bewährungshelfern in erster Linie interessiert ist (H. CHRIST: Wie ein

Modell kooperativer Sozialarbeit durch juristische Interventionen scheiterte. In:

Kriminologisches Journal 4/73, S. 294-300). Denn selbst wenn Probanden, zu deren

Persönlichkeitsschutz die Schweigepflicht gerechtfertigt erscheint, ihren Bewäh-

rungshelfer von der Schweigepflicht entbinden, also in eine Forschung "ein-

willigen", soll dieser Bewährungshelfer nach Meinung der Justiz - im Gegensatz

zum Arzt-Patienten-Verhältnis - nicht von seiner Pflicht zu schweigen entbunden

werden können. In einem neueren Fall (s. BIEKER, R.: Bewährungshilfe im Spie-

gelbild ihrer Adressaten - Ergebnisse einer empirischen Untersuchung. In: Bewäh-

rungshilfe 4/1984, S. 3ı1 und die sich darauf beziehende Stellungnahme von

KUNERT, Justizministerium NW, in: Bewährungshilfe 1985, S. 93) wollten die For-

scher, nachdem das Justizministerium von NRW eine Zufallsauswahl von Probanden

anhand der Register der Bewährungshilfe aus datenschutzrechtlichen Erwägungen

abgelehnt hatte, die für ihre Befragung geeigneten Probanden ohne Vermittlung

durch Bewährungshelfer in den Dienstgebäuden der Bewährungshelfer ansprechen,

um sie zur Teilnahme an der Befragung zu gewinnen. Das Ministerium war jedoch

aus Gründen des - wie es hieß - zu gewährleistenden "Persönlichkeitsschutzes" der

Probanden nicht bereit, einem Verfahren ohne Beteiligung der Bewährungshelfer

zuzustimmen, obgleich dadurch erhebliche Verzerrungen hinsichtlich des zu "errei-

Chenden" Untersuchungssamples (und damit Einbußen bezüglich des Wertes der

gesamten Forschung) zu befürchten waren und schließlich auch eintraten. In der

0.g. Stellungsnahme hierzu weist der Vertreter des Justizministeriums den Vorwurf

des Forschers, daß dieses Verfahren auf eine "Entmündigung der Probanden"

hinauslaufe, zurück und rechtfertigt sich im Sinne der "Fürsorgepflicht": "Die

Justiz hat Kraft des Gesetzes den Persönlichkeitsschutz des Probanden und damit

im Rahmen des Möglichen auch seinen Schutz vor gesellschaftlicher Diskriminie-

rung als Straftäter zu gewährleisten". (Siehe auch auch den Fall in Fn. 18).

129

unter dem jeweiligen Interview-Protokoll (Seite für Seite - versteht sich, damit

nicht gemogelt werden kann). Denn: was sich bei der Polizei seit Jahrzehnten

bestens bewährt hat, kann doch für die Forschung nicht einfach falsch sein-

oder?

Auch wenn man in der "Reduktion der Komplexität" nicht die polizeilichen

Vernehmungen als "Vorbild" nehmen will, wird man als betroffener Beobachter der

"Datenschutz-Szene" zumindest den Eindruck nicht los, daß die heutige Diskussion

um den Datenschutz in der empirischen Forschung unverkennbare Züge einer zwar

"sanften", aber dennoch äußerst durchsetzungsfähigen Aktion zur Forschungsbehin-

derung trägt, und zwar mit Blick auf das hier speziell zu behandelnde Thema -

streckenweise durchaus "unter dem Vorwand" des Datenschutzes.

3. Forschung - eine "Gefahr" für den Bürger?

Bei aller Befürwortung des Datenschutzes bezüglich seiner eigentlichen und

ursprünglichen Zielsetzung - nämlich den Bürger hinsichtlich seines (sich aus dem

"Persönlichkeitsschutz" nach Art.ı u. 2 GG ergebenden) "informationellen Selbstbe-

stimmungsrechtes" besser gegen "Eingriffe" des Staates zu schützen - stellt sich

im Hinblick auf die empirische Forschung doch ernsthaft die Frage, ob hier über-

haupt analog verfahren werden darf und sollte:

a. Welche Gefahren sollen es denn überhaupt sein, die dem Bürger durch die

Forschung drohen könnten? Welche konkreten Nachweise für derartige Gefahren

liegen bereits vor und wer hat derartiges bisher behauptet? Gibt es einschlägige

Beschwerden und Klagen von Bürgern, so daß akuter "Regelungsbedarf" bestände?

Wer könnte zu den eigentlichen "Norminteressenten'" im Hinblick auf forschungsbe-

hindernde Datenschutzregelungen gehören?

b. Welche Art von Forschungs-Verhalten und welche Art von Mißbrauch wel-

cher Daten soll eigentlich ganz konkret "verhindert" werden? Wieso wird vorwie-

gend über "abstrakte" Normen des Datenschutzes in der empirischen Sozialfor-

schung geredet, wenn nicht einmal eindeutig klar ist, was denn überhaupt verhin-

dert werden soll, und wohl wissend, daß derartige "abstrakte" Normen zwangsläufig

hinterher durch wesentlich enger gefaßte Implementationsregeln der staatlichen

Verwaltungen konkretisiert werden.

c. Welche Gefahren, die angeblich von der Forschung ausgehen, können durch

datenschutzrechtliche Regelungen nun tatsächlich auch wirklich verhindert werden?

130

Zumal doch jeder weiß, daß gesetzliche Regelungen immer auch "irgendwie umgan-

gen" werden können. Oder ist hier etwa eher an eine "symbolische" Wirkung des

Datenschutzes gedacht? Und inwieweit ließen sich derartige Regelungen später als

Ausgangspunkt für weitergehende Kontroll- und Sanktionsmaßnahmen gegen For-

scher nutzen, die die neuen Regeln und vor allem ihre Implementationsregeln nicht

einhalten oder auf andere Art "Forschungskonflikte" erzeugen?

d. Wie läßt sich verhindern, daß die neuen Regelungen des Datenschutzes in

Zukunft noch extensiver als Vorwand genutzt werden, um auch Forschungen zu

behindern? Müssen derartige Fragen nicht auch "vorab" diskutiert werden, bis hin

zu der Gefahr, daß Forscher schließlich auch von sich aus bestimmte Forschungen

nicht mehr betreiben werden, weil sie - zu Recht oder Unrecht - Datenschutz-

probleme und Konflikte befürchten und diesen - aus welchen Gründen auch immer

- lieber aus dem Wege gehen? Ist diese Möglichkeit vielleicht sogar antizipiert

und intendiert?

e. Und wie lassen sich überhaupt die "Interessen der Allgemeinheit" und die

"schutzwürdigen Interessen des Einzelnen", das Grundrecht auf "Informations- und

Forschungsfreiheit"und das Grundrecht auf "Persönlichkeitsschutz", der "zumutbare

Aufwand zur Einholung einer Einwilligung" und die "Folgen für die Forschung"

hier so einfach miteinander "abwägen"? Wo sind die Dokumente dafür, daß eine

derartige "Güterabwägung" bereits stattgefunden hat oder werden diese Entschei-

dungen auf dem bloßen Wege der "institutionalisierten Meinungsmacht" gefällt?

Bietet die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 1983 heute

etwa nur den "geeigneten Anlaß", um eine unbequem gewordene - und zugestan-

dener Weise schlecht organisierte und nur schwer organisierbare1® - empirische

Forschung "auszutricksen" zu Lasten eines, vor allem von der Wissenschaft selbst

16 Offenbar wird dieses nahezu unvermeidliche strukturelle Defizit an "organisier-

ter Interessenvertretung" der "freien" Wissenschaft bei der Diskussion um den

Datenschutz immer wieder völlig übersehen. Im Gegensatz zu sogenannten "Inter-

essenverbänden" und staatlichen Institutionen ist "die" Wissenschaft der über sie

"hereinbrechenden" Auseinandersetzungen über datenschutzrechtliche Regelungen

im Bereich der empirischen Forschung nahezu zwangsläufig weitgehend "ausgelie-

fert". Daran ändern einzelne Tagungen wie die in der "Kriminologischen Zentral-

stelle e.V." und jene des Berufsverbandes Deutscher Soziologen e. V. (vom 30.9.-

2.10.1987 über "Der Bürger im Datennetz? Datenbedarf und Datenschutz in Sozial-

forschung, Sozialplanung und Praxisberatung) sowie vereinzelte bzw. "gesammelte"

Publikationen zum Thema leider - außer einer verbesserten "Aufgeklärtheit" unter

den Kollegen - in politischer Hinsicht eigentlich nur recht wenig.

131

zu verteidigenden "Grundrechtes der Allgemeinheit auf freie, staatlich unabhängige

Forschung"?

Angesichts derartiger Fragen möchte man dem Erziehungswissenschaftler K.

INGENKAMP auch für den Bereich der Kriminologie zustimmen!7, daß eine "kon-

fliktfreie Annäherung von Datenschutz und Forschung" zwar nicht zu erwarten

gewesen ist, daß sich aber für den beiderseitigen Lernprozeß ungünstig ausgewirkt

hat, "daß nur eine Seite im Besitz administrativer Macht war, die oft genug

überbürokratisiert und obrigkeitsstaatlich in Erscheinung trat und in der zuarbei-

tenden Verwaltung Einstellungen hervorrief, die für die Forschung meist noch

schädlicher waren als Entscheidungen der Datenschutzbehörden".

IV.

Die Problematik der Datenschutzdebatte als Folge einer zu engen und

undifferenzierten Betrachtungsweise.

Ein ganz wesentliches "Unbehagen" an der gegenwärtigen Diskussion um den

Datenschutz im Bereich der kriminologischen Forschung ist nicht zuletzt darauf

zurückzuführen, daß diese Diskussion in keiner Weise der immanenten Komplexität

des Gegenstandsbereiches gerecht wird. Auch wenn man hier einmal von den be-

reits genannten unterschiedlichen "Forschungstraditionen", "Forschungsrich-

tungen" und institutionellen Verankerungen der kriminologischen Forschung ab-

sieht, dann wird deutlich, daß die bisherigen Auseinandersetzungen über daten-

schutzrechtliche Regelungen a) nicht nur die Vielfalt der Forschungsansätze und

Informationsquellen unterschätzen, die "eigentlich" nach wesentlich differenzierte-

ren Regelungen des Datenschutzes verlangen, will man die Realisierung des Daten-

17 Aus seinem Thesenpapier zum Beitrag "Beispiele für Konflikte zwischen Daten-

schutzbehörden und Forschern", vorgetragen auf dem Symposium "Forschungsfrei-

heit, Forschungsethik und Datenschutz'" während des 17. Kongresses der Deutschen

Gesellschaft für Erziehungswissenschaft vom 22.-24.03.1982 in Regensburg. Das

Engagement der Ministerialbürokratie in der Formulierung forschungsbehindernder

Datenschutzregelungen ist im übrigen nicht zuletzt angesichts der verfassungs-

rechtlichen Interpretation der nur in der BRD in der "Verfassung" (Grundgesetz)

verankerten "Freiheit von Wissenschaft und Forschung" problematisch. So heißt es

z.B. in einer BVerfG-Entscheidung vom 29.05.1973 (Bd. 35, S. 114) hierzu: "Diese

Wertentscheidung bedeutet nicht nur die Absage an staatliche Eingriffe in den ...

Eigenbereich der Wissenschaft; sie schließt vielmehr das Einstehen des Staates ..

für die Idee einer freien Wissenschaft und seine Mitwirkung an ihrer Verwirk-

lichung ein und verpflichtet ihn, sein Handeln positiv danach einzurichten, d.h.

schützend und fördernd einer Aushöhlung dieser Freiheitsgarantie vorzubeugen".

132

schutzes nicht den späteren "Implementierungs-Stäben'" überlassen; die bisherige

Diskussion geht zugleich b) aber auch von einem viel zu engen Begriffsverständnis

von "Datenschutz" aus und übersieht daher ganz wesentliche Aspekte der gegen-

wärtigen "politischen Realität" der kriminologischen Forschung. Der Hauptgrund

für diese kriminologische "Spezifität" der Datenschutzproblematik dürfte darin zu

sehen sein, daß sich die empirische Kriminologie heute bei weitem nicht mehr auf

die Erforschung der "ätiologischen Ursachen" der Kriminalität beschränkt, sondern

zugleich (oder zusätzlich) auch "institutionen-kritische Forschung" betreibt.

Eine angemessene Diskussion über den Datenschutz in der empirischen krimino-

logischen Forschung erfordert daher von vorneherein ein weiteres und zugleich

differenzierteres Verständnis von Datenschutz.

ı. Datenschutz im Sinne eines "Persönlichkeitsschutzes" gegen Eingriff der For-

schung in das "informationelle Selbstbestimmungsrecht" einzelner Personen

Obwohl dem Datenschutz als "Abwehrrecht des Einzelnen" gegen "Eingriffe"

durch die empirische Forschung in der Diskussion bislang eindeutig "Vorrang"

eingeräumt wurde und dieser Gesichtspunkt insofern auch bereits zu einem relativ

differenzierten Bild der hier anliegenden Problematik geführt hat, erscheint es

dennoch zweckmäßig, diesen Aspekt des Datenschutzes noch ein wenig weiter

systematisch zu differenzieren. Dabei wären dann im Hinblick auf den Datenschutz

im Bereich der Kriminologie vor allem folgende "Forschungsansätze" entsprechend

ihren "Informationsquellen" und Forschungszielen zumindest analytisch voneinan-

der zu unterscheiden:

a. Befragungen von Personen über ihre eigene Person (ihre Herkunft, ihre Ein-

stellungen, ihr persönliches soziales Umfeld). Das Spektrum der hier zu subsu-

mierenden Forschungen ist breit und reicht von "Dunkelfeldstudien" (Selbstreports

und Opferbefragungen) in der Bevölkerung bis hin zu Interviews mit Strafgefange-

nen und Probanden der Bewährungshilfe.

b. Empirische Analysen von Akten der Institutionen sozialer Kontrolle des

Kriminaljustiz-Systems im Hinblick auf Informationen über das jeweilige Klientel

(z.B. Personalakten).

c. Schriftliche und mündliche Befragungen von Personen (meist aktuelle oder

ehemalige Klienten) über ihre Erfahrungen mit den verschiedenen Institutionen

Ssozialer Kontrolle als ein ganz entscheidender Ansatz kritischer Forschung.

133

d. Schriftliche und mündliche Befragungen von Funktionsträgern der Institu-

tionen sozialer Kontrolle (z.B. Polizisten, Sozialarbeiter, Bewährungshelfer,

Staatsanwälte, Richter, Gefängnispersonal) sowohl zu ihrer eigenen Person/Her-

kunft/Umwelt/Einstellung18 als auch zu ihrem Wissen über die Praxis der jewei-

ligen Institutionen bzw. zu ihrem eigenen Praxishandeln.

e. Empirische Analysen von Verwaltungsakten im Bereich des gesamten Krimi-

naljustiz-Systems im Hinblick auf die dort zum Ausdruck kommenden Entschei-

dungsstrukturen, Verwaltungsroutinen, Alltagstheorien etc.!9.

Es ist unverkennbar, daß alle diese "Forschungsansätze" ihren eigenen spezifi-

schen Bezug zur Problematik des informationellen Selbstbestimmungsrechtes auf-

weisen und daß ein "übereifriger" Datenschutz hier zu ganz gravierenden, mögli-

cherweise völlig unbedachten, unbeabsichtigten und überhaupt nicht wünschens-

werten Konsequenzen führen kann, die sich ihrerseits nicht nur als "Eingriff in

die Freiheit von Wissenschaft und Forschung" darstellen, sondern - viel wichtiger

noch - als wirkungsvoller "Schutz des Staates" vor gesellschaftspolitisch äußerst

wünschenswerter kritischer Analyse%?9, Ungeeignete Datenschutzgesetze könnten

jedenfalls allzu schnell dazu führen, daß sich ausgerechnet die staatlichen Verwal-

tungen des Kriminaljustizsystems "echt" oder als "Vorwand" zu vehementen Ver-

fechtern des Persönlichkeitsschutzes "bekennen", obwohl es doch in erster Linie

und eigentlich - bewußt oder unbewußt - um den Schutz der eigenen "institutio-

nellen Geheimsphäre" geht.

18 Hierzu lehnte z.B. der Innenminister des Landes NW mit Erlaß vom 8.9.1981 die

Genehmigung zur Wiederholun

einer bereits 1974 in Zusammenarbeit mit der

Gewerkschaft der Polizei (GdP) durchgeführten Befragung von Polizeibeamten zu

ihrem "politischen Bewußtsein" mit dem simplen und zugleich bemerkenswerten

Argument ab, daß "bei der Durchführung der Untersuchung ... insbesondere bei

jungen Polizeibeamten das Konfliktfeld zwischen beruflichen und privaten Inter-

essen angesprochen werden (dürfte)" und daß "bei der Reduzierung dieses Kon-

fliktfeldes auf den Umfang eines Fragenkatalogs ... die Gefahr der Mißdeutung der

Ergebnisse sehr groß (wäre)".

19 Vgl. hierzu die in BRUSTEN u.a. (Fn. ı12), 1981, S. 58 ff, dokumentierten Fälle

der Forschungsbehinderungen.

20 Man stelle sich hier nur einmal konkret vor, die derzeitigen Vorschläge im

Hinblick auf eine "schriftliche Einwilligung" in die Teilnahme an der Forschung

würden tatsächlich Gesetz; es wäre unschwer auszumalen, wie durch eine solche

Regelung institutionenkritische Forschungen noch nachhaltiger behindert würden

und der "Datenschutz" dadurch de facto einem "Staats-Schutz" gleichkäme.

134

2. Datenschutz im Sinne eines verbesserten Schutzes von Forschungsdaten vor

Mißbrauch und Zugriff unbefugter Dritter einschließlich staatlicher Institutionen

Wer wirklich sicherstellen möchte, daß personenbezogene Daten von Bürgern

nicht - via empirische Sozialforschung - zu forschungsfremden Zwecken verwendet

werden und womöglich in "falsche Hände geraten'", der könnte bei ganz anderen

"gesetzlichen Sicherungen" ansetzen als ausgerechnet bei den sogenannten "daten-

schutzrechtlichen Regelungen". Für den Schutz von Forschungsdaten vor dem Miß-

brauch und dem Zugriff "unbefugter Dritter" - einschließlich des Staates - gäbe

es jedenfalls eine ganze Reihe anderer Möglichkeiten:

a. Der "aktive" Datenschutz, der durch den Forscher selbst zu gewährleisten

ist, seine Bereitschaft, mit Forschungsdaten verantwortungsvoll umzugehen (d.h.

sie nur zum Zwecke der Forschung zu verwenden, unbefugten Dritten gegenüber

verschlossen zu halten und sie gegen jeglichen sonstigen Mißbrauch zu schützen).

Auch wenn dieser "aktive" Datenschutz in erster Linie nur auf dem Wege einer

entsprechenden "Forschungsethik" - sozusagen normativ

- zu sichern ist, so

ließen sich hier jedoch auch "Verrechtlichungen" der Problematik denken, die

diesen Schutz der Forschungsdaten durch den Forscher selbst wesentlich stärker

"absichern" könnten; so etwa die strafrechtlich sanktionierte Verpflichtung zur

Wahrung eines Forschungsgeheimnisses (im Sinne eines Berufsgeheimnisses nach

$ 203 StGB) sowie strafrechtliche bzw. "standesrechtliche" Sanktionen bei man-

gelnder Sorgfalt im Umgang mit Forschungsdaten.

b. Nicht minder bedeutsam ist jedoch eine Art "defensiver" Datenschutz, d.h.

die Möglichkeit des Forschers, seine Forschungsdaten vor dem Zugriff des Staates

- hier vor allem im Rahmen der Strafverfolgung - schützen zu können. Hier gilt

es - nicht zuletzt im Interesse eines wirksamen Schutzes des "informationellen

Selbstbestimmungsrechtes" der Informanten der Forscher - sicherzustellen, daß die

empirische Forschung nicht im Zweifelsfall zum "verlängerten Arm" von Polizei,

Justiz und Strafvollzug "verkommen" kann. Wirksamer Datenschutz bedeutet in

diesem Sinne die Gewährung eines berufsbezogenen "Zeugnisverweigerungsrechtes"

für Forscher ($ 53 StPO, am besten gleich in Verbindung mit einer "Schweige-

135

pflicht" gemäß $& 203 StGB) sowie rechtlich garantierter Schutz vor der Beschlag-

nahme von Forschungsunterlagen (i.S.v. 88 94-97 StPO)21.

Das heißt, es ist in erster Linie - und ganz speziell im Bereich der empiri-

schen Kriminologie - durch rechtliche sowie technisch organisatorische Maßnahmen

sicherzustellen, daß die Forschung - im Interesse des Datenschutzes (!) - gegen-

über Eingriffen Dritter abgesichert ist.

Daß es sich hierbei keineswegs um "randseitige Probleme" handelt, sondern

womöglich um den "zentralen Kern" des Problems, läßt sich nicht zuletzt daran

erkennen, daß heute bereits - nicht zuletzt als direkte Folge der jüngsten Diskus-

sionen über "Volkszählung", "Polizeicomputer" und "Datenschutz" - ein erheblich

gestiegenes Mißtrauen gegenüber wissenschaftlicher Forschung (Interview-Verwei-

gerungen, geringere Rücklaufquoten) zu beobachten ist. Dabei steht außer Zweifel,

daß dieses Mißtrauen in der Regel nicht darauf zurückzuführen ist, daß der

einzelne Bürger bereits selbst "schlechte Erfahrungen" mit empirischer Forschung

gemacht hat, sondern sich in erster Linie auf ein allgemeines, eher diffuses

Mißtrauen gegenüber jeglicher Form von "Befragung" gründet, weil der Bürger die

qualitativen Unterschiede zwischen a) grundgesetzlich geschützter Forschung, b)

Befragungen mit kommerziellen Interessen (etwa als Werbetaktik) und c) polizei-

licher Informationssammlung nicht mehr erkennen kann und daher viele - zu Recht

21 JIm Hinblick auf die Forderung nach "Datenschutz" im Sinne eines Zeugnisver-

weigerungsrechtes wäre - im Gegensatz zu dem Vorrang des "Klientenbezugs" bei

Geistlichen, Ärzten und Anwälten - vor allem die Begründung eines Zeugnisverwei-

gerungsrechtes für Journalisten maßgebend und insofern auch das Urteil des

BVerfG zum hessischen Journalistenprivileg, nach dem "das Zeugnisverweigerungs-

recht der Presseangehörigen ... seinen letzten Grund nicht darin (hat), daß private,

wenn auch berufsmäßige, Interessen (der Journalisten) geschützt werden müssen.

Vielmehr beruht es

auf der Eigenart der Institution der freien Presse, die

bestimmter Sicherungen bedarf, um ihre in der modernen Demokratie unabding-

baren Aufgaben wahrnehmen zu können (BVerfG. NJW 1974, 356/358). Auch in Be-

zug auf die "Art der Informationen", die im Rahmen der empirischen Forschung zu

schützen wären, rücken empirisch forschende Kriminologen eher in die Nähe von

"Journalisten", da es sich auch in der Kriminologie weniger um Informationen aus

dem Intimbereich als Basis für konkrete Hilfe und Beratung handelt als vielmehr

um solche Informationen, deren Aufdeckung die Informanten in Schwierigkeiten im

Hinblick auf Strafgesetze, Dienstgeheimnisse und Betriebsgeheimnisse bringen

könnte. Wenig diskutiert ist weiterhin auch die Möglichkeit, das Zeugnisverweige-

rungsrecht für Forscher zumindest in Zivilprozessen und in sonstigen Verfahren

gemäß $ 383 ZPO durchzusetzen. Zur Begründung einer sinnvollen Koppelung von

Zeugnisverweigerungsrecht ($ 53 StPO) und Schweigepflicht (& 203 StGB) siehe vor

allem K. WEIS: Die Ausnutzung der Beforschten und das Zeugnisverweigerungsrecht

des Forschers. In: A. Eser/ K.F. Schumann (Hg.), Forschung im Konflikt mit Recht

und Ethik. Stuttgart, 1976, S. 228 ff). Problembewußtsein und Meinung deutscher

Wissenschaftler zu den hier an

esprochenen Fragen sind ausführlich dargestellt in:

BRUSTEN u.a., 1981 (Fn. ı

2),

)

S

205-226.

136

oder zu Unrecht - befürchten, daß die erbetenen Informationen "schließlich doch

irgendwann bei der Polizei landen" oder aber zu irgendwelchen anderen persön-

lichen Nachteilen führen könnten, und - entsprechend aufgeklärt - nunmehr sogar

ihrerseits den Datenschutz als Vorwand nutzen, um sich den Ungewißheiten und

Unbequemlichkeiten der Mitwirkung an einer Forschung zu entziehen??2, Probleme

dieser Art beeinträchtigen jedoch keineswegs nur die Qualität der wissenschaft-

lichen Forschung (mangelnde Repräsentativität und Gültigkeit der Daten, erhöhter

Forschungsaufwand), sondern zugleich auch in ganz gravierender Weise die - über

wissenschaftliche Forschung mögliche - Informiertheit der Allgemeinheit. Es mutet

daher naiv und unverantwortlich an, derartige Probleme dadurch herunterspielen

zu wollen, daß man den Forschern empfiehlt, die zu befragenden Personen mit

mehr Information über die Forschung und durch "geduldige Überzeugungsarbeit"

für die Einwilligung in die Forschung zu gewinnen; abgesehen davon, daß andere

"Befragungs-Interessenten" (Wirtschaft, Polizei) den Forschern in derartigen

"Überzeugungstechniken" - bis hin zum Angebot von Geld gegen Informationen-

sicherlich nicht nachstehen.

Statt "eindimensionaler" Datenschutzregelungen mit Hinweisen auf Verbesse-

rungsmöglichkeiten bei den "Überzeugungstechniken" sind - zur Sicherung des

informationellen Selbstbestimmungsrechtes (!) - umfassende "strukturelle Lösun-

gen" zur Absicherung der "freien Forschung" erforderlich, die auch ihrem grundge-

setzlich garantierten Status entsprechen würden. Hierzu gehört - neben anderen

"vertrauensbildenden Maßnahmen" - vor allem die Zusicherung eines "Zeugnisver-

22 Nicht nur die eingangs skizzierten Beispiele von Forschungsbehinderungen

durch eine extreme, geradezu neurotische Politisierung des Datenschutzes, sondern

auch vielfältige Alltagserfahrungen aus der Forschungspraxis machen inzwischen

deutlich, wie sehr die empirische Forschung - und das gilt speziell für kriminolo-

gische Untersuchungen - heute bereits - meist unbeabsichtigt - "Opfer" der

gesellschaftlichen Entwicklungen der letzten Jahre geworden ist: a) durch ein

anwachsendes allgemeines Mißtrauen gegenüber jeglicher Form der Datenerhebung

infolge einer beängstigenden Perfektionierung der Datensammlung und -verarbei-

tung durch staatliche Verwaltungen, b) durch den Datenschutz als institutionelle

Reaktion auf diese Entwicklung der staatlichen Eingriffsverwaltungen, c) durch die

zunehmende "Gleichsetzung" von Eingriffsverwaltung und Forschung in daten-

schutzrechtlichen Regelungen und d) durch die wachsende Furcht - insbesondere

bei kritischen jungen Leuten -, Forschung könnte als "verlängerter Arm" der

Staatlichen Eingriffsverwaltungen (von Sozialbehörden über Polizei bis Verfas-

sungsschutz) gebraucht und mißbraucht werden. Schon allein diese Entwicklung

Macht es daher erforderlich, den Datenschutz gegenüber staatlichen Verwaltungen

und wissenschaftlicher Forschung strikt voneinander zu trennen; nicht zuletzt

auch, um entsprechenden forschungsbehindernden "Vorwänden'"'von vorneherein den

Boden zu entziehen.

137

weigerungsrechtes" in Verbindung mit einer rechtlich geregelten "Schweigepflicht"

und ein gesetzlich verankertes Verbot der "Beschlagnahme wissenschaftlicher

Unterlagen". Wie sonst sollte die Forderung der Datenschutzbeauftragten nach

"strenger Abschottung der wissenschaftlichen Forschung gegenüber der Verwal-

tung"23 realisiert werden? Erst ein derartiger "Sonderstatus" der "freien For-

schung" wird auch dazu beitragen, daß wissenschaftliche Forschung ganz allgemein

in der Bevölkerung wieder das Vertrauen genießt, ohne das die "freie Forschung"

ihren gesellschaftlichen Aufgaben überhaupt nicht nachkommen kann; und ohne das

auch ihre Forschungsergebnisse nicht die von ihnen erwartete Qualität haben wer-

den

Der hier geforderte "Sonderstatus" ist schließlich aber auch - und das

interessiert hier besonders - die unabdingbare Voraussetzung dafür, daß im kon-

kreten Fall "echter Vertrauensschutz" - und damit "Datenschutz" - zugesichert

werden kann24.

3. Datenschutz zur Sicherung der "Informationsfreiheit der Öffentlichkeit"

Datenschutz als Behinderung institutionenkritischer Forschung realisiert sich in

der Praxis keineswegs nur in "subjektiven" Argumenten, bei denen Hinweise auf

den Datenschutz lediglich als "Vorwand" genutzt werden, sondern auch in vielfäl-

tigen institutionellen Vorkehrungen staatlicher und halbstaatlicher Behörden. Das

heißt, die empirische Forschung - und damit die Produktion bestimmter Informati-

onen und Daten für die Öffentlichkeit - wird sogar sehr häufig recht wirkungsvoll

23 SIMITIS, S., 1985 (Fn. 4), S

117

24 Daß hier selbstverständlich - wie bei jeder anderen Lösung auch - noch eine

Reihe konkreter Einzelfragen zu klären sein werden (z.B.: wer eine entsprechende

"Forschungs-Lizenz" erhalten soll, wie eine solche "Lizenz" vergeben bzw. ihre

Nutzung kontrolliert werden kann und wie das Verhältnis zwischen Forschern und

Mitarbeitern zu regeln ist; vgl. hierzu u.a. die Diskussion bei ESER, A: Risiken

und Privilegien des Forschers - eine Problemanalyse. In: A. Eser/ K.F. Schumann

(Hg.), Forschung im Konflikt mit Recht und Ethik. Stuttgart, 1976, S. 27 {££),

widerspricht nicht der grundsätzlichen Bedeutung der hier aufgestellten Forde-

rungen zum "Schutz persönlicher Daten und Informationen" (Geheimnisse), die For-

schern in Wahrnehmung ihres Berufes als "staatlich unabhängige" Forscher anver-

traut wurden. Gelegentlich geäußerte (Zweck)-Befürchtungen, daß eine Ausweitung

der in den $ s3 StPO und $ 203 StGB genannten Berufsgruppen zu einer Schwä-

chung oder gar Bedrohung der Strafverfolgung führen könne, sind nicht nur in der

Sache selbst und im Hinblick auf eine angemessene Güterabwägung problematisch,

sondern vor allem auch im Hinblick auf die gerade in den letzten Jahren ganz

erheblich ausgeweiteten Möglichkeiten der Strafverfolgung höchst unglaubwürdig

und dokumentieren eher, zu welchen nicht forschungsbezogenen Zwecken For-

schungsdaten - im Zweifelsfall - auch Verwendung finden können.

138

über Erlasse und Institutionen der "Forschungsbewertung" gesteuert und kontrol-

liert25. Für einen Datenschutz gegen eine derartige "administrative Datenkontrol-

le", d.h. gegen die Geheimhaltung von als "sensibel" eingestuften Daten und gegen

den Schutz verwaltungsmäßig produzierter Informationen vor Infragestellung durch

"Gegen-Informationen"', wären allerdings wohl weniger unsere heutigen Datenschüt-

zer zuständig als vielmehr eine Art von "Datenschutzbeauftragter" im Sinne eines

Ombudsman zur Sicherstellung der Wissenschaftsfreiheit und der Informationsfrei-

heit der Öffentlichkeit (als Voraussetzung zur Wahrnehmung ihres "Selbstbestim-

mungsrechtes").

Daß eine solche Forderung nach einem "Datenschutzbeauftragten" (oder gar

einem "Freedom of Information Act" wie in den USA und Schweden)?2® zur Sicher-

25 Daß ein derartiger "administrativer Datenschutz" nicht nur den Datenschutz-

gesetzen vorgelagert ist, sondern inzwischen bereits in die Datenschutzgesetz-

gebung selbst Eingang gefunden hat, zeigt u.a. der von der Bundesregierung vor-

gelegte Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Bundesdatenschutzgesetzes. Die

zahlreichen auslegungsbedürftigen unbestimmten Rechtsbegriffe des vorgesehenen

$ 3a, der die "Zulässigkeit der Nutzung personenbezogener Daten für Zwecke der

wissenschaftlichen Forschung" regelt, verlangt geradezu nach weiteren "admini-

strativen Anwendungsregeln" und Auslegungen mit der Gefahr einer - unter dem

"Vorwand" Datenschutz - noch stärkeren Steuerung der Forschung durch die "da-

tenbesitzenden" Verwaltungsstellen und schwört damit zumindest implizit die

Gefahr herauf, einer Art "Forschungszensur" gegenüber "institutionenkritischer

Forschung" Vorschub zu leisten.

26 Dies würde eine umfassende Reform des Verhältnisses von Verwaltung und

Öffentlichkeit bedeuten mit dem Ziel der Schaffung eines Gesetzes, das jedem

Bürger einen grundsätzlichen und allgemeinen Informationsanspruch gegenüber der

Verwaltung einräumt. Vgl. J. SCHERER: "Öffentlichkeitsarbeit" der Verwaltung und

Informationsfreiheit des Bürgers. In: Hoffmann-Riem, W. (Hg.), Bürgernahe Ver-

waltung? Analysen über das Verhältnis von Bürger und Verwaltung. Luchterhand-

Verlag, Neuwied-Darmstadt, 1980, S. 313-345, der indiesem Zusammenhang darauf

hinweist, daß - ganz im Gegensatz zu den USA - die Informationen der Verwal-

tung in der BRD durch den "Geheimhaltungsgrundsatz" von der "Öffentlichkeit"

abgeschottet werden; d.h., daß grundsätzlich die Verwaltung darüber entscheidet,

wem welche Informationen zugänglich gemacht werden. Durch eine derartige un-

kontrollierte Verfügung über Informationen wird deutschen Behörden gegenüber

der Öffentlichkeit eine Form von "Herrschaftswissen" und Macht zugestanden, bei

gleichzeitiger Möglichkeit, sich selbst der Kontrolle zu entziehen, die in den USA

SO nicht denkbar wäre. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf "Einsicht in Behör-

denakten". Selbst das Bundesdatenschutzgesetz vom 27.01.1977 - so SCHERER

(1980, S. 317) - habe den Geheimhaltungsgrundsatz nur unwesentlich eingeschränkt.

Solange aber Datenschutzgesetze im wesentlichen auf Vorgaben von Ministerien

und Verwaltungen beruhen, ist daher wenig verwunderlich, daß sie in erster Linie

"verwaltungskonform" und damit prinzipiell in Übereinstimmung mit dem bereits

fragwürdigen "Geheimhaltungsgrundsatz" stehen. Zur grundsätzlichen Befürwortung

eines "Prinzipder Öffentlichkeit von Verwaltungsunterlagen" im Zusammenhang mit

Datenschutz siehe im übrigen BULL/DAMMANN, ı982 (Fn. 6), S. 222 f

139

stellung der Wissenschaftsfreiheit und der sich darauf beziehenden Informations-

freiheit der Öffentlichkeit keineswegs außerhalb einer Diskussion über "daten-

schutzrechtliche Probleme kriminologischer Forschung" liegt, zeigt sich spätestens

dann, wenn man sich erst einmal ernsthaft mit diesem Thema befassen und die

Datenschutzproblematik in der empirischen Forschung einmal außerhalb der inzwi-

schen bereits weitgehend "eingefahrenen Gleise” diskutieren würde. Auch wenn

diese Diskussion hier nicht so einfach nebenher und angemessen geführt werden

kann, so läßt sich die bedenkliche Entwicklung der institutionalisierten Behinde-

rung der "freien" Forschung in der BRD27 und damit die Beeinträchtigung schutz-

27 Eine ausführlichere Diskussion der "institutionellen Behinderungen der empi-

rischen Kriminologie sowie der sich daraus ergebenden wissenschaftspolitischen

und kriminalpolitischen Konsequenzen findet sich vor allem in BRUSTEN, 1981

(Fn. 5) und 1986 ( BRUSTEN, M.: Die empirische Kriminologie in den "Fängen"

staatlicher Verwertungsinteressen. Bekannte Thesen und Fakten erneut zur Diskus-

sion gestellt. In: Löschper/Manke/Sack (Hg.), Kriminologie als selbständiges

interdisziplinäres Hochschulstudium, Centaurus, Pfaffenweiler, 1986, S. 194-212);

siehe aber auch BRUSTEN u.a., 1977 (BRUSTEN/EBER WEIN/FELTES/GOLLNER/

HENNS/SCHUMANN: Konflikte durch Forschung. Untersuchung über rechtliche und

bürokratische Behinderungen empirischer Forschung. In: Kriminologisches Journal

1/77, S. 10-23), und 1981 (BRUSTEN/EBER WEIN/FELTES/GOLLNER/SCHUMANN,

Fn. ı2, insbesondere S. s8-84: Zur Konfliktträchtigkeit des Forschungsfeldes der

"Institutionen strafrechtlicher Kontrolle"). Eine hier nicht näher dargestellte, aber

durchaus wirksame Methode eines "administrativen Datenschutzes" besteht im

übrigen darin, daß Personen der öffentlichen Verwaltung keine (oder nur eine

bedingte) Aussagegenehmigung für ein Interview erteilt wird, da grundsätzlich eine

"Verpflichtung zur Amtsverschwiegenheit" besteht. So konnte z.B. 1983/84 einganz

zentraler Teil einer DFG-geförderten Untersuchung zur "Entstehung der Führungs-

aufsicht" trotz eines umfangreichen Schriftverkehrs mit ausführlichen Erläuterun-

en zur Bedeutung von Interviews mit "Zeitzeugen" eines ansonsten von der

ffentlichkeit kaum beachteten Gesetzgebungsverfahrens nicht verwirklicht wer-

den, weil die Befragung von insgesamt vier Ministerialbeamten aus NRW, die sehr

intensiv am entsprechenden Gesetzgebungsverfahren mitgewirkt hatten, vom Justiz-

ministerium NRW unter Hinweis auf die "Amtsverschwiegenheit" der Beamten nicht

genehmigt wurde. Ein mit weiteren Erläuterungen versehener Widerspruch gegen

diese Entscheidung führte lediglich zu dem Hinweis, daß keine Bedenken gegen

Informationsgespräche beständen, "die sich auf Tatsachen beschränken, die offen-

kundig sind oder ihrer Bedeutung nach keiner Geheimhaltung bedürfen. Ich stelle

daher anheim, sich wegen derartiger Fragen unmittelbar an die Bediensteten

meines Geschäftsbereichs zu wenden, die in diesem Rahmen einer Entbindung von

der Verschwiegenheitspflicht nicht bedürfen", wobei nun allerdings bereits zwei

der vorgesehen gewesenen Interviewpartner mitteilen ließen, daß sie an den

erbetenen Interviews wegen des damit verbundenen "unvertretbaren Arbeits-

aufwandes" nicht bereit seien, teilzunehmen. Ein dritter zog daraufhin seine

ursprünglich bereits gegebene Zusage ebenfalls zurück, weil er sich ohne eine

entsprechende Befreiung von der Schweigepflicht zu nichts Wesentlichem äußern

könne, ohne sich der "Gefahr strafrechtlicher Verfolgung auszusetzen".

140

würdiger Interessen der Allgemeinheit (und damit letztlich auch des Einzelnen) an

folgenden Beispielen doch zumindest demonstrieren:

3.1. Empirische Recherchen und Dokumentationen zur Forschungsbehinderung

in der BRD haben bereits vor Jahren sehr nachhaltig darauf aufmerksam gemacht,

daß die empirische Forschung in der BRD in zunehmendem Maße durch einen "ad-

ministrativen Datenschutz" in Form ministerieller Richtlinien, Erlasse und Verfü-

gungen behindert und auch verhindert wird. Dabei ist zwar nie von einem Verbot

bestimmter Forschungen die Rede, doch kommen die forschungsbezogenen Erlasse

der Ministerialbehörden in der Praxis doch sehr oft einem solchen Verbot der

Forschung gleich28, Sie sind auf jeden Fall eindeutige "Instrumente der bürokra-

tischen Kontrolle und Steuerung" von Forschung.

Diese Entwicklung ist besonders auffällig (bzw. nur besonders gut belegt) im

Schulbereich (und betrifft insofern auch die dort angesiedelten kriminologischen

Forschungen). Hinweise darauf, daß "außerdem die Bestimmungen des Datenschutzes

genau einzuhalten" seien, haben dort de facto längst nur noch eine zusätzliche

legitimatorische und die Kultusbürokratie "absichernde'" Funktion, da die Ein-

schränkung und die Verhinderung der Forschung durch einschlägige administrative

Bestimmungen und deren Anwendung bereits weit darüber hinausgeht, was durch

Datenschutz-Gesetze überhaupt möglich ist?9.

28 Vgl. BRUSTEN u.a., 1981 (Fn. ı2), S. 41

29 Vgl. die Analyse der Konfliktträchtigkeit des Forschungsfeldes "Schulische

Bildung" und die Sammlung der gesetzlichen Grundlagen, Verordnungen, Erlasse

und Stellungnahmen einzelner Bundesländer zur empirischen Forschung im Schul-

bereich in BRUSTEN u.a., 1981 (Fn. ı2), S. 85-103 sowie S. 297-308 oder die

Dokumentationder Deutschen Gesellschaft für Erziehungswissenschaften(Deutsche

Gesellschaft für Erziehungswissenschaften (DGfE), Hg., Die Behinderung der

erziehungswissenschaftlichen Forschung in der Bundesrepublik, Frankfurt, 1980),

sowie die Diskussionsmaterialien zu "Forschungsgenehmigung und Datenschutz in

der Praxis der empirischen pädagogischen Forschung" vom "Zentrum für empirische

pädagogische Forschung der Erziehungswissenschaftlichen Hochschule Rheinland-

Pfalz". Im übrigen beschaffe man sich einmal "zur Anschauung" die "Richtlinien für

die Genehmigung von empirischen Untersuchungen in Schulen" gemäß Runderlaß

des Kultusministers NW vom 17.02.1977 und die dazu gehörenden Unterlagen, mit

denen der Regierungspräsident Düsseldorf diesen Erlaß implementiert. Aktueller

Fall: Nachdem sich insgesamt 5 Schulen im Raume Düsseldorf aufgrund intensiver

Vorbesprechungen mit einem Forscher (einem unter wissenschaftlicher Anleitung

stehenden Diplomanden) bereit erklärt hatten, Schüler im Alter von 16-20 Jahren

nach ihrem Wissen und ihrer Einstellung zum Dritten Reich und zum Holocaust

befragen zu lassen, "genehmigte" der hierfür zuständige Regierungspräsident

Düsseldorf diese Forschung nach einer Bearbeitungszeit von einigen Wochen Ende

Mai durch Übersendung eines zweiseitigen Formblattes mit insgesamt über einem

Dutzend explizit aufgeführter (Fortsetzung siehe nächste Seite)

141

Aufschlußreiches Beispiel eines solchen "administrativen Datenschutzes" im

Bereich der Kriminologie stellt auch ein s-seitiges Papier des Justizministers von

NRW dar, in dem die "Kriterien für die Entscheidung über Anträge auf Erteilung

der Erlaubnis zur Durchführung kriminologischer Untersuchungen und Befragungen

in Justizvollzugsanstalten des Landes" festgelegt sind, die nicht nur vorschreiben,

daß Anträge auf Erteilung einer Forschungserlaubnis mindestens vier (!) Monate

vor Beginn der Untersuchung schriftlich samt allen Unterlagen (u.a. den endgülti-

gen Fragebögen!) eingereicht werden müssen; womit die meisten der nur auf ein

bis zwei Jahre geförderten wissenschaftlichen Projekte bereits "ausgeschaltet"

wären, zumal die termingerechte Einreichung der Unterlagen ja noch längst keine

"Genehmigung" der Forschung bedeutet. Zur Klärung der Voraussetzungen für die

Erteilung einer "Forschungserlaubnis" gehören auch so "dehnbare" und willkürliche

anwendbare Bestimmungen wie die, daß "das Ergebnis der Untersuchung oder Be-

fragung für den Strafvollzug von erheblicher Bedeutung" sein müsse, sowie die

Verpflichtung des antragstellenden Wissenschaftlers, "eine eventuell geplante

Veröffentlichung nur mit Zustimmung des Justizministeriums vorzunehmen". Die

Forschungserlaubnis ist im übrigen von vorneherein zu versagen, wenn "die

Justizvollzugsanstalten vorrangig als Organisationshilfe zum Erreichen einer

Zielgruppe benutzt werden" (was im Zweifelsfall bei Befragungen von Gefangenen

und Justizpersonal immer zutrifft); "Einsichtnahme in Verwaltungsvorgänge oder

Teile von diesen wird grundsätzlich nicht gewährt"; und die Erlaubnis auf Ein-

sichtnahme in Gefangenenpersonalakten ist zu versagen, wenn "das Bekanntwerden

des Inhalts der Akten dem Wohl des Bundes oder eines Landes Nachteile bereiten

würde".

3.2. Eine ganz andere Form des "administrativen Datenschutzes" wird - leider

den meisten Fachkollegen offensichtlich noch weitgehend unbekannt - z.B. von

einer "Clearingstelle für empirische Forschung" beim Deutschen Städtetag prakti-

ziert, der seine Mitglieds-Städte aufgefordert hat, bei allen kommunalrelevanten

Forschungen in der gesamten BRD (wozu im übrigen durchaus auch kriminologische

Untersuchungen zählen können) von einer unmittelbaren Beantwortung abzusehen

und sie stattdessen an die Hauptgeschäftsstelle des Deutschen Städtetages zu

(Fortsetzung von Fn. 29) - und als einzuhalten angekreuzter - Bedingungen und

Auflagen, die die tatsächliche Durchführung der Forschung absolut unmöglich

machten, wobei - nur nebenher bemerkt - die "Genehmigung" zur Durchführung

der Befragung "großzügigerweise" bis "Ende August" ausgesprochen wurde, die

Schulferien aber bereits am 16.07.1987 begannen.

142

verweisen und von dort genehmigen zu lassen. Dort entscheiden dann gleich zwei

Abteilungen darüber, ob das jeweilige Forschungsansinnen überhaupt "genehmi-

gungswürdig" ist30:

a. eine Fachabteilung, in der geprüft wird31, ob es schon ähnliche Forschungen

gibt, ob ein "erhebliches kommunales Interesse" an dem zu erwartenden Ergebnis

der Forschung besteht und ob die Forschung überhaupt "sinnvoll" ist,

b. eine Abteilung für "Methodik/Statistik", in der zusätzlich die Forschungs-

instrumente (eventuell Umfang des Erhebungsbogens, Zahl der zu befragenden

Städte, Einschätzung des Aufwandes für die jeweiligen Städte) geprüft und die

"Verwendung der Erhebungsergebnisse" abgeklärt werden.

Eine Genehmigung oder gar Befürwortung der "Clearingstelle" des Deutschen

Städtetages verpflichtet die Städte selbst jedoch noch keineswegs dazu, nun auch

ihrerseits die Forschung zu genehmigen. Im Gegenteil, der Verweis auf die "Em-

pfehlungen des DST" dient in der Praxis offensichtlich vor allem als "Vorwand",

zunächst einmal nicht zu genehmigen, ohne dabei den Konflikt mit den betroffenen

Forschern selbst austragen zu müssen.

30 Vgl. hierzu die Empfehlungen, die das Präsidium des Deutschen Städtetages

bereits auf seiner 187. Sitzung am 17.01.1974 in Berlin ausgesprochen hat (MittDST

07.05.74), auf die sich die Städte in der Regel beziehen und aufgrund derer die

Städte in aller Regel die Mitwirkung bei Erhebungen ohne eine entsprechende

Empfehlung der kommunalen Spitzenverbände ablehnen. Ähnliche Forschungsbehin-

derungen oder "Forschungskoordinationsbemühungen" scheinen im übrigen auch von

den Städtetagen der einzelnen Bundesländer auszugehen; so hat z.B. der Städtetag

Baden-Württemberg in einem Rundschreiben vom 21.03.79darum gebeten, Umfragen

nur noch zu beantworten, wenn sie entweder mit dem Deutschen Städtetag oder

(bei Umfragen, die auf Baden-Württemberg bezogen sind) mit ihm abgestimmt sind.

1983 empfiehlt er daher z.B. auch konsequent, auf eine entsprechende Rückfrage

des Sozialamtes der Stadt Stuttgart, von einer Beantwortung eines Fragebogens

zur Arbeit von Behindertenkoordinatoren) abzusehen, da eine solche "Abstimmung"

vorher nicht erfolgt sei. Das Sozialamt der Stadt Stuttgart schloß sich daraufhin

(wie andere Städte auch) dieser Auffassung an und: "... bedauern deshalb, Ihren

Fragebogen nicht ausfüllen zu können". Doch auch der Deutsche Städtetag bedau-

ert schließlich sehr, "daß Sie wegen Ihrer Umfrage nicht früher mit uns Kontakt

aufgenommen haben" und "sehen wir uns nicht in der Lage, eine Beantwortung des

Fragebogens in der von Ihnen vorgelegten Form zu befürworten", denn: "Unab-

hängig davon, daß nicht einzelne Bedienstete, sondern nur der Verwaltungschef als

"Behörde" verantwortlich Stellung nehmen kann, berühren eine Reihe von Fragen

sensible Personaldaten und Organisations- und Entscheidungsabläufe".

31 Eine Prüfung, die, sollte der Städtetag als "kommunaler Spitzenverband" heute

als Teil des "Staates" anzusehen sein, sogar grundgesetzwidrig wäre.

143

Zwischenergebnis

Will man an dieser Stelle ein erstes Fazit aus dem vorstehenden Versuch einer

kritischen Analyse der gegenwärtigen Situation der kriminologischen Forschung im

Hinblick auf Datenschutz ziehen, dann wird deutlich, daß das Thema "Datenschutz

als Vorwand zur Verhinderung institutionenkritischer Forschung" keineswegs nur

auf der Ebene " vorgeschobener Argumente" abgehandelt werden darf, sondern nur

auf der Basis einer differenzierten strukturellen Analyse. Die gegenwärtige, meist

sehr eingeengte Diskussion um datenschutzrechtliche Probleme der kriminologi-

schen Forschung wird dagegen weder der Komplexität der anstehenden For-

schungskonflikte gerecht, noch läßt sie erkennen, welchen problematischen

Stellenwert der "Datenschutz" im gesamten Kontext der bereits bestehenden "For-

schungseinschränkungen und -behinderungen" einnehmen könnte. Der sowohl in

Form von Richtlinien, Erlassen und Verfügungen als auch in Form von Institutio-

nen der "Forschungsbewertung'" bestehende forschungsbehindernde "administrative

Datenschutz" bietet indes bereits eine gewisse Vorstellung davon, wie "ungeeignete

Datenschutzgesetze" (z.B. $ 3a des Gesetzentwurfes der Bundesregierung zur

Änderung des Bundesdatenschutzgesetzes) in Zukunft - unter dem Vorwand "Da-

tenschutz" - zu einer Behinderung, Steuerung oder gar Zensur empirischer For-

schung "verkommen" könnten. Und - so abwegig, wie es vielen heute noch schei-

nen mag - auch die "Clearingstelle" des Deutschen Städtetages könnte eines Tages

noch "Modell stehen" für datenschutzrechtliche Kontrollen der empirischen For-

schung. Wird doch schon heute "offen" darüber nachgedacht, wer die Einhaltung

der neuen Datenschutzgesetze (und deren Implementationsregeln - versteht sich)

in Zukunft überhaupt überprüfen soll und wohin sich Forscher wenden könnten,

wenn ihnen mit Hinweisen auf den Datenschutz - oder entsprechenden Vorwän-

den - Forschungsschwierigkeiten bereitet werden.

V

Zur gesellschaftlichen Funktion von Wissenschaft und Datenschutz

Die bisherigen Erörterungen haben bereits deutlich erkennen lassen, daß der

Datenschutz - intendiert oder nicht - mit ganz erheblichen Konsequenzen für die

Forschungspraxis und die "Forschungsfreiheit" in der empirischen Kriminologie

verbunden ist. Daß dabei nicht zuletzt auch "politische Dimensionen" eine Rolle

spielen und der Datenschutz insofern u.a. auch politisch als "Vorwand zur Verhin-

derung institutionenkritischer Forschung" genutzt werden kann, wurde dabei

144

bislang nur am Rande erwähnt. Dies soll daher im Folgenden noch etwas näher

erläutert werden.

ı. Die "Datenschutzschere"” im Kopf der Forscher

Die potentiellen "Gefahren" des Datenschutzes für die empirische Kriminologie

lassen sich - ähnlich wie bei Untersuchungen zu anderen Forschungskonflikten32-

nur sehr bedingt aufgrund der tatsächlich auftretenden Probleme abschätzen, weil

schon die Antizipation derartiger Probleme durch die Forscher zu einer erheb-

lichen Veränderung der gesamten "Forschungslandschaft" führen kann. Das heißt:

da unabhängige Forscher nicht zu bestimmten Forschungen gezwungen werden

können und "wissenschaftliche Neugierde" nicht selten an "gesellschaftlichen

Hindernissen" endet, werden datenschutzrechtliche Regelungen schon weit im "Vor-

feld" ihrer Anwendung zu Umstrukturierungen in der Planung und Durchführung

empirischer Forschungen beitragen, wobei eben ganz bestimmte Forschungen

bereits "vor ab" der "Schere im Kopf" der Forscher zum Opfer fallen. Daß diese

Befürchtung keineswegs so einfach "aus der Luft gegriffen" ist, davon zeugt auch

eine Stellungnahme des "Wissenschaftsrates" aus dem Jahre 198233, in der es heißt

"Es gibt deutliche Indizien dafür, daß Wissenschaftler, die mit sensitiven Daten

arbeiten, zunehmend darauf verzichten, bestimmte Forschungsarbeiten überhaupt

noch in Angriff zu nehmen, um nicht mit den Datenschutzregelungen in Konflikt

zu geraten.

n

Das heißt: die wirklichen Auswirkungen des Datenschutzes auf

Wissenschaft und Forschung sind empirisch entweder überhaupt nicht oder aber

nur sehr begrenzt zu erfassen, weil viele Forschungen, die die entsprechenden

"Datenschutzkonflikte" offenbaren könnten, von vorneherein gar nicht mehr erst

in Angriff genommen werden. Datenschutz läuft daher auch unter diesem Gesichts-

punkt Gefahr, zu einem nicht unbeachtlichen Faktor der "heteronomen For-

schungs-Steuerung" zu werden. D.h. dadurch, daß die hier erzeugten Konflikte

überhaupt nicht ausgetragen werden, entsteht der trügerische Eindruck, es gäbe

diese Probleme überhaupt nicht oder aber nur in marginalen Bereichen. Dabei

hängt diese geradezu unsichtbare heteronome Steuerung der Forschung durch den

Datenschutz natürlich wiederum von einer ganzen Reihe von Faktoren ab:

a. der allgemeinen Einstellung der Forscher; ihren Forschungsinteressen, ihrem

32 Vgl. BRUSTEN u.a., 1981 (Fn. ı2), S

142 {£f.

33 Zitiert nach SIMITIS, ı985 (Fn. 4), S. 88.

145

Grundverständnis von Wissenschaft, Staat und Gesellschaft, ihrer Rolle als For-

scher und Hochschullehrer34;

b. der Konfliktbereitschaft der Forscher bei der Überwindung von Forschungs-

behinderungen bzw. ihrer Neigung zu Opportunismus und Kompromissen (schon in

Antizipation von Forschungskonflikten) mit dem Effekt einer mehr oder weniger

bewußten "Selbst-Zensur";

c. der Organisiertheit und Organisierbarkeit freier akademischer Forschung

(insbesondere an Hochschulen), die ja keineswegs ohne weiteres vergleichbar ist

mit dem Grad der Organisiertheit und Organisierbarkeit der kommerziellen For-

schung, der "Staatsforschung" oder der "Datenschützer".

Welche unmittelbaren Auswirkungen der Datenschutz hat, wird daher allenfalls

an jenen Projekten zu studieren sein, bei denen versucht wurde, sie trotz auftre-

tender Konflikte und Erschwernisse durchzuführen; insofern wird der Datenschutz

durchaus ähnliche Folgen haben wie die bereits sattsam bekannten Hindernisse, die

der kritischen Instanzen-Forschung schon seit eh und je in den Weg gestellt

wurden.

2. Die gesellschaftliche Funktion von Wissenschaft und Forschung

Wer datenschutzrechtliche Regelungen im Bereich der empirischen Kriminologie

nicht ausschließlich oder vorwiegend unter "rechtstechnischen" Gesichtspunkten

oder Gesichtspunkten der Abwägung von "Rechtsgütern" sehen will35, der wird

34 Dabei ist zu beachten, daß auch viele "unabhängige" Forscher aufgrund ihrer

wissenschaftspolitischen Einstellung und aufgrund ihres Verständnisses von der

Rolle des Wissenschaftlers von vorneherein vor potentiell konfliktträchtigen

Unternehmungen bewahrt werden; andere wiederum forschen zu Themen, die

keinen Anlaß zu Konflikten geben oder die gar politisch erwünscht sind. Für sie

alle sind daher Datenschutzprobleme in der Forschung schon "vorab" eigentlich

überhaupt kein relevantes Thema. Im Gegenteil: "verdächtig" machen sich eher

jene, die derartige Probleme haben oder antizipieren, wie z.B. Kollegen, die

kritische Instanzenforschung betreiben wollen.

35 Dabei gewinnt man als "Nicht-Jurist" durchaus den Eindruck, daß Datenschutz-

debatten - zumindest was den Bereich der empirischen Kriminologie anbetrifft -

z.Z. noch nicht einmal durch sonderlich klare und umfassende Rechtsgüterabwä-

gungen gekennzeichnet sind, so daß sich viele Forscher in die Situation gedrängt

fühlen, sich und ihre Arbeit vor datenschutzrechtlichen Einwänden "rechtfertigen

zu müssen", wo doch vorab zunächst einmal Fragen der "Grundrechtskonkordanz"

von "Persönlichkeitsschutz" und (Fortsetzung siehe nächste Seite)

146

kaum umhin kommen, sich auch mit der Frage zu befassen, welche Folgen der

Datenschutz für die Funktion von Wissenschaft und Forschung in unserer Gesell-

schaft haben kann. Dabei besteht überhaupt kein Zweifel, daß nicht jede Art von

Forschung "in gleicher Weise" von datenschutzrechtlichen Regelungen "betroffen"

sein wird und daß der Datenschutz auch - gewollt oder nicht - zu einer bewußten

"politischen" Steuerung der Forschung benutzt werden kann.

Zunächst muß uns jedoch vor allem interessieren, ob und inwieweit die Ein-

schätzung des Datenschutzes abhängig ist vom jeweiligen "Wissenschaftsverständ-

nis", d.h. von den Vorstellungen über die gesellschaftliche Funktion von Wissen-

schaft und Forschung3©. Auch wenn dieser Frage hier nicht bis ins Detail nachge-

gangen werden kann, so läßt sie sich doch zumindest an einigen Aspekten deutlich

machen. So haben z.B. in unserer Untersuchung über das "Zugangsrecht" der

Forschung zu wissenschaftlich relevanten Daten37 viele der befragten Wissen-

schaftler ihre Meinung mit Hinweisen auf ihr jeweiliges "Wissenschaftsverständnis"

begründet. Dabei untermauerten z.B. Forscher, die für ein uneingeschränktes

Zugangsrecht plädierten, ihren Standpunkt vor allem damit, daß es Aufgabe der

Forschung sei, die konkrete Herrschaftsausübung in und durch staatliche Verwal-

tungen aufzudecken und daß Forschung insofern als eine Institution sozialer

Kontrolle gegenüber dieser Form von Herrschaft zu fungieren habe, wenn sie nicht

selbst zu einem Instrument dieser Herrschaft degenerieren wolle. Daraus folge, daß

der Zugang zu Informationen und Daten keineswegs dem "Zufall" überlassen

werden dürfe, sondern daß vielmehr durch eine umfassende gesetzliche Regelung

des Datenzugangs erst einmal überhaupt die Voraussetzungen dafür geschaffen

werden müßten, um die Erforschung der institutionellen und gesellschaftlichen

Prozesse und Strukturen unabhängig zu machen von konkreten Macht- und Herr-

schaftsinteressen z.B. staatlicher Verwaltungen. Datenschutz und Zugangsrechte zu

Informationen hängen jedenfalls zwangsläufig eng mit dem Selbstverständnis der

(Fortsetzung von Fn. 35) "Forschungsfreiheit" differenzierter zu klären wären,

wobei das größte Defizit juristischer Kompetenz vor allem auf dem Gebiet der

"Wissenschaftsfreiheit" zu bestehen scheint.

36 Es ist schon bemerkenswert, daß Datenschutz-Debatten bislang offenbar weit-

gehend von der Fiktion gekennzeichnet sind, es handele sich hierbei primär oder

gar ausschließlich um reine Sach-Diskussionen, ohne zu erkennen oder zugestehen

zu wollen, daß derartige Auseinandersetzungen (bis in konkrete Regelungsvor-

schläge hinein) zwangsläufig auch ganz entscheidend von politischen Grundposi-

tionen und recht unterschiedlichen Wissenschafts-Verständnissen abhängen. Offen-

gelegt werden diese bislang jedenfalls kaum.

37 Vgl. BRUSTEN u.a., 1981 (Fn. ı2), S. ı80 {ff.

147

Wissenschaft und ihrer Funktion in der Gesellschaft zusammen. Auch wenn dies in

denscheinbar ausschließlich "sachbezogenen Debatten" über Datenschutz "vornehm"

ausgeklammert wird, wird man nicht übersehen können, daß Datenschutz nicht

zuletzt auch erhebliche politische Fragen impliziert und den rechtstechnischen

Fragen dabei im Vergleich eher sekundäre Bedeutung zukommt. Denn: die Regeln

des Datenschutzes sind keinesfalls nur Regeln zur Verbesserung des "Persönlich-

keitsschutzes" von Bürgern, sie können sich auch - dies gilt zumindest im Hinblick

auf ihre Konsequenzen für die empirische Forschung in der Kriminologie -

ZU

Regeln der Sicherung gesellschaftlicher Machtverhältnisse entwickeln.

2.1. Datenschutz im Politikfeld zwischen traditioneller und kritischer Kriminologie

Überträgt man diese eher allgemeinen Überlegungen nun auf konkrete For-

schungseinrichtungen und Forschungsvorhaben, dann ist natürlich wichtig festzu-

halten, worauf K.F. Schumann bereits 197638 hinwies, daß sich nämlich die Sozial-

wissenschaftler - vor allem die Kriminologen - bislang vorwiegend mit der Erfor-

schung "anerkannter Problemgruppen" befaßt hätten.

Abgesehen von der zweifellos ehrbaren Absicht vieler dieser Wissenschaftler,

damit Problemlösungen für "Problemgruppen" zu erarbeiten, dokumentiert diese

einseitige Ausrichtung der Forschungsinteressen doch auch augenfällig, welche

Daten relativ problemlos erhoben werden konnten; und d.h., welche Forschung

eher möglich war und welche mit größerer Wahrscheinlichkeit mit Behinderungen

rechnen mußte.

Genau an diesem Punkt könnte nun jedoch der Datenschutz i.e.S. eine ganz

erhebliche Veränderung in der Forschungslandschaft erreichen und damit zugleich

eine Veränderung der wissenschaftlichen Legitimierung oder "Überhöhung" beste-

hender gesellschaftlicher Verhältnisse. Datenschutz in der empirischen Forschung

- speziell im Bereich Kriminologie - könnte jedenfalls mit dazu beitragen, daß

bestimmte gesellschaftliche Verhältnisse (d.h. Machtstrukturen, Diskriminierungen,

Ausgrenzungen) nicht mehr in gleicher Weise wie bisher durch Wissenschaft fest-

geschrieben werden, weil die Erforschung der bislang leicht zugänglichen "Opfer"

dieser gesellschaftlichen Verhältnisse nun durch Datenschutzgesetze erschwert

wird. Dies wäre dann in der Tat ein sicherlich begrüßenswerter Effekt des Daten-

38 SCHUMANN, K.F.: Ethische und rechtliche Probleme bei der Erforschung von

Macht. In: A. Eser/ K.F. Schumann (Hg.), Forschung im Konflikt mit Recht und

Ethik, Stuttgart, 1976, S. 289.

148

schutzes, auch wenn z.Z. noch nicht abzusehen ist, mit welchen Kosten dieser

Effekt erkauft wird und ob es nicht alternative Regelungen gibt, um diesen Effekt

weniger kostenträchtig zu erreichen.

Das Beispiel zeigt jedenfalls, daß datenschutzrechtliche Regelungen sich keines-

wegs ausschließlich zum Nachteil "institutionenkritischer Forschungen" auswirken

können, sondern zumindest potentiell durchaus auch zum Nachteil traditioneller

"täterorientierter" Forschungen. Da es hierbei jedoch keineswegs nur um die Aus-

wirkungen des Datenschutzes auf die Forschung geht, sondern letztlich auch um

die von dieser Forschung beeinflußte Politik, wird sich der Datenschutz nicht an

der "Hinterfragung" seiner eigenen "politischen Konsequenzen" vorbeimogeln

können. D.h. es geht letztlich auch um die Frage, ob und inwieweit mit Hilfe

neuer datenschutzrechtlicher Regelungen - gewollt oder nicht - eine Entscheidung

über die zukünftige Funktion von Wissenschaft und Forschung in unserer Gesell-

schaft getroffen wird. Und wenn diese Überlegung schon nicht von der Hand zu

weisen ist, dann wäre schließlich auch denkbar, dieses Problem seitens der Wissen-

schaftler selbst ganz bewußt "bei den Hörnern" zu fassen; denn: statt abzuwarten,

was wohl passiert, wäre schließlich auch denkbar, den Datenschutz in der empiri-

schen Kriminologie einmal ganz bewußt "politisch" zu sehen und auch entsprechend

zu gestalten, und zwar sowohl unter wissenschaftspolitischen wie unter kriminal-

politischen Gesichtspunkten. Doch genau davon ist bislang leider noch kaum die

Rede.

2.2 Datenschutz im Politikfeld zwischen "freier" und "staatlicher” Kriminologie

"Außen vor" und damit weder sonderlich problematisiert noch "politisiert" bleibt

bislang auch die Diskussion des Datenschutzes im Hinblick auf die bereits eingangs

erwähnte Unterscheidung der Kriminologie in sogenannte "freie Forschung", die

(gemäß Art.s Abs.3) den besonderen Schutz des Grundgesetzes vor "Eingriffen" des

Staates genießt, und die sogenannte "Staatsforschung", die staatliche Verwaltungs-

behörden im Rahmen ihrer je spezifischen Aufgaben und politischen Verwertungs-

interessen selbst als "Ressortforschung" durchführen oder als "Auftragsforschung"

- nicht zuletzt selbst an Hochschulen - durchführen lassen. Zwar lassen die

bisherigen datenschutzrechtlichen Debatten zumindest anklingen, daß dem Daten-

Schutz im Hinblick auf "freie Forschung" einerseits und "Staatsforschung" anderer-

149

seits "eigentlich" ein unterschiedlicher Stellenwert zukomme39, doch sucht man in

konkreten datenschutzrechtlichen Regeln vergeblich danach, daß mit dieser Unter-

scheidung auch "ernst" gemacht wird. Stattdessen ist dort lediglich von "öffent-

lichen und nicht öffentlichen Stellen" die Rede, die wissenschaftliche Forschung

betreiben; und wer genau hinsieht, vermag bestenfalls "Privilegien für die Staats-

forscher”" erkennen.

Auch ohne die "Notwendigkeit" und Wissenschaftlichkeit beider Formen der

Institutionalisierung der Forschung hier gegeneinander abwägen oder gar irgendwie

in Frage stellen zu wollen, wird kein Weg daran vorbeiführen, im Hinblick auf den

Datenschutz sorgfältiger zwischen "unabhängiger Forschung" einerseits und "be-

hördlicher Forschung", die vor allem durch ihre "organisatorische Anbindung an

die Verwaltung und ihre von vornherein feststehende instrumentelle Nutzung im

Rahmen der staatlichen Planung" gekennzeichnet ist, andererseits zu unterscheiden

und die behördliche Forschung "datenschutzmäßig" gesondert zu regeln40.

Solange dies jedoch nicht geschieht, wird man abwarten müsen, ob und wie es

dem Datenschutz gelingt, daß die eine Hand der staatlichen Verwaltung (ihre

Forscher) nicht mehr weiß, was die andere (ihre "Eingriffsbeamten") an Informa-

tionen herbeischaffen - und umgekehrt. Oder anders ausgedrückt: es wäre schon

merkwürdig, wenn datenschutzrechtliche Regelungeninerster Linie dazubeitrügen,

das "informationelle Selbstbestimmungsrecht" der Bürger vor "Eingriffen" durchdie

"freie Forschung" zu schützen4!, während Staatsforschern der Zugang zu den

39 Zwar stehe, so heißt es, dem Staat einerseits unbestritten die Kompetenz zu,

im Rahmen seiner Aufgabenerfüllung auch empirische Forschungen durchzuführen

und durchführen zu lassen, doch könne er andererseits - ebenso unbestritten -

nicht das Grundrecht auf "Forschungsfreiheit" für sich in Anspruch nehmen. Wie

und wo sich jedoch dieser "kleine Unterschied" in den vorliegenden Datenschutz-

gesetzen auswirkt, bleibt zur Zeit offenbar noch ein gut gehütetes Geheimnis. Un-

geklärt ist auch, wie in diesem Zusammenhang eigentlich staatliche Forschungsein-

richtungen in der Rechtsform eines "bürgerlichen Vereins" zu beurteilen sind (wie

z.B. die Kriminologische Zentralstelle e.V.) und welcher bereichsspezifische Anteil

von "Staatsforschung" im Vergleich zur "freien Forschung" überhaupt noch als

"verfassungskonform" anzusehen ist. So unbequem derartige Fragen auch sein

mögen, sie dürften - jedenfalls für den Bereich der Kriminologie - keineswegs '"so

weit hergeholt" sein, daß sie in ernsthaften Datenschutzdiskussionen einfach

"übergangen" werden können.

40 Vgl. SIMITIS, 1985 (Fn. 4), S

100 und 119.

41 Daß hier die "unabhängige Forschung" per Datenschutz in zunehmendem Maße

unter "Staatsschutz" gerät, zeigen nicht zuletzt auch solche datenschutzrechtliche

Regelungen, nach denen die "Administration zum Richter über Methode und Ziel

der Forschung erkoren" wird (SIMITIS, 1985 Fn. 4, S. 108), indem sie - in Abwä-

gung zum Erfordernis der Einwilligung (Fortsetzung siehe nächste Seite)

150

gleichen Informationen unverwehrt bliebe; oder aber, wie Simitis42 befürchtet,

Staatsforscher könnten den Verwaltungen genau jene Informationen wieder be-

schaffen, die diese, würde man sich an die Bestimmungen der Datenschutzgesetze

halten, ansonsten nicht mehr bekommen würden43. Doch auch dies ist bislang of-

fenbar bei weitem nicht geklärt. Oder sollten wissenschaftspolitische und krimi-

nalpolitische Entwicklungen hier bewußt vor allem auf "Nicht-Entscheidungen"

basieren?

Neuerliche Bemühungen zur datenschutzrechtlichen Etablierung sogenannter

"inhouse-research"-Klauseln für behördeneigene Forschungen lassen indes erkennen,

daß die politische Abstinenz innerhalb der staatlichen Verwaltungen offenbar

keineswegs so weit verbreitet ist wie unter "freien Forschern". Das Interesse, das

staatliche Verwaltungen im Bereich des Kriminaljustizsystems daran haben, sicher-

zustellen, daß personenbezogene Daten, die von Polizei, Justiz und Strafvollzug in

Fülle gesammelt werden, auch weiterhin für Polizei, Justiz und Strafvollzug

"wissenschaftlich" ausgewertet werden können, ist jedenfalls nicht zu übersehen.

Zumindest innerhalb und für staatliche Verwaltungen scheint damit die Funktion

von Wissenschaft in unserer Gesellschaft unstrittig. Und zumindest diese Funktion

ist daher vor datenschutzrechtlichen "Nachstellungen" auf jeden Fall sicherzu-

stellen. Womit allerdings ebenfalls "sichergestellt" sein dürfte, daß die "politische

Funktion" des Datenschutzes in der empirischen Kriminologie noch keineswegs

ausdiskutiert ist.

(Fortsetzung von Fn. 41) des betroffenen Bürgers - über das "öffentliche Inter-

esse" an der jeweiligen Forschung zu entscheiden hat (wie z.B. selbst in dem

ansonsten recht forschungsfreundlichen $ 75 Abs.ı Sozialgesetzbuch). Simitis

befürchtet daher (ebenda) zurecht, daß "je weniger die projektierte Arbeitsweise

den tradierten Vorstellungen entspricht" und je stärker das vorgesehene For-

schungsprojekt mit den "eingefahrenen Perspektiven kollidiert und damit Aver-

sionen und Vorurteile mobilisiert, desto schneller dürfte die kritische Grenze zur

Zensur erreicht, wenn nicht überschritten werden". Auch insofern wird Daten-

schutz also - auch "ohne Vorwand", dafür aber absehbar - zur Behinderung insti-

tutionenkritischer kriminologischer Forschung in Zukunft voraussichtlich einen

nicht gerade unwesentlichen Beitrag leisten.

42 SIMITIS, 1985 (Fn. 4), S. 101

43 Damit erhält die bereits zu Beginn der Datenschutzdebatte beklagte Gefährdung

des Informationsgleichgewichtes zwischen Öffentlichkeit und staatlicher Verwal-

tung ihre nunmehr forschungsspezifische Variante: denn wenn der Datenschutz u.a.

aufgerufen ist, einer - die Funktionsfähigkeit des demokratischen Staates gefähr-

denden - Monopolisierung der Information durch staatliche Verwaltungen ent-

gegenzutreten, dann wird er wohl auch nicht umhin kommen, aus dem gleichen

Grunde auch jeder Einschränkung "unabhängiger Forschung" bei gleichzeitiger

Privilegierung der "Staatsforschung" mutig entgegenzutreten.

ISI

Datenschutz bei automatisierter Daten-

verarbeitung in der kriminologischen Forschung

von Wollgang Heinz

Datenschutz und Datenzugang in der kriminologischen Forschung

Informationelle Selbstbestimmung und kriminologische Forschung

Zugang der kriminologischen Forschung zu personenbezogenen Daten

Datenschutzmaßnahmen und Datensicherung bei Verarbeitung personen-

bezogener Daten

Il

Die Zielvorgaben des Datenschutzrechtes hinsichtlich technischer und

organisatorischer Maßnahmen zur Gewährleistung des Datenschutzes bei

Verarbeitung personenbezogener Daten

ı. Ausdehnung der datenschutzrechtlichen Verpflichtungen auf die bei der

Datenverarbeitung beschäftigten Personen

Technische und organisatorische Maßnahmen zur Gewährleistung der

Ausführung der Datenschutzgesetze

2.1. Generalklausel von $ 6 Abs.ı BDSG

2.2. Der Anforderungskatalog von $& 6 Abs.ı BDSG bei automatischer

Verarbeitung personenbezogener Daten - die "Zehn Gebote des

Datenschutzes"

2.2. I °

2.2.2,

Zugangskontrolle

Abgangskontrolle

I Die in diesem Beitrag skizzierten Maßnahmen zur Ausführung der Vorschriften

des Landesdatenschutzgesetzes Baden-Württemberg haben im wesentlichen meine

Mitarbeiter, Frau R. Storz und Herr G. Spieß, entwickelt und implementiert. Ihnen

bin ich deshalb zu besonderem Dank verpflichtet. Zu Dank verpflichtet bin ich

ferner dem Leiter des Rechenzentrums der Universität Konstanz, Herrn J. Jaschke,

und dem Leiter der Abteilung Systemsoftware des Rechenzentrums, Herrn

Dr. R. Muchsel, die die notwendigen Maßnahmen im Rechenzentrum in enger Ab-

stimmung mit meinen Mitarbeitern entwickelten und durchführten.

152

2.2.3

Speicherkontrolle

2.2.4

Benutzerkontrolle

2.2.5

Zugriffskontrolle

2.2.6

Übermittlungskontrolle

2.2.7

Eingabekontrolle

2.2.8

Auftragskontrolle

2.2.9

Transportkontrolle

2.2.IO.

Organisationskontrolle

I

Umsetzung der Zielvorgaben des Datenschutzrechtes hinsichtlich techni-

scher und organisatorischer Maßnahmen zur Gewährleistung des Daten-

schutzes bei Verarbeitung personenbezogener Daten

I

Fehlende Umsetzbarkeit bei Einsatz kleinerer Datenverarbeitungs-

anlagen?

Umsetzungsmöglichkeiten bei Einsatz von Großrechnern

2.II

Zusammenwirken technischer und organisatorischer Maßnahmen

2.2.

Beispiele für Einzelmaßnahmen technischer und organisatorischer

rt

2-2. I .

Verpflichtung auf das Datengeheimnis

2.2.2.

Dienstanweisung im Hinblick insbesondere auf Zugangs-,

Abgangs-, Speicher-, Zugriffs-, Eingabe-, Transport- und

Organisationskontrolle

2.2.3

Verringerung des Identifikations-Risikos (Organisations-

kontrolle)

2.2.4

Dokumentation von Daten und Programmen (Organisations-

kontrolle)

2.2.5

Systemseitige Zugriffskontrolle im Hinblick insbesondere

auf Zugangs-, Speicher-, Zugriffs-, Eingabe- und Organi-

sationskontrolle

2.2.6

Protokollierung der Bedieneraktivitäten im Hinblick ins-

besondere auf Eingabe- und Organisationskontrolle

2.2.7

Verwahrung von Datenträgern (Abgangskontrolle)

2.2.8

Vereinbarungen mit dem Rechenzentrum im Hinblick

insbesondere auf Organisationskontrolle

2.2.8.1.

Notwendigkeit von Vereinbarungen

2.2.8.2.

Mitteilung über Verarbeitung personenbezogener

Daten

2.2.8.3.

Besondere Sicherungmaßnahmen

IV

Aus-

Datenschutz durch technische und organisatorische Maßnahmen -

wirkungen auf die Forschung

153

1

Datenschutz und Datenzugang in der kriminologischen Forschung

ı. Informationelle Selbstbestimmung und kriminologische Forschung

1.1. Im Volkszählungsurteil vom 15.12.1983 hat das Bundesverfassungsgericht das

Recht des Bürgers auf informationelle Selbstbestimmung anerkannt und hervorge-

hoben. Die zentralen Aussagen hierzu sind in den beiden ersten Leitsätzen dieses

Urteils zusammengefaßt:

"ı. Unter den Bedingungen der modernen Datenverarbeitung wird der Schutz

des Einzelnen gegen unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weiter-

gabe seiner persönlichen Daten von dem allgemeinen Persnlichkeitsrecht des Art.2

Abs.ı in Verbindung mit Art.ı Abs.ı GG umfaßt. Das Grundrecht gewährleistet

insoweit die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und

Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen.

2. Einschränkungen dieses Rechts auf 'informationelle Selbstbestimmung!' sind

nur im überwiegenden Allgemeininteresse zulässig. Sie bedürfen einer verfassungs-

gemäßen gesetzlichen Grundlage, die dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklar-

heit entsprechen muß. Bei seinen Regelungen hat der Gesetzgeber ferner den

Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Auch hat er organisatorische und

verfahrensrechtliche Vorkehrungen zu treffen, welche der Gefahr einer Verletzung

des Persönlichkeitsrechts entgegenwirken."2

Zu den besonders sensiblen und deshalb besonders schützenswerten Daten zäh-

len Angaben über strafbare Handlungen bzw. über Ordnungswidrigkeiten. Diese

Daten gehören dementsprechend zu den wenigen, für die das Bundesdatenschutz-

gesetz vom 27. Januar 19773 und die Landesdatenschutzgesetze4 besondere, auf die

2 BVerfGE 6s5, ı.

3 Gesetz zum Schutz vor Mißbrauch personenbezogener Daten bei der Datenverar-

beitung (Bundesdatenschutzgesetz - BDSG) vom 27.Januar 1977 (BGBl. I S. 201)

i.d.F. von Art.3 Erstes Gesetz zur Bereinigung des Verwaltungsverfahrensrechts

vom 1ı8. 2. 1986 (BGBl. I S. 265).

4 Gesetz zum Schutz vor Mißbrauch personenbezogener Daten bei der Datenverar-

beitung (Bundesdatenschutzgesetz - BDSG) vom 27. Januar 1977 (BGBl. I S. 201),

i.d.F. des Änderungsgesetzes vom 1ı8. August ı980 (BGBl. I S

1469).

Gesetz zum Schutz vor Mißbrauch personenbezogener Daten bei der Datenver-

arbeitung (Landesdatenschutzgesetz - LDSG) Baden-Württemberg vom 4. Dezember

1979 (GBl. S. 534) i.d.F. des Anderungsgesetzes vom 30. Juni 1982 (GBl. S. 265).

Bayerisches Gesetz zum Schutz vor Mißbrauch personenbezogener Daten bei der

Datenverarbeitung (Bayerisches Datenschutzgesetz - BayDSG) vom 28. April 1978

(BayRS 204-1ı-I) geändert durch Gesetz vom 24. März 1983 (GVBl. S. 90).

Gesetz über den Datenschutz in der Berliner Verwaltung (Berliner Datenschutz-

gesetz - BInDSG) vom ı2. Juli 1978 (GVBl. S. 1317) geändert durch Gesetz vom

16. Dezember 1983 (GVBl. S

1562).

Gesetz zum Schutz vor Mißbrauch personenbezogener Daten bei der Datenver-

arbeitung (Fortsetzung nächste Seite)

154

konkrete Gefährdungssituation abstellende Regelungen getroffen haben5. Selbst

wenn die Speicherung dieser Daten zulässig war, sind sie nach diesen Vorschriften

zu löschen, wenn die speichernde Stelle die Richtigkeit nicht beweisen kann.

1.2. In der kriminologischen Forschung werden typischerweise derartige sensible

Daten erhoben und verarbeitet®. Dem Schutz dieser Daten kommt besondere

Bedeutung zu, und zwar nicht nur, weil der Gesetzgeber sie für besonders

schützenswert erachtet hat, sondern auch, weil kriminologische Forschung der

Akzeptanz durch die Bevölkerung bedarf. Welche forschungspolitischen und metho-

dischen Konsequenzen Nichtakzeptanz hat, haben in aller Deutlichkeit die um die

Volkszählung geführte Diskussion und die Vorgänge bei deren Durchführung

gezeigt. Akzeptanz kriminologischer Forschung setzt das Vertrauen des Bürgers

voraus, daß seine schutzwürdigen Belange bei der Verarbeitung seiner persönlichen

Daten nicht beeinträchtigt werden. Ohne dieses Vertrauen ist langfristig der

Zugang zu personenbezogen Daten, der für die kriminologische Forschung existen-

tielle Bedeutung besitzt, nicht gesichert. Insofern hat der Datenschutz "vertrau-

ensfördernde Wirkung"7.

(Fortsetzung von Fn.4) (Bremisches Datenschutzgesetz - BrDSG -) vom ı9. Dezem-

ber 1977 (Brem.GBL S. 393) i.d.F. der Änderungsgesetze vom 1ı6. Juli 1979

(Brem.GBL S. 279) und vom 23. November 1981(Brem.GBL S. 245).

Hamburgisches Datenschutzgesetz (HmbDSG) vom 3ı. März 1981 (GVBl. S. 71).

Hessisches Datenschutzgesetz (HDSG) vom ıı. November 1986 (GVBl. I S. 309).

Niedersächsisches Datenschutzgesetz (NDSG) vom 26. Mai 1978 (Nieders. GVBl.

S. 421), geändert am 2. Juli 1985 (Nieders. GVBl. S

192).

Gesetz zum Schutz vor Mißbrauch personenbezogener Daten bei der Datenver-

arbeitung (Datenschutzgesetz Nordrhein-Westfalen - DSG NW -) vom ı19. Dezember

1978 (GV. NW. S. 640).

Landesgesetz zum Schutze des Bürgers bei der Verarbeitung personenbezogener

Daten (Landesdatenschutzgesetz Rheinland-Pfalz - LDatG -) vom 21. Dezember

1978 (GVBl. S. 749) i.d.F. des Änderungsgesetzes vom 14. Mai 1982 (GVBl. S.129).

Saarländisches Gesetz zum Schutz vor Mißbrauch personenbezogener Daten bei

der Datenverarbeitung (Saarländisches Datenschutzgesetz - SDSG) vom 1ı7. Mai

1978 (Amtsbl. S. 581), i.d.F. des Änderungsgesetzes vom 14. Dezember 1982

Amtsbl. 1983 S. 25).

Gesetz zum Schutz vor Mißbrauch personenbezogener Daten bei der Datenver-

arbeitung (Landesdatenschutzgesetz - LDSG ) vom ı. Juni 1978 (GVOBI. Schl.-H

S. 156, geändert am 4. Juni 1985 (GVOBlI. Schl.-H. S. 158).

> Vgl. nur 88 27 Abs.3 Satz 3, 35 Abs.3 Satz 3 BDSG.

6 Vgl. allgemein MOHLER, P.; KAASE, M.: Formen der Erhebung in der empiri-

Schen Sozialforschung. In: Kaase, M. u.a., Datenzugang und Datenschutz. Kon-

Sequenzen für die Forschung. Königstein/Ts., 1980, S. 67 {ff.

7 7. Tätigkeitsbericht der Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden-

ürttemberg vom 31.12.1986 (LT-Drs. 9/4015), S. 66.

155

An der Schutzbedürftigkeit dieser Daten und an der Notwendigkeit von Maß-

nahmen zur Datensicherung ändert sich dadurch nichts, daß, von Einzelfallstudien

abgesehen, das einzelne Individuum und seine Identität nach Datenerhebung in der

Regel nicht mehr interessiert, daß das Interesse der Forschung vielmehr den

Aggregatdaten gilt. Deshalb werden die Daten vielfach auch - im sozialwissen-

schaftlichen Sinne® - anonymisiert, d.h. die eine bestimmte Person kennzeichnen-

den Angaben (Name, Anschrift) werden durch Fallnummern oder ähnliches ersetzt;

Befragten wird regelmäßig Anonymität zugesichert. Im datenschutzrechtlichen

Sinne sind diese Daten gleichwohl personenbezogen und unterliegen dem Daten-

schutz, weil die Bezugspersonen noch - mit Hilfe anderer Informationen (z.B

Zuordnungsliste) - bestimmbar sind9. Erst die Aussagen der Wissenschaft stützen

sich, wenn mit statistischen Methoden gearbeitet wird, auf aggregierte Daten.

Diese machen Aussagen über Aggregate, z.B. über die vorbestrafte männliche

Wohnbevölkerung eines Bundeslandes, die tatverdächtigen oder verurteilten Jugend-

lichen, die arbeitslosen Tatverdächtigen usw., aber nicht mehr über einzelne

bestimmbare Personen. Erst diese Aggregatdaten sind im Sinne des Datenschutz-

rechts nicht mehr personenbezogen, d.h. anonymisiert, und unterliegen daher dem

Datenschutz nicht mehr.

8 Vgl. hierzu STEINMÜLLER, W.: Ein organisationsunterstütztes Verfahren zur

Anonymisierung von Forschungsdaten. In: Kaase, M. u.a., Datenzugang und Daten-

schutz. Konsequenzen für die Forschung. Königstein/Ts., 1980, S

111 ff.

9 Die Frage, ob eine Person noch "bestimmbar" ist, ist mit die schwierigste des

Datenschutzrechts. Sie ist theoretisch nicht eindeutig geklärt, und zwar ins-

besondere im Hinblick darauf, welches Zusatzwissen realistischerweise unterstellt

werden darf (vgl. nur DAMMANN, U,., in: Simitis, S. u.a., Kommentar zum Bundes-

datenschutzgesetz. Baden-Baden, 3. Auflage, 198 1, $ 2 Rdnr. ı9 ff.; BRENNECKE,

R.: Kriterien zur Operationalisierung der faktischen Anonymisierung. In: Kaase, M.

u.a.,

Datenzugang

und Datenschutz.

Konsequenzen

für

die

Forschung.

Königstein/Ts., 1980, S. 158 ff.; DITTRICH, K.; SCHLÖRER, J.: Anonymisierung

von Forschungsdaten und Identifikation anonymer Datensätze. In: Datenschutz und

Datensicherheit 1987, S. 30 ff.; MALLMANN, O,., in: Simitis, S. u.a., Kommentar

zum Bundesdatenschutzgesetz. Baden-Baden, 3. Auflage, 1981, & 31ı Rdnr. 27 ff.;

PAAB, G.: Anonymität statistischer Einzelangaben. In: Datenschutz und Daten-

sicherung 1985, S. 97 ff.; PAAß, G.; WAUSCHKUNMNN, U.: Datenzugang,Datenschutz

und Anonymisierung. Analysepotential und Identifizierbarkeit von anonymisierten

Individualdaten. München, Wien 1985; SCHLÖRER, J.: Datenorientierte Verfahren

der Anonymisierung. Anonymisierung von Mikrodaten in der Forschung: Technische

Aspekte. In: Kaase, M. u.a., Datenzugang und Datenschutz. Konsequenzen für die

Forschung. Königstein/Ts., 1980, S. 118 ff.; STEINMÜLLER, W.: Ein organisa-

tionsunterstütztes Verfahren zur Anonymisierung von Forschungsdaten. In: Kaase,

M

u.a., Datenzugang und Datenschutz. Konsequenzen für die Forschung.

Königstein/Ts., 1980, S

ı11 ff£.).

156

1.3. Zwischen dem nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Ver-

fassungsrang besitzenden Recht auf informationelle Selbstbestimmung und der

ebenfalls durch die Verfassung geschützten Freiheit der Forschung besteht ein

Spannungsverhältnis!9. "DatenzugangundDatenschutzbestimmengleichermaßendie

Voraussetzungen wissenschaftlicher Arbeit, die sich die Möglichkeiten elektroni-

scher Datenverarbeitung nutzbar machen will. Datenzugang ist in weiten Bereichen

die Voraussetzung dafür, daß wissenschaftliche Kontroversen empirisch geklärt

werden können. Datenschutz ist notwendig, weil sich Wissenschaft immer am Men-

schen und damit auch an seinen Persönlichkeitsrechten orientieren muß"1I,

Obwohl Art.s Abs.3 GG die freie wissenschaftliche Forschung ohne Einschrän-

kung durch einen Gesetzesvorbehalt garantiert, ist Forschung nicht schrankenlos.

Einschränkungen ergeben sich aus verfassungsimmanenten Schranken, wie z.B. dem

informationellen Selbstbestimmungsrecht des Einzelnen. Dieses Spannungsverhältnis

ist im Sinne einer praktischen Konkordanz zu lösen, d.h. beiden Grundrechten ist

unter gegenseitiger Berücksichtigung größtmögliche Wirksamkeit!? zu verschaffen.

2. Zugang der kriminologischen Forschung zu personenbezogenen Daten

Die vom Bundesverfassungsgericht geforderte gesetzliche Grundlage für die Ein-

schränkung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung hat der Bundesgesetz-

geber bislang noch nicht geschaffen. Es existieren lediglich einige spezialgesetz-

liche Regelungen, wie z.B. 88 75 SGB X, 42 Abs.2 BZRG. Einige Landesgesetzgeber

haben ferner in ihren Landesdatenschutzgesetzen Forschungsklauseln aufgenom-

men13.

Vorn der aus allerjüngster Zeit stammenden Regelung in $ 33 des Hessischen

Datenschutzgesetzes abgesehen, haben sich die allgemeinen Regelungen in den

LDSG vor allem wegen der Fülle unbestimmter Rechtsbegriffe als problematisch

erwiesen. Dies hat dazu geführt, daß sowohl für den betroffenen Bürger bzw. die

Wissenschaftsfreiheit.

19 Vgl. den hierzu abgewogenen Beitrag von SIMITIS, S.: Datenschutz und

In:

M

Kaase,

u.a.,

Datenzugang und Datenschutz.

Konsequenzen für die Forschung. Königstein/Ts., ı980, S. 83 {f.

'! KAASE, M. u.a., Vorwort. In: Kaase, M. u.a., Datenzugang und Datenschutz.

Konsequenzen für die Forschung. Königstein/Ts., ı980, IX.

!? Vgl. HESSE, K.: Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutsch-

land. Heidelberg, ıs. Aufl., 1985, Rdnr. 317 {ff.

'3 Vgl. z.B. 8 20 LDSG Baden-Württemberg; $ 33 LDSG Hessen; &8 ı2 LDSG

Nordrhein-Westfalen; $ 25 LDSG Rheinland-Pfalz.

157

datenhaltende öffentliche Stelle als auch für den Forscher selbst die Zulässigkeit

des konkreten Forschungsvorhabens häufig nicht eindeutig durch den Gesetzes-

wortlaut geregelt erscheint. Diese Unklarheit der Rechtslage veranlaßt die daten-

haltenden Stellen nicht selten dazu, den Datenschutzbeauftragten die Rolle einer

Vorprüfstelle anzusinnen14. Die Abgrenzungs- und Auslegungsprobleme sind ge-

richtlicher Kontrolle praktisch nicht zugänglich, da der Forscher nur einen An-

spruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung durch die datenhaltenden Stellen

hat15S. Nach Einschätzung zahlreicher Kriminologen!® wird durch die Genehmi-

gungsbehörden bzw. die Datenschutzbauftragten die Zulässigkeit von Forschungs-

vorhaben zunehmend kasuistisch und regional höchst unterschiedlich beurteilt.

Diese Situation ist insgesamt für alle Beteiligten, für die Bürger, die datenhalten-

den Stellen, die Forscher wie nicht zuletzt auch für die Datenschützer, in hohem

Maße unbefriedigend. Für die Forscher mehren sich die Zweifel, ob das Daten-

schutzrecht in seiner heutigen Ausprägung für den einzelnen Wissenschaftler noch

handhabbar, Forschung überhaupt noch planbar ist. Das Bemühen des Forschers,

Zugang zu öffentlichen Daten oder Akteneinsicht zu erhalten, ist inzwischen nicht

mehr kalkulierbar geworden. Erhebliche Forschungskapazitäten und damit auch

Steuergelder werden durch diese Schwierigkeiten gebunden.

Dringend notwendig, und zwar im Interesse des Bürgers wie der Forschung, ist

es deshalb, daß der Gesetzgeber alsbald die vom BVerfG geforderte gesetzliche

Grundlage schafft, die dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit entspricht.

Regelungsvorbild hierfür könnten $ 33 LDSG Hessen oder $ 42 Abs.z BZRG sein

3. Datenschutzmaßnahmen und Datensicherung bei Verarbeitung personen-

bezogener Daten

Das Datenschutzrecht hat den Datenschutzmaßnahmen bei Verarbeitung per-

sonenbezogener Daten mit Recht große Bedeutung beigemessen. Selbstverständliche

14 Nicht auszuschließen ist, daß Datenschutz gelegentlich auch als Vorwand be-

nutzt wird. Die Verweigerung der Datenübermittlung ist einfacher und enthält für

die datenhaltende Stelle kein Sanktionierungsrisiko.

15 Zur Frage eines etwaigen Rechts des Forschers auf Datenzugang vgl. EBERLE,

C.-E.: Implikationen des Datenschutzes für die empirische Sozialforschung. In:

Zeitschrift für Soziologie 1981, S. 205.

16 Zur vergleichbaren Situation in der erziehungswissenschaftlichen Forschung vgl.

INGENKAMP, K.: Datenzugang bei Eigenerhebungen im erziehungswissenschaft-

lichen Bereich. In: Kaase, M. u.a., Datenzugang und Datenschutz. Konsequenzen für

die Forschung. Königstein/Ts., ı980, S. s2 {ff.

158

Voraussetzung ist zunächst, daß nur Daten verarbeitet werden dürfen, die der

Forscher in rechtlich zulässiger Weise erhalten hat. Die rechtliche Zulässigkeit,

insbesondere auch die aufgrund einer Einwilligung des Betroffenen gegebene,

ändert nichts an der Notwendigkeit von technischen und organisatorischen Maß-

nahmen zur Ausführung der Vorschriften der Datenschutzgesetze. Bei der gesamten

Datenverarbeitung muß den sich aus $ 6 Abs.ı BDSG bzw. den damit inhaltlich

übereinstimmenden Landesdatenschutzgesetzenergebenden17 Anforderungen Rech-

nung getragen werden!8,

Diese Maßnahmen dienen unmittelbar oder mittelbar dem Interesse des Betrof-

fenen und zielen vor allem darauf ab, eine unzulässige Verarbeitung oder Nutzung

personenbezogener Daten zu verhindern. Es handelt sich deshalb um Datenschutz-

maßnahmen. Hiervon sind Datensicherungsmaßnahmen zu unterscheiden, die im

Interesse der datenverarbeitenden Stelle zur Sicherung des ordnungsgemäßen

Ablaufs der Datenverarbeitung durch Sicherung von Hard- und Software sowie von

Daten vor Verlust, Beschädigung, Zerstörung oder Mißbrauch ergriffen werden.

Freilich dienen derartige Datensicherungsmaßnahmen zugleich auch den durch $ 6

BDSG geforderten Maßnahmen des Datenschutzes und werden häufig mit diesen

identisch sein.

Dem hohen Schutzinteresse der im Datenschutzrecht besonders hervorgehobenen

Angaben über strafbare Handlungen bzw. über Ordnungswidrigkeiten hat die krimi-

nologische Forschung insbesondere bei der Entscheidung über Art und Umfang der

Maßnahmen zur Gewährleistung des Datenschutzes gem. $ 6 Abs.ı Satz 2 BDSGI19

Rechnung zu tragen. Entsprechende Schutzmaßnahmen zu treffen, liegt im übrigen

auch im ureigenen Interesse der kriminologischen Forschung, denn auch ein nur

fahrlässiger Mißbrauch ist für die kriminologische Forschung kontraproduktiv.

17 Vgl. 8 8 LDSG Baden-Württemberg; Artikel ıs LDSG Bayern; $ 5 LDSG Berlin;

$ 6 LDSG Bremen; $ 8 LDSG Hamburg; $ ı0 LDSG Hessen; &$ 6 LDSG Nieder-

sachsen; 8 6 LDSG NRW; $ 9 LDSG Rheinland-Pfalz; $ ı2 LDSG Saarland; $ 8

LDSG Schleswig-Holstein.

18 Die Literatur hierzu ist inzwischen nahezu unübersehbar gewurden (vgl. nur die

Literaturhinweise bei DAMMANN, U,., in: Simitis, S. u.a., Kommentar zum Bundes-

datenschutzgesetz. Baden-Baden, 3. Auflage, 1981, $ 6)

'9 Im folgenden wird nur auf den Anforderungskatalog von $ 6 BDSG und die

hierzu erlassene Anlage eingegangen. Inhaltliche Unterschiede zu den entspre-

Chenden Regelungen in den Landesdatenschutzgesetzen bestehen nicht bzw. können

vernachlässigt werden.

159

N

Die Zielvorgaben des Datenschutzrechtes hinsichtlich technischer und organi-

satorischer Maßnahmen zur Gewährleistung des Datenschutzes bei Verarbei-

tung personenbezogener Daten

ı. Ausdehnung der datenschutzrechtlichen Verpflichtungen auf die bei der Daten-

verarbeitung beschäftigten Personen

"Um die Einhaltung der Datenschutzbestimmungen auch unmittelbar durch die

bei der Datenverarbeitung beschäftigten Personen sicherzustellen"29, wurden die

sonst nur zwischen der speichernden Stelle und dem Betroffenen bestehenden

Verpflichtungen ausgedehnt. Das gesetzliche Verbot der unbefugten Verarbeitung,

Bekanntgabe, Zugänglichmachung und sonstigen Nutzung trifft nach $ s Abs.ı

BDSG2I1 alle "bei der Datenverarbeitung beschäftigten Personen". Dies sind un-

streitig alle Personen, zu deren Dienstgeschäften die Speicherung, Übermittlung,

Veränderung oder Löschung personenbezogener Daten gehört?2,

Die nach $ s Abs.2 BDSG vorzunehmende Verpflichtung besteht aus einer

Information über den Inhalt der Pflichten aus dem Datengeheimnis nach $ 5 Abs.ı

und aus der Aufforderung, diese Pflichten gewissenhaft wahrzunehmen. Eine Form

ist zwar nicht vorgeschrieben, die Schriftform wird im Normalfall aber schon aus

Beweisgründen angebracht sein?3.

2. Technische und organisatorische Maßnahmen zur Gewährleistung der Ausführung

der Datenschutzgesetze

2.1. Generalklausel von $ 6 Abs.ı BDSG

$& 6 BDSG verpflichtet die datenverarbeitende Stelle, die erforderlichen techni-

20 Bericht des Innenausschusses zu $ 3b (BT-Drs. 7/5277), 6.

21 Vgl. auch die damit übereinstimmenden Landesdatenschutzgesetze: $ 7 LDSG

Baden-Württemberg; Artikel 14 LDSG Bayern; $ 8 LDSG Berlin; $ 5 LDSG Bremen;

&$ 7 LDSG Hamburg; $ 9 LDSG Hessen; $ 5 LDSG Niedersachsen; $ 5 LDSG NRW;

&8 8 LDSG Rheinland-Pfalz; $ ı1 LDSG Saarland; &$ 7 LDSG Schleswig-Holstein.

22 Strittig ist, ob zu diesem Personenkreis auch Personen gehören, die, wie etwa

das Wartungs- und Reinigungspersonal, personenbezogene Daten lediglich faktisch

zur Kenntnis zu nehmen in der Lage sind.

23 Vgl. das Muster einer Verpflichtung nach $ 5 BDSG bei DAMMANN, U,., in:

Simitis, S. u.a., Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz. Baden-Baden, 3. Auflage,

1981, $ 5 Anhang ı.

160

schen und organisatorischen Maßnahmen zur Gewährleistung der Ausführung des

Bundesdatenschutzgesetzes zu treffen. Ob die Datenverarbeitung automatisch oder

manuell erfolgt, macht hierbei keinen Unterschied.

Die Begriffe "technisch" und "organisatorisch" sind weit auszulegen; sie um-

fassen letztlich auch bauliche und personelle Maßnahmen. Ziel dieser Maßnahmen

ist es, die personenbezogenen Daten vor Mißbrauch zu schützen, also einerseits

eine unzulässige Verarbeitung und Nutzung zu verhindern, andererseits eine

gebotene Datenverarbeitung (z.B. Löschung) oder sonstige gesetzlich gebotene

Handlungen (z.B. Auskunfterteilung) sicherzustellen.

Allerdings sind nicht die absolut erforderlichen Maßnahmen zu treffen, die den

größtmöglichen Schutz gewährleisten. Der Gesetzgeber hat die Maßnahmen vielmehr

dem Verhältnismäßigkeitsprinzip unterstellt, d.h. die Maßnahmen sind nur "erfor-

derlich", "wenn ihr Aufwand in einem angemessenen Verhältnis zu dem angestreb-

ten Schutzzweck steht" ($ 6 Abs.ı Satz 2 BDSG). Art und Umfang der Maßnahmen

richten sich danach, wie hoch das Schutzbedürfnis und der zur Realisierung der

Maßnahmen erforderliche Aufwand ist. Je stärker das Schutzbedürfnis ist, umso

höher ist der zu erbringende Aufwand. Die Entscheidung über die jeweils erfor-

derlichen Maßnahmen liegt bei der speichernden Stelle. Der Gesetzgeber hat

bewußt darauf verzichtet, einzelne Maßnahmen vorzuschreiben.

Werden die personenbezogenen Daten jedoch automatisch verarbeitet, gibt das

Gesetz der speichernden Stelle in der Anlage zu $ 6 BDSG einen Katalog von bei-

spielhaften "Zielvorgaben"24 an die Hand, durch die der Entscheidungsspielraum

der speichernden Stelle eingeengt wird. Innerhalb dieses Rahmens können die

erforderlichen Maßnahmen ausgewählt werden.

2.2. Der Anforderungskatalog von $ 6 Abs.ı BDSG bei automatischer Verarbeitung

personenbezogener Daten - die "Zehn Gebote des Datenschutzes"

2.2.1. Zugangskontrolle

Nach Nr. ı der Anlage zu $ 6 Abs.ı Satz ı BDSG sind "Maßnahmen zu treffen,

die ... geeignet sind, ... Unbefugten den Zugang zu Datenverarbeitungsanlagen, mit

denen personenbezogene Daten verarbeitet werden, zu verwehren".

Erforderlich ist es danach festzulegen, welche Personen wann und zu welchem

24 Vgl. WEISE, K.-Th.: Gibt es einen Stand der Datensicherung? In: Datenschutz

und Datensicherung 1985, S

140 ff.

161

Zweck Zugang zu Datenverarbeitungsanlagen haben. Soweit aufgrund einer entspre-

chenden organisatorischen Regelung keine Befugnis besteht, ist der räumliche

Zugang zu Datenverarbeitungsanlagen, die Möglichkeit, auf die Verarbeitung oder

auf die Daten selbst einzuwirken, sowie die optische Kenntnisnahme der Daten

durch geeignete Maßnahmen zu verwehren?®5.

2.2.2. Abgangskontrolle

Nach Nr. 2 der Anlage zu $& 6 Abs.ı Satz ı BDSG sind "Maßnahmen zu treffen,

die ... geeignet sind, ... Personen, die bei der Verarbeitung personenbezogener

Daten tätig sind, daran zu hindern, daß sie Datenträger unbefugt entfernen".

Durch die Abgangskontrolle soll die unbefugte Entfernung von Datenträgern

verhindert werden. Da bereits durch die Zugangskontrolle nach Nr. ı und durch

die Organisationskontrolle nach Nr. ı0 sichergestellt sein muß, daß sich Unbefugte

keinen Zugriff auf Datenträger verschaffen können, konnte sich Nr. 2 auf Maß-

nahmen hinsichtlich der bei der Datenverarbeitung befugt tätigen Personen

beschränken. Erforderlich sind danach zunächst Regelungen, wer von den bei der

Datenverarbeitung tätigen Personen Datenträger überhaupt entfernen darf. Zusätz-

lich sind Maßnahmen erforderlich, die ein unbefugtes Entfernen verhindern, wie

z.B. physischer Verschluß der Datenträger während der Zeit, in denen nicht mit

ihnen gearbeitet wird, organisatorische Maßnahmen zur Beschränkung des Umlaufs

der Datenträger auf das unumgänglich notwendige Maß, Bestandskontrolle der

Datenträger26,

2.2.3. Speicherkontrolle

Nach Nr. 3 der Anlage zu $ 6 Abs.ı Satz ı BDSG sind "Maßnahmen zu treffen,

25 Vgl. AUERNHAMMER, H.: Bundesdatenschutzgesetz. Köln u.a., 2.Aufl., 1981,

Rdnr. 7; HAHNE, B., KASSEL, H.: Datensicherung. Empfehlungen und Maßnahmen.

Berlin, München 1983, S. 57 f£.; SCHNEIDER, J.; STEINBRINCK, in: Gallwass, H.-U.

u.a., Datenschutzrecht. Stuttgart u.a., 1986, $ 6 Rdnr. 52; STADLER, N.: Daten-

sicherung durch Organisation. Voraussetzung des Datenschutzes. Freiburg i.Br.,

2. Aufl., 1980, S. 52 {f.

26 Vgl. AUERNHAMMER, H.: Bunéesdatenschutzgesetz. Köln u.a., 2. Aufl., 1981,

Rdnr. 8; HAHNE, B.; KASSEL, H.: Datensicherung. Empfehlungen und Maßnahmen.

Berlin, München 1983, S. 63; DAMMANN, U., in: Simitis, S. u.a., Kommentar zum

Bundesdatenschutzgesetz.

Baden-Baden,

3

Auflage,

1981,

&$ 6, Rdnr.

905;

SCHNEIDER, J.; STEINBRINCK, in: Gallwass, H.-U. u.a., Datenschutzrecht. Stutt-

gart u.a., 1986, $ 6 Rdnr. s4; STADLER, N.: Datensicherung durch Organisation.

Voraussetzung des Datenschutzes. Freiburg i.Br., 2. Aufl., 1980, S. 76, 77.

162

die ... geeignet sind, ... die unbefugte Eingabe in den Speicher sowie die unbefugte

Kenntnisnahme, Veränderungoder Löschunggespeicherter personenbezogener Daten

zu verhindern".

Auch hier setzt das Gesetz voraus, daß festgelegt wird, wer Daten transfor-

mieren, nutzen und zur Kenntnis nehmen darf. Ferner sind Maßnahmen zu treffen,

die die unbefugte Wahrnehmung der genannten Funktionen verhindern, also z.B.

Berechtigungsprüfungen durch spezielle DV-Programme, Protokollierung der Bedie-

nung des DV-Systems?27,.

2.2.4. Benutzerkontrolle

Nach Nr. 4 der Anlage zu $ 6 Abs.ı Satz ı BDSG sind "Maßnahmen zu treffen,

die ... geeignet sind, ... die Benutzung von Datenverarbeitungssystemen, aus denen

oder in die personenbezogene Daten durch selbsttätige Einrichtungen übermittelt

werden, durch Unbefugte zu verhindern".

Betroffen durch diese Regelung ist der Vorgang der Datenfernübertragung, d.h.

die Übermittlung personenbezogener Daten an Dritte i.S.v. $ 2 Abs.2 Nr.2 BDSG.

Das Gebot zu Benutzerkontrolle greift nicht ein, wenn sich die Benutzung aus-

schließlich auf die Datenverarbeitungsanlage, ausschließlich auf das Programm oder

ausschließlich auf die Daten bezieht.

2.2.5. Zugriffskontrolle

Nach Nr. 5 der Anlage zu $ 6 Abs.ı Satz ı BDSG sind "Maßnahmen zu treffen,

die ... geeignet sind, ... zu gewährleisten, daß die zur Benutzung eines Datenverar-

beitungssystems Berechtigten durch selbsttätige Einrichtungen ausschließlich auf

die ihrer Zugriffsberechtigung unterliegenden personenbezogenen Daten zugreifen

können".

Vorausgesetzt wird hier, daß durch organisatorische Maßnahmen festgelegt ist,

welche Beschäftigten der speichernden Stelle welche Zugriffsberechtigung auf die

personenbezogenen Daten haben. Diese Berechtigung kann differenziert sein nach

27 Vgl. AUERNHAMMER, H.: Bundesdatenschutzgesetz. Köln u.a., 2. Aufl., 1981,

Rdnr. 9; HAHNE, B., KASSEL, H.: Datensicherung. Empfehlungen und Maßnahmen.

Berlin, München 1983, S. 65; DAMMANN, U,., in: Simitis, S. u.a., Kommentar zum

Bundesdatenschutzgesetz. Baden-Baden, 3

Auflage,

1981,

$ 6, Rdnr.

98;

SCHNEIDER, J.; STEINBRINCK, in: Gallwass, H.-U. u.a., Datenschutzrecht. Stutt-

Bart u.a., 1986, $ 6 Rdnr. 57, S. 61; STADLER, N.: Datensicherung durch Organisa-

tion. Voraussetzung des Datenschutzes. Freiburg i.Br., 2. Aufl., 1980, S. 73, 74, 76.

163

Datenmenge und -art, Programmen, Zeitraum und Operationen. Zur Kontrolle des

Zugriffs kommen Maßnahmen in Betracht, durch die die Identifikation des Zugrei-

fenden festgestellt und der Zugriff kontrolliert wird, insbesondere auch Miß-

brauchsversuche28 protokolliert werden29.

2.2.6. Übermittlungskontrolle

Nach Nr. 6 der Anlage zu $& 6 Abs.ı Satz ı BDSG sind "Maßnahmen zu treffen,

die ... geeignet sind, .

zu gewährleisten, daß überprüft und festgestellt wer-

den kann, an welche Stellen personenbezogene Daten durch selbsttätige Einrich-

tungen übermittelt werden können".

Durch die Übermittlungskontrolle soll prüfbar gemacht werden, an wen Daten

übermittelt werden können. In der Regel sind die hiernach erforderlichen Maßnah-

men "bereits durch die Vorkehrungen zur Benutzer- und Zugriffskontrolle abge-

deckt"30,

2.2.7. Eingabekontrolle

Nach Nr. 7 der Anlage zu $ 6 Abs.ı Satz ı BDSG sind "Maßnahmen zu treffen,

die ... geeignet sind, .

zu gewährleisten, daß nachträglich überprüft und fest-

gestellt werden kann, welche personenbezogenen Daten zu welcher Zeit von wem

in Datenverarbeitungssysteme eingegeben worden sind".

Durch die Eingabekontrolle soll die Prüfbarkeit hinsichtlich des eingegebenen

personenbezogenen Dateninhalts, des Zeitpunktes der Eingabe sowie der Identität

der eingebenden Person gewährleistet werden, um so präventiv unbefugte Aktivi-

täten zu verhindern. In Betracht kommen hierfür - nach manchen Autoren freilich

28 Vgl. WEYER, H., PÜTTER, P.: Organisation und Technik der Datensicherung.

Empfehlungen aus der Kontrollpraxis. Köln 1983, S. 93.

29 Vgl. AUERNHAMMER, H.: Bundesdatenschutzgesetz. Köln u.a., 2. Aufl., 1981,

Rdnr. ı11; HAHNE, B.; KASSEL, H.: Datensicherung. Empfehlungen und Maßnahmen

Berlin, München 1983, S. 69; SCHNEIDER, J.; STEINBRINCK, in: Gallwass, H.-U

u.a., Datenschutzrecht. Stuttgart u.a., 1986, $ 6 Rdnr. 68; STADLER, N.: Daten-

sicherung durch Organisation. Voraussetzung des Datenschutzes. Freiburg i.Br.,

2. Aufl., 1980, S. 48, 5O.

30 DAMMANN, U., in: Simitis, S. u.a., Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz.

Baden-Baden, 3. Auflage, 1981, $ 6 Rdnr. 1ı30.

164

nicht zwingend3! - eine benutzerunabhängige, maschinenseitige Protokollierung der

Datenerfassung, der Operator-Aktivitäten und der Dokumentation der Eingabepro-

gramme32,

2.2.8. Auftragskontrolle

Nach Nr. 8 der Anlage zu $ 6 Abs.ı Satz ı BDSG sind "Maßnahmen zu treffen,

die ... geeignet sind, .

zu gewährleisten, daß personenbezogene Daten, die im

Auftrag verarbeitet werden, nur entsprechend den Weisungen des Auftraggebers

verarbeitet werden können".

Gewährleistet werden soll durch die Auftragskontrolle die "Ausführung" der

Vorschriften über die Datenverarbeitung im Auftrag ($& 8 Abs.2, 22 Abs.2, 31

Abs.2, 37 BDSGO).

2.2.9. Transportkontrolle

Nach Nr. 9 der Anlage zu $ 6 Abs.ı Satz ı BDSG sind "Maßnahmen zu treffen,

die ... geeignet sind, ... zu gewährleisten, daß bei der Übermittlung personenbezo-

gener Daten sowie beim Transport entsprechender Datenträger diese nicht un-

befugt gelesen, verändert oder gelöscht werden können".

Erfaßt wird zum einen die "Übermittlung personenbezogener Daten" (vgl. $& 2

Abs.2 Nr.2 BDSG), zum anderen der "Transport" von Datenträgern. Verhindert

werden soll das unbefugte Lesen, Verändern oder Löschen personenbezogener

Daten während der Datenübermittlung oder während des Transports der Datenträ-

ger. Nicht erfaßt von Nr.9 wird die Datenübertragung innerhalb der speichernden

Stelle, da dies keine "Übermittlung" im technischen Sinne darstellt.

31 Vgl.GRELL, R.: Landesdatenschutzgesetz für Baden-Württemberg. Kommentar.

Stuttgart u.a. 1980, $ 8 Rdnr. 22: "Die Prüfbarkeit erfordert nicht zwingend eine

(programmgesteuerte oder manuelle) Protokollierung; es reicht aus, wenn die

erforderlichen Feststellungen nach sonstigen Unterlagen und den gesamten Um-

ständen getroffen werden können". Allerdings ist fraglich, ob sich die benutzer-

unabhängige Protokollierung nicht bereits schon aus $ 6 Abs.ı BDSG bzw. 8& 8

Abs.ı LDSG Baden-Württemberg bzw. aus Nr. ıo der Anlage ergibt.

32 Vgl. AUERNHAMMER, H.: Bundesdatenschutzgesetz. Köln u.a., 2. Aufl., 1981,

Rdnr. 13; HAHNE, B.; KASSEL, H.: Datensicherung. Empfehlungen und Maßnahmen

Berlin, München 1983, S. 73; SCHNEIDER,J.; STEINBRINCK, in: Gallwass, H.-U

u.a., Datenschutzrecht. Stuttgart u.a., 1986, $ 6 Rdnr. 78; STADLER, N.: Daten-

sicherung durch Organisation. Voraussetzung des Datenschutzes. Freiburg i.Br.,

2. Aufl., 1980, S. 85.

165

2.2.10. Organisationskontrolle

Nach Nr. ı0 der Anlage zu $ 6 Abs.ı Satz ı BDSG sind "Maßnahmen zu tref-

fen, die ... geeignet sind, ... die innerbehördliche oder innerbetriebliche Organi-

sation so zu gestalten, daß sie den besonderen Anforderungen des Datenschutzes

gerecht wird."

Die Vorschrift über die Organisationskontrolle enthält einen sehr weitgehenden

Gestaltungsauftrag, durch den vor allem die Realisierung der in den vorhergehen-

den Nummern aufgestellten Forderungen unterstützt werden soll. In der Lehre von

der Datensicherung wurden hierzu ganze Maßnahmebündel erarbeitet, deren

Zusammenwirken eine Realisierung der gesetzlichen Anforderungen darstellen soll.

In Betracht kommen danach vor allem Maßnahmen zur Funktionstrennung, so daß

"für bestimmte ... Verrichtungen in Zusammenhang mit der Verarbeitung personen-

bezogener Daten jeweils nur bestimmte Personen und auch diese nur unter be-

stimmten Bedingungen und in begrenztem Umfang befugt, alle anderen aber unbe-

fugt sind"33. Gefordert wird ferner "eine exakte und aktuelle Dokumentation von

Aufbau- und Ablaufstrukturen ... ist ein notwendiges und ... gebotenes Instrument

des Datenschutzes. Nur wenn der vorgesehene Ablauf einschließlich der Funktionen

der einzelnen Beteiligten detailliert aufgezeichnet ist, lassen sich tatsächliche

Abweichungen erkennen und unter Datenschutzgesichtspunkten prüfen"34.

I.

Umsetzung der Zielvorgaben des Datenschutzrechtes hinsichtlich technischer

und organisatorischer Maßnahmen zur Gewährleistung des Datenschutzes bei

Verarbeitung personenbezogener Daten

ı. Fehlende Umsetzbarkeit bei Einsatz kleinerer Datenverarbeitungsanlagen?

In einem Forschungsprojekt hatten wir Identifikationsdaten (Namensdatei) auf

einem Personal Computer verarbeitet, alle anderen Forschungsdaten dagegen im

Rechenzentrum. Diese Maßnahme diente dem Zweck, in jeder Phase des For-

schungsprojekts eine vollständige physikalische Trennung der Identifikationsdaten

von den auf dem Großrechner des Rechenzentrums zu verarbeitenden eigentlichen

33 DAMMANN, U,., in: Simitis, S. u.a., Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz.

Baden-Baden, 3. Auflage, 1981, $ 6 Rdnr. 169.

34 DAMMANN, U,., in: Simitis, S. u.a., Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz.

Baden-Baden, 3. Auflage, 1981, $ 6 Rdnr. ı70.

166

Forschungsdaten sicherzustellen. Der Personal Computer war in einem Raum

installiert, der durch eine Sonderschließung so gesichert war, daß nur Befugte

Zutritt hatten. Reinigungs- und Wartungspersonal konnte den Raum nur in Anwe-

senheit von befugten Projektmitarbeitern betreten. Die Dateien wurden ausschließ-

lich auf Disketten gespeichert, diese wurden bei Arbeitsende in Stahlschränken

verschlossen. Durch geeignete Maßnahmen wurde sichergestellt, daß weder im

Arbeitsspeicher noch in Zwischenspeichern personenbezogene Daten verfügbar

waren. Dennoch wurde von der Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden-

Württemberg bei einem Kontrollbesuch im Juni 1986 die Verarbeitung dieser Daten

für nicht vereinbar mit den datenschutzrechtlichen Anforderungen nach $ 8 LDSG

Baden-Württemberg35 erachtet. Begründet wurde dies damit, daß "die Arbeiten auf

dem Personal Computer (abliefen) ..., ohne daß der Zugriff auf Daten und Pro-

gramme durch spezielle Sicherheits-Software kontrolliert wurde. Auch erfolgte

keine Protokollierung der einzelnen Datenverarbeitungsvorgänge. Infolgedessen

bestand die Gefahr, daß Unbefugte unbemerkt die Daten im Personal Computer

abrufen, verändern oder löschen konnten"36.

Durch die getroffenen Maßnahmen wurde zwar u.E. verhindert, daß (unbefugte)

Dritte von den personenbezogenen Daten Kenntnis nehmen konnten. Aber gleich-

wohl war der Hinweis der Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden-Württem-

berg berechtigt, daß nicht oder nur beschränkt sichergestellt werden konnte:

- die Speicherkontrolle,

- die Zugriffskontrolle und

- die Eingabekontrolle.

Infolgedessen war eine effektive Überwachung und Protokollierung der Daten-

zugriffe der befugten Projektmitarbeiter nicht gewährleistet. Zwar war durch eine

Dienstanweisung festgelegt, wer wann welche Dateninhalte einzugeben befugt war.

Die Überwachung dieser Dienstanweisung dadurch, daß sich z.B. der einzelne Be-

nutzer gegenüber der Datenverarbeitungsanlage identifiziert und maschinenseitig

eine zwangsweise Protokollierung sämtlicher Bedieneraktivitäten erfolgt, war von

35 8 8 LDSG Baden-Württemberg stimmt inhaltlich mit $ 6 BDSG überein.

36

7. Tätigkeitsbericht der Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden-

Württemberg vom 31.12.1986 (LT-Drs. 9/4015), S. 63.

167

uns aber nicht zu bewerkstelligen. Die in der Literatur diskutierten Möglichkei-

ten37 sind auf Personal Computern und unter den PC-üblichen Betriebssystemen

aus technischen Gründen nicht zureichend realisierbar. Da das Problem der Über-

wachung des Datenzugriffs der befugten Projektmitarbeiter von uns nicht befrie-

digend gelöst werden konnte, wurde der Personal Computer für die Verarbeitung

personenbezogener Daten gesperrt.

2. Umsetzungsmöglichkeiten bei Einsatz von Großrechnern

2.1. Zusammenwirken technischer und organisatorischer Maßnahmen

Zur Realisierung des Datenschutzes bei Verarbeitung personenbezogener Daten

sind Maßnahmen sowohl technischer als auch organisatorischer Art notwendig, die

erst in ihtrem Zusammenwirken die Ausführung der Vorschriften des Bundesdaten-

schutzgesetzes gewährleisten. Hierzu gehören vor allem Maßnahmen in den Berei-

chen:

Verpflichtung auf das Datengeheimnis,

Dienstanweisung,

Verringerung des Identifikations-Risikos,

Dokumentation von Daten und Programmen,

systemseitige Zugriffskontrolle,

Protokollierung der Bedieneraktivitäten,

Verwahrung von Datenträgern und

Vereinbarungen mit dem Rechenzentrum.

2.2. Beispiele für Einzelmaßnahmen technischer und organisatorischer Art

2.2.1. Verpflichtung auf das Datengeheimnis

Die Mitarbeiter, die in Forschungsprojekten tätig sind, in denen personen-

bezogene Daten erhoben und verarbeitet werden, wurden gem $ 5 BDSG bzw. $& 7

37 Vgl. z.B. 7. Tätigkeitsbericht des Landesbeauftragten für den Datenschutz

Nordrhein-Westfalen, S. 166 ff.; vgl. ferner aus jüngster Zeit noch ALBERS, F.:

Risiken beim Einsatz von Personalcomputern (PC), in: Datenschutz und Daten-

sicherung 1985, S. 201 f£f.; Arbeitskreis "Datenschutz" im SAVE: Datensicherungs-

maßnahmen bei Einsatz von Personal Computern. In: Datenschutz und Datensiche-

rung 1986, S. 349 £f£.; Arbeitskreis Datenschutz und Datensicherung im G.U.I.D.E.,

in: Datenschutz und Datensicherung (IDV). Ein Leitfaden für die Praxis im nicht-

öffentlichen Bereich. In: Datenschutz und Datensicherung 1986, S. 238 ff.; RUNGE,

G.: Probleme des betrieblichen Datenschutzbeauftragten beim Einsatz von Klein-

rechnern. In: Datenschutz und Datensicherung 1987, S. 287 {ff.

168

LDSG Baden-Württemberg vor Aufnahme ihrer Tätigkeit auf das Datengeheimnis

schriftlich verpflichtet.

2.2.2. Dienstanweisung im Hinblick insbesondere auf Zugangs-, Abgangs-,

Speicher-, Zugriffs-, Eingabe-, Transport- und Organisationskontrolle

Die Mitarbeiter wurden ferner auf die Einhaltung einer allgemeinen Dienst-

anweisung bezüglich des Schutzes personenbezogener Daten verpflichtet. In dieser

Dienstanweisung sind u.a. folgende Punkte im einzelnen geregelt:

(1) Sicherung personenbezogener Daten gegen Kenntnisnahme, Veränderung oder

Löschung durch Unbefugte, insbesondere durch Maßnahmen zur sicheren Verwah-

rung der Datenträger und des Zugangs zur Datenverarbeitungsanlage.

(2) Sicherungsmaßnahmen hinsichtlich Datenhaltung und Datenverarbeitung, insbe-

sondere Kennzeichnung der Datenträger, Verwahrung der Magnetbänder im Re-

chenzentrum, Paßwortschutz, Druckausgabe, Festlegung der Nutzung eines be-

stimmten Großrechners, Versand von Dokumenten und Datenträgern, Löschung von

Datenträgern, Backup-Prozeduren.

(3) Protokollierung des Daten- und Programmbestandes einschließlich der Verände-

rungen, Protokollierung aller Vorgänge bei der Bewegung von Datenträgern sowie

Protokollierung der Dateibearbeitung anhand folgender Formblätter: Bandbewe-

gungsprotokoll,

Datenträgerarchiv,

Datei-Bearbeitungsprotokoll, Datenträger-

Löschprotokoll, Programmbestand, Programmbearbeitungsprotokoll.

In speziellen Dienstanweisungen wird für die einzelnen Forschungsprojekte, in

denen personenbezogene Daten verarbeitet werden, in einem in die einzelnen

Schritte gegliederten Plan der Ablauf der Verarbeitung festgelegt. Dieser Plan

enthält u.a.:

Arbeitsablauf,

alle benötigten Datenbestände,

die zur Anwendung vorgesehenen Programme,

é‘%

ä

organisatorische Angaben über die mit der Verarbeitung beauftragten Projekt-

mitarbeiter und über Inhalt und Umfang der Zugriffsbefugnisse dieser Mitar-

beiter auf personenbezogene Daten und auf Programme, über Datenverarbei-

tungsanlagen, Datenträger und über Räume, in denen die Verarbeitung statt-

finden soll.

Ergänzend kommen noch hinzu Dienstanweisungen des Rechenzentrums an die

dort beschäftigten Operateure hinsichtlich der bei Verarbeitung personenbezogener

Daten zu beachtenden Maßnahmen.

169

2.2.3. Verringerung des Identifikations-Risikos (Organisationskontrolle)

Die Identifikationsdaten sind nach der Erhebung von Anfang an gesondert von

den Forschungsdaten zu speichern. Der Personenbezug wird nur so lange aufrecht-

erhalten, wie dies zur Durchführung des Forschungsvorhabens erforderlich ist.

Soweit methodisch vertretbar, wird der Personenbezug im Laufe des Forschungs-

projekts stufenweise verringert.

2.2.4. Dokumentation von Daten und Programmen (Organisationskontrolle)

Die Dokumentation der Datenverarbeitung hat den Grundsätzen der Vollständig-

keit, Übersichtlichkeit, Durchsichtigkeit, Zeitgerechtigkeit und Prüfbarkeit zu

genügen38. Durch die allgemeine Dienstanweisung ist festgelegt, daß eine diesen

Grundsätzen entsprechende Protokollierung zu erfolgen hat, und zwar des Daten-

und Programmbestandes einschließlich der Veränderungen, aller Vorgänge bei der

Bewegung von Datenträgern sowie der Dateibearbeitung anhand folgender Form-

blätter: Bandbewegungsprotokoll, Datenträgerarchiv, Datei-Bearbeitungsprotokoll,

Datenträger-Löschprotokoll, Programmbestand, Programmbearbeitungsprotokoll.

Hierdurch soll sichergestellt werden, daß nachprüfbar beschrieben sind:

(1

zu welchem Projekt welche Dateien und Datenträger gehören,

welche EDV-Programme zum Einsatz kommen39,

(

ä

welche Daten zu welchen Personengruppen auf welchen Magnetbändern ge-

speichert sind,

(4) welche Verarbeitung in Dateien und Programmen wann und durch wen erfolgte.

An der Vervollständigung dieser EDV-Dokumentation wird noch gearbeitet.

2.2.5 Systemseitige Zugriffskontrolle im Hinblick insbesondere auf Zugangs-,

Speicher-, Zugriffs-, Eingabe- und Organisationskontrolle

In ihrem 7. Tätigkeitsbericht bemängelte die Landesbeauftragte für den Daten-

schutz Baden-Württemberg u.a.: "Da das Rechenzentrum die Zugriffsmöglichkeiten

seiner angeschlossenen Datenstationen in keiner Weise beschränkt hatte, war es

technisch möglich, von jeder Datenstation auf die gespeicherten kriminologischen

38 Vgl. SCHUPPENHAUER, R.: Grundsätze für eine ordnungsmäßige Datenverar-

beitung. Düsseldorf, 2. Aufl., 1984, S. 52 {ff.

39 Bei selbstentwickelten Programmen wird eine Programmdokumentation erstellt.

170

Daten zuzugreifen. Ein Sicherheitskonzept, das dies verhindert hätte, fehlte.'"40

Um diesem Mangel abzuhelfen, der durch den an universitären Rechenzentren üb-

lichen und auch hier selbstverständlich realisierten Schutz durch ein Paßwort nach

Auffassung der Landesbeauftragten nicht behoben war, wurde mit dem Rechenzen-

trum eine systemseitige Zugriffskontrolle vereinbart und inzwischen auch verwirk-

licht. Nach dieser Lösung beschränkt das Rechenzentrum den Zugriff für jedes

einzelne, dem Datenschutz unterliegende Forschungsprojekt auf eine eigene,

geschützte User-ID. Ferner wurden folgende Maßnahmen eingeführt:

(1) Einsatz dedizierter Terminals in durch Sonderschließung nicht öffentlich,

sondern nur den befugten Projektmitarbeitern zugänglichen Räumen. Daten-

und Programmzugriffe können nur über das dedizierte Terminal erfolgen, nicht

jedoch über andere Terminals.

(2)

Identifikation der berechtigten Benutzer durch Paßwortroutinen.

(3)

Besondere Vorkehrungen zur Erhöhung der Effektivität des Paßwortschutzes,

insbesondere systemseitige Kontrolle der Paßwort-Laufzeiten4!.

(4)

Systemseitige, durch die Benutzer nicht aufhebbare Beschränkungen aktiver

und passiver Datenträgerzugriffe (LINKS).

Durch den Einsatz des Bandverwaltungssystems VMTAPE wird verhindert, daß

die für einen Benutzer eingetragenen Bänder von einer anderen User-ID angefor-

dert, gelesen oder beschrieben werden können. Nicht katalogisierte Fremdbänder

werden abgewiesen. Datenimport und -export ist nur über eigens im Rechenzen-

trum katalogisierte Bänder möglich und nur auf besondere Weisung des Projekt-

leiters an das Rechenzentrum zugelassen.

Die Datenbestände der geschützten User-ID sind aus der allgemeinen BACKUP-

Prozedur des Rechenzentrum ausgenommen.

2.2.6. Protokollierung der Bedieneraktivitäten im Hinblick insbesondere auf

Eingabe- und Organisationskontrolle

Die Landesbeauftragte für den Datenschutz Baden-Württemberg kritisierte in

ihrem 7. Tätigkeitsbericht: "Das Rechenzentrum protokollierte nicht in notwendi-

gem Umfang die Abläufe der Datenverarbeitung bei den einzelnen Forschungsvor-

haben. Deshalb ließ sich nicht feststellen, wer wann welche Programmdaten eingab,

wer welche Dateien wann einrichtete, veränderte oder löschte, wer wann welche

40 7, Tätigkeitsbericht der Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden-

Württemberg vom 31.12.1986 (LT-Drs. 9/4015), S. 63.

41 Erfolgt innerhalb von ı4 Tagen keine Paßwort-Änderung, wird jeder Zugriff

Systemseitig abgewiesen.

171

Programme erstellte und wann sie zum Ablauf kamen. Nur aber wenn die Proto-

kolle all dies aussagen, ist es möglich, mit ihrer Hilfe die Datenverarbeitung exakt

nachzuvollziehen"42; Diese auf Nr. 7 (Eingabekontrolle) und Nr. 10 (Organisations-

kontrolle) der Anlage zu $ 8 LDSG gestützte Kritik erwies sich als nur sehr

schwer ausräumbar. Denn manuelle Protokolle der Projektmitarbeiter helfen diesem

Mangel nicht ab, weil naturgemäß nicht protokolliert wird, ob Unbefugte auf die

Daten und Programme zugegriffen haben. Die für eine derart umfassende Protokol-

lierung erforderlichen technischen Maßnahmen waren unter den an der Universität

Konstanz eingesetzten Betriebssystemen BS 2000 (Siemens) und VM/CMS (BASF)

kommerziell nicht verfügbar und, soweit ersichtlich, an keinem universitären

Rechenzentrum bislang entwickelt. Erforderlich erwiesen sich projektseitige und

systemseitige Maßnahmen, die in ihrem Zusammenwirken die Protokollierung

sicherstellten.

Projektseitig wurden folgende Maßnahmen realisiert:

(1ı) Einbindung der eingesetzten Software in eine Workstation, die eine benutzer-

unabhängige Protokollierung aller Programmaufrufe und Dateizugriffe sicher-

stellt.

(2) Dokumentationder durch Standard-Softwareproduktebewirkten Datentransfor-

mationen und Auswertungen durch die entsprechenden Protokolldateien.

Diese projektseitige Protokollierung wird durch eine systemseitige forcierte

Protokollierung ergänzt und verifiziert, die durch die Programme VMSECURE und

VMTADPE erfolgt.

(3) In speziellen Dateien werden Informationen über erfolgreiche und nicht

erfolgreiche Bandaufspannvorgängesowie LOGON/LOGOFF/LINK/TAG/SPOOL -

Kommandos abgelegt.

(4)

Protokollierung von Paßwort-Vergehen (Verhinderung wiederholter Paßwort-

Versuche und umgehende Unterrichtung des Projektleiters über registrierte

Paßwort-Vergehen).

(s)

Verifikation des projektseitigen Laufzeitprotokolls durch systemseitige

Open-Exit- und System-Exit-Routinen, welche die Verarbeitungszeit, die

TSN-Nummer, die gestarteten Programme und Prozeduren, die angesprochenen

Datenträger sowie die Dateien, die eingerichtet, gelöscht, kopiert oder ge-

öffnet werden, erfassen.

42 7. Tätigkeitsbericht der Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden-

Württemberg vom 31.12.1986 (LT-Drs. 9/4015), S. 63.

172

2.2.7. Verwahrung von Datenträgern (Abgangskontrolle)

Magnetbänder, die personenbezogene Daten enthalten, werden aufgrund einer

mit dem Rechenzentrum getroffenen Vereinbarung bis auf weiteres in einem ge-

sonderten Stahlschrank im öffentlich nicht zugänglichen Operating-Bereich des

Rechenzentrum verwahrt, zu welchem nur die hierzu eigens beauftragten Mitar-

beiter der Forschungsgruppe einen Schlüssel besitzen. Jede Bandbewegung (Entnah-

me, Wiedereinschließung) ist durch einen Mitarbeiter des Rechenzentrums und

einen Projektmitarbeiter zu protokollieren (Bandbewegungsprotokoll). Eine Heraus-

gabe der Magnetbänder aus dem Operating-Bereich ist nur auf schriftliche Anfor-

derung durch den Forscher zulässig. Die Herausgabe/Entgegennahme ist, wie die

übrigen Bandbewegungsvorgänge, jeweils durch einen Mitarbeiter des Rechenzen-

trums und durch einen Projektmitarbeiter gemeinsam zu protokollieren.

2.2.8. Vereinbarungen mit dem Rechenzentrum im Hinblick insbesondere auf

Organisationskontrolle

2.2.8.1. Notwendigkeit von Vereinbarungen

"Der Forscher muß das Rechenzentrum darüber informieren, ob die gespei-

cherten Daten personenbezogen sind und welches Schutzbedürfnis für sie besteht.

Das Rechenzentrum muß dem Forscher mitteilen, welche Datensicherung es anbie-

ten kann und welcher Schutz damit zu erreichen ist. Forscher und Rechenzentrum

müssen dann gemeinsam überlegen, ob die vom Rechenzentrum gebotenen Schutz-

vorkehrungen für die Durchführung des Forschungsvorhabens ausreichen oder

nicht. Wenn nein, muß der Forscher auf die Inanspruchnahme des Rechenzentrums

verzichten, das Rechenzentrum die Übernahme der Datenverarbeitung ablehnen.

Soll es damit nicht sein Bewenden haben, müssen beide gemeinsam überlegen, ob

und in welcher Weise sich die Datensicherheit im Rechenzentrum so verbessern

läßt, daß eine Verarbeitung der Forschungsdaten den Anforderungen an die

Datensicherheit nach $ 8 LDSG genügt."43

2.2.8.2. Mitteilung über Verarbeitung personenbezogener Daten

Mit dem Rechenzentrum wurde eine Vereinbarung getroffen, wonach für jedes

43 7. Tätigkeitsbericht der Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden-

Württemberg vom 31.12.1986 (LT-Drs. 9/4015), S. 65.

173

Forschungsprojekt mitgeteilt wird, ob personenbezogene Daten verarbeitet werden.

Ist dies der Fall, dann finden die Regeln eines Sicherheitskonzepts Anwendung,

das besondere Sicherungsmaßnahmen vorsieht.

2.2.8.3. Besondere Sicherungsmaßnahmen

Die für die Verarbeitung personenbezogener Daten zu realisierenden Maßnahmen

beziehen sich auf die Bereiche

(1)

Vergabe spezieller User-IDs für die Verarbeitung personenbezogener Daten, die

Beschränkungen unterliegen (häufige Anderung des Paßwortes, LOGON nur von

dediziertem Terminal, Beschränkung von Datenträger-Zugriffen)44,

(2)

Einsatz des Magnetbandverwaltungssystems VMTAPE45,

(3)

Systemseitige, benutzerunabhängige Protokollierung durch die Programme

VMSECURE und VMTAPE46,

IV. Datenschutz durch technische und organisatorische Maßnahmen

- Auswirkungen auf die Forschung

ı. Aufgrund der Beanstandungen durch die Landesbeauftragte für den Daten-

schutz Baden-Württemberg, die sich insbesondere bezogen auf die Bereiche

- EDV-Dokumentation,

- Abschottung im Rechenzentrum,

- Zugriffskontrolle und Protokollierung der Datenverarbeitung,

haben wir die Datenverarbeitung in sämtlichen Forschungsprojekten, in denen

personenbezogene Daten verarbeitet wurden, bis zur Behebung der Beanstandungen

gestoppt. Der Schwerpunkt der Tätigkeit der Projektmitarbeiter galt und gilt noch

der Entwicklung und Umsetzung von geeigneten Maßnahmen zur Behebung der von

der Landesbeauftragten beanstandeten Mängel. Diese Arbeiten sind noch nicht

abgeschlossen, die Forschungsdaten sind deshalb noch nicht zur Verarbeitung

freigegeben. Eine Ausnahme bildet lediglich ein Projekt, in dem eine faktische

Anonymisierung der Daten methodisch vertretbar war.

44 Vgl. hierzu oben unter "2.2.5. Systemseitige Zugriffskontrolle".

45 Vgl. hierzu oben unter "2.2.5s. Systemseitige Zugriffskontrolle".

46 Vgl. hierzu oben unter "2.2.6. Protokollierung der Bedieneraktivitäten".

174

Bei diesen Arbeiten zeigte sich, daß zum Teil sehr tiefgreifende technische und

organisatorische Umstellungen erforderlich waren bzw. noch sind, die erheblichen

finanziellen und technischen Aufwand erfordern. Aufgrund der gewonnenen Erfah-

rungen gehen wir davon aus, daß an Forschungsprojekten, in denen die erforder-

lichen Datenschutzmaßnahmen realisiert werden, mit einem um etwa 20 - 30%

erhöhten Zeitaufwand zu rechnen ist. Der Schutz personenbezogener Daten ist

nicht zum "Nulltarif"” zu haben. Hierauf muß sich die Forschung bei der Mittel-

planung und Stellenberechnung einstellen. Hierauf müssen sich aber auch Landes-

gesetzgeber, die den Datenschutz so gewollt haben, bei ihren Haushaltsplanan-

sätzen für die Universitäten einstellen, und zwar nicht nur wegen der universitä-

ren Forschungsmittel, sondern insbesondere wegen der in den universitären

Rechenzentren notwendigen technischen und organisatorischen Maßnahmen. Hierauf

müssen sich schließlich auch die Drittmittelgeber bzw. die Forschung in Auftrag

gebenden Institutionen einstellen.

2. Durch das Zusammenwirken der in diesem Beitrag exemplarisch geschilderten

aufwendigen technischen und organisatorischen Maßnahmen konnten wir ein Pro-

blem nicht vollständig lösen, nämlich die von der Landesbeauftragten für den

Datenschutz Baden-Württemberg geforderte benutzerunabhängige Protokollierung

der Datenverarbeitung. Die derzeit realisierte Lösung sieht bei Einsatz stan-

dardisierter Wissenschafts-Software ein Zusammenwirken von projektseitigen und

systemseitigen Maßnahmen vor. Die projektseitigen Maßnahmen sind jedoch nicht

benutzerunabhängig, d.h. sie können vom Forscher umgangen werden. Wird dem

Forscher kein Vertrauen entgegengebracht und wird deshalb eine benutzerunab-

hängige Protokollierung gefordert, scheint die Lösung in der "faktischen Anony-

misierung" der Daten zu bestehen, die die Daten dem Datenschutzrecht entzieht.

Diese Lösung ist aber nur eine scheinbare, denn sie verschiebt das Problem auf

die Frage der "Bestimmbarkeit" des Betroffenen. Wissenschaftsfreundliche Auffas-

sungen, die nur dann die "Bestimmbarkeit" annehmen, "wenn nach der Lebenser-

fahrung damit zu rechnen ist, daß die Anonymisierung tatsächlich aufgehoben

wird"47, haben sich in der datenschutzrechtlichen Literatur nicht durchsetzen

47 EBERLE, C.-E.: Implikationen des Datenschutzes für die empirische Sozial-

forschung. In: Zeitschrift für Soziologie 1981, S. 200. Eberle zieht hieraus

folgende Konsequenzen: "Für die empirische Sozialforschung würde das bedeuten,

daß angesichts des fehlenden Interesses an der Individualität des Betroffenen

dieses Identifizierungsrisiko vergleichsweise niedrig zu veranschlagen ist, mit

der Folge, daß nur geringe Anforderungen an die (Fortsetzung nächste Seite)

175

können. Im Gegenteil: die Grenze "faktischer Anonymisierung" scheint zunehmend

enger gezogen zu werden, weil Techniken entwickelt worden sind, mit denen for-

mal anonymisierte Daten wieder reidentifiziert werden können. Die Lösung ist aber

auch deshalb nur eine scheinbare, weil wirksame Anonymisierungsverfahren, durch

die das Reidentifikationsrisiko der Daten vernachlässigbar klein wird, zu ein-

schneidenden Verengungen des Analysepotentials der Daten bzw. Verzerrungen der

Analyse führen können. Und schließlich stünde diese Lösung, so sie denn eine

wäre, unter der Voraussetzung, daß die Aufrechterhaltung des Personenbezuges für

den weiteren Forschungsprozeß entbehrlich ist, weil es sich um einmalig erhobene

Daten handelt.

Noch gar keine befriedigende Lösung des Protokollierungsproblems sehen wir

für unsere Projekte und unter den von uns realisierten Datenschutzmaßnahmen

dann, wenn ein Personenbezug über einen längeren Zeitraum aufrechterhalten

werden muß, insbesondere also bei humanwissenschaftlichen Längsschnittstudien

sowie bei Studien, die die Zusammenführung von Daten aus unterschiedlichen

Datenquellen erfordern. Zur Handhabung der hierbei auftretenden Datenstrukturen

und -mengen sowie zur Durchführung statistischer Auswertungen ist der Einsatz

standardisierter oder durch wissenschaftliche Institutionen entwickelter nicht-

standardisierter Softwareprodukte unerläßlich. Im Hinblick auf den Forschungs-

zweck käme ein Verzicht auf den Einsatz solcher wissenschaftlich-statistischer

Software einem Verzicht auf Forschung überhaupt gleich. Derartige Softwarepro-

dukte sind jedoch, anders als dedizierte Datenbanksysteme, nicht geeignet, eine

benutzerunabhängige zwangsweise Protokollierung sicherzustellen. Datenschutz-

rechtlichen Anforderungen voll genügende Speicher-, Zugriffs- und Eingabekon-

trollen sind deshalb nicht zu gewährleisten.

Eine den Belangen des Datenschutzes und der Forschung gleichermaßen ent-

sprechende Lösung wird deshalb mit Unterstützung durch Experten des Daten-

schutzes und der Datenverarbeitung darin gesucht, durch Verfahren kryptogra-

phischer Verschlüsselung von Identifikationsdaten die personenbezogene Zusammen-

führung von Daten (über die Zeit oder aus unterschiedlichen Datenquellen) zu

ermöglichen, ohne daß der Forscher Aufschluß über die Identität der betroffenen

Personen erhält. Damit können dem Forscher für den Auswertungsprozeß Daten zur

(Fortsetzung von Fn.47) Anonymisierung zu stellen sind. Anonymisierte Daten sind,

folgt man dieser Ansicht, im Ergebnis immer nur dann als personenbezogene Daten

zu qualifizieren, wenn die konkrete Gefahr besteht, daß die verarbeitende Stelle

die Anonymisierung aufhebt".

176

Verfügung gestellt werden, die in der statistischen Verarbeitung keinen Personen-

bezug mehr zulassen, gleichwohl aber die personenbezogene Zuordnung von Daten

(etwa aus weiteren Erhebungswellen in einem Längsschnittdesign) zum Zweck einer

erneuten Aggregierung und statistischen Weiterverarbeitung erlauben.

Die Bewältigung dieses - bislang noch nicht zureichend gelösten - Problems

erfordert, ebenso wie die Umsetzung der weiteren genannten Anforderungen im

Forschungsprozeß, noch erhebliche Anstrengungen, zumal standardisierte Lösungen

in aller Regel nicht existieren oder für Zwecke unserer wissenschaftlicher For-

schung nicht übernommen werden können. Vieles spricht dafür, daß eine befriedi-

gende Lösung allein durch technische Verfahren nicht möglich sein wird, daß es

vielmehr einer Forschungsklausel über den Datenzugang und den Datenschutz be-

darf, die den Schutz von Daten regelt, die wegen des Datenbedarfs der Wissen-

schaft nur unvollständig anonymisiert sind48,

48 Vgl. hierzu die Überlegungen bei DITTRICH, K., SCHLÖRER, J.: Anonymisierung

von Forschungsdaten und Identifikation anonymer Datensätze. In: Datenschutz und

atensicherheit 1987, S. 38; vgl.ferner das Geleitwort des Beirates zum Projekt

AIMIPH, in: PAAB, G., WAUSCHKUHN, U.: Datenzugang, Datenschutz und Anony-

misierung.

Analysepotential

und

Identifizierbarkeit

von

anonymisierten

Individualdaten. München, Wien 198s, VI f.

177

Legislatorische Erwägungen zum Datenschutz

in der kriminologischen Forschung

von Klaus Stoltenberg

Einleitung: Stillstand der Forschung durch Datenschutz?

Il

Geltende datenschutzrechtliche Bestimmungen

Il

Zur künftigen Forschungsklausel des Bundesdatenschutzgesetzes

I

Die Forschungsklausel des Regierungsentwurfs (& 3a E-BDSG)

1.1. Anwendungsbereich

1.2. Regelungsgrundsätze

1.3. Vergleich mit anderen Forschungsklauseln

Bewertung der Kritik und der AÄnderungsvorschläge

2.1

Daten aus Akten

2.2

Einwilligungserfordernis

2.3

Bestimmte Forschungsvorhaben

2.4

Forschungsgeheimnis

2.5

Regelungsansatz von $& ı6 Abs.6 und 7 BStatG?

2.6

Verstärkung der Datenschutzkontrolle

27

Zur Abwägung zwischen dem Allgemeininteresse an dem

Forschungsvorhaben und dem Geheimhaltungsinteresse

des Betroffenen

IV

Ergänzende Forschungsklauseln für die kriminologische Forschung?

Schlußbemerkung: Zur Gefährdung des Persönlichkeitsrechts durch

Forschung

178

I

Einleitung: Stillstand der Forschung durch Datenschutz?

Wer sich mit Fragen der Gesetzgebung zum Datenschutz in der kriminologi-

schen Forschung beschäftigt, stößt sehr schnell auf die seit etwa 1980 geführte,

ziemlich aufgeregte Auseinandersetzung zwischen wissenschaftlicher Forschung

und Datenschutz. Wer die zahlreichen Stellungnahmen und Diskussionsbeiträge

unbefangen nachliest und versucht, die Gedankengänge nachzuvollziehen, reibt

sich schon nach kurzer Zeit verwundert die Augen: Hier hat sich über Jahre ein

erstaunliches Konfliktpotential angestaut. Es hagelt nur so an Vorwürfen von

Vertretern der Forschung an die Seite des Datenschutzes. Mehr oder minder

deutlich wird der Datenschutz "angeklagt", er behindere die wissenschaftliche

Forschung und werde, wenn er so weitermache, zu ihrem Totengräber. Da ist von

"schwersten Beeinträchtigungen insbesondere für die Empirische Sozialforschung",

von ihrer "existentiellen Bedrohung"! und gar vom "Stillstand der Forschung"? die

Rede. In jüngster Zeit wird auch aus Kreisen der Kriminologie Alarm geschlagen:

Wenn sich die Auffassung der baden-württembergischen Landesbeauftragten für den

Datenschutz zum Einwilligungserfordernis durchsetze, so seien künftig kriminologi-

sche Untersuchungen anhand von Strafakten nicht mehr durchführbar, heißt es in

einer Stellungnahme3.

Aus der Sicht des Datenschutzes sind diese Vorwürfe nur schwer zu verstehen.

Es gibt zwar einen partiellen Konflikt zwischen den Interessen der Forschung und

denen des Datenschutzes. Ich kenne jedoch keinen Vertreter der Datenschutzseite,

der es geradezu darauf anlegt, Forschungsvorhaben zu be- oder gar zu verhindern.

Aber selbstverständlich gelten auch für die Forschung bestimmte datenschutzrecht-

liche Beschränkungen und Auflagen. Der Wissenschaftler hat zwar eine verfas-

sungsrechtlich verbürgte Sonderstellung. Wissenschaftsfreiheit bedeutet jedoch

nicht Freiheit vom Datenschutz. Aus der Wissenschaftsfreiheit folgt auch nicht,

daß die Forschung über Art und Ausmaß des Datenschutzes selbst bestimmen kann.

Das Recht der Betroffenen auf informationelle Selbstbestimmung hat eben auch

Verfassungsrang. Die Wissenschaftsfreiheit und das Recht auf informationelle

Selbstbestimmung sind prinzipiell gleichwertige Rechtsgüter. Das bedeutet nicht,

daß die Abwägung im Einzelfall beiden Rechtsgütern immer das gleiche Gewicht

* KAASE in seiner schriftlichen Stellungnahme gegenüber dem BT-Innenausschuß

vom 27. März 1986, S. 2 (Anhang zum Ausschußprotokoll Nr. 110)

* BOHMKE/KNIEP, NJW 1982, 1324 f.

3 HEINZ in einem Schreiben an das Bundesjustizministerium vom November 1986

179

zumessen muß. Sie kann vielmehr zu einem relativen Übergewicht des einen oder

anderen Rechtsguts führen. Die Vertreter der Forschung müssen zur Kenntnis

nehmen und anerkennen, daß das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Volks-

zählung die Gewichte zu Gunsten der informationellen Selbstbestimmung verscho-

ben hat. Bei der Lektüre mancher Beiträge kann man sich des Eindrucks nicht

erwehren, daß der Wissenschaftler den goldenen Zeiten nachträumt, in denen die

Datenströme in die Wissenschaft mehr oder minder ungehindert flossen. Was liegt

da näher, als den "bösen" Datenschutz zum Sündenbock zu machen, wenn in der

Praxis Schwierigkeiten bei der Informationsbeschaffung auftreten.

Geht man den Anlässen und Ursachen für die beklagten Behinderungen der

Forschung durch den Datenschutz nach, so löst sich vieles auf. Viele Behinde-

rungen gehen auf eine inzwischen weit verbreitete Haltung in der Verwaltung

zurück, sich - häufig grundlos - auf den Datenschutz zu berufen, um lästige

Datenübermittlungen abzulehnen. Dies geschieht in diesen Fällen nicht etwa aus

Liebe zum Datenschutz, sondern weil sich die tatsächlichen Gründe nicht sehen

lassen können oder weil sie jedenfalls nicht so durchschlagend sind wie die

bequemere Berufung auf den angeblich unanfechtbaren Datenschutz.

Viele Behinderungen der Forschung sind auf Unsicherheiten bei der Anwendung

des Datenschutzrechts zurückzuführen. Die erste Welle dieser Unsicherheit kam

nach dem Inkrafttreten der Datenschutzgesetze des Bundes und der Länder. Sie

war verständlich, weil diese Rechtsmaterie damals neu war und weil die general-

klauselartigen Regelungen dieser Auffanggesetze beträchtliche Auslegungsschwie-

rigkeiten mit sich bringen, die in der Anfangsphase verständlicherweise besonders

groß waren. Die Datenbesitzer neigten aus einem verständlichen Sicherheitsbe-

dürfnis dazu, die Daten im Zweifel nicht herauszugeben. Die zweite Welle der

Unsicherheit bei der Rechtsanwendung kam nach dem Volkszählungsurteil des

Bundesverfassungsgerichts. Nach diesem Urteil müssen für die Erhebung und

Verarbeitung personenbezogener Daten neue oder ergänzende Rechtsgrundlagen

geschaffen werden. Einige Datenbesitzer verweigern seitdem die Herausgabe

personenbezogener Daten unter Hinweis auf diese fehlenden Rechtsgrundlagen. Die

Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum sog. Übergangsbonus ist leider

nicht so konkret und eindeutig - und kann es auch gar nicht sein -, daß sie

sämtliche Rechtsunsicherheiten im Einzelfall ausräumt. Sie läßt den datenbesitzen-

den Stellen vielmehr beträchtliche Auslegungsspielräume. Dies verstärkt die

Neigung privater und öffentlicher Stellen, im Zweifelsfalle die Herausgabe perso-

nenbezogener Daten abzulehnen. Sondert man diese Fälle von Behinderungen der

180

Forscher infolge von Unsicherheiten bei der Rechtsanwendung und zusätzlich die

Fälle aus, in denen der Datenschutz nur vorgeschoben wird, so bleiben nach

meiner Einschätzung nur wenige Fälle übrig, bei denen richtig ausgelegte daten-

schutzrechtliche Bestimmungen für eine möglicherweise unangemessene Einschrän-

kung der Forschungstätigkeit ursächlich waren. Über diese Fälle und Fallgestal-

tungen sollen und müssen wir auf dieser Tagung reden und uns sachlich auseinan-

dersetzen. Aus ihnen läßt sich nach meiner Einschätzung aber kein Frontalgegen-

satz zwischen Datenschutz und Forschungsfreiheit herleiten.

Ich teile die Auffassung Bergs, der hierzu ausgeführt hat - ich zitiere:

"Richtig verstanden sind Datenschutz und Forschungsfreiheit keine Kontrahenten.

Datenschutz ist vielmehr eine Existenzbedingung der freien Forschung und des

freiheitlichen Staates'"'4.

Lösen wir uns also aus dieser weitgehend unnötigen und unfruchtbaren Kon-

frontation und nutzen wir das Forum dieser Tagung zu einer strikt problemorien-

tierten sachlichen Diskussion. Diese Tagung findet zu einem günstigen Zeitpunkt

statt, weil die Bundesregierung aller Voraussicht nach schon bald eine überarbei-

tete Novelle zum Bundesdatenschutzgesetz mit einer Forschungsklausel vorlegen

wird. Wie Sie wissen, sind die in der letzten Legislaturperiode vorgelegten Gesetz-

entwürfe zur Änderung des Bundesdatenschutzgesetzes der Diskontinuität verfallen.

Im Rahmen des neu beginnenden Gesetzgebungsverfahrens erhalten die Wissen-

schaftsverbände und einzelne Wissenschaftler - auch und gerade im Rahmen einer

erneuten Anhörung vor dem Innenausschuß des Bundestages - Gelegenheit, ihren

Standpunkt und ihre Interessen einzubringen. Selbstverständlich werden auch die

Diskussionen dieser Tagung bei der Überarbeitung der Forschungsklausel des

Bundesdatenschutzgesetzes und bei der Ausgestaltung von Forschungsklauseln in

bereichsspezifischen Gesetzen berücksichtigt.

N

Geltende datenschutzrechtliche Bestimmungen

Ausgangspunkt für Überlegungen des Bundesgesetzgebers zur Regelung des

Datenschutzes in der Forschung allgemein und für besondere Regelungen für die

kriminologische Forschung ist das geltende Recht. Es ist zu fragen, ob seine

Regelungen ausreichen oder ob sie aus der Sicht des Datenschutzes oder der

Forschung der AÄnderung oder Ergänzung bedürfen.

4 BERG: Datenschutz und Forschungsfreiheit. JSR 33 (1984) W, 64, 103

181

Das geltende Bundesdatenschutzgesetz enthält keine spezielle Bestimmung über

die Datenverarbeitung in der Forschung. Für Forscher und Forschungsstellen

gelten vielmehr je nach rechtlichem Status die allgemeinen Regelungen, denen

öffentliche oder private Stellen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten

unterworfen sind. Daneben gibt es in einzelnen Landesdatenschutzgesetzen For-

schungsklauseln, die aber nur für den Bereich des betreffenden Bundeslandes und

auch nur insoweit gelten, als die personenbezogenen Daten von öffentlichen

Stellen dieses Landes für Zwecke der wissenschaftlichen Forschung verarbeitet

oder an Forscher übermittelt werden. Mangels Gesetzgebungskompetenz enthalten

diese Landesgesetze keine Regelungen über personenbezogene Daten, die von

Privatpersonen oder privaten Stellen für Forschungszwecke an Private übermittelt

werden. Speziell für die kriminologische Forschung sind - soweit ich dies über-

sehe - fünf Bestimmungen von Bedeutung.

Die wichtigste Rechtsgrundlage ist die Nr. 185a der Richtlinien für das Straf-

und Bußgeldverfahren, die die Einsicht in Strafakten für wissenschaftliche Vorha-

ben regelt. Die Strafprozeßordnung enthält keine derartige Bestimmung.

Bedeutsam ist weiterhin die Regelung der Zusammenarbeit des kriminologischen

Dienstes mit Einrichtungen der kriminologischen Forschung in $ 166 des Strafvoll-

zugsgesetzes.

Daneben gilt für den Bereich der Strafverfolgung $ 5 Abs.4 der Vollzugsge-

schäftsordnung. Danach entscheidet über die Einsicht in Personalakten des Gefan-

genen durch Privatpersonen oder andere als Justizbehörden die Aufsichtsbehörde,

im übrigen der Anstaltsleiter.

Ferner wird für etwa 30 kriminologische Forschungsvorhaben jährlich das

Bundeszentralregister aufgrund von $ 42 Abs.2 des Bundeszentralregistergesetzes in

Anspruch genommen.

Schließlich ist für bestimmte kriminologische Vorhaben auch die Wissenschafts-

klausel des $ 75 des Sozialgesetzbuchs X relevant.

Beim Bundesdatenschutzgesetz, den Richtlinien für das Straf- und Bußgeldver-

fahren und der Vollzugsgeschäftsordnung ist m.E. der Regelungsbedarf infolge des

Volkszählungsurteils des Bundesverfassungsgerichts offensichtlich. Nach diesem

Urteil hat der Gesetzgeber den Zweck der Verwendung personenbezogener Daten

bereichsspezifisch und präzise zu bestimmen. Die Verwendung der Daten ist auf

den gesetzlich bestimmten Zweck begrenzt, so daß auch Zweckänderungen gesetz-

lich zugelassen werden müssenS.

182

Jedenfalls für die häufigen Fälle, in denen die Forschung mit personenbezoge-

nen Daten arbeitet, die für andere Zwecke erhoben worden sind, bedarf diese

Zweckentfremdung einer gesetzlichen Ermächtigung. Den Maßstäben dieses Urteils

entsprechende Befugnisnormen für die Forschung gibt es allenfalls in Teilberei-

chen. Da es nach meiner Einschätzung unmöglich und auch unnötig ist, für jeden

Teilbereich der Forschung gesonderte Regelungen zu treffen, ist eine allgemeine

Forschungsvorschrift im Bundesdatenschutzgesetz erforderlich, die die Verarbei-

tung personenbezogener Daten für Zwecke der Forschung unter bestimmten

Voraussetzungen zuläßt.

Die Richtlinien für das Straf- und Bußgeldverfahren und die Vollzugsgeschäfts-

ordnung enthalten keine Rechtsnormen, sondern Verwaltungsvorschriften. Die

Verwendung für einen anderen als den Erhebungszweck bedarf jedoch nach dem

Volkszählungsurteil einer gesetzlichen Grundlage.

& 166 des Strafvollzugsgesetzes regelt nicht den gesamten Bereich der Verwen-

dung von Strafvollzugsunterlagen für Forschungszwecke, sondern lediglich die

Zusammenarbeit der kriminologischen Forschung mit dem Kriminologischen Dienst

und die Unterstützung der kriminologischen Forschung durch diesen Dienst. Die

Verwendung von personenbezogenen Daten aus Strafvollzugsakten ohne Zusammen-

arbeit mit diesem Dienst ist im Strafvollzugsgesetz bisher nicht geregelt.

Ob $ 42 Abs.2 des Bundeszentralregistergesetzes den Anforderungen des Volks-

zählungsurteils genügt, erscheint prüfungsbedürftig. Die Bestimmung enthält nach

meiner persönlichen Auffassung einige Lücken. So wird z. B. der Empfänger nicht

verpflichtet, die Identifizierungsmerkmale von den übrigen Merkmalen zu trennen,

sobald dies der Forschungszweck erlaubt. Auch ist weder eine Anonymisierung

noch eine Löschung der personenbezogenen Daten vorgeschrieben. Außerdem

erscheint zweifelhaft, ob eine lückenlose Datenschutzkontrolle beim Empfänger

gewährleistet ist. Erst wenn die überarbeitete Forschungsklausel des Bundesdaten-

schutzgesetzes vorliegt, wird sich jedoch abschließend beurteilen lassen, ob diese

Bestimmung geändert werden muß.

Entsprechendes gilt auch für $ 75 des Sozialgesetzbuchs X. Da diese Bestim-

mung auch für die Verarbeitung personenbezogener Daten aus Akten gilt, sehe ich

insoweit keinen prinzipiellen Regelungsbedarf.

5 BVerfGE 65, I, 46

183

l

Zur künftigen Forschungsklausel des Bundesdatenschutzgesetzes

Ob und inwieweit besondere Bestimmungen über die Verwendung von personen-

bezogenen Daten aus Strafakten und Strafvollzugsunterlagen für wissenschaftliche

Zwecke notwendig sind, hängt weitgehend vom Regelungsinhalt der allgemeinen

Forschungsklausel des Bundesdatenschutzgesetzes ab. Deswegen ist die nähere

Ausgestaltung dieser Bestimmung von besonderem Interesse auch für die kriminolo-

gische Forschung.

ı. Die Forschungsklausel des Regierungsentwurfs ($ 3a E-BDSG)

Anknüpfungspunkt gesetzgeberischer Überlegungen für die Ausgestaltung der

künftigen Forschungsklausel des Bundesdatenschutzgesetzes ist zunächst $ 3a der

gleichlautenden Entwürfe der Bundesregierung und der Koalitionsfraktionen vom

Januar 19869, Besonderes Gewicht haben darüber hinaus die Ergebnisse der Anhö-

rung zu diesen Gesetzentwürfen vom Frühjahr 1986. Heranzuziehen sind außerdem

die Forschungsbestimmungen des inzwischen in Kraft getretenen hessischen

Datenschutzgesetzes7, des nordrhein-westfälischen Regierungsentwurfs vom

5. Januar 19878 und des Gesetzentwurfs der SPD-regierten Länder vom 28. Februar

19869.

1.1. Anwendungsbereich

Zunächst zum Anwendungsbereich dieses $ 3a BDSG in der Fassung des Koali-

tionsentwurfs. Er gilt für öffentliche und nicht-öffentliche Stellen, also auch für

die Adressaten des Dritten und Vierten Abschnitts des Bundesdatenschutzgesetzes.

Die Bestimmung enthält die nach dem Volkszählungsurteil erforderliche Befugnis

zur Übermittlung in den Forschungsbereich und zur Verarbeitung und sonstigen

Nutzung durch den Forscher. Unter sonstiger Nutzung versteht der Gesetzentwurf

jede Nutzung, die nicht in Form der im Gesetz definierten Phasen der Datenverar-

beitung erfolgt, also die rein interne Nutzung ohne Datenverarbeitung. Die Ent-

wurfsbestimmung gilt für Übermittlungen von öffentlichen Stellen an öffentliche

6 BT-Drs. 10/5343 und 4737

7 GVBl.I 1986, S. 309

8 LT-Drs. 10/1565

9 BR-Drs. 121/86

184

und private Stellen. Sie enthält auch eine Befugnis zur Übermittlung von privaten

Stellen an öffentliche und private Stellen. Erfaßt wird durch die Regelung die

Verarbeitung und sonstige Nutzung personenbezogener Daten durch öffentliche und

durch private Stellen.

Die Entwurfsbestimmung gilt allerdings - wie das Bundesdatenschutzgesetz und

der Koalitionsentwurf insgesamt - nur für personenbezogene Daten mit Dateibezug.

Der Entwurf enthält keine Befugnis zur Übermittlung von personenbezogenen

Daten aus Akten. Diese hätte nach der Logik der Aufteilung der Regelungsmaterie

zwischen dem Bundesdatenschutzgesetz und dem Verwaltungsverfahrensgesetz in

das Verwaltungsverfahrensgesetz eingestellt werden müssen. Eine entsprechende

Bestimmung fehlt in diesem Entwurf jedoch. Die Entwurfsbestimmung greift jedoch

ein, sobald aus Akten übermittelte Daten vom Forscher in eine Datei eingestellt

und verarbeitet werden. Sie greift auch ein, wenn aus Dateien übermittelte Daten

anschließend vom Forscher unabhängig von einer Datei genutzt werden.

$ 3a ist lex specialis gegenüber den anderen Befugnisregelungen des Bundesda-

tenschutzgesetzes, geht also vor allem den Übermittlungsregelungen des Zweiten,

Dritten und Vierten Abschnitts vor.

1.2. Regelungsgrundsätze

Es gilt das Einwilligungsprinzip und zwar sowohl für die Übermittlung als auch

für die Datenverarbeitung und sonstige Nutzung durch den Forscher. Der informa-

tionellen Selbstbestimmung der betroffenen Bürger wird am besten Rechnung

getragen, wenn die Übermittlung und Verwendung der Daten für wissenschaftliche

Zwecke mit Kenntnis und Willen der Betroffenen erfolgt. Den Entwurfsverfassern

war jedoch klar, daß dieser Grundsatz nicht ausnahmslos gelten kann, weil anson-

sten einige Forschungsvorhaben künftig nicht mehr durchgeführt werden könnten.

Die Übermittlung und Verwendung wird nur für bestimmte Forschungsvorhaben

zugelassen. Diese strikte Zweckbindung erschien im Rahmen einer allgemeinen

Forschungsklausel erforderlich.

Der Entwurf erlaubt die Übermittlung und Nutzung von Daten in personenbezo-

gener Form nur dann, wenn der Forschungszweck nicht mit vorher anonymisierten

Daten erreicht werden kann. Auch ohne Einwilligung erlaubt der Entwurf die

Übermittlung und Nutzung personenbezogener Daten durch öffentliche und nicht-

öffentliche Stellen bei Unzumutbarkeit der Einholung der Einwilligung, allerdings

Nnur wenn schutzwürdige Belange des Betroffenen nicht beeinträchtigt werden.

Darüber hinaus erlaubt der Entwurf öffentlichen Stellen die Übermittlung und

185

Nutzung personenbezogener Daten auch ohne Einwilligung, wenn das berechtigte

Interesse der Allgemeinheit an dem Forschungsvorhaben das Geheimhaltungsinter-

esse des Betroffenen erheblich überwiegt. Nicht-öffentlichen Stellen wird die

Übermittlung und Nutzung solcher Daten unter diesen Voraussetzungen nicht

gestattet, weil nach Auffassung der Entwurfsverfasser eine Interessenabwägung

zwischen Allgemeininteresse und Interesse des Betroffenen von nicht-öffentlichen

Stellen nicht vorgenommen werden kann. Wenn eine öffentliche Stelle unter

Bejahung des vorrangigen Allgemeininteresses an dem Forschungsvorhaben einer

privaten Forschungsstelle personenbezogene Daten übermittelt, wird die anschlie-

ßBende Nutzung durch den privaten Forscher ohne weitere Bedingungen erlaubt.

Der etwas umständlich und ungenau geratene Absatz 4 gebietet jeder For-

schungsstelle die gesonderte Speicherung von personenbezogenen Angaben und

sonstigen Daten und die Tilgung des Personenbezugs, sobald der Forschungszweck

es erlaubt.

Die weitere Übermittlung personenbezogener Daten durch den Forscher wird

grundsätzlich verboten. Erlaubt wird lediglich die Übermittlung an andere For-

schungsstellen im Rahmen desselben Forschungsvorhabens oder mit Einwilligung

des Betroffenen auch für andere Forschungsvorhaben.

Die Veröffentlichung personenbezogener Daten durch den Forscher wird grund-

sätzlich verboten. Sie wird ausnahmsweise erlaubt, wenn der Betroffene eingewil-

ligt hat oder wenn sie für die Darstellung von Ereignissen der Zeitgeschichte

unerläßlich ist.

Mit der gesonderten Speicherung der Identifizierungsmerkmale, der frühzeitigen

Tilgung des Personenbezugs, der Übermittlungssperre und dem Veröffentlichungs-

verbot soll eine Abschottung des Forschungsbereichs nach außen in Anlehnung an

das Statistikgeheimnis erreicht werden. Diese "Abschottung" soll es dem Betroffe-

nen erleichtern, seine Daten für Forschungsvorhaben zur Verfügung zu stellen,

und es rechtfertigen, daß Daten aus allen möglichen Lebensbereichen unter Auf-

hebung der für sie geltenden Zweckbindung auch ohne Einwilligung des Betroffe-

nen in relativ großzügiger Weise in den Forschungsbereich gelangen dürfen.

1.3. Vergleich mit anderen Forschungsklauseln

Ich komme zu einem kurzen Vergleich des $ 3a des Entwurfs mit den For-

186

schungsklauseln des hessischen Datenschutzgesetzes!O” - $ 33 -, des nordrhein-

westfälischen Regierungsentwurfs!! - $& 30 - und des Entwurfs der SPD-Länder

vom 28. Februar 198612 - $ 3a BDSG -. Ich beschränke mich auf die wesentlichen

Unterschiede. Mangels Landeskompetenz enthalten die beiden Landesbestimmungen

keine Regelung über die Verwendung von Daten durch private Forscher, soweit

diese von Privaten übermittelt werden. Beide Bestimmungen gelten jedoch auch für

Daten aus Akten. Sie machen übereinstimmend die Übermittlung ohne Einwilligung

von der vorherigen Genehmigung der obersten Landesbehörde oder einer von

dieser bestimmten Stelle abhängig. Sie sehen für diesen Fall eine Mitteilung an

den Datenschutzbeauftragten vor. Beide Bestimmungen lassen die Übermittlung von

Daten an Bundesstellen, Stellen anderer Bundesländer und an Private nur zu, wenn

sich der Empfänger den Verpflichtungen der jeweiligen Forschungsvorschrift und

der Kontrolle des Datenschutzbeauftragten des Landes unterwirft.

Das hessische Gesetz gestattet bei Einwilligung auch die Verwendung allgemein

für Forschungszwecke, also ohne Einschränkung auf bestimmte Forschungsvor-

haben. Es stellt zudem nicht auf die Zumutbarkeit der Einwilligung ab.

Der nordrhein-westfälische Entwurf erlaubt eine Nutzung für Forschungszwecke

nicht schon bei vorrangigem Allgemeininteresse, sondern nur wenn außerdem die

Einwilligung nicht zumutbar, nicht möglich oder zu aufwendig ist.

Der Entwurf der SPD-Länder liegt in etwa auf der Linie des nordrhein-west-

fälischen Entwurfs. Er weist jedoch eine bemerkenswerte Besonderheit auf: Nach

&$ 3a Abs.s besteht, soweit die weitere Verarbeitung oder Nutzung unzulässig ist,

gegenüber Dritten oder Behörden keine Auskunftspflicht, keine Zeugnispflicht und

keine Pflicht zur Vorlegung oder Auslieferung von Schriftstücken, Akten, Dateien

oder sonstigen Datenträgern.

2. Bewertung der Kritik und der Änderungsvorschläge

Bevor ich mich nun der Darstellung und Bewertung der Kritik an den Gesetz-

entwürfen der Bundesregierung und der Koalitionsfraktionen und der Änderungs-

vorschläge zuwende, muß ich darauf hinweisen, daß es im Rahmen der Bundesre-

gierung noch keine abgestimmte Auswertung der Anhörungsergebnisse und der

Änderungsvorschläge gibt. Auch im Bundesministerium der Justiz ist der Meinungs-

10 GVBl. I 1986, S. 309

IT LT-Drs. 10/1565

12 BR-Drs. 121/86

187

bildungsprozeß insoweit nicht abgeschlossen. Ich kann hier also nur meine persön-

liche Auffassung vortragen und auch die ist nicht endgültig. Ich beteilige mich an

der nun erneut beginnenden Diskussion - auch und besonders auf dieser Tagung-

mit der Bereitschaft, meine Meinung zu ändern, wenn mich die gegen sie vorge-

brachten Argumente und Einwände überzeugen. Ich schicke eine weitere allgemeine

Bemerkung voraus. Die Formulierung einer allgemeinen, für alle Forschungszweige

und prinzipiell für alle personenbezogenen Daten geltende Forschungsklausel ist

ein schwieriges Unterfangen. Jeder, der dies versucht, ist in gewisser Weise

überfordert. Mit Simitis bin ich der Auffassung, daß eine allgemeine Klausel nicht

alle Probleme lösen kann!3. Es bedarf zusätzlicher Sonderregelungen für bestimmte

Wissenschaftszweige und für Daten aus bestimmten Bereichen. Nur durch besondere

Vorschriften kann auch die Frage der Verarbeitung von Daten geregelt werden,

die einem Berufsgeheimnis oder einem besonderen Amtsgeheimnis unterliegen.

2.1. Daten aus Akten

Nun zu den wichtigsten Bedenken und Anregungen. Bedenkenswert erscheint

mir das Monitum Baumanns!4, es fehle eine Regelung für nicht unmittelbar aus

Dateien übermittelte Daten. Wie die Forschungsbestimmungen in Hessen und NRW

zeigen, wird dort insoweit ein Regelungsbedarf bejaht. Die Bundesregierung und

die Koalitionsfraktionen haben davon abgesehen, eine allgemeine Forschungsklause]l

für Daten aus Akten in den Entwurf zur Änderung des Verwaltungsverfahrensge-

setzes einzustellen. Das Problem wurde durchaus gesehen, der Bedarf einer allge-

meinen Regelung für die Nutzung von Daten aus Akten für Forschungszwecke

jedoch zunächst einmal verneint. Da die in der Übermittlung und Verwendung für

Forschungszwecke liegende Zweckentfremdung jedoch regelungsbedürftig ist, wenn

auch diese Daten der Forschung zugänglich bleiben sollen, müßten in den ver-

schiedensten Bereichen Sonderregelungen getroffen werden. Eine allgemeine

Forschungsbestimmung im Verwaltungsverfahrensgesetz hätte den Vorzug, daß

Sonderregelungen nur noch dort nötig wären, wo wegen der Besonderheit der

Daten oder des Forschungszwecks eine Spezialregelung erforderlich erscheint.

13 Schriftliche Stellungnahme gegenüber dem BT-Innenausschuß vom ı. April 1986,

S. 3 (Anhang zum Ausschußprotokoll Nr. 110)

14 Schriftl. Stellungnahme gegenüber BT-Innenausschuß vom 26. März 1986,

S. 8 f£f. (Anhang zum Ausschußprotokoll Nr. 110)

188

2.2. Einwilligungserfordernis

Form und Inhalt des Einwilligungserfordernisses scheint besonders der empiri-

schen Sozialforschung ein Dorn im Auge zu sein. Protagonist dieser Kritik ist Max

Kaase, der sich vehement gegen die Schriftform und die Belehrung über den Ver-

wendungszweck ausgesprochen hat!5. Nach seiner Auffassung beruht die der

Schriftform zugedachte Warnungsfunktion auf einem "Irrtum der Juristen". Durch

empirische Untersuchungen sei belegt worden, daß die schriftliche Einwilligung

vielfach nicht aus Datenschutzgründen, sondern aufgrund eines allgemeinen Miß-

trauens gegen jede Form einer schriftlichen Festlegung verweigert werde. Wörtlich

heißt es dann in seiner Stellungnahme für den Innenausschuß weiter: "Das Einver-

ständnis zur Schriftform ist eine Funktion des Selbstvertrauens von Personen im

Umgang mit Rechtsgeschäften und fremden Personen. Menschen mit geringer

Bildung und wenig qualifizierten Berufen haben sehr viel häufiger die Tendenz,

nichts zu unterschreiben. Ähnlich wirkt sich die Schriftform auch für die Qualität

der Antworten aus."

Diese Bedenken richten sich im Grunde gegen $& 3 Satz 2 des geltenden BDSG.

Bei aller Berechtigung der Kritik, die gegen den "informed consent" vorgebracht

werden kann, ergeben die von Kaase angeführten Gesichtspunkte für mich keinen

zureichenden Grund für den Verzicht auf die Schriftlichkeit. Die Einwilligung

legitimiert einen Grundrechtseingriff. Sie hat für den Betroffenen erhebliche

Bedeutung. Es ist schlimm, wenn der Betroffene einwilligt, ohne die Tragweite

seiner Entscheidung und die Zusammenhänge wirklich zu verstehen. In solchen

Fällen wird die Legitimationswirkung seiner Einwilligung sehr fragwürdig. Des-

wegen müssen die Anforderungen an die Gültigkeit der Einwilligung besonders

streng sein. Dazu gehört auch die Schriftlichkeit. Wer die Einwilligung unter-

schreiben muß, wird auf den Ernst der Sache aufmerksam gemacht. Auch die

Entscheidung dessen, der nicht einwilligt, weil er den konkreten Vorgang oder

überhaupt Vorgänge dieser Art nicht überschaut, ist anzuerkennen. Wer eine

Entscheidung der Selbstbestimmung des Betroffenen überläßt, muß eine negative

Entscheidung auch dann akzeptieren, wenn die Ablehnungsgründe sich nicht

ausschließlich auf den konkreten Vorgang beziehen. Wer grundsätzlich auf die

Schriftform verzichten will, gibt letztlich das Einwilligungsprinzip überhaupt auf.

In den Augen vieler Menschen ist eine mündlich erklärte Einwilligung unverbind-

lich. Sie wird deswegen häufig leichtfertig erteilt. Wer auf das Schriftlichkeitser-

IS a.a.0. (Fußnote ı)

189

fordernis verzichtet, gibt sich mit diesen unbedachten Einwilligungen zufrieden.

Leichtfertig erteilte Einwilligungen können aber keinen Grundrechtseingriff

legitimieren. Hier ist - wie Bull und Dammann ausgedrückt haben - "geduldige

Überzeugungsarbeit"16 seitens der sozialwissenschaftlichen Forschungerforderlich,

um das weit verbreitete Mißtrauen gegen die Erhebung und Verarbeitung personen-

bezogener Daten abbauen zu helfen. Eine Aufgabe des Schriftlichkeitsprinzips wird

dieses Mißtrauen nicht ausräumen. Bei Telefonumfragen übrigens kann meiner

Auffassung nach schon nach geltendem Recht auf die Schriftform verzichtet

werden, wenn diese Art der Umfrage ansonsten nicht durchführbar wäre.

Kaase wendet sich außerdem gegen die in $ 3 Abs.2 des Gesetzentwurfs vorge-

sehene Pflicht, den Betroffenen auf den Zweck der Speicherung hinzuweisen. Auch

dieser Einwand gilt letztlich dem geltenden Recht, weil $ 9 Abs.2 des geltenden

Bundesdatenschutzgesetzes bei richtiger Auslegung eine solche Hinweispflicht

bereits vorsieht. Er wendet sich gegen diese Belehrungspflicht, weil sie bei

bestimmten empirischen Untersuchungen zu einer Befangenheit des Befragten und

damit zu einer Verfälschung des Befragungsergebnisses führe. Dies ist aus meiner

Sicht vorwiegend ein Problem der Rechtsanwendung. Es dürfte zulässig sein, in

solchen Fällen die Erläuterung über den Zweck so zu formulieren, daß die be-

fürchteten negativen Wirkungen verhindert werden können. Außerdem könnte der

Befragte darauf hingewiesen werden, daß man auf weitere Erläuterungen bewußt

verzichte, weil es gerade auf die Unbefangenheit seiner Antwort ankomme.

Überlégenswert erscheint mit, ob nach dem hessischen Vorbild darauf verzich-

tet werden kann, die Zulässigkeit der Verwendung ohne Einwilligung davon

abhängig zu machen, daß ihre Einholung unzumutbar ist. Dies wird in dem hessi-

schen Gesetz allerdings dadurch ermöglicht, daß bestimmte Daten von vornherein

aus der Übermittlung und Verarbeitung ohne Einwilligung herausgenommen werden.

Verarbeitungsfähig sind danach nur solche Daten, bei denen schutzwürdige Belange

von Betroffenen wegen der Art der Daten, wegen ihrer Offenkundigkeit oder

wegen der Art der Verwendung nicht beeinträchtigt werden. Ob die Einholung

einer Einwilligung zumutbar ist oder nicht, dürfte häufig zwischen datenbesitzen-

der Stelle und Forscher streitig sein, weil der Begriff der Zumutbarkeit weite

Auslegungsspielräume eröffnet. Das gibt der datenbesitzenden Stelle häufig die

Möglichkeit, die Datenherausgabe zu verweigern, ohne daß dies letztlich vertretbar

ıst

16 BULL/DAMMANN: Wissenschaftliche Forschungund Datenschutz. DÖV, 1982, V.,

220

213,

190

2.3. Bestimmte Forschungsvorhaben

Nach $& 3a des Entwurfs dürften die Daten selbst bei Einwilligung des Betroffe-

nen nur für "bestimmte Forschungsvorhaben" verarbeitet werden. In der Anhörung

vor dem Innenausschuß ist zu Recht darauf hingewiesen worden, daß der Betrof-

fene in jede Art der Verarbeitung seiner Daten einwilligen könne, also auch in die

Verwendung für Zwecke der wissenschaftlichen Forschung allgemein. Diese Be-

schränkung der Einwilligungsfähigkeit war nicht gewollt. Sie bedarf der Korrektur,

auch um die Datenlieferung an sog. Modell-Datenbanken zu ermöglichen. Damit

wären auch die Probleme gelöst, die - worauf Kaase!7 hingewiesen hat - bei

Längsschnittuntersuchungen und sonstigen Vorhaben mit offenen Fragestellungen

entstehen können, weil das Forschungsvorhaben im Zeitpunkt der Erhebung noch

nicht bestimmt genug ist.

2.4. Forschungsgeheimnis

Von besonderem Gewicht ist der Vorschlag Baumanns!8® und Bulls!9, einen ab-

geschotteten Bereich in Form eines "Forschungsgeheimnisses" zu schaffen, das

gegen jede zweckfremde Nutzung schützt. Bull schlägt vor, ausdrücklich festzule-

gen, daß der Forscher keiner Auskunftspflicht, keiner Zeugnispflicht und keiner

Pflicht zur Vorlage von Schriften, Akten und Dateien unterliegt.

Die vorliegende Fassung des $ 3a enthält nach meiner Einschätzung bereits ein

solches "Forschungsgeheimnis", weil nach den Absätzen 5 und 6 grundsätzlich jede

weitere Übermittlung und auch die Veröffentlichung untersagt ist. Wie der Begrün-

dung des Gesetzes zu entnehmen ist, soll $ za als Spezialvorschrift die Anwend-

barkeit der Übermittlungsregelungen des Zweiten, Dritten und Vierten Abschnitts

des Bundesdatenschutzgesetzes ausschließen. Dies könnte und sollte im Gesetzes-

wortlaut selbst deutlicher zum Ausdruck kommen. Dann bliebe jedoch noch das

lösungsbedürftige Problem der Anwendbarkeit der gesetzlichen Regelungen außer-

halb des Bundesdatenschutzgesetzes, die Übermittlungs- und Auskunftspflichten

begründen. Ich denke, es spricht vieles dafür, die Abschottung des Forschungsbe-

reichs nach außen durch den Ausschluß solcher Übermittlungspflichten noch

lückenloser zu gestalten.

17 a.a.0. (Fußnote ı)

18 2 .2.0. (Fußnote 1ı4), S. ıo

19 Schriftl. Stellungnahme gegenüber BT-Innenausschuß vom ı. April 1986, S. 14

nhang zum Ausschußprotokoll Nr. 110)

191

Ich bezweifle jedoch, daß es durchsetzbar ist, die Zweckbindung so strikt

auszugestalten, daß staatlichen Ermittlungsbehörden jeglicher Zugriff auf die dem

Forschungsgeheimnis unterliegenden Daten verwehrt wird. Die Zugriffsmöglichkeit

sollte jedoch auf wenige gravierende Ausnahmefälle beschränkt werden. Je zahl-

reicher die zugelassenen Durchbrechungen des Forschungsgeheimnisses sind, desto

geringer wird die Bereitschaft der Betroffenen sein, in die Verwendung ihrer

Daten für Forschungszwecke einzuwilligen.

2.5. Regelungsansatz von $& ı6 Abs.6 und 7 BStatG?

Der Prüfung bedarf auch die Frage, ob der Regelungsansatz der Forschungs-

klausel des $& 16 Abs.6 und 7 des neuen Bundesstatistikgesetzes auf das Bundesda-

tenschutzgesetz übertragen werden sollte. Dieser neuen Forschungsklausel geht es

darum, eine Privilegierung öffentlicher Stellen beim Datenzugang für Forschungs-

zwecke zu vermeiden. Danach dürfen die statistischen Ämter faktisch anonymi-

sierte Einzelangaben aus statistischen Erhebungen privaten Forschern unter den

gleichen Voraussetzungen zugänglich machen wie Amtsträgernoder Verpflichteten

nach dem Verpflichtungsgesetz für den öffentlichen Dienst. Voraussetzung ist, daß

der private Forscher in entsprechender Anwendung des Verpflichtungsgesetzes vor

der Übermittlung förmlich zur Geheimhaltung verpflichtet worden ist. Damit sind

auf ihn auch die Vorschriften des Strafgesetzbuches über die Verletzung von

Privatgeheimnissen und des Dienstgeheimnisses grundsätzlich anwendbar. Diese

"Verpflichtung" des privaten Forschers soll seiner gesetzlichen Geheimhaltungsver-

pflichtung zusätzlich eine gewisse Förmlichkeit geben, vor allem aber soll sie zu

einer Strafbewehrung im Falle der Verletzung dieser Pflicht verhelfen, da das

Bundesstatistikgesetz für diesen Tatbestand keine Strafvorschrift enthält. Beim

BDSG ist die Rechtslage jedoch anders. Der Forscher, der gegen seine in $ 3a

statuierte Geheimhaltungspflicht verstößt, macht sich nach $& 41 des Bundesdaten-

schutzgesetzes strafbar. Dann bliebe allenfalls die Frage, ob die Geheimhaltungs-

pflicht des Forschers gewissermaßen zeremoniell durch einen förmlichen Verpflich-

tungsakt bekräftigt werden soll.

2.6. Verstärkung der Datenschutzkontrolle

Ferner ist zu prüfen, ob die Datenschutzkontrolle nach dem Vorbild Hessens

und Nordrhein-Westfalens verstärkt werden soll. Der dort vorgesehenen Unterwer-

192

fung des Forschers unter das Landesdatenschutzgesetz bedarf es im Rahmen des

Bundesdatenschutzgesetzes allerdings nicht, weil der Bund insoweit die Gesetzge-

bungskompetenz hat, also nicht auf eine freiwillige Unterwerfung angewiesen ist.

Allerdings sind private Forscher und Forschungsstellen nach $ 30 des Bundes-

datenschutzgesetzes nur einer sog. Anlaßkontrolle unterworfen. Die staatliche

Aufsichtsbehörde des Landes, der im nicht-öffentlichen Bereich die Datenschutz-

kontrolle obliegt, darf danach nur tätig werden, wenn der Betroffene begründet

vorlegt, daß er bei der Verarbeitung seiner Daten in seinen Rechten verletzt

worden ist. Die Novelle zum Bundesdatenschutzgesetz sieht zwar eine gewisse

Ausweitung dieser Kontrollbefugnis auf die Fälle vor, in denen die Anhaltspunkte

für die Rechtsverletzung nicht vom Betroffenen, sondern von anderer Seite

stammen. Es bliebe jedoch bei einer eingeschränkten, anlaßbedingten Kontrollbe-

fugnis. Eine lückenlose oder auch nur eine systematische Kontrolle wäre nicht

zulässig. Ich halte es für erwägenswert, den staatlichen Aufsichtsbehörden zur

Prüfung der Einhaltung des Forschungsgeheimnisses eine umfassende Prüfungsbe-

fugnis einzuräumen.

Alle diese Erwägungen zur Verdichtung der Abschottung des Forschungsbereichs

lassen sich von dem Grundgedanken leiten, auf diese Weise den Datenzugang für

Zwecke der wissenschaftlichen Forschung erheblich zu erleichtern. Sie sind als

"vertrauensbildende Maßnahmen" für die betroffenen Bürger gedacht. Ihr Mißtrauen

soll abgebaut werden, damit sie ihre Einwilligung zur Verwendung ihrer Daten

künftig bereitwilliger und großzügiger erteilen.

2.7. Zur Abwägung zwischen dem Allgemeininteresse an dem Forschungsvorhaben

und dem Geheimhaltungsinteresse des Betroffenen

Nach Auffassung insbesondere von Kaase %0 und Bull®*! beschwört die Verwen-

dung unbestimmter Rechtsbegriffe in $ 3a die Gefahr der Forschungszensur heraus,

weil die Entscheidung über die Herausgabe aufgrund der verbleibenden Auslegungs-

spielräume letzten Endes der datenbesitzenden staatlichen Stelle zukommt, die

dabei die Bedeutung des Forschungsvorhabens bewerten muß. Ich bin dafür, die in

dieser Rechtsvorschrift verwendeten Begriffe soweit wie möglich zu konkretisieren.

Neben dem in Betracht gezogenen Verzicht auf das Erfordernis der "Zumutbarkeit"

der Einholung der Einwilligung sollte geprüft werden, ob die Wendung "wenn der

20 3.a.0. (Fußnote ı), S. 9 f.

21 a.a.0. (Fußnote 1ı9), S

ı2 f

193

Zweck der Forschung nicht auf andere Weise erfüllt werden kann" durch eine

Formulierung ersetzt werden kann, die das Gewollte klar zum Ausdruck bringt,

nämlich, daß eine Übermittlung personenbezogener Daten nur in Betracht kommt,

wenn der Forschungszweck nicht mit faktisch anonymisierten Daten erreicht

werden kann. Ich sehe jedoch keine Möglichkeit, in einer allgemein gehaltenen

Forschungsvorschrift auf das Erfordernis der Abwägung zwischen dem Allgemein-

interesse an dem Forschungsvorhaben und dem Geheimhaltungsinteresse des

Betroffenen als Zulässigkeitsvoraussetzung zu verzichten. Nicht nur die Wissen-

schaftsfreiheit, sondern auch das Persönlichkeitsrecht des Betroffenen hat Verfas-

sungsrang. Beide Rechtsgüter müssen deswegen nach dem Prinzip der praktischen

Konkordanz zur Geltung gebracht werden. Das kann - wie es der Entwurf vor-

sieht - in der Weise geregelt werden, daß eine Abwägung zwischen diesen Rechts-

gütern im Einzelfall gesetzlich vorgeschrieben wird. Denkbar wäre jedoch auch

eine Regelung, mit der der Gesetzgeber der Forschung bestimmte Datenbestände

pauschal zugänglich macht. Dies wäre verfassungsrechtlich jedoch nur bei solchen

Daten zulässig, die so wenig sensibel sind, daß demgegenüber per se von einem

überwiegenden Allgemeininteresse an jedem Forschungsvorhaben ausgegangen

werden kann. Bei einer solchen Regelung blieben der Forschung jedoch wichtige

und zahlreiche Datenbestände von vornherein grundsätzlich versperrt. Im übrigen

kann ich mir eine gesetzliche Umschreibung der auf diese Weise für die Forschung

freigegebenen Datenbestände in einer allgemeinen Forschungsklausel nicht vorstel-

len. Verfassungsrechtlich bedenklich ist die von Kaase vorgeschlagene Regelung??,

die ohne jegliche Differenzierung nach der Art der Daten die Übermittlung aller

für ein bestimmtes Forschungsvorhaben benötigten personenbezogenen Daten

zulassen will, wenn die Identifizierungsmerkmale vom Forscher getrennt gespei-

chert und wenn die personenbezogenen Angaben spätestens nach sechs Monaten

anonymisiert werden. Einer so gefaßten Vorschrift liegt die Bewertung zugrunde,

daß die Forschungsinteressen bei allen Forschungsvorhaben immer und in jedem

Einzelfall Vorrang haben vor der informationellen Selbstbestimmung der Betroffe-

nen, gleichviel wie sensibel die übermittelten Daten auch sein mögen. Im Klartext

heißt dies: Die Forschungsfreiheit hat grundsätzlich Vorrang vor dem Persönlich-

keitsrtecht. Daß die personenbezogenen Daten durch den Forscher innerhalb von

sechs Monaten anonymisiert werden, ist löblich und verringert die Gefährdungen

für das Persönlichkeitsrecht der Betroffenen, ändert jedoch nichts daran, daß die

22 a.a.0. (Fußnote ı), S. ı2

194

Übermittlung der Daten und ihre Verarbeitung ohne Einwilligung der Betroffenen

in erheblicher Weise in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung eingreifen.

Eine solche Regelung wäre mit dem Persönlichkeitsrecht der Betroffenen nicht

vereinbar, weil dieses Recht grundsätzlich den gleichen Rang wie die Wissen-

schaftsfreiheit hat.

Es kann jedoch nicht übersehen werden, daß die Praktizierung einer so ab-

strakt gehaltenen Abwägungsklausel Gefährdungen für die Forschungsfreiheit mit

sich bringen kann. In diesem Zusammenhang erscheint mir eine verfahrensrecht-

liche Regelung erwägenswert, die in Anlehnung an die hessische Forschungsklausel

und den nordrhein-westfälischen Entwurf eine Verlagerung der Entscheidung über

die Übermittlung von der datenbesitzenden öffentlichen Stelle auf die oberste

Behörde oder eine von dieser bestimmten Stelle vorsieht. Diese Verlagerung der

Entscheidung sollte jedoch nicht nur für die positiven, sondern auch für die Fälle

gelten, in denen die Übermittlung abgelehnt werden soll. Außerdem könnte be-

stimmt werden, daß der zuständige Datenschutzbeauftragte und ein Vertreter der

Wissenschaftsseite vor der Entscheidung angehört werden müssen. Diese verfah-

rensrechtliche Regelung könnte eine Versachlichung und Vereinheitlichung der

Entscheidungspraxis fördern und durch die Entwicklung von Maßstäben, die die

gesetzliche Regelung für bestimmte Bereiche konkretisieren, zu einer Beseitigung

der Unsicherheiten bei der Rechtsanwendung beitragen.

IV

Ergänzende Forschungsklauseln für die kriminologische Forschung?

Ob und inwieweit in den Bereichen, die für die ktiminologische Forschung von

besonderem Interesse sind, ergänzende Forschungsklauseln notwendig sind, hängt

weitgehend davon ab, welchen Regelungsinhalt die allgemeine Forschungsklausel

des Bundesdatenschutzgesetzes erhält.

Wird die Regelungsstruktur des $ 3a des Entwurfs im wesentlichen beibehalten,

so ergibt sich für den Bereich der Strafprozeßordnung zusätzlicher Regelungsbe-

darf, weil die Übermittlung von Daten aus Strafverfahrensakten und die Einsicht-

nahme in solche Akten für Forschungszwecke von $ za BDSG nicht erfaßt wird.

Da die Übermittlung jedoch als Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbe-

stimmung der Betroffenen anzusehen ist, ist eine gesetzliche Regelung geboten,

weil ohne eine solche gesetzliche Befugnis künftig Daten aus Strafverfahrensakten

an Forschungsstellen nicht mehr übermittelt werden dürften. Ob zusätzlich ein

195

Bedarf dafür besteht, die Regelung der Verarbeitung dieser Daten durch den For-

scher zu regeln, hängt entscheidend von der Forschungspraxis ab. Soweit diese

Daten in Dateien gespeichert, verarbeitet und dateibezogen genutzt werden, käme

$ 3a des E-BDSG zum Zuge. Soweit in der Forschungspraxis diese Daten auch

ohne Speicherung in Dateien verarbeitet werden, bestünde eine Regelungslücke. Da

bei der Auswertung von Strafverfahrensakten üblicherweise mit Erhebungsbögen

gearbeitet wird, also mit der Speicherung in einer Datei, ist wohl nur von einem

Regelungsbedarf für Ausnahmefälle auszugehen. Im Zweifel sollte in der StPO je-

doch eine derartige Verarbeitungsbefugnis vorgesehen werden. Für die Regelung in

der StPO kommen zwei Modelle in Betracht: $ 3a E-BDSG könnte auch insoweit

für anwendbar erklärt werden, als die Daten aus Akten übermittelt und ohne

Dateibezug verarbeitet werden. Denkbar wäre auch eine formal eigenständige

Regelung in der Strafprozeßordnung, in der auch eine Forschungsklausel in

Anlehnung an $ 3a BDSG aufgenommen werden soll.

Beim Strafvollzugsgesetz ist der Regelungsbedarf entsprechend zu bewerten.

Auch hier besteht ein Bedürfnis zur Regelung der Übermittlung. aus Strafvollzugs-

akten und sonstigen Unterlagen ohne Dateibezug und deren anschließende Verar-

beitung unabhängig von einer Datei. In den Referentenentwurf, der zur Zeit im

Bundesministerium der Justiz erarbeitet wird, soll eine Forschungsklausel in

Anlehnung an $ 3a E-BDSG eingestellt werden.

Beim Bundeszentralregistergesetz sehe ich neben $ 3a BDSG so gut wie keinen

Regelungsbedarf. Auf das Bundeszentralregister ist das Bundesdatenschutzgesetz in

vollem Umfange anwendbar. Da im Bundeszentralregistergesetz die Adressaten un-

beschränkter Auskünfte abschließend aufgeführt sind, könnte sich die Klarstellung

empfehlen, daß auch Forscher unter den Voraussetzungen des $ 3a E-BDSG zu den

berechtigten Empfängern gehören.

Die Forschungsklausel des SGB X gilt auch für Daten in Akten. Insoweit be-

steht für die Ausdehnung ihres Anwendungsbereichs kein Bedarf. Allerdings sollte

geprüft werden, ob personenbezogene Daten, die dem Sozialgeheimnis unterliegen,

auch für Forschungsvorhaben außerhalb des Sozialleistungsbereichs zugänglich

gemaght werden sollen.

V. Schlußbemerkung: Zur Gefährdung des Persönlichkeitsrechts durch Forschung

Zum Abschluß möchte ich auf einen mir wichtig erscheinenden Gesichtspunkt

eingehen, der von den Vertretern der Wissenschaft in der Diskussion beharrlich

196

hervorgehoben wird: Die Forschungsklausel des Entwurfs zum BDSG berücksichtige

zu wenig, daß die Gefährdung des Persönlichkeitsrechts der Betroffenen durch

zweckfremde Nutzung bei Wissenschaftlern viel geringer sei als bei Behörden und

daß man deswegen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch Wissen-

schaftler weniger strikte Bedingungen vorsehen könne. Dieses Argument überzeugt,

soweit es um die Verwendung personenbezogener Daten durch die unabhängige

Forschung geht. Es überzeugt nicht für den Bereich der staatlichen Ressortfor-

schung. Demnach erscheint es mir überlegenswert, ob eine Regelung angestrebt

werden soll, die zwischen Ressortforschung und unabhängiger Forschung differen-

ziert, wie dies im hessischen Datenschutzgesetz vorgesehen ist. Dort ist neben die

Forschungsklausel für die unabhängige Forschung ($ 33) eine Regelung eingestellt

worden, die die Verwendung personenbezogener Daten für Zwecke der politischen

Planung normiert ($ 32). Dabei wird die Ressortforschung der politischen Planung

zugeordnet. Auch diese Regelung wirft jedoch einige Fragen auf, die ich hier nur

andeuten kann. Wo sind die vielfältigen Formen der Auftragsforschung einzuord-

nen? Wo liegt die Grenze zwischen unabhängiger und abhängiger Forschung? Wie

soll die Forschung durch private Wirtschaftsunternehmen geregelt werden?

Trotz dieser meiner Auffassung nach noch lösungsbedürftigen Fragen sollte der

hessische Regelungsansatz weiter verfolgt werden.

197

'Teil II

Datenschutzfragen ausgewählter

kriminologischer Forschungsbereiche

und -methoden.

1. Behördliche Datensammlungen

und Karteien

Zugang des Forschers zu

aggregierten Daten und Karteien

von Hans-Jürgen Kerner

Dateien und Karteien, die für Kriminologen interessant sein können

I

Dateien, die in sich bereits auf Aggregatdaten-Niveau organisiert sind

I

I

Die polizeiliche Kriminalstatistik für die Bundesrepublik Deutsch-

land

1.2. Die Rechtspflegestatistik für die Bundesrepublik Deutschland

1.3. Weitere Statistiken und Veröffentlichungen der Statistischen Amter

des Bundes und der Länder

Sonstige Dateien

2'I.

Dateien im Bereich der Landespolizeien

2.2,

Bundeszentralregister,

Verkehrszentralregister

und Ausländer-

zentralregister

2.3.

Polizeiliches Informations- und Auskunftssystem

2.4.

Dateien über die allgemeine Bevölkerung und Sonderdateien

Karteien mit aggregierten und aggregierbaren Daten

Il

Probleme des Zugangs zu Aggregatdaten

Notwendigkeit des Zugangs zu Aggregatdaten

Datenschutzrechtliche Probleme, insbesondere der Re-Individualisierung

Zu bereichsspezifischen Lösungen, insbesondere $ 75 SGB X

> G N

Zugangssperren, insbesondere im Bereich der instanzenorientierten

Forschung

.

Kooperationserfahrungen und Zukunftsperspektiven

ı. Beispiele gelungener Kooperation mit den datenbesitzenden Behörden

2. Auswege und Zukunftsperspektiven

201

Das Thema des Zugangs des Forschers zu aggregierten Daten und Karteien er-

öffnet ein weites Feld, das für einen Großteil der Kriminologen bisher keine

unmittelbare Relevanz hatte, sie allerdings gelegentlich sekundäranalytisch interes-

sierte, so wenn es beispielsweise darum ging, die jährlich veröffentlichten Straf-

verfolgungsstatistiken nach bestimmten Kriterien zu durchforsten und daraus neue

kondensierte Tabellen oder Schaubilder zu erstellen. Mit Blick auf eine möglichst

genaue Begrenzung des vorgegebenen Themas soll im folgenden wesentlich gespro-

chen werden über den Teilaspekt der Forschung auf Aggregatdaten-Niveau und die

damit verbundenen Zugangsprobleme. Im ersten Teil der Darlegungen sollen die-

jenigen Dateien und Karteien (in Auswahl) beschrieben werden, die für Kriminolo-

gen in unterschiedlicher Weise interessant sein können. Gewisse Wiederholungen

von Einsichten, die der Gemeinschaft der Forscher bereits vollständig bekannt

sind, werden sich deswegen nicht vermeiden lassen, weil es darum gehen wird, im

Zusammenhang dieser Tagung den möglichst genauen Bezug zu den anderen The-

men herzustellen. Im weiteren Verlauf der Darlegungen soll dann eine knappe

Skizze derjenigen Zugangsprobleme zu den genannten Dateien und Karteien gelie-

fert werden, die (jedenfalls auch) mit dem Problem des Datenschutzes verbunden

sind. In einem letzten Teil soll dann knapp über bisherige Erfahrungen mit Zu-

gangsversuchen zu Aggregatdaten berichtet werden, verbunden mit einem Ausblick

auf mögliche zukünftige Entwicklungen.

I

Dateien und Karteien, die für Kriminologen interessant sein können

I

Dateien, die in sich bereits auf Aggregatdaten-Niveau organisiert sind

Für eine vollständige Beschreibung der für Kriminologen interessanten Dateien

und Karteien wäre eine systematische Sammlung auf Bundesebene nötig, die bisher

noch nicht geleistet ist und auch nicht ohne erheblichen Aufwand geleistet werden

kann. Diese Bestandsaufnahme würde voraussetzen, daß die verschiedenen Behörden

auch zu denjenigen Dateien und Karteien, deren wesentlicher Gehalt nicht in

regelmäßigen Publikationen nachgewiesen wird, alle Erhebungsunterlagen und Kri-

terien zugänglich machen, damit analysiert und entschieden werden kann, ob und

inwieweit kriminologisch relevante Fragestellungen in ihnen enthalten sind. Derzeit

ist nicht einmal völlig ausgeschlossen, daß es potentiell interessante Dateien gibt,

von deren schierer Existenz Außenstehende keine Ahnung haben.

202

ı.1. Die polizeiliche Kriminalstatistik für die Bundesrepublik Deutschland

Zu den allgemein bekannten Dateien, die bereits in sich auf Aggregatdaten-

Niveau organisiert sind, gehört vordringlich die polizeiliche Kriminalstatistik für

die Bundesrepublik Deutschland, soweit sie beim Bundeskriminalamt in Wiesbaden

geführt wird. Zur Art und Weise der Erstellung dieser Datei kann verkürzt fol-

gendes gesagt werden: Seit der Änderung des Regelwerkes Anfang der 70er Jahre

wird die PolKrimStat als sogenannte Ausgangsstatistik geführt, was bedeutet, daß

die Erfassungsregeln und Zählregeln auf denjenigen Zeitpunkt bezogen sind, der

den Abschluß des Ermittlungsvorganges im Sinne der Abgabe der Akten an die

Staatsanwaltschaft darstellt. Mit Abschluß der Akte füllt der zuständige Sachbear-

beiter auch die entsprechenden ADV-Vordrucke aus. Obwohl das gesamte System in

der technischen Umsetzung im Fluß ist und auch Unterschiede von Bundesland zu

Bundesland bestehen, scheint derzeit im Regelfall noch je ein Vordruck für die

Erfassung der Tat auf der einen, des Tatverdächtigen auf der anderen Seite im

Gebrauch zu sein. Insgesamt ist die Grundstruktur der Erfassung im Hinblick auf

die materiellen Kriterien für alle Bundesländer noch identisch, jedoch variiert der

Erhebungsumfang in den Bundesländern deutlich, vor allem bezüglich interessanter

sogenannter Zusatzmerkmale, die ein Bundesland jeweils für den eigenen Bereich

abfragt. Die in den Erhebungsstellen intern vorgeprüften Vordrucke gehen in

regelmäßigen Abständen an das zuständige Landeskriminalamt. Dort finden die

üblichen weiteren Überprüfungen mit Plausibilitätskontrollen und dergleichen statt.

Nicht offenkundig behebbare Fehler führen zu Rückfragen an die Erfassungsstelle.

Nach Bereinigung der Datensätze erstellen die Landeskriminalämter für ihren

Einzugsbereich einen integrierten Jahresnachweis auf Magnetband oder Magnet-

platten. Auf dem Speichermedium wird jeder "Fall" auf Tatebene und auf Täterebe-

ne mit einer definierten Blocklänge individualisierbar festgehalten.

Obwohl die vom Bundeskriminalamt veröffentlichtengedruckten Jahresbände der

PolKrimStat für die Bundesrepublik Deutschland schon seit langen Jahren den

äußeren Eindruck erwecken, aus einer vollständig computerisierten Prozedur zu

stammen, war die Realität tatsächlich anders gelagert. Anfänglich schickten die

Landeskriminalämter auf der Grundlage einer gemeinsamen Vereinbarung zwischen

Bund und Ländern einen genau definierten Satz von Tabellen in Papierform nach

Wiesbaden. In diesen nach Art, Umfang und Gestaltung standardisierten Tabellen

befanden sich lediglich die hochaggregierten Gesamtergebnisse für den Gesamtbe-

reich des jeweiligen Bundeslandes. Im kriminalistischen Institut des Bundeskrimi-

203

nalamtes wurde aus den jeweils ı1 Tabellenformularen (sozusagen mit Hand oder

dann auch Taschenrechner) das Gesamtergebnis für das Gebiet der Bundesrepublik

Deutschland ausgerechnet. Die dann natürlich immer noch sehr zahlreichen Einzel-

ergebnisse wurden dann manuell in den Zentralrechner des Bundeskriminalamtes

eingegeben, dort entsprechend dem Tabellenprogramm konfektioniert und in der-

jenigen Art und Weise ausgedruckt, wie es den Jahresbänden zu entnehmen ist.

Der letzte Stand der Entwicklung besteht darin, daß die Landeskriminalämter

entsprechendstandardisierte Datenträger an das Bundeskriminalamt übermitteln, so

daß der Zwischenschritt der manuellen Aufbereitung entfällt. Immer noch handelt

es sich aber ausschließlich um hochaggregierte Daten für den Gesamtbereich des

einzelnen Bundeslandes. Dies bedeutet, daß das Bundeskriminalamt im Bereich der

Kriminalstatistik keinerlei Zugang zu Individualangaben über Taten und/oder Täter

hat. Das jetzige Verfahren wird wahrscheinlich auf längere Zeit hin auch das Ver-

fahren der Wahl bleiben, weil es unabhängig vom Datenschutz aufgrund der Inter-

essenlage unwahrscheinlich ist, daß die Länder die Datenherrschaft an das Bundes-

kriminalamt abzugeben bereit sein werden.

1.2. Rechtspflegestatistik für die Bundesrepublik Deutschland

Einen mit der PolKrimStat vergleichbaren Bekanntheitsgrad hat die Rechtspfle-

gestatistik für die Bundesrepublik Deutschland, die als eine von mehreren soge-

nannten Fachserien vom Statistischen Bundesamt in Wiesbaden geführt wird. An-

stelle der Bezeichnung Rechtspflegestatistik wurden in den ersten Jahren der

Bundesrepublik Deutschland verschiedene andere Bezeichnungen geführt, auf die es

an dieser Stelle nicht ankommt.

Die nunmehrige Fachserie 10 umfaßt s Reihen, die alle jährlich erscheinen. Die

Reihe ı "Ausgewählte Zahlen für die Rechtspflege" vermittelt eine Auswahl der

wesentlichen Ergebnisse aller anderen Rechtspflegestatistiken in zusammenfassen-

den Übersichten. Es sind Angaben verfügbar über Organisation, Personal und Ge-

schäftsanfall bei der Justiz, über die polizeilichen Ermittlungen zu Straftaten und

Tatverdächtigen, über die von den Strafgerichten Verurteilten, die Entwicklung der

Straffälligkeit und den Anteil der Straftaten nach Hauptdeliktsgruppen; aus dem

Strafvollzug werden Daten über die Justizvollzugsanstalten sowie über Strafgefan-

gene und Sicherungsverwahrte mitgeteilt; aus der Bewährungshilfe gibt es Angaben

zu den Bewährungshelfern und den Probanden. Eine wesentliche Erleichterung im

Umgang mit den Zahlen ist dadurch geboten, daß das Statistische Bundesamt in

dieser Reihe ı an vielen Stellen die Bezugszahlen über die strafmündige Bevölke-

204

rung mitteilt bzw. die entsprechenden Relativzahlen schon voraus berechnet (bei-

spielsweise die Verurteilten nach Alter, Geschlecht und Bundesland je 100.000 der

entsprechenden Bezugsgruppe).

Die Reihe 2 "Zivilgerichte und Strafgerichte" enthält Angaben über den soge-

nannten Geschäftsanfall der ordentlichen Gerichte. Für die Kriminologie kommen

außer den Mitteilungen über die Geschäfte in Strafsachen vor allem noch die An-

gaben über die Geschäfte in Konkurs- und Vergleichssachen in Betracht. Nachge-

wiesen wird die Art der Erledigung nach Instanzen und nach OLG-Bezirken. Er-

gänzende Angaben betreffen die Gerichte und Gerichtsbezirke selber, ihre Einwoh-

nerzahl und ihr Personal, zusätzlich ergänzt durch Angaben über die Staatsanwalt-

schaften bzw. Amtsanwaltschaften.

Die in der Kriminologie am häufigsten genutzte Reihe ist die Reihe 3 "Straf-

verfolgung". Diese Strafverfolgungsstatistik enthält Angaben über die von den

Strafgerichten Abgeurteilten und Verurteilten währenddes Bezugsjahres, unterglie-

dert nach Altersgruppe (Erwachsene, Heranwachsende, Jugendliche), Geschlecht,

Straftat und Art der Entscheidung des Gerichtes. Die Verurteilten werden nach

dem Alter zur Tatzeit sowie nach Art und Höhe der erkannten Strafen bzw. der

angeordneten Maßnahmen und Maßregeln nachgewiesen. Weitere Nachweise betref-

fen Nebenstrafen und Nebenfolgen, Untersuchungshaft im laufenden Verfahren,

Vorstrafen und Vorbelastungen. Seit etlichen Jahren werden nicht mehr alle

Tabellen der Strafverfolgungsstatistik in der vollständigen Detailuntergliederung

ausgedruckt. Für speziell Interessierte legt das Statistische Bundesamt im selben

Publikationsformat wie die offiziellen Tabellenbände sogenannte Arbeitsunterlagen

auf, in denen das gesamte Tabellenprogramm wiedergegeben ist. Aber selbst damit

wird in jüngerer Zeit nicht mehr derjenige Grad an Untergliederung erreicht, der

anfänglich zugänglich war. So ist es vor allem nicht mehr möglich, Detailangaben

zu denjenigen Heranwachsenden einerseits zu erfassen, die nach Jugendstrafrecht

verurteilt wurden, und zu denjenigen Heranwachsenden andererseits, auf die

allgemeines Strafrecht Anwendung fand. Für speziell in dieser Hinsicht interessier-

te Forscher hält das Statistische Bundesamt vor Ort in Wiesbaden selber soge-

nannte Maschinentabellen bereit, die die noch nicht zusammengefaßten Teilmengen

für die Heranwachsenden enthalten, aber im übrigen nach dem vollen Standardpro-

gramm berechnet und ausgedruckt sind. Dies heißt, daß der Forscher auch hier die

primäre Berechnung nicht beeinflußt, sondern lediglich fertigkonfektionierte und

aggregierte Enddaten betrachten u‘nd gegebenenfalls neu ordnen kann.

205

Die Reihe 4 zum "Strafvollzug" vermittelt Hinweise über Art und Zahl der An-

stalten des sogenannten Justizvollzugs, also die Justizvollzugsanstalten für die

Vollstreckung von Strafen nach allgemeinem Strafrecht und nach Jugendstrafrecht

sowie die sozialtherapeutischen Anstalten, Anstalten für die Sicherungsverwahrung

und schließlich für die Untersuchungshaft. Für bestimmte Stichtage ist die amtlich

definierte Aufnahmekapazität (sogenannte Belegungsfähigkeit) sowie die tatsäch-

liche Auslastung (sogenannte Belegung) nachgewiesen. Bezüglich der Insassen wird

ein Überblick gegeben über die Zahl der Gefangenen und Verwahrten nach den

Kriterien Alter, Geschlecht, Familienstand, Staatsangehörigkeit, Wohnsitz,Straftat,

Art und Dauer der Strafen oder Maßnahmen, Art des Vollzugs und Häufigkeit der

Vorstrafen sowie über Vorerfahrung im Vollzug (Wiedereinlieferungsabstände).

Schließlich wird ein grob untergliederter Überblick über die im Maßregelvollzug

der psychiatrischen Krankenhäuser bzw. der Entziehungsanstalten Untergebrachten

gegeben.

Die Reihe 5 zur "Bewährungshilfe"” enthält Angaben über die hauptamtlichen

Bewährungshelfer und Bewährungshelferinnen sowie die ihnen übertragenen Unter-

stellungen unter Bewährungsaufsicht (Bewährungshilfe) oder Führungsaufsicht. Zu

den Fällen der Führungsaufsicht finden sich nur ganz wenige Kriterien verzeich-

net, während es für die Fälle der Bewährungshilfe vielfältigere Merkmale gibt, die

teils zum Zeitpunkt des Beginns der Unterstellung, teils zum Zeitpunkt der Be-

endigung einer Unterstellung erhoben werden. Erfaßt sind Unterstellungs- und

Beendigungsgründe entsprechend den gesetzlichen Kriterien aus dem Strafgesetz-

buch und dem Jugendgerichtsgesetz sowie persönliche Merkmale (wie Alter und

Geschlecht) und sogenannte kriminologische Merkmale aus der Biographie und

vorhergehender Straffälligkeit.

In ähnlicher Weise wie bei der Polizeilichen Kriminalstatistik ist auch für die

Rechtspflegestatistik davon auszugehen, daß das Bundesamt (hier das Statistische

Bundesamt) nur über Daten auf Aggregat-Niveau verfügt. Die erste Basis für die

Datensammlung bieten die Zählblätter, die nach Abschluß des Verfahrens (Be-

standskraft der Entscheidung bzw. Rechtskraft eines Urteils) von den Geschäfts-

stellen der Staatsanwaltschaften bzw. Gerichte für jeden einzelnen Fall ausgefüllt

werden, von dort zu den Statistischen Landesämtern gesandt werden, die sie nach

entsprechender Plausibilitätskontrolle und sonstigen Prüfverfahren auf Datenträger

übertragen. Auch hier werden im Bereich des Landes die Fälle je einzeln als genau

definierter Datenblock aufgenommen und einem Jahresband zugeordnet, also in-

dividualisiert behandelt. Die Statistischen Landesämter erstellen aus den gesam-

206

melten Individualdatensätzen nach mühsam vereinbarten Standardroutinen die

aggregierten Ergebnisse. Diese werden an das Statistische Bundesamt weitergelei-

tet, das sie auf einer lediglich noch höheren Aggregatebene für den Bereich der

gesamten Bundesrepublik Deutschland zusammenführt und in der oben genannten

Art und Weise veröffentlicht.

1.3. Weitere Statistiken und Veröffentlichungen der Statistischen Ämter des

Bundes und der Länder

Neben diesen Rechtspflegestatistiken wird noch aus dem gleichen Einzugsbe-

reich der Daten die Geschäftsanfallstatistik für die Staatsanwaltschaften geführt,

jedoch infolge zahlreicher Schwierigkeiten in der Umsetzung einer entsprechenden

Vereinbarung zwischen den beteiligten Stellen bisher nur für 8 von ı1 Bundeslän-

dern und nur in Form einer Arbeitsunterlage für speziell Interessierte, noch nicht

also in Form einer allgemeinen amtlichen Publikation. Diese Staatsanwaltschafts-

statistik ist verfahrensorientiert; sie vermittelt Informationen über die Art und

Weise der Erledigung der Ermittlungsverfahren und sonstigen Verfahren, die im

Bezugsjahr bei den (Amtsanwaltschaften und) Staatsanwaltschaften der Landgerich-

te, der Oberlandesgerichte und des Bundesgerichtshofs anhängig geworden waren.

Bedeutsame Detailinformationen über den Kreis der Beschuldigten finden sich

nicht, außerdem fehlen Detailinformationen über die Art der den Beschuldigten

vorgeworfenen Straftaten. Relativ tief untergliedert ist der Nachweis über die

Gründe für die etwaige Einstellung eines Ermittlungsverfahrens.

Zu besonderen Fragen aus der Rechtspflegestatistik veröffentlichte das Stati-

stische Bundesamt früher Sonderbeiträge in der Fachzeitschrift "Wirtschaft und

Statistik", so beispielsweise im Augustheft 1979 einen Beitrag über die Entwicklung

der Straffälligkeit in der Bundesrepublik Deutschland zwischen ı955 und 1977.

Die statistischen Ämter der Bundesländer veröffentlichen daneben für ihren

Bereich entweder jährliche Tabellenbände, die in der Grundstruktur mit denen des

Statistischen Bundesamtes übereinstimmen, oder auch Überblicksangaben zu allen

Bereichen der Rechtspflege, sei es als gesonderte Publikation, sei es als Bericht in

entsprechenden Zeitschriften oder statistischen Monatsinformationen. Vergleichs-

weise die meisten Veröffentlichungen bis in die jüngste Zeit stammen aus dem

Landesamt für Datenverarbeitung und Statistik Nordrhein-Westfalen in Düsseldorf

Sowie aus dem hessischen Statistischen Landesamt in Wiesbaden. Das Statistische

Bundesamt vermittelt regelmäßig einschlägige Informationen in Form eines Anhangs

207

zum jährlichen Tabellenband der Reihe ı der Fachserie 10 zu "Ausgewählten

Zahlen für die Rechtspflege".

Neben den Tabellenbänden der Rechtspflegestatistik sind aus den Fachserien

des Statistischen Bundesamtes und der Statistischen Landesämter für den Krimino-

logen vor allem noch Angaben aus folgenden Fachserien von Belang. In Reihe 3

“"Straßenverkehrsunfälle" der Fachserie 8 über den "Verkehr" werden neben zahl-

reichen weiteren Details zum Unfallgeschehen im Straßenverkehr besonders An-

gaben über den Einfluß des Alkohols nachgewiesen. In der Fachserie ı2 über das

"Gesundheitswesen" findet man unter anderem Angaben über die Todesursachen,

untergliedert nach natürlichen und unnatürlichen Ursachen, wobei aus letzteren

beispielsweise die Selbstmordhäufigkeit getrennt nach Alter und Geschlecht er-

rechnet werden kann. In der Fachserie 13 über die "Sozialleistungen" berichtet die

Reihe 6 über erzieherische Hilfe und Aufwand für die Jugendhilfe sowie, in einer

getrennten Unterabteilung, über Maßnahmen der Jugendarbeit im Rahmen der Ju-

gendhilfe. Interessante kriminologische Angaben sind vor allem diejenigen über die

Anzahl der Einsätze der Jugendgerichtshilfe, über die Gewährung von formloser

erzieherischer Betreuung, von freiwilliger Erziehungshilfe oder schließlich Fürsor-

geerziehung.

2. Sonstige Dateien

Bei den aggregierten Dateien des Bundes und den zu deren Vorbereitung er-

stellten aggregierten Dateien der Länder besteht vielfach das Problem, daß die

gewählte Art und Weise der Aggregierung entweder die technisch an sich mögliche

Verknüpfung verschiedenartiger Aggregatdaten für (neue) wissenschaftliche Frage-

stelluﬁgen nicht sinnvoll erscheinen läßt oder diese sogar nicht ermöglicht. Wenn

der Forscher hier ganz bewußt ausschließlich auf dem Aggregatdaten-Niveau ver-

bleiben bzw. arbeiten will, also im Unterschied zu individuumsbezogenen Biogra-

phieforschungen, zu Gruppenuntersuchungen oder zu Verlaufsstudien (um nur

Beispiele zu nennen) am einzelnen "Fall" und der hinter diesem stehenden Person

letzten Endes überhaupt nicht interessiert ist, benötigt er deshalb irgendeine Art

von "Zugang" zu den je einzelnen Erhebungseinheiten (Entscheidungen, Entschei-

dungsträgern, Betroffenen usw.), weil erst über gezielte Recodierung die für die

Verknüpfung geeigneten Aggregatdaten erzeugt werden können.

Auf Landesebene gehören die Rohbänder für die PolKrimStat, die bei den Lan-

deskriminalämtern erstellt werden, und die Rohbänder für die Fachserien des

208

Statistischen Bundesamtes, die bei den Statistischen Landesämtern erstellt werden,

nach dem oben Gesagten ohne weiteres zu dieser Form von Dateien.

2.1

Dateien im Bereich der Landespolizeien

Zur PolKrimStat gilt es zu bemerken, daß die Ergiebigkeit der Dateien im Hin-

blick auf differenziertere wissenschaftliche Fragestellungen sehr unterschiedlich

ausfällt, je nachdem, ob die Erhebungen zu den einzelnen Fällen noch getrennt

von der sonstigen polizeilichen Fallbearbeitung und Fallregistrierung erfolgt oder

ob sie integriert ist in ein komplexes polizeiliches Informationssystem. Ein Beispiel

für die traditionelle Erfassung bietet das Land Nordrhein-Westfalen. Angaben zu

den Tatumständen, zu dem Opfer (bzw. zu den Opfern) oder zu dem mit der Tat

verbundenen Schaden werden in der sogenannten Tatdatei verzeichnet, Angaben

zum Tatverdächtigen werden getrennt davon für die sogenannte Täterdatei aufge-

nommen. Infolge dieses Vorgehens ist eine fallbezogene Verknüpfung von Merk-

malen nur innerhalb der jeweiligen Datei möglich, so daß etwa eine Computerre-

cherche zu der Frage, ob bestimmte Merkmale von Tatverdächtigen (etwa Alter

und Geschlecht) mit entsprechenden Merkmalen von Opfern korrelieren, nicht

möglich ist.

Beispiele für fortgeschrittene komplexe Systeme bieten die Bundesländer Baden-

Württemberg, Hessen und Saarland. Baden-Württemberg verfügt mit seiner polizei-

lichen Auskunftsdatei (PAD) über einen Informationspool zu inzwischen wohl mehr

als einer Million Tatverdächtigen über einen Zeitraum von mehr als einem Jahr-

zehnt, mit vielfältiger Untergliederung und einer großen Menge von Kriterien im

Einzelfall. Hessen nutzt erst seit kürzerer Zeit das integrierte hessische polizei-

liche Informationssystem (HEPOLIS), das Saarland eine Fortentwicklung der Straf-

taten-Straftäter-Datei (SSD), deren ursprüngliche Fassung im Bundeskriminalamt

zur Zeit von Horst HEROLD als Präsidenten entwickelt worden war mit dem Ziel,

einen umfassenden und stets aktuellen Nachweis für den Gesamtbereich der Bun-

desrepublik Deutschland zu erstellen. Abgesehen von sonstigen Informations- bzw.

Recherchevorteilen, die die Polizei tatsächlich hat oder sich jedenfalls verspricht,

bieten diese Systeme den Nutzen, daß die Sachbearbeiter bei der abschließenden

Bearbeitung ihres jeweiligen Falles sehr viel weniger Formulare auszufüllen

brauchen, und ferner, daß Nachweise für die tägliche polizeiliche Arbeit, für

kriminaltaktische Überlegungen und für kriminalstrategische Planungen sowie

schließlich die Nachweise für die jährliche polizeiliche Kriminalstatistik aus ein-

und demselben Datenbestand erstellt bzw. reproduziert werden können.

209

Je nach Organisation in den einzelnen Bundesländern sieht es auch bezüglich

der Gebietseinheiten unterhalb der Landesebene recht unterschiedlich aus. Teil-

weise führen die größeren Polizeipräsidien bzw. -direktionen noch eigene Dateien,

die sie für örtliche Zwecke auswerten (können) und die auch für Forscher nicht

nur zu kriminalgeographischen Fragen sehr aufschlußreich sein können, etwa zur

Frage der Altersbelastung in der Kriminalität, insbesondere bei Kinderdelinquenz

oder Jugendkriminalität.

In anderen Fällen haben die Landeskriminalämter ihre Dateien unter anderem

so untergliedert bzw. vorprogrammiert, daß jederzeit ortsbezogene Auswertungen

vorgenommen werden können und tatsächlich auch vorgenommen werden; so erhal-

ten die verschiedenen Städte beispielsweise regelmäßige Informationen zu den

sogenannten Täterströmen, d.h. Angaben zu der polizeilich interessanten Frage,

wieviele Tatverdächtige, die ihren Wohnsitz in der Bezugsgemeinde haben, außer-

halb dieses örtlichen Bereiches auffällig geworden sind und umgekehrt, wieviele

Tatverdächtige aus welchen umliegenden Bezirken, aus ferneren Bezirken des Bun-

deslandes, aus den übrigen Bundesländern oder auch aus dem Ausland innerhalb

des Gemeindebezirkes oder sogar innerhalb bestimmter Bezirke als Tatverdächtige

auffielen.

2.2. Bundeszentralregister, Verkehrszentralregister und Ausländerzentralregister

Auf Bundesebene ist unter Kriminologen als individualisierte Großdatei am

meisten bekannt das Zentralregister (früher "Strafregister"), das nunmehr für alle

Staatsanwaltschaften einheitlich beim Bundeszentralregister in Berlingeführt wird.

Organisatorisch bildet das Bundeszentralregister eine Dienststelle des Generalbun-

desanwaltes in Karlsruhe. Der Inhalt des Zentralregisters ist ebenso wie der Inhalt

des Erziehungsregisters, das ebenfalls beim Bundeszentralregister geführt wird,

über das Bundeszentralregistergesetz (BZRG) eindeutig festgelegt; an dieser Stelle

kann neben dem Gesetz auf den entsprechenden Parallelvortrag verwiesen werden.

Es bestehen Pläne, das Bundeszentralregister dahingehend weiterzuentwickelnbzw.

mit Befugnissen auszugestalten, daß aus den jährlichen Mitteilungen der Strafge-

richte bzw. Vollstreckungsbehörden auch die bisher noch über das Statistische

Bundesamt abgewickelten Rechtspflegestatistiken erstellt werden können. Von zu-

sätzlichem Interesse für Kriminologen, im Hinblick auf abweichendes Verhalten

etwa im Gaststättenwesen, ist zusätzlich das bei der Dienststelle des Bundeszen-

tralregisters geführte Gewerbezentralregister.

Die individualisierte Großdatei des Verkehrszentralregisters in Flensburg, einer

210

Dienststelle des Bundesministers für Verkehr, enthält eine Fülle von Angaben über

Ordnungswidrigkeitenverfahren und Strafverfahren mit Bezug zum Straßenverkehr,

beispielsweise bezüglich Alkoholdelinquenz, Fahrerlaubnisentziehungen und Sank-

tionshöhe, auswertbar für die unterschiedlichen Gerichtsbezirke, Gerichtsarten

sowie bestimmten Verwaltungsbehörden. Das nunmehr neu eingerichtete zentrale

Verkehrsinformationssystem (ZEVIS) erbringt eine wesentlich neue Dimension in

den Möglichkeiten des direkten Zugriffs der Verfolgungsbehörden auf die gespei-

cherten Merkmale, was als Forschungsfrage in sich selbst interessant sein kann,

bringt im übrigen aber keine substantiell neuen Kriterien für die klassische

kriminologische Blickrichtung der Analyse.

Das beim Bundesminister des Inneren ressortierende Ausländerzentralregister in

Köln, dessen Inhalt im wesentlichen über das Ausländergesetz definiert ist, enthält

beispielsweise hochinteressante Angaben für jede Nationalität über Einreisearten,

Aufenthaltsstatus, Abschiebungen und Ausweisungen, besonders auch im Zusam-

menhang mit sozialen Problemen und Straffälligkeit. Eine für die Kriminalpolitik

z.B. interessante Frage, zu der das Ausländerzentralregister Teilangaben enthält,

ist die "Kombination" von Strafrestaussetzung zur Bewährung (also der sogenann-

ten bedingten Entlassung, angeordnet durch die Vollstreckungskammer beim Land-

gericht) und unmittelbar anschließender Abschiebung (angeordnet durch die Aus-

länderbehörde und gegebenfalls durchgeführt durch die Polizei).

2.3. Polizeiliches Informations- und Auskunftssystem

Im Bereich der zuletzt erneut angesprochenen Polizei spielt für den Kriminolo-

gen neben der Kriminalstatistik auf Bundesebene seit 1972 das Konzept für ein

polizeiliches Informations- und Auskunftssystem eine besondere Rolle, das aber

bisher kaum hinreichend thematisiert worden ist. Nach diesem Konzept wird ein

gemeinsames elektronisches Verbundsystem der arbeitsteiligen und gegenseitigen

Informations- und Auskunfterteilung für die gesamte Polizei des Bundes und der

Länder mit dem Bundeskriminalamt als Zentralstelle (INPOL) fortwährend ausge-

baut und verfeinert. Regelmäßige Teilnehmer des Verbundsystems sind das Bundes-

kriminalamt, die Landeskriminalämter, Polizeidienststellen der Länder, die Grenz-

Schutzdirektion und, mit deren Zustimmung, auch Grenzdienststellen des Bundes,

das Zollkriminalinstitut; andere Behörden oder Dienststellen können im Einzelfall

angeschlossen werden, wenn besondere Voraussetzungen vorliegen bzw. mehrfache

Zustimmungserklärungen oberster Behörden eingeholt sind.

Das Verbundsystem enthält verschiedene genau umschriebene Aufgabengebiete,

211I

die sehr unterschiedlichen kriminologischen Bezug haben. Eher am Rande jeglichen

Forschungsinteresses dürfte die Daktyloskopie liegen; als Forschungshilfsmittel für

jede Art von kriminalistisch-kriminologischer Fragestellung kommt umgekehrt die

computerunterstützte Dokumentation kriminalistisch-kriminologischer Literatur

und kriminaltechnischer Gutachten (COD) in Betracht. Zwischen diesen beiden

"Grenzpunkten" liegt beispielsweise die sogenannte Haftdatei, in der die Daten all

derjenigen Personen erfaßt sind, die sich aufgrund richterlich angeordneter

Freiheitsentziehung in Verwahrung befinden. Im Endausbau wird es mit dieser

Datei möglich sein, wichtige Angaben über den Strafvollzug (beispielsweise Voll-

zugslockerungen, bedingte Entlassungen) ganz unabhängig von der Strafvollzugs-

statistik bzw. über diese hinaus zu erhalten und zu verknüpfen. Sehr spezifische

Informationen lassen sich über die zentrale Fundstellendokumentation für umfang-

reiche Ermittlungskomplexe erschließen. Entsprechend der Gliederung dieser Doku-

mentation in die Abschnitte Personalien, Institutionen, Vereinigungen und Organi-

sationen sowie Objekte und Anschriften und schließlich Sachen wird sie PIOS ge-

nannt; sie dient als Informationsquelle für Analysen und einzelne Ermittlungs-

schritte im Bereich der sogenannten "politischen Gewaltkriminalität", also vorwie-

gend des Terrorismus und seines polizeilich als bedeutsam erachteten Umfeldes.

Aus der automatisierten Personenfahndung könnte den Kriminologen vor allem

interessieren, was über solche Personen gespeichert ist, die als sogenannte überre-

gionale gefährliche Intensivtäter (ÜGIT) ausgeschrieben werden oder die im Zu-

sammenhang mit der beobachtenden Fahndung (BEFA) oder auch für Ziele der

grenzpolizeilichen Überwachung (GÜL) unter besonderer polizeilicher Beobachtung

stehen.

2.4. Dateien über die allgemeine Bevölkerung und Sonderdateien

Je nach Fragestellung eines kriminologischen Forschungsprojektes kann es auch

sinnvoll und angeraten sein, Bezugsdaten aus Dateien über die allgemeine Bevölke-

rung heranzuziehen. Ein Beispiel wären die beim Statistischen Bundesamt gehalte-

nen Dateien zur Zählung der ausländischen Wohnbevölkerung, deren Kriterien seit

einigen Jahren deutlich differenzierter geworden sind. Ein anderes Beispiel bilden

die Dateien über das Bildungswesen, mit denen man in begrenztem Rahmen jahr-

gangsabhängig Bezugsgrößen für den Bildungsstandard errechnen kann, soweit nicht

die Tabellenbände der amtlichen Statistik dies bereits zur Verfügung stellen.

Im Bereich des Straßenverkehrs interessieren für spezifische Fragestellungen

der Verkehrskriminologie diejenigen Dateien, die teils auf Länderebene, teils über

212

lokale und regionale Behörden organisiert sind und über Art und Ausgang der

Ordnungswidrigkeitenverfahren informieren. Ergänzend kommen in Betracht lokale

Punktedateien der Verkehrsbehörden der Städte, deren rechtliche Zulässigkeit

nicht nur bei Datenschützern umstritten ist.

Im spezifischen Bereich der politischen Abweichung und politischen Kriminalität

schließlich dürfte es von vornherein schon wegen der zahlreichen bekannten Ge-

heimhaltungsvorschriften bzw. -bedürfnisse so gut wie unmöglich sein, jemals an

eine unabhängige Auswertung von Daten durch Dritte zu denken. Der Vollständig-

keit halber sei jedoch darauf hingewiesen. Es handelt sich zunächst einmal um die

großen Dateien, die aus den Anfragen der Behörden der Bundesländer bei der ge-

planten Einstellung von Bewerbern in den öffentlichen Dienst resultieren; bei den

sogenannten standardisierten Regelanfragen wird wenig interessantes Material im

Einzelfall reproduziert, aber allein Art, Menge und Streuung der Anfragen kann

interessante Einsichten in den Prozeß der sozialen Kontrolle und, darüber vermit-

telt, über die Art und Weise des politisch gerichteten Engagements der Bevölke-

rung vermitteln. Daneben gibt es dem Anschein nach speziellere Dateien über Per-

sonen, die zu bestimmten Zeiten, in bestimmten politischen Zusammenhängen oder

scheinbar ganz ohne Kontakte bei den Verfassungsschutzbehörden anhängig gewor-

den sind. Unabhängig von ihren staatspolitischen, gesellschaftspolitischen oder

auch parteipolitischen Implikationen, auf die es in unserem Rahmen nicht an-

kommt, sind die Materialien in solchen Dateien und Sammlungen gegebenfalls

bedeutsam in sozialhistorischer Perspektive; Stichworte dazu wären beispielsweise

"Jugendprotest", "Generationenkonflikt", "Studentenunruhen", "Kommunewesen",

"Basisdemokratie". Schon eher zugänglich könnte derjenige Bereich der politischen

Kriminalität sein, bei dem die Tätigkeit sich überwiegend auf Polizeibehörden

konzentriert oder bei dem aus der Kooperation zwischen "Sicherheitsdiensten" und

speziellen Polizeibehörden bzw. -dienststellen im Ergebnis jedenfalls auch krimi-

nalstatistische Registrierungen erfolgen. Dies ist der Fall bei der Sonderstatistik S

(Staatsschutzdelikte), über deren globale Ergebnisse seit wenigen Jahren die

allgemein polizeiliche Kriminalstatistik für die Bundesrepublik Deutschland ineinem

Anhang bzw. auf Sonderseiten berichtet.

3. Karteien mit aggregierten und aggregierbaren Daten

Von kriminologischem Belang sind bei den zahlreichen Karteien, die in Behör-

den geführt werden, vor allem die Unterlagen des kriminalpolizeilichen Melde-

213

dienstes, sowohl des allgemeinen KPMD als auch der besonderen Meldedienste, so-

weit diese nicht bereits vollständig computerisiert sind und damit unter die Vor-

schriften über die Dateien fallen würden. Beim allgemeinen kriminalpolizeilichen

Meldedienst lassen sich unter Umständen aufschlußreiche Untersuchungen durch-

führen zur sogenannten Perseveranz von Straftätern, wie sie die Polizei ein-

schätzt; es läßt sich beobachten, welche polizeilichen Einzugsbereiche mehr

Probleme haben oder auch nur berichten als andere; weiter kann man danach

fragen, ob bestimmte Vorgehensweisen von Tätergruppen sich im Laufe der Zeit

den geänderten Marktbedingungen angepaßt haben und dergleichen mehr. Bezüglich

der Internationalisierung des Verbrechens und der Verbrechenskontrolle bieten die

(im wesentlichen) über Interpol laufenden Suchnachrichten aus der Bundesrepublik

Deutschland bzw. aus dem Ausland in die Bundesrepublik Deutschland herein ein

aufschlußreiches, aber bisher auch im mindesten Ansatz noch nicht erschlossenes

Material; ein klassisches Thema wären die international reisenden Trickdiebe und

Trickbetrüger einschließlich Hochstapler; ein sehr modernes und zugleich überaus

heikles Thema wären die Einbrecherbanden, unter denen die Polizei in den vergan-

genen Jahren zahlreiche Landfahrersippen aus osteuropäischen Ländern sowie

italienische Gruppen als Drahtzieher ausfindig gemacht zu haben glaubt. In allen

diesen Feldern gibt es bisher wenig unabhängiges Wissen von welcher wissen-

schaftlichen Seite auch immer; die "Wirklichkeit" wird fast vollständig durch

ermittlungsorientierte amtliche Wahrheiten definiert.

Auf regionaler und örtlicher Ebene führen einzelne Polizeibehörden und

-dienststellen spezifische Karteien, die - von anderen Problemstellungen ganz

abgesehen - etwa unter kriminalgeographischem oder kriminalökologischem Aspekt

Interesse wecken können. Dazu gehören beispielsweise Karteien über wiederholt

auffällige Jugendliche, wie die sogenannte "Rockerkartei" einer Fachdienststelle

des Hamburger Polizeipräsidiums, deren Existenz und Inhalt vor Jahren erheblichen

kriminalpolitischen Zündstoff mit sich brachte.

Im Bereich der "Weiße-Kragen-Kriminalität" und Wirtschaftskriminalitäthat sich

bei amtlichen Stellen und in der Privatwirtschaft im Verlauf der Zeit ein ganzes

Geflecht von Karteien und Dateien entwickelt, das noch überhaupt nicht erschlos-

sen ist. Zu diesem Geflecht gehören die Warneinrichtungen des Banken- und

Kreditgewerbes nach Art der Schufa, die Wirtschaftsauskunfteien und Dedekteien

nach Art von SCHIMMELPFENG, die Konkurs- und Vergleichsverzeichnisse bei den

Amtsgerichten, die Unterlagen der Zollprüfungsstellen und Zollfahndungsstellen

(mit zusätzlich wichtigen Einsichten für den Drogenbereich), die Unterlagen über

214

die von den Finanzbehörden veranlaßten Außenprüfungen in den Betrieben, die Er-

gebnisse der Steuerfahndungen und schließlich die Unterlagen über die Steuerord-

nungswidrigkeitenverfahren (in welchen überaus zahlreiche Fälle im Ergebnis er-

ledigt werden, die von Anfang an "an sich" als Kriminalfälle betrachtet werden

konnten), um nur einige wesentliche zu nennen.

Nachdem aktuelle Bestände aufgrund offizieller Auskunft nicht mehr vorhanden

sind, wäre im engeren Bereich der Polizei wiederum interessant zu wissen, ob die

Karteibestände und Aktenführungen der ehemaligen Landfahrerzentralen für sozial-

historisch interessierte Studien zur Marginalisierung hinreichend ertragreich sind.

Für Untersuchungen zur Kriminalität im Dritten Reich bzw. der Amtsträger des

Dritten Reiches bieten die Karteien reichliches Material, die im Document Center

der Alliierten in Berlin verwahrt sind, außerdem die zahlreichen Bestände bei-

spielsweise über die Sondergerichte, die beim Bundesarchiv in Koblenz und noch

an einigen anderen Archivstellen gehalten werden.

.

Probleme des Zugangs zu Aggregatdaten

ı. Notwendigkeit des Zugangs zu Aggregatdaten

Soweit es sich um Dateien mit tatsächlich bereits vollständig aggregierten

Datensätzen handelt, stellt sich gleich zu Beginn die Frage, ob Forscher denn

überhaupt noch einen Zugang für eigene Berechnungen benötigen, wenn eine Ver-

knüpfung neuer Art mit Rückgriff auf Individualangaben überhaupt nicht mehr

möglich ist. Die Frage ist deswegen zu bejahen, weil schon immer nur ein Teil des

an sich festliegenden Routineprogramms veröffentlicht wird und weil von Jahr zu

Jahr die (dem Anschein nach überwiegend ökonomisch bestimmte) Tendenz besteht,

einen immer geringeren Teil dessen allgemein zugänglich zu machen, was standard-

gemäß erhoben wird. Als Faktum jedenfalls dürfte festzuhalten sein: Aus dem

Datenbestand, den die Behörden Jahr für Jahr für sich intern routinemäßig produ-

zieren und der zahlreiche kriminologisch interessante Informationen enthält, wird

immer weniger allgemein verbreitet.

Ein einfaches Beispiel aus dem engeren Bereich der üblichen kriminologischen

Forschung bildet die bereits oben erwähnte Unterscheidung der Teilgruppen von

Heranwachsenden, auf die von den Jugendgerichten einerseits Jugendstrafrecht,

andererseits allgemeines Strafrecht angewendet wurde. Detailangaben werden in

der Strafverfolgungsstatistik dazu nicht mehr veröffentlicht; auch die sogenannten

215

ausführlichen Arbeitsunterlagen lösen das Problem nicht; die Maschinentabellen,

die nach dem Standardprogramm bei Bedarf in Wiesbaden ausgedruckt werden bzw.

vorgelegt werden können, bieten immerhin für globale Fragestellungen entschei-

dende zusätzliche Hilfe.

Bei der Strafvollzugsstatistik liegen die Verhältnisse schon heikler. Die Stati-

stiken über Lockerungsmaßnahmen und ihre Auswirkungen, die Unterlagen über die

Anwendung von Disziplinarmaßnahmen, über außergewöhnliche Vorkommnisse, über

Selbstmorde und Selbstmordversuche: Alles dies wird neben anderen Informationen

regelmäßig auf Landesebene gesammelt und auch intern ausgewertet, aber üblicher-

weise nicht zugänglich gemacht. Dies bedeutet nicht, daß es prinzipiell und für

jedermann verschlossen bleibt, es ist eben üblicherweise nur nicht ohne weiteres

zugänglich. Infolge der umfangreichen Analyse für die 70er bis 80er Jahre, die

DÜNKEL und ROSNER vom Max-Planck-Institut in Freiburg zur Strafvollzugsent-

wicklung durchgeführt haben, konnte wenigstens ein Teil der Daten für die wis-

senschaftlich interessierte und die Fachöffentlichkeit nach einem bestimmten

Analyseplan erschlossen werden. Nichtsdestoweniger gilt, daß solche sehr ver-

dienstvollen Untersuchungen eine mehr oder minder kontinuierliche "Vollzugsbe-

richterstattung", die auf Routinebasis arbeitet, nicht ersetzen können.

Seit der letzten Umstellung der polizeilichen Kriminalstatistik ab dem Jahrgang

1983 verstärkt sich dort die Tendenz, daß die beteiligten Polizeibehörden und

-dienststellen bis zu 80 Tabellen im Standardprogramm erhalten, während in den

amtlichen Jahresbänden nur noch wenige Grundtabellen verzeichnet sind, dafür

aber die kommentierten Auswertungen mit noch einmal kondensierten Daten immer

mehr Raum einnehmen. Die Gründe dafür liegen auch hier auf der Hand; darüber

hinaus ist nicht zu bestreiten, daß für den Großteil der Nutzer die kommentierten

Auszüge von größerer Bedeutung sind als Rohmaterialien, mit denen man selber

mühsam arbeiten muß, um aussagekräftige Tabellen oder Trendlinien zu erhalten.

Nichtsdestoweniger kann daraus auf lange Sicht eine ganz spezifische Informa-

tionsverschiebung erfolgen, die die kriminologische Erkenntnisgewinnung beein-

trächtigt.

2. Datenschutzrechtliche Probleme, insbesondere der Re-Individualisierung

Auf den ersten Blick möchte man meinen, daß neben denjenigen Zugangsproble-

men, die mit der Vertraulichkeit der Materie und dem behördlichen Aufgabenfeld

überhaupt zusammenhängen, datenschutzrechtliche Belange nicht von Bedeutung

sind. Unter alltäglichen praktischen Bedingungen ändert sich die Beurteilung auch

216

nicht bei einer gründlicheren Analyse der Lage. Jedoch läßt sich nicht mit absolu-

ter Sicherheit ausschließen, daß infolge der Fülle von Merkmalen, die bei einzel-

nen der Dateien zu jedem Einzelfall registriert werden, trotz des Aggregatdaten-

Niveaus eine Re-Individualisierung nicht unter allen denkbaren Rücksichten aus-

geschlossen werden kann.

Ein exotischer Beispielsfall wäre ein Kirgise, von Beruf Gewerbetreibender, im

Alter zwischen 25 und 30 Jahren, der in Hamburg eines Mordes beschuldigt wird.

Üblicherweise wird die Kategorie "Kirgise" in den amtlichen Tabellenbänden nicht

ausgedruckt, weil sie zu gering besetzt ist. Im Tabellenprogramm wird jedoch jede

einzelne Nationalität und gegebenenfalls eben auch diese bereits codiert oder,

wenn es bisher Sammelkategorien gibt und die Fälle sich häufen, durch Neufest-

legung ausgegliedert. Wenn nun über die Presse in bestimmten Monaten über einen

aktuellen Kriminalfall vor Gericht berichtet wird, der einen kirgisischen Ge-

schäftsmann betrifft, dann wäre es bei einer Auswertung der internen Datenaus-

drucke durch Forscher trotz fehlender Namensnennung und weiteren Kennzeichen

nicht schwierig, die beiden "Nachrichten" zusammenzubringen und dann in einem

weiteren Verfahren zu versuchen, Aktenzeichen zu erfahren und weiter zu recher-

chieren. Man sieht aber auch an diesem Beispiel, welcher Aufwand nötig wäre, um

gegebenenfalls wirklich im engeren Sinne "personenbezogene" Informationen zu

erstellen. In der Diskussion mit Datenschützern wurde uns ein anderes Beispiel

vorgehalten aus einer gedachten Sozialdatenerhebung, wo es auf Einkommen und

Beruf ankommt. Würde etwa die Großstadt Stuttgart die Erhebungseinheit oder

eine der Erhebungseinheiten sein, dann wäre in der Tat ein kommunaler Beamter

männlichen Geschlechts im Alter von über so Jahren und mit einem Einkommen

von über 100.000 DM (um für den Zweck dieses Aufsatzes genauere Kategorisie-

rungen nicht vorzunehmen) unschwer als Oberbürgermeister zu identifizieren, und

es würde auch keines besonderen "Zusatzwissens" bedürfen, um den Namen sofort

bzw. ganz schnell zu "erschließen".

Das abstrakte Problem liegt in der Tat darin, daß auch bei kriminologisch

interessierenden Dateien zwar die Kategorien abstrakt gefaßt sind, aber ihre

Besetzung so gering ausfällt, daß sich die tatsächliche Menge der Personen, die

überhaupt in einem definierten Zeitraum unter sie fallen können, unter Umständen

sehr schnell reduziert. Ein Beispiel für die Strafverfolgungsstatistik könnte man,

für den Fall der allgemeinen Zugänglichkeit von Verurteilungsdaten, aus den

Verurteilungen zu lebenslanger Freiheitsstrafe wählen, weil eine solche Verurtei-

217

Jung in den meisten Landgerichtsbezirken zu den außergewöhnlich "seltenen

Ereignissen" zählt.

Für den größten Teil der auf der Makroebene interessierenden kriminologischen

Fragestellungen läßt sich bereits abstrakt ausschließen, daß Individualisierungen

der angedeuteten Art möglich sind. Auch im übrigen wird man ernsthaft auf der-

jenigen Linie weiterargumentieren müssen, daß und inwieweit der Aufwand entwe-

der für die Datenbearbeitung oder für die Beschaffung des Zusatzwissens so er-

heblich ist, daß von einer praktisch unmöglichen Re-Individualisierung gesprochen

werden kann. Diese Diskussion geht dabei, wohl gemerkt, schon von dem Umstand

aus, daß man nunmehr auch im Bereich des Datenschutzes für die Forschung nicht

mehr ohne weiteres das Vertrauensprinzip gelten läßt, das sich daraus nährt, daß

bisher kein Mißbrauchsfall bekannt geworden ist, sondern vielmehr das Mißtrau-

ensprinzip, von dem her ja auch sonst juristische Konstruktionen erstellt worden

sind und das sich nach der Frage richtet, was geschehen könnte, wenn einmal

doch jemand versuchen würde, etwas zu mißbrauchen.

In bisherigen Forschungsversuchen war die Zugangslage eher durch "Lästigkei-

ten" der verschiedensten Art gekennzeichnet. Auf der einen Seite gab es beispiels-

weise Statistische Landesämter, die durchaus bereit waren, entsprechend bearbei-

tete Bandkopien an Forscher gegen Auflagen und Garantien herauszugeben; dann

aber hatten die Forscher entweder selber keinen Zugang zu Rechenzentren oder

keinen spezialisierten Mitarbeiter, um die Berechnungen ohne allzu erheblichen

finanziellen Zusatzaufwand selber programmieren (lassen) zu können. Auf der

anderen Seite gab es Forscher, die selber wohl die Fähigkeit zum Programmieren

hatten, wo aber dann die Statistischen Ämter allenfalls bereit gewesen wären, auf

ihren eigenen Rechenanlagen rechnen zu lassen, was dann nicht am guten Willen

der zuständigen Sachbearbeiter, sondern an den nicht vorgesehenen Rechenkapazi-

täten scheiterte. Selbst der Sonderausdruck von an sich routinemäßig vorgesehenen

Tabellen kann daran scheitern, daß getrennt auszuweisende Kosten entstehen, für

die entweder beim Forscher oder (gegebenenfalls auch zusätzlich) bei der Behörde

kein Haushaltstitel vorgesehen ist.

Schwieriger gestaltet sich bei Forschungen auf Aggregatdaten-Niveau der Zu-

gang zu solchen Dateien und Karteien, in denen die Fälle zunächst individualisiert

gespeichert sind. Auch hier entsteht richtiger Ansicht nach kein Datenschutzpro-

blem, soweit die "Individualisierung" zwar analytisch personenbezogen ist, also die

objektiv codierten Merkmale letzten Endes von Personen herrühren, jedoch eben

diesen nicht entanonymisiert zugeschrieben werden können. Ein Musterbeispiel

dafür dürfte die isolierte Tatdatei sein, wie sie bei verschiedenen Landeskri-

218

minalämtern geführt wird. Das gleiche dürfte bis zu einem gewissen Grad auch für

die Modus operandi-Karteien des kriminalpolizeilichen Meldedienstes gelten, soweit

es diejenigen Abschnitte sind, die sich auf Unbekanntsachen konzentrieren. In

diesem Bereich mögen gegebenenfalls Sicherheitsprobleme für die Behörden selber

entstehen, insofern sich Rückschlußmöglichkeiten ergeben könnten auf Dienststel-

leneigentümlichkeiten, auf bestimmte Verhaltensstrategien (etwa auch mit Unter-

schieden zwischen verschiedenen Bundesländern), auf bestimmte regionale krimi-

nalpolizeiliche Taktiken und dergleichen mehr.

Soweit ein Personenbezug nicht verneint werden kann oder sich im Ergebnis

doch positiv herausstellt, gibt es hier typischerweise eine Kombination aus Daten-

schutzproblemen in Richtung auf den betroffenen Bürger und in Richtung auf die

Handelnden (Personen und Institutionen) selber. Es ist insoweit wenigstens beruhi-

gend zu hören, daß nach Ansicht von Datenschützern die Funktionsträger, wenn

sie als solche betroffen sind, gegenüber den Forschern keinen eigenen personenbe-

zogenen Datenschutz haben und daß die Grundrechte der Forschungsfreiheit sorg-

fältig gegenüber den Staatsaufgaben äußere Sicherheit (z.B. Spionageabwehr), in-

nere Sicherheit (z.B. Terrorismusbekämpfung) oder das vom Bundesverfassungsge-

richt als ebenfalls tragende Verfassungsprinzip der effizienten Strafverfolgung

abgewogen werden müssen.

Bisher ist eine befriedigende gesetzliche Lösung für diese Datenschutztrias

"betroffene Personen - handelnde Personen - Staatsaufgaben" weder allgemein

noch gar bereichsspezifisch vorhanden. Eine Lösung, die alle wesentlichen Streit-

fragen klärt oder einem wenigstens generalisierbaren Verfahren überantwortet, das

allseitig die Interessen berücksichtigt, ist bisher auch noch nicht entwickelt. Das

Defizit wurde ja bereits mehrfach angesprochen. Offen ist die Frage, wie in einem

vernünftig formalisierten Verfahren eine Revision erreicht werden kann, wenn bei

einem Vorhaben der Datenschutzbeauftragte auf welcher Stufe auch immer Nein

sagt und die Behörden sich dann einer weiteren Diskussion sperren. Außerdem muß

eine vernünftige Lösung für das Problem entwickelt werden, wer letzten Endes

verbindlich darüber entscheidet, ob eben eine Beeinträchtigung des informationel-

len Selbstbestimmungsrechts tatsächlich vorliegt oder nicht. Jede Möglichkeit

außerhalb von Gerichtsverfahren ist vorzugswürdig, wobei einer der denkbaren

Wege darin liegen könnte, gemeinsam besetzte Kommissionen einzurichten.

219

3. Zu bereichsspezifischen Lösungen, insbesondere $ 75 SGB X

Im bisherigen Aktivitätsbereich kriminologischer Forschung bildet $ 42 BZRG,

grob formuliert, einen der wenigen relativen Lichtblicke, während umgekehrt,

ebenso grob formuliert, $& 75.des ıo. Buches des SGB eher eine Katastrophe

darstellt, jedenfalls nach dem in der bisherigen Praxis vorherrschenden Trend der

Auslegung.

Die Schwierigkeiten bei $ 75 Buch ı0 SGB häufen sich schon in der alltägli-

chen Praxis der Strafverfolgung und der Arbeit der sozialen Dienste in der Justiz.

Um nur ein Beispiel anzudeuten: Die Bewährungshelfer in den Stadtstaaten sind

entweder der Sozialbehörde oder der Jugendbehörde unterstellt und unterliegen

damit grundsätzlich dem Sozialdatengeheimnis. Die Bewährungshelfer der Flächen-

staaten sind dagegen der Justiz unterstellt und damit Außenstehende. Infolge

dessen dürfte ein Bewährungshelfer aus Hamburg, dessen Proband auch in einem

niedersächsischen Bezirk ein Bewährungshilfeverfahren laufen hat, einschlägige

Informationen mit dem Kollegen nicht austauschen, weil er damit das Sozial-

datengeheimnis verletzen würde. Dies kann eigentlich so nicht richtig sein. Aber

teilweise wird es in dieser Striktheit interpretiert. Demgemäß lassen sich zur Zeit

Lösungen sozusagen nur auf weichem Wege finden.

Der für Praxis und Forschung gleichermaßen wichtige aktuellste Fall wird durch

die Berichte der Jugendgerichtshilfe gekennzeichnet. Sobald ein Jugendgerichts-

hilfebericht bei der Staatsanwaltschaft oder beim Gericht eingereicht ist, wird er

als solcher Teil der Strafverfolgungsakten. Dennoch geht die anscheinend herr-

schende Meinung davon aus, daß das Sozialdatengeheimnis anwendbar bleibt mit

der Folge, daß der Jugendgerichtshilfebericht aus den Justizakten jedesmal ent-

fernt werden muß, wenn ein Forscher eine Analyse zur Jugendkriminalität oder zur

Jugendgerichtsbarkeit durchführt und auf Akten angewiesen ist. Abgesehen von der

für die Forschung verheerenden Folge, daß gerade diejenigen Informationen, die

sowohl unter täterorientierter als auch unter instanzenorientierter Perspektive mit

zu den wichtigsten überhaupt gehören, nicht zugänglich sind, bleibt es ungereimt,

daß im strafprozessualen Sinne nur dasjenige aus dem Jugendgerichtshilfebericht

überhaupt existent ist, was ins Verfahren eingeführt wurde und damit Teil bei-

spielsweise auch des richterlichen Urteils wird. Dieses Urteil (wenn man "for-

schungsmäßig" Glück hat mit eben denselben Informationen) unterliegt wohl aber

auch nach der herrschenden Meinung nicht dem Sozialdatenschutz. Würde man sich

der herrschenden Meinung anschliessen, dann wäre die Jugendgerichtshilfe im

übrigen unverständlicherweise privilegiert gegenüber dem ärztlichen Berufsgeheim-

220

nis; hier gibt es bisher keinen Streit darüber, daß diejenigen Informationen, die

der medizinische Sachverständige in seiner Rolle als Gutachter dem Gericht

vorlegt, zwar durchaus überaus vertraulich sein mögen, jedoch nicht dem straf-

rechtlich geschützten ärztlichen Berufsgeheimnis unterliegen, ein Umstand, der vor

allem für psychiatrisch relevante Gutachten große Bedeutung haben kann.

4. Zugangssperren, insbesondere im Bereich der instanzenorientierten Forschung

Mögliche Forschungsinteressen bei diesen aggregierten oder auf Aggregatebene

verfügbaren Dateien gibt es zahlreich. Für die auf materielle Kriminalitätserfor-

schung gerichtete Kriminologie, insbesondere die sogenannte täterorientierte For-

schung, gilt dabei, daß fast zu jedem Stadium der sogenannten kriminellen Kar-

riere Informationen über Untersuchungsbereiche vorhanden sind, wie Delikts-

schwerpunkte, Tatsequenzen, Auffälligkeit bei verschiedenen Instanzen, Abhängig-

keit von Sozialleistungen, Krankheitsdaten, Mißbrauch von begünstigenden Maßnah-

men oder Drogenanfälligkeit, um nur einige zu nennen.

Im Bereich der instanzenorientierten Forschung bieten sich Möglichkeiten bei-

spielsweise dahingehend, die Entscheidungsmuster verschiedener Staatsanwaltschaf-

ten bezüglich der Einstellung von Strafverfahren überhaupt oder bezüglich be-

stimmter Auflagen im Rahmen von $ ı53a StPO miteinander zu vergleichen. Im

Rahmen der modernen Diversionsdebatte kann man die Neigung verschiedener

Richter untersuchen, das formlose Erziehungsverfahren anzuwenden oder auch

nicht anzuwenden, und dies unterschieden nach verschiedenen Alter- und Täterka-

tegorien, gegebenenfalls ergänzt durch eine Erhebung, wie sich die amtliche Auf-

fälligkeit in den darauffolgenden 5 Jahren gestaltete. Eine andere Untersuchungs-

möglichkeit besteht im Hinblick auf die Gestaltung der Führungsaufsicht, unter der

derzeit im Schnitt 10.000 Probanden an einem bestimmten Stichtag in der Bundes-

republik Deutschland stehen, und wozu nur wenig veröffentlichte Daten vorhanden

sind. Es könnten weiterhin der Verlauf von freiwilliger Erziehungshilfe und

Fürsorgeerziehung verglichen werden zwischen den Bundesländern, die die ge-

Schlossenen Heime ganz abgeschafft haben, und solchen, die das Konzept noch

vertreten und tatsächlich anwenden. Aus dem Bereich der Polizei wäre es möglich,

dem bekannten Stadt-Land-Gefälle der Kriminalität, etwa speziell bei der Tötungs-

kriminalität, noch einmal nachzugehen mit der interessanten Perspektive, ob es

hier sogenannte Definitionsspielräume gibt und wie sie im einzelnen strukturell

genutzt werden. Im Bereich der Bewährungshilfe könnte man besser als bisher der

221

Frage nachgehen, wie sich der Pensenschlüssel der Bewährungshelfer im einzelnen

zusammensetzt und welche Auswirkung dies möglicherweise auf den Ausgang des

Bewährungsverfahrens hat. Im Bereich des Straf vollzuges wären untersuchungsfähig

Disziplinarquoten bei verschiedenen Vollzugsanstaltstypen in verschiedenen Bundes-

ländern, um etwa zu sehen, ob der therapeutische Vollzug ein deutlich anderes

Repertoire aufweisen kann als der Normalvollzug oder gar der sogenannte Siche-

rungsvollzug.

Natürlich läßt sich auch an eine Verknüpfung von Täterorientierung und In-

stanzenorientierung in der Forschung denken, wenngleich eine derartige Vermi-

schung nur von einem kleinen Teil der Kriminologen befürwortet werden dürfte. In

allen Fällen bestehen praktische Zugangsprobleme bei jeglicher Forschung, die eine

Instanzenorientierung enthält, infolge einer an sich durchaus nachvollziehbaren

"Sperre" der Behörden immer dann, wenn eine Gefahr für das eigene "Image" ent-

stehen könnte. Dies hängt schon damit zusammen, daß nach allgemeinen organisa-

tionssoziologischen Erwägungen es im Grunde bei keiner Behörde welcher Art auch

immer denkbar ist, daß sie alltäglich funktionieren kann, wenn alle Normen bis ins

letzte Detail beachtet werden. Vielmehr behilft man sich in unterschiedlichem

Ausmaß mit einer Modifizierung der Normen, gegebenfalls auch einer selektiven

Nichtbeachtung oder Umgehung, alles mithin Verfahrensweisen, die der Insider als

unvermeidlich erkennt, die aber nach dem abstrakten Regelungsprogramm "an sich"

nicht sein dürfen. Es kommt weiter hinzu, daß auch Normen, die unterhalb der

Gesetzesebene stehen, in der Praxis von der Sache her durchaus nicht funktionie-

ren, wenn nicht anhand der Praxiserfahrung Routineregeln entwickelt werden, wie

eben bestimmte Konstellationen amtlich "richtig" zu verstehen sind und abgehan-

delt werden müssen. Schließlich kommt hinzu, daß die einzelnen Amtsträger teils

bewußt, teils unbewußt ein für sie selber wesentliches Wahrnehmungsprogramm

und/oder Anwendungsprogramm entwickeln, das ihnen hilft, sich in den üblichen

Entscheidungsfällen des Alltags ohne erheblichen neuen Begründungsaufwand für

jeden einzelnen Fall zurechtzufinden. Den ersten Aspekt hat LUHMANN mit dem

schönen Begriff der "brauchbaren Illegalität" gekennzeichnet, die weiteren Aspekte

sind in der Kriminologie unter dem von McCNAUGHTON-SMITH eingeführten Begriff

des "second code" der Rechtsanwendung geläufig geworden.

Neben dieser sozusagen natürlichen Neigung von Behörden, die Adaptierungen

nicht, wie es so schön heißt, in der Öffentlichkeit breittreten lassen zu wollen,

gibt es nach der Forschungserfahrung eine weit verbreitete Forschungsskepsis und,

222

in Einzelfällen, auch eine ausgeprägte Gegnerschaft gegen Forschung, die sich

nicht selten auf negative Erfahrungen gründet. Ausgedrückt in dem Satz eines

Vollzugspraktikers: "Jetzt haben wir schon die 16. Forschung genehmigt, die ver-

sprochen hat, es käme auch was für den Vollzug dabei heraus. Herausgekommen

ist nur Ärger." Fehlende interne Richtlinien über die Eröffnung des Zugangs und

die nötigen Absicherungsmaßnahmen bilden auf der Ebene des Sachbearbeiters zu-

sätzliche Hindernisse. Es ist durchaus nachvollziehbar, daß ein einzelner Beamter

ohne Richtlinien nicht gerne entscheidet, erst recht dann, wenn er das begründete

Gefühl (bekommen) hat, die Rechtsgrundlage sei überhaupt fraglich, und wenn

zusätzlich Angst vor Einwirkungen aus dem politischen Bereich dazukommen. Auch

hier sei eine wiederholte Aussage paraphrasiert: "Wir würden Ihnen ja gerne hel-

fen, aber wenn wir demnächst, gestützt auf eine Bemerkung der Datenschutzbeauf-

tragten, eine Anfrage im Parlament bekommen, wird es vom Ministerium her er-

heblichen Ärger geben."

.

Kooperationserfahrungen und Zukunftsperspektiven

ı. Beispiele gelungener Kooperation mit den datenbesitzenden Behörden

Konzentriert man sich nur auf diejenigen Fallgestaltungen, wo die Zugangssper-

ren überwunden sind, also auch die Behörden im Prinzip zur Kooperation bereit-

stehen, dann geht mein allgemeiner Eindruck dahin, daß heute mehr Zurückhaltung

als früher auch wegen echter und nicht nur vorgeschützter Datenschutzbedenken

herrscht, weil eben so vieles ungeklärt ist.

Für viele Fälle ist die dem Forscher bequemste Lösung der Kooperation die

Ausgabe eines vollständigen Band-Doppels. Der Forscher schickt ein unbespieltes

Datenband an die Behörde, diese läßt einen Datensatz übertragen und sendet das

Band zurück. Der Forscher rechnet mit den ihm selber zugänglichen Anlagen und

bemüht sich um möglichst weitgehende Absicherung. Diese Art des Vorgehens

Scheint unter anderem bei einem Projekt in der Kriminologie gelungen zu sein, bei

dem der Ertrag der Geldstrafe im Vergleich zur Strafaussetzung zur Bewährung

und zur vollstreckbaren Freiheitsstrafe untersucht wurde.

Eine ebenfalls erträgliche Lösung des Kooperationsproblems für den Forscher

besteht darin, daß ihm ein behördeneigenes Rechenzentrum den Zugang für eigene

Berechnungen eröffnet, natürlich unter entsprechenden Kautelen. In diesem Fall

verbleiben sämtliche Originaldaten in der ursprünglichen Form innerhalb des

223

behördlichen Bereiches, jedoch kann der Forscher die Daten "unter Programmzu-

griff" auf das Originalband selber oder auf einen Systemfile in der Behörde nach

eigenen Wünschen bearbeiten und sich dann die aggregierten Ergebnisse entweder

über die Telefonleitung ausdrucken lassen oder in einer Ausgabestelle der Behörde

abholen. Ein derartiges Verfahren scheint gelungen zu sein bei verschiedenen

Bewährungshilfeforschungen in einzelnen Bundesländern.

Eine weitere Lösung, die den Forscher freilich schon sehr weit von der "Da-

tenherrschaft” abdrängt und demgemäß bei aller überaus befriedigenden Kommu-

nikation im Einzelfall unter Gesichtspunkten der Forschungsfreiheit generell als

nicht unbedenklich anzusehen ist, besteht darin, daß eine genaue Arbeitsteilung

zwischen Forscher und Behörde vorgenommen wird. Im Rahmen von Testerhebun-

gen und Zusatzuntersuchungen für das inzwischen schon nicht mehr existierende

"Prognosegremium Kriminalität" beim Bundeskriminalamt entstand die Frage, obes

möglich sein könnte, die für die Erstellung der PolKrimStat aufgenommenen Daten

in einer Art und Weise aufzubereiten, die ihre kriminalistische und kriminologische

Aussagekraft erhöht. Da unter den gegebenen Umständen ein unmittelbarer Um-

gang mit den Daten weder unter polizeilichen noch unter datenschutzrechtlichen

Gesichtspunkten möglich erschien, vereinbarte das Institut für Kriminologie der

Universität Heidelberg (KERNER) mit dem Landeskriminalamt Nordrhein-Westfalen

(HAMACHER) ein auch für die Behörde aufwendiges Verfahren. Aus einem Jahres-

band der PolKrimStat wurde ein gesonderter Systemfile mit 280.000 Fällen erstellt.

Der Systemfile enthielt getrennt Angaben zur Tatdatei und zur Täterdatei und

wurde im Sicherheitsbereich des zuständigen Rechenzentrums verwahrt. Da die

dortigen Großrechner über keine der in den Wissenschaften gebräuchlichen soge-

nannten höheren Programmsprachen verfügten, mußte in einem aufwendigen wei-

teren Prozeß erst gewährleistet werden, daß aus Landesmitteln eine SPSS-Installa-

tion angemietet, implementiert und konstant gewartet werden konnte, einschließ-

lich der damit verbundenen Folgekosten.

Im einzelnen lief die Kooperation dann so ab, daß die Programme für die wis-

senschaftlich interessanten Fragen in Heidelberg geschrieben und brieflich nach

Düsseldorf gesandt wurden; in Düsseldorf setzten die Programmierer des Landes-

kriminalamtes die Programme im Detail so um, daß sie auf die dortige Maschinen-

konfiguration paßten; die Listenausdrucke bzw. Tabellenausdrucke mit den aggre-

gierten Ergebnissen wurden dann wieder nach Heidelberg geschickt und dort

weiter bearbeitet.

Diese Vorgehensweise war relativ gut zu handhaben, bei aller Lästigkeit und

224

Aufwendigkeit für beide beteiligten Seiten im einzelnen, soweit und solange es

darum ging, gängige Daten der PolKrimStat miteinander zu verknüpfen oder auch

ohne jede Verknüpfung einfach nur einmal zu recodieren, um Verteilungen zu

überprüfen. Das Verfahren stieß sehr schnell an die Grenzen der Vernünftigkeit ,

als es darum ging, die kriminologisch und kriminalpolitisch heikle Frage zu testen,

ob die polizeilichen Annahmen über die sogenannten Intensivtäter einen realen

harten Kern besitzen oder eher der Mythologie zuzuordnen sein würden. Es gab

ein bestimmtes Kalkül, wonach als Intensivtäter derjenige (bzw. diejenige) Tat-

verdächtige herausgefiltert wurde, der im Verlauf eines Jahres in mindestens zwei

Ermittlungsverfahren mehr als fünf Straftaten realkonkurrierender Art vorgeworfen

wurden. Um die Ergiebigkeit dieses Kalküls zu überprüfen, konnte es nicht einfach

übernommen werden; vielmehr mußte man versuchen, ganz andere Informationsein-

heiten miteinander zu verknüpfen oder auf ganz andere Häufigkeitsverteilungen zu

achten. Das einfachste Verfahren (jedenfalls relativ gesehen) hätte darin bestan-

den, aus der Täterdatei des Landeskriminalamtes eine bestimmte umfangreiche

Stichprobe zu ziehen, die Datensätze für diejenigen Tatverdächtigen, die als Aus-

prägungen desselben "Individuums" imponierten, nach der spezifischen Forschungs-

frage neu zu standardisieren und zu ordnen, und schließlich damit in der Univer-

sität selber ohne Beschränkung durch die Routinerechenprogramme, mit denen die

Rechner eines Landeskriminalamtes belastet sind, die zeitaufwendigen korrelativen

Analysen durchzuführen.

Aus Datenschutzgründen erwies sich ein solches Vorgehen schließlich als un-

möglich. Deshalb wurde ein Ersatzverfahren gewählt, wonach für eine kleinere

Stichprobe in Nordrhein-Westfalen entanonymisierte Datensätze fortlaufend auf

Computerbögen ausgedruckt wurden, die dann dem Kriminologischen Institut zu-

gingen. Im Kriminologischen Institut wurden diese Datensätze per Hand bearbeitet

und nach neuen Kriterien wieder auf Lochkarten genommen, die dann in den

Universitätsrechner eingelesen wurden, um einen eigenen, wenngleich schon sehr

reduzierten Datenbestand zu erhalten.

Im Hinblick auf die Effizienz und Effektivität des Einsatzes von Behördenmit-

teln und Forschungsmitteln wird man dieses Verfahren, um es vorsichtig zu sagen,

nur mit großem Vorbehalt befürworten können. Man möchte meinen, daß durch die

dreifache Absicherung wenigstens datenschutzrechtlich kein Einwand mehr erhoben

werden könnte. Tatsächlich aber mußten wir bei einer Ortsbesichtigung durch die

baden-württembergische Datenschutzbeauftragte erleben, daß auch hier noch Ge-

fahren gesehen wurden, es könnte irgendwie mit besonderem Aufwand doch irgend

225

jemandem gelingen, beispielsweise beim Fall irgendeines 14jährigen Jugoslawen, der

in einer rheinischen Großstadt im Verlauf der Bezugsjahres mit einem Diebstahl

aus Kraftfahrzeugen, einem Ladendiebstahl und einer Körperverletzung anhängig

geworden war, die dazugehörige konkrete Person zu erschließen.

Ein von der Sache her unökonomisches Verfahren mußte auch in einem anderen

Fall angewendet werden, bei dem wir mit dem Lehrstuhl Prof. HEINZ in Bielefeld

und dem Statistischen Landesamt Nordrhein-Westfalen kooperierten. Es ging bei

diesem Projekt unter anderem um die für Spezialisten interessante Frage, welche

Informationen über Verurteilungen aufgrund bestimmter Tatbestände in der Straf-

verfolgungsstatistik verschwinden, weil letzten Endes infolge des sogenannten Ab-

straktionsprinzips die zugleich verwirklichten oder jedenfalls gleichzeitig mit

abgeurteilten schwereren Tatbestände ausschließlich codiert werden. Von vielen

weiteren Details abgesehen bestand das schließlich vereinbarte Verfahren mit er-

heblichem Aufwand für die Behörde und für die Universitätsstellen darin, daß das

Landesamt für Datenverarbeitung und Statistik rund 6.000 individuelle Zählkarten

heraussuchte, dort die personenbezogenen Daten abdeckte, einzelne Fotokopien

zog, diese dann bündelte und an die Universität schickte. An der Universität

wurden diese anonymisierten Zählkarten nach einem Programm, das sich nicht

wesentlich von dem Codierschema der Behörde unterschied, individuell auf Daten-

träger übertragen, um dann auf Aggregatdaten-Niveau rechnen zu können. Mit

anderen Worten geht man so vor, daß die Behörde Individualfälle anonymisiert, die

ein Forscher als solche gar nicht benötigt, um sie eben diesem Forscher zuzusen-

den, der dann mit erheblichem Neuaufwand eine Datei herstelit, über welche die

Behörde bereits verfügte, bevor der ganze Aufwand begann. Zur Sache selber sei

am Rande erwähnt, daß sich eine erhebliche Verzerrung des statistischen Nach-

weises gegenüber der Verurteilungswirklichkeit beim Delikt des Fahrens ohne

Fahrerlaubnis ergab, während sonst die Strukturen durch die kriminalstatistische

Prozedur offenbar nicht entscheidend verfälscht wurden.

2. Auswege und Zukunftsperspektiven

Falls sich nicht teils trotz oder teils gerade wegen der Berücksichtigung

datenschutzrechtlicher Belange ein Modell entwickeln läßt, nach dem Forscher

unter genau zu definierenden Auflagen amtlich gesammelte Daten erhalten oder für

vorübergehende eigene Berechnungen ausleihen können, erscheint es hilfsweise

unter Zukunftsperspektive denkbar, daß der zunehmend günstiger werdende Lei-

226

stungs-Preis-Quotient zur Entwicklung eines "Nutzermodells" öffentlicher Daten

durch die Forschung führt. Nach diesem Modell würden die Behörden aus den

Datenbändern ihres Zuständigkeitsbereiches jedes Jahr standardisierte Systemfiles

ziehen und vorrätig halten. Außerdem würden sie in Absprache mit den For-

schungsinstitutionen Programmpakete implementieren, die den Umgang mit den

Daten erleichtern, übrigens auch für Fragestellungen im Rahmen der Behördenak-

tivität selber. Die Forschungsinstitutionen können beliebige Programme entwickeln,

um den wissenschaftlich interessanten Fragen nachzugehen. Die Berechnungen wür-

den innerhalb der Rechenzentren der Behörden erfolgen; die Forscher kämen inso-

weit mit individualisierten Daten nicht in Berührung. Dieses Modell enthält, wie

bereits angedeutet, bestimmte abstrakte Gefährdungen für die Forschungsfreiheit,

die man aber nicht überbewerten sollte. Eine Stufe tiefer bliebe ein Koopera-

tionsmodell übrig. Zum Nutzen der statistikführenden Behörden würde es implizie-

ren, daß für die allgemeine Öffentlichkeit weniger Grunddaten als bisher zur Ver-

fügung gestellt werden, so wie man beispielsweise bei der Strafverfolgungsstatistik

davon ausgehen kann, daß ein Großteil der interessierten Fachöffentlichkeit nicht

einmal ı0 % der jetzt schon vermindert ausgedruckten Tabellen wirklich regelmä-

Big benötigt. Für die insofern eingesparten Mittel könnte die Behörde ein Instru-

mentarium einrichten, mit Hilfe dessen ein umfangreicher Standardauswertungssatz

auf Datenband gespeichert werden könnte mit Abrufmöglichkeit für alle spezifi-

schen Interessenten. Es bedürfte dann "nur" noch einer genauen Zugangsregelung

und einer erträglichen Verteilung der natürlich entstehenden Kosten. Daneben

wäre an eine fortlaufende Forschungsdokumentation für die Fachöffentlichkeit mit

Sonderfragestellungen durch Behörden und freie Forscher zu denken. Ein Teil

dieser Verwirklichung könnte darin bestehen, daß in den Routineprogrammen für

die von der Behörde zu veranlassenden Datenerhebungen Freifelder vorgesehen

werden, die über mehrere Jahre hinweg oder auch von Jahr zu Jahr wech-

selnd durch gezielte Forschungsfragen aufgefüllt werden könnten, so daß eine

routinisierte Erhebung ohne denjenigen Aufwand möglich wäre, der jetzt noch

üblicherweise bei entsprechenden Vorhaben geleistet werden muß.

Ein Ausweg aus der Misere, wenn es wirklich ein Ausweg sein soll, ist viel-

leicht im Angesicht der vielfältigen jetzt schon existierenden Schwierigkeiten und

mit Blick auf diejenigen, die uns das Datenschutzrecht noch bescheren wird,

vielleicht wirklich nur durch einen entscheidenden Schritt vorwärts möglich.

Dieser Schritt besteht in noch mehr Investitionen, weil dann die relativen Kosten

für die einzelne Betriebsmaßnahme erheblich zurückgehen könnten. Er setzt frei-

227

lich, von zahlreichen Detailproblemen abgesehen, auf einer ganz allgemeinen

Bewußtseinsebene voraus, daß sich die Behörden in einem positiv routinisierten

Sinn auch als Serviceunternehmen für die Wissenschaft begreifen zu lernen begin-

nen; wegen des unvermeidlichen Prinzips der Gegenseitigkeit in allen Beziehungen

des menschlichen Lebens setzt dies wiederum mit ziemlicher Sicherheit voraus, daß

die Forscher in der Zukunft verstärkt bereit sein müssen, aktiv Fragestellungen in

ihre Forschungen mit aufzunehmen, die der Praxis jedenfalls dem Grunde nach

einen bestimmten Nutzen für ihre alltäglichen Programme und Probleme verspre-

chen. Gelegenheit zu abstrakter gegenseitiger Abgrenzung gibt es hier zuhauf; es

käme darauf an, in einem ausgewählten Forschungsbereich anhand eines definierten

Erhebungs- bzw. Forschungsprogramms möglichst genau zu evaluieren, wieviel von

den abstrakten Befürchtungen abstrakt bleiben oder eben tatsächlich relevant

werden. Nur eines erscheint sicher: Der derzeitige Entwicklungstrend, unverändert

in die Zukunft extrapoliert, wird zur großflächigen Austrocknung der eigenstän-

digen makrokriminologischen Forschung führen.

228

Justizdaten aus dem Bundeszentralregister und

dem Gewerbezentralregister für die Forschung

von Sigmar Uhlig

I

Allgemeines

Il

Bundeszentralregister und Gewerbezentralregister

I

Das

Bundeszentralregister

I1.I.

Erster Teil: Registerbehörde

I .2.

Zweiter Teil: Das Zentralregister

1.3.

Dritter Teil: Das Erziehungsregister

1.4.-

Vierter Teil: Übergangs- und Schlußvorschriften

Inhalt des Bundeszentralregisters

2.I.

Strafgerichtliche Verurteilungen

2.2.

Entmündigungen

2.3.

Entscheidungen von Verwaltungsbehörden und Gerichten

2.4.

Vermerke über Schuldunfähigkeit

2.5.

Feststellung der Betäubungsmittelabhängigkeit

2.6.

Nachträgliche Entscheidungen

Das Bundeszentralregister als Hilfsmittel zur Sicherung gegen künftige

Regelverstöße

3.1. Deliktsbezogene Regelungen

3.1.1. Kenntnis von Rechtsbeschränkungen

3.1.2. Führungszeugnis, Arbeitsplatz und Bürgerrechte

3.2

Ursachenbezogene Regelungen

3.2.I.

Unbeschränkte Auskünfte für wissenschaftliche

Forschungsvorhaben

Kriminologische Auswertung der Justizdaten

3.2.3

Mitwirkung bei der Erstellung der Strafverfolgungs-

statistik

229

Das

Gewerbezentralregister

4.1

Errichtung des Gewerbezentralregisters

4.2

Notwendigkeit des Gewerbezentralregisters

4-3

Registerbehörde

4-:4

Aufgaben der Registerbehörde

5

Inhalt des Gewerbezentralregisters

Il

Auskünfte für wissenschaftliche Forschungsvorhaben aus dem Bundes-

zentralregister und dem Gewerbezentralregister

I

Auskunftserteilung aus dem Bundeszentralregister

1.1. Prüfungspflicht der Registerbehörde

1.2. Wissenschaftliches Forschungsvorhaben

1.3. Erteilung der Auskünfte

I .4.

Inhalt der Auskünfte

Auskunftserteilung aus dem Gewerbezentralregister

Übersicht über die Auskunftserteilung

1982

1983

1984

1985

1986

— \ d —m \ —\

OOrn S w N

Jahresforschungsbericht

IV

Periodische Auswertung des Registerbestandes

I

Mitwirkung bei der Strafverfolgungsstatistik

1.1. Rechtsgrundlagen für die Mitwirkung der Registerbehörde

1.2. Nur noch völlig anonymisierte Justizdaten

1.3. Bedenken des Bundesbeauftragten für den Datenschutz

1.4. Vorbereitung der Umstellung der Strafverfolgungsstatistik

2

Geschäftsanfallstatistik

3

Rückfallstatistik

4

Statistik zum Gewerbeunrecht

Fragen an die Forschung

Forschung als ein Teilzweck der Register?

Bestimmung des Umfangs der Eintragungen für Forschungszwecke?

Normierung der Justizdaten für Forschungszwecke?

Fragetypen und Standardfragen für Forschungsvorhaben?

S> N -

Forschungsbedarfsanalyse?

230

]

Allgemeines

Personenbeziehbare und anonyme Daten im Zusammenhang mit Regelverstößen,

im Zusammenhang mit der Ahndung dieser Regelverstöße und der Resozialisierung

sind in vielfältiger Weise wichtig für die Forschung. Im Rahmen der Arbeit der

Kriminologischen Zentralstelle interessiert zumeist nur der Zusammenhang mit der

kriminologischen Forschung. Zu beachten ist aber auch, daß entsprechende wissen-

schaftliche Auswertungen in vielfältiger Weise für die Vorbereitung von allgemei-

nen Verwaltungsentscheidungen und für die Vorbereitung von Gesetzgebung und

den Erlaß anderer Rechts- und Verwaltungsvorschriften von besonderem Interesse

sein können. In den nachfolgenden Ausführungen möchte ich mich kurz mit der

Problematik der Verwertung von Justizdaten aus dem Bundeszentralregister und aus

dem Gewerbezentralregister für die Forschung beschäftigen. Einleitend möchte ich

zunächst beide Register vorstellen. Danach möchte ich kurz die Probleme der

Anträge von Forschungseinrichtungen auf Auskunftserteilung behandeln. Danach

möchte ich einige Auswertungen erwähnen, die die Registerbehörde regelmäßig

vornimmt oder vornehmen sollte. Zum Abschluß meiner Ausführungen will ich

einige Fragen stellen, deren Beantwortung für die weiteren Planungen der Regi-

sterbehörde und im Verfolg davon für die Forscher selbst von Bedeutung sein

könnten.

Il

Bundeszentralregister und Gewerbezentralregister

I

Das Bundeszentralregister

Das "Gesetz über das Zentralregister und das Erziehungsregister (Bundeszen-

tralregistergesetz - BZRG)"! regelt den Inhalt und die Auskunftserteilung aus

beiden Registern?2.

* Vgl. hierzu REBMANN, K./UHLIG, S.: Bundeszentralregistergesetz. Gewerbe-

zentralregister, Verkehrszentralregister und ergänzende Bestimmungen.

* Rechtsgrundlage für die Errichtung eines durch den Bund geführten Registers ist

GG Art.87 Abs.3 i.V.m. GG Art.74 Nr.1ı (soweit es sich um die Registrierung von

gerichtlichen Entscheidungen oder um Eintragungen für Zwecke der Rechtspflege

andelt). Für die darüber hinausgehende Aufnahme verwaltungsbehördlicher Ent-

Scheidungen ergibt sich die Rechtsgrundlage aus GG Art.73 Nr.ı, 3 und ı1 sowie

G Art.74 Nr.11 und 12. Der rechtspolitischen Bedeutung dieses zentralen Regi-

sters der Justiz entspricht es, daß alle das Register (Fortsetzg. nächste Seite)

231

ı.1 Erster Teil: Registerbehörde

Im Ersten Teil (BZRG 88 ı bis 2) wird bestimmt, daß dieses Register der Justiz

vom Generalbundesanwalt beim Bundesgerichtshof in Berlin geführt wird. Der

Bundesminister der Justiz wird ermächtigt, die erforderlichen Durchführungsbe-

stimmungen zu erlassen. Für einen Teil der Durchführungsbestimmungen ist nach

BZRG $& 2 Abs.z2 die Zustimmung des Bundesrates erforderlich.

ı.2 Zweiter Teil: Das Zentralregister

Im Zweiten Teil des Gesetzes (BZRG 88 3 bis 58) ist das Zentralregister ge-

regelt. Der Erste Abschnitt (BZRG $8 3 bis 26) beschäftigt sich mit dem Inhalt

und der Führung des Zentralregisters. Im Zweiten Abschnitt (BZRG 88 27 bis 29)

wird die Niederlegung und Behandlung von Steckbriefnachrichten und Suchvermer-

ken behandelt. Besonders wichtig ist auch der Dritte Abschnitt (BZRG 88 30 bis

44). Hier werden die Einzelheiten der Auskunftserteilung geregelt. Die wesentliche

Unterscheidung wird dabei zwischen dem Führungszeugnis und der unbeschränkten

Auskunft vorgenommen. In ein Führungszeugnis wird zumeist wesentlich weniger

aufgenommen als in eine unbeschränkte Auskunft. Auch ist die Frist, nach deren

Ablauf eine Registereintragung nicht mehr in ein Führungszeugnis aufzunehmen

ist, zumeist wesentlich kürzer als die Frist, nach deren Ablauf eine Eintragung im

Register zu tilgen und damit auch nicht mehr in eine unbeschränkte Auskunft

aufzunehmen ist. Dem entspricht auch die Auskunftserteilung. Ein Führungszeugnis

kann vom Betroffenen beantragt und für jeden Zweck von ihm persönlich verwen-

det werden. Eine unbeschränkte Auskunft erhalten nur bestimmte, im Gesetz genau

bezeichnete Behörden und auch nur für die im Gesetz genau bezeichneten Zwecke.

Im Vierten Abschnitt (BZRG 88 45 bis so) ist die besonders wichtige Tilgung

geregelt. Im Fünften Abschnitt (BZRG 88 sı bis 52) werden das für die Resozia-

lisierung besonders wichtige absolute Verwertungsverbot für getilgte Eintragungen

und die im Interesse der Gemeinschaft notwendigen Ausnahmen geregelt. Der

Sechste Abschnitt (BZRG $ 53) regelt die Begrenzung der Offenbarungspflicht des

Verurteilten. Im Siebenten Abschnitt (BZRG $8 54 bis s58) werden die Eintragungen

und Rechtswirkungen von strafrechtlichen Verurteilungen behandelt, die nicht

durch Gerichte im Geltungsbereich des BZRG erfolgten. Außerdem wird die Ertei-

lung von Auskünften an Stellen eines anderen Staates sowie an über- und zwi-

schenstaatlichen Stellen geregelt.

(Fortsetzg. von Fn.2) betreffenden Regelungen in ein Gesetz - das BZRG - aufge-

nommen wurden.

232

ı.3 Dritter Teil: Das Erziehungsregister

Im Dritten Teil (BZRG 88 59 bis 64) wird Inhalt, Auskunftserteilung und

Führung des Erziehungsregisters geregelt. Die Vorschriften können deshalb relativ

kurz sein, weil nur die Besonderheiten, die vom Zentralregister abweichen, gere-

gelt werden müssen. Im übrigen finden durch die Verweisung in BZRG 8 59 die

Regelurgen für das Zentralregister entsprechende Anwendung.

1.4 Vierter Teil: Übergangs- und Schlußvorschriften

Im Vierten Teil (BZRG 88 65 bis 69) wird die registerrechtliche Behandlung

früherer Registereintragungen, die Änderung der Bezeichnungen in anderen Vor-

schriften und die Geltung im Lande Berlin geregelt.

2. Inhalt des Bundeszentralregisters

Dem Bundeszentralregister ist der zentrale Nachweis bestimmter gerichtlicher

und behördlicher Entscheidungen, Feststellungen und Tatsachen zugewiesen.

Hierbei handelt es sich zumeist um Justizdaten. Die Daten werden von der Regi-

sterbehörde nicht selbst erhoben. Die eintragungspflichtigen Entscheidungen,

Feststellungen und Tatsachen werden der Registerbehörde von den mitteilungs-

pflichtigen Stellen mitgeteilt ($ 20 BZRG). Im Register wird nur das Ergebnis

eines gerichtlichen oder behördlichen Verfahrens eingetragen.

Die Eintragung von Entscheidungen, Feststellungen und Tatsachen sind Folgen,

wenn eine Behörde oder ein Gericht bestimmte konkrete gesetzliche Entschei-

dungen trifft. Das Register weist lediglich auf, ob derartige Entscheidungen,

Feststellungen und Tatsachen vorliegen und wo sie (z. B. in Form von Akten)

aufbewahrt werden. Das Register enthält daher nur Angaben, die auch aus anderen

Unterlagen ersehen werden könnten. Durch die Auskunft aus dem Register wird

von nur einer Stelle aufgezeigt, ob und ggf. wo entsprechende Vorgänge oder

Verfahren anhängig gewesen sind und welche Ergebnisse diese Verfahren gehabt

haben.

BZRG $ 3 bestimmt den Kreis der in das Bundeszentralregister aufzunehmenden

registerpflichtigen Eintragungen, die in sechs Gruppen unterteilt werden.

233

2.1 Strafgerichtliche Verurteilungen

bilden die erste Gruppe. Sie sind Grundlage und Kern eines jeden "Straf-

registers"3.

2.2 Entmündigungen

Gegenüber dem früheren Recht, das eine Eintragung nur für die Entmündigung

wegen Geisteskrankheit, Geistesschwäche und Trunksucht vorsah (StrRegV $ 9

Abs.2), werden nunmehr nach BZRG 8 3 Nr.2 alle Entmündigungen eingetragen4.

2.3 Entscheidungen von Verwaltungsbehörden und Gerichten

Der Kreis der in das Register einzutragenden Verwaltungsentscheidungen ist

gegenüber dem früheren Recht in BZRG $ 3 Nr.3 erheblich erweitert wordenS.

2.4 Vermerke über Schuldunfähigkeit

Die Kenntnis von Fällen, in denen der Betroffene eine mit Strafe bedrohte

Handlung begangen hat und das Verfahren gegen ihn ohne eine Verurteilung wegen

Schuldunfähigkeit abgeschlossen worden ist, kann für die Beurteilung der Persön-

lichkeit von wesentlicher Bedeutung sein. Es kann - abgesehen von wenigen Aus-

nahmefällen - nicht ausgeschlossen werden, daß der Betroffene auch künftig

objektive Tatbestände strafbarer Handlungen realisiert und einem strafrechtlichen

Verfahren ausgesetzt wird. Die Kenntnis der früheren Schuldunfähigkeit kann die

Beurteilung von Tat und Täterpersönlichkeit entscheidend mitbestimmen.

3 Der in BZRG $ 3 verwendete Begriff der strafgerichtlichen Verurteilung deckt

sich nicht mit dem des allgemeinen Strafrechts (GÖTZ, A.: Das Bundeszentralregi-

ster. 2. Aufl. Köln, 1977. RdNr. 3 zu $ 4 BZRG), wonach eine Verurteilung vor-

liegt, wenn das Gericht im Urteil eine Schuldfeststellung trifft und daran gesetz-

lich vorgesehene Rechtsfolgen knüpft (BGHSt. ı4, 391, 393 = NIW 1960, 1867)

4 Der Grund hierfür liegt in den erheblichen Konsequenzen, die durch eine Ent-

mündigung in weiten Bereichen der Rechtsordnung entstehen, sowohl im privat-

rechtlichen Bereich wegen des Wegfalls ($ 104 BGB) oder der Beschränkung ($ 114

BGB) der Geschäftsfähigkeit als auch hinsichtlich der öffentlich-rechtlichen

Auswirkung (z. B. Ausschluß vom Wahlrecht, $& ı3 Nr.ı BWahlG, $& 16 Abs.7 BWO).

5 Nach BZRG $ ı0 sind ausländerrechtliche, paßrechtliche, waffenrechtliche sowie

die Berechtigung zur Ausübung eines Berufes regelnde Entscheidungen einzutragen.

Hierdurch ist zugleich auch den Interessen der Verwaltungsbehörden Rechnung

getragen worden.

234

2.5$ Feststellung der Betäubungsmittelabhängigkeit

Die Vorschrift ist durch das 2. BZRÄndG (Art.ı Nr.ı) eingefügt worden®.

2.6 Nachträgliche Entscheidungen

Die Vorschrift betrifft nachträgliche Entscheidungen, die sich auf eine bereits

vorhandene Eintragung beziehen, die durch die nachträgliche Entscheidung ergänzt,

abgeändert oder aus dem Register entfernt wird7.

3. Das Bundeszentralregister als Hilfsmittel zur Sicherung gegen künftige Regel-

verstöße

Strafrechtliche Verurteilungen, Feststellungen, die die Rücknahme von Erlaub-

nissen notwendig machen, geben auch Kenntnisse, die für künftige Sachverhalts-

gestaltungen notwendig sein können. Dies sicherlich nicht nach dem Vorurteil, daß

ein einmal bestrafter Mitbürger auch bei jeder Gelegenheit erneut strafbare Hand-

lungen begehen werde. Es soll aber ermöglicht werden zu verhindern, daß ein

einmal bestrafter Mitbürger rückfällig werde. So sollte ein Vergewaltiger nicht

gerade als Lehrer für junge Mädchen eingesetzt, einer, der Gelder veruntreut hat,

als Kassierer beschäftigt oder dem Täter eines Roheitsdeliktes ein Waffenschein

erteilt werden. Neben diesen deliktsbezogenen Regelungen ist es weiterhin erfor-

derlich, auch den Ursachen von Regelverstößen nachzugehen, um zu ermitteln,

welche Maßnahmen geeignet sein könnten, erneuten Regelverstößen vorzubeugen.

3.-1 Deliktsbezogene Regelungen

3-1.1 Kenntnis von Rechtsbeschränkungen

Für den Bereich der Strafrechtspflege ist die Notwendigkeit des Bundeszen-

6 Im Hinblick auf die Regelung, daß die Feststellung der Betäubungsmittelab-

ängigkeit schon im Urteil erfolgen soll. StPO 8& 260 Abs.s Satz 2 sieht vor, daß

ei einer Verurteilung BZRG 8 ı7 Abs.z anzuführen ist, wenn durch sie auf

Gesamt-)Freiheitsstrafe von nicht mehr als zwei Jahren erkannt wird und die Tat

oder der ihr

er Bedeutung nach überwiegende Teil der Tat aufgrund einer Betäu-

b

ungsmittelabhängigkeit begangen worden ist.

7 Die Vorschriften BZRG 8 9 Abs.2, 88 ı2 bis 16, $ 17 Abs.ı regeln im einzelnen

die hierzu von den Gerichten und Behörden nach BZRG $ 20 jeweils mitzuteilenden

Nntscheidungen, Feststellungen oder Tatsachen, die die Grundlage der Eintragung

in _das Register bilden.

235

tralregisters als ein Mittel der Verbrechensverfolgung und Verbrechensbekämpfung

unbestritten®.

Das Bundeszentralregister dient aber auch verwaltungsrechtlichen Zwecken. An

die strafgerichtliche Verurteilung knüpfen vielfach Rechtsbeschränkungen an,

deren Kenntnis auch für die Verwaltungsbehörden von Bedeutung sind (z. B. Ver-

lust der Fähigkeit, öffentliche Amter zu bekleiden und Rechte aus öffentlichen

Wahlen zu erlangen - StGB 88 45 ff.; Fahrverbot - StGB $ 44; Entziehung der

Fahrerlaubnis - StGB $& 69; Berufsverbot - StGB 88 70 ff.). Ferner haben straf-

gerichtliche Verurteilungen auf die Erteilung und Entziehung von Rechten durch

die Verwaltungsbehörden großen Einfluß (z. B. Zulassung zu einem Beruf oder Ge-

werbe - GewO 88 34 ff.; Befugnis zur Ausbildung von Auszubildenden - JArbSchG

& 25; Erteilung eines Waffenscheines - WaffG $& 35)9. Die Berücksichtigung ver-

waltungsrechtlicher Zwecke zeigt sich auch darin, daß im Bundeszentralregister

in wesentlich größerem Umfang als bisher neben strafgerichtlichen Verurteilungen

auch sonstige, für die Beurteilung einer Person wichtige Entscheidungen und

Tatsachen eingetragen werden. Dies kommt auch in der Bezeichnung "Zentral-

register" zum Ausdruck!9, die den als diskriminierend!! empfundenen Begriff

"Strafregister" ersetzt hat.

3.1.2 Führungszeugnis, Arbeitsplatz und Bürgerrechte

Durch die Ausstellung von Führungszeugnissen für Privatpersonen (BZRG $ 28

Abs.ı Satz ı) sowie zur Vorlage an Behörden (BZRG 8 28 Abs.5 Satz ı) kommt

dem Bundeszentralregister ferner eine nicht zu unterschätzende Wirkung auf den

persönlichen und wirtschaftlichen Bereich zu. Von vielen privaten und öffentlichen

Arbeitgebern wird die Vorlage eines Führungszeugnisses zu den Einstellungsvor-

aussetzungen gerechnet. Mit Hilfe des Bundeszentralregisters sollen Personen von

8 PETERS, K.: Strafprozeß. Ein Lehrbuch. 2.Aufl. 1966, S. ı15s; LASSEN, Peter: Die

Rechtsstellung des Vorbestraften nach dem Bundeszentralregistergesetz. Diss.,

Hamburg, 1973, S. 66; SCHOREIT, A.: Die gesetzgeberische Konzeption des Bundes-

zentralregistergesetzes. GA 197s5; S. 362 f£f., 363; Rebmann, K.: Einhundert Jahre

Strafregisterwesen in Deutschland. NJW 1983, S

1513 ff.

9 Eine Übersicht über die aus einer Verurteilung resultierenden möglichen recht-

lichen Beschränkungen findet sich bei HENNECKE, H.: Beiträge zur Reform des

Straftilgungsrechtes. Diss., Hamburg, 1960.

I0 Vgl. Begründung zum Entwurf - BZRG S. ı4, Ausschußbericht S. 7.

11 GÖTZ, a.a.0. (Fn.3), S. ı2

236

Stellungen ferngehalten werden, für die sie nicht in Betracht kommen!?2, Aller-

dings ist bis heute fraglich, ob die kriminologische Forschung überhaupt Aussagen

über sichere oder wenigstens wahrscheinliche Relevanz einer Bestrafung für eine

bestimmte Berufstätigkeit zuläßt!3. Andererseits weisen die vielfältigen nicht

amtlichen Informationsmöglichkeiten (Privatauskunfteien, Schufa, Kreditschutz-

verbände) auf ein erhebliches Informationsbedürfnis auch privater Stellen hin.

Gegenüber diesen "zivilen Strafregistern"14 bietet das staatliche Bundeszentralre-

gister den Vorzug gesicherter Daten und gibt dem Betroffenen die Möglichkeit,

weitgehend selbst darüber zu entscheiden, ob Behörden oder private Arbeitgeber

Kenntnis von ihn belastenden Verurteilungen erhalten!5.

3.2 Ursachenbezogene Regelungen

Zunehmende Bedeutung gewinnt die Einrichtung des Bundeszentralregisters für

wissenschaftliche Forschungszwecke. Vor allem für die Erforschung der Ursachen

der Kriminalität und der möglichen Bekämpfung ihrer Methoden, zur Kontrolle der

Legalbewährung und für Rückfallstatistiken ist man zunehmend auf die Kenntnis

der im Bundeszentralregister gespeicherten Angaben über strafgerichtliche Verur-

teilungen angewiesen. Insoweit erfüllt die Dienststelle Bundeszentralregister auch

die Funktion eines "kriminologischen wissenschaftlichen Dienstes". Aufgrund der

aus dem Bundeszentralregister zu ermittelnden exakten Daten können umfangreiche

und damit repräsentative Forschungen - auch über längere Zeit - betrieben

werden.

3.2.1 Unbeschränkte Auskünfte für wissenschaftliche Forschungsvorhaben

Der Generalbundesanwalt kann gemäß BZRG $ 42 Abs.2 gestatten, daß für

12 OLG München, Blätter für Strafvollzugskunde, Beilage der "Vollzugsdienst",

Nr. 2/6s, S. 1ı1.

13 Vgl. HAFFKE, B.: Hat das Bundeszentralregister eine Konzeption? Öffentliche

Strafmoral und Gesetzplanung. GA 1975, S. 68.

!4 Diese Bezeichnung stammt von WINDOLPFH, A.: Die Resozialisierung und das

ekanntwerden von Vorstrafen im öffentlichen und zivilen Bereich. DB 1966,

. $81. Die Zuverlässigkeit dieser Einrichtungen und die Grenzen für den Inhalt,

den Umfang und die Dauer der Aufnahme von Informationen durch diese Einrich-

tungen ist im Hinblick auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum

‘informationellen Selbstbestimmungsrecht" ebenso zu überdenken, wie die Rechts-

Stellung des Betroffenen zu diesen Einrichtungen.

15 Vgl. RÖMER, J.: Führungszeugnis und Strafregisterauskunft nach der Reform

es Strafregisters. JVBl. ı972, S. 23 ff.; 29.

237

wissenschaftliche Forschungsvorhaben unbeschränkte Auskünfte aus dem Zentral-

register und aus dem Erziehungsregister erteilt werden. Eine Genehmigung des

Generalbundesanwaltes setzt voraus, daß die Bedeutung des Forschungsvorhabens

die Auskunftserteilung rechtfertigt und die Gewähr gegeben ist, daß ein Mißbrauch

der mitzuteilenden Eintragungen nicht zu befürchten ist.

3.2.2. Kriminologische Auswertung der Justizdaten

Im Zentralregister und im Erziehungsregister sind überwiegend Justizdaten

eingetragen. Für die Erteilung der Registerauskünfte (Führungszeugnis und unbe-

schränkte Auskunft) und zur Einhaltung der sehr differenzierten Fristen werden

diese Daten alle mit Hilfe der elektronischen Datenverarbeitung verwaltet. Dies

gestattet es auch, diese Justizdaten in völlig anonymisierter Form vollständig -

und nicht nur eine willkürliche Stichprobe - für die Gesetzesvorbereitung jederzeit

kurzfristig mit ständig wechselnden Fragestellungen wissenschaftlich auszuwerten.

3.2.3 Mitwirkung bei der Erstellung der Strafverfolgungsstatistik

Nach BZRG $ 21ı darf die Registerbehörde die nur "für die Strafverfolgungssta-

tistik bestimmten Daten" der Justizbehörden aus deren Akten entgegennehmen und

vorübergehend speichern. Die Registerbehörde darf dann die "für die Erstellung

der Strafverfolgungsstatistik benötigten Daten" - also nur völlig anonymisierte

Daten - an die Statistischen Amter weitergeben.

Dies ermöglicht eine wesentliche Verbesserung des Datenschutzes, da den Sta-

tistischen Amtern künftig keine personenbezogenen Daten aus dem Justizbereich

mehr mitgeteilt werden müssen. Es verbessert zugleich die Qualität der Statistik,

da sie künftig automatisch mit dem Inhalt der Registereintragungen übereinstim-

men muß. Im Hinblick auf die damit verbundene Rationalisierung kann die Statistik

kostengünstig erstellt werden und zugleich schneller vorliegen. Dies verbessert die

Möglichkeiten, neuen Regelverstößen vorzubeugen.

4. Das Gewerbezentralregister

4.1 Errichtung des Gewerbezentralregisters

Durch das am 20.Juni 1974 verkündete Gesetz zur Änderung der Gewerbeord-

nung und über die Einrichtung eines Gewerbezentralregisters vom 13. Juni 197416

ist ein besonderes Register eingerichtet worden für Entscheidungen von Verwal-

16 BGBI 1 S. 1281.

238

tungsbehörden und Bußgeldentscheidungen, die Gewerbetreibende betreffen. Dieses

Gewerbezentralregister (GZR)17 wird nach GewO $ 149 Abs.ı seit dem ı. Januar

1976 beim Bundeszentralregister. geführt (Art.VI Abs.2 GewOAÄnd/GewZRegG)18.

4.2 Notwendigkeit des Gewerbezentralregisters

Die Einrichtung eines besonderen Gewerbezentralregisters war Folge der durch

das Zweite Gesetz zur Reform des Strafrechts vom 4. Juli 196919 eingeleiteten

Trennung des Ordnungsrechts vom Kriminalunrecht. Mit Wirkung vom ı. Januar

1975 wurden die früheren Strafvorschriften der GewO überwiegend in Bußgeldvor-

schriften umgewandelt, lediglich einzelne Zuwiderhandlungen wurden als Vergehen

unter Strafe gestellt2°. Durch die Einstufung einer Tat als Ordnungswidrigkeit

entfällt ihre Eintragung in das Bundeszentralregister.

Die Kenntnis gewerbebezogener Ordnungswidrigkeiten ist für die zuständigen

Verwaltungsbehörden bei gewerberechtlichen Maßnahmengegenunzuverlässige oder

ungeeignete Gewerbetreibende jedoch von erheblicher Bedeutung. Es besteht daher

ein besonderes öffentliches Interesse an einer zentralen Registrierung gewerbebe-

zogener Ordnungswidrigkeiten.

Aus vorgenannten Gründen und zugleich als Beitrag zur Bekämpfung der Wirt-

Schaftskriminalität2! wurden bereits 1971 erste Überlegungen zur Einrichtung eines

Registers für Gewerbesachen angestellt.

Die rechtspolitische Grundsatzentscheidung, das Gewerbezentralregister als Re-

gister der Justiz von einer Justizbehörde führen zu lassen, hat sich bewährt22

17 Vgl. hierzu REBMANN/UHLIG: BZRG. (Fn. ı), Anm. zu GewO $8 149 - 153b.

18 Rechtsgrundlage für die Errichtung eines durch den Bund geführten Gewerbe-

zentralregisters ist GG Art.87 Abs.3 i.V.m. GG Art.74 Nr.ı (soweit es sich um die

egistrierung von gerichtlichen Entscheidungen handelt) sowie GG Art.74 Nr.1ı1

(Recht der Wirtschaft und des Gewerbes) und GG Art.74 Nr.22 (Straßenverkehr).

Die in GewO $ ı53b enthaltene Ermächtigung zum Erlaß allgemeiner Verwaltungs-

vorschriften ist durch GG Art.84, 86 gedeckt.

19 BGBI 1 S. 717.

20 Titel X der Gewerbeordnung - zum Inkrafttreten vgl. Art.6 Abs.ı GewOAÄnd/

GewZRegG.

21 SCHULZE, R.: Gesetz zur Änderung der Gewerbeordnung und über die Einrich-

tung eines Gewerbezentralregisters. GewArch 1974, S. 373, 374.

22 Die besonderen Kenntnisse und Erfahrungen, die die Bediensteten der Register-

behörde bei der Führung des Bundeszentralregisters als Datenbank in einer Daten-

verarbeitungsanlage gewonnen haben, kommen auch dem Gewerbezentralregister

Zugute und brauchen nicht bei ein_er anderen Behörde erneut erworben zu werden.

les gilt insbesondere für die Übertragung (Fortsetzg. nächste Seite)

239

4-3 Registerbehörde

Das in bundeseigener Verwaltung als besondere Einrichtung beim Bundeszentral-

register geführte Gewerbezentralregister23 ist ein logisch selbständiges Register,

das organisatorisch und verwaltungstechnisch mit dem Bundeszentralregister ver-

bunden ist24. Registerbehörde ist der Generalbundesanwalt beim Bundesgerichtshof

Im Hinblick auf die Selbständigkeit und die gesonderte Regelung des Gewerbezen-

tralregisters in der GewO können - anders als beim Erziehungsregister (vgl. BZRG

$ 59)

Vorschriften des Bundeszentralregistergesetzes nicht ergänzend herange-

zogen werden?25

4 Aufgaben der Registerbehörde

Die wichtigsten Aufgaben der Registerbehörde bestehen in der Eintragung von

Entscheidungen in das Gewerbezentralregister (GewO $8 149, ı51ı), der Erteilung

von Auskünften an den Betroffenen (GewO $ 150) und an Behörden (GewO 88 ı50

Abs.s, 150a) sowie der Entfernung und Tilgung von Eintragungen (GewO 88 ı52,

153)26

Inhalt des Gewerbezentralregisters

In das Gewerbezentralregister werden Entscheidungen der Verwaltungsbehörden

eingetragen, durch die wegen Unzuverlässigkeit oder Ungeeignetheit

a) ein Antrag auf Zulassung (Erlaubnis, Genehmigung, Konzession, Bewilligung) zu

einem Gewerbe oder einer sonstigen wirtschaftlichen Unternehmung abgelehnt

oder eine erteilte Zulassung zurückgenommen oder widerrufen,

(Fortsetzg. von Fn.22) der besonderen Anforderungen an den Schutz der betroffe-

nen Personen gegen mögliche Mißbräuche von Informationen und für die Anwen-

dung des strengen justizförmigen Verfahrens auch auf die Führung des Gewerbe-

zentralregisters

23 Vgl. SCHULZE, R.: Das Gewerbezentralregister, Informationsquelle und Gewer-

besünderkartei

Rechts- und Wirtschaftspraxis Jan

1977, S. 74

24 FRÖHLER/KORMANN: Kommentar zur GewO. Anm.2 zu $ 149; REBMANN/

UHLIG: BZRG. RdNr.ı zu $ 149 GewO

25 Die Vorschriften über das Gewerbezentralregister gehen dem BDSG vor (BDSG

& 45 Satz 2 Nr.7).

26 Die Vorschriften über das Gewerbezentralregister gelten im Bundesgebiet sowie

nach Art. V des Gesetzes zur Änderung der Gewerbeordnung und über die Einrich-

tung eines Gewerbezentralregisters vom 13. Juli 1974 (BGBl. I S. 1281) i.V.m.

&$ ı3 Abs.ı des Dritten Überleitungsgesetzes vom 4. Januar 1952 (BGBl. I S. ı) in

Berlin (West).

240

b) die Ausübung eines Gewerbes oder der Betrieb oder die Leitung einer sonstigen

wirtschaftlichen Unternehmung untersagt,

c) ein Antrag auf Erteilung eines Befähigungsscheines nach $& 20 des Spreng-

stoffgesetzes abgelehnt oder ein erteilter Befähigungsschein entzogen oder

d)

im Rahmen eines Gewerbebetriebes oder einer sonstigen wirtschaftlichen Unter-

nehmung die Befugnis zur Einstellung oder Ausbildung von Auszubildenden

entzogen oder die Beschäftigung, Beaufsichtigung, Anweisung oder Ausbildung

von Kindern und Jugendlichen verboten

wird, sowie Verzichte auf eine Zulassung zu einem Gewerbe oder einer sonstigen

wirtschaftlichen Unternehmung während eines Rücknahme- oder Widerrufverfah-

rens.

Von besonderer Bedeutung sind die Bußgeldentscheidungen. Eingetragen werden

rechtskräftige Bußgeldentscheidungen wegen einer Ordnungswidrigkeit, die

e) bei oder in Zusammenhang mit der Ausübung eines Gewerbes oder dem Betrieb

einer sonstigen wirtschaftlichen Unternehmung oder

f) bei der Tätigkeit in einem Gewerbe oder einer sonstigen wirtschaftlichen

Unternehmung von einem Vertreter oder Beauftragten i.S. des $ 9 des Gesetzes

über Ordnungswidrigkeiten oder von einer Person, die in einer Rechtsvorschrift

ausdrücklich als Verantwortlicher bezeichnet ist,

begangen worden ist, wenn die Geldbuße mehr als 200 Deutsche Mark beträgt.

I,

Auskünfte für wissenschaftliche Forschungsvorhaben aus dem Bundeszentral-

register und dem Gewerberegister

1. Auskunftserteilung aus dem Bundeszentralregister

1.1 Prüfungspflicht der Registerbehörde

Der Generalbundesanwalt kann gemäß BZRG $ 42 Abs.2 für wissenschaftliche

Forschungsvorhaben die Erteilung von Auskünften gestatten.

a)

Die Registerbehörde hat den Antrag daraufhin zu überprüfen,

—

ob es sich um ein wissenschaftliches Forschungsvorhaben handelt,

241

ob die Person des Wissenschaftlers erwarten läßt, daß ein Mißbrauch der

Auskünfte ausgeschlossen werden kann,

ob die Bedeutung des Vorhabens die Preisgabe der Eintragung rechtfertigt,

ob nicht aus anderen Gründen ein Mißbrauch der Auskünfte zu befürchten ist,

ob das zu unterstellende Interesse der Personen, über die Auskunft beantragt

wird, ihre Daten auch für Forschungszwecke nicht weiterzugeben, oder ob das

Forschungsinteresse überwiegt.

Im Hinblick auf die Sensibilität der im Bundeszentralregister gespeicherten

Daten kann die Registerbehörde zur Feststellung der Berechtigung der Person des

Auskunftempfängers Nachweise über seine wissenschaftlichen Tätigkeiten, Beschei-

nigungen der Universität oder auch der Fachaufsichtsbehörde verlangen und

geeignete Ermittlungen anstellen.

Ergibt sich bei der Überprüfung des Sachverhalts oder aufgrund der zusätz-

lichen Ermittlungen oder Rückfragen zur Wissenschaftlichkeit der Forschungsvor-

haben oder zur Person des Antragstellers, daß die Voraussetzungen des BZRG $ 42

Abs.2 nicht vorliegen, so hat die Registerbehörde den Antrag abzulehnen.

b) Auch für gesetzgebende Körperschaften oder für gesetzesvorbereitende oberste

Bundes- oder Landesbehörden gelten die Voraussetzungen des BZRG $ 42 Abs.2.

Zwar steht diesen Behörden ein unbeschränktes Auskunftrecht nach BZRG $ 41

Abs.ı Nr.2 für jeden Zweck zu. Beantragen diese Stellen aber ausdrücklich eine

Auskunftserteilung für ein wissenschaftliches Forschungsvorhaben, so hat die

Spezialvorschrift des BZRG 8& 42 Abs.z auch für diese Behörden Vorrang.

ı.2 Wissenschaftliches Forschungsvorhaben

Die Voraussetzungen für ein "wissenschaftliches VForschungsvorhaben" können

nur dann vorliegen, wenn die Auskunft oder die Auskünfte für wissenschaftliche

Zwecke bestimmt sind. Dazu gehören beispielsweise die Erforschung der Ursachen

der Kriminalität und der möglichen Methoden ihrer Bekämpfung, juristisch-wissen-

schaftliche Abhandlungen (z. B. Habilitationen), kriminalstatistische Untersu-

chungen, Rückfalluntersuchungen sowie sonstige spezifisch wissenschaftliche

Auswertungen.

Besondere Zurückhaltung ist bei Dissertationen geboten. Nicht alle Disserta-

tionen haben als Forschungsvorhaben eine besondere Bedeutung oder werden mit

besonderer wissenschaftlicher Zielrichtung geschrieben. Diese Zurückhaltung gilt

242

auch gegenüber Untersuchungen zur Legalbewährung, die in vielen Fällen nicht mit

wissenschaftlichen Methoden durchgeführt werden sollen27,

ı.3 Erteilung der Auskünfte

Die Auskünfte dürfen nur in dem Umfang erteilt werden, wie sie für das

konkrete Forschungsvorhaben notwendig sind. Ihre Erteilung ist von der Erfüllung

jeweils individuell durch die Registerbehörde zu bestimmender Auflagen abhängig

zu machen, die die Rechte der Betroffenen nach Möglichkeit wahren.

So dürfen die Personendaten der von den Auskünften betroffenen Personen nur

dann ausnahmsweise preisgegeben werden, wenn dies für die Durchführung des

wissenschaftlichen Forschungsvorhaben unerläßlich ist. Deshalb hat die Registerbe-

hörde zusammen mit dem Antragsteller zunächst nach Möglichkeiten zu suchen, die

die Offenbarung der Personendaten, insbesondere von Namen der Betroffenen,

überflüssig machen. Kann bei der Gestaltung der Forschungsarbeiten im Einzelfall

auf die Preisgabe von Personendaten der Betroffenen nicht verzichtet werden, so

sind auch insoweit Auflagen zu erteilen (z. B. die Verpflichtung, Auskünfte beim

Amtsgericht einzusehen).

Der Empfänger schriftlicher Auskünfte hat die Auskünfte nach Auswertung der

Registerbehörde zurückzugeben.

1.4 Inhalt der Auskünfte

Die Auskunft nach BZRG $ 42 Abs.2 geht über den Umfang der Auskunft in

BZRG 8 41 Abs.ı hinaus und erfaßt auch Eintragungen über Entmündigungen, die

wieder aufgehoben worden sind (BZRG 8 41 Abs.2) sowie strafentmakelte Jugend-

strafen (BZRG $ 41 Abs.3), obwohl kein zusätzlicher Hinweis wie bei BZRG 8 61

Abs.ı gegeben ist.

BZRG 8 42 Abs.2z gilt auch bei Ersuchen um Auskunft aus dem Erziehungsre-

gister28.

27 Vgl. auch REBMANN/UHLIG: BZRG. RdNr. 55 zu $ 41 BZRG.

28 (BZRG $ 61 Abs.ı). Es ist zu berücksichtigen, daß die Auskunft nach BZRG

42 Abs.2z2 im Dritten Abschnitt des Zweiten Teils steht, der die Auskunft aus

em Zentralregister regelt, während die Auskunft nach BZRG 8 61 im Dritten Teil

Beregelt ist. Es würde das Bundeszentralregister als Einrichtung für wissenschaft-

Auskunft erteilt werden könnte.

iche Forschungsvorhaben entwerten, wenn hierfür nur in beschränktem Umfang

243

2. Auskunftserteilung aus dem Gewerbezentralregister

In den für die Führung des Gewerbezentralregisters geltenden Vorschriften der

Gewerbeordnung und den hierzu ergangenen Verwaltungsvorschriften ist eine dem

BZRG $ 42 Abs.2 entsprechende Regelung der Auskunftserteilung für wissenschaft-

liche Forschungsvorhaben bisher noch nicht vorgesehen. Vorgesehen ist in GewO

& ı50a Abs.ı Nr.3 lediglich eine Auskunftserteilung zur Vorbereitung von Rechts-

und Verwaltungsvorschriften.

Diese Bestimmung sieht nur vor, daß Auskunft für die Vorbereitung von

Rechtsvorschriften und allgemeinen Verwaltungsvorschriften gegeben werden

können. Dadurch wird es zwar möglich, die im Gewerbezentralregister gespeicher-

ten Daten für die Vorbereitung von Gesetzen, Rechtsverordnungen und Verwal-

tungsvorschriften nutzbar zu machen, insbesondere für die Frage, ob für den

Bereich gewerberechtlicher Zulassungs- oder Ausübungsregelungen zu treffende

oder bereits bestehende Vorschriften verschärft oder sonst geändert werden

müssen?9,

Der Registerbehörde ist es derzeit aber nicht gestattet, aus dem Gewerbe-

zentralregister personenbeziehbare Auskünfte für wissenschaftliche Forschungsvor -

haben zu geben.

Soweit hier für die Forschung ein entsprechender Bedarf bestehen sollte, müßte

eine dem BZRG 8 42 Abs.2 entsprechende Ergänzung der Gewerbeordnung von den

Forschern selbst angeregt werden.

Ohne Auskunftserteilung können allerdings für Forschungsvorhaben vollständig

anonymisierte und nicht mehr personenbeziehbare Zahlenangaben herausgezogen

werden. Solche statistischen Auswertungen aus dem eigenen Datenbestand der

Registerbehörde sind zulässig und können daher auch für wissenschaftliche For-

schungsvorhaben erstellt und zur Verfügung gestellt werden.

3. Übersicht über die Auskunftserteilung

In der nachfolgenden Übersicht sind einige Zahlen zur Praxis bei der Unter-

stützung wissenschaftlicher Forschungsvorhaben zusammengestellt. Diese Zahlen

zeigen die mit dieser Praxis verbundene Problematik und Belastung der Registerbe-

hörde.

29 Vgl. hierzu REBMANN/UHLIG: BZRG. RdNr. 5 bis 7 zu $ 150a GewO.

244

3.I.

1982 wurden insgesamt 28 Forschungsvorhaben unterstützt.

Hierzu wurden über 12.924 Personenauskünfte erteilt.

3 Anträge wurden abgelehnt.

4 Datenbankanalysen wurden auf Anforderung oberster Bundes- und

Landesbehörden durchgeführt, u.a. zur Vorbereitung von Gesetzes-

vorhaben.

10 Forschungsvorhaben befaßten sich mit Untersuchungen über Voll-

zugsformen (Bewährung, Haftverhalten u.dgl.).

Für Datenbankanalysen wurden 990h Programmierzeit und

30oh 25 min DV-Laufzeit

aufgewendet.

3.2.

1983 wurden insgesamt 29 Forschungsvorhaben unterstützt.

Hierzu wurden über 4.180 Personenauskünfte erteilt.

3 Anträge wurden abgelehnt.

$ Datenbankanalysen wurden auf Anforderung oberster Bundes- und

Landesbehörden durchgeführt, u.a. zur Vorbereitung von Gesetzes-

vorhaben.

12 Forschungsvorhaben befaßten sich mit Untersuchungen über Voll-

zugsformen (Bewährung, Haftverhalten u.dgl.).

4 Dissertationsarbeiten wurden unterstützt.

Für Datenbankanalysen wurden 427h Programmierzeit und

774h ı min DV-Laufzeit

aufgewendet.

3-3.

1984 wurden insgesamt 25 Forschungsvorhaben unterstützt.

Hierzu wurden über 3.902 Personenauskünfte erteilt.

3 Anträge wurden abgelehnt.

3 Datenbankanalysen wurden auf Anforderung oberster Bundes- und

Landesbehörden durchgeführt, u.a. zur Vorbereitung von Gesetzes-

vorhaben.

10 Forschungsvorhaben befaßten sich mit Untersuchungen über Voll-

zugsformen (Bewährung, Haftverhalten u.dgl).

2 Dissertationsarbeiten wurden unterstützt.

245

Für Datenbankanalysen wurden ırı2h Programmierzeit und

ı102h DV-Laufzeit

aufgewendet.

3.4-

1985

wurden insgesamt 41 Forschungsvorhaben unterstützt.

Hierzu wurden über 3.886 Personenauskünfte erteilt.

4 Anträge wurden abgelehnt.

8 Datenbankanalysen wurden auf Anforderung oberster Bundes- und

Landesbehörden durchgeführt, u.a. zur Vorbereitung von Gesetzes-

vorhaben.

16 Forschungsvorhaben befaßten sich mit Untersuchungen über Voll-

zugsformen (Bewährung, Haftverhalten u.dgl).

3 Dissertationsarbeiten wurden unterstützt.

Für Datenbankanalysen wurden 214h Programmierzeit und

20oh 48min DV-Laufzeit

aufgewendet.

3-5-

1986

wurden insgesamt 35 Forschungsvorhaben unterstützt.

Hierzu wurden über 1.444 Personenauskünfte erteilt.

7 Anträge wurden abgelehnt.

9 Datenbankanalysen wurden auf Anforderung oberster Bundes- und

Landesbehörden durchgeführt, u.a. zur Vorbereitung von Gesetzes-

vorhaben.

ı2 Forschungsvorhaben befaßten sich mit Untersuchungen über Voll-

zugsformen (Bewährung, Haftverhalten u.dgl).

3 Dissertationsarbeiten wurden unterstützt.

ı Datenbankanalyse wurde für eine Presseauskunft durchgeführt.

Für Datenbankanalysen wurden 486h szmin Programmierzeit und

297h zomin DV-Laufzeit

aufgewendet.

3.6 Jahresforschungsbericht

Die Registerbehörde legt jährlich dem Bundesminister der Justiz einen "Jahres-

forschungsbericht" vor. In diesem Bericht werden jeweils die Antragsteller aufge-

listet, die Projekte kurz beschrieben und der jeweilige Projektstand aus der Sicht

246

der Registerbehörde aufgeführt und - soweit geboten - die aufgewandte Program-

mierzeit und die benutzte Rechnerzeit ausgewiesen.

IV.

Periodische Auswertungen des Registerbestandes

ı. Mitwirkung bei der Strafverfolgungsstatistik

ı.1 Rechtsgrundlagen für die Mitwirkung der Registerbehörde

Bisher wird die Strafverfolgungsstatistik aus den Justizdaten über Zählkarten

zusam mengestellt. In rd. 80% der in der Statistik auszuweisenden Fälle ist zugleich

eine Mitteilung zum Bundeszentralregister zu fertigen. Im Jahre 1982 waren es ca.

772.000 Verurteilungen, die sowohl an das Bundeszentralregister in Berlin als auch

an die Statistischen Landesämter gemeldet wurden39. Dabei werden den Stati-

stischen Ämtern auch personenbeziehbare Daten der verurteilten Personen mitge-

teilt. Die Doppelfertigung von personenbezogenen Zählkarten und Strafnachrichten

kann in jährlich weit über 750.000 Fällen eingespart werden, wenn die Mittei-

lungen an das Bundeszentralregister zugleich für die Erstellung der Strafverfol-

gungsstatistik benutzt werden. Lediglich in rd. 20% der Fälle müssen künftig

anstelle von Zählkarten bisher nicht vorgesehene, nur für die Statistik bestimmte

Mitteilungen an das Bundeszentralregister gefertigt werden. Für die Entgegen-

nahme dieser (- für die statistische Zusammenführung und Richtigkeitsprüfung

auch personenbezogene Daten enthaltenden -) Mitteilungen, ihre Speicherung und

Sspätere anonyme Weiterleitung an die zuständigen Statistischen Ämter sollte das

2. BZRÄndG die rechtliche Grundlage im BZRG $ 2ı schaffen.

1.2 Nur noch völlig anonymisierte Justizdaten

Die Doppelmitteilungen personenbezogener Justizdaten sollen künftig entfallen

Die insoweit dem Bundeszentralregister mitgeteilten Daten sollen vonder Register-

behörde aus an die zuständigen Statistischen Ämter für die Erstellung der Straf-

verfolgungsstatistiken weitergeleitet werden3!, Die Datender rd. 200.000 Entschei-

dungen, die nicht im Bundeszentralregister eingetragen werden, wie etwa Frei-

Sprüche und Verfahrenseinstellungen, sollen nach dem neu geschaffenen BZRG 821

39 Ministerialrat GÜTZ in: Protokoll des Innenausschusses vom 11.4.1984 -

rucks. 10/319.

31 Ministerialrat GÖTZ, a.a.0. (Fn. 30)

247

von der Registerbehörde entgegengenommen, vorübergehend gespeichert und dann

in anonymisierter Form an die Statistischen Ämter weitergeleitet werden. Nach der

Weiterleitung der Daten an die zuständigen Statistischen Ämter hat die Register-

behörde den betreffenden personenbezogenen Datenbestand sofort wieder zu lö-

schen. Die Alternative hierzu, nämlich die Beibehaltung des bisherigen Zählkar-

tensystems für die Entscheidungen, die nicht im Bundeszentralregister eingetragen

werden, wird von den Ländern wegen der hieraus resultierenden Zweigleisigkeit

des künftigen Verfahrens abgelehnt32. Das Verfahren mit dem Bundeszentralregi-

ster bietet erstmals die Möglichkeit, künftig den Statistischen Amtern keinerlei

personenbezogene Justizdaten aus dem Justizbereich mehr mitzuteilen. Alle not-

wendigen Prüfungen können zuvor im Justizbereich selbst erfolgen. Daher reicht es

künftig aus, die Daten für die Strafverfolgungsstatistik in völlig anonymisierter

Form von den Statistischen AÄmtern verarbeiten zu lassen.

1.3 Bedenken des Bundesbeauftragten für den Datenschutz

Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz, Dr. Baumann, machte im Innenaus-

schuß33 Bedenken im Hinblick darauf geltend, daß der BZRG $ 21 in etwa 200.000

Fällen allein aus Rationalisierungsgründen die Übermittlung von Personendaten an

eine Behörde ermögliche, die diese zur Erfüllung ihrer sonstigen Aufgaben nicht

benötige und 2 bis 3 Monate speichere34.

1.4 Vorbereitung der Umstellung der Strafverfolgungsstatistik

Das 2. BZRÄndG enthält insoweit keine Einschränkung des Regierungsent-

wurfs35.

32 Ministerialrat GÖTZ, a.a.0. (Fn. 30)

33 Ministerialrat GÖTZ, a.a.0. (Fn. 30)

34 Er bezweifelte, ob eine derartige Regelung noch mit der im Urteil des Bundes-

verfassungsgerichts zum Volkszählungsgesetz bei der Einschränkung des Rechts auf

informationelle Selbstbestimmung geforderten Beachtung des Grundsatzes der

Verhältnismäßigkeit zu vereinbaren sei. Er forderte daher, daß die Daten, die das

Bundeszentralregister nicht auf Dauer speichern dürfe, auch nicht zur Weiterlei-

tung vorübergehend dorthin übermittelt werden sollten. Der Innenausschuß be-

schloß daraufhin, dem federführenden Rechtsausschuß zu empfehlen, zu prüfen, ob

gegenüber der Vorschrift des BZRG $ 21 verfassungsrechtliche Bedenken bestehen,

und ggf. durch eine entsprechende Ausgestaltung des Gesetzes dafür Sorge zu

tragen, daß die nicht im Bundeszentralregister auf Dauer zu speichernden Daten

von den Justizverwaltungen unmittelbar an die Statistischen Ämter geleitet werden.

35 Dies bedeutet aber nach den Ausführungen des Parlamentarischen Staatssekre-

tärs beim Bundesminister der Justiz, ERHARD, (Fortsetzg. nächste Seite)

248

Gleichwohl haben die weiteren Erörterungen bisher keine Einigkeit über den in

BZRG $ 21ı vorgesehenen Weg erbracht. Es ist daher der Vorschlag unterbreitet

worden, eine "registerrechtliche Regelung" im Rahmen des BZRG vorzusehen. Nach

dieser "registerrechtlichen Lösung" würden die für die Strafverfolgungsstatistik

benötigten zusätzlichen Daten in das Bundeszentralregister mit einer Tilgungsfrist

von beispielsweise ı Jahr eingetragen und eine entsprechende Auskunfts- und

Mitteilungspflicht an die Statistischen Amter, dem BZRG $ 42 Abs.2 vergleichbar,

vorgesehen.

Eine solche Lösung böte zugleich auch die Möglichkeit, für Forschungszwecke

während dieser einjährigen Frist zusätzliche Daten und andere Kombinationen von

Auswertungen zu ermöglichen, die heute aufgrund der getrennten Wege der Mit-

teilungen nicht denkbar sind.

2. Geschäftsanfallstatistik

Die Registerbehörde erstellt jährlich für das Bundeszentralregister und das Ge-

werbezentralregister eine Geschäftsanfallstatistik, aus der sich insbesondere die

Anzahl der erfolgten Auskünfte, die Anzahl der Eintragungen, die Anzahl und

Ergebnisse der Mitteilungen ausländischer Verurteilungen und Zahlen zum gesamten

Geschäftsumfang ergeben. Diese jährliche Geschäftsanfallstatistik dürfte für

Forschungszwecke wenig Aussagekraft haben.

3. Rückfallstatistik

Im Jahre 1986 hat die Registerbehörde damit begonnen, eine Rückfallstatistik

vorzulegen. In der "Rückfallstatistik '86" sind erstmals Zahlen darüber zusammen-

gestellt worden, ob und in welchem Umfang Personen nach Erledigung einer gegen

sie gerichteten Strafvollstreckung erneut bestraft wurden. Hierbei wird nicht der

frühere dogmatische Begriff des Rückfalls aus dem StGB herangezogen. Gefragt

wird vielmehr, ob innerhalb des für diese Statistik angenommenen Rückfallzeit-

Taums von 5 Jahren eine erneute Bestrafung erfolgt ist. Es wird aufgezählt, in

welchen Fällen nach Beendigung einer Strafvollstreckung im Basisjahr innerhalb

(Fortsetzg. von Fn. 35) in der 74. Sitzung des Deutschen Bundestags vom 7.6.1984

Nicht, daß von der vorgesehenen Ermächtigung auch in vollem Umfang Gebrauch

B8emacht werden muß. Der Bundesminister der Justiz wird vielmehr in enger Zu-

Sammenarbeit mit dem Datenschutzbeauftragten und den Ländern sorgfältig prüfen,

wie die vorgesehene Umstellung der Strafverfolgungsstatistik datenschutzrechtlich

unbedenklich ausgeführt werden kann.

249

des Rückfallzeitraums der Registerbehörde eine erneute Bestrafung gemeldet

worden ist.

Diese Statistik wird jährlich fortgeführt und ist im Hinblick auf die reiche

Gliederung des Tabellenwerkes für vielfältige Auswertungen heranziehbar.

4. Statistik zum Gewerbeunrecht

Jährlich wird über die Eintragungen im Gewerbezentralregister eine Statistik

über die Entwicklung des Gewerbeunrechts erstellt. Auch diese Statistik ist im

Hinblick auf die vielfältige Gliederung des Tabellenwerkes für wissenschaftliche

Auswertungen ein lohnendes Basismaterial.

V

Fragen an die Forschung

Zum Schluß meiner Ausführungen möchte ich einige Fragen aus der Sicht der

Registerbehörde an die Forscher stellen.

ı. Forschung als ein Teilzweck der Register?

Die Vorschriften für das Bundeszentralregister und die Vorschriften für das

Gewerbezentralregister sind ausgerichtet auf eine möglichst wirtschaftliche Erfül-

lung des Zweckes der beiden Register. Die Verwaltungsvorschriften enthalten eine

eingehende Normierung für den Bereich der registerpflichtigen Justizdaten. Der

Aufbau der Datenbanken und die Einzelheiten der für die Datenverarbeitung und

Datenübertragung verwendeten Definitionenund Datensatzbestimmungendienender

bestmöglichen Erfüllung der Aufgaben der Registerführung.

Die bisherigen Darlegungen zu Anlaß, Ziel und Ausrichtung kriminologischer

Forschung zeigen aber, daß im Hinblick auf die Verhinderung oder Erleichterung

der Aufklärung künftiger Regelverstöße auch die Ergebnisse kriminologischer

Forschung herangezogen werden können und müssen. Es muß daher gefragt wer-

den, ob es auch ein legitimer Zweck der Registerführung sein kann, die Unter-

stützung der so "zweckbetonten" Forschung als Teilzweck der Registerführung zu

begreifen. Würde dieser Gedanke gesetzgeberisch aufgegriffen, so wäre es not-

wendig, in die Diskussion einmal die Anforderungen einzubringen, die beide

Register erfüllen müßten, um die zweckgerichtete Forschung zu erleichtern.

250

2. Bestimmung des Umfangs der Eintragungen für Forschungszwecke?

Hierzu zunächst einige Beispiele:

Sollte es für die Forschung wichtig sein, etwa einen Zusammenhang zwischen

der polizeilichen Beurteilung und der staatsanwaltschaftlichen oder gericht-

lichen Beurteilung herstellen zu können, so wäre zu fragen, ob das polizeiliche

Tatkennzeichen mit in das Register einzutragen und um ein entsprechendes

Tatkennzeichen der Justiz zusätzlich ergänzt werden sollte.

Sollte es für die Forschung zur Verhinderung und Aufklärung künftiger Regel-

verstöße von Bedeutung sein, etwa die Gegenstände, die Tatzeiten am Tag, die

Schadenshöhe oder die Begehungsformen auswerten zu können, so wäre zu fra-

gen, ob auch hier Ergänzungen der Eintragungen im Bundeszentralregister und

im Gewerbezentralregister vorgenommen werden sollten.

Wird als Teilzweck der Registerführung auch die zweckgerichtete Forschung

anerkannt, so ist zu fragen, welche Entscheidungen, Feststellungen und Tatsachen

das Register ausweisen müßte, um diesem Teilzweck - im Rahmen der Erforderlich-

keit und der Verhältnismäßigkeit - gerecht zu werden.

3. Normierung der Justizdaten für Forschungszwecke?

Eine weitere Frage stellt sich im Zusammenhang mit den Verwaltungsvorschrif-

ten. Ich erwähnte bereits, daß die Verwaltungsvorschriften für das Bundeszentral-

register und für das Gewerbezentralregister umfangreiche Normierungen im Bereich

der registerpflichtigen Justizdaten vorgegeben haben. Wünschenswert wäre es

einerseits, daß diese Normierungen auch bei datenverarbeitungsgestützten For-

Schungsvorhaben in diesem Bereich als Standard übernommen würden. Hieraus

könnten sich aber auch Forderungen ergeben, diesen Standard forschungsgerecht

fortzuschreiben und durch weitere Normierungen zu ergänzen. Eine solche Normie-

rung könnte die Zusammenarbeit und Austauschbarkeit zwischen Forschungsvor-

haben und Forschungsergebnissen erleichtern.

4- Fragetypen und Standardfragen für Forschungsvorhaben?

Die bisherige Form der Auskünfte aus dem Register sind grundsätzlich perso-

nenbezogene Einzelauskünfte. Auf Antrag wurden auch umfangreiche Sonderaus-

251

wertungen für Parlament, Regierung und wissenschaftliche Forschungseinrich-

tungen vorgenommen. Diese erfordern jeweils einen hohen Zeit- und Programmier-

aufwand. Hier wäre es wünschenswert, aus dem Bereich der Forschung "Standard-

fragen" nach ihren Typen sowie Wünsche nach wiederkehrenden Auswertungsmög-

lichkeiten systematisch aufgearbeitet zu erhalten, um im Rahmen der weiteren

Entwicklung der Datenstrukturen und Datenbanken vorbereitend auch die Bedürf-

nisse der Forschung beachten zu können.

s$. Forschungsbedarfsanalyse?

Meine Bitte ist es daher, unter intensiver Auswertung der für das Bundeszen-

tralregister und das Gewerbezentralregister geltenden gesetzlichen Vorschriften

und der einschlägigen Verwaltungsvorschriften eine genaue "Forschungsbedarfs-

analyse" zu erstellen. Diese sollte von den Forschern in die Diskussion um das

anstehende Dritte BZRÄndG und die danach folgende Anpassung der Verwaltungs-

vorschriften eingebracht werden.

252

Daten aus den Statistischen Landesämtern

von Gerd Hassler

Das System der Rechtspflegestatistiken

1.1

Zählkartenerhebungen über den Geschäftsanfall

1.2

Personenbezogene Rechtspflegestatistiken

Die

Weiterleitung von Angaben an Nutzer der Erhebungen

2.1

Datenschutzprobleme bei den Zählkartenerhebungen über den

Geschäftsanfall

2.2

Die Datenübermittlung bei personenbezogenen Statistiken

2.2.1 Tabellen mit Einzelangaben

2.2.2 Übermittlung einzelner Datensätze

2.2.3 Die Reidentifizierung

Schlußbemerkungen

Die amtliche Statistik in der Bundesrepublik Deutschland folgt organisatorisch

zwei Grundsätzen: Sie ist fachlich zentralisiert und regional dezentralisiert.

Dementsprechend verfügt jedes Land über eine statistische Zentralbehörde, die

Daten erfaßt, aufbereitet und den Benutzern in geeigneter Form weitergibt.

Außerdem besteht ein Statistisches Bundesamt mit klar umrissenen, im Bundessta-

tistikgesetz definierten Aufgaben (& 3 BStatG). Hierzu gehört u.a. die Zusammen-

fassung der Landesergebnisse zum Bundesergebnis.

253

Aufgabenstellung und alltägliche praktische Erfordernisse führen dazu, daß die

Statistischen Landesämter die Hauptlast der Datenerhebung und -aufbereitung

tragen, während das Statistische Bundesamt einen größeren Anteil seiner Kapazität

Fragen der statistisch-theoretischen Grundlagen oder der Weiterentwicklung von

Einzelstatistiken oder statistischer Systeme widmen kann und widmen muß. Ange-

sichts dieser Organisationsstruktur stellt sich die Frage, weshalb im Titel dieses

Beitrags die Statistischen Landesämter angesprochen sind. Ein möglicher Grund

liegt wohl darin, daß die für kriminologische Forschung relevanten Statistiken in

höherem Maße "Ländersache" sind als die weit überwiegende Zahl der Erhebüngen

aus dem gesamten Programm der amtlichen Statistik. Dies gilt sowohl in recht-

licher Hinsicht, als auch bezüglich der Verfügbarkeit der Daten. Das Statistische

Bundesamt erhält häufig nur Summensätze anstelle von Einzeldatensätzen, oder

aber die Einzeldatensätze gehen ihm in gekürzter Ausführung zu.

I

Das System der Rechtspflegestatistiken

Für die kriminologische Forschung kommen in erster Linie die Rechtspflege-

statistiken in Betracht. Andere Erhebungen werden, je nach Fragestellung, oft nur

ergänzend herangezogen. So z. B. die Bevölkerungsstatistik als Bezugsgröße, wenn

es darum geht, Verurteiltenziffern o. ä. zu berechnen.

Wenn Statistiker Aufgabe und Inhalt von Erhebungen beschreiben, beginnen sie

gewöhnlich mit einer Rechtsgrundlage, und zum weitaus überwiegenden Teil können

sie dann ein Bundesgesetz anführen, auf dem die jeweilige Statistik beruht. Eine

solche bundesgesetzliche Regelung bringt für den Verwaltungsvollzug Vorteile. Es

gibt klare Auskunftsverpflichtungen, klare Zuständigkeitsregelungen hinsichtlich

Erhebung und Aufbereitung sowie - wichtig für das anstehende Thema - klare

Weiterleitungsbestimmungen für aggregierte Ergebnisse und das Einzelmaterial. Im

Bereich der Rechtspflegestatistiken bestehen keine statistischen Bundesgesetze.

Rechtlich handelt es sich um ein System aus Geschäftsstatistiken und koordi-

nierten Landesstatistiken. Diese Erhebungen beruhen auf Erlassen und Verwal-

tungsanordnungen des jeweiligen Landesjustizministers. Nichtsdestoweniger sind

sie bis ins Detail bundeseinheitlich abgestimmt und koordiniert. Diese Koordinie-

rungsaufgaben werden einerseits von der Justizministerkonferenz, andererseits vom

Statistischen Bundesamt im Einvernehmen mit den elf Landesämtern wahrgenom-

men

254

Man kann im wesentlichen zwei Gruppen von Rechtspflegestatistiken unter-

scheiden. Zum einen die Zählkartenerhebungen über den Geschäftsanfall, zum

anderen die personenbezogenen Erhebungen.

ı.1 Zählkartenerhebungen über den Geschäftsanfall

Diese Statistiken interessieren die kriminologische Forschung zumeist nur am

Rande. Daher soll auf sie nur kurz eingegangen werden. Rechtlich handelt es sich

bei diesen Erhebungen um sog. Geschäftsstatistiken im Geschäftsbereich des

jeweiligen Justizministers. Im einzelnen sind dies

—

Zählkartenerhebung in Ermittlungsverfahren und Verfahren nach dem Ordnungs-

widrigkeitengesetz bei den Staats- und Amtsanwaltschaften

Gegenstand der Erhebung sind alle Ermittlungsverfahren, die im Js-Register

einzutragen sind, mit Ausnahme der Bußgeldverfahren und der Ermittlungsverfahren

gegen Unbekannt. Im wesentlichen werden pro Verfahren Angaben zur Einleitung,

zur Art der Erledigung und zur Zahl der beschuldigten Personen erfaßt. Die

Aufbereitung erfolgt vierteljährlich.

- Zählkartenerhebung in Zivilsachen (einschließlich der Familiensachen)

Hier wird für das einzelne Verfahren im wesentlichen der Verfahrensgegenstand

und die Art der Erledigung erhoben. Bei den Familiensachen werden außerdem

personenbezogene Daten erfaßt, und zwar bei den rechtskräftigen Urteilen in

Ehesachen. Diese Angaben beruhen auch auf einer besonderen Rechtsgrundlage,

nämlich $ 3 des Gesetzes über die Statistik der Bevölkerungsbewegung und die

Fortschreibung des Bevölkerungsstandes i.d.F. der Bekanntmachung vom ı4. März

1980 (BGBl. I S. 309). Dieser Erhebungsteil dient der Erstellung der Statistik der

Ehelösungen innerhalb des Gesamtsystems der amtlichen Bevölkerungsstatistik.

- Zählkartenerhebung in Strafsachen und Bußgeldverfahren

Die Angaben beziehen sich hier vor allem auf die Art des Verfahrens, Angaben

zur Hauptverhandlung und die Art der Beendigung des Verfahrens. Sowohl für die

Erhebung in Zivilsachen als auch in Strafsachen ist die vierteljährliche Aufberei-

tung vorgesehen.

_

Zählkartenerhebungen an besonderen Gerichten

Von diesen Erhebungen sind die Verwaltungsgerichte, das Finanzgericht, die

255

Arbeitsgerichte und die Sozialgerichte betroffen. Methoden und Aufbereitungs-

periodizität sind im wesentlichen die gleichen wie bei den ordentlichen Gerichten.

ı.2 Personenbezogene Rechtspflegestatistiken

Während die Geschäftsstatistiken vorwiegend von der Justizverwaltung selbst

genutzt werden, stehen die personenbezogenen Rechtspflegestatistiken mehr im

Mittelpunkt des öffentlichen Interesses und sind daher auch häufiger Gegenstand

von Anfragen. Dies gilt insbesondere für die umfangreichste unter ihnen, nämlich

die Strafverfolgungsstatistik.

—

Strafverfolgungsstatistik

Sie erfaßt alle wegen eines Verbrechens oder Vergehens gegen Bundesrecht

oder wegen eines Vergehens gegen Landesrecht rechtskräftig abgeurteilten Perso-

nen. Die Statistik wird auf Grund von Zählkarten erstellt, die nach endgültiger

Erledigung des Verfahrens auszufüllen sind. Die Zählkarten werden monatlich

verarbeitet, Ergebnistabellen dagegen werden nur jährlich erstellt. Die wesent-

lichen Erhebungsmerkmale sind Angaben zur Person, Straftaten (im Datenschutz

erscheint nur noch die Straftat, für die das höchste Strafmaß angedroht ist),

Inhalt der Entscheidung des Gerichts, Untersuchungshaft und Vorverurteilungen.

Der früher noch enthaltene Name des Abgeurteilten wird seit kurzem nicht mehr

eingetragen. Er diente auch in früheren Zeiten lediglich der Vereinfachung von

Rückfragen. Am Rande sei vermerkt, daß diese Erhebung eine der ältesten im

gesamten Aufgabenkatalog der Statistischen Amter ist. Sie wird seit mehr als

hundert Jahren durchgeführt. Es handelt sich um eine koordinierte Landesstatistik.

Die Koordination ist durch Beschluß der Justizministerkonferenz dem Statistischen

Bundesamt übertragen worden.

—

Strafvollzugsstatistik

Zu erfassen sind zum 31ı. 3. eines jeden Jahres alle Strafgefangenen, Siche-

rungsverwahrten und Personen im Vollzug von Ersatzfreiheitsstrafen. Die Zählkarte

enthält Angaben zur Person, Vorstrafen, Art und Dauer des Vollzugs und Straf-

taten.

—

Bewährungshilfestatistik

Diese Erhebung arbeitet mit einem System von Zugangs- und Abgangszählkarten

beim einzelnen Bewährungshelfer. Neben Angaben zur Person sind enthalten die

256

Straftaten, der Unterstellungsgrund, frühere Verurteilungen und schließlich in der

Abgangszählkarte Angaben zur Beendigung der Bewährungsaufsicht.

2

Die Weiterleitung von Angaben an Nutzer der Erhebungen

Die amtlichen Statistiken werden grundsätzlich nicht für den "internen" Ge-

brauch erhoben. Bereits die Errichtung von statistischen Zentralämtern anstelle

der Ansiedlung der Erhebungen in den fachlich zuständigen Ressorts weist darauf

hin, daß die Ergebnisse einer breiten Öffentlichkeit zur Verfügung gestellt werden

sollen, anstatt weitgehend rein administrativen Zwecken zu dienen. Die Verwal-

tungsanordnungen der Rechtspflegestatistiken betonen diesen Aspekt. Gleichlau-

tend wird als Zweck der jeweiligen Erhebung angegeben, man wolle "die gesetz-

gebenden Körperschaften, die Öffentlichkeit und die Organe der Justizverwaltung

mit dem notwendigen statistischen Material versorgen". Ein ganz wesentlicher Teil

dieser ausdrücklich genannten Öffentlichkeit, die einen Informationsanspruch

besitzt, ist sicherlich die wissenschaftliche Forschung.

Nun soll aber keineswegs der Eindruck erweckt werden, damit seien alle in den

statistischen Ämtern vorhandenen Daten verfügbar. Statistik ist ein Instrument zur

Beobachtung, Beschreibung und Analyse von Massenerscheinungen. Diese werden

gewöhnlich in umfangreichen tabellarischen Darstellungen abgebildet. Die Weiter-

gabe dieser Tabellen an die Öffentlichkeit und damit auch an die Forschung ist

unproblematisch. Oft wird aber mehr gewünscht. Dann kann es zu Interessenkollis-

sionen mit den Grundsätzen des Datenschutzes oder der statistischen Geheimhal-

tung kommen. Auf diese Fälle soll nun im weiteren näher eingegangen werden.

2.1 Datenschutzprobleme bei den Zählkartenerhebungen über den Geschäftsanfall

Dort wo kein Personenbezug besteht, wo die Verfahren und nicht z. B. die im

Strafverfahren Abgeurteilten Gegenstand der Erfassung sind, ist vieles unproblema-

tisch. Die Geschäftsstatistiken können daher auch der Forschung zur Verfügung

gestellt werden. Selbst wenn Einzelmaterial gefordert wird, ist die Weitergabe bei

Beachtung einiger Grundsätze des Datenschutzes möglich.

Allerdings ist darauf hinzuweisen, daß die Forschung in diesen Fällen in erster

Linie mit den Justizministern verhandeln muß. Die Statistischen Landesämter

verarbeiten die Daten der Geschäftsstatistiken nur im Auftrag. Herr der Daten ist

der Jeweilige Justizminister. Dies soll nicht heißen, daß bei den Statistischen

257

Ämtern keine datenschutzrechtliche Verantwortung liege. Sie ist selbstverständlich

auch von dem zu tragen, der "nur" verarbeitet. Aber die Zustimmung des Justizmi-

nisters ist bei Geschäftsstatistiken im Unterschied zu Erhebungen mit anderen

Rechtsgrundlagen zwingend erforderlich.

Liegt diese Zustimmung vor, so handeln die Statistischen Ämter analog zu den

im Gesetz über die Statistik für Bundeszwecke (Bundesstatistikgesetz - BStatG)

vom 22. Januar 1987 (GVBl. I S. 462 {ff.) niedergelegten Grundsätzen!.

In Übereinstimmung mit diesem Gesetz werden z. B. anonymisierte Datensätze

der Zivilsachen an das Informationssystem JUSTIS geliefert. Die Anonymisierung

besteht darin, daß die Statistischen Landesämter vor der Weitergabe an das

Statistische Bundesamt die Geschäfts-Nummer und die Kennzahl der Richterge-

schäftsaufgabe in allen Datensätzen löschen.

Allerdings kann gerade die Kennzahl der Richtergeschäftsaufgabe für die

geplante Untersuchung von Bedeutung sein, wie eine konkrete Anfrage aus jüng-

ster Zeit gezeigt hat. Im Datensatz der Statistischen Landesämter ist sie noch

enthalten. In vielen Ländern wird diese Angabe als datenschutzrechtlich empfind-

lich angesehen. Besonders die Richterräte wachen sehr genau darüber, daß kein

Unbefugter diese Angabe erhält. Der Hessische Minister der Justiz hat z. B. darauf

verzichtet, Auswertungen nach diesen Kennzahlen für sich selbst vornehmen zu

lassen. Die Zahlen gehen nur jedem einzelnen Gericht für seinen Bereich zu.

Dennoch wurde ein Weg gefunden, der Forschung diese Daten zugänglich zu

machen. Allerdings mußte der Empfänger eine datenschutzrechtliche Vereinbarung

abschließen. Diese hat im wesentlichen folgenden Inhalt:

Zweck der Untersuchung

Die Verpflichtung, die übermittelten Daten ausschließlich für den Untersu-

chungszweck zu benutzen

Verpflichtung zur frühestmöglichen Löschung der Einzeldatensätze

Verpflichtung zur Geheimhaltung der bekannt gewordenen Einzelangaben

Diese datenschutzrechtliche Vereinbarung wurde vom Leiter des Forschungspro-

jekts und allen damit befaßten Mitarbeitern unterzeichnet.

I Da es sich bei den Rechtspflegestatistiken nicht um Bundesstatistiken handelt,

wird das BStatG allerdings nur hilfsweise herangezogen.

258

2.2 Die Datenübermittlung bei personenbezogenen Statistiken

Die hier entstehenden Probleme im Zusammenhang mit der Verpflichtung zur

statistischen Geheimhaltung sollen exemplarisch am Beispiel der Strafverfolgungs-

statistik aufgezeigt werden.

In der Praxis kamen bisher folgende datenschutzrechtlich relevante Anforde-

rungen vor:

2.2.1 Tabellen mit Einzelangaben

In der Regel werden in der amtlichen Statistik personenbezogene Einzelangaben

in Tabellen, die nach draußen gehen, gelöscht. Hierzu wurden u.a. Anonymisie-

rungsprogramme für die Datenverarbeitung entwickelt. Gehen die Tabellen an eine

Forschungseinrichtung, bestehen auch dann keine Bedenken, wenn die Daten tiefer

gegliedert sind, z. B. regional nicht nur auf Landesebene, sondern nach Landge-

richtsbezirken. Da diese Daten nur mit einem unverhältnismäßig hohen Aufwand

auf die einzelne Person zurückzuführen sind, besteht hier der Zustand der fakti-

schen Anonymisierung gemäß $ ı6 Abs. 6 BStatG.

2.2.2 Übermittlung einzelner Datensätze

Der allgemeinen Öffentlichkeit überhaupt nicht zugänglich gemacht werden die

Einzeldatensätze personenbezogener Statistiken. Der eben zitierte $ ı6 Abs. 6

BStatG läßt jedoch eine Übermittlung an Forschungseinrichtungen zu, wenn im

Datensatz nicht etwa Angaben wie Name, Wohnung, evtl. auch Aktenzeichen ent-

halten sind. Im Datensatz der Strafverfolgungsstatistik gibt es diese Merkmale

nicht. Selbstverständlich ist der Empfänger auch hier zur Geheimhaltung zu ver-

pflichten. Dies schreibt der Absatz 7 des bereits genannten Paragraphen vor. Wie

diese Verpflichtung aussieht, ist bereits erwähnt worden. Der Inhalt wird im

übrigen in Absatz 8 geregelt.

2.2.3 Die Reidentifizierung

In der Vergangenheit wurden die statistischen Landesämter gelegentlich darum

gebeten, für bestimmte wissenschaftliche Untersuchungen Aktenzeichen aus der

Strafverfolgungsstatistik herauszugeben. Meist wollte dann eine Institution entwe-

der nach einer Stichprobe oder auch für die nach einer bestimmten Strafvorschrift

insgesamt Abgeurteilten eine wissenschaftliche Auswertung der Akten vornehmen.

Bis vor wenigen Jahren, genauer gesagt bis zum Volkszählungsurteil des Bundes-

verfassungsgerichts kamen wir diesem Wunsch immer dann nach, wenn auch der

259

Justizminister seine Zustimmung hierzu gab. Im maschinell gespeicherten Datensatz

ist das Aktenzeichen zwar nicht enthalten, man kann aber über eine laufende

Nummer auf die einzelnen Zählkarten zurückgreifen. Dort ist das Aktenzeichen

dann vermerkt. Im übrigen besteht diese Möglichkeit nicht unbegrenzt, weil die

Aufbewahrungsfrist für die Zählkarten nach drei Jahren abläuft.

Zum Leidwesen der Forschung ist diese Möglichkeit des Rückgriffs auf die

Einzeldaten der amtlichen Statistik zur Erlangung des Aktenzeichens heute nicht

mehr gegeben. Dem steht nach Ansicht des Hessischen Statistischen Landesamtes

das Verbot zur Reidentifizierung gemäß $ 21ı BStatG entgegen.

3

Schlußbemerkungen

Offenkundig kann die Forschung auf die Rechtspflegestatistiken zwar nicht

unbegrenzt, aber doch in großem Umfang zugreifen. Dies ist möglich, weil ihr im

Bundesstatistikgesetz eine Sonderstellung unter den Konsumenten der amtlichen

Statistik eingeräumt worden ist. Selbstverständlich konnte in diesem Beitrag nur

eine Generallinie aufgezeigt werden. Jeder Wunsch nach Datenübermittlung ist als

Einzelfall zu entscheiden?.

Außerdem ist darauf hinzuweisen, daß die Datenschutzdiskussion sicher noch

lange nicht am Ende angelangt ist. Das Volkszählungsurteil von 1983 hat die Welt

der Statistiker in einigen Bereichen verändert. Solche Entwicklungen können auch

für die Zukunft nicht ausgeschlossen werden.

Speziell für die Strafverfolgungsstatistik steht an, daß in naher Zukunft Daten

aus dem Bundeszentralregister übernommen werden. Ein solches Verfahren setzt

eine gesetzliche Regelung voraus, von der die Statistiker nicht wissen, wie sie

aussehen wird. In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, daß nach Ansicht

der statistischen Ämter alle personenbezogenen Rechtspflegestatistiken einer

gesetzlichen Grundlage dringend bedürfen. Zur Ausgestaltung solcher Rechtsvor-

schriften kann heute noch nichts gesagt werden. Sicher ist in diesem Zusammen-

hang mit dem Tagungsthema nur eines: Die dort evtl. aufzunehmenden Bestim-

mungen zur Datenübermittlung werden nicht über den Rahmen des BStatG hinaus-

gehen.

2 Von Bedeutung ist allerdings auch die Kostenfrage. Bei aufwendigen Auswer-

tungen sind die Statistischen Amter in der Regel gehalten, dem Auftraggeber die

Kosten in Rechnung zu stellen. Haushaltstitel zugunsten der Forschung gibt esnicht.

260

Praxisbezogene Forschung und Datenschutz

aus polizeilicher Sicht

von Alfred Stümper

Vorbemerkungen

Il

Folgerungen

I

Die konkreten praxisbezogenen datenschutzrechtlichen Probleme der

Forschung aus polizeilicher Sicht

IV

Schluß

l

Vorbemerkungen

ı. Bei der Gesamtproblematik und den vielfach noch ungeklärten Fragen sowie

Schwierigkeiten mit dem Datenschutz muß man sich zunächst darüber im klaren

sein, daß dies ım Grunde genommen ganz natürlich ist: Der Datenschutz als ein

Element einer in gewisser Hinsicht neu entdeckten menschlichen Freiheit muß in

Konkurrenz zu anderen menschlichen Werten und auch Realitäten erst eine gewisse

gesicherte Position finden. So etwas geht nicht ohne Anecken, Reibereien, Über-

zichungen, Untertreibungen usw.

Ich bin jedoch sicher, daß im Laufe der Zeit nach dieser derzeitigen "Einlauf-

Phase" sich die Gesamtproblematik konsolidiert, rechtssicherer und emotionsfreier

behandelt, bewältigt und gelöst werden kann. Ich gehe davon aus, daß dann die

Frage der Kontrolle des Datenschutzes in gleicher Weise stabil, unumstritten und

261

auch effizient wahrgenommen werden wird, wie derzeit beispielsweise die Prüfung

hoheitlicher Tätigkeiten durch die Rechnungshöfe.

2. Im Gesamtbereich der Verbrechensbekämpfung hat für mich eindeutig die

Vorbeugung die Priorität gegenüber der Strafverfolgung. Es ist eben immer noch

besser vorzubeugen als zu strafen.

3. Innerhalb der breiten Skala möglicher Vorbeugungsmaßnahmen, die weit den

unmittelbaren polizeilichen Bereich überschreiten, hat für mich die "subjektive"

Vorbeugung gegenüber der "objektiven" Vorbeugung gleichfalls den absoluten

Vorrang: Objektiv vorbeugende Maßnahmen (Verdichtung des Streifendienstes,

bessere Ausleuchtung von Parks, Einbruchssicherung von Häusern, Erschwerung des

Kfz-Diebstahls usw.) haben weithin nur einen partiellen Effekt (d.h. zu der Zeit

wird an diesem Objekt keine strafbare Handlung verübt), damit aber oft auch nur

einen kriminalitätsverlagernden Erfolg; allenfalls im Bereich der Einstiegskrimina-

lität kann hier auch "von Grund auf" Vorbeugung betrieben werden, dadurch, daß

labile Menschen schon nicht in Versuchung geführt werden. Demgegenüber ist es

natürlich von durchgängiger Wirkung, wenn es gelingt, bei einem kriminalitätsan-

falligen oder kriminell gewordenen Menschen gewissermaßen dessen "Herz umzu-

kehren", d.h. ihn wieder auf ein normales, rechtschaffendes Gleis zu setzen.

4. Daraus folgt, daß für die praxisbezogene kriminologische Forschung der

Mensch im Mittelpunkt steht, als Einzelpersönlichkeit und im Verbund mit anderen

Menschen, mit der Gesellschaft und mit seinem Milieu. Seine Persönlichkeit, seine

Eigenheiten, sein Verhalten, seine Überlegungen, seine vielfältigen Beziehungen

und zahlreiche sonstige Gegebenheiten sind Gegenstand des Forscherinteresses. Mit

anderen Worten: Kriminologische Forschung braucht personenbezogene Daten. Der

Kriminologe ist - und darin liegt eine weitere Verbindung zum Kriminalisten-

ebenso wie dieser auf Informationen über den Täter angewiesen, je mehr und je

detaillierter umso besser.

IIl. Folgerungen

ı. Daraus ergibt sich zunächst bezüglich des Datenschutzes ein unvermeidbares

und vorgegebenes Spannungsverhältnis. Dies zu leugnen oder mit dümmlichen

Floskeln zu überspielen wie: "Ich bin zwar dafür, daß Kriminalität mit allem

262

Nachdruck verhindert wird, aber daß mit gleichem Nachdruck auch persönliche

Daten absolut unangetastet bleiben", hilft nichts. Man muß die Realität sehen und

für die Lösungsproblematik die bestehenden Spannungen auch akzeptieren.

2. Ferner muß man bei der Gesamtproblematik sehen, daß die kriminologische

Forschung im Grunde genommen systematisiert und harmonisiert betrieben werden

müßte. Die Bezüge im Bereich der Kriminologie sind so vielfach und reichen in so

viele sonstige Einzelbereiche hinein, daß kriminalpolitische Untersuchungen und

kriminalpolitische Entscheidungen aufgrund sektoraler Untersuchungen in Gefahr

sind, ein individuelles Problem in der Kriminologie auf Kosten anderer Problembe-

reiche zu lösen. Dies bedeutet, daß kriminologische Forschung im Prinzip krimi-

nalpolitisch ausgelegt sein müßte, d.h. eine kriminalpolitische Dimension zu errei-

chen hätte.

Diese Vorstellung mag utopisch klingen oder auch utopisch (zunächst) sein.

Man sollte aber gewisse Ziele nicht aus dem Auge verlieren, um in der Richtung

der Realisierung nicht falsche Wege zu beschreiten.

Für den polizeilichen Bereich hatte ich schon Anfang der sechziger Jahre die

Schaffung einer polizeilichen Planungs- und Forschungsstelle angeregt. Dies gerade

deshalb, um die vielen Bezüge der polizeilichen Arbeit, auch der Bemühungen im

vorbeugenden Bereich, nicht zu schmal zu halten, sondern Öffnungen vorzunehmen

in andere Ressorts und in andere Bereiche. Im Rahmen der Arbeiten der Reform-

kommission für das BKA, in der ich die Arbeitsgruppe ı zu leiten hatte (Arbeits-

gruppe 2 leitete Herr Präsident i.R. Dr. Herold), wurde dieses Problem auch

aufgegriffen. Es wurden verschiedenste Lösungsmöglichkeiten erarbeitet. Eine

Richtung, insbesondere von Prof. Dr. Geerds getragen, wollte eine ressortunabhän-

gige große kriminalpolitische Forschungsstelle für das Bundesgebiet installieren.

Angesichts der vielfachen realen Schwierigkeiten konnte man sich im Endeffekt

Jedoch darauf nicht verstehen und schuf als Kompromiß das kriminalistische

Institut beim Bundeskriminalamt.

Im Jahre 1971 habe ich dann angesichts der sehr viel Sorgen bereitenden

Entwicklung im Bereich der Inneren Sicherheit, insbesondere auch wegen sprung-

haft zunehmender internationaler Bezüge, die Schaffung einer "Generaldirektion

für die Innere Sicherheit" vorgeschlagen. Diese sollte dem Bundesminister des

Innern unmittelbar unterstehen. "Herzstück" dieser Generaldirektion für die Innere

Sicherheit sollte eine Strategieabteilung KP (Kriminalpolitik, Vorbeugung) und eine

Einsatzabteilung PIFSt (Planungs- und Führungsstab mit Lagezentrum) sein. Zur

Gfundlegung der Entscheidungsvorschläge bzw. der Alternativlösungen wäre es der

263

Strategieabteilung oblegen, zu versuchen, die vielen Forschungsergebnisse auf

kriminologischem Gebiet zusammenzuführen, auszuwerten und für die praktische

Arbeit der Polizei, aber auch für polizeibezogene politische Entscheidungen

nutzbar zu machen. Leider ist dieser Vorschlag nicht verwirklicht worden.

Derzeit ist nun die Situation die, daß an vielen Stellen, bei unterschiedlichsten

Voraussetzungen und mit unterschiedlichsten Positionen in unserem staatlichen und

gesellschaftlichen Leben kriminologische Forschung betrieben wird: in den Univer-

sitäten. in kriminologischen Instituten, bei kriminologischen Gesellschaften, in der

Kriminologischen Zentralstelle e.V., bei der Polizei-Führungsakademice in Münster,

in teilweise entsprechenden kleineren Einrichtungen in den Ländern usw.

3. Die datenschutzrechtliche Problematik liegt also nicht nur in der Frage

derjenigen Daten von Menschen, die zur kriminologischen Forschung herangezogen

werden dürfen, und auch nicht nur speziell für die Polizei in der Frage, welche

Daten sie einerseits "liefern" und andererseits "nutzen" darf, sondern vor allem

auch in der Gesamtzusammenführung und Auswertung entsprechender unterschied-

licher Forschungsergebnisse und darin dann liegender Probleme des Persönlich-

keitsschutzes im Datenaustausch. Eine Zusammenführung, Auswertung und präsente

Nutzbarmachung umfassender und umfangreicher Forschungserkenntnisse wird

weithin nur auf EDV-Basis möglich sein. Damit werden wir auch insoweit in

datenschutzrechtliche Probleme hineingeraten, die vielleicht jetzt noch gar nicht

so im einzelnen gesehen werden. Insoweit sind wir meines Erachtens in der

Datenschutzproblematik noch in der ersten Halbzeit!

4. Demzufolge werden sich in der Zukunft datenschutzrechtliche Probleme nicht

nur bei einzelnen kriminologischen Forschungsvorhaben stellen, sondern auch

insgesamt bei der wissenschaftlichen Grundlegung der Kriminalpolitik und - mit-

telbar - der daraus auch resultierenden organisatorischen, administrativen und

auch exekutiven Entscheidungen.

Es betrübt mich, wenn ich feststelle, wie wir auf der einen Seite Unsummen

wertvollster wissenschaftlicher Forschungsarbeit und Überlegungen zu vielfachen

Problemen in unseren Bibliotheken stehen haben, auf der anderen Seite aber immer

wieder weitreichende kriminalpolitische Entscheidungen relativ isoliert von sach-

lich gründlichen Vorarbeiten getroffen werden. Manchmal kann man tatsächlich

den Eindruck gewinnen, daß als Entscheidungsgrundlagen weithin nur eigene idco-

logische Vorstellungen und darauf fußende eingängige Schlagworte dienen. Dabei

wird von manchen, die in der Sache nicht Bescheid wissen oder gar die Mühe

264

einer gediegenen sachlichen Information scheuen, gerne die rein ideologische

Ebene der Diskussion gewählt, weil es einfacher ist und jeder mitmachen kann.

Ich glaube aber, daß wir uns sehr viel mehr auch um sachliche Grundlagen bemü-

hen müssen. Ja, ich bin sogar überzeugt, daß mancher ideologischer Streit sich als

leere Luftblase herausstellen wird, wenn die Fakten auf dem Tisch liegen und die

Entscheidungsbefugten über echte Entscheidungsalternativen verfügen. Um es noch

deutlicher zu sagen: Ich sehe in einer Anhebung und vor allem in einer umfassen-

den Auswertung der kriminologischen Forschung eine ganz große Chance der Ver-

Sachlichung der politischen Diskussion im Sicherheitsbereich. Daß mir in meiner

Funktion daran sehr viel gelegen ist, werden Sie verstehen. Und derjenige von

Ihnen, der über die tatsächlich bedrohliche Entwicklung der Sicherheitslage in den

letzten 20 Jahren Bescheid weiß, wird vielleicht auch die dahinter liegenden

8roßen Sorgen in der beruflichen Verantwortung nachempfinden können.

IN

Die konkreten praxisbezogenen datenschutzrechtlichen Probleme der

Forschung aus polizeilicher Sicht

ı. Es ist anzuknüpfen an die obige Feststellung, daß eine gerade auf den

Menschen und sein Umfeld ausgelegte kriminologische Forschung entscheidende

Voraussetzung für eine auf Dauer "echt etwas hergebende" kriminalpolitische Vor-

beugung ist und daß damit zwangsläufig ein erhebliches Spannungsfeld zwischen

den Notwendigkeiten einer konkreten praxisbezogenen Forschung einerseits und

den informationellen Selbstbestimmungsrechten der einzelnen Menschen anderer-

Seits besteht.

2. Wie bei allen rechts- und gesetzesrelevanten Spannungsverhältnissen ist auch

hier zunächst das Grundgesetz gefragt. Dieses bestimmt in Artikel s Abs.3 Satz ı.

daß die Forschung, wie die Kunst, die Wissenschaft und die Lehre, frei ist.

Darauf aufbauend, haben die Länder bei ihren datenschutzrechtlichen Regelun-

8CN versucht, dem Rechnung zu tragen. So auch das Land Baden-Württemberg

” weithin den Überlegungen der Länder Hessen, Nordrhein-Westfalen und Rhein-

land-Pfalz folgend - bei der Schaffung seines Landesdatenschutzgesetzes im Jahre

1979, speziell in $ 20, der Sonderbestimmungen für die Datenverarbeitung für

Wissenschaftliche Zwecke enthält. Dabei handelt es sich um bereichsspezifische

Vorschriften, die der verfassungsrechtlichen Sonderstellung von Wissenschaft und

F0l'S(:hung Rechnung tragen wollen.

265

Danach können Hochschulen und andere öffentliche Einrichtungen mit der Auf-

gabe unabhängiger wissenschaftlicher Forschung für bestimmte Forschungsvorhaben

personenbezogene Daten speichern und verändern,

_

WENN

der Betroffene eingewilligt hat (das gilt allgemein)

oder

-

wenn

seine schutzwürdigen Belange

-

wegen der Art der Daten,

wegen ihrer Offenkundigkeit oder - und dies dürfte der interessante

Tatbestand sein -

-

wegen der Art ihrer Verwendung

nıcht

beeinträchtigt werden.

Unter den gleichen Voraussetzungen können die Behörden und sonstigen öffent-

lichen Stellen, die dem Anwendungsbereich unseres LDSG unterliegen, personenbe -

zogene Daten an die genannten Forschungseinrichtungen übermitteln. Dies gilt

auch für alle Dienststellen der Polizei. Soweit die Daten aus kriminalpolizeilichen

personenbezogenen Sammlungen stammen, ist für die Übermittlung in den KpS-

Richtlinien des Innenministeriums dessen Zustimmung vorgeschrieben.

Es erscheint mir lohnend, die zitierte gesetzliche Regelung noch etwas näher

zu betrachten. Wie wäre die Lage eigentlich ohne diese Sonderbestimmungen? Bei

ihrer Lektüre fallt auf, daß hier das sonst übliche Kriterium der "Erforderlichkeit"

fchlt. Die Anwendung der allgemeinen Zulässigkeitsbestimmungen hätte nämlich

dazu geführt, daß jede öffentliche Stelle, die personenbezogene Daten für wissen-

schaftliche Zwecke übermitteln soll, zunächst einmal die Erforderlichkeit der

Datenkenntnis für das jeweilige Forschungsvorhaben hätte prüfen müssen. Das

gleiche gilt für den Datenschutzbeauftragten, der auch noch die Erforderlichkeit

der Speicherung überprüft hätte. Dies wäre aber einer Wissenschaftskontrolle und

damit einer Verletzung des Grundsatzes der Freiheit von Wissenschaft und For-

schung gleichgekommen. Deshalb wird auch an anderer Stelle bestimmt, daß bei

der Meldung zum Datenschutzregister, einem Register aller automatisch betriebe-

nen Dateien beim Landesbeauftragten für den Datenschutz, die Beschreibung der

Aufgaben, zu deren Erfüllung die Kenntnis der personenbezogenen Daten erforder -

lich ist, auf die Angaben "Forschungsvorhaben" ohne weiteren Zusatz beschränkt

werden darf. In der Gesetzesbegründung heißt cs zu dieser Bestimmung im Hinblick

auf die allgemeine Publizität des Datenschutzregisters, sie solle verhindern, "daß

durch die öffentliche Bekanntgabe von Forschungszielen die wissenschaftliche

266

Forschung in vermeidbarer und unangemessener Weise beeinträchtigt wird" (LT BW

Drs

7/25s0 S. 49).

Läßt man diese Regelung auf sich wirken, so kommt man schwerlich umhin,

zumindest von dem Versuch einer ausgewogenen Lösung des Spannungsverhältnisses

von Forschung und Datenschutz zu sprechen. Auch die kriminologische Forschung

könnte wohl, wie ich meine, mit solchen Bestimmungen leben, ihre vernünftige

Anwendung allerdings vorausgesetzt. Dies gilt selbst unter der Herrschaft des

allgegenwärtigen und wohl immer wieder weit überinterpretierten Volkszählungsur-

teils des Bundesverfassungsgerichts, das den Datenschutzgesetzen des Bundes und

der Länder ja generell attestiert hat, daß sie "in die verfassungsrechtlich gebotene

Richtung weisen" (BVerfGE 65, ı, 43).

3. In der praktischen Anwendung zeigen sich jedoch leider erhebliche Schwie-

rigkeiten:

Nach meinem Eindruck hängt es manchmal fast von Zufälligkeiten ab, ob die

Jeweilige Einrichtung eine "öffentliche" im Sinne der besprochenen Vorschrift ist

oder - aus welchen Gründen auch immer - privatrechtlich organisiert ist. Nehmen

Sie als Beispiel eine Institution, mit der wir als Polizei Baden-Württemberg häufig

Zusammenarbeiten: das Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales

Strafrecht in Freiburg. Handelt es sich aber um eine nicht-öffentliche Forschungs-

einrichtung, so gelten die normalen Datenübermittlungsvorschriften mit dem

Erforderlichkeitsprinzip und voller Überprüfung durch die Datenschutzkontrolle.

Die praktischen Auswirkungen sind enorm, wie ich Ihnen an einem Beispiel

erläutern möchte. Es handelt sich um ein Projekt, das die Untersuchung zum

Gegenstand hat, ob die sogenannten Regellöschungsfristen nach den KpS-Richt-

linien richtig bemessen sind. Diese Frage ist von Anfapg an (also seit März 1981)

bei uns zwischen der Polizei und dem Landesbeauftragten für den Datenschutz um-

Stritten. Sie wurde wiederholt im jährlichen Tätigkeitsbericht angesprochen und

hat demgemäß auch schon den Landtag beschäftigt.

Um diese Diskussion zu beenden oder doch wenigstens auf einer gesicherten

Grundlage zu führen, kamen wir Ende 1982 auf die Idee, das Problem einer

Wissenschaftlichen Klärung zuzuführen. Dabei ist nach unserem Datenschutzgesetz

weder die Zustimmung noch überhaupt die Beteiligung oder Unterrichtung des

Datenschutzbeauftragten erforderlich. Dessen Einschaltung empfahl sich gleich-

wohl von vornherein aus zwei Gründen:

Einmal unterliegt die Übermittlung der benötigten Daten von der Polizei an die

267

ausgewählte Forschungseinrichtung, in unserem Fall das MPI, der Kontrolle

durch den Landesbeauftragten für Datenschutz (L£D). Seine am Anfang unter-

lassene Beteiligung kann daher im Verlauf des Projekts zu rechtlichen und vor

allem politischen Schwierigkeiten führen, die letztlich das gesamte Vorhaben

gefährden können.

Außerdem ist von den Forschungsergebnissen nur dann ein Beitrag zur Versach-

lichung oder gar zur Beendigung der Meinungsverschiedenheiten zwischen

Polizei und Lfd zu erwarten, wenn das Vorhaben in den entscheidenden Punk-

ten mit diesem abgestimmt ist

Die Verhandlungen gestalteten sich äußerst schwierig und langwierig und

konnten erst Mitte 1985‚ also nach zweieinhalb Jahren, durch einen Vertrag

unseres LKA mit dem MPI zum Abschluß gebracht werden. Dabei bestimmte der

L£fD nicht nur sehr stark den Einfluß auf die zu übermittelnden Daten unter

verschiedenen einschränkenden Kriterien. Im Kern läuft des Projekt darauf hinaus,

daß die sogenannten Löschprotokollbänder der halbjährlichen Löschungsläufe ab

2/82 mit den Daten der nach Ablauf der jeweiligen Regelfristen aus dem aktiven

Bestand unserer Personenauskunftsdatei (PAD) entfernten Personendatensätze

nicht endgültig gelöscht, sondern über einen gewissen Zeitraum mit den aktuellen

Daten der PAD abgeglichen werden. Auf diese Weise kann festgestellt werden,

welche Personen nach der Löschung erneut gespeichert wurden und dabei cben

wegen der bereits erfolgten Löschung nicht als Wiederholungstäter erkannt werden

konnten. Aus diesen Ergebnissen und weiteren ergänzenden Untersuchungen sollen

dann Aussagen über die Bemessung der Regelfristen abgeleitet werden. Daß unsere

Kooperations- und Kompromißbereitschaft uns nicht davor bewahrt hat, im

6. Tätigkeitsbericht unseres LfI) deshalb gescholten zu werden, ist betrüblich. Ich

will es mir jedoch aus mehrfachen Gründen ersparen, hier meinerseits wieder in

eine Manöverkritik einzutreten. Die Vorwürfe waren jedenfalls unbegründet.

4. Daß ich hier meinerseits nicht wieder im genannten Vorgang mit unserer

Landesdatenschutzbeauftragten in eine kritische oder gar kämpferische Auseinan-

dersetzung eintreten will, hat seinen Grund nicht nur darin, daß diese nicht da ist

und sich nicht verteidigen kann, sondern generell auch darin, daß es mir darauf

ankommt, allgemein ein vertrauensvolles Klima unter den Verantwortungsträgern

und damit auch mit den Datenschutzbeauftragten zu schaffen. Denn die besten

Gesetze, strengsten Regelungen und personell umfassend ausgestattesten Behörden

268

nützen dann nichts, wenn die die Funktion wahrnehmenden Menschen nicht koope-

rationsbereit, menschlich ansprechbar und auch aufgeschlossen gegenüber dem

Aufgabengebiet des anderen sind:

Jeder ist - ganz natürlich - in erster Linie in seinem Denken und Arbeiten von

seiner Aufgabenstellung her geprägt. Ich jedenfalls für meine Person, bekenne

auch ohne Umschweife, daß, wenn man schon vor 25 Jahren Polizeipräsident war,

man zwangsläufig auch in einer gewissen Denkweise eingefangen ist und sich

bemühen muß, auch andere Interessen und Aufgabenbereiche zu erkennen und

demzufolge auch anzuerkennen.

Gleiche Gefahren gibt es natürlich aber auch für die Beauftragten des Daten-

schutzes. Auch sie können Gefahr laufen, vor lauter Eifer um ihre gesetzliche

Hüterfunktion die sonstigen Interessen der Menschen und Gesellschaft nicht mehr

richtig zu wägen. An sie habe ich deshalb die bescheidene Bitte, daran zu denken,

daß der Datenschutz nicht der "Nabel der Welt” ist und daß es noch viel gravie-

Tendere menschliche Güter gibt als nur bestimmte Daten. Leib, Leben, Gesundheit

usw. sind menschliche Güter, die in unserer Wirklichkeit viel öfters und mit viel

8rößeren leidvollen Auswirkungen verletzt werden als die unberechtigte Erhebung,

Speicherung und Weitergabe bestimmter persönlicher Daten. Wie verfestigt und

geradezu hypnotisiert von einer vermeintlich datenschutzrechtlich bestimmten

Denkweise bestimmte Personen sind, zeigen ganz kuriose Beispiele, angefangen von

der Forderung nach Kontrolle privater Tagebücher durch Datenschutzbeauftragte

bis zu der geradezu grotesken Meinung, schon die Unterscheidung in "Damen" und

"Herren" bei bestimmten Örtlichkeiten verletze das informationelle Selbstbestim-

Mungsrecht.

IV.

Schluß

1. Beklagen und Bejammern hilft nie. Es kommt für jeden darauf an - für den

Forscher, für den Datenschutzbeauftragten und auch für die Polizei -, zu versu-

Chen, einerseits den anderen selbst zu verstehen, andererseits ihm auch die

eigenen Belange hinreichend zu verdeutlichen.

2. Im Gesetzgebungsbereich scheint mir ganz besonders wichtig zu sein, nicht

dem gedanklichen Kurzschluß zu unterliegen, daß jede immanente Gef'a'hrl|ichkcit

Cines Sachverhalts dazu führen muß, diesen sofort gesetzlich zu verbieten. Das

heißt: das Argument, man könne unter bestimmten Voraussetzungen mit bestimmten

269

Daten Mißbrauch treiben, also kämen bestimmte Handlungsweisen überhaupt nicht

in Betracht und seien zu verbieten, ist logisch unsinnig. Wollten wir danach

verfahren, dürften nicht nur keine Küchenmesser, Scheren usw. hergestellt werden,

sondern wir müßten zunächst einmal den gesamten Straßenverkehr verbieten, der

jährlich ca. 10.000 Tote, über 150.000 Schwerverletzte usw. fordert.

Des weiteren erscheint mir bei den gesetzlichen Regelungen von zentraler

Bedeutung der Gesichtspunkt der Praktikabilität und des ökonomisch Vertretbaren.

Irgendwo findet jedes Rechtsgut seine Grenzen in den realen Gegebenheiten und

in einem vernünftigen Rahmen. So haben wir bei der Justiz auch keine zehn

Instanzen, sondern irgendwo wird einmal "abgeschnitten".

3. Alle Verantwortlichen müssen bei der Bewältigung des Problems des Daten-

schutzes gerade auch im Forschungsbereich folgendes bedenken: Wenn wir hier mit

unseren datenschutzrechtlichen Bedenken überziehen und damit zwangsläufig die

Forschung zunehmend "knebeln", wird dies zur Folge haben, daß die Forschung

sich zunehmend ins Ausland verlagert. Dies gilt bei weitem nicht nur für die

kriminologische Forschung, sondern auch für die medizinische, technische, biologi-

sche usw. Das heißt, wir können auf Dauer - auch das mag vielleicht mancher

nicht gern hören - durch eine Überziehung des Datenschutzgedankens unsere

Funktionalität und unsere Leistungsfähigkeit überhaupt herunterwirtschaften. Wir

können damit alles zunehmend blockieren, mit der Folge, daß im Endeffekt das

gesamte Leben unserer Bevölkerung davon in Mitleidenschaft gezogen wird, von

der Sicherheit über die wirtschaftliche Prosperität, über den sozialen Frieden

bis hin zu den Möglichkeiten, beispielsweise auch die Kunst zu fördern.

4. Was wir jetzt machen müssen, ist zunächst einmal die vielfach noch nicht

gelöste Problematik und die dabei auch auftretenden Schwierigkeiten zu ertragen,

auch möglichst "vornehm" zu ertragen. Wir müssen aber nicht nur ertragen,

sondern auch beitragen, nämlich beitragen durch fachliche Arbeit und Pflege eines

guten Klimas. Dabei werden wir uns in möglichen Teilbereichen vortasten, um

vernünftige Kompromisse zwischen den verschiedensten Belangen zu finden. Dies

auch hier zwischen den Belangen der Forschung einerseits und denen des Daten-

schutzes andererseits.

270

2. Strafakten und Karteien der Gerichte

und Staatsanwaltschaften

Forschungserfahrungen mit

Aktenuntersuchungen

von Dieter Dölling

Einleitung

U}

Die Bedeutung der Aktenuntersuchung für die Kriminologie und die

Schutzbedürftigkeit der in den Akten enthaltenen Daten

I

Das Vorgehen bei den Göttinger Aktenuntersuchungen

I

Genehmigung

2

Auswahl und Auswertung der Akten

IV

Schlußfolgerungen

I

2

Gesetzliche Grundlage

Einwilligung

3

Kriterien für die Zulässigkeit der Akteneinsicht

I

Einleitung

Die Aktenuntersuchung gehört zu den zentralen kriminologischen Forschungs-

Methoden. Den Grenzen, die dieser Erhebungsmethode durch den Datenschutz

SCzogen sind, kommt daher für die Möglichkeiten kriminologischer Forschung

erhebliche Bedeutung zu. Andererseits enthalten kriminologisch relevante Akten

teilweise hoch sensible personenbezogene Daten. Diese Daten bedürfen des

Schutzes gegen unbefugte Kenntnisnahme und gegen mißbräuchliche Verwendung.

Im folgenden soll versucht werden, einen Beitrag zur sachgerechten Bewältigung

des Spannungsverhältnisses zwischen dem Interesse der kriminologischen Forschung

273

an der Durchführung von Aktenuntersuchungen und dem Bedürfnis nach einem

wirksamen Datenschutz zu leisten. Zur Verdeutlichung der Problemstellung soll

zunächst auf die Bedeutung von Aktenuntersuchungen für die Kriminologie und die

Schutzbedürftigkeit der in den Akten enthaltenen Daten eingegangen werden

Sodann werden das Vorgehen bei den bisher am Juristischen Seminar der Univer-

sität Göttingen durchgeführten Aktenuntersuchungen und die hierbei zu lösenden

Probleme dargestellt. Schließlich werden einige Schlußfolgerungen angeführt, die

sich aus den bei den Aktenuntersuchungen gesammelten Erfahrungen ziehen lassen

Il

Die Bedeutung der Aktenuntersuchung für die Kriminologie und

die Schutzbedürftigkeit der in den Akten enthaltenen Daten

Unter Aktenuntersuchung wird im vorliegenden Beitrag die Analyse amtlicher

Schriftstücke verstanden, die kriminologisch relevante Daten enthalten. Die Aus-

wertung von Dokumenten von Privatpersonen und privaten Wirtschaftsunternehmen

ist daher nicht Gegenstand der Betrachtung!. Als kriminologisch relevante amtliche

Schriftstücke kommen vor allem die Strafverfahrensakten in Betracht. Außerdem

ist z. B. an Strafvollstreckungsakten, Bewährungshilfeakten, Gefangenenpersonal-

akten, Handakten der Staatsanwaltschaft und Akten der Polizei zu denken. Rele-

vant können auch Akten von Behörden außerhalb der Strafrechtspflege sein, z. B

Akten von Jugendämtern oder Sozialbehörden. Diese Akten enthalten zahlreiche

für die Beantwortung kriminologischer Fragestellungen wichtige Informationen, die

in verhältnismäßig ökonomischer Form ausgewertet werden können. Viele krimino-

logische Untersuchungen bedienen sich daher der Methode der Aktenanalyse

Die Aussagekraft der Aktenuntersuchung ist allerdings begrenzt. Akten ent-

halten kein naturgetreues Abbild der Wirklichkeit, sondern geben nur Ausschnitte

der Realität wieder, die aus der Sicht der Aktenproduzenten dargestellt werden?

Die mit der Erstellung der Dokumente verfolgten Kommunikations-, Registrie-

1 Zum Begriff der Aktenanalyse vgl. DÖLLING: Probleme der Aktenanalyse in der

Kriminologie. In: KURY (Hrsg.), Methodologische Probleme in der kriminologischen

Forschungspraxis.

Köln u.a., 1984, 265, 266 ff

2 Zur Problematik der kriminolo

ischen Aktenanalyse siehe BLANKENBURG: Die

},

Aktenanalyse.

In: DERS. (Hrsg

Empirische Rechtssoziologie, München 1975,

S. 193 ff.; DÖLLING (o. Fußn. ı); GÖPPINGER: Kriminologie. 4. Aufl

München,

1980, S. 112 ff; STEFFEN: Grenzen und Möglichkeiten der Verwendung von Straf-

akten als Grundlage kriminologischer Forschung. In: P. J. MÜLLER (Hrsg.), Die

Analyse prozeß-produzierter Daten. Stuttgart, 1977, S. 89 ff

274

rungs-, Kontroll- und Legitimationszwecke bestimmen den Inhalt der Akten.

Gleichwohl lassen sich den Akten bei sachgerechter Interpretation wichtige

Erkenntnisse entnehmen3. So sind die in den Akten enthaltenen Daten über Straf-

taten für Kriminalphänomenologie und Verbrechensprophylaxe bedeutsam, lassen

sich aus den Informationen über die herangezogenen Beweismittel Erkenntnisse für

die Verbesserung von Tataufklärung und Beweisführung gewinnen und liefern die

Akten jedenfalls einige "Grobinformationen" über Merkmale des Täters, die für

Untersuchungen zur Person des Rechtsbrechers und für Rückfalluntersuchungen

relevant sind. Weiterhin ist von großer Bedeutung, daß mit Hilfe von Aktenunter-

suchungen die Aktivitäten, Entscheidungen und Handlungsstrategien der Instanzen

der strafrechtlichen Sozialkontrolle analysiert und kontrolliert werden können. So

können durch Aktenanalysen Erkenntnisse darüber gewonnen werden, nach welchen

Kriterien Staatsanwaltschaften über Anklageerhebung oder Verfahrenseinstellung

entscheiden und welche Faktoren die gerichtliche Strafzumessung beeinflussen. Die

in Akten enthaltenen Daten gehen deutlich über die Informationen hinaus, die

Kriminalstatistiken entnommen werden können. Es verwundert daher nicht, daß

Aktenuntersuchungen die Entwicklung der deutschen Kriminologie wesentlich

gefördert haben4. Erwähnt seien hier nur beispielhaft die Arbeiten von Blanken-

burg / Sessar / Steffen über "Die Staatsanwaltschaft im Prozeß strafrechtlicher

Sozialkontrolle"5, von Steffen über "Die Analyse polizeilicher Ermittlungstätigkeit

aus der Sicht des späteren Strafverfahrens"®, von Sessar über "Rechtliche und

soziale Prozesse einer Definition der Tötungskriminalität"7, von Schöch über

"Strafzumessungspraxis und Verkehrsdelinquenz"8, von H. J. Albrecht über "Straf-

zumessung und Vollstreckung bei Geldstrafen unter Berücksichtigung des Tages-

Ssatzsystems"9 sowie über "Die Legalbewährung bei zu Geld- und Freiheitsstrafe

Verurteilten"1© und von Dünkel über "Legalbewährung nach sozialtherapeutischer

——

3 Vgl. DOÖLLING (o. Fußn. ı), S. 269 ff.

4 Zur steigenden Bedeutung von Dokumentenanalysen in der empirischen Sozialfor-

sSchung siehe BICK/MÜLLER: Probleme der Nutzung prozeß-produzierter Daten.

Köln, ı1982, S

17 f£f.

5 Berlin, 1978.

6 Wiesbaden, 1976.

7 Freiburg, 1981.

8 Stuttgart, 1973.

9 Berlin, 1980.

I0 Freiburg, 1982.

275

Behandlung"!!. Hinzu kommen zahlreiche weitere Arbeiten zur Strafzumessungs-

praxis und vor allem Rückfall- und Prognoseuntersuchungen!2,

Der vorstehende Überblick zeigt einerseits die kriminologische Relevanz der in

den Akten enthaltenen Informationen, weist aber andererseits auch darauf hin, daß

diese Informationen häufig personenbezogene Daten zum Gegenstand haben, die

vielfach sensible Bereiche der Persönlichkeitssphäre betreffen. Dies gilt bereits für

die Information, daß eine bestimmte Person als Beschuldigter strafrechtlich

verfolgt wurde. Weiterhin enthalten die Strafakten in der Regel Angaben über

Familienstand und Beruf des Beschuldigten sowie über seine Vorstrafen, häufig

auch über seine Einkommensverhältnisse. Teilweise sind die Informationen über die

Persönlichkeit des Beschuldigten wesentlich umfangreicher. Dies gilt u.a. dann,

wenn sich in der Akte ein Bericht der Jugendgerichtshilfe oder der Gerichtshilfe

über Persönlichkeit, Lebensverhältnisse und Entwicklung des Beschuldigten befin-

det. Die Intimsphäre und den Kernbereich der Persönlichkeit betreffende Daten

können der Akte schließlich zu entnehmen sein, wenn die Akte ein psychiatrisches

oder psychologisches Gutachten über die Schuldfähigkeit enthält.

Personenbezogene Daten sind in den Strafakten nicht nur über den Beschuldig-

ten, sondern auch über andere an dem Strafverfahren beteiligte Personen ange-

führt. Dies gilt zunächst für das Opfer, dem die Verwicklung in das deliktische

Geschehen peinlich sein mag und das daher ein Interesse an der Geheimhaltung

dieser Informationen haben kann. Besonders sensible Daten über das Opfer liegen

vor, wenn sich bei den Akten ein psychologisches Gutachten über die Glaubwür-

digkeit des Opfers als Zeuge befindet. Personenbezogene Daten können weiterhin

sonstige Zeugen sowie z. B. Angehörige und Bezugspersonen des Beschuldigten

betreffen. Außerdem können Strafakten bei Dritten beschlagnahmte Unterlagen,

z. B. Schriftverkehr, Verträge oder Geschäftspapiere enthalten. Schließlich ist zu

berücksichtigen, daß Akten auch schutzwürdige Informationen über Organe der

Strafrechtspflege, also Polizeibeamte, Staatsanwälte oder Richter, enthalten

können.

Den kriminologisch relevanten Akten sind also in der Regel bestimmte schutz-

würdige personenbezogene Daten zu entnehmen. Im Einzelfall kann es sich um

Informationen handeln, die den Kernbereich der Persönlichkeitssphäre betreffen.

11 Berlin, 1980.

12 Vgl. z. B. die bei SCHAFFSTEIN entstandenen Untersuchungen über die Rück-

fälligkeit junger Straftäter. Zusammenfassend dazu SCHAFFSTEIN, ZSt W 79 (1967),

S. 209 ff., und Kriminologische Gegenwartsfragen 8 (1968), S. 66 {ff.

276

Für kriminologische Aktenuntersuchungen ergibt sich hieraus die Anforderung, daß

der Schutz der personenbezogenen Daten sichergestellt sein muß. Allerdings

verfolgen kriminologische Arbeiten in aller Regel nicht das Ziel, Erkenntnisse über

bestimmte einzelne Personen zu gewinnen. Vielmehr ist die jeweils untersuchte

Person lediglich als Träger bestimmter Merkmale von Bedeutung, der neben

zahlreichen anderen Personen in die Untersuchung einbezogen wird, um auf der

Grundlage der aggregierten Daten allgemeine Aussagen zu den interessierenden

Fragestellungen zu ermöglichen13. Deshalb besteht auch bei der Veröffentlichung

dieser Forschungsergebnisse kein Bedürfnis, Daten mitzuteilen, die bestimmten

individuellen Personen zugeordnet werden können. Ist zur Veranschaulichung einer

Problematik die Schilderung von Einzelfällen erforderlich, können die Angaben so

anonymisiert werden, daß eine Zuordnung zu einer bestimmten Person ausgeschlos-

sen ist. Die datenschutzrechtliche Problematik bei kriminologischen Aktenuntersu-

chungen besteht daher in aller Regel darin, daß der Forscher und seine Mitarbei-

ter bei der Verwirklichung ihres nicht auf bestimmte Personen gerichteten For-

schungsinteresses Kenntnis von personenbezogenen Daten erlangen und daß eine

mißbräuchliche Verwendung dieser Kenntnisse ausgeschlossen werden muß. Zur

Lösung dieser Problematik gilt es einen Weg zu finden, der berechtigten krimino-

logischen Forschungsinteressen ebenso Rechnung trägt wie den Erfordernissen

eines wirksamen Datenschutzes. Im folgenden wird dargestellt, welcher Weg bei

den von Göttingen aus durchgeführten Aktenuntersuchungen eingeschlagen wurde.

In

Das Vorgehen bei den Göttinger Aktenuntersuchungen

Am Juristischen Seminar der Universität Göttingen sind in den letzten Jahren

unter der Leitung der Professoren Schöch und Schreiber zahlreiche kriminologische

Aktenuntersuchungen durchgeführt worden, wobei die Aktenanalyse teilweise mit

anderen Methoden der Datenerhebung kombiniert wurde. Die Arbeiten befaßten

sich u.a. mit der Einstellung des Strafverfahrens nach den 88 ı53, 153a StPO!4,

13 Siehe H. J. ALBRECHT: Computer und Recht 2 (1986). S. 92, 96; BICK/MÜLLER

(o. Fußn. 4), S. 45; SCHEUCH: Die Weiterentwicklung des Datenschutzes als

Problem der Sozialforschung. In: KAASE u.a. (Hrsg.), Datenzugang und Daten-

schutz. Königstein/Ts., 1980, S. 252, 253-

14 Vgl. AHRENS: Die Einstellung in der Hauptverhandlung gem. $8 ı153 Abs.2, ı53a

Abs.2 StPO. Göttingen, 1978; HERTWIG: Die Einstellung des Strafverfahrens wegen

Geringfügigkeit. Göttingen, 1982.

277

der Bestrafung von Rückfalltätern15S, der Stellung des Vorsitzenden in der Haupt-

verhandlung!6, der Rechtswirklichkeit der Nebenklage!7, der polizeilichen Ermitt-

lungstätigkeit18, dem Jugendgerichtshilfebericht 19, dem Freigangim Strafvollzug20

und den Rechtsmitteln im Strafvollzug?2!. Bei Untersuchungen zur Zweiteilung der

Hauptverhandlung und zur Jugendgerichtsverhandlung am "Runden Tisch", die sich

in erster Linie auf die Beobachtung von Hauptverhandlungen stützten, sowie bei

einer auf einer Umfrage beruhenden Arbeit über die heilerzieherische Behandlung

nach $ ıo Abs.z2 Jugendgerichtsgesetz wurden Strafakten ergänzend herange-

zogen?2, Insgesamt wurden mehrere Tausend Akten ausgewertet. Zur Zeit werden

Aktenuntersuchungen über die Strafverteidigung, die Untersuchungshaft, die

Kosten im Strafverfahren, die Strafzumessung aufgrund zweigeteilter und her-

kömmlicher Hauptverhandlungen sowie über die Strafzumessungspraxis beim Raub

durchgeführt. Die Arbeiten haben überwiegend Strafverfahren aus Niedersachsen

zum Gegenstand, betreffen aber zu einem erheblichen Teil auch Akten aus anderen

Bundesländern. Einige Untersuchungen haben mit Aktenstichproben gearbeitet, die

für die Bundesrepublik repräsentativ waren?23.

15 Siehe B.-D. MEIER: Die Bestrafung von Rückfalltätern in der Bundesrepublik

Deutschland und in den USA. Jur. Diss., Göttingen, 1982.

16 Vgl. WEISSMANN: Die Stellung des Vorsitzenden in der Hauptverhandlung. Göt-

tingen, 1982.

17 Siehe HÜSING: Die Rechtswirklichkeit der Nebenklage. Jur. Diss., Göttingen,

1982.

18 Vgl.DÖLLING: Polizeiliche Ermittlungstätigkeit undLegalitätsprinzip.Erscheint

Wiesbaden, 1987.

19 Siehe MOMBERG: Die Ermittlungstätigkeit der Jugendgerichtshilfe und ihr

Einfluß auf die Entscheidung des Jugendrichters. Jur. Diss., Göttingen, 1982

20 Vgl. SMOLKA: Der Freigang im Strafvollzug. Jur. Diss., Göttingen, ı1981.

21 Siehe DIEPENBRUCK: Rechtsmittel im Strafvollzug. Jur. Diss., Göttingen, 1981.

22 Vgl. DÖLLING: Die Zweiteilung der Hauptverhandlung - Eine Erprobung vor

Einzelrichtern und Schöffengerichten -. Göttingen, 1978; SCHUNCK: Die Zweitei-

lung der Hauptverhandlung - Die Erprobung des informellen Tatinterlokuts bei

Strafkammern, Göttingen, 1982;SCHREIBER/SCHÖCH/BÖNITZ: Die Jugendgerichts-

verhandlung am "Runden Tisch". Göttingen, 1981; ENGSTLER: Die heilerzieherische

Behandlung gemäß $ ıo Abs.2 Jugendgerichtsgesetz in der jugendstrafrechtlichen

Praxis. Jur. Diss., Göttingen, 1985.

23 Siehe HERTWIG (o. Fußn. ı4) und MOMBERG (o. Fußn. ı9)

278

ı. Genehmigung

Bei den Aktenanalysen wurde im Hinblick auf die Wahrung des Datenschutzes

im wesentlichen auf die gleiche Weise vorgegangen. Um Einsicht in die Akten zu

erhalten, war zunächst eine Genehmigung der zuständigen Dienststelle erforderlich.

Die Gewährung von Einsicht in Strafakten ist weder in den Datenschutzgesetzen

des Bundes und der Länder noch in anderen Gesetzen geregelt. Eine Ausnahme

besteht seit dem 1.1.1987 für Hessen. Das an diesem Tag in Kraft getretene neue

Hessische Datenschutzgesetz vom ı11.11.1986 mit der Vorschrift des $ 33 über die

Datenverarbeitung für wissenschaftliche Zwecke gilt auch für die Gewährung von

Akteneinsicht für Forschungsvorhaben. Die übrigen Datenschutzgesetze schützen

personenbezogene Daten, die aus Dateien übermittelt werden. Gemäß ausdrücklicher

Regelung gehören Akten und Aktensammlungen nicht zu den Dateien, es sei denn,

daß sie durch automatisierte Verfahren umgeordnet und ausgewertet werden

können, vgl. etwa $$ ı Abs.2, 2 Abs.3 Nr.3 BDSG. Die genannte Ausnahme trifft

auf die in den Forschungsvorhaben analysierten Akten nicht zu. Grundlage für die

Gewährung von Einsicht in Strafakten war daher Nr. 185a der Richtlinien für das

Straf- und Bußgeldverfahren (RiStBV), eine bundeseinheitlich geltende Verwal-

tungsvorschrift24. Nach Nr. ı85a Abs.ı RiStBV wird für wissenschaftliche Vor-

haben Akteneinsicht gewährt, wenn und soweit deren Bedeutung dies rechtfertigt,

der Verwaltungsaufwand vertretbar ist und die Gewähr besteht, daß ein Mißbrauch

der erlangten Erkenntnisse nicht zu befürchten ist. Die Gewährung von Aktenein-

sicht kann mit Auflagen verbunden werden; in der Regel ist die Auflage zu

erteilen, daß die Akten nicht an Dritte weitergegeben werden dürfen und daß

Hinweise auf Verfahrensbeteiligte oder auf Tatsachen, die zu ihrer Identifizierung

führen können, zu vermeiden sind. Im vorbereitenden Verfahren und in Verfahren

mit sicherheitsrelevanten Bezügen wird nach Nr. 185a Abs.2 RiStBV Akteneinsicht

grundsätzlich nicht gewährt. Über die Akteneinsicht entscheidet gemäß Nr. 185a

Abs.3 i.V.m. Nr. 183 RiStBV i.d.R. der Leiter der Staatsanwaltschaft, bei der die

Akten verwahrt werden. Betrifft das Vorhaben mehrere Staatsanwaltschaften,

entscheidet die gemeinschaftliche übergeordnete Behörde.

Allerdings hat das Bundesverfassungsgericht im "Volkszählungsurteil" aus Art.2

Abs.ı i.V.m. Art.ı Abs.ı GG das Grundrecht des einzelnen auf "informationelle

Selbstbestimmung" hergeleitet, das die Befugnis des einzelnen gewährleistet,

24 Abgedrucktbei KLEINKNECHT/ME YER: Strafprozeßordnung. 37. Aufl., München,

198s5, S

1643 ff.

279

grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten

zu bestimmen, und das nach dem Bundesverfassungsgericht nur auf gesetzlicher

Grundlage eingeschränkt werden darf25. Wendet man diese Rechtsprechung auf in

Strafakten enthaltene personenbezogene Daten jedenfalls dann an, wenn die im

Wege der Akteneinsicht erhobenen Daten - wie das bei kriminologischen Unter-

suchungen in aller Regel der Fall ist - auf automatischen Datenverarbeitungsan-

lagen gespeichert werden sollen26, ist festzustellen, daß die vom Bundesverfas-

sungsgericht geforderte gesetzliche Grundlage für eine Erhebung der Daten ohne

die Einwilligung der Betroffenen zur Zeit nicht vorliegt27. Dies bedeutet jedoch

nicht, daß die Gewährung von Akteneinsicht für wissenschaftliche Zwecke gegen-

wärtig unzulässig ist. Da das Urteil des Bundesverfassungsgerichts einer neuen

verfassungsrechtlichen Sichtweise Geltung verschafft hat, darf für eine Übergangs-

zeit bis zum Erlaß des erforderlichen Gesetzes auch ohne gesetzliche Grundlage

Akteneinsicht für Forschungsvorhaben gewährt werden, weil andernfalls die durch

Art.s Abs.3 GG geschützte Forschung in großen Bereichen unmöglich gemacht

würde und damit Verhältnisse eintreten würden, die der verfassungsmäßigen

Ordnung noch ferner stünden als der bisherige Zustand28, Für die Gewährung von

Akteneinsicht für wissenschaftliche Vorhaben ist daher eine Abwägung zwischen

Datenschutz und Forschungsinteressen erforderlich, wobei die in den RiStBV

angeführten Gesichtspunkte zu berücksichtigen sind.

Bei den Göttinger Forschungsprojekten wurde die Genehmigung bei den Justiz-

ministern der jeweils betroffenen Bundesländer beantragt. In dem Forschungsvor-

haben über die polizeiliche Ermittlungstätigkeit, in dem die Tagebücher der Polizei

als Grundlage für die Fallauswahl dienten, wurden außerdem Anträge auf Genehmi-

gung bei den Innenministern der beteiligten Bundesländer gestellt. In den Anträgen

wurden die Ziele und die Bedeutung des Forschungsvorhabens, das geplante

Vorgehen bei der Datenerhebung und Datenauswertung sowie die zum Datenschutz

25 Siche BVerfGE 6s5, ı ff.

26 Zur Frage, ob der vom BVerfG aufgestellte Gesetzesvorbehalt auch für die

Gewährung von Akteneinsicht an Dritte zum Zwecke der zivilrechtlichen Rechts-

verfolgung gilt, vgl. LG REGENSBURG, NStZ 1985, 233; OLG KOBLENZ, NStZ

1985, 426; NJW 1986, 3093, 3094 f.; HERRMANN, NStZ 1985, 565, 5S66.

27 Vgl. aber auch SCHÄFER, NStZ 1985, 198, 202, der die in den RiStBV nieder-

gelegten Regeln als Gewohnheitsrecht ansieht.

28 Zur Zulässigkeit von Grundrechtseingriffen ohne gesetzliche Grundlage in einer

Übergangszeit siehe BVerfGE 33, ı ı2 f.; 5Sı, 268, 287 ff.; zur Frage, ob diese

Rechtsprechung auf die Gewährung von Akteneinsicht an Dritte anwendbar ist, vgl.

LG REGENSBURG (o. Fußn. 26); OLG KOBLENZ, NJW 1986, 3093, 3095.

280

getroffenen Maßnahmen erläutert. Aufgrund der Anträge wurde für die Projekte

Einsicht in die Strafverfahrensakten gewährt. Bei einem Vorhaben wurde auch die

Durchsicht der Handakten der Staatsanwaltschaft gestattet?9. Auf der Grundlage

der ministeriellen Genehmigungen wurden sodann die Aktenuntersuchungen durch-

geführt.

Eine Besonderheit ergab sich bei einem zur Zeit laufenden Forschungsprojekt

über die Strafzumessungspraxis beim Raub. Hier stellte sich eines der beteiligten

Justizministerien zunächst auf den Standpunkt, bevor eine Durchführung der

Untersuchung aufgrundeiner ministeriellen Genehmigung in Betracht komme, müsse

versucht werden, die Einwilligungen der Beschuldigten zur Durchsicht der Akten

einzuholen. Sollte hierbei keine ausreichende Zahl von Einwilligungen eingehen,

könne geprüft werden, ob durch eine ministerielle Genehmigung Akteneinsicht

gewährt werden könne. Die Einwilligung müsse durch die aktenverwahrende Staats-

anwaltschaft eingeholt werden, wobei die Mitarbeiter des Forschungsprojekts

unterstützend tätig werden könnten. Aufgrund des Bescheides wurden von uns

Formulare für die Einholung der Einwilligungen entwickelt. Es zeichneten sich

freilich erhebliche Schwierigkeiten ab, da die Untersuchung mehr als sieben Jahre

alte Verfahren betraf und daher fraglich war, inwieweit es gelingen würde, die

aktuellen Adressen der Beschuldigten zu ermitteln. Nach einer AÄnderung des

einschlägigen Landesdatenschutzgesetzes sah das Justizministerium jedoch davon

ab, die Einholung der Einwilligung der Betroffenen zu fordern, und genehmigte

die Akteneinsicht unabhängig von der Einwilligung.

2. Auswahl und Auswertung der Akten

Nach Erteilung der Genehmigung durch das zuständige Justiz- bzw. Innenmi-

nisterium wurde zunächst die Auswahl der Akten vorgenommen, die in dem jewei-

ligen Forschungsprojekt analysiert werden sollten. Nach Festlegung der Untersu-

chungsorte wurden die Akten dort anhand der Geschäftsstellenregister der Staats-

anwaltschaften und Gerichte bzw. anhand der Tagebücher der Polizei ausgewählt.

Bereits bei der Durchsicht der Register erlangt der Untersucher Kenntnis von den

Namen der Beschuldigten und der Art des vorgeworfenen Delikts. Außerdem ist es

angezeigt, auf der Liste mit den für die Untersuchung ausgewählten Verfahren

neben dem Aktenzeichen auch den Namen des Beschuldigten zu notieren, um eine

genaue Kennzeichnung und jederzeitige Identifizierbarkeit der Verfahren sicherzu-

29 Vgl. AHRENS (o. Fußn. 1ı4), S. 5o.

281

stellen. An die Auswahl der Akten schloß sich ihre Auswertung an. Diese erfolgte

in der Regel in den Räumen der aktenführenden Behörde. Teilweise wurden Akten

auch zur Auswertung in den Räumen der Universität mitgegeben. In diesem Fall

wurden die Akten am Lehrstuhl in verschlossenen Schränken und abgeschlossenen

Raäumen aufbewahrt.

Auswahl und Auswertung der Akten erfolgten durch den Bearbeiter des jeweili-

gen Forschungsvorhabens sowie bei einigen Projekten durch studentische Hilfs-

kräfte. Die Bearbeiter der Forschungsprojekte, i.d.R. Doktoranden, waren als

Beamte oder Angestellte dienstrechtlich verpflichtet, über die ihnen bei ihrer

amtlichen Tätigkeit bekanntgewordenen Angelegenheiten Verschwiegenheit zu

bewahren39, Die studentischen Hilfskräfte wurden nach dem Verpflichtungsgesetz

zur Verschwiegenheit verpflichtet3!. Eine Verletzung der angeführten Verschwie-

genheitspflichten ist mit Strafe bedroht. Insbesondere kommt eine Strafbarkeit

nach $ 203 Abs.2 StGB in Betracht. Alle Projektmitarbeiter wurden auf die straf-

rechtlichen Folgen einer Pflichtverletzung hingewiesen. Außerdem wurden alle

Mitarbeiter auf die Wahrung des Datengeheimnisses nach $ s BDSG und den ent-

sprechenden Bestimmungen der Landesdatenschutzgesetze verpflichtet. Schließlich

unterzeichneten alle Mitarbeiter eine Erklärung, in der sie sich zur Beachtung der

Datenschutzgesetze verpflichteten. Die Verpflichtungen wurden vorgenommen, weil

die Auswertung der aus den Akten erhobenen Informationen im Wege der elektro-

nischen Datenverarbeitung erfolgte und insoweit die Datenschutzgesetze anwendbar

sind. Während der Aktenuntersuchungen ist kein Fall bekanntgeworden, in dem

auch nur der Verdacht einer Weitergabe von Daten an Dritte durch Mitarbeiter

auftrat.

Die Erhebung der Daten aus den Akten erfolgte mit Hilfe standardisierter

Aktenerhebungsbögen, auf denen die den Akten entnommenen Informationen in

codierter Form eingetragen wurden. Bei einer Reihe der Untersuchungen enthielten

die Aktenerhebungsbögen ein Vorblatt, auf dem das Aktenzeichen des jeweiligen

Verfahrens, Name und Vorname des Beschuldigten sowie sein Geburtsdatum und

sein Geburtsort eingetragen wurden. Aktenzeichen und Name des Beschuldigten

dienten dem Wiederauffinden der Akte, für die der Bogen ausgefüllt worden war.

Die Wiederauffindbarkeit der Akten mußte sichergestellt sein, um gegebenenfalls

30 Siche $ 68 Nieders. BeamtenG und $& 9 BAT.

31 Vgl. das Gesetz über die förmliche Verpflichtung nichtbeamteter Personen

(Verpflichtungsgesetz) v. 2. März 1974, abgedruckt bei DREHER/TRÖNDLE, StGB

42. Aufl., München, 1985, Anh. 1ı9.

282

die zutreffende Ausfüllung der Erhebungsbögen kontrollieren zu können. Die

übrigen Angaben zur Person des Beschuldigten mußten festgehalten werden, weil

sich an die Aktenerhebungen Rückfalluntersuchungen anschließen sollten und die

angeführten Angaben für Anfragen nach Auskünften aus dem Bundeszentralregister

erforderlich sind.

Nach dem Ausfüllen der Aktenerhebungsbögen und der Durchführung der

Rücklaufkontrolle wurden die Vorblätter von den Erhebungsbögen abgetrennt und

gesondert verwahrt. Eine Zuordnung von Erhebungsbogen und Vorblatt wurde

durch eine auf beiden Unterlagen eingetragene gemeinsame Fallnummer ermöglicht.

In die Datenverarbeitungsanlage wurden lediglich die auf den Erhebungsbögen

festgehaltenen Daten eingelesen. Die in der EDV-Anlage gespeicherten Daten

waren somit anonymisiert. Eine Deanonymisierung wäre nur mit Hilfe der Vor-

blätter möglich gewesen, deren Daten nicht auf eine EDV-Anlage übertragen

wurden. Die Vorblätter wurden in verschlossenen Schränken und in abgeschlos-

senen Räumen verwahrt. Die Daten der Erhebungsbögen wurden in der Rechenan-

lage der Gesellschaft für wissenschaftliche Datenverarbeitung, Göttingen, gespei-

chert, einer gemeinsamen Anlage der Universität Göttingen und der in Göttingen

angesiedelten Max-Planck-Institute. Dort sind die Daten durch ein wirksames

Sicherungssystem gegen den Zugriff Unbefugter geschützt. Zugriff zu den Daten

ist nur mit einer zuvor erteilten Rechenerlaubnis möglich, deren Nachweis über die

Benutzeridentifikation zu erbringen ist (Name des Benutzers, dazugehörige Ac-

count- u. Projekt-Nummer). Außerdem erhält der Benutzer nur Zugang zu den

Daten, wenn er zuvor anhand ihm vorgegebener Zufallszahlen eine Berechnung mit

einer nur dem Berechtigten bekannten Formel richtig vorgenommen hat. Ein

Zugriff Unbefugter dürfte damit praktisch ausgeschlossen sein.

Bei den Rückfalluntersuchungen wurden die in den Auskünften des Bundeszen-

tralregisters enthaltenen Informationen über die amtlich registrierte Delinquenz

der Probanden auf Erhebungsbögen codiert und die codierten Daten sodann in die

EDV-Anlage eingelesen. Hierbei wurde auch die Fallnummer eingegeben, die dem

jeweiligen Probanden zugeordnet war. Mit Hilfe dieser Fallnummer konnten die

Rückfalldaten und die bei der Aktenauswertung erhobenen Informationen zu einem

Datensatz zusammengefaßt und die Daten zueinander in Beziehung gesetzt werden.

Die Auskünfte aus dem Bundeszentralregister wurden in gleicher Weise wie die

Vorblätter der Aktenerhebungsbögen verwahrt.

Die Datenauswertung erfolgte bei allen Göttinger Aktenuntersuchungen durch

Statistische Analyse der in der EDV-Anlage gespeicherten anonymisierten Daten.

283

Die Datenauswertung bezog sich also lediglich auf anonyme Probanden als Merk-

malsträger und nicht mehr auf individualisierbare Personen. Auch die Veröffent-

lichungen der Untersuchunésergebnisse lassen keinen Bezug auf individualisierbare

Personen erkennen. Die Erhebungsbögen und die Vorblätter werden nach Abschluß

der Untersuchungen vernichtet. Die Auskünfte aus dem Bundeszentralregister

werden an dieses zurückgesandt. Die zum Datenschutz getroffenen Vorkehrungen

wurden vom Niedersächsischen Datenschutzbeauftragten gebilligt.

lv.

Schlußfolgerungen

Die zahlreichen bisher durchgeführten kriminologischen Aktenuntersuchungen

haben m.E. gezeigt, daß die Analyse von Akten im Rahmen von kriminologischen

Forschungsvorhaben unter

Wahrung der berechtigten datenschutzrechtlichen

Belange der Betroffenen realisierbar ist. Es ist deutlich geworden, daß die Wissen-

schaftler bereit und in der Lage sind, bei der Gestaltung der Forschungsvorhaben

die erforderlichen Sicherungsvorkehrungen gegen eine unzulässige Verwendung der

von ihnen erhobenen Daten zu treffen. Die Gefahr eines Mißbrauchs der bei

kriminologischen Forschungsprojekten erhobenen Daten hat sich als sehr gering

erwiesen. Es besteht daher kein Anlaß, der Datenerhebung durch Kriminologen

generell mit Mißtrauen zu begegnen32.

ı. Gesetzliche Grundlage

Zur Gewährleistung eines effektiven Datenschutzes und zur Absicherung der

Forschung sowie aufgrund des Volkszählungsurteils des Bundesverfassungsge-

richts33 ist jedoch eine gesetzliche Regelung des Zugangs der Forschung zu per-

sonenbezogenen Daten geboten. Diese Regelung sollte sich auch auf personenbezo-

gene Daten erstrecken, die nicht in Dateien gespeichert sind, und somit auch

Akten erfassen. Wegen der besonderen Bedeutung und den spezifischen Bedin-

gungen der wissenschaftlichen Forschung sollte die Übermittlung von Daten für

Forschungsvorhaben in einer speziellen Bestimmung geregelt werden und nicht

lediglich als eine Fallgruppe unter vielen anderen von einer Generalklausel er-

—

32 Siehe H. J. ALBRECHT (o. Fußn. ı3), S

100

33 s.o. Fußn. 2s.

284

faßt werden34. Im Interesse der Rechtssicherheit ist eine möglichst eindeutig

gefaßte Regelung zu befürworten. Soweit die Regelungskompetenz in die Zustän-

digkeit der Bundesländer fällt, sollten sich diese um eine möglichst einheit-

liche Regelung bemühen.

2. Einwilligung

Bei der Konzeption dieser Regelung sollte davon ausgegangen werden, daß die

Unentbehrlichkeit von Aktenuntersuchungen für die kriminologische Forschung und

die wissenschaftliche sowie praktische Bedeutung empirischer kriminologischer

Untersuchungen die Einsichtnahme in Akten grundsätzlich auch dann rechtfertigen,

wenn eine Einwilligung der Betroffenen nicht vorliegt. Hierfür spricht neben dem

bereits erwähnten Gesichtspunkt, daß die Kriminologie die erforderlichen Sicher-

heitsvorkehrungen gegen einen Mißbrauch der Daten zu treffen vermag, der

weitere Umstand, daß die bei kriminologischen Forschungsprojekten erhobenen

Daten allein der Gewinnung wissenschaftlicher Erkenntnisse dienen und die Daten

nicht in Maßnahmen umgesetzt werden, die sich gegen den Betrofferen richten

und sich für ihn nachteilig auswirken können35. Würde man dagegen die Aktenein-

sicht von der Einwilligung der Betroffenen abhängig machen, hätte das zur Folge,

daß kriminologische Aktenuntersuchungen in weitem Umfang unmöglich würden. Es

muß damit gerechnet werden, daß viele Beschuldigte auf eine Bitte um Einwilligung

in die Akteneinsicht überhaupt nicht antworten werden. Andere werden die

Erteilung der Einwilligung ablehnen. Sind die Akten einige Jahre alt, wird vielfach

die aktuelle Adresse des Beschuldigten nicht zu ermitteln sein. Bei einem Abstellen

auf die Einwilligung würden daher sehr hohe Ausfallquoten zu verzeichnen sein

und wären daher Untersuchungen anhand von repr'a'sentafiven Stichproben unmög-

lich. Noch größere Hindernisse würden sich auftürmen, wenn nicht nur die Einwil-

ligung des oder der Beschuldigten, sondern auch die Einwilligung weiterer Betrof-

fener, wie etwa des Opfers, verlangt würde. Hält man den Forscher nicht zur

Einholung der Einwilligung für befugt, weil diese die Kenntnis des Namens des

Betroffenen voraussetzt, würden die Aktenuntersuchungen in der Regel bereits

daran scheitern, daß die Behörden die Einholung der Einwilligungen wegen zu

hohen Aufwandes ablehnen würden. Die Akteneinsicht sollte daher nicht von der

34 Vgl. BICK/MÜLLER (o. Fußn. 4), S. 49; SIMITIS, in KAASE (

. 86 £.

o..Fußn. 13),

35 Siehe H. J. ALBRECHT (o. Fußn. ı3), S. 96; SCHEUCH (o. Fußn. 13)

285

Einwilligung der Betroffenen abhängig gemacht werden. Um den organisatorischen

Aufwand für kriminologische Aktenuntersuchungen in einem vertretbaren Umfang

zu halten, sollte auch nicht verlangt werden, daß der Erteilung der Genehmigung

für die Akteneinsicht zunächst ein vergeblicher Versuch zur Einholung der Einwil-

ligung vorausgegangen sein muß.

3. Kriterien für die Zulässigkeit der Akteneinsicht

Soll die Zulässigkeit der Akteneinsicht von der Genehmigung der zuständigen

Stelle abhängig sein, ist zu klären, nach welchen Kriterien über die Erteilung der

Genehmigung zu entscheiden ist. Hierzu lassen sich zunächst einige Vorausset-

zungen für die Erteilung der Genehmigung nennen, die auch in einem Teil der

gegenwärtig geltenden Vorschriften zu finden sind (vgl. $ 42 Abs.2 BZRG und

Nr. 185a Abs.ı RStBV) und über deren Notwendigkeit sich schnell Einigkeit er-

zielen lassen dürfte: Die Akteneinsicht muß für ein wissenschaftliches For-

schungsvorhaben beantragt werden, es muß Gewähr dafür bestehen, daß ein Miß-

brauch der erlangten Erkenntnisse nicht zu befürchten ist und der mit der Akten-

einsicht für die Behörde verbundene Verwaltungsaufwand muß vertretbar sein.

Weiterhin muß die Kenntnisnahme von den personenbezogenen Daten für die

Durchführung des Forschungsprojekts erforderlich sein. In diesem Zusammenhang

sei darauf hingewiesen, daß sich eine Kenntnisnahme des Forschers von den Daten

in der Regel nicht dadurch vermeiden läßt, daß die Akten zunächst von der akten-

verwahrenden Stelle anonymisiert werden - etwa durch Schwärzen der Namen-

und sodann dem Forscher in anonymisierter Form vorgelegt werden. Ein solches

Vorgehen ist wie auch die Befragung von Aktenhaltern über Akteninhalte mit

einem derart hohen Aufwand für die Dienststelle verbunden, daß die Durchführung

größerer Vorhaben von den Behörden wegen Arbeitsüberlastung abgelehnt würde

und deshalb unmöglich werden würde3©. Ist der Forscher auf die in den Akten

enthaltenen Informationen angewiesen, ist daher i.d.R. ein direkter Zugang zu den

Akten erforderlich.

Zu fragen ist, ob darüber hinaus weitere Voraussetzungen für die Gewährung

von Akteneinsicht aufzustellen sind. In einer Reihe der geltenden Vorschriften,

z. B. $ 75 Abs.ı SGB-X und $ 33 Hess DSG v. 11.11.1986, wird darauf abgestellt,

daß schutzwürdige Belange des Betroffenen nicht beeinträchtigt sein dürfen oder

das öffentliche Interesse an der Forschung die schutzwürdigen Belange erheblich

36 Vgl. BICK/MÜLLER (o. Fußn. 4), S. 49.

286

überwiegen muß. In $ 42 Abs.2 BZRG und Nr. 185a Abs.ı RStBV heißt es, daß die

Bedeutung des Vorhabens den Zugang zu den Daten rechtfertigen muß. Hierzu ist

zunächst zu sagen, daß eine Auslegung der Begriffe des öffentlichen Interesses

und der Bedeutung des Vorhabens, die diese auf Interessen der praktischen Politik

und Verwaltung reduziert, mit dem Gewicht der durch Art.5s Abs.3 GG geschützten

Freiheit von Wissenschaft und Forschung nicht vereinbar wäre. Auch der nicht

unmittelbar praxisrtelevanten Forschung kommt eine Bedeutung zu, die eine Kennt-

nisnahme von personenbezogenen Daten rechtfertigt. Eine prinzipielle Bevorzugung

der angewandten Forschung gegenüber der Grundlagenforschung durch das Daten-

schutzrecht erscheint im Lichte des Art.s Abs.3 GG nicht haltbar. Weiterhin

dürfen die zitierten Klauseln nicht dazu führen, daß die aktenverwahrenden

Dienststellen über den wissenschaftlichen Wert von Forschungsvorhaben entschei-

den und durch Gewährung oder Nichtgewährung von Akteneinsicht die Entwicklung

einer Wissenschaft mitbestimmen37. Grundsätzlich sollte vielmehr für wissenschaft-

liche Forschungsvorhaben beim Vorliegen der übrigen Voraussetzungen Aktenein-

sicht gewährt werden. Dies ist auch im Interesse einer sachgerechten Kontrolle

von Justiz und Verwaltung durch die Wissenschaft geboten38. Allerdings können

die bei einer Aktenuntersuchung dem Forscher bekanntwerdenden Daten die Per-

sönlichkeitssphäre der Betroffenen mehr oder weniger stark berühren. Außerdem

kann die Intensität des Eingriffs in das Datengeheimnis bei verschiedenen For-

schungsprojekten je nach Fragestellung, Umfang des Forschungsvorhabens und

Untersuchungsplan variieren. Auf eine Abwägung zwischen Forschungsinteresse

und Datenschutz kann daher nicht verzichtet werden. Die einschlägigen Bestim-

mungen sollten aber so formuliert sein, daß einer behördlichen Forschungspolitik

im Wege der Anwendung von Datenschutzklauseln möglichst vorgebeugt wird. So

könnte etwa geregelt werden, daß für wissenschaftliche Vorhaben grundsätzlich

Akteneinsicht zu gewähren ist, es sei denn, der mit der Einsichtnahme verbundene

Eingriff in das Datengeheimnis der Betroffenen steht außer Verhältnis zu den von

dem Forschungsprojekt zu erwartenden Erkenntnissen. Zu überlegen ist, ob für

strittige Fälle eine Entscheidung oder Empfehlung durch eine mit Beamten, Daten-

schutzbeauftragten und Wissenschaftlern besetzte Kommission vorgesehen werden

sollte.

In der Regelung sollte weiterhin klargestellt werden, daß der Forscher die ihm

37 Siehe SIMITIS, in KAASE (o. Fußn. ı3), S. 83, 87 f.

38 Vgl. SIMITIS, a.a.0., S. 85.

287

übermittelten Daten nur zu Forschungszwecken verarbeiten darf (vgl. $ 33 Abs.3

Hess DSG v. 11.11.1986). Hierbei sollte die Verwendbarkeit der Daten nicht von

vornherein auf bestimmte spezifische Forschungsfragen begrenzt werden, sondern

dem Forscher die Möglichkeit gegeben werden, die Daten auch unter Aspekten

auszuwerten, die sich erst im weiteren Gang des Forschungsvorhabens als relevant

erweisen39, Zu prüfen ist, ob Justiz- und Verwaltungsbehörden der zwangsweise

Zugriff auf die von dem Forscher erhobenen Daten durch Aufstellung von Be-

schlagnahmeverbotenund Zeugnisverweigerungsrechten verweigert werdensollte40.

Insgesamt zeigen die bei bisherigen Aktenuntersuchungen gesammelten Erfah-

rungen und die theoretischen Überlegungen, daß zwischen kriminologischen Akten-

untersuchungen und Datenschutz zwar ein Spannungsverhältnis besteht, es aber

möglich ist, Regelungen zu finden, die die Verwirklichung kriminologischer For-

schung unter Wahrung eines angemessenen Datenschutzes erlauben.

39 Siehe H. J. ALBRECHT (o. Fußn. ı3), S. 97.

40 Dafür H. J. ALBRECHT (o. Fußn. ı3), S. 99.

288

Praktische Probleme aus der Sicht der

Justizbehörden im Rahmen von Forschungs-

vorhaben bei Aktenuntersuchungen

unter Berücksichtigung datenschutzrechtlicher

Gesichtspunkte

von Hans-Christoph Schaefer

Vorbemerkung

Il

Aktenuntersuchungen - laufende und abgeschlossene Projekte

I

Bei der Staatsanwaltschaft Frankfurt am Main

2

Im Justizministerium Hessen

IH

Die rechtlichen Grundlagen zur Gewährung von Akteneinsicht bei

Forschungsvorhaben

I

Richtlinien für das Straf- und Bußgeldverfahren

2. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 15.12.1983

3. Die Initiativen des Gesetzgebers

IV

Hessische Besonderheiten im datenschutzrechtlichen Bereich

I

Der Erlaß des Hessischen Ministers der Justiz vom 13.9.1983

2. $ 33 Hessisches Datenschutzgesetz

Die praktische Handhabung der Gewährung von Akteneinsicht für

Forschungsvorhaben

Die Praxis der Staatsanwaltschaft Frankfurt am Main

Datenschutzkonzeption

Aufwand - Aktenfindungskartei - $ ı8 Abs.2 HDSG als Erschwernis

S w N —

Keine entscheidende Behinderung von Forschungsvorhaben durch den

Datenschutz

Wünsche an den Forschungsträger

289

]

Vorbemerkung

Gestatten Sie mir, meine Damen und Herren, mit einem Geständnis zu beginnen.

Als ich die freundliche und ehrenvolle Einladung zu dieser Veranstaltung erhielt,

mir auch mein Referatsthema genannt wurde, habe ich die Versuchung gespürt, aus

der Sicht einer großen Strafverfolgungsbehörde mich grundsätzlich über das Span-

nungsverhältnis Datenschutz / Strafverfolgung auszulassen, das Unbehagen vieler

Staatsanwälte über manche datenschutzrechtliche Anforderungen auszudrücken und

auch ein gewisses Unverständnis darüber zu äußern, daß das Urteil des Bundesver-

fassungsgerichts zum Volkszählungsgesetz vom ı5.12.1983 in vielen Bewertungen

und Analysen mit einer eindeutigen datenschutzrechtlichen Übergewichtigkeit

ausgelegt wird, die die Verfasser dieser Entscheidung wohl kaum gesehen, ge-

schweige denn gewollt haben.

Ich gebe allerdings weiter zu, daß ich bei etwas näherem Befassen mit dem

Thema meines Referats gemerkt habe, daß eine grundsätzliche Auseinandersetzung

mit dem Datenschutz aus der Perspektive der Strafverfolgung an dieser Stelle

thematisch verfehlt wäre, so interessant und so wichtig eine solche Diskussion

auch sein mag, allein schon deshalb, um zahlreiche Vorurteile und Vorbehalte

mancher Strafverfolger gegen berechtigte datenschutzrechtliche Notwendigkeiten

zu beseitigen.

Der Ehrlichkeit halber sei zu Beginn meiner Ausführungen auch gesagt - inso-

fern nehme ich das Ergebnis meiner Überlegungen vorweg -, daß ich entscheidende

Behinderungen von Forschungsvorhaben im Rahmen von Aktenuntersuchungen

durch datenschutzrechtliche Bestimmungen nicht sehe. Auf eine Ausnahme, die sich

mittelbar auf Forschungsvorhaben auswirken kann und die in der Struktur und

Organisation der Staatsanwaltschaft begründet ist, komme ich allerdings noch

einmal zurück.

.

Aktenuntersuchungen - laufende und abgeschlossene Projekte

ı. Bei der Staatsanwaltschaft Frankfurt am Main:

Damit wir wechselseitig wissen, wovon wir reden, möchte ich Ihnen eine Reihe

von Projekten, von Aktenuntersuchungen, nennen, die im Rahmen von Forschungs-

vorhaben bei uns in{den letzten beiden Jahren gelaufen sind bzw. noch laufen. Die

290

entsprechenden Unterlagen habe ich durchgesehen und dabei Forschungsvorhaben

u.a. zu folgenden Themen festgestellt:

Erzieherische Maßnahmen im Jugendstrafrecht -

Der Kronzeuge unter besonderer Berücksichtigung des $ 3ı BtMG -

Staatlich provozierte Straftäter -

Tatsächliche Mängel und Rechtsfehler im Bereich des Personalbeweises und der

Verhandlungsführung -

Computerkriminalität -

Verfahren gemäß $& 456a StPO und Verhältnis zur Vollstreckungshilfe -

Gutachten zur Frage der Strafempfänglichkeit -

Frauen als Mörder -

Sexueller Mißbrauch von Kindern -

Strafrechtsschutz im Wettbewerbsbereich -

Ärztliche Kunstfehler -

Schriftvergleichsgutachten -

Umweltstraftaten (in verschiedenen Varianten) -

Schließlich NS-Vorgänge aller Art, etwa Verfolgung katholischer Priester im

Dritten Reich, der Sinti im Dritten Reich, der Komplex Auschwitz und das

Verfahren gegen den KZ-Arzt Dr. Mengele -

Wie gesagt, es ist nur ein Ausschnitt aus den letzten Jahren, unvollständig,

aber doch bezeichnend für die Aktenuntersuchungen bzw. die entsprechenden Wün-

sche, die an uns herangetragen werden und die wir möglichst erfüllen, soweit wir

es können. Auf unsere Genehmigungs- bzw. Ablehnungspraxis komme ich später

zurück. Feststellen aber darf ich schon an dieser Stelle, daß wir uns sehr bemü-

hen, allen Wünschen zu entsprechen. Forschungsträger sind übrigens im wesent-

lichen die Universitäten, die die genannten Themen wissenschaftlich aufarbeiten

wollen, oft, aber nicht immer, im Rahmen von Dissertationen. Aber auch andere

wissenschaftliche Institute aus dem In- und manchmal auch aus dem Ausland

wenden sich an uns.

2. Im Justizministerium Hessen

Aus dem ministeriellen Bereich sind mir aus meiner früheren Tätigkeit dort

zwei große Projekte in Erinnerung, die das Ministerium erreichten bzw. von ihm

ausgingen:

291

Einmal die große Untersuchung der Universität Göttingen zur Untersuchungs-

haftwirklichkeit. Die Ergebnisse dieser Untersuchung sind in der Zwischenzeit teil-

weise schon der Öffentlichkeit vorgestellt worden. Das Ministerium wurde von dem

Forschungsträger eingeschaltet, weil die Untersuchung nicht nur behörden-, son-

dern auch länderübergreifend war.

Das andere Projekt ist ein speziell hessisches Anliegen. Es war aufgefallen, daß

die Aufhebungsquote hessischer Strafkammerurteile durch den Bundesgerichtshof in

den letzten Jahren prozentual und im Vergleich zu anderen Ländern sehr hoch

war. Um die entsprechenden Ursachen herauszufinden, wurde ein Lehrstuhl für

Strafprozeßrecht beauftragt, dies wissenschaftlich zu erforschen. Ein Ergebnis

liegt noch nicht vor.

I

Die

rechtlichen Grundlagen zur

Gewährung von Akteneinsicht bei

Forschungsvorhaben

Lassen Sie mich jetzt nach dieser rein tatsächlichen Beschreibung zu den

Rechtsgrundlagen für die Akteneinsicht bei Forschungsvorhaben kommen und damit

zu dem Spielraum, den die aktenführende Behörde bei der Bewilligung oder Ableh-

nung entsprechender Akteneinsichtsgesuche hat. Den Strafprozessualisten unter

Ihnen sage ich natürlich mit meinen Ausführungen zur Rechtsgrundlage nichts

Neues.

ı. Richtlinien für das Straf- und Bußgeldverfahren

Es gibt bekanntlich gegenwärtig keine bundesweit geltende gesetzliche Grund-

lage zur Gewährung von Akteneinsicht für wissenschaftliche Forschungsvorhaben.

Die Einsichtnahme in Strafakten ist nur für Verfahrensbeteiligte im Gesetz ge-

regelt. $ 147 StPO ist die entsprechende Vorschrift. Für die sog. Verfahrensun-

beteiligten, darunter auch den öffentlichen oder nichtöffentlichen Forschungs-

träger, gibt es bisher allgemein geltende Gesetzesbestimmungen, die die Aktenein-

sicht regeln, nicht. Gegenwärtig läßt man eine Verwaltungsvorschrift zur Regelung

der Einsichtnahme in Strafakten für Verfahrensunbeteiligte ausreichen. Die Num-

mern 182 ff. der Richtlinien für das Straf- und Bußgeldverfahren enthalten ent-

sprechende Vorschriften, vor allem Nr. 185a RiStBV für wissenschaftliche For-

schungsvorhaben. Dort ist als Grundsatz festgehalten:

"Für wissenschaftliche Vorhaben wird Akteneinsicht gewährt, wenn und soweit

292

deren Bedeutung dies rechtfertigt, der Verwaltungsaufwand vertretbar ist und die

Gewähr besteht, daß ein Mißbrauch der erlangten Erkenntnisse nicht zu befürchten

ıst

.ll

2. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 15.12.1983

Diese etwas beschauliche und blauäugige Betrachtungsweise, nämlich eine Ver-

waltungsvorschrift als Rechtsgrundlage für die Einsichtnahme in Strafakten im

Rahmen wissenschaftlicher Forschung ausreichen zu lassen, hat die Entscheidung

des Bundesverfassungsgerichts vom 15.12.1983 zum Volkszählungsgesetz jäh zer-

stört. In diesem Urteil wird, wie Sie alle wissen, das Recht auf informationelle

Selbstbestimmung als eine Konkretisierung des allgemeinen Persönlichkeitsrechtes

anerkannt. Zugleich hat das Gericht Inhalt und Wirkungsweise dieses Rechtes

näher beschrieben und die Befugnis des Einzelnen deutlich gemacht, selbst über

die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen. Einschrän-

kungen dieses Rechts auf informationelle Selbstbestimmung sind nach der Ent-

scheidung des Bundesverfassungsgerichts nur zur Befriedigung eines überwiegenden

Allgemeininteresses möglich. Eingriffe bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, die

u.a. den Verwendungszweck der Daten bereichsspezifisch und präzise bestimmen

muß

Demzufolge konnte die bisher lediglich auf Verwaltungsvorschriften gestützte

Regelung auf Einsichtnahme in Akten durch Forschungsträger und andere Verfah-

rensunbeteiligte nicht mehr ausreichen. Dies entspricht nicht der Intention und

Begründung der Entscheidung vom 15.12.1983. Auch Akteneinsicht stellt einen Ein-

griff in Rechte anderer dar und bedarf daher einer gesetzlichen Legitimation.

Es ist nun allgemeine Meinung und ergibt sich auch aus der bisherigen Rechtspre-

Chung des Bundesverfassungsgerichts, daß bis zur Schaffung der erforderlichen

gesetzlichen Grundlage für eine Übergangszeit der bisherige Rechtszustand notge-

drungen hingenommen werden kann und muß. In dieser Übergangszeit, in der wir

uns noch befinden, ist es allerdings erforderlich - dies ist unstreitig -, die

Gewährung der Akteneinsicht vorsichtiger und restriktiver zu handhaben als bis-

her. Im einzelnen wird unter Berücksichtigung der Entscheidung des Bundesver-

fassungsgerichts vom 15.12.1983 jetzt schon immer abzuwägen sein, inwiefern auf

der einen Seite die Informationsrechte von Verfahrensunbeteiligten, hier des For-

Schungsträgers, gesichert werden können, andererseits das Recht des Beschuldigten

und anderer Verfahrensbeteiligter auf informationelle Selbstbestimmung gewährlei-

Stet wird.

293

Seit dem ı15.12.1983 sind schon über 3 Jahre verstrichen. Ich weiß nicht, wie

lange der sog. Übergangsbonus noch anhält, wie lange also die Justizbehörden mit

dem gegenwärtigen Rechtszustand noch auskommen dürfen. Angesichts einer über-

schaubaren und regelbaren Materie kommt mir diese Übergangszeit bis zur Schaf-

fung einer klaren gesetzlichen Grundlage für die Gewährung von Akteneinsicht für

Verfahrensunbeteiligte etwas lang vor. Ich habe auch gewisse Probleme damit,

einzusehen, daß der Gesetzgeber z.B. in der Zwischenzeit ein völlig anderes

rechtspolitisches Anliegen, nämlich den Opferschutz, relativ schnell gesetzgebe-

risch umsetzt - seine Bedeutung und Wichtigkeit sei in keiner Weise angezwei-

felt -, die klaren Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zum informationellen

Selbstbestimmungsrecht des Einzelnen, jedenfalls was die notwendige Änderung der

StPO angeht, aber sehr behutsam, um nicht zu sagen dilatorisch, in Angriff nimmt.

3. Die Initiativen des Gesetzgebers

Selbstverständlich habe ich nicht übersehen, daß der Gesetzgeber in Gestalt des

Bundesministers der Justiz durch Vorlage vorbereitender Papiere, eines sog. "Pro-

blempapiers" im Mai 1985 und eines "Arbeitsentwurfs" im Juli 1986, tätig geworden

ist. Er hat in diesen Papieren auch Vorschläge für Gesetzesbestimmungen gemacht,

die eine Einsichtnahme in Akten für Verfahrensunbeteiligte, d.h. auch Forschungs-

träger, vorsehen.

Während die Vorschläge des Bundesministers der Justiz in dem ersten Papier

("Problempapier") sich fast wörtlich an den Bestimmungen der Richtlinien für das

Strafverfahren - wie erwähnt Nr. ı182 ff. - orientierten, wurden in dem zweiten

Papier ("Arbeitsentwurf") Ergänzungen der StPO vorgeschlagen (88 150 bis 150 c),

die zwar auch an die Regelung in den RiStBV anknüpften - ich zitiere aus der

Begründung - : "Soweit sich diese in der Praxis bewährt haben und den nach der

Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu beachtenden verfassungsrecht-

lichen Kriterien entsprechen", schließlich knüpfen sie aber auch, soweit sachge-

recht, an Regelungen eines Gesetzentwurfs der Bundesregierung "zur Änderung des

Bundesdatenschutzgesetzes" an.

Der Grundgedanke dieser Verweisung auf den Entwurf des Bundesdatenschutz-

gesetzes - dort $ 3a - ist die Gleichbehandlung der Übermittlung personenbezoge-

ner Daten aus Dateien und aus Strafakten. Das Schutzinteresse des Betroffenen

wird ähnlich oder gleich beurteilt wie bei der Übermittlung von Daten aus Datei-

en

Grundsätzlich wird bei der vorgesehenen Regelung der Akteneinsicht, d.h. der

294

Datenübermittlung und Verwertung aus Akten für Forschungsvorhaben, von der

Einwilligung des Betroffenen ausgegangen. Dieses Erfordernis ist mit der gesetz-

lichen Festschreibung neu und könnte die Durchführung von Forschungsvorhaben

erschweren. Allerdings sind die vorgesehenen Ausnahmen, nach denen öffentliche

und, unter etwas strengeren Voraussetzungen, auch nichtöffentliche Stellen ohne

die Einwilligung des Betroffenen ein Forschungsvorhaben durchführen können,

doch recht weitgehend, so daß eine entscheidende Beeinträchtigung der For-

schungsarbeit durch die Anforderungen des Datenschutzes m.E. nicht erfolgt. In

$ ısob des "Arbeitsentwurfs" zur Änderung der StPO bzw. $ 3a Abs.2 des Bun-

desdatenschutzgesetzes (Entwurf) heißt es u.a.:

"... bedürfen

.. der Einwilligung des Betroffenen nicht, wenn der Zweck der

Forschung nicht auf andere Weise erfüllt werden kann und

I

das berechtigte Interesse der Allgemeinheit an der Durchführung des For-

schungsvorhabens das Geheimhaltungsinteresse des Betroffenen erheblich

überwiegt oder

es nicht zumutbar ist, die Einwilligung einzuholen und schutzwürdige Belange

nicht beeinträchtigt werden."

Es wird abzuwarten sein, ob es nun bei dieser Konzeption des Gesetzgebers

bleibt oder noch andere Vorschläge gemacht werden. In jedem Fall meine ich, daß

es an der Zeit ist, von den Vorentwürfen und Rohformulierungen abzugehen und

einen konkreten Entwurf in das Gesetzgebungsverfahren einzubringen. Abgesehen

davon, daß auch ein Übergangsbonus einmal verbraucht sein kann, bringt das Zö-

gern und Zuwarten des Bundesgesetzgebers die nun wirklich nicht begrüßenswerte

Entwicklung mit sich, daß ein Land - so Hessen, ich komme darauf zurück - im

Wege der konkurrierenden Gesetzgebung gemäß Artikel 74 GG im Landesbereich

Regelungen trifft, die vom Inhalt der Materie und der Einheitlichkeit wegen

ausschließlich Bundesangelegenheit sein sollten - hier die Regelung der Einsicht-

nahme in Strafakten für Forschungsvorhaben.

IV

Hessische Besonderheiten im datenschutzrechtlichen Bereich

Damit komme ich zu hessischen Besonderheiten im datenschutzrechtlichen Be-

Teich, soweit die Akteneinsicht im Rahmen von Forschungsvorhaben angesprochen

ist. Diese hessischen Besonderheiten können im wesentlichen natürlich nur in der

295

sog. Übergangszeit wirksam sein, bis der Bundesgesetzgeber tätig geworden ist und

die in die StPO gehörende Materie geregelt hat. Ich halte es im übrigen für

unstreitig, daß die Einsichtnahme in Strafakten gewissermaßen einen Annex des

Strafverfahrens darstellt und von daher auch in die das Strafverfahren regelnde

StPO gehört und nicht in ein anderes Gesetz.

I

Der Erlaß des Hessischen Ministers der Justiz vom 13.9.1983

Bereits vor dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 15.12.1983 hatten wir

im hessischen Justizbereich im Einvernehmen mit dem hessischen Datenschutzbe-

auftragten für die Durchführung von Forschungsvorhaben gewisse datenschutz-

rechtliche Leitlinien aufgestellt. Kern dieser Regelung, die mit Erlaß des Hessi-

schen Ministers der Justiz vom 13.9.1983 an die hessischen Staatsanwaltschaften

als aktenführende Behörden gegeben wurde, war das Verlangen an den jeweiligen

Forschungsträger, für sein Forschungsvorhaben, in dessen Rahmen er Aktenunter-

suchungen durchzuführen wünschte, eine klare Datenschutzkonzeption vorzulegen.

Die Staatsanwaltschaften waren nach diesem Erlaß gehalten, eine solche Daten-

schutzkonzeption vor Bewilligung der Akteneinsicht zu verlangen, wenn sie nicht

von dem Forschungsträger von vornherein vorgelegt wurde. Die gewünschte Daten-

schutzkonzeption sollte nach dem Erlaß vom 13.9.1983 vor allem folgende Gesichts-

punkte umfassen:

Die Verarbeitung, Sicherung (Aufbewahrung) und Löschung der Daten -

Die Art der Anonymisierung (z.B. durch Codierung der Daten) -

Methode der Aktenauswertung -

Gegebenfalls Methode der Befragung -

Schließlich die Datenschutzverpflichtung der Mitarbeiter des Forschungs-

instituts -

Die Staatsanwaltschaften wurden nach dem genannten Erlaß auch gebeten, sich

nicht mit pauschalen Erklärungen des Forschungsträgers, wie etwa: "Datenschutz-

rechtliche Gesichtspunkte werden berücksichtigt"” oder "Verschwiegenheit wird

zugesichert" oder "Anonymisierung wird zugesagt" zufriedenzugeben.

Soweit ein einzelner wissenschaftlicher Mitarbeiter eines Forschungsinstituts

die Bitte um Akteneinsicht äußert, sollte mit dem Forschungsträger anschließend

selbst Kontakt aufgenommen werden, um die gewünschte Datenschutzkonzeption zu

gewährleisten.

296

Soweit dieser Erlaß des Hessischen Ministers der Justiz an die hessischen

Staatsanwaltschaften als aktenführende Behörden. Er hat selbstverständlich die

Praxis der Gewährung von Akteneinsicht im Rahmen von Forschungsvorhaben ent-

scheidend bestimmt und trägt den Überlegungen des Bundesverfassungsgerichts zum

informationellen Selbstbestimmungsrecht des einzelnen - obwohl vor der Entschei-

dung vom 15.12.1983 erlassen - Rechnung.

Ein weiterer Erlaß des Hessischen Ministers der Justiz bzw. die umsetzende

Rundverfügung des Generalstaatsanwalts in Frankfurt am Main vom 3.9.1985 ist für

die Praxis der Akteneinsichtsgewährung durch die hessischen Staatsanwaltschaften

von Bedeutung. Unter Berücksichtigung der ersten Vorschläge des Bundesministers

der Justiz in seinem "Problempapier" vom 15.5.1985 war angeordnet worden, in den

Akten befindliche psychiatrische, psychologische und medizinische Gutachten

auszuheften, in ein Sonderheft zu nehmen und entsprechend der Regelung in Nr.16

Abs.2 Satz 2 RiStBV für die Zentralregisterauskunft dieses Sonderheft dann von

der Gewährung der Einsichtnahme in die Akten grundsätzlich auszunehmen, d.h.

nicht mit den Akten zu versenden. Später wurde diese Regelung dann auch noch

auf Berichte der Sozialen Gerichtshilfe und der Jugendgerichtshilfe ausgedehnt.

2. $ 33 Hessisches Datenschutzgesetz

Seit 1.1.1987 hat sich in Hessen die Rechtslage für die Gewährung von Akten-

einsicht im Rahmen von Forschungsvorhaben weiter verändert. Der hessische

Gesetzgeber hat sein Datenschutzgesetz unter Berücksichtigung der Entscheidung

des Bundesverfassungsgerichts vom 15.12.1983, "aber auch mit Rücksicht auf die

Sich ständig weiterentwickelnde Informationstechnologie verändert und präzisiert",

wie es in der Begründung zu dem Gesetz u.a. heißt.

So gilt seit Jahresbeginn in Hessen mit dem $ 33 des novellierten Daten-

Schutzgesetzes eine neue Bestimmung für die "Datenverarbeitung für wissenschaft-

liche Zwecke". Darunter fallen auch die personenbezogenen Daten in Strafakten.

Es ist zwar vom hessischen Gesetzgeber in $ 3 Abs.3 Satz 2 des neuen Daten-

Schutzgesetzes anerkannt, daß besondere Rechtsvorschriften diesem Gesetz ggfs.

vorgehen. So sind für die personenbezogenen Daten in staatsanwaltlichen Akten

bei der Strafverfolgung und der Strafvollstreckung Teile des Hessischen Daten-

Schutzgesetzes ausgenommen, nicht aber die Bestimmung über die Forschungsvor-

haben, so daß mangels einer bundeseinheitlichen Gesetzesvorschrift über die

Einsichtnahme in Strafakten im Rahmen von Forschungsvorhaben $ 33 des neuen

Hessischen Datenschutzgesetzes über die konkurrierende Gesetzgebung gemäß

297

Artikel 74 GG jedenfalls solange hier gilt, bis eine entsprechende Änderung der

StPO Gesetz geworden ist.

Im übrigen ist gegen den Inhalt dieser neuen Vorschrift nichts einzuwenden.

Sie ist, wenn ich es richtig bewerte, ausgesprochen wissenschaftsfreundlich und

schraubt die Anforderungen des Datenschutzes keineswegs übertrieben hoch. Das

Gesetz geht zwar auch von der Notwendigkeit der Einwilligung des Betroffenen

aus, setzt sich aber noch leichter über dieses Erfordernis hinweg als die vorge-

schlagene Regelung des $ ı sob StPO in dem sog. "Arbeitsentwurf" des Bundesmini-

sters der Justiz. So heißt es in $ 33 Abs.ı Satz ı und 2 HDSG:

"Zum Zwecke unabhängiger wissenschaftlicher Forschung dürfen datenverarbei-

tende Stellen personenbezogene Daten ohne Einwilligung des Betroffenen nur für

bestimmte Forschungsarbeiten übermitteln, soweit dessen schutzwürdige Belange

wegen der Art der Daten, wegen ihrer Offenkundigkeit oder wegen der Art der

Verwendung nicht beeinträchtigt werden. Der Einwilligung des Betroffenen bedarf

es auch nicht, wenn das öffentliche Interesse an der Durchführung des For-

schungsvorhabens die schutzwürdigen Belange des Betroffenen erheblich überwiegt

und der Zweck der Forschung nicht auf andere Weise erreicht werden kann."

Ungeachtet dieser auch für die aktenführenden Staatsanwaltschaften durchaus

praktikablen Bestimmung, sehe ich es schon als Ärgernis an, daß die Staatsanwalt-

schaften in Hessen die Gewährung ihrer Akteneinsicht für Forschungsvorhaben

gegenwärtig noch an einer anderen Rechtsgrundlage ausrichten als die Staatsan-

waltschaften in Bayern, Baden-Württemberg oder Nordrhein-Westfalen.

V. Die praktische Handhabung der Gewährung von Akteneinsicht für Forschungs-

vorhaben

I

Die Praxis der Staatsanwaltschaft Frankfurt am Main

Gestatten Sie mir, daß ich zum Schluß noch einmal auf die praktische Handhabung

der Akteneinsicht für wissenschaftliche Vorhaben bei meiner Behörde zurückkom-

me. Dabei will ich auch noch einige Schwierigkeiten und Probleme ansprechen und

schließlich den einen oder anderen Wunsch äußern.

Ich glaube feststellen zu können, daß unsere Praxis ausgesprochen großzügig

ist. Dies gilt auch für die ministerielle Haltung in diesen Fragen, soweit eine

Zuständigkeit des Hessischen Ministers der Justiz gegeben ist. Im Zweifel wird die

298

Akteneinsicht bei uns gewährt, es wird zumindest versucht, etwaige Hemmnisse

abzubauen. Hin und wieder, vor allem in der Vergangenheit, mag diese Großzü-

gigkeit zugunsten der Wissenschaft und zu Lasten des Datenschutzes gegangen

sein.

Im übrigen weiß ich natürlich nicht, ob unsere Praxis repräsentativ ist. Inso-

fern habe ich gewisse Zweifel. Bei gelegentlichen behörden- und länderübergrei-

fenden Korrespondenzen bezüglich einer möglichst einheitlichen Handhabung der

Akteneinsicht bei diesem oder jenem Projekt hatte ich den Eindruck, daß in

anderen Behörden anderer Länder die Meßlatte zur Gewährung von Akteneinsicht

für wissenschaftliche Vorhaben etwas höher gelegt wird als bei uns. Ich kritisiere

dies nicht. Es mag durchaus sein, daß datenschutzrechtlich eine Versagung hin und

wieder zu rechtfertigen oder sogar geboten ist. Wir versuchen allerdings zunächst,

möglichst eine Ablehnung zu vermeiden.

Natürlich darf es im konkreten Fall an der Ernsthaftigkeit des wissenschaft-

lichen Vorhabens keine Zweifel geben. Wenn es diese Zweifel gibt, ist selbstver-

ständlich die Akteneinsicht zu versagen. Aber auch dann gibt es Fälle, in denen

wir uns veranlaßt sehen, kooperativ zu Ssein.

Ein Beispiel:

Eine Jugendorganisation will die Vergangenheit eines nationalsozialistischen

Arbeitslagers im Frankfurter Raum, in dem viele Menschen umgekommen sind, auf-

arbeiten und begehrt von daher Einsichtnahme in entsprechende, bei uns geführte

Strafakten. Natürlich war dieses Projekt streng genommen kein wissenschaftliches

Vorhaben, die Jugendorganisation war kein Forschungsträger. Selbstverständlich

haben wir keine Akteneinsicht gewährt. Wir meinten aber, dem Informationsbe-

dürfnis dieser Jugendlichen gleichwohl in gewisser Weise entsprechen zu müssen

und haben uns daher dazu entschieden, den Jugendlichen ein Gespräch mit dem

Zuständigen Staatsanwalt über die einschlägigen Verfahren anzubieten, was auch

gerne angenommen worden ist.

2. Datenschutzkonzeption

Selbstverständlich gibt es auch Fälle, in denen wir entsprechend dem vorhin

erwähnten Erlaß des Hessischen Ministers der Justiz vom 13.9.1983 von dem For-

Schungsträger die Vorlage einer geeigneten Datenschutzkonzeption verlangen bzw.

die Nachbesserung einer solchen. In aller Regel wird dem auch dann entsprochen,

SO daß es zur Ablehnung der gewünschten Akteneinsicht nicht kommen muß.

299

3. Aufwand - Aktenfindungskartei - $ ı8 Abs.2 HDSG als Erschwernis

Zu gelegentlichen Ablehnungen von Aktenuntersuchungen kommt es aller-

dings - nicht häufig, aber doch immer einmal wieder -, wenn der von uns ver-

langte oder erbetene Verwaltungsaufwand zu groß wird. Etwa dann, wenn wir ge-

beten werden, Akten nach sehr allgemeinen Kriterien herauszusuchen, so nach dem

Delikt ohne weitere Spezifizierung, z.B.

-

Verfahren gegen Amtsträger wegen Straftaten gegen die Umwelt -

Hier konnten wir nur die Dezernenten befragen.

Umweltstrafsachen -

Diese Anfrage ist viel zu allgemein gehalten, wir konnten nicht helfen.

Straftaten im Wettbewerbsbereich -

Auch diese Anfrage ist viel zu allgemein gehalten. Auch hier konnten wir nicht

helfen.

Wir haben -

ich muß dies sicher nicht begründen -

zu knappe Ressourcen,

insbesondere auch im Geschäftsstellenbereich, als daß wir unsere Mitarbeiter zur

Realisierung solcher doch sehr allgemein gehaltener Wünsche einsetzen könnten.

Im übrigen sind wir - an dieser Stelle sei es angebracht - durch den Datenschutz

insofern beeinträchtigt und dies wirkt sich deshalb auch auf unsere Kooperation

bei Forschungsvorhaben aus, als wir gehalten sind, nach dem neuen Hessischen

Datenschutzgesetz die in unserer zentralen automatisierten Namenskartei gespei-

cherten personenbezogenen Daten des Betroffenen von Amts wegen - ich betone:

von Amts wegen .‚(vgl. $ 18 Abs.2 HDSG) - mitzuteilen, obwohl wir nach wie vor

die Auffassung vertreten, daß unsere Kartei ein interne, d.h. bloße Aktenfin-

dungskartei ist, die nur im Zusammenhang mit den Akten gesehen werden kann.

Ich habe die Hoffnung nicht aufgegeben, daß sich unsere Auffassung letztlich doch

noch durchsetzt, zumal manche der von uns von Amts wegen zu erledigenden Aus-

künfte wirklich unsinnig sind und infolgedessen auch von den Betroffenen mißver-

standen werden müssen. Denken Sie bitte an den Beschuldigten eines Js-Ermitt-

lungsverfahrens, der wegen der Eindeutigkeit der Sach- und Rechtslage nie

vernommen worden ist und in dessen Verfahren die Einleitung von Ermittlungen

gemäß $ ı52 Abs.z StPO - a limine - abgelehnt worden ist. Wie soll dieser "Be-

troffene" die obligatorische Mitteilung dann verstehen, daß seine Daten bei uns

300

gespeichert sind? Eine andere Mitteilung aus dem Verfahren heraus erhält er

nämlich nicht.

Wie dem auch sei, ich stelle dieses Problem hier nur deshalb dar, weil wir mit

unserer EDV-Anlage, mit der wir theoretisch auch die Verfahren heraussuchen

könnten, die lediglich allgemein nach Deliktstyp bezeichnet sind, durch andere

Aufgaben - vergleiche z.B. eben diese Verpflichtung nach dem $ ı8 Abs.2 HDSG -

so ausgelastet sind, daß wir einen solchen Aufwand für ein Forschungsvorhaben

nicht betreiben können.

4. Keine entscheidende Behinderung von Forschungsvorhaben durch den Daten-

schutz

Abgesehen von dieser ganz speziellen Problematik, die mit einer automatisierten

Kartei einer Staatsanwaltschaft in Hessen verbunden ist und die sich mittelbar

auch auf die Durchführung von Forschungsvorhaben auswirken kann, meine ich al-

lerdings - ich komme damit auf meine zu Beginn gemachte Feststellung zurück -,

daß der Datenschutz mit seinen Anforderupgen keine besonders hohen Hürden für

die Durchführung von Aktenuntersuchungen im Rahmen von Forschungsvorhaben

aufstellt. Eine echte Behinderung oder auch nur erhebliche Erschwerung der

wissenschaftlichen Arbeit sehe ich jedenfalls nicht. Dies gilt nach meiner Auf-

fassung sowohl für die vom Bundesgesetzgeber intendierten bereichsspezifischen

Akteneinsichtsvorschriften in der StPO (vgl. den Arbeitsentwurf des Bundes-

ministers der Justiz vom Juli 1986) wie auch für die Bestimmungen des novellier-

ten Hessischen Datenschutzgesetzes.

S. Wünsche an den Forschungsträger

Gestatten Sie mir, meine Damen und Herren, zum Schluß meines Referats noch

einige Wünsche zu äußern, die weniger den Datenschutz als die Durchführung von

Forschungsvorhaben im Kern betreffen.

Der Forschungsträger kann selbst einen großen Beitrag zur problemlosen

Durchführung der von ihm gewünschten Aktenuntersuchungen leisten, wenn er sein

Anliegen präzise darstellt, möglichst die Verfahren genau bezeichnet, die er

einzusehen wünscht; wenn es ihm nicht möglich ist, Aktenzeichen zu benennen,

dann sollte er zumindest darum bemüht sein, andere Kriterien aufzuzeigen, die

das Heraussuchen der Akten leicht möglich machen. Er erspart sich damit eine un-

nötige Ablehnung seines Wunsches wegen zu großen Aufwandes. Gegebenenfalls

301

muß der Forschungsträger zunächst selbst recherchieren, bevor er an uns heran-

tritt. Im übrigen sollte der Forschungsträger bzw. das Forschungsinstitut einen

Antrag auf Akteneinsichtnahme stellen, auch wenn es um einen Doktoranden oder

einen anderen Wissenschaftlichen Mitarbeiter geht, der die Akten untersuchen soll.

Er sollte es jedenfalls nicht dem einzelnen Mitarbeiter überlassen, mit uns zu

korrespondieren. Er sollte vielmehr für seinen Mitarbeiter von vornherein mit uns

Kontakt aufnehmen und damit sein Interesse und seine Trägerschaft an dieser

Forschungsarbeit dokumentieren.

Schließlich erlaube ich mir noch, zwei mehr atmosphärische Wünsche zu äußern:

Wir erleben es manchmal, nicht regelmäßig, daß man uns für die Bereitstellung der

gewünschten Akten ausdrücklich dankt. In vielen Fällen erhalten wir allerdings

keine Antwort. Ich möchte nur andeuten, daß ein kurzer Dank für unseren Beitrag

mit Gewißheit die Bereitschaft erhöht, künftig Forschungsvorhaben zu unter-

stützen.

Und noch etwas: Mit Hilfe unserer Akten haben Sie irgend:etwas erforscht und

wissenschaftlich erarbeitet. Dieses wissenschaftliche Ergebnis ist auch für uns von

großem Interesse. Ich halte es daher für ein nobile officium, uns auch ohne eine

entsprechende Bitte Ihre mit unseren Akten erzielten wissenschaftlichen Ergeb-

nisse mitzuteilen.

302

Datenschutzrechtliche Fragen kriminologischer

Forschung in der Strafrechtspflege

von Gilbert Häfner

Einleitung

Il

Geltung der Datenschutzgesetze für Gerichte, Staatsanwaltschaften und

Hochschulen

IH

Sachlicher Anwendungsbereich der Datenschutzgesetze

I

Personenbezogene Daten

2. Dateibezug

IV

Sonderregelungen für sogenannte interne Dateien

Rechtslage bei Anwendbarkeit der Datenschutzgesetze

I

Datenübermittlung

2. Datenverarbeitung für wissenschaftliche Zwecke

VI

Akteneinsicht in Strafverfahrensakten zu Zwecken wissenschaftlicher

- insbesondere kriminologischer - Forschung

I

Rechtliche Grundlagen

2

Ist die Einwilligung erforderlich?

I

Einleitung

Datenschutz - ein Begriff, der heute in aller Munde ist. Dabei wird häufig

übersehen, daß die im wesentlichen Ende der 70er Jahre verabschiedeten Daten-

schutzgesetze nicht einen lückenlosen Schutz des gesamten Bereichs der Persön-

lichkeitssphäre zum Ziel hatten; Datenschutz sollte nicht an die Stelle des Persön-

303

lichkeitsschutzes treten. Vielmehr sollte nur ein Teilbereich des Persönlichkeits-

schutzes, nämlich des Schutzes persönlicher Daten gegen die Gefahren der elek-

tronischen Datenverarbeitung, einer speziellen Regelung zugeführt werden.

In der folgenden Darstellung werden daher zunächst Anwendungsbereich (Il -

IV) und wesentliche Regelungen (V) der Datenschutzgesetze erläutert und sodann

die Rechtslage und Praxis bei der für die kriminologische Forschung wichtigen

Frage der Gewährung von Akteneinsicht in Strafverfahrensakten zu wissenschaft-

lichen Zwecken behandelt (VI)

Die Ausführungen orientieren sich an den Regelungen des Bundesdatenschutzge -

setzes (BDSG) und - beispielhaft - des Landesdatenschutzgesetzes Baden-Württem-

berg (LDSG-BW). Die Datenschutzgesetze der anderen Bundesländer beinhalten im

wesentlichen gleichlautende Regelungen; auf ihre Zitierung wurde verzichtet.

Lediglich das neue Hessische Datenschutzgesetz vom ı1. November 1986 betritt in

verschiedenen Punkten Neuland und ist daher nur begrenzt mit der Rechtslage in

den übrigen Ländern und im Bund vergleichbar. Das gilt insbesondere für die

Anwendung des Hessischen Datenschutzgesetzes auch auf Akten (vgl. unten IlI, 2)

und die Regelung über die Datenverarbeitung für wissenschaftliche Zwecke im

$ 33 HDSG.

l

Geltung der Datenschutzgesetze für Gerichte, Staatsanwaltschaften

und Hochschulen

In $ 7 Abs.ı Bundesdatenschutzgesetz (BDSG) bzw. $ 2 Abs.ı Landesdaten-

schutzgesetz Baden-Württemberg (LDSG-BW) ist bestimmt, daß der zweite Ab-

schnitt des Gesetzes für Behörden und sonstige öffentliche Stellen gilt. Hierunter

fallen auch die Gerichte, Staatsanwaltschaften und Hochschulen. Die ausdrückliche

Erwähnung der Organe der Rechtspflege in Nummer 2 von $ 7 Abs. 2 BDSG unter-

streicht, daß es sich bei diesen um Behörden bzw. sonstige öffentliche Stellen

handelt.

Aus dieser Vorschrift folgt im übrigen nicht, daß Rechtspflegeorgane in Ver-

waltungsangelegenheiten von der Anwendung der Datenschutzgesetze ausgenommen

wären; vielmehr gilt für diesen Bereich $ 7 Abs.ı Nr.ı BDSG. Die Bedeutung der

Nr. 2 liegt lediglich darin, daß Organe der Rechtspflege umfassender als der übrige

öffentliche Bereich, und zwar unabhängig davon, ob sie Bundesrecht anwenden,

dem BDSG unterfallen sollen. Mangels Gesetzgebungskompetenz konnte der Bun-

304

desgesetzgeber dies für die Verwaltungstätigkeit der Gerichte jedoch nicht bestim-

men. Aus der eben angesprochenen Vorschrift des $ 7 Abs.2 BDSG geht außerdem

hervor, daß für die Landesbehörden das Landesdatenschutzgesetz gilt, welches dem

Bundesdatenschutzgesetz vorgeht.

Wenn somit die Datenschutzgesetze grundsätzlich auch für die Tätigkeit der

Gerichte und Staatsanwaltschaften gelten, so ist doch auf eine Besonderheit

hinzuweisen: Sie betrifft die Kontrollrechte durch den Landesbeauftragten für den

Datenschutz (vgl. &$ ı6 Abs.ı LDSG-BW und $& ı9 Abs.ı BDSG).

Gerichte sind von der Kontrolle des Landesbeauftragten für den Datenschutz

gänzlich ausgenommen, soweit sie rechtsprechende Tätigkeit ausüben. Zur Abgren-

zung zwischen rechtsprechender und sonstiger Tätigkeit der Gerichte kann man

auf die zu Art. 97 Grundgesetz und $ 26 Deutsches Richtergesetz ergangenen

Entscheidungen (Stichwort "Kernbereichslehre") zurückgreifen. Der Grund für diese

Ausnahme von der Kontrolle durch den Landesbeauftragten ist, daß die richterliche

Unabhängigkeit nicht durch derartige Kontrollen beeinträchtigt werden soll. Trotz

der Ausnahme von der Kontrolle bleiben die Gerichte jedoch an die Datenschutz-

gesetze gebunden.

Die Staatsanwaltschaften sind im Gegensatz zu den Gerichten nicht unabhängig.

Die Ausnahme von der Kontrolle durch den Landesbeauftragten für den Daten-

schutz ($ 16 Abs.ı LDSG-BW) gilt daher für sie nicht. Allerdings ist auch für die

Staatsanwaltschaften ein gewisser Sonderstatus vorgesehen: $ ı6 Abs.3 Satz 4

LDSG-BW bestimmt, daß das ansonsten bestehende Recht zum jederzeitigen Zutritt

zu den Diensträumen dem Landesbeauftragten für den Datenschutz und seinen

Beauftragten hier verwehrt werden kann, wenn die zuständige Oberste Landesbe-

hörde im Einzelfall feststellt, daß die Sicherheit des Bundes oder eines Landes

gefährdet ist. Praktische Anwendungsfälle für diese Fallgestaltung wird man sich

jedoch allenfalls äußerst selten vorstellen können.

.

Sachlicher Anwendungsbereich der Datenschutzgesetze

ı. Personenbezogene Daten

Zunächst ist festzuhalten, daß die Datenschutzgesetze nur auf personenbezogene

Daten Anwendung finden. $ 4 Abs.ı LDSG-BW definiert diesen Begriff folgender-

maßen:

305

"Im Sinne dieses Gesetzes sind personenbezogene Daten Einzelangaben über

persönliche oder sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren

natürlichen Person (Betroffenen)."

Bestimmt ist die Person, wenn sich aus den Angaben ergibt, daß sie sich auf

diese Person und nur auf diese beziehen.

Bestimmbar ist die Bezugsperson dann, wenn sie zwar nicht durch die Daten

allein (eindeutig) identifiziert wird, jedoch mit Hilfe anderer Informationen

festgestellt werden kann. Dabei läßt der Wortlaut des Gesetzes offen, ob es

genügt, daß objektiv die Möglichkeit der Bestimmung besteht, oder ob es erforder-

lich ist, daß jedermann, dem die Daten zur Kenntnis gelangen, die Bezugsperson

bestimmen könnte. Diese Frage ist von erheblicher praktischer Bedeutung, da die

Anwendbarkeit der Datenschutzgesetze von der Bestimmbarkeit, d.h. vom Personen-

bezug, abhängt. Richtig wird hier eine - vom Gesetzeswortlaut nicht ausgeschlos-

sene - Zwischenposition sein!. Es kommt im Einzelfall darauf an, welches "Zusatz-

wissen" benötigt wird, um zusammen mit den bereits bekannten - zur Beurteilung

stehenden - Daten auf eine bestimmte Person bezogen werden zu können.

Soweit das benötigte Zusatzwissen aus allgemein zugänglichen Quellen, wie

etwa Adressbuch, Auskunfteien, Pressearchive, öffentliche Register und dergl.,

beschafft werden kann, ist Bestimmbarkeit gegeben.

Schwierig sind dagegen die Fälle, in denen das zur (Re)identifikation erforder-

liche Zusatzwissen weder allgemein zugänglich noch gänzlich unzugänglich ist. Hier

gilt, daß Bestimmbarkeitk dann gegeben ist, wenn der Wert der möglicherweise zu

erlangenden Informationen zu dem zur Beschaffung des Zusatzwissens erforder-

lichen Aufwand so in Relation steht, daß nach der Lebenserfahrung nicht auszu-

schließen ist, daß ein Interessent von dieser Möglichkeit Gebrauch machen wird?2,

Zu berücksichtigen ist, daß bestimmte Daten für denjenigen, der über das zur

Identifikation nötige Zusatzwissen verfügt, wegen Bestimmbarkeit der Bezugsperson

personenbezogene Daten sind, während sie dies für einen anderen, dem das

erforderliche Zusatzwissen nur unverhältnismäßig schwer zugänglich ist, nicht sind.

Der Begriff der personenbezogenen Daten ist daher relativ3. So macht etwa eine

Personal- oder Kontonummer zusammen mit der Angabe des Arbeitgebers bzw. des

Kreditinstituts die Bezugsperson bestimmbar, aber nur für denjenigen, der die

I Soauch SIMITIS/DAMMANN/MALLMANN/REH, Kommentar zum BDSG. 3. Aufl.,

1981, $ 2 Rdnr. 2ı

2 SIMITIS u.a., (Fn. ı), Rdnr. 36

3 SIMITIS u.a., (Fn

I), Rdnr. 30

306

Zuordnung der Nummern zu Namen und Anschrift kennt oder ermitteln kann4.

Ebenso ist ein gerichtliches oder staatsanwaltschaftliches Aktenzeichen etwa für

den Richter oder Geschäftsstellenbeamten ein personenbezogenes Datum, weil diese

ohne weiteres etwa durch einen Blick ins Register die entsprechende Person

feststellen können. Für einen völlig Außenstehenden dagegen, der keinerlei berech-

tigtes Interesse an der Nennung der entsprechenden Namen geltend machen könnte

und hierzu auch keinen Zugang hat, handelt es sich nicht um personenbezogene

Daten. Die theoretische Möglichkeit, daß auch dieser etwa durch einen Anruf bei

der Geschäftsstelle den Namen der betreffenden Person in Erfahrung bringen

könnte, reicht nach dem oben Gesagten nicht aus, um deshalb ein gerichtliches

Aktenzeichen als personenbezogen anzusehen. Die hierzu erforderliche Mitteilung

des Namens etwa durch den Geschäftsstellenbeamten würde nämlich voraussetzen,

daß dieser pflichtwidrig handelt. Denn er ist nicht berechtigt, beliebigen Personen

die Namen von Prozeßparteien oder Angeklagten mitzuteilen. Es ist daher wohl

zutreffend, gerichtliche Aktenzeichen nur in bestimmten Bereichen, nicht aber

generell, als personenbezogene Daten anzusehen. Nach erfolgter Anonymisierung,

die das Gesetz an bestimmten Stellen auch ausdrücklich verlangt (vgl. 88 31ı Abs.ı

Nr.2 und 36 Abs.ı BDSG), handelt es sich nicht mehr um personenbezogene Daten,

so daß die Datenschutzgesetze nicht mehr zur Anwendung kommen.

2. Dateibezug

Nach $ ı Abs.ı LDSG-BW bzw. BDSG gelten die Datenschutzgesetze nicht für

personenbezogene Daten schlechthin, sondern nur bei deren Verarbeitung in

Dateien (sogenannter Dateibezug). Die Vorschrift lautet:

"Dieses Gesetz schützt personenbezogene Daten, die in Dateien gespeichert,

verändert, gelöscht oder aus Dateien übermittelt werden..."

Was eine Datei ist, definiert $ 4 Abs.3 Nr.3 LDSG-BW (= $ 2 Abs.3 Nr.3 BDSG):

"Im Sinne dieses Gesetzes ist...eine Datei eine gleichartig aufgebaute Sammlung

von Daten, die nach bestimmten Merkmalen erfaßt und geordnet, nach anderen

bestimmten Merkmalen umgeordnet und ausgewertet werden kann, ungeachtet der

dabei angewendeten Verfahren: nicht hierzu gehören Akten und Aktensammlungen,

4 SIMITIS u.a., (Fn. ı), Rdnr. 26

307

es sei denn, daß sie durch automatisierte Verfahren umgeordnet und ausgewertet

werden können."

Unter die Datenschutzgesetze fallen also sowohl manuelle als auch automati-

sierte Dateien. Auf Akten und Aktensammlungen sind die Datenschutzgesetze

dagegen nur dann anwendbar, wenn diese durch ein automatisiertes Verfahren

umgeordnet und ausgewertet werden können (anders das Hessische Datenschutzge-

setz V.

I1

II

1986). Ein Aktenauffindungssystem wie etwa das Register fällt

jedoch nicht hierunter, da es kein Aktenauswertungssystem im Sinne dieser

Vorschrift ist.

Strittig ist die Frage der Anwendbarkeit der Datenschutzgesetze im Falle der

sogenannten Parallelspeicherung. Das sind personenbezogene Daten, die sowohl in

einer Datei als auch in einer Akte gespeichert sind. Werden diese personenbezoge-

nen Daten im konkreten Fall aus der Akte übermittelt, so ist strittig, ob dennoch

die Datenschutzgesetze, insbesondere $ ı0, anwendbar sind mit der Begründung,

sonst würden die Schutzvorschriften der Datenschutzgesetze umgangen. Auf dieses

Problem soll hier jedoch nicht näher eingegangen werden5.

Für den Bereich der Justiz ergibt sich daraus, daß die Namensverzeichnisse als

Dateien grundsätzlich unter die Datenschutzgesetze fallen (zu einer diesbezüg-

lichen Ausnahme vgl. nachfolgend Ziffer IV), während dies für Akten und Register

nicht gilt.

IV.

Sonderregelungen für sogenannte interne Dateien

Wie soeben ausgeführt, fallen Dateien grundsätzlich unter das Datenschutzge-

setz. Dies gilt jedoch gem. $ ı Abs.z2 Satz 2 LDSG-BW nicht für sogenannte

interne Dateien, deren Daten nicht zur Übermittlung an Dritte bestimmt sind und

die nicht automatisiert verarbeitet werden. Wörtlich heißt es in dieser Vorschrift:

"...für personenbezogene Daten, die nicht zur Übermittlung an Dritte bestimmt

sind und in nichtautomatisierten Verfahren verarbeitet werden, gilt von den Vor-

schriften dieses Gesetzes nur $ 8 Absı.1ı."

Beide genannten Voraussetzungen müssen also vorliegen, um eine solche Datei

aus dem Anwendungsbereich der Datenschutzgesetze auszunehmen. Bei voran-

schreitender Automation werden zunehmend mehr Dateien dem Datenschutzgesetz

unterfallen, die bisher wegen ihres internen Charakters und der manuellen Bear-

5 Vgl.dazu GRELL: Kommentar zum Landesdatenschutzgesetz. Stuttgart 1980.$ 10

Rdnr. 7 f£f.

308

beitung ausgenom nen waren. Dies soll am Beispiel der Namenskarteien der Staats-

anwaltschaften ein wenig veranschaulicht werden:

Die baden-württembergische Landesbeauftragte für den Datenschutz war an

einzelne Staatsanwaltschaften und das Justizministerium mit der Forderung heran-

getreten, Regelungen über die Löschung und Berichtigung von Eintragungen auf

den Karteikarten in den Namenskarteien der Staatsanwaltschaften zu treffen.

Dabei ging es insbesondere darum, Einstellungen, Freisprüche und Verurteilungen

wegen eines weniger gravierenden Deliktes, als es die Staatsanwaltschaft ur-

sprünglich angenom nen hatte, in der Namenskartei zu vermerken. Dies geschieht

bisher nicht, so daß der Ausgang eines mit der Eingangsverfügung der Staatsan-

waltschaft in die Namenskartei eingetragenen Verfahrens nur durch Hinzuziehung

des Registers bzw. der Akten festgestellt werden kann. Die Landesbeauftragte für

den Datenschutz sah daher die Gefahr, daß bei Auskünften der Staatsanwaltschaft

an Dritte aus der Namenskartei unrichtige, den Betroffenen belastende Angaben

gemacht werden und dies gegen $ ı3 LDSG-BW verstößt, wonach diese Daten zu

löschen seien.

Wegen des unvertretbaren Arbeitsaufwandes einer Anbringung von Sperrvermer-

ken in den manuellen Namenskarteien der Staatsanwaltschaften erklärte das

Justizministerium durch Allgemeine Verfügung vom 13.9.19820° die Namenskarteien

zu sogenannten internen Dateien. Damit wurde zum einen erreicht, daß keine

Auskünfte mehr aus den Namenskarteien an Dritte erteilt werden dürfen, und zum

anderen, daß die dadurch zu internen Dateien gewordenen Namenskarteien nicht

mehr unter das Datenschutzgesetz fallen, so daß auch die Notwendigkeit der

Anbringung von Sperrvermerken entfällt. Die Landesbeauftragte für den Daten-

schutz sprach in diesem Zusammenhang in ihrem 6. Tätigkeitsbericht von einem

"Jegalen Trick". Sobald die Namenskarteien der Staatsanwaltschaften automatisiert

werden, fallen diese jedoch wiederum - und zwar nunmehr unabhängig davon, ob

Auskünfte an Dritte (insbesondere Rechtsanwälte) erteilt werden - unter das

Datenschutzgesetz. Automatisierte Dateien (das war zu diesem Zeitpunkt nur die

Zentrale Namenskartei der Staatsanwaltschaft Stuttgart - ZENDA) wurden deshalb

durch Allgemeine Verfügung des Justizministeriums vom 15.11.19857 mit Wirkung

zum 1.12.1985 von der Anwendung der ursprünglichen Allgemeinen Verfügung

wieder ausgenom nen. Damit dürfen aus diesen Namenskarteien zwar wieder Aus-

künfte an Dritte erteilt werden, andererseits müssen diese jedoch auch den

Anforderungen des Landesdatenschutzgesetzes entsprechen. Die Landesbeauftrage

für den Datenschutz und die Staatsanwaltschaft Stuttgart haben sich zwischenzeit-

lich

auf entsprechende Regelungen geeinigt, nach denen Berichtigungen und

Löschungen nach bestimmten Fristen vorzunehmen sind.

Es gilt also, daß, sobald die Namenskarteien automatisiert werden, diese in den

Anwendungsbereich des Datenschutzgesetzes fallen und daher den dortigen Anfor-

derungen genügen müssen. Die dann notwendige Anbringung von Sperrvermerken

etc. wird jedoch durch den Einsatz der EDV wesentlich erleichtert.

Für die internen Dateien, die von der Anwendbarkeit des Datenschutzgesetzes

grundsätzlich ausgenom nen sind, bleibt $ 8 LDSG-BW anwendbar. Diese Vorschrift

sieht technische und organisatorische Maßnahmen zur Sicherung der Daten vor, die

6 Die Justiz, 1982, S. 360

7 Die Justiz, 1986, S. 3

309

sich im einzelnen aus ergänzenden Bestimmungen zu $ 8 LDSG-BW ergeben. Alle

anderen Bestimmungen des Datenschutzgesetzes gelten für diese Dateien nicht.

V

Rechtslage bei Anwendbarkeit der Datenschutzgesetze

Sogenannte bereichsspezifische Sonderregelungen gehen den Regelungen der

Datenschutzgesetze vor, wie $ 30 LDSG-BW und $ 45 BDSG ausdrücklich bestim-

men. In $ 45 ist eine Aufzählung solcher Sonderregelungen enthalten, die jedoch

nur exemplarischen und keinen abschließenden Charakter hat. Soweit die Daten-

schutzgesetze anwendbar sind, gilt folgendes:

$ s Abs.ı LDSG-BW sieht im Grundsatz vor, daß eine Verarbeitung personen-

bezogener Daten, die von diesem Gesetz geschützt werden, nur zulässig ist, wenn

das LDSG-BW oder eine andere Rechtsvorschrift sie erlaubt oder der Betroffene

eingewilligt hat (Verbot mit Erlaubnisvorbehalt). Die Einwilligung des Betroffenen

ist gem. $ 5 Abs.z2 LDSG-BW in der Regel schriftlich zu erteilen.

I

Datenübermittlung

Gesetzliche Erlaubnistatbestände sieht auch das Datenschutzgesetz selbst vor.

Die wichtigsten sind die 8$ ıo und ıı, die die Datenübermittlung an Stellen

innerhalb bzw. außerhalb des öffentlichen Bereiches regeln und die Vorausset-

zungen für deren Zulässigkeit im einzelnen festlegen. Diese Voraussetzungen sollen

im folgenden erläutert werden:

Bei der Übermittlung an Stellen innerhalb des öffentlichen Bereiches (10 LDSG-

BW) handelt es-sich um einen Sonderfall der Amtshilfe (Artikel 35 GG). Voraus-

setzung für die Zulässigkeit einer Datenübermittlung ist, daß sie zur rechtmäßigen

Erfüllung der in der Zuständigkeit der übermittelnden Stelle oder des Empfängers

liegenden Aufgaben erforderlich ist. Bei der Übermittlung von Daten an Stellen

außerhalb des öffentlichen Bereiches ($ ı1 LDSG) geht es um zwei Zulässigkeits-

tatbestände:

Einmal ist die Übermittlung dann zulässig, wenn sie zur rechtmäßigen Erfüllung

der in der Zuständigkeit der übermittelnden Stelle liegenden Aufgaben erfor-

derlich ist.

Sie ist zum anderen dann zulässig, wenn der Empfänger ein berechtigtes Inter-

310

esse an der Kenntnis der zu übermittelnden Daten glaubhaft macht und dadurch

schutzwürdige Belange des Betroffenen nicht beeinträchtigt werden.

2. Datenverarbeitung für wissenschaftliche Zwecke

Besonders hinzuweisen ist weiter auf die Spezialvorschrift des $ 20 LDSG, der

die Datenverarbeitung für wissenschaftliche Zwecke regelt. Dessen Absatz ı lautet:

"Hochschulen und andere öffentliche Einrichtungen mit der Aufgabe unabhän-

giger wissenschaftlicher Forschung können für bestimmte Forschungsvorhaben

personenbezogene Daten speichern oder verändern, wenn der Betroffene eingewil-

ligt hat oder wenn seine schutzwürdigen Belange wegen der Art der Daten, wegen

ihrer Offenkundigkeit oder wegen der Art ihrer Verwendung nicht beeinträchtigt

werden. Unter den Voraussetzungen von Satz ı können ihnen die in $ 2 Abs.ı und

2 genannten Behörden und sonstige öffentliche Stellen personenbezogene Daten

übermitteln."

Es ist also entweder die Einwilligung des Betroffenen notwendig oder durch die

Übermittlung oder Speicherung der personenbezogenen Daten werden schutzwürdige

Belange des Betroffenen nicht beeinträchtigt. Zu den Vorkehrungen, durch die eine

Beeinträchtigung schutzwürdiger Belange des Betroffenen ausgeschlossen wird, hat

die baden-württembergische Landesbeauftragte für den Datenschutz in ihrem

Zweiten Tätigkeitsbericht® ausgeführt:

"Die Daten beider Dateien (Erl.: Personalien und sonstige Angaben sollen ge-

trennt gespeichert werden) dürfen nuc zusammengeführt werden, wenn sich das

Forschungsprojekt auf andere Weise nicht durchführen läßt.

Der Personenkreis, der eine Zusammenführung durchführen darf, muß auf das

unbedingt notwendige Maß beschränkt sein. Durch wirksame Datensicherungs-

maßnahmen ist Unbefugten die Zusammenführung unmöglich zu machen.

Für die gesamte Datenverarbeitung müssen die sich aus dem jeweiligen Stand

der Technik ergebenden Datensicherungsmaßnahmen eingesetzt werden.

Der Personenbezug darf nur solange aufrechterhalten bleiben, als dies zur

Durchführung des Vorhabens unbedingt geboten ist. Die vage Möglichkeit, daß

8 Zweiter Tätigkeitsbericht der Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden-

Württemberg, 1981, S. 46

311

irgendwann einmal eine Nachfolgeuntersuchung durchgeführt wird, berechtigt

nicht zur Aufrechterhaltung des Personenbezugs.

Eine Übermittlung personenbezogener Daten ohne Einwilligung der Betroffenen

darf nicht stattfinden."

Ich möchte an dieser Stelle auf die Kriterien nicht im einzelnen eingehen.

Wann schutzwürdige Belange des Betroffenen nicht beeinträchtigt sind, ist ohnehin

stets eine Frage des Einzelfalles.

VI

Akteneinsicht in Strafverfahrensakten zu Zwecken wissenschaftlicher

- insbesondere kriminologischer - Forschung

Hier ist zunächst festzuhalten, daß das baden-württembergische Landesdaten-

schutzgesetz - insbesondere dessen $$ s und 20 - hier nicht anwendbar sind. Die

in den Strafakten enthaltenen personenbezogenen Daten fallen mangels Dateibezug

nicht in den Anwendungsbereich des Datenschutzgesetzes ($ ı Abs.2 LDSG-BW).

I

Rechtliche Grundlagen

Eine gesetzliche Grundlage zur Gewährung von Akteneinsicht für wissenschaft-

liche Forschungsvorhaben gibt es derzeit nicht. Eine solche wird man im Hinblick

auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Volkszählungsgesetz fordern

müssen, da mit der Einsichtnahme in die Strafakten eine Weitergabe personenbe-

zogener Daten verbunden ist. Für eine gewisse Übergangszeit, deren Dauer aller-

dings zunehmend in Streit gerät, wird man jedoch auch ohne ausdrückliche

gesetzliche Grundlage die Akteneinsicht für Zwecke der Forschung als zulässig

ansehen können. In der Praxis wenden die Gerichte und Staatsanwaltschaften die

Nummer 185 a der Richtlinien für das Straf- und Bußgeldverfahren (RiStBV) an.

Absatz ı dieser Vorschrift lautet:

"Für wissenschaftliche Vorhaben wird Akteneinsicht gewährt, wenn und soweit

deren Bedeutung diese rechtfertigt, der Verwaltungsaufwand vertretbar ist und die

Gewähr besteht, daß ein Mißbrauch der erlangten Erkenntnisse nicht zu befürchten

ist. Die Gewährung von Akteneinsicht kann mit Auflagen verbunden werden; in der

Regel ist die Auflage zu erteilen, daß die Akten nicht an Dritte weitergegeben

werden dürfen und daß Hinweise auf Verfahrensbeteiligte oder auf Tatsachen, die

zu ihrer Identifizierung führen können, zu vermeiden sind."

312

Die grundsätzliche Anerkennung der Notwendigkeit eines "Übergangsbonus" bis

zur Schaffung einer klaren gesetzlichen Grundlage kann aber nicht bedeuten, daß

während der Übergangszeit die bisherige Praxis ohne weiteres so beibehalten

werden kann, als sei sie verfassungsrechtlich unbedenklich. Bis zur Herstellung

eines verfassungsgemäßen Zustandes durch den Gesetzgeber reduzieren sich

vielmehr die Befugnisse zu Eingriffen in verfassungsrechtlich geschützte Positionen

auf das, was im konkreten Fall für die geordnete Weiterführung eines funktions-

fähigen Betriebes unerlässlich ist. Dies muß zu einer restriktiveren Handhabung

der Bewilligung von Akteneinsicht führen. Den Belangen der Betroffenen muß bei

der notwendigen Abwägung mit dem Forschungsinteresse unter Zugrundelegung des

durch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aktualisierten Verfassungs-

verständnisses verstärkt Gewicht beigemessen werden. Was dies in der Praxis

bedeutet, ist nicht ganz einfach festzustellen und muß wohl wiederum der Ent-

scheidung im Einzelfall überlassen bleiben.

Die restriktivere Handhabung der Bewilligungspraxis hat dazu geführt, daß

heute an die wissenschaftliche Qualifikation eines Forschungsvorhabens schärfere

Anforderungen gestellt werden. Die Bewilligung von Akteneinsicht z.B. für die

Seminararbeit eines Rechtsstudenten, wie sie früher nicht ausgeschlossen war,

kommt danach heute praktisch nicht mehr in Betracht. Unterstützt werden im

wesentlichen nur noch Forschungsprojekte der wissenschaftlichen Institute und

Promotionsarbeiten. Jedoch kann auch hier im Einzelfall die Bewilligung versagt

werden, wenn besonders sensible Bereiche betroffen sind.

2. Ist die Einwilligung erforderlich?

Mit dem Problem der Gewährung von Akteneinsicht durch die Justizbehörden

für Zwecke der kriminologischen Forschung hat sich auch die baden-württembergi-

sche Landesbeauftragte für den Datenschutz in ihrem Siebten Tätigkeitsbericht9

befaßt. Sowohl bei dem Forschungsprojekt "Maßregelvollzug" des Kriminologischen

Instituts der Universität Heidelberg als auch bei dem Forschungsvorhaben "Infor-

melle Reaktionen nach dem Jugendstrafrecht" der Universität Konstanz vertritt die

Landesbeauftragte dabei die Auffassung, daß die Justizbehörden nicht, wie gesche-

hen, ohne Einwilligung der Betroffenen Akteneinsicht in die Strafverfahrens-,

9 Siebter Tätigkeitsbericht der Beauftragten für den Datenschutz Baden- Württem-

erg, 1986

313

Vollstreckungs- und Gnadenakten hätten gewähren dürfen. Dabei bleibt die Lan-

desbeauftragte für den Datenschutz allerdings eine Begründung dafür schuldig,

woher sie das Erfordernis der Einwilligung ableitet. Das Landesdatenschutzgesetz,

dessen $& s und 20 die Landesbeauftragte zitiert, findet unstreitig auf diesen

Sachverhalt keine Anwendung, da es sich um Akten, nicht um eine Datei handelt.

Während der Übergangszeit bis zur Schaffung einer gesetzlichen Grundlage muß

auf Nummer 185 a RiStBV zurückgegriffen werden. Danach ist nicht generell vom

Erfordernis einer Einwilligung der Betroffenen auszugehen. Vielmehr ist dies eine

im Einzelfall im Rahmen der Abwägung zu prüfende Frage. In vielen Fällen wird

gegen die Einholung einer Einwilligung sprechen, daß die Betroffenen - seien sie

nun Täter oder Opfer einer früheren Straftat - dadurch mit dem Geschehen erneut

konfrontiert würden. Dies könnte für die Betroffenen eine erhebliche Belastung

darstellen. Möglicherweise haben sie in einem neuen sozialen Umfeld Fuß gefaßt,

ohne daß ihre Umgebung über ihre Vergangenheit informiert ist. Würde man an sie

mit dem Anliegen herantreten, ihre Einwilligung zur (anonymen) Auswertung ihrer

Akten für ein Forschungsvorhaben zu erteilen, so würden sie dadurch möglicher-

weise wesentlich stärker in ihrer Persönlichkeitssphäre tangiert als dies bei der

Auswertung der Akten ohne vorherige Einholung der Einwilligung der Fall wäre.

Dies gilt nicht nur für frühere Straftäter, sondern auch für Opfer früherer

Straftaten, insbesondere Opfer von Sexualdelikten.

Das Justizministerium Baden-Württemberg hat in einem Schriftwechsel betref-

fend das Forschungsvorhaben "Informelle Reaktionen nach dem Jugendstrafrecht"

der Universität Konstanz diese Argumentation der Landesbeauftragten für den

Datenschutz vorgetragen. Die Landesbeauftragte schrieb schließlicham 31. Dezem-

ber 1986, dem Tag also, an dem auch der Siebte Tätigkeitsbericht dem Landtag

überreicht wurde, folgendes an das Justizministerium:

"Im Falle des Forschungsvorhabens "Informelle Reaktionen nach dem Jugend-

strafrecht" der Universität Konstanz schließe ich mich der Meinung des Justizmi-

nisteriums an, daß für die Gewährung der Akteneinsicht an die Forscher die

Einwilligung der Betroffenen nicht eingeholt werden mußte. Dabei gehe ich al-

lerdings davon aus, daß - entsprechend der Mitteilung der Universität Konstanz -

keine Kontaktaufnahme mit den Betroffenen oder Personen ihres sozialen Umfelds

erfolgt."

Demnach hält die Landesbeauftragte für den Datenschutz die von ihr in ihrem

Tätigkeitsbericht aufgestellte Forderung, hier hätte vorher die Einwilligung der

Betroffenen eingeholt werden müssen, nicht mehr aufrecht.

314

Neben dem Aspekt einer erneuten und zusätzlichen Belastung der Betroffenen

durch die Einholung der Einwilligung wirft diese noch ein weiteres Problem auf:

Der Verwaltungsaufwand ist je nach der Zahl der einbezogenen Betroffenen unter

Umständen ganz erheblich. Zwar steht die Landesbeauftragte für den Datenschutz

auf dem Standpunkt, daß dieser bei der Entscheidung, ob eine Einwilligung einge-

holt werden soll, nicht zu berücksichtigen ist; anders Nummer 185 a RiStBV.

Jedoch wird man ohne weiteres verstehen, daß es insbesondere für die Praxis der

Ministerien bei der Bewilligung von Akteneinsicht doch eine erhebliche Rolle

spielt, ob unter Umständen soo Anschriften ermittelt und die Betreffenden an-

schließend angeschrieben werden müssen, um sie um ihre Einwilligung zu bitten.

Das Problem läßt sich auch nicht dadurch lösen, daß man diese Aufgabe der for-

schenden Stelle überläßt. Schon die Weitergabe von Namen und Anschrift der

Betroffenen an die Forscher stellt ja einen Eingriff in das Recht auf informatio-

nelle Selbstbestimmung dar, so daß es bereits hierzu der Einwilligung bedarf,

sofern nicht eine andere gesetzliche Erlaubnisnorm eingreift.

Alles in allem ist die Einwilligung im Bereich der Forschung ein denkbar

ungeeignetes Instrument. Lediglich in den Fällen, in denen im Verlauf des For-

schungsvorhabens ohnehin eine persönliche Kontaktaufnahme mit den Betroffenen

erfolgt, sollte auf alle Fälle eine Einwilligung der Betroffenen gefordert werden.

Die wesentlichen Gegenargumente haben nämlich hier keine Gültigkeit.

Hingewiesen werden soll hier noch auf eine Entscheidung des Bundesverfas-

sungsgerichts!19, wonach ein verfassungsunmittelbarer Anspruch auf Akteneinsicht

zu Forschungszwecken aus dem Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit nicht besteht.

Vielmehr könne die Behörde hierüber in den Grenzen des Willkürverbotes frei

entscheiden. Daraus ergibt sich auch, daß für die beteiligten Forschungsstellen

kaum eine Möglichkeit besteht, derartige Fragen gerichtlich klären zu lassen.

10 JuS 1985, 728

315

3. Befragungen

Datenschutzprobleme bei der Befragung der

Allgemeinbevölkerung.

Erfahrungen aus zwei Forschungsprojekten

(1973/74 und 1986/87)

von Hans-Dieter Schwind

Zur Datenschutzfrage

am Beispiel von Nordrhein-Westfalen

I

Anwendbarkeit des $ ı2 DSG NW

a) Personenbezogene Daten

b) Anonymisierte Daten

c) Hochschulaufgabe

Zulässigkeit der Datenverarbeitung

a) Beeinträchtigung schutzwürdiger Belange

b) Einwilligung des Probanden

c) Genehmigung des Landesbeauftragten

für den Datenschutz

Il

Zum Datenschutz in der Praxis der empirischen Forschung

Hinweise auf die Methodik der Erhebung Bochum II

Verweigerungsquote und Datenschutz

a) Verweigerungsgründe

b) Wer verweigert?

c) Vorläufige Ergebnisse

Neue Wege der Befragung

a) Drei Wellen der Befragung

b) Vorbereitung und Motivation der Interviewer

c) Zur Befragung ausländischer Probanden

Unterstützung durch die örtliche Presse

Kontrolle der Interviewer

IN

Ausblick

319

Vom 5. Januar bis zum 28. Februar d.J. (1987) wurden Bochumer Bürger einer

Random-Stichprobe (1792 Probanden) anhand eines standardisierten Fragebogens

danach gefragt (Opferbefragung):

_

erstens:

ob sie im abgelaufenen Jahr (1986) Opfer eines Diebstahls (ohne

oder unter erschwerenden Umständen, aber ohne Warenhausdieb-

stahl), eines Raubes oder einer vorsätzlichen Körperverletzung

geworden waren,

zweitens:

ob sie diese Straftat angezeigt (Hellfeld der Kriminalität) oder

nicht angezeigt hatten (Dunkelfeld der Kriminalität),

drittens:

weshalb sie die zu ihrem Nachteil verübten Delikte den Strafver-

folgungsbehörden angezeigt bzw. nicht angezeigt hatten; außerdem

interessierte noch,

viertens:

wie die Kriminalitätsentwicklung von der Bevölkerung eingeschätzt

wird (Kriminalitätsprognose aus der Sicht der Befragten) sowie

fünftens:

ob sich die Kriminalitätsfurcht der Bevölkerung verändert hat und

sechstens:

welches Ansehen die Polizei in der Bevölkerung genießt.

Diese Untersuchung läuft unter der Überschrift "Dunkelfeldforschung Bochum

H - eine Replikationsstudie (1986/87)'. Wiederholt wird mit gleicher Methodik und

gleicher Grundgesamtheit der Probanden (Stadt Bochum) eine Untersuchung, die im

Rahmender "Empirischen Kriminalgeographie - Kriminalitätsatlas Bochum" 1975/76

durchgeführt wurde (Dunkelfeldforschung Bochum 1). Beide Projekte werden bzw.

wurden mit Drittmitteln des Bundeskriminalamtes (BKA) unterstützt. Die "Empiri-

sche Kriminalgeographie" ist (samt der Dunkelfeldforschung Bochum I) als Band 8

in der BKA-Forschungsreihe 1978 veröffentlicht worden; die laufende Untersuchung

wird in derselben Reihe publiziert werden. Beiden Untersuchungen vorangegangen

ist die "Dunkelfeldforschung Göttingen 1973/74", erschienen 1975 als Band 2 der

BKA-Forschungsreihe. Da für alle diese Untersuchungen der Verfasser der beauf-

tragte Projektleiter war, wurden auch hinsichtlich der Verweigerungsgründe Er-

fahrungen gesammelt. Es war zu vermuten, daß der Datenschutz durch seine Auf-

lagen bzw. durch die Sensibilisierung der Bürger (Verängstigung der Menschen

320

durch bestimmte Gruppen und Medien?) Befragungen inzwischen erkennbar er-

schweren würde.

I

Zur Datenschutzfrage am Beispiel von Nordrhein-Westfalen

Seit der Durchführung der Dunkelfeldforschung Bochum I sind ı1 Jahre vergan-

gen. In dieser Zeit hat die Datenschutzfrage wichtige Veränderungen erfahren, die

am Beispiel von Nordrhein-Westfalen wenigstens in Umrissen dargelegt werden

sollen. Ausführlichere Hinweise über die Datenschutzlage haben Sie aus kompeten-

terer Quelle bereits gestern und heute gehört. Bei den folgenden Informationen

soll es jedoch speziell um die Datenschutzprobleme bei Befragungen gehen. Den

Ausgangspunkt bilden die Bundesvorschriften, nämlich das am ı. Januar 1978 in

Kraft getretene "Gesetz zum Schutz vor Mißbrauch personenbezogener Daten bei

der Datenverarbeitung" (Bundesdatenschutzgesetz - BDSG) vom 27. Januar 1977

(BGBI I, S. 201; geändert durch Gesetz vom ı8. August 1980, BGBI I, S. 1469). In

Nordrhein-Westfalen folgte am ı9. Dezember 1978 das Gesetz "zum Schutz vor

Mißbrauch personenbezogener Daten bei der Datenverarbeitung " (Datenschutzge-

setz Nordrhein-Westfalen - DSG NW, GV NW S. 640), das mit dem BDSG z.T.

wörtlich übereinstimmt. In $ ı2 DSG NW hat Nordrhein-Westfalen eine auf den

universitären Wissenschaftsbereich zugeschnittene Regelung getroffen, die wie

folgt lautet (Hervorhebungen durch den Verf.):

"(1) Hochschulen und andere öffentliche Einrichtungen mit der Aufgabe unab-

hängiger wissenschaftlicher Forschung können im Rahmen ihrer Aufgaben für be-

stimmte Forschungsvorhaben personenbezogene Daten speichern und verändern.

Hierfür können ihnen die in $ ı Abs.2 genannten Behörden und öffentlichen Stel-

len personenbezogene Daten übermitteln. Die Datenverarbeitung nach Satz ı ist

nur zulässig, wenn die Betroffenen eingewilligt haben oder wenn ihre schutzwür-

digen Belange nicht beeinträchtigt werden. Die übermittelnden Stellen haben die

Übermittlung beim Landesbeauftragten für den Datenschutz anzuzeigen.

(2) Die nach Abs. ı gespeicherten, veränderten und übermittelten personenbezo-

genen Daten dürfen nur mit Einwilligung des Betroffenen weitervermittelt werden."

Danach stellen sich folgende Fragen:

_

erstens:

Findet die Regelung des $ ı2 DSG NW auf Untersuchungen wie die

der geplanten Art (Speicherung von mittels Interview erhobenen

Daten) überhaupt Anwendung, und wenn das der Fall ist,

- Zweitens:

unter welchen Voraussetzungen.

321

ı. Anwendbarkeit des 8 ı2 DSG NW

a) Personenbezogene Daten

Das Persönlichkeitsrecht des einzelnen Bürgers wird nur berührt, wenn per-

sonenbezogene Daten gespeichert werden ($8 ı Abs.ı Nr.ı DSG NW; ı, Abs.ı

BDSG), d.h. Angaben, die nicht anonym(isiert worden) sind.

Umgekehrt: Die Datenschutzgesetze finden keine Anwendung bezüglich anony-

misierter Daten!.

b) Anonymisierte Daten

Anonym(isiert) sind Daten bei engster Auslegung erst dann, wenn die Einzelan-

gaben einer bestimmten Person überhaupt nicht mehr zugeordnet werden können.

Auf den für die beiden Bochumer Untersuchungen (Bochum I und Bochum Il) be-

nutzten Fragebögen werden Name und Anschrift des Probanden zwar nicht ver-

merkt, wohl aber auf einem angehefteten Beiblatt (gleichzeitig Abrechnungsbogen

für die Interviewer), das dem Interviewer anzeigte, welche Person überhaupt zu

befragen war. Dieses Beiblatt wurde jedoch sofort nach Beendigung der Erhebung

vom Fragebogen getrennt, so daß insoweit grundsätzlich keine Probleme auftau-

chen dürften. Es fragt sich jedoch, ob man dennoch von einer Anonymisierung der

Daten ausgehen darf, wenn zumindest nicht ausgeschlossen werden kann, daß auf-

grund der Vielzahl der auf dem Fragebogen erhobenen Daten doch wieder ein

Rückschluß auf den Befragten möglich erscheint. Beispiel: Der Befragte wohnt im

statistischen Wohnplatz 533, ist über 80 Jahre alt, (pensionierter) Beamter, erhält

über 5.000,- DM Pension und bewohnt allein eine über 100 m“ große Wohnung. Bei

enger Auslegung der Datenschutzgesetze, die wir in Bochum zugrunde gelegt

haben, ist danach die Anwendbarkeit des &$ ı2 DSG NW zu bejahen; die Anonymi-

sierung ist nicht in totaler Weise erfolgt. Die Vorschrift des $ ı2 bildete deshalb

auch den gesetzlichen Maßstab für unser Bochumer Forschungsvorhaben.

c) Hochschulaufgabe

Nach $ ı2 Abs.ı Satz ı dürfen Hochschulen im Rahmen ihrer Aufgaben für be-

stimmte Forschungsvorhaben personenbezogene Daten grundsätzlich speichern. Da

es sich bei der Dunkelfeldstudie um ein Drittmittelprojekt im Sinne des $& 98 Abs. ı

I1 DAMMANN, in Simitis/Dammann/Mallmann/Rehm BDSG, $& 2 Rn 38 ff.

322

WissHG NW handelt, das im Rahmen universitärer Aufgaben durchgeführt wird (den

Vertrag mit dem BKA hat der Rektor unterschrieben) und durch die Projektbe-

schreibung hinlänglich genau bestimmt worden ist, bestehen insoweit keine Beden-

ken

2. Zulässigkeit der Datenverarbeitung

Nach $ ı2 Abs.ı Satz 2 DSG NW ist Datenverarbeitung nach Satz ı jedoch nur

dann zulässig, wenn die Betroffenen entweder eingewilligt haben oder wenn ihre

schutzwürdigen Belange nicht beeinträchtigt werden.

a) Beeinträchtigung schutzwürdiger Belange

Auch wenn man bei der Frage der Schutzwürdigkeit der Belange der Probanden

die gesellschaftspolitische Relevanz der Studie mitberücksichtigt, bleibt das Be-

denken, ob das Pendel nicht dennoch zugunsten der Betroffenen ausschlagen muß,

und zwar deshalb, weil im Fragebogen auch sensible Bereiche mitberührt werden

(etwa die Einkommensfrage).

b) Einwilligung der Probanden

Danach bleibt nur die Alternative der Einwilligung der Probanden, die grund-

sätzlich der Schriftform bedarf (vgl. $ 3 Satz 2, ı. Halbsatz DSG NW; ebenso $ 3

Satz 2, ı. Halbsatz BDSG). Dieses Erfordernis versetzt allerdings empirischer

Forschung, die mit der Befragungsmethode arbeiten muß, endgültig den "Fang-

schuß". So hat z.B. Max Kaase in einer Stellungnahme zum "Entwurf eines Ge-

setzes zur Änderung des Bundesdatenschutzgesetzes" auf eine Umfrage von

Scheuch unter Aussiedlern verwiesen, bei der nur noch 16 % der Stichprobe bereit

waren, schriftlich ihr Einverständnis zu der beabsichtigten Befragung zu geben?.

Scheuch3 führt diese Zurückhaltung allerdings nicht primär auf ein Mißtrauen

gegenüber der Befragung zurück, sondern auf eine generelle Abneigung, sich

schriftlich festlegen zu sollen: "Diese pauschale Furcht gegen jede schriftliche

Festlegung gab es extrem gehäuft bei wenig Gebildeten und bei beruflich wenig

2 KAASE, in ZUMA Nachrichten Nr. ı8, Mai 1986, S. 7.

3 Zit. nach KAASE (Fn. 2), S. 6 f.

323

erfolgreichen Personen in wirtschaftlich ungünstiger Lage'"4. Um einem ähnlichen

"Reinfall" bei unserer Dunkelfeldforschung in Bochum zu entgehen, ist deshalb

weiter geprüft worden, ob es Möglichkeiten gibt, von der Schriftform der Einwil-

ligung absehen zu dürfen. Den entsprechenden Einstieg bietet $ 3 Satz 2, ı. Halb-

satz DSG NW, wonach die Frage gestellt werden darf, ob "nicht wegen besonderer

Umstände eine andere Form angemessen ist" (so auch $ 3 Satz 2, ı. Halbsatz

BDSG). Vor dem Hintergrund der klaren Entscheidung des Gesetzgebers zugunsten

des Datenschutzes kann insoweit eine konkludente Einwilligung in die Speicherung,

die man in der freiwilligen Teilnahme an der Befragung sehen könnte, allerdings

nicht ausreichend sein. Denn der Zweck des Schriftformerfordernisses liegt in dem

Schutz des Betroffenen vor übereilter Zustimmung. Diese Warnfunktion bleibt

jedoch erhalten, wenn der Betroffene mündlich (aber ausdrücklich) seine Einwilli-

gung erteilt und rechtzeitig über die Befragung, und zwar über Sinn und Zweck

der Erhebung, über den Umfang der Datenverarbeitung sowie über die Bedeutung

der Einwilligung (siehe &$ 3 Satz 3 DSG NW) informiert wird. Das heißt: An den

Probanden muß vor der Befragung ein entsprechender Brief abgeschickt werden,

der ihm Zeit läßt, in Ruhe zu überlegen, ob er einwilligen will oder nicht. Auf

diese Weise dürfte die Rechtsstellung des Betroffenen zumindest angemessen

gewahrt sein. Ein solcher Brief ist den Bochumer Probanden, bevor die Interviewer

an der Haustür erschienen, auch zugesandt worden. In diesem Informationsbrief

wurde zum Schutz des Probanden ausdrücklich darauf verwiesen, daß die Teilnahme

an der Befragung freiwillig ist. Diese Umstände zugunsten des Datenschutzes

lassen die Annahme einer die Möglichkeitsform zulassenden Ausnahme im Sinne des

$ 3 Satz 2, ı. Halbsatz BDSG unserer Meinung nach zu5.

c) Genehmigung des Landesbeauftragten für den Datenschutz

Die Genehmigung des Landesbeauftragten für den Datenschutz bzw. seine

Vorabinformation sieht das DSG NW hingegen nicht vor, wohl aber eine Veröf-

fentlichung über die gespeicherten Daten im amtlichen Mitteilungsblatt sowie eine

4 KAASE (Fn. 2), S. 7.

5 Vgl. dazu auch AUERNHAMMER, 8 3 BDSG Rn 8, $ 36 BDSG Rn 9; BERGMANN/

MÖHRLE, Datenschutzrecht, &8 3 BDSG, Anm. 3.3; SIMITIS, in: Simitis/Dammann/

Mallmann/Reh, $ 3 BDSG Rn 80.

324

Anmeldung der Daten beim Landesbeauftragten ($& ıs Abs. ı und 27 Abs. 3 DSG

NW; vgl. dazu DatenschutzveröffentlichungsVO NW und Dateienregister VO NW).

Diese ist inzwischen erfolgt.

ll.

Zum Datenschutz in der Praxis der empirischen Forschung

Wie haben sich die Auflagen der Datenschutzgesetze nun auf die Durchführung

des Forschungsprojektes Bochum II ausgewirkt? Wie sehen die entsprechenden

Verweigererquoten im Vergleich zu den Voruntersuchungen aus?

ı. Hinweise auf die Methodik der Erhebung Bochum II

Die Erhebung Bochum II ist wie die Befragung in Göttingen und die Erhebung

Bochum I mit der Fragebogenmethode durchgeführt worden (standardisiertes Inter-

view). Abgefragt wurden auch persönliche Daten wie das Alter der Probanden (um

altersspezifische Besonderheiten entdecken zu können) oder das Einkommen (für

den Schichten-Index).

Die Random-Stichprobe hat - wie vor elf Jahren - wiederum das Einwohner-

meldeamt der Stadt Bochum zur Verfügung gestellt. Der zuständige Sachbearbeiter

- er war noch derselbe - wußte übrigens noch aus der ersten Untersuchung

(Bochum 1), daß der Bochumer Lehrstuhl mit Bevölkerungsdaten vorsichtig umgeht

und Zusagen verläßlich einhält. Durch das erworbene Vertrauen wurden Probleme

vermieden.

In der Stichprobe Bochum II befanden sich insgesamt 1.792 Probanden; in der

Untersuchung Bochum I vor ı1 Jahren sind es noch 1.980 gewesen. Ein Grund für

die Verminderung der Zahl der Probanden: Die Bochumer Bevölkerung nimmt nicht

zu, sondern ab. Für beide Untersuchungen wurden 0,5 % der in Bochum gemeldeten

Bürger (über ı4 Jahre) aus der Einwohnermelde-Kartei ausgedruckt.

Die Probanden sind von ı45 Interviewern befragt worden, Jura- und Psycholo-

gie-Studenten der Ruhr-Universität Bochum, die vor der Erhebung (im Januar und

Februar dieses Jahres) vier Wochen lang (nämlich Ende November bis kurz vor

Weihnachten letzten Jahres) durch fünf Psychologen auf ihre Aufgabe vorbereitet

wurden (Interviewerschulung). Diese fünf Psychologen haben die Interviewer auch

während der Erhebungsphase betreut.

325

2. Verweigerungsquote und Datenschutz

Vergleicht man die Ausfallquoten der drei Untersuchungen (Göttingen,

Bochum I und Bochum II) miteinander, so fällt zunächst auf, daß der Prozentsatz

der "hereingekommenen" Interviews sinkt: die Ausfallquote betrug in der Göttinger

Untersuchung (vor ı3 Jahren) lediglich 7,3 %, zwei Jahre später in Bochum schon

15,2 % (Bochum 1I) und 1987 (Bochum II) - nach vorläufiger Handauswertung

immerhin 20,0 %.

Plausibel (vor dem Hintergrund der Datenschutzproblematik) erschien zunächst

die Vermutung, daß sich die Ausfallquote infolge der zunehmenden Zahl der Inter-

view-Verweigerer erhöht hat: In der Untersuchung Bochum I (1976) lag die Ver-

weigerungsquote bei lediglich 10 %, in der Untersuchung Bochum II (1987) bei aber

auch nur 12,0 %; die Verweigerungsquote hat sich danach also in den letzten ı0

Jahren kaum erhöht.

Inwieweit hat die Verweigerung nun überhaupt mit der Datenschutzproblematik

zu tun? Eine Handauszählung (die endgültige Auswertung der Erhebung dürfte erst

in einigen Monaten vorliegen) ergibt dazu das folgende vorläufige Bild:

a) Verweigerungsgründe

Verweigert haben von den befragten 1ı.792 Probanden insgesamt 215 (12,0 %).

Als Verweigerungsgrund haben allerdings ausdrücklich lediglich 20 die Befürchtung

genannt, daß die Daten mißbraucht werden könnten. ı3 Verweigerer gaben an, mit

der Polizei nichts zu tun haben zu wollen. Weitere 149 haben dem Interviewer

mehr oder weniger ohne Angabe von Gründen die "Tür vor der Nase" zugeschla-

gen. Einige von ihnen (27 der ı49) begründeten ihr Verhalten mit dem Hinweis,

kein Interesse zu haben bzw. haben sich so geäußert, daß der Interviewer den

Eindruck gewann, der Proband habe Angst, seine Meinung zu sagen. Ein Beispiel

dazu: Eine ältere Frau, die den Interviewer abgewiesen hatte und vom Projekt-

leiter deshalb noch einmal telefonisch erreicht wurde, um zu versuchen, sie doch

noch für die Befragung zu gewinnen, teilte mit, sie befürchte, die Fragen des

Fragebogens nicht richtig beantworten zu können und dadurch ihre Rente zu

gefährden. Ein ausländischer Mitbürger (ein Italiener) ließ gar über einen Rechts-

anwalt mitteilen, "von weiteren Anfragen und Vorsprachen Abstand zu nehmen".

326

b) Wer verweigert?

Auffällig ist, daß sich die Verweigerer heute (im Gegensatz zu den früheren

Erfahrungen) primär offenbar aus den unteren sozialen Bevölkerungsschichten und

aus den älteren Mitbürgern rekrutieren, eine Beobachtung, die dem Hinweis von

Kaase entspricht (vgl. oben).

c) Vorläufige Ergebnisse

So kann man a'ls (vorläufige) Ergebnisse der Untersuchung Bochum II (bis

hierhin) zusammengefaßt festhalten:

erstens:

Die Verweigerungsquote (Bochum Il) ist lediglich etwas höher als

die vor elf Jahren (Bochum 1). Aber: innerhalb weniger Fragebögen

klaffen bei den personenbezogenen Daten nicht unerhebliche

Lücken.

zweitens:

Die Verweigerer sind überwiegend ältere Leute oder solche, die aus

den unteren sozialen Schichten stammen.

drittens:

Über die Hälfte der Verweigerer hat offenbar ein "diffuses ungutes

Gefühl" gegen die Befragungen entwickelt. Plausibel ist, daß diese

Abneigung mit der Datenschutzdiskussion zu tun haben könnte.

Verläßlich bewiesen ist das jedoch nicht.

Neue Wege der Befragung

Um Mißverständnissen entgegenzuwirken, darf jedoch der Hinweis nicht fehlen,

daß die Verweigerungsquote, wenn die Untersuchung Bochum II auf gleiche Weise

wie die vorhergehenden Untersuchungen (Göttingen und Bochum I) durchgeführt

worden wäre, nicht bei 12,0 % liegen würde, sondern bei mindestens 14,1 %. Worin

liegen die Unterschiede?

Die Befragung Bochum II ist in drei Wellen erfolgt, denen das Informations-

schreiben voranging, das aus Datenschutzgründen - wie oben erwähnt - an die

Probanden der Stichprobe abgesandt werden mußte. Darin stand u.a. auch, daß die

Teilnahme an der Befragung freiwillig war; darauf haben sich auch viele der

Verweigerer, als sie von den Interviewern besucht wurden, ausdrücklich berufen.

327

a) Drei Wellen der Befragung

Die erste der drei Wellen, in denen die Befragung durchgeführt wurde, stimmte

mit dem Vorgehen in Göttingen und Bochum I noch überein: Die Interviewer be-

suchten die Probanden und hatten Mißerfolg (Verweigerung) oder Erfolg. Zu der

ersten Welle gehörte auch noch der mehrmalige Besuch durch denselben Inter-

viewer, der es mehrmals versucht hat. Danach lag die Mißerfolgsquote bei 14,1 %.

Die zweite Welle (die in Göttingen und Bochum I fehlte) bestand darin, daß die

Verweigerer grundsätzlich in persönlichen Briefen (unterschrieben vom Projektlei-

ter) noch ein zweites Mal angeschrieben wurden, und zwar mit der Bitte, ihre

Vorbehalte zu überwinden und sich der Befragung doch noch zur Verfügung zu

stellen. Dieses Schreiben bestand aus vorgefertigten Teilen, die mit Hilfe einer

Speicherschreibmaschine (ETX I, Olympia) durch persönlich gehaltene Zeilen

ergänzt wurden (fehlten in Göttingen und Bochum 1). Die Aktion führte dazu, daß

ca. 10 % der beigefügten, bereits frankierten Antwortkarten an den Lehrstuhl mit

Terminvorschlägen der Probanden zurückkamen. Dadurch konnte die Verweigerer-

quote von 14,1 % auf 12,8 % gesenkt werden.

Die dritte Welle bestand in dem Einsatz einer sogenannten "Herkulesgruppe",

nämlich einer Gruppe von acht Interviewern, und zwar denen, die sich von den

insgesamt eingesetzten ı45 Interviewern am besten bewährt hatten (keine oder

wenige Verweigerungen). Diese dritte Welle bezog sich jedoch nur noch auf eine

Stichprobe aus den Verweigerern (40 Probanden). Die "Herkulesgruppe" konnte von

diesen noch ı5 überreden teilzunehmen. Damit sank die Verweigererquote endlich

auf die eingangs genannte Zahl von ı2,0 %.

b) Vorbereitung und Motivation der Interviewer

Nicht zuletzt hat diese relativ geringe Verweigerungsquote mit dem Engagement

der studentischen Interviewer zu tun. Ihre Motivation wurde nicht nur durch

(erstens) die Bezahlung ihrer Tätigkeit erreicht, sondern darüber hinaus (zweitens)

auch durch die besondere Interviewerschulung (intensiv in kleinen - insgesamt

zwölf - Gruppen); dazu (drittens) durch ein Zeugnis, das ihren Einsatz bestätigt

sowie (viertens) durch das Versprechen, dafür Sorge zu tragen, daß ihr Name in

der späteren Veröffentlichung auch genannt wird ("unser" Forschungsvorhaben)

und (fünftens) die spätere Veröffentlichung jedem der Interviewer vom Lehrstuhl

zugeschickt wird. Sechstens hat schließlich auch eine Rolle gespielt, daß alle

Interviewer mit dem Lehrstuhl einen Werkvertrag abgeschlossen haben, an dessen

328

Einhaltung die säumigen Interviewer in der Kriminologie-Vorlesung und noch ein-

mal schriftlich erinnert wurden (Repression). Und siebtens: jedem Interviewer

wurden nur ı2 Probandenadressen gegeben (in Bochum I: 18).

c) Zur Befragung ausländischer Probanden

Besonders hohe Verweigererquoten wurden bei den ausländischen Probanden der

Stichprobe erwartet, insbesondere bei den Bochumer Türken. Um entsprechenden

Enttäuschungen vorzubeugen, wurde in der Kriminologie-Vorlesung nach Jura

studierenden Türken gefragt: von den fünf, die sich daraufhin meldeten, waren

vier bereit, ihre türkischen Mitbürger zu befragen. Diese Türken regten auch an,

sich mit der türkischen Zeitung "Hürriyet" (Ausgabe NRW) sowie mit dem türki-

schen Rundfunk des WDR Köln in Verbindung zu setzen; das geschah. Beide Me-

dien brachten Informationen, d.h. sie baten ihre türkischen Landsleute um Mithilfe

bei unserer Befragung; die Zeitung "Hürriyet" brachte sogar auf der Titelseite ein

Bild mit unseren türkischen Interviewern samt dem Artikel. Der Erfolg war er-

staunlich: Die Verweigerungsquote betrug bei den über 40 Türken der Stichprobe

nahezu null.

4. Unterstützung durch die örtliche Presse

Ob bei den deutschen Probanden der Hinweis im ersten Anschreiben (im Infor-

mationsschreiben) auf die Möglichkeit, bei Zweifeln den Lehrstuhl anzurufen,

etwas genutzt hat, wissen wir nicht. Ebensowenig ist bisher über den eventuellen

Einfluß der deutschen Zeitungen bekannt. Berichtet haben über unsere Aktion: die

WAZ, die Ruhr-Nachrichten und der Bochumer "Stadtspiegel", und zwar jeweils in

der ersten Woche des Januar und der ersten Woche des Februar: Alle drei Zei-

tungen schrieben positiv über unser Forschungsprojekt, d.h. sie waren um Unter-

stützung unserer Befragung bemüht. Einige Interviewer haben allerdings darauf

verwiesen, daß die in den Zeitungsberichten vorkommenden Reizworte wie "Polizei"

und "Studenten" auch abgeschreckend gewirkt haben könnten. Bei manchen Befrag-

ten (bei insgesamt 5) hat schließlich auch die Frage Nr. 32 auf dem Fragebogen

Ablehnung provoziert; diese Frage lautet wie folgt: Sind Sie damit einverstanden,

daß Ihre Angaben maschinell verarbeitet werden? (Mündliche Einwilligung vgl. I,

2 b).

329

s. Kontrolle der Interviewer

Noch ein letzter Hinweis: Alle 145 Interviewer sind kontrolliert worden, um zu

vermeiden, daß Phantasie-Interviews den Aussagewert der Befragung vermindern

bzw. verfälschen. Die Kontrolle bestand darin, daß das Geburtsjahr der Probanden

verglichen werden konnte: Die Mitarbeiter des Lehrstuhls kannten es (weil es das

Einwohnermeldeamt mit ausgedruckt hatte), die studentischen Interviewer kannten

es nicht, sondern mußten es den Probanden erst abfragen. Blieben nach dem

Vergleich des Geburtsjahrs Zweifel, wurde der Proband vom Lehrstuhl noch einmal

telefonisch gefragt, ob das Interview tatsächlich durchgeführt worden war.

IH. Ausblick

Daß der Datenschutz die empirische Forschung (hier: die Kriminologische For-

schung) behindert, ist wahrscheinlich (vgl. Verweigererquote und Lücken in den

Fragebögen bei den personenbezogenen Daten). Deshalb ist die für diesen Bereich

von der nordrhein-westfälischen Landesregierung geplante ÄAnderung des Daten-

schutzgesetzes, die die Forschungsinteressen der Hochschulen besser berücksich-

tigt, zu begrüßen. In dem "Entwurf eines Gesetzes zur Fortentwicklung des Daten-

schutzes', den der Minister für Wissenschaft und Forschung des Landes Nordrhein-

Westfalen mit Anschreiben vom 4. Dezember 1986 (Az. IV A 7 - 7301.02) zur

Diskussion an die Hochschulen Nordrhein-Westfalens versandt hat, ist vorgesehen,

daß die Einwilligung des Betroffenen in die Verarbeitung seiner personenbezogenen

Daten entfallen kann, "wenn das öffentliche Interesse an der Durchführung des

Forschungsvorhabens das Geheimhaltungsinteresse des Betroffenen überwiegt" ($ 28

Abs.ı Satz 3 RegE).

Wenn dieser Regierungsentwurf Gesetz werden würde, würde das bedeuten:

_

erstens:

Das Informationsschreiben an die Probanden dürfte entfallen und

-

zweitens:

ebenfalls die Fragebogen-Frage, die sich auf die Zustimmung des

Befragten zur maschinellen Verarbeitung seiner Angaben bezieht.

Mit einer solchen Regelung wäre zumindest einem Teil der empirischen For-

schung geholfen.

330

Datenschutzprobleme bei der Befragung

von Straffälligen

von Hans-Heiner Kühne

Einführung

ı. Strafgefangene als Subjekte empirisch-kriminologischer Forschung

2. Gefährdung der Probanden

3. Gefährdung der Vollzugseinrichtung

U}

Vorrechtliche Probleme: Der Zugriff auf den Unterschichtsangehörigen

Il

Rechtliche Probleme: Einwilligung und Anonymitätsgarantie

IV.

Datenschutzrechtliche Probleme

ı. Private oder dienstliche Forschung

2. Personenbezogene Daten

Datenschutzrecht als Vorwand

VI

Ergebnis

I

Einführung

ı. Strafgefangene als Subjekte empirisch-kriminologischer Forschung

Die Befragung von Straffälligen hat regelmäßig ihren Ansatzpunkt im Vollzug,

sei es im Strafvollzug, sei es im Maßregelvollzug, aus dem einfachen, praktischen

Grund, daß dort die Leute festsitzen und gut zu erreichen sind. Die Adresse steht

unzweifelhaft fest, und sie sind auch immer da. Das reduziert von vornherein den

Kostenaufwand bei solchen empirischen Forschungen; und gerade der Kostenauf-

wand ist ja nicht nur heute ein ganz erhebliches Argument bei der Möglichkeit,

331

solche Arbeiten überhaupt durchzuführen. Daher sind mir, zumindest in den letzten

zehn Jahren, keine Studien bekannt, wo man die theoretische Möglichkeit genutzt

hat, eine größere Anzahl von Straffälligen in Freiheit aufzusuchen und zu befra-

gen. Daher beziehen sich meine Erfahrungen auch ausschließlich auf Untersu-

chungen, die zumindest ihren Ausgangspunkt in einer Vollzugsanstalt genommen

haben.

Es gibt nun vier Arten von kriminologischen Studien, die mit Befragungen von

Straffälligen arbeiten können. Einmal die klassische kriminologische Längsschnitt-

studie, wo, grob gesagt - die Kriminologen mögen mir diese kurzen Einführungen

verzeihen - die Zusammenhänge zwischen mannigfaltigen sozialen Umständen und

Kriminalitätsverhalten festgestellt werden. Dann die Dunkelfeldstudien in der

Variation der Täterbefragung. Hier geht es darum, Täter, Personen also, die schon

wegen Straftaten verurteilt worden sind, nicht nur im Hinblick auf diese Delikte

zu befragen, sondern auch bezüglich weiterer Taten, deretwegen sie nicht verur-

teilt worden sind. Dann gibt es, drittens, bei solchen Befragungen einen Aspekt,

der neuerlich gewisse Bedeutung erfahren hat!, nämlich die Erkundung von

Täterwissen zur polizeilich präventiven Verwendung. Hier werden Täter, vor allem

erfahrene und spezialisierte Täter, befragt nach Ausführungsmodalitäten und

Ansätzen für ihr kriminelles Verhalten. Die vierte Gruppe von Arbeiten, die auf

Befragungen von Straffälligen angewiesen sind, sind Evaluationsstudien. Dies sind

Studien, die sich mit der Effizienz von Vollzugsmaßnahmen beschäftigen, die im

weitesten Sinne therapeutischen Erfolg zu messen versuchen, die die Bedingungen

des Vollzugs aus der Sicht der Insassen zu ergründen, die Anstaltssubkulturen in

Erfahrung zu bringen versuchen. Bei diesen Befragungen muß auch das Anstalts-

personal einbezogen werden. Dies nicht nur, um eine gewisse Gegeninformation zur

Neutralisierung von möglichen Befangenheitender Einsitzenden zu geben, sondern

auch, um die Wechselwirkungen des Verhaltens von Insassen einerseits und den

Bediensteten andererseits zu erkunden. Insofern bedingen diese Studien nicht nur

die Befragung von Gefangenen, sondern auch notwendigerweise als Gegenstück die

Befragung von Personal.

2. Gefährdung der Probanden

All diese Informationen, die im Hinblick auf die erwähnten Ziele angesteuert

werden, sind potentiell ungeheuer brisant, wenn sie in falsche Hände fallen. Für

I1 Vgl. SYMPOSIUM: Täterwissen, Sonderband der BKA-Forschungsreihe 1986

332

den Straffälligen kann das bei den Längsschnittuntersuchungen die Realität des

gläsernen Menschen bedeuten, weil die Informationen, die dort abgefragt werden,

so vielfältig sind, daß eigentlich nichts weiter zu verstecken bleibt. Die Gefahr

von weiterer Verfolgung im Hinblick auf Straftaten, die eben nicht aufgedeckt

worden sind, die nicht bewiesen worden sind, besteht. Größeres Mißtrauen als

Folge solcher Außerungen in der sozialen Umgebung des Gefangenen, wenn er ent-

lassen ist; weitere Stigmatisierungen folgen. Reaktionen und Repressionen im

Vollzug sind sehr wahrscheinlich, wenn kritische Außerungen gegenüber den

Bedingungen des Vollzugs gemacht wurden. Repressionen von Kollegen, anderen

Straftätern also, wegen der Darstellung der Arbeitsmethoden oder überhaupt wegen

des Einlassens mit der anderen Seite. Und viele andere mehr. Das heißt also: Eine

Menge von Gefahren drohen hier, die die Frage aufwerfen, ob ihr Eintreten zu

verhindern ist, ob hier der Datenschutz helfen kann.

3. Gefährdung der Vollzugseinrichtung

Für die Institutionen andererseits ist das ganze auch nicht ungefährlich, denn

in jeder Institution, insbesondere aber bei den Vollzugsinstitutionen, ist die

Gefährdung durch Kritik, zumindest aus der Sicht der Personen, die die Anstalt

führen, ungeheuer groß. Jedes Aufsehen schafft nicht nur zusätzliche Arbeit,

sondern auch Gefahren für die Karriere. Kritik, selbst ungerechtfertigte, stört die

reibungslose Verwaltung des Vollzugs, und Reibungslosigkeit bzw. Unauffälligkeit

sind offenbar die wichtigsten Gütekriterien für Vollzugsanstalten. Ob dies nur eine

Annahme der Vollzugsbediensteten oder reale Erwartungshaltung der Ministerien

ist, kann dahinstehen, weil es für das Verhalten des Vollzugspersonals keinen

Unterschied macht. Darüber hinaus wissen wir alle, daß gewisse Informationen in

der Anstaltswirklichkeit vorhanden sind, die keinen offiziellen Charakter haben,

wenn sie diesen aber hätten, in der Tat die Anstalt und ihre Leitung wirklich

gefährden könnten. Weder der Maßregel- noch der Strafvollzug kommt aus ohne

eine Kooperation von Personal und Insassen in einem Graubereich des Rechts?®.

Würde das Personal nicht häufig über Verbotsübertretungen der Insassen hinwegse-

hen, wäre kein auch nur halbwegs ruhiger und menschlicher Vollzug möglich. Wenn

andererseits alle darüber hinaus geschehenen Dienstpflichtverletzungen des Perso-

nals geahndet werden würden, wären Autorität und Effizienz der Bediensteten

? Sehr deutlich BÖHM, A: Strafvollzug. 1979, S. 56

333

ernsthaft gefährdet. Die Präventivwirkung des Nichtwissens3 ist hier also beson-

ders hoch. Nähme man dem Leitungspersonal mithilfe externer Kritik die Möglich-

keit, all diese Dinge nicht zur Kenntnis zu nehmen, wären die Probleme noch sehr

viel größer, als sie in diesem Tätigkeitsbereich ohnehin schon sind. Aus alledem

resultieren eine Menge Probleme für den Forscher, der als Treuhänder dieser

Daten im Hinblick auf die Gefährdeten - also die Straffälligen wie die Vollzugsbe-

diensteten - auftritt.

l

Vorrechtliche Probleme: Der Zugrif£f auf den Unterschichtsangehörigen

Zunächst einmal gibt es das, was ich vorrechtliche Probleme nennen möchte:

die Frage der Moral, die nicht rechtlich geregelt ist und wohl auch nicht recht-

lich geregelt werden kann. Ich meine damit folgendes: Die ganzen Strukturen der

Selektivität bei der Strafverfolgung und die entsprechenden Situationen bei der

Straffälligenpopulation führen deutlich zur Unterschicht, zu Populationen von

sozial Schwachen. Diese treten dort sehr viel stärker in Erscheinung als die auch

forschungstechnisch sicherlich viel interessanteren "großen Fische", die im Dun-

kelfeld des "white collar" verdeckt bleiben - ein interessanter begrifflicher

Gegensatz, man könnte doch meinen, daß die white-collar-Täter lichte Punkte im

Dunkelfeld, also eher zum Hellfeld gehörig sind; aber die Realität ist anders. Wir

haben es also immer, fast immer, mit Straffälligen zu tun, die aus unteren, zum

Teil benachteiligten Schichten, stammen, die aufgrund dieser Ausgangssituation, die

auch im Regelfall eine schlechtere Ausbildung und Erziehung impliziert, weniger

Möglichkeiten haben, sich dem Ansinnen einer Exploration, einer Befragung auch

nur, zu entziehen. Die sprachliche Kompetenz der Wissenschaftler einerseits und

ihre Autorität im Sozialgefüge andererseits sind es, die häufig so stark wirken,

daß selbst die, die eigentlich nicht mitarbeiten möchten, nicht zu einer Verweige-

rung stehen können.

Das war unsere Erfahrung. Eine Erfahrung, die mich zuerst eher positiv

berührte, weil die Zahlen dann stimmten. Sehr bald aber machte mich dies ausge-

sprochen nachdenklich, denn ich merkte: ich hatte eine Menge von Leuten, die mir

zwar Rede und Antwort standen, die das aber eigentlich gar nicht gewollt hatten,

die gleichwohl aber allen formalen Erfordernissen der Einwilligung entsprochen

3 POPITZ, K.: Über die Präventivwirkung des Nichtwissens, 1978

334

hatten. Die in diesem Zusammenhang faktisch wie auch datenschutzrechtlich

erforderliche Einwilligung bietet hier daher wenig Schutz, weil das die freie

Willensbestimmung tragende Widerstandspotential in den beschriebenen Situationen

drastisch verkürzt ist. Freilich ist folgendes gleichfalls nicht zu verkennen: Unsere

wie auch andere Untersuchungen haben festgestellt, daß ein Mehr an Aufklärung

über die Beachtung des Datenschutzes und die Geheimhaltung aller individualer

Informationen eine höhere Verweigerungsquote bewirkt. Wenn man denn also

Dysfunktion und Widersprüchlichkeit nicht fürchtet, kann man hierin ein Mittel

zum Schutz dieser Population sehen. Aufklärung über das Fehlen von Gefahren als

Mittel zur Verängstigung.

Il.

Rechtliche Probleme: Einwilligung und Anonymitätsgarantie

Zudem stellt sich, das ist auch im Verlaufe dieser Veranstaltung schon ange-

klungen, das Problem der Einwilligung unter Unfreiheit. Wir haben keinen unmit-

telbaren Zwang im Hinblick auf die Teilnahme an solchen Befragungen, aber die

Bedingungen des Vollzuges sind doch stark darauf ausgerichtet, eine Teilnahme als

wünschenswert zu betrachten. Einmal, weiles eine meist willkommene Abwechslung

in der Vollzugsroutine und Langeweile ist, und zum anderen, weil sich viele

Probanden, was auch in Nachbefragungen deutlich wurde, trotz Zusicherung der

Anonymität und alledem, was in dem Zusammenhang notwendig ist, doch gewisse

Vorteile in der Vollzugswirklichkeit von der Teilnahme versprechen.

Desweiteren, auch das wurde schon erwähnt, kann der Wissenschaftler ehrlich

kaum die Wahrung der Anonymität versprechen, zumindest nicht im Hinblick auf

Anmutungen von Staatsanwaltschaften und Strafgerichten. Ein Zeugnisverweige-

rungsrecht für den Wissenschaftler besteht nur im Rahmen des $& 54 StGB, was

einen sehr engen Rahmen steckt. Man müßte dann also seinen Universitätspräsi-

denten bzw. den Kultusminister dazu veranlassen, er möge ausführen, daß eine

solche Aussage zur Gefährdung der Erfüllung der öffentlichen Aufgaben der

Universität führt. Ich schätze meinen Präsidenten sehr, auch meinen Kultusmini-

ster, aber ich würde mich nicht darauf verlassen, daß. diese Herren solche Auße-

rungen zu meinen Gunsten im Falle des Falles tätigen würden.

Das gleiche gilt für ein Beschlagnahmeprivileg, welches strafprozessual nicht

besteht. 8 96 StPO verbietet nur die Aktenbeschlagnahme. Hier kann man schon

fragen, ob es sich bei den zu wissenschaftlichen Zwecken erhobenen und zusam-

335

mengestellten anamnestischen und katamnestischen Daten überhaupt um Akten

handelt. Die Frage muß jedoch verneint werden. Zwar ist die Universität auch

eine Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt ($ 4 Abs.ı i.V.m.

& ı Abs.4 VerwVer£G). Der forschungs- und lehrbezogene Teil universitärer Aufga-

benerfüllung hat jedoch mit Verwaltung nichts zu tun. Der Versuch, unmittelbar

aus der Verfassung unter Berufung auf die Forschungsfreiheit nach Art.s Abs.3 GG

ein gesondertes Zeugnisverweigerungsrecht zu konstruieren4, ist nicht uninteres-

sant. Die Akzeptanz einer solchen Argumentation durch die Gerichte beurteile ich

jedoch als überaus zweifelhaft.

Hier also, im Vorfeld der eigentlichen rechtlichen Obligationen des Forschers,

entstehen schon eine Menge Bedenken, die gerade in diesem Bereich der empiri-

schen Sozialforschung eigentlich jeden zunächst vorsichtig stimmen sollten, und

zwar im Sinne einer Selbstrestriktion, die noch keinen konkreten Bezug zu daten-

schutzrechtlichen Anforderungen hat.

IV

Datenschutzrechtliche Probleme

ı. Private oder dienstliche Forschung

Ich möchte nun zu den eigentlichen datenschutzrechtlichen Problemen kommen.

Hier zunächst die Frage nach privater oder dienstlicher Forschung. In dieser

Reinheit stellt sich die Frage selten, weil die meiste Forschung irgendwo öffent-

lich-rechtlich aufgehängt ist, also immer dienstlich definiert werden kann. Das

Problem stellt sich allerdings schärfer bei Auftragsforschung, wenn der Drittmit-

telgeber nicht öffentlich-rechtlich organisiert ist. Die Frage ist fast nicht zu

lösen. Wir haben die Privatheit oder Dienstlichkeit einer universitären Forschung

ja bereits seit vielen Jahren im Hinblick auf das Nebentätigkeitsrecht diskutiert

Dort sind wir zu keiner Lösung gekommen, obwohl doch massive politische und

finanzielle Interessen dahinterstehen, die sonst immer die Vermutung rechtfertigen,

daß man zu einer Lösung gelangen wird. Der dienstrechtliche Forschungsauftrag

von Universitätsprofessoren sowie deren Auswahlfreiheit bezüglich ihres jeweiligen

Forschungsgegenstandes bedingen Überschneidungen von öffentlichen und privaten

Aspekten, welche allein durch die professorale Definition als privat aus dem

öffentlichen Bereich herausgegliedert werden können. Insofern halte ich diese

4 ESER, ZRP 1971ı, ı02

336

Frage nach objektiven Kriterien für unbeantwortbar und würde eher vorschlagen,

daß man - wenn und soweit nicht offensichtlich der Bezug zur universitären

Forschung nicht mehr gewahrt ist - all das, was universitär im Rahmen der

datenschutzrechtlichen Informationspflichten an Forschungsarbeiten angegeben

wird, dann auch als öffentliche Forschung ansieht.

Die Folgen sind nicht ganz unerheblich. Wonach ist jetzt zu prozedieren, wenn

man Daten von öffentlichen Stellen haben möchte? Die $8& ı0, ı1 BDSG enthalten

keine spezielle Regelung, sie bringen im Gegenteil die Gefahr mit sich, daß das

Forschungsprojekt an seiner Erforderlichkeit gemessen wird. Eine Prüfung, die

nicht nur datenschutzrechtliche Bedenklichkeiten einbezieht, sondern in ureigene

universitäre Aufgabengebiete, die Forschung selbst, eingreift und eigene Entschei-

dungen des Wissenschaftlers ersetzt bzw. kontrolliert. Das ist praktisch nichts

anderes als eine Forschungsüberprüfung, die sicherlich nicht mit dem verfassungs-

rechtlich garantierten Privileg der Forschungsfreiheit in Übereinstimmung zu

bringen ist.

2. Personenbezogene Daten

Die weitere Frage, die in diesem Zusammenhang entsteht, bezieht sich auf den

Begriff der personenbezogenen Daten. Auch das ist hier schon vielfältig ange-

sprochen worden. Auch in unseren Forschungen war es ein Hauptthema: Sind denn

die Daten, mit denen Ihr hantiert, auch personenbezogen, unterfallen sie dem

Datenschutzrecht?, so wurde immer wieder nachgebohrt. Und hier möchte ich ver-

suchen, einen Punkt einmal ganz klar herauszustellen, der mir immer am Herzen

lag und den ich gleichwohl den wenigsten Datenschutzbeauftragten habe klar-

machen können, obwohl ich es im Rahmen meiner Forschung mit vier Datenschutz-

beauftragten zu tun hatte, nämlich mit denen in Niedersachsen, in Bayern, im

Saarland und in Rheinland-Pfalz. Sicher ist, daß die Daten in diesem Zusammen-

hang vor der ED-Verarbeitung personenbezogene sind. Das gilt insbesondere für

solche Studien, die verschiedene katamnestische Zeitpunkte haben, die also in

mehrfachen Wellen Informationen erheben. Hier müssen wir allein schon die Adres-

sen wiederfinden, um die dann etwa in Abständen von sechs oder zwölf Monaten

erhobenen neuen Daten den ersten Daten zuordnen zu können. Insofern besteht

kein Zweifel bzgl. der Personenbezogenheit. Zu dem Zeitpunkt, in welchem wir die

Daten elektronisch verarbeiten, sind diese Identifikatoren nicht mehr vorhanden,

wenn der übliche Aufwand zur Anonymisierung betrieben wird, der auf Seiten der

Forschung ja nicht deshalb betrieben wird, zumindest primär nicht deshalb betrie-

337

ben wird, weil man den datenschutzrechtlichen Bedenken vorbeugen möchte, son-

dern deshalb, weil man diese Daten nicht mehr braucht. Hier liegt ein wesent-

licher Unterschied zu anderen Datenverarbeitungen, auf den ich noch zurückkom-

men werde.

Wir wissen auch, daß keine Technik des Anonymisierens so perfekt sein kann,

daß wir nicht die einen oder anderen Daten reidentifizieren könnten. Die Chance

für eine Reidentifizierung wird wohl, wie mittlerweile auch im Schrifttum aner-

kannt wird, überwiegend durch das Ausmaß des dafür eingesetzten Aufwandes

bestimmt5. Ich habe mir den Spaß gemacht, eine Hilfskraft - einen typischen

Computerfreak, der sich auch mit Hackerprogrammen auseinandersetzt und sie

beherrscht - darauf anzusetzen. Immer dann, wenn wir wirklich der Ansicht

waren, voll anonymisiert zu haben, mußte er versuchen, die Codierung zu knacken.

Er hat es immer geschafft. Das hat uns sicherlich nachdenklich gestimmt, mich

zumindest aber auch zu der Ansicht geführt, daß hier nicht das wirkliche Problem

des Datenschutzes bei universitärer Forschung liegt. Der eigentlich gefährliche

Vorgang der Datenauswertung, dem das Hauptinteresse des Datenschutzrechts gilt,

betrifft bei der Forschung die anonymen Daten. Die Personenbezogenheit der

Daten dient in der Wissenschaft - ganz anders als in der Verwaltung - nur einer

Vorordnung, die kein individuales inhaltliches Interesse impliziert, sondern die

Individualisierbarkeit als notwendiges Durchgangsstadium versteht. Selbst indivi-

duell erlangte Einzelerkenntnisse dienen in der kriminologischen Forschung immer

nur einem überindividuellen allgemeinen Anwendungsinteresse, d.h., das beforschte

Individuum ist immer nur Vermittler weitergehender allgemeiner Erkenntnisse, in

denen sich seine konkrete Person und ihr Informationsanteil notwendig verlieren.

Und dies nicht so sehr wegen der Verschlüsselung der Daten, sondern einfach

aufgrund des Wesens der kriminologischen Forschung, welches den Forscher nicht

an diesen Individualdaten, sondern an den Aggregatdaten und den daraus zu

ziehenden Schlüssen interessiert sein läßt.

Völlig anders ist es dagegen bei den meisten anderen Datenverarbeitern in der

Verwaltung. Hier wird, ganz im Gegenteil, die Disaggregierung der Daten zum

Zwecke der Identifizierung des Individuums und seiner Einzeldaten aus der Daten-

fülle angestrebt. Das ist der Sinn der dortigen EDV-Tätigkeit. Und ich meine, daß

5 RAUTENBERG: Wie anonym sind anonymisierte Datensätze wirklich? DuD 1984,

174; PAAB: Anonymität statistischer Einzelangaben, DuD 1985, 97; DITTRICH/

SCHLÜRER: Anonymisierung von Forschungsdaten und Identifikation anonymer

Datensätze, DuD 1987, 3o.

338

dieser Unterschied deutlich macht, daß die Bestim mungen, die kriminologisch-em-

pirische Forschung mit dem Begrif£f der personenbezogenen Daten messen, dysfunk-

tional sind. Ich behaupte, daß insofern die vorhandenen datenschutzrechtlichen

Regelungen schlicht inhaltlich verfehlt sind. Sie treffen Schutzvorkehrungen dort,

wo sich aus dem Zweck der Datenverarbeitung ergibt, daß die zu schützenden Be-

reiche gerade nicht bedroht sind. Es bleibt nur noch die Wirkung der Forschungs-

behinderung, welche sicher nicht Ziel der Datenschutzgesetze ist.

V

Datenschutzrecht als Vorwand

Es wurde schon von Herrn Stoltenberg erwähnt, daß der Datenschutz als

Abwehrwaffe der Verwaltung benutzt wird, um sich arbeitsintensive, also lästige

Dinge vom Hals zu halten. Was meine Erfahrung angeht, fand ich dies nicht nur

bestätigt, sondern mußte auch erleben, daß Behörden unter Hinweis auf den

Datenschutz versuchten, das Ganze von sich zu schieben, in der Hoffnung, daß die

Zeit das Problem selbst erledige. Dabei haben auch Datenschutzbeauftragte durch

eine ganz offensichtlich zögerliche, sachlich nicht indizierte Behandlung der

Anträge kräftig mitgewirkt. Nicht nur, daß meine Anfragen und Antworten auf

Fragen des Datenschutzbeauftragten monatelang unbeantwortet blieben. Es wurden

auch Fragen gestellt, die zumindest nach meinem Verständnis mit dem Datenschutz

wenig zu tun hatten. Ich kam mir so ähnlich vor wie in heißen Sitzungen der DFG

bei der Vergabe von Forschungsmitteln. Die Sinnhaftigkeit des Forschungsprojekts

insgesamt, die Geeignetheit der anzuwendenden Instrumente und ähnliches mehr

wurde sehr kritisch abgefragt, ohne daß ein expliziter oder auch nur erkennbarer

Zusam mnmenhang mit dem Datenschutz der Probanden, die im übrigen ihre Einwilli-

gung zur Mitarbeit nach allen dogmatischen Anforderungen wirksam erteilt hatten,

bestand. Meine entsprechenden Anfragen, was das denn mit dem Datenschutz zu

tun habe, sind in keinem Fall beantwortet worden.

Verständlicher ist es da schon, wenn die Institution des Vollzugs, bei dem

Bedienstete befragt werden sollen, verschreckt zurückweicht und Vorwände sucht,

sich dem zu entziehen. Hier sind die Ängste vor Kontrolle trotz aller Hinweise auf

Anonymität und das höhere Interesse allgemeiner Informationen so stark, daß man

sich da kaum durchsetzen kann. Hier laufen meine Erfahrungen dahin, daß noch

vor der datenschutzrechtlichen Diskussion die Anfragen abgeblockt worden sind.

Häufig ehrlich unter dem Hinweis darauf, daß man es nicht wage, dies seinen

339

Mitarbeitern vorzuschlagen, weil damit das gesamte Arbeitsklima vergiftet würde

und Kontrollängste durchbrechen könnten. Das sei nicht durchsetzbar und man

sehe keinen Grund für irgendeinen Forscher, das mühsam im Gleichgewicht gehal-

tene Arbeitsklima der Vollzugsanstalt aufs Spiel zu setzen. Die äußerst schwierigen

Arbeitsbedingungen im Vollzug, sei dies Straf- oder Maßregelvollzug, machen eine

solche Argumentation sehr gut verständlich. Insofern waren also die meisten

Versuche, auch die andere Seite der Beteiligten bei Evaluationsstudien zu befra-

gen, das Personal also, von Mißerfolg gekrönt6 und zwar aus Gründen, die noch

vor dem Datenschutzrecht liegen.

VI.

Ergebnis

Ich komme zum Schluß und meine feststellen zu müssen, daß das Datenschutz-

recht für die Straffälligenbefragung, wie insgesamt auch für die empirische

kriminologische Forschung nur sehr begrenzt tauglich ist. Tatsächliche Probleme,

wie ich sie eingangs erwähnte, bleiben ungeregelt. Real nicht so existente

Probleme sind hingegen Ausgangspunkt von restriktiven Normen, die im Bereich

der Forschung ihren Zweck verfehlen.

6 Vgl. KÜHNE: Staatliche Drogentherapie auf dem Prüfstand, 1985, S. ı28 f.

340

Probleme der Datenerhebung und des

Datenschutzes bei einer Befragung von

Richtern und Staatsanwälten

von Franz Streng

I

Erfahrungen und Befunde

I

Probleme der Datenerhebung

2

Datenschutzrechtliche Beschränkungen

2.1. Erfordernisse der Anonymisierung

2.2. Das Erfordernis des "bestimmten Forschungsvorhabens"

Il

Folgerungen

l.

Erfahrungen und Befunde

Ende 1979/Anfang 1980 hat das Institut für Kriminologie der Universität

Heidelberg in Niedersachsen eine postalische Befragung von Richtern und Staatsan-

wälten durchgeführt. Die sich aufdrängende Frage, warum ein baden-württembergi-

sches Universitätsinstitut eine solche Befragung von Justizpersonen gerade in

Niedersachsen durchführte, leitet unmittelbar zum ersten Teil des Themas:

' Die technischen Einzelheiten und die Forschungsmaterialien der Befragung lassen

sich entnehmen aus: STRENG: Strafzumessung und relative Gerechtigkeit. Eine

Untersuchung zu rechtlichen, psychologischen und soziologischen Aspekten

ungleicher Strafzumessung. 1984.

341

ı. Probleme der Datenerhebung

Naheliegenderweise ist zunächst versucht worden, die Befragung in Baden-

Württemberg durchzuführen, nachdem eine bundesweite Stichprobe als nicht not-

wendig eingeschätzt wurde. Die Befragung der baden-württembergischen Strafrich-

ter und Staatsanwälte - einschließlich der in Strafsachen tätigen Assessoren -

setzte eine gewisse Kooperationsbereitschaft der Justizbehörden voraus, um an die

Namen und Dienstadressen der aktuellen Zielgruppe gelangen zu können. Das

Justizministerium in Stuttgart verweigerte jedoch seine Mithilfe mit der Begrün-

dung, die Justiz sei mit Arbeit überlastet - eine merkwürdige Begründung. Konnte

der einzelne Richter oder Staatsanwalt nicht selbst entscheiden, ob er genug

(Frei-)Zeit hat, um einen Fragebogen auszufüllen? So liegt der Verdacht nahe, daß

die eigentlichen Gründe nicht genannt worden sind. Man kann nur darüber speku-

lieren, ob eine allgemeine Kriminologiefeindlichkeit oder ob Bedenken speziell

gegen die geplante Untersuchung entscheidend waren. Wie dem auch sei, es ergab

sich jedenfalls die Notwendigkeit, in ein anderes Bundesland auszuweichen, wenn

man nicht auf die nur bedingt brauchbare Nutzung des Handbuchs der Justiz als

Basis für eine Stichprobenbildung zurückgreifen wollte.

Erfreulicherweise erklärte sich dann der Niedersächsische Minister der Justiz

—

- damals Professor Dr. H.-D. Schwind

bereit, das Projekt zu unterstützen.

Durch Ministerialrat Dr. Gernot Steinhilper, damals Leiter des Referats "Planung,

Forschung, Soziale Dienste" im Ministerium, wurde jede notwendige Hilfe geleistet.

Dennoch blieb die Datenerhebung auch in Niedersachsen nicht von Problemen ver-

schont. Der Präsident des OLG Celle fühlte sich aufgerufen, seinem Mißtrauen

gegenüber solchen Untersuchungen Ausdruck zu verleihen. Der Präsident sah "die

Belange der Richter und der Justizverwaltung ... nicht unwesentlich beeinträch-

tigt", und er teilte dies in schroffer Form dem Minister und auch Richtern seines

Oberlandesgerichtsbezirks mit. Er empfahl den Richtern, an der Befragung nicht

teilzunehmen, da einige Fragen "bedenklich", "fragwürdig" und sogar für die Be-

fragten "entwürdigend" seien.

Inwieweit der Brief des OLG-Präsidenten an die Richter seines Bezirks Wir-

kungen auf die Antwortbereitschaft hatte, ließ sich - etwa durch Rücklaufvergleich

nach OLG-Bezirken - nicht ermitteln. Denn aus Datenschutzgründen war darauf

verzichtet worden, Dienstort oder Dienstbezirk der Befragten zu erheben. Insge-

samt betrachtet läßt sich jedenfalls feststellen, daß die Rücklaufquote ausgespro-

chen erfreulich ausfiel. 63,9 % der angeschriebenen Justizjuristen sandten den

Fragebogen ausgefüllt zurück. Fast zwei Drittel der Strafrichter und Staatsanwälte

342

fanden es demnach durchaus nicht "entwürdigend", u.a. anhand fiktiver Fälle zu

ihren Strafzumessungsvorstellungen und -gepflogenheiten gefragt zu werden.

Darüber hinaus waren weitere 5,2 % bereit, wenigstens einen kleinen zweiseitigen

Hilfs-Fragebogen auszufüllen. Insgesamt wurden so - auf die eine oder andere

Weise - 69,2 % der angeschriebenen Richter und Staatsanwälte durch die Befra-

gung erfaßt?®

2. Datenschutzrechtliche Beschränkungen

2.1 Erfordernisse der Anonymisierung

Wie eben angesprochen, haben Datenschutz-Erwägungen dazu Anlaß gegeben,

durchaus interessante Variablen wie Gerichtsort oder Gerichtsbezirk nicht zu

erheben. Eine bloße Anonymisierung durch Weglassen des Namens auf dem Frage-

bogen erschien nicht hinreichend - insbesondere unter dem Aspekt der Vertrau-

ensbildung zum Zwecke einer Optimierung der Antwortbereitschaft. Auch das Alter

als wichtige Reidentifizierungs-Variable wurde so nur in sehr groben Ausprä-

gungen, nämlich in ıo-Jahres-Schritten (unter 36 Jahre, 36 - 45 Jahre etc.)

erhoben. Um Datenschutzbedenken entgegenzuwirken, wurde den Befragten völlige

Anonymität der Auswertung zugesagt und zugleich versprochen, die Daten keinen

anderen Institutionen oder dritten Personen zu überlassen. Dennoch kamen ein-

zelne Fragebogen unausgefüllt mit dem Vermerk zurück, die Betreffenden sähen

die Gefahr einer Reidentifizierung durch Zusammenschau der einzelnen Angaben

zur Person.

Immerhin schien das Reidentifizierungsproblem so mit einer - geringen -

Einbuße an Rücklaufquote erledigt. Die Landesbeauftragte für den Datenschutz

Baden-Württemberg belehrte mich eines Besseren - oder eher Schlechteren. Sie

erklärte die gespeicherten Daten der Befragung für personenbezogen und forderte

unter Hinweis auf $ ı3 Abs.2 LDSG (Baden-Württemberg)3 die Löschung oder

2 Zur Verzerrung der Befragungsergebnisse durch die - vergleichsweise geringe-

Verweigerungsquote vgl. HERMANN/STRENG: Das Dunkelfeldder Befragung. Kölner

Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie 38, 1986, S. 337 {£f.

3 $ ı3 LDSG (BW)

Berichtigung, Sperrung und Löschung von Daten

(1) Personenbezogene Daten sind zu berichtigen, wenn sie unrichtig sind.

(2) Personenbezogene Daten sind zu sperren, wenn ihre Richtigkeit vom

Betroffenen bestritten wird und sich weder die Richtigkeit noch die Unrichtigkeit

feststellen 1äßt. Sie sind ferner zu sperren, (Fortsetzung siehe nächste Seite)

343

Sperrung der Daten bzw. eine Anonymisierung durch Löschung der Datenfelder mit

den wichtigen Variablen Gerichtsart, Jugendrichter und Straf vollstreckungskam mer

Da der Datensatz ausgewertet sei, sei die Fortdauer dieser Speicherung personen-

bezogener Daten durch $& 20 Abs.ı Satz ı LDSG4 (Wissenschaftsprivileg) nicht

mehr gedeckt5.

Dem wurde von mir entgegengehalten, daß eine faktische Anonymisierung

vorliege, da ja nur mit unverhältnismäßigem Aufwand eine Entanonymisierung -

wenn überhaupt - vornehmbar sei; insbesondere handelt es sich ja um keinerlei

(Fortsetzung von Fn. 3) wenn ihre Kenntnis für die speichernde Stelle zur recht-

mäßigen Erfüllung der in ihrer Zuständigkeit liegenden Aufgaben nicht mehr er-

forderlich ist. Gesperrte Daten sind mit einem entsprechenden Vermerk zu verse-

hen; sie dürfen nicht mehr verarbeitet, insbesondere übermittelt oder sonst ge-

nutzt werden, es sei denn, daß die Nutzung zu wissenschaftlichen Zwecken, zur

Behebung einer bestehenden Beweisnot oder aus sonstigen im überwiegenden Inter-

esse der speichernden Stelle oder eines Dritten liegenden Gründen unerläßlich ist

oder der Betroffene in die Nutzung eingewilligt hat.

‚(3) Personenbezogene Daten können gelöscht werden, wenn ihre Kenntnis für

die speichernde Stelle zur rechtmäßigen Erfüllung der in ihrer Zuständigkeit

liegenden Aufgaben nicht mehr erforderlich ist, kein Grund zu der Annahme be-

steht, daß durch die Löschung schutzwürdige Belange des Betroffenen beeinträch-

tigt werden, und gesetzliche Aufbewahrungsvorschriften nicht entgegenstehen. Sie

sind zu löschen, wenn ihre Speicherung unzulässig war oder wenn es in den Fällen

des Absatzes 2 Satz 2 der Betroffene verlangt, es sei denn, daß gesetzliche

Aufbewahrungsvorschriften entgegenstehen.

(4) Von der Berichtigung, Sperrung und Löschung von Daten sind die Stellen zu

verständigen, denen die Daten regelmäßig übermittelt wurden.

4 8 20 LDSG (BW)

Datenverarbeitung für wissenschaftliche Zwecke

(1) Hochschulen und andere öffentliche Einrichtungen mit der Aufgabe unab-

hängiger wissenschaftlicher Forschung können für bestimmte Forschungsvorhaben

personenbezogene Daten speichern oder verändern, wenn der Betroffene eingewil-

ligt hat oder wenn seine schutzwürdigen Belange wegen der Art der Daten, wegen

ihrer Offenkundigkeit oder wegen der Art ihrer Verwendung nicht beeinträchtigt

werden. Unter den Voraussetzungen von Satz ı können ihnen die in $ 2 Abs. ı

und 2 genannten Behörden und sonstigen öffentlichen Stellen personenbezogene

Daten übermitteln.

(2) Die nach Absatz ı verarbeiteten personenbezogenen Daten dürfen von den

in Absatz ı Satz ı genannten Einrichtungen nur übermittelt werden, wenn der

Betroffene eingewilligt hat.

(3) Die Veröffentlichungen von Forschungsergebnissen, soweit sie personenbezo-

gene Daten enthalten, ist nur zulässig, wenn der Betroffene eingewilligt hat.

(4) & 5 Abs. z2 und 8& 9 Abs. 2 sind entsprechend anzuwenden.

(s) Bei der Mitteilung nach $& ı7 Abs. 2 darf die Beschreibung der Aufgaben, zu

deren Erfüllung die Kenntnis der personenbezogenen Daten erforderlich ist, auf

die Angabe "Forschungsvorhaben" beschränkt werden.

5 Vgl. dazu den "Siebten Tätigkeitsbericht der Beauftragten für den Datenschutz

Baden-Württemberg" vom 30.12.1986, S. 77.

344

hochsensible Daten, so daß an eine faktische Anonymisierung auch keine überzoge-

nen Anforderungen zu stellen sind®.

2.2 Das Erfordernis des "bestimmten Forschungsvorhabens"

Der zweite und wohl für das Verhältnis von Forschung und Datenschutz

wichtigere Streitpunkt betrifft das von der Landesbeauftragten für den Daten-

schutz engagiert vertretene Verbot der "Vorratsspeicherung" von personenbezoge-

nen Daten. Für das Institut für Kriminologie habe ich insoweit ebenso engagiert

die Ansicht vertreten, daß die im Regelfall mit großem Arbeits- und Geldaufwand

erstellten Forschungs-Datensätze, das "Kapital" des empirischen Forschers, keines-

falls mit Verwaltungsdaten verglichen werden können. Die Löschungs- und Sper-

rungsvorschrift des $ ı3 LDSG (BW) ist so eindeutig auf die Tätigkeit der Ein-

griffs- oder Leistungsverwaltung zugeschnitten, daß es grundsätzlich fraglich sein

muß, ob diese Vorschrift überhaupt für Forschungsdaten gelten kann, wie die

Landesbeauftragte meint. $ ı3 Abs.z Satz 3 LDSG selbst gibt ja der Forschung

eine Sonderstellung für die Wiederbenutzung von (Verwaltungs-)Daten.

Die für die Wissenschaft entscheidende Regelung findet sich jedenfalls in $ 20

LDSG (BW). Für die Frage der Vorratsspeicherung gewinnt das Tatbestandsmerkmal

"bestimmtes Forschungsvorhaben"7 entscheidendes Gewicht. Entgegenunseren sehr

viel weitergehenden Vorstellungen hat die Landesdatenschutzbeauftragte die

Fortexistenz eines "bestim nten Forschungsvorhabens" nur dann angenommen, wenn

bei Abschluß der ersten Untersuchung

konkrete prüffähige inhaltliche Vorstellungen über das Folgeprojekt bestehen,

ein realistischer Zeitplan vorliegt und

anzunehmen ist, daß die Folgeuntersuchung mit einiger Wahrscheinlichkeit auch

tatsächlich durchgeführt wird8®.

6 Vgl. SIMITIS, DAMMANN u.a.: Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz. 3. Auf-

age ı1981, $ 2 Rdnr. 36.

7 Vgl. Text in Fn. 3

8 Tätigkeitsbericht (o. Fn. 5), S. 84 {ff.

345

Dementsprechend hat die Landesdatenschutzbeauftragte eingeräumt, daß es sich

mit $ 20 LDSG vereinbaren läßt, auch neu auftretende wissenschaftliche Problem-

stellungen mit Hilfe vorhandener Datensätze zu bewältigen9.

Eine sich anbahnende Kompromißbereitschaft zeigt sich auch darin, daß inzwi-

schen akzeptiert worden ist, der Datensatz der Richter- und Staatsanwaltsbefra-

gung sei bisher lediglich teilausgewertet und daher derzeit noch nicht zu löschen,

zu sperren oder zu Zwecken der Anonymisierung zu verstümmeln.

Was die grundsätzliche Frage der Klärung des Begriffs des "bestimmten For-

schungsvorhabens" angeht, so hat die Landesdatenschutzbeauftragte das Volkszäh-

lungsurteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 6s5, ı ff.) mit seinen Aussagen

zur Anerkennung des "Bedürfnisses nach Vorratsspeicherung" zum Zwecke der

Gewinnung "unentbehrlicher Handlungsgrundlagen ... für eine am Sozialstaatsprin-

zip orientierte staatliche Politik" (S. 47) zunächst übergangen; später hat sie

dessen Berücksichtigung uns gegenüber mit der Begründung abgelehnt, statistische

Erhebungen auf gesetzlicher Grundlage seien mit wissenschaftlicher Grundlagenfor-

schung nicht vergleichbar. Dem ist entgegenzuhalten, daß die Ausführungen des

Bundesverfassungsgerichts im Volkszählungsurteil so grundlegender Art sind,

insbesondere eine so grundlegende Bewertung der gesellschaftlichen Bedeutung

sozialwissenschaftlicher Forschung enthalten, daß es als völlig verfehlt erscheint,

diese Aussagen allein auf gesetzlich geregelte statistische Erhebungen beschränken

zu wollen. Man wird sogar davon ausgehen müssen, daß die Aussagen des Bundes-

verfassungsgerichts zur Zulässigkeit von Vorratsspeicherungen erst recht für die

durch Art.s Abs.3 GG privilegierte Forschung gelten müssen; das erst-recht-Argu-

ment gilt auch unter dem Aspekt, daß das, was bei Erklärungspflicht der Betroffe-

nen (z.B. Volkszählung) zulässig ist, um so mehr dann zulässig sein muß, wenn die

Betroffenen ihre Daten freiwillig und ohne zeitliche Begrenzung zu Forschungs-

zwecken zur Verfügung gestellt haben!

Unter Berücksichtigung dieser Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

und des Grundsatzes aus Art.s Abs.3 kann man das Tatbestandsmerkmal "bestimm-

tes Forschungsvorhaben" in $ 20 Abs.ı LDSG (BW) nur in dem Sinne auslegen, daß

zwar wahllose Ansammlungen von personenbezogenen Daten unzulässig sein sollen,

daß aber fachspezifisches forschungsrelevantes Material auch dann auf Vorrat

gehalten werden kann, wenn ein fester Terminplan und konkrete Hypothesen nicht

vorliegen.

9 Tätigkeitsbericht (o. Fn. 5), S. 84 f.

346

!

Folgerqngen

Die Diskussion um die Daten der Richter- und Staatsanwaltsbefragung stellt nur

einen - noch dazu vergleichsweise unproblematischen - Teil der Problempunkte im

Gespräch der Landesdatenschutzbeauftragten Baden-Württemberg mit dem Institut

für Kriminologie der Universität Heidelberg dar!©9, Vor allem das hier nicht näher

zu beschreibende Projekt "Maßregelvollzug ($ 63 StGB)" des Instituts für Krimi-

nologie!l erwies sich als heikel!2.

Die Lehren bezüglich der (kriminologischen) Forschung aus den Diskussionen

bzw. Kontroversen mit der Landesdatenschutzbeauftragten stellen sich für mich

folgendermaßen dar:

Die Forschungsfreiheit aus Art.s Abs.3 GG ist - soweit es empirische Sozialfor-

schung angeht - in akuter Gefahr, von den Datenschützern unter Erlaubnisvor-

behalt gestellt zu werden.

Die Datenschutzgesetze der Länder stellen primär auf Verwaltungsdaten ab und

sind deshalb auf Forschungsdaten nur mit großem Vorbehalt anwendbar. Dies

gilt selbst dann, wenn das Gesetz eine spezifische Forschungsklausel (vgl. $ 20

LDSG/BW) enthält.

Auch die Landesdatenschutzbeauftragten müssen berücksichtigen, daß For-

schungsdaten im Vergleich zu Verwaltungsdaten in einiger Hinsicht einem Grad

minderer Gefährdung zuzuordnen sind. Denn es geht bei Forschung gerade nicht

um die Möglichkeit des hoheitlichen Zugriffs oder der Verweigerung öffent-

licher Leistungen gegenüber Bürgern.

Gerade auch wegen ihrer Sonderstellung haben die Forscher dafür zu sorgen,

daß Forschungsdaten nicht in falsche Hände gelangen. Wobei auch die "öffent-

liche Hand" in diesem Sinne eine "falsche" sein kann.

Bezüglich des technischen Datenschutzes (Zugrif£fskontrolle etc.) muß das Anlie-

gen eines engagierten Datenschutzes das ureigenste Interesse der mit personen-

bezogenen Daten arbeitenden Forschers sein.

10 Tätigkeitsbericht (o. Fn. 5), S. 75 {£f.

!T Vgl. dazu HOHLFELD/HABERKERN/HEINE-BERGMEYER: Zur faktischen Lage

des Rechtsschutzes im Maßregelvollzug. Kriminologisches Journal, 1985, S. 83 ff,

vgl. bes. S. 84 mit Fn. 9).

"2 Tätigkeitsbericht (o. Fn. 5), S. 79 ff.

347

Teil II

Sonderfragen behördeneigener

und behördennaher Forschung

Glanz und Elend justizinterner

kriminologischer Forschung

von Gernot Steinhilper

ban

Einführung

Institutionalisierung der kriminologischen Forschung in Behörden

Ermittlung des Forschungsbedarfs in der Praxis

Zugang der Justizforschung zu Justizdaten

"Lästigkeiten des Alltags"

O Un &a w N

Umsetzung kriminologischer Erkenntnisse in die Praxis

Jumf

Einführung

Die Überschrift des Referates mag etwas vollmundig klingen. Die einen wundern

sich, wo der Glanz der justizinternen kriminologischen Forschung liegen könne;

die anderen fragen: wo liegt das Elend? Wenn man befristete Forschungsstellen an

Universitäten mit Dauerstellen im Behördenbereich vergleicht, kann man durchaus

so fragen.

Ich will das Thema offen angehen, muß aber gleich zu Beginn sagen, daß ich

auf keinen Fall über alle Forschungseinrichtungen innerhalb der Justiz in der

Bundesrepublik etwas sagen kann. Ich klammere z.B. das Bundesjustizministerium,

aber auch Nordrhein-Westfalen, Baden-Württemberg und Hessen, die auch eigene

Forschungseinrichtungen haben, aus und beschränke mich auf meine persönlichen

Erfahrungen in Niedersachsen, ergänzt um Eindrücke, die ich aus anderen Organi-

Sationen im Laufe der Zeit gewonnen habe.

351

Die Diskussion "Staatskriminologie versus freie Kriminologie", also unabhängige

gegen angeblich abhängige Forschung, werde ich hier nicht vertiefen. Der Disput

ist aus meiner Sicht zu Ende!; Brusten* hatte seinerzeit von einem "gigantischen

Forschungsapparat" gesprochen, der installiert werden sollte, um die kritische

Kriminologie abzuwehren mit dem Ziel, auch die Finanzzufuhr für kriminologische

Forschung an den Universitäten zu stoppen; Kriminologie sollte vom Staat in Regie

genommen werden. Was politisch ohnehin schon entschieden war, sollte durch For-

schung nachträglich legitimiert werden. Forschung wurde als willfähriges Instru-

ment etikettiert (mit Vorgaben von oben) oder als Geheimforschung gebrandmarkt.

Inzwischen haben sich die Gewichte verschoben. Forschung in und außerhalb

der Behörden stehen sich heute inhaltlich viel näher als noch vor zehn Jahren.

Aktuell sind dagegen z.B. folgende Fragen: Brauchen Behörden überhaupt interne

Forschung?3 Das gilt für Polizei und Justiz gleichermaßen. Nutzen die Behörden

Forschung? Oder, anders formuliert: Wie kann kriminologische Forschung wirken?

Wie kann sie Strafverfolgung i.w.S. effizienter machen? Dahinter steht die Kern-

frage nach der Umsetzung bzw. Umsetzbarkeit kriminologischer Erkenntnisse in

die Praxis.

Zunächst werde ich die Vorteile der Institutionalisierung der kriminologischen

Forschung in der Justiz erläutern.

2

Institutionalisierung der kriminologischen Forschung in Behörden

Kriminologische Forschung hat sich inzwischen in Behörden etabliert. Dies ist

unstreitig ein Vorteil. Dank gebührt jenen, die zu einer Zeit, als Geld noch

vorhanden war, rechtzeitig die Chance der Institutionalisierung genutzt haben. Das

gilt einmal für die Initiatoren der "Kriminologischen Zentralstelle". Dies gilt auch

für Herrn Prof. Dr. Schwind, der 1978 die Referatsgruppe "Planung, Forschung,

I Ausführlich zu dieser Kontroverse (mit Nachweisen) STÖRZER: "Staatskriminolo-

e

- Subjektive Notizen. In: Festschrift für H. Leferenz zum 70. Geburtstag

(n

rsg. von Kerner/Göppinger/Streng), Heidelberg, 1983, S. 69-90.

2 BRUSTEN: Staatliche Institutionalisierung kriminologischer Forschung. In: Kury

(Hrsg.), Perspektiven und Probleme kriminologischer Forschung. Köln u.a., 1981,

S

135-182.

3 S. dazu neuerdings BERCKHAUER: Hat der Staat einen Bedarf an kriminologi-

scher Forschung. In: Häußling/Malinowski (Hrsg.), Kriminologie im Spannungsfeld

von Kriminalpolitik und Kriminalpraxis. Stuttgart, 1986, S

39-50.

352

Soziale Dienste"4 im Niedersächsischen Justizministerium eingerichtet und die

Gründung des "Kriminologischen Forschungsinstituts Niedersachsen" (KFN)5S

vorbereitet hat. Müßten heute solche Einrichtungen neu geschaffen werden, wäre

die Chance dafür gleich null.

Sind in einer Bürokratie einmal Forschungszuständigkeiten geschaffen, muß

auch Personal dafür vorhanden sein, es muß Geld bereitstehen und - das ist

wichtig in der Behördenmentalität - es müssen diese Zuständigkeiten respektiert

werden. Was im Organigramm und im Haushaltsplan steht, zählt. Das ist langfristig

für die Verankerung der wissenschaftlichen Forschung in den Behörden wichtig.

Wer von außen kommt, mag dies nicht für elementar erachten. In der Praxis ist es

allerdings unheimlich wichtig.

Gelegentlich wird erwartet, der Einfluß der kriminologischen Forschung müsse

unmittelbar nach ihrer behördeninternen Institutionalisierung überall spürbar sein.

Dies wäre jedoch illusionär. Nicht jede Gesetzesreform wird empirisch-wissen-

schaftlich abgesichert, nachdem eine behördeninterne Forschungseinrichtung

geschaffen ist. Im Gegenteil: ich suche noch immer nach dem klaren Beispiel in

der Gesetzgebung oder nach der praktischen Maßnahme bei Staatsanwaltschaft,

Gericht oder Strafvollzug, die nur deswegen realisiert wurde, nur deswegen zum

Erfolg geführt hat, weil die Wissenschaft vorher gesagt hat: dies ist ein dringen-

des kriminalpolitisches oder praktisches Anliegen. Herr Dr. Hobe vom Bundesjustiz-

ministerium wird mir möglicherweise widersprechen. Den monokausalen Zusammen-

hang habe ich aber bisher noch bei keinem Bundesgesetz gesehen. Trotzdem

sickert Forschung und Wissenschaft durch institutionalisierte Forschung nach und

nach in das Behördendenken hinein und wirkt. Zwei Beispiele aus den jüngsten

Tagen: Die Abgeordneten Dr. Emmerlich und andere haben im Deutschen Bundestag

eine Große Anfrage zum Jugendgerichtsverfahren eingebracht®. Vor Jahren hätte

man ein paar Alltagstheorien zur Beantwortung niedergeschrieben. Die heutige

—

4 Die Referatsgruppe befaßt sich 1979 schwerpunktmäßig mit Modellen zur Krimi-

Nalitätsvorbeugung und Wiedereingliederung Strafentlassener sowie mit empiri-

Schen Untersuchungen zum Rückfall, zur Untersuchungshaft etc. (vgl. die Berichte

dazu in der Schriftenreihe "Kriminologische Forschung" des Niedersächsischen

Ministeriums der Justiz). Seit 1986 ist die Referatsgruppe in die Abteilung "Justiz-

vollzug und Forschung" im Ministerium eingegliedert.

5 Vgl. KURY/ZIMMER VANN (Hrsg.), Das Kriminologische Forschungsinstitut

jedersachsen (KFN), Hannover, 1983.

6 s. Große Anfrage der Abgeordneten Dr. Emmerlich u.a. (SPD) vom 29.04.1986

und Antwort

der

vom

undestags-Drucksache

10/5418)

Bundesregierung

11.12.1986 (Bundestags-Drucksache 10/6739).

353

Antwort der Bundesregierung läßt erkennen, daß neben bloßen Zahlen auch wissen-

schaftliche Erkenntnisse vermittelt wurden. Ähnliches haben wir in Niedersachsen

erlebt bei einer Anfrage der FDP zum selben Thema7. Auch dort wären die Ant-

worten vor Jahren Spiegelbild von Richterverständnis, Administrationskenntnissen

und sonstigem gewesen, aber nicht Ergebnis einer wissenschaftlichen Diskussion.

Daß es heute anders ist, ist schon als Erfolg wissenschaftsorientierter Denk-

weise anzusehen. Wer in der Behörde arbeitet und auf die Dinge Einfluß nehmen

kann, versteht, daß das wichtig ist; denn nur was auch in der parlamentarischen

Diskussion ist, wird ernst genommen. Vorstadium dafür ist, daß man mit den

Fachreferenten

in den einzelnen Ministerien inhaltliche Diskussionen führt.

Nehmen Sie z.B. den bloßen Dogmatiker, der auf das Strafrecht fixiert ist, der für

kriminologische Erkenntnisse, für sozialwissenschaftliches Denken bisher nicht

aufgeschlossen war. Wenn in derselben Behörde ein Sozialwissenschaftler tätig ist,

muß er sich beim Kaffee und bei dienstlichen Diskussionen mit diesem auch

inhaltlich auseinandersetzen, und dann färbt von solchen "Exoten" (das ist der

interne Sprachgebrauch für Vertreter behördenfremder Fachrichtungen) langfristig

auch etwas auf die Administratoren ab.

Der Fachreferent ist im übrigen eine Schlüsselfigur. Er ist praktisch das

Nadelöhr für Wissensvermittlung von Wissenschaft und Forschung zur Praxis und

zu einem politischen Meinungsbildungsprozeß. Warum? Was nicht in den Akten ist,

ist nicht in der Welt. Das gilt für die meisten Behörden. Und der Fachreferent ist

die Einlaßstelle für die Akten. Wenn Stellungnahmen abzugeben sind, werden diese

häufig gespeist aus dem, was (zufällig) in den Akten vorher schon war. Wenn nun

aber wissenschafts- und forschungsfreundliche Mitarbeiter in einem Ministerium

tätig sind, ziehen diese natürlich verstärkt auch Erkenntnisse aus Empirie und

Forschung heran, bringen sie in die Akten, und damit haben auch diese Informa-

tionen ein Eigenleben und können mitgestalten, mitbeeinflussen. Sie finden sich

dann gelegentlich wieder in Reden von Ministern, in Presseerklärungen, in Ver-

öffentlichungen, in Kleinen, Großen und dringlichen Anfragen. Auch das sind recht

pragmatische Dinge, die von außen nicht sonderlich wichtig eingestuft werden. Aus

meiner Sicht sind sie aber unheimlich wichtig für die Verankerung von wissen-

schaftlichem Denken in Behörden.

Institutionalisierung der Kriminologie in den Behörden hat darüberhinaus eine

7 s. Große Anfrage der F.D.P-Fraktion vom 14.01.1987 (Landtags-Drucksache

11/s1ı9) und Antwort der Landesregierung vom 19.03.1987 (Landtags-Drucksache

11/814).

354

wichtige Wegbereiterfunktion. Forschungsanliegen, die von außen an die Behörde

herangetragen werden, können umdefiniert, umformuliert, umgeschrieben werden,

so daß sie von den Administratoren oder von den politischen Entscheidungsträgern

verstanden und gefördert werden können. In Niedersachsen wäre beispielsweise

manches Forschungsprojekt nicht möglich gewesen, wenn es nicht durch den Filter

der institutionalisierten Forschung in die Behörde gekommen wäre. Es wäre auch

möglicherweise aus formalen Gründen, aus Gründen auch, die im Forscher selber

liegen (z.B. weil er sein Anliegen nicht richtig formulieren kann), abgelehnt

worden und es wäre Frustration entstanden.

3-

Ermittlung des Forschungsbedarfs in der Praxis

Weiterer Vorteil der institutionalisierten Forschung in der Behörde ist, daß der

Forschungsbedarf zuverlässiger geklärt werden kann, d.h. Praxisfragen, die klä-

rungsbedürftig sind und durch Forschung gelöst werden können, werden eher er-

kannt. Behördenforschung hat ihr Ohr dichter an der Praxis und kann daher pra-

xisnahen Forschungsbedarf eher festlegen, als es von außen möglich ist. In ein-

zelnen Institutionen verlief die Entwicklung allerdings teilweise anders. Während

der Aufbauzeit mußten Forschungsfragen übergangsweise auch vom Grünen Tisch

her bestim nt werden. Für die Anlaufzeit ist dies aus meiner Sicht vertretbar. Aber

je mehr Forschung in den Behördenapparat "hineinwächst", umso mehr besteht

auch die Chance, was die Praktiker drückt, aufzufangen, um es in Forschungsfra-

gen umzusetzen. Was bei der universitären Forschung so häufig beklagt wird (sie

Sei nicht praxisnah, praxisrelevant, praxisverwertbar, praxisbeeinflussend), ist

tendenziell bei behördeninternen Forschungseinrichtungen eher möglich als bei

Außeneinrichtungen.

Forschung, die in der Behörde etabliert ist, soll - dazu stehe ich - der Verbes-

serung der Strafverfolgungspraxis dienen. Wenn man sich diesem Oberziel ver-

Schrieben fühlt, kann man sehr erfolgreich wirken. Grundlagenforschung, Metho-

denbildung, Theoriebildung usw. treten demgegenüber bei behördeninterner For-

Schung in den Hintergrund.

Kanalisierung, Prognostizierung und Koordinierung des justitiellen Forschungs-

bedarfs scheinen mir in der Praxis etwas schwieriger zu sein, als es gestern hier

angeklungen ist. Ich bezweifele, ob die Justizverwaltung von ihren Vorstellungen

und Plänen überhaupt etwas in ein gemeinsames Gremium rechtzeitig eingeben

würde. In den Landesjustizverwaltungen gibt es (die Kritik, glaube ich, ist berech-

355

tigt) insoweit einen gesunden Konkurrenzkampf. Wer etwas entwickelt oder wer

sich mit einer neuen Idee in die Praxis vorwagt, will im Zweifel damit auch als

erster in der Öffentlichkeit erscheinen und ist kaum bereit, dies in einem Vorlauf

mit den anderen Justizverwaltungen so rechtzeitig abzustimmen, daß auch andere

sagen können, sie waren der Vater des Gedankens oder des Erfolges.

Eine gänzlich andere Frage ist es, ob es sinnvoll wäre, Mindeststandards für

den Forschungsbereich aus Forschungssicht festzulegen. Ob dies technisch möglich

ist, wird sich zeigen. Aber: den Forschungsbedarf für die Justiz langfristig festzu-

legen, ist m.E. ein Unding.

4.

Zugang der Justizforschung zu Justizdaten

Mein dritter Punkt ist der Datenzugang. Manche denken natürlich, hier läge

der Vorteil der behördeninternen Forschung. Da die Justiz Daten über Täter und

Tat hat und Personalakten über Gefangene und Bedienstete führt, wird erwartet,

dieses Riesendatenreservoir stünde uneingeschränkt auch für Forschung zur Ver-

fügung. Diese theoretische Möglichkeit wird von außen beneidet. Die Realität sieht

allerdings anders aus. Die Schwierigkeiten sind ähnlich wie beim Datenzugang zu

Justizinformationen von außen. Es ist also nicht so, daß die Justiz zur Aufgaben-

erfüllung auf alle selbst produzierten Daten zurückgreifen kann (z.B. unter der

Überschrift: "Dienst- und Fachaufsicht"). Die Rechtslage ist nicht so, und die

Datenschützer sehen es ebenfalls nicht so.

Dazu ein Beispiel aus Niedersachsen, das Herr Dr. Berckhauer mitgestaltet hat:

In dem Band "Rechtstatsächliche Untersuchungen aus Niedersachsen"®8, ist näher

auf die Untersuchung zu Vollzugslockerungen eingegangen worden. Grundfrage war:

Haben sich Vollzugslockerungen (Ausgang, Freigang, Urlaub) bewährt? Das ist

kriminalpolitisch insofern eine wichtige Frage, als der Gesetzgeber die Vollzugs-

lockerungen einmal eingeführt hat, aber die Wirksamkeit dieser Maßnahme im

vorhinein nicht wissen konnte. Er ging von der These aus, daß Vollzugslocke-

rungen auf die Freiheit vorbereiten und der Resozialisierung dienen. Der empi-

rische Nachweis ist bislang offengeblieben. Es wird bundeseinheitlich nur re-

gistriert, ob der Gefangene rechtzeitig zurückkommt. Das sagt aber nichts über

8 Rechtstatsächliche Untersuchungen zu Straf vollzug und Bewährungshilfe: Überbe-

legung, Rückfall, Prognose, Vollzugslockerungen/ hrsg. vom Niedersächsischen

Minister der Justiz, Hannover, 1986, S. 7 {£f.

356

den Erfolg der Vollzugslockerung aus. Nicht erfaßt wird, ob jemand seine Voll-

zugslockerung nutzt, um erneut straffällig zu werden. Einzelfälle, spektakuläre

Berichte dazu gibt es, insbesondere aus Polizeikreisen. Verläßliche Informationen,

repräsentative Aussagen fehlten bislang.

Für die Justiz lag daher eine einfache Kontrolle durch Datenauswertung nahe

Wie machen wir das? Wir fragen zunächst mal die Polizei; denn die Polizei erhält

ja von der Justiz für ihre Haftdatei entsprechende Informationen. Also holen wir

uns die Daten zurück, werten sie aus und haben schon das halbe Ergebnis. So war

es aber nicht möglich. Die Datenschützer fragten: "Wo ist die Rechtsgrundlage für

die Datenübermittlung? Wo ist die bereichsspezifische Regelung, aufgrund derer die

Justiz Zugang zur Haftdatei nimmt?". Es ergab sich die Frage: darf die Justiz

jJustizproduzierte Daten für massenstatistische Auswertungen von der Polizei zu-

rückbekommen? $ 3a Bundesdatenschutzgesetz war damals noch nicht in der Welt,

ist auch heute nicht verabschiedet; &8 ı66 StVollzG als ausreichende Rechts-

grundlage wurde abgelehnt mit dem Hinweis, die Vorschrift sei zu allgemein,

umschreibe die Auswertungsaufgabe nicht konkret genug.

Nr. 185a der Richtlinien für das Strafverfahren wurde erst recht als ausrei-

chende bereichsspezifische Regelung abgelehnt, da dieser Norm eine entsprechende

Qualität fehle.

Darüber hinaus wurde gefragt: Wenn die Justiz Daten aus dem Polizeibereich

zurückbekommt, muß sie ergänzend auch eigene Informationen auswerten (z.B

Strafakten)? Und daraus ergab sich die Grundsatzfrage: Aufgrund welcher Rechts-

norm dürfen die obersten Landesbehörden unbeschränkt auf Daten aus dem nach-

geordneten Bereich zurückgreifen? Kann die Information nicht auch in dem nach-

geordneten Bereich gesammelt und ausgewertet werden? In unserem Fall hätte das

bedeutet, daß die einzelnen Landgerichte die dortigen Strafakten nach den Vorga-

ben des Ministeriums hätten auswerten müssen. Es hätten dann nicht die gesamten

Akten mit mehr Informationen (z.B. Berichte aus der Jugendgerichtshilfe) an das

Ministerium gelangen müssen. Damit hätte nicht die Möglichkeit bestanden, die

Akteninhalte auch für andere Fragestellungen auszuwerten.

Bei der Untersuchung über die Vollzugslockerungen wurde dem Ministerium die

theoretische Mißbrauchsmöglichkeit unterstellt. Es wurde uns - um das Wort von

Herrn Dr. Stümper aufzugreifen - ein "institutionelles Mißtrauen" entgegenge-

bracht. Begründet wurde das damit, daß in den angeforderten Akten auch Informa-

tionen darüber enthalten sein könnten, wo sich der Gefangene während seines

Urlaubs, Ausgangs oder während des Freiganges tatsächlich aufgehalten hat. War

357

er - wie er in der Anstalt angegeben hat - bei seiner Familie oder war er im

Spielcasino oder bei einer Prostituierten? Als Beleg für eine konkrete Mißbrauchs-

möglichkeit wurde uns entgegengehalten, diese Nebeninformationen könnten

systematisch ausgewertet werden und in die Gestaltung der Praxis zurückfließen:

anhand der Auswertungsergebnisse könnten Entscheidungsmuster für die Gewährung

von Vollzugslockerungen festgelegt werden. Und das wäre unzulässig.

Diese Mißbrauchsgefahr besteht abstrakt - theoretisch. Wer bösartig ist, könnte

natürlich so vorgehen: unter einem Vorwand würde er etwas anfordern, was dann

in Wirklichkeit für andere Fragestellungen ausgewertet wird. Ich bezweifle, ob

oberste Landesbehörden einen solchen Umweg gehen, gehen müssen oder auch nur

gehen wollen. Verdeckte Forschung dieser Art ist mir bisher nicht bekannt

geworden.

In der konkreten Untersuchung über Vollzugslockerungen wurden die ange-

schnittenen Rechtsfragen nicht grundsätzlich geklärt. Die Untersuchung wurde

vielmehr aufgrund des sogenannten "Übergangsbonus" als zulässig erachtet. Es

bleibt daher abzuwarten, ob $ 3a des Bundesdatenschutzgesetzes diese und andere

Erhebungen künftig rechtfertigen kann. Auch $& 166 StVollzG ist noch nicht

reformiert. Falls es in $ 3a Bundesdatenschutzgesetz keinen generellen For-

schungsvorbehalt geben wird, könnte es sich empfehlen, die Vorschrift über den

Kriminologischen Dienst so konkret auszugestalten, daß kriminologische Unter-

suchungen mit dem Ziel der Verbesserung des Strafvollzuges rechtlich gedeckt

sind. Gegenwärtig gibt es eine vom Bundesjustizministerium eingesetzte Arbeits-

gruppe, die sich speziell mit der Angleichung des Strafvollzugsgesetzes an die

Erfordernisse des Urteils des Bundesverfassungsgerichts zum Volkszählungsgesetz

befaßt. In dieser Arbeitsgruppe könnte die Reform des $ 166 StVollzG aufgegriffen

werden. Eine solch spezielle bereichsspezifische Regelung hätte aber den Nachteil,

daß Bewährungshilfe, Gerichtshilfe und auch Führungsaufsicht nicht eingeschlossen

wären und damit unbeforschbar blieben mangels spezieller Regelung. $& 166

StVollzG betrifft nämlich, wenn man ihn wörtlich nimmt, nur den Strafvollzug,

aber nicht die anderen sozialen Dienste innerhalb der Justiz, betrifft nicht andere

Gerichtszweige, z.B. freiwillige Gerichtsbarkeit, Zivilgerichtsbarkeit. Sollten auch

hier rechtstatsächliche Untersuchungen für notwendig erachtet und rechtlich

abgesichert werden, müßten auch für diese Bereiche Sonderregelungen geschaffen

werden. Die Kompliziertheit dieses Vorgehens spricht eher dafür, eine General-

klausel (z.B. im Bundesdatenschutzgesetz) zu schaffen. Welcher Weg letztlich

eingeschlagen wird, ist gegenwärtig noch nicht absehbar.

358

Die Probleme bei der Untersuchung zu den Vollzugslockerungen waren nur ein

Beispiel. Vergleichbare Probleme tauchen auch in anderen Bereichen auf. Es

ergeben sich zudem dieselben Rechtsfragen bei Forschungen außerhalb der Behör-

de. Wenn z.B. Daten für eine bestimmte Untersuchung erhoben worden sind, dürfen

diese Daten dann für (noch nicht bestimmbare) Folgeuntersuchungen zu einem

späteren Zeitpunkt gespeichert werden? Wie ist die Datensicherung zu organisie-

ren? Wann sind die erhobenen Daten zu löschen? Wie ist die Forschungsdokumen-

tation zu organisieren? Besteht ein unbeschränktes Veröffentlichungsrecht? Sind

Falldarstellungen ausreichend zu anonymisieren? (Bei der Untersuchung über Voll-

zugslockerungen schien diese Frage besonders wichtig, weil man bei der Publika-

tion neben bloßen Zahlen auch Fallbeispiele bringen wollte, um die Problematik

dem Leser plastisch vor Augen zu führen).

Ich möchte an dieser Stelle noch ein anderes Beispiel kurz erwähnen. Es

betrifft eine noch nicht abgeschlossene Rückfalluntersuchung zu $& 10 JGG. Rück-

falluntersuchungen dieser Art sind aus meiner Sicht klassische Aufgaben im Sinne

des $ 166 StVollzG.

Niedersachsen hat infolge positiver Erfahrungen mit der ambulanten Betreuung

Junger Straffälliger aufgrund von Weisungen nach $ ı0 JGG solche Projekte in-

zwischen landesweit eingerichtet9. Das Justizministerium und auch das Kultus-

ministerium, das diese Modellversuche finanziell unterstützt, haben Interesse daran

zu erfahren, ob sich Versuche dieser Art bewähren. Eine verläßliche Erfolgskon-

trolle (insbesondere Sozialkontrolle) ist in diesem Bereich sicherlich sehr schwer.

Immerhin ist es möglich, nach einem entsprechenden Zeitraum zumindest die

Legalbewährung zu überprüfen. D.h., es muß festgestellt werden, ob bzw. in

welchem Umfange die in den Modellversuchen betreuten straffälligen Jugendlichen

rückfällig geworden sind. Dies ist für den Kriminologen eine sinnvolle Fragestel-

lung. Die Untersuchung schien zunächst jedoch praktisch nicht durchführbar zu

sein. Der Datenschutzbeauftragte erhob Bedenken. Er fragte nach der bereichsspe-

Zzifischen Regelung für eine solche Fragestellung und Datenauswertung. In einem

Erlaß waren die Gerichte nämlich gebeten worden, all die Jugendlichen, die.in eine

ambulante Betreuung aufgrund von $ ı0 JGG eingewiesen worden waren, dem

Ministerium zu melden. Beabsichtigt war, nach 5 Jahren über diese Jugendlichen

—

——

9 Vgl. die Praxisberichte und Ausbauvorschläge in: Niedersächsischer Minister der

Justiz (Hrsg.), Neue ambulante Maßnahmen nach $ ıo Jugendgerichtsgesetz in

ledersachsen, 2. Aufl., Hannover, 1986 (mit Beiträgen von FISCHER, SCHOLZ und

STEINHILPER).

359

Auskünfte aus dem Bundeszentralregister einzuholen. Eine Rechtsgrundlage dafür

wurde nicht gesehen.

$ 3a Bundesdatenschutzgesetz ist noch nicht in Kraft und kann daher derartige

Auswertungen nicht stützen. $ 166 StVollzG wurde schon deswegen als nicht ein-

schlägig erachtet, weil die Vorschrift nur den Strafvollzug selbst betrifft, die

Untersuchung jedoch den Erfolg ambulanter Betreuung messen will. Nr. 185a der

Richtlinien für das Strafverfahren wurde (mangels entsprechender Normqualität)

ebenfalls als nicht ausreichend erachtet. Die Untersuchung wird indessen doch

durchgeführt. Sie fällt in die Übergangszeit, an die das Bundesverfassungsgericht

mildere Maßstäbe anlegt. Nicht ausgeschlossen ist jedoch, daß der Datenschutzbe-

auftragte in seinem Datenschutzbericht einen entsprechenden Hinweis anbringt,

zumal die Rückfalluntersuchung selbst (Einholung von Strafregisterauskünften) erst

nach Ablauf von etwa s Jahren durchgeführt werden soll.

An dieser Stelle möchte ich noch eine Frage aufgreifen, die gestern schon

angeklungen ist. Bei empirischen Untersuchungen tauchen immer häufiger Daten-

schutzprobleme!© auf. Dauert nun die Klärung solcher Vorfragen sehr lange,

können der Forscher, der Auftraggeber oder die politisch Verantwortlichen inzwi-

schen ihr Interesse an einer spezifischen Fragestellung verlieren. Unter Umständen

ist das Problem überholt, bis die Forscher Antworten bieten können.

Es kann aber auch folgender Effekt eintreten: Bei einem Forschungsprojekt

bietet sich der Untersuchungsweg A an, weil er besonders wirtschaftlich ist.

Datenschutzrechtlich ist der Weg jedoch nicht zulässig. Deswegen wird die Alter-

native B gewählt. Um zum selben Ergebnis zu kommen, ist der mehrfache finanzi-

elle Aufwand erforderlich; es wird jedoch der Form Genüge getan. Ob das lang-

fristig richtig ist und so sein muß, kann natürlich.hinterfragt werden. Kritiker

sagen sogar, daß die Umgehungskreativität der Forscher dadurch beflügelt wird. Es

wird unter dem Druck der Wirtschaftlichkeit Anreiz gegeben, doppelbödig oder gar

illegitim zu denken.

5

"Lästigkeiten des Alltags"

Ich komme nun zu den "kleinen Lästigkeiten des Alltags", wie es Prof. Dr.

——

——

10 Zu Datenschutzfragen speziell der kriminologischen Forschung s. neuestens

ausführlich den 7. Tätigkeitsbericht der Baden-Württembergischen Datenschutzbe-

auftragten vom 31.12.1986 (Landtags-Drucksache 9/4015, S. 51-66).

360

Kerner gestern formuliert hat.. Soweit Sie nicht selbst in einer behördeninternen

Forschungsgruppe tätig sind, werden Sie möglicherweise erwarten, eine For-

schungsgruppe innerhalb einer Behörde habe aufgrund ihrer Beratungsaufgabe

unmittelbaren Zugang auch zu den politischen Entscheidungen der Behördenleitung.

Indessen ist auch der Weg von der Forschung zum jeweiligen Minister relativ lang.

Nicht alle - auch noch so eindeutigen - kriminologischen Erkenntnisse, empiri-

schen Befunde, kriminologischen Hypothesen fließen ungefiltert in die tagespoli-

tische Entscheidung oder langfristige politische Planung mit ein. Mehrere Instan-

zen sind zu überwinden. So kann z.B. ein Abteilungsleiter eine Untersuchung in

einem Bereich, für den er zuständig ist, relativ einfach verhindern. Er braucht die

Notwendigkeit der Untersuchung selbst nicht zu bestreiten; er braucht auch die

Methode nicht zu kritisieren. Er braucht nur darauf hinzuweisen, daß die Unter-

suchung in seinem Bereich, für den er die Verantwortung trage, störe. Und wer

sich in seine Situation versetzt, kann es ihm vielleicht nicht übel nehmen, wenn

er seine schützende Hand über "seine" Praxis legt. Denn: kann er im vorhinein

wissen, was bei einer solchen Untersuchung herauskommt? Veranlassen ihn die

Untersuchungsergebnisse u.U. zur Änderung seines Verhaltens oder muß er frühere

Entscheidungen zurücknehmen?

Hinzu kommt folgendes: wenn der Entscheidungsprozeß abgeschlossen ist, d.h.

wenn die Untersuchung durchgeführt werden soll, muß die Praxis daran auch mit-

wirken. In dem nachgeordneten Bereich finden sich aber gelegentlich dieselben

Vorbehalte, die auch dem Forscher von außen entgegengebracht werden. Da gibt es

Mitarbeiter, die sagen: Forschung brauchen wir nicht; Forschungsergebnisse lösen

unsere Probleme nicht. Wenn dann Forschungsergebnisse vorliegen, wird einge-

wandt: was die Forschung uns an Erkenntnissen gebracht hat, wußten wir - ohne

aufwendige Untersuchung - aufgrund der Praxiserfahrungen schon vorher; der

Forschung hätte es nicht bedurft.

Ich erinnere mich an einen Fall, in dem ein Praktiker vor Beginn eines For-

Schungsprojektes angeboten hatte, das Ergebnis der Forschung vorher zu kalkulie-

ren und in einem verschlossenen Umschlag zu hinterlegen. An diesem Beispiel

werden die grundsätzlichen Vorbehalte der unter Entscheidungs- und Handlungs-

Zwang stehenden Praxis gegenüber der als aufwendig und langsam eingestuften

Forschung deutlich.

Ernst zu nehmen sind die Einwände der Praktiker, wenn sie kritisieren, aus

den Forschungsergebnissen resultiere nichts Umsetzbares für die Praxis. Dies kann

Zwar mehrere Gründe haben; z.B. kann der Ertrag objektiv gering sein; das For-

361

schungsergebnis kann aber u.U. auch lediglich so schlecht aufbereitet sein, daß die

Praxis nur meint, sie könne daraus keinen Gewinn ziehen, während in Wirklichkeit

jedoch viele umsetzbare Teile darin enthalten sind. Auf diesem Feld gibt es noch

viel zu tun. Ich werde darauf später noch eingehen.

Im Justizbereich sind empirische Erhebungen häufig mit Mehraufwand für die

Bediensteten verbunden. Nach Abschluß der Untersuchung sollte man dann nicht

nur - wie es gestern gesagt wurde - ein Dankeschön äußern, sondern auch versu-

chen, mit den Praktikern die Untersuchungsergebnisse zu diskutieren, um heraus-

zufinden, was sich aufgrund der Ergebnisse in der Praxis ändern kann oder soll.

Manchem Wissenschaftler mag vielleicht der Atem ausgegangen sein, wenn er seine

Daten erhoben und ausgewertet hat und schließlich sein Manuskript gedruckt ist.

Für die Praxis ist damit allerdings noch nichts getan. Das Buch, das im Bücher-

regal steht, ist dem Praktiker kein Erfolgsnachweis. Im Gegenteil: es disqualifiziert

den Forscher aus der Sicht der Praxis, wenn er mit der Untersuchung nur seiner

eigenen Profilierung und damit seinem beruflichen Fortkom men dienen wollte. Für

den Praktiker lohnt sich Forschung erst, wenn die Ergebnisse mit der Praxis

reflektiert werden und dabei etwas herauskommt, was die Tagesarbeit mitbeein-

flußt. Ob diese Wirkung in der Praxis dann auf der Ebene der Sachbearbeitung,

der Verantwortungsträger in der Mittelinstanz oder auf der Ebene der Ministerien

eintritt, spielt dabei keine Rolle. Die Erwartungen auf den unterschiedlichen

Ebenen sind zwar sehr verschieden; entscheidend ist aber, daß überhaupt eine

Wirkung von der Forschung ausgeht. Insoweit bleiben aber viele Erwartungen, die

an die Forschung gerichtet werden, unerfüllt. Das gilt auch für behördeninterne

Forschung.

Enttäuschungen gibt es natürlich auch auf der anderen Seite. Ich bringe hier

das Beispiel der Sozialtherapeutischen Anstalten. Wissenschaftler sahen darin für

den Strafvollzug zunächst die Lösung des Jahrhunderts. Eine Reformwelle setzte

ein; Unterstützung gab es überall. Allerdings fehlte das Geld, um das Konzept der

sozialtherapeutischen Anstalt in der angemessenen Zeit in der Praxis mit der

erforderlichen Geduld und Gründlichkeit erproben zu können.

Nach einer bestimmten Zeit sind dann aber gerade die Wissenschaftler, die das

Konzept der Sozialtherapeutischen Anstalt so euphorisch angeboten hatten, von

der Sozialtherapie wieder abgerückt. Dies hat einen Flurschaden in der Praxis

hinterlassen, der nicht unterschätzt werden darf. Es ist nämlich Mißtrauen ge-

wachsen gegenüber den relativen Wahrheiten, die die Wissenschaftler den Prakti-

kern anbieten. Viele Praktiker sahen sich in der Erwartung, die sie in die sozial-

362

therapeutische Anstalt gesetzt hatten, getäuscht und begegnen daher allen Em-

pfehlungen, die aus Wissenschaft und Forschung an sie herangetragen werden,

äußerst kritisch und zurückhaltend. Die Verläßlichkeit mancher Empfehlung wird

angezweifelt.

Steffen!! weist auf der anderen Seite darauf hin, daß sich Teile der Praxis in

der Polizei - und das gilt genauso für die Justiz - zu früh "in die Schnecken-

häuser" zurückziehen; denn wir haben ja unser Erfahrungswissen und das genügt

uns. Die systematische wissenschaftliche Durchdringung von Daten, die Analyse

und Umsetzung von wissenschaftlichen Erkenntnissen ist nicht notwendig. Das

verunsichert nur.

Wir schotten uns ab.

Oft ist dies keine bewußte Entscheidung in dem Sinne, daß man sich mit den

dahinterstehenden Grundsatzproblemen auseinandersetzt. Es ist aber eine instink-

tive Abwehrhaltung der Praktiker, die z.T. auch daraus erwächst, daß jeder

Mensch gegenüber Kritik zunächst einmal empfindlich reagiert.

Kritik am Richterverhalten wird wegen deren Unabhängigkeit besonders em-

pfindlich aufgenommen. Selbst gegenüber der Vermittlung wissenschaftlicher Er-

kenntnisse bestehen Vorbehalte. Fortbildungsangebote, in denen z.B. kriminolo-

gische Erkenntnisse vermittelt werden können, werden zum Teil als mögliche

Beeinflussung des Richterverhaltens gesehen. Ob das so sein muß, ist hier nicht

weiter zu diskutieren. Beschrieben wird nur der gegenwärtige Zustand. Behör-

deninterne Forschung kann sich dieser Fragestellung sicherlich ebenfalls an-

nehmen.

Welcher Nachholbedarf besteht, kann vielleicht das folgende Beispiel ver-

deutlichen: Die Diver;ionsdiskussion ist in der wissenschaftlichen Diskussion in der

Bundesrepublik Deutschland schon fast überholt (in den Vereinigten Staaten gar

abgeschlossen). In die tägliche Entscheidungspraxis bei Richtern fließen Diver-

Sionsüberlegungen jedoch nur bedingt ein. Hier könnte behördeninterne Forschung

eine Vermittlerfunktion übernehmen.

Von praktischer Bedeutung ist auch die Frage, ob Forschung außerhalb oder in-

nerhalb der Fachabteilungen zu etablieren ist. Ist man ständig mit den Fachkol-

legen zusammen, besteht die Gefahr, betriebsblind bzw. befangen zu werden. Bleibt

Forschung außerhalb der Fachabteilung, hat man unter Umständen ähnliche Zu-

Bangsschwierigkeiten wie bei Forschern von den Universitäten. Es gilt daher, die

Örganisationsform sorgsam abzuwägen.

——

I1 In: Kriminalistik 1984, S. 70.

363

Zu überlegen ist auch, ob Forscher in den Behörden mit Dauerstellen verankert

oder ob wissenschaftsoffene Mitarbeiter aus der Praxis oder von den Universitäten

entweder nur projektbezogen oder- für jeweils kurze Zeit hinzugezogen werden.

Der Kontinuität der Forschung mag die zweite Möglichkeit abträglich sein; wech-

selndes Personal wird wahrscheinlich auch von der Praxis weniger offen aufgenom-

men; für den Zugang zu Praxisfragen und die Umsetzungsmöglichkeiten wäre dies

negativ. Auf der anderen Seite besteht die Gefahr, im Laufe der Zeit die Freiheit

zu verlieren, unkomplizierte und neue Wege zu gehen. Für den behördeninternen

Forscher stellt sich fast alle halbe Jahre die Frage, ob er hinreichende Akzeptanz

und genügend Einflußmöglichkeit hat.

6

Umsetzung kriminologischer Erkenntnisse in die Praxis

In dem letzten Punkt möchte ich die Umsetzung kriminologischer Erkennt-

nisse!2 ansprechen. Hier liegt aus meiner Sicht die Krise der kriminologischen

Forschung, auch der behördeninternen Forschung. Von außen wird zwar erwartet,

behördeninterne Forscher könnten, das, was sie erdacht und als richtig empfunden

haben, auch sofort in die Praxis des nachgeordneten Bereiches umsetzen. Das ist

aber nicht so. Es gilt eher das Prinzip: "Erforscht ist viel; umzusetzen ist genug;

warten wir's ab".

In diesem Zusamnenhang erinnere ich an die drei Punkte von gestern:

Die politische Diskussion ist von kriminologischen Erkenntnissen noch

immer weitgehend unbeeinflußt,

die Praxis der Strafverfolgung richtet sich nur bedingt nach wissenschaft-

lichen Erkenntnissen der Kriminologie,

die Gesetzgebung ist nach wie vor nicht hinreichend abgesichert durch

empirische Befunde.

Für diese Versäumnisse mag es hinreichende Gründe geben. Der Zeitfaktor ist

dabei von besonderer Bedeutung. Das heißt: Forschung braucht oft zu lange, um

Praxis und Gesetzgebung sowie die politische Diskussion mit beeinflussen zu

—

I2 Zu diesen Fragen s. neuestens die Beiträge von KAISER, LÖSEL, NAUCKE,

HORSTKOTTE, ROTTHAUS und KUBE in dem Sammelband Jehle/Egg (Hrsg.), An-

wendungsbezogene Kriminologie zwischen Grundlagenforschung und Praxis (KUP

Bd. ı), Wiesbaden 1986.

364

können. Als Beispiel nenne ich nur das Opferschutzgesetz!3, das in relativ kurzer

Zeit verabschiedet wurde. Hätten hier empirische Forschungen vorgeschaltet

werden müssen, hätten diese die politische Meinungsbildung und Entscheidung

nicht mehr beeinflussen können.

Kriminologie hat auch eine Warnfunktion. Das gilt auch für behördeninterne

Forschung. Steht z.B. eine Entscheidung an, die (wenn auch unbeabsichtigt) eine

negative Nebenwirkung hat, so muß rechtzeitig darauf hingewiesen werden. Krimi-

nologie hat insofern nicht nur die Möglichkeit einer positiven Gestaltung, sondern

wehrt schädliche Einflüsse ab. Davon wird meines Erachtens bisher nur wenig

Gebrauch gemacht.

In der heutigen Zeit ist die Umsetzung kriminologischer Erkenntnisse besonders

erschwert. Soweit ich die Situation überblicke, wird in nahezu allen Bereichen

zuerst bei der Forschung gespart. Das gilt auch für kriminologische Forschung. In

Niedersachsen erleben wir dies zur Zeit bei Haushaltskürzungen sehr deutlich.

Unter Umständen wird behördenintern sogar eher gestrichen als behördenextern.

Die Streichungen betreffen dabei nicht nur das Personal (Stellen), sondern auch

den Veröffentlichungsetat und die frei verfügbaren Gelder (z.B. zur Vergabe von

Forschungsaufträgen oder zur Finanzierung von Dienstleistungen Dritter).

Haushaltseinsparungen wirken sich auch dann negativ aus, wenn in einem über-

schaubaren Bereich modellhaft eine bestimmte Maßnahme in der Praxis erprobt ist

und sich als erfolgreich erwiesen hat, diese Maßnahme dann aber mangels ausrei-

chender Haushaltsgelder nicht als Dauereinrichtung oder gar als landesweite

Einrichtung finanziert werden kann. Wer haushaltspolitisch denkt, wird sogar

sagen: Macht bitte keine erfolgreichen Projekte mehr; denn dann muß Vorsorge

dafür getroffen werden, d'aßldas Modell auch landesweit eingeführt wird. Probleme

in dieser Richtung gibt es inzwischen überall.

Sie treten auch im Vorfeld bei der Gewährung von Forschungsressourcen und

der Zulassung von Forschungsprojekten auf. Sollen für Forschungszwecke bei-

spielsweise ABM-Kräfte eingestellt werden, fordert die Arbeitsverwaltung zuvor,

daß die Anschlußfinanzierung gesichert ist. Werden z.B. für Arbeits- und Beschäf-

tigungsprojekte im Strafvollzug oder in der Bewährungshilfe etwa 30 ABM-Kräfte

benötigt, so muß schon im vorhinein gesichert sein, daß zumindest ein Teil dieser

Kräfte in feste Arbeitsstellen übernommen werden kann. Schon für das Jahr 1990

13 In Kraft seit 1.4.1987. Zu einigen empirischen (in- und ausländischen) Grund-

agen s. statt aller JANSSEN/KERNER (Hrsg.), Verbrechensopfer, Sozialarbeit und

Justiz, Bonn, 1985 m.w.N.

365

muß daher heute feststehen, auf welchen Stellen diese Mitarbeiter geführt werden

können. Solche Haushaltsbeschränkungen engen die Möglichkeit, kriminologische

Erkenntnisse in die Praxis umzusetzen, erheblich ein. Dabei können die Sachargu-

mente noch so überzeugend sein; wenn Projekte nicht finanzierbar sind, können

sie nicht verwirklicht werden.

Vielleicht sollte die Gesamtsituation aber letztlich doch nicht zu sehr dramati-

siert werden. Frau Steffen hat in einer Fußnote!4 einmal geschrieben: Ich weiß

gar nicht, warum Ihr Euch so aufregt im kriminologischen Bereich. Bei den Natur-

wissenschaften, deren Gegenstand sich weit mehr nach objektiven Gesetzmäßig-

keiten richtet als menschliches Verhalten, wird von den Forschungsergebnissen

ohnehin auch nur etwa ı % in die Praxis umgesetzt. Legt man diese Meßlatte an,

könnte sich Kriminologie sogar als erfolgreich bezeichnen.

Am Schluß lassen Sie mich noch folgendes feststellen: Behördeninterne For-

schung hat sich (weit mehr als universitäre Forschung) dem Zwang zur Umsetzung

und Überprüfung ihrer Ergebnisse in der Praxis zu stellen. Dieser Zwang mag

manchem nicht passen, er ist aber angebracht und hilfreich.

I4 In: Kriminalistik, 1984, S. 76, Fußnote 36

366

Datenschutzprobleme der behördeneigenen

Forschung und der Auftragsforschung

im Bereich der Polizei

von Erich Rebscher

Allgemeines

Funktionale Trennung von Forschungs- und Ermittlungstätigkeit der Polizei

Polizeiliche Kriminalstatistik und -analyse

Täterbefragungen

S-

Teilnehmende Beobachtung und Befragungen in Polizeidienststellen

6.

Aktenauswertungen

Forschung anhand polizeilicher Daten

8.

Ausblick

I.

Allgemeines

Im Laufe dieser Tagung sind datenschutzrechtliche Probleme der kriminologi-

Sschen Forschung bereits unter vielfältigen Gesichtspunkten behandelt worden.

Dieses breite Spektrum von Problematiken und Lösungsvorschlägen möchte ich um

einige Anmerkungen aus der besonderen Sicht einer mit Forschungsaufgaben

betrauten Organisationseinheit einer Polizeibehörde ergänzen. Sie werden es mir

verzeihen, wenn ich naheliegenderweise im wesentlichen von den Erfahrungen der

Seit 15 Jahren bestehenden kriminalistisch-kriminologischen Forschungsgruppe des

Bundeskriminalamtes spreche. Aus den intensiven Kontakten zu der Forschungs-

Stelle der Bayerischen Polizei ist mir bekannt, daß dort im wesentlichen die

367

gleichen Probleme zu überwinden waren, so daß die Erfahrungen des Bundeskrimi-

nalamtes vielleicht als exemplarisch für die polizeiliche Forschung herangezogen

werden können.

Insgesamt läßt sich feststellen, daß die Forschung im Bereich der Polizei,

genauer gesagt, die von der Polizei betriebene Forschung - seien es Eigen- oder

Vergabeprojekte - vom Wellenschlag datenschutzrechtlicher Probleme erst mit

einer gewissen Verzögerung erfaßt wurde. So waren, wie die Literatur zeigt!,

bereits in den ersten Jahren nach Inkrafttreten des Bundesdatenschutzgesetzes

(BDSG) und einzelner Landesdatenschutzgesetze Ende der 70er Jahre in der

universitären und sonstigen "freien" Forschung, aber auch in einzelnen Bereichen

der Behördenforschung erhebliche datenschutzrechtliche Konflikte aufgetreten.

Diese führten schon früh zu bereichsspezifischen Richtlinien, etwa zu den "Mittei-

lungen zur Anpassung der empirischen Forschung an die Bestimmungen des Bun-

desdatenschutzgesetzes" (BDSG) des Bundesministeriums für Verkehr vom 18.06.80.

Zunächst zeigten sich die Wirkungen der Datenschutzdiskussion bei polizeilichen

Vergabeprojekten, in deren Rahmen Befragungen von Bürgern durchzuführen

waren. So mußte Rolinski?® bereits bei seinen im Jahre 1979 durchgeführten Inter-

views im Zuge des von der Forschungsgruppe des Bundeskriminalamtes vergebenen

und betreuten Projekts "Wohnhausarchitektur und Kriminalität" feststellen, daß

etwa die Hälfte der Verweigerer i.e.S. (d.h. Personen, die zwar angetroffen

wurden, aber eine Befragung ablehnten) durch die Datenschutzdebatte verunsichert

waren. Doch auch bei diesem Projekt wirkten sich die indirekten Behinderungen

durch den Datenschutz nicht so stark auf die Untersuchung aus, als daß sie deren

Ergebnis hätten beeinflussen können. Im übrigen dürften diese Probleme bei den

Befragungen Rolinskis in keinem Zusammenhang zu der Tatsache gestanden haben,

daß sein Team die Untersuchung im Auftrag des Bundeskriminalamtes, also einer

I Vgl. BIEKER, R./FLOERECKE, P.: Trotz beachtlicher Leistungen noch viele

Forschungsfragen offen. In: Mschr. Krim. 1983, S

179;

BULL, H.P./DAMMANN, U.: Wissenschaftliche Forschung und Datenschutz. In: DÖV

1982, S. 213 ff. (220); KURY, HELMUT: Evaluation als angewandte Forschung -

Probleme in der Zusammenarbeit zwischen Wissenschaft und Praxis. In: Kury

(Hrsg.), Methodologische Probleme in der kriminologischen Forschungspraxis. Köln,

Berlin, Bonn, München, 1984 (Interdisziplinare Beiträge zur kriminologischen

Forschung, Bd. s5), S. 327 f.; Bundesbeauftragter für den Datenschutz, 4. Tätig-

keitsbericht, 1982.

2 ROLINSKI, KLAUS: Wohnhausarchitektur und Kriminalität. Wiesbaden, 1980

(BKA-Forschungsreihe, Bd. ı3), S

106.

368

Polizeibehörde, führte; die damalige Datenschutzdiskussion erschwerte generell

Erhebungen, die den Privatbereich des Bürgers betrafen.

Während bei den empirischen Vergabeprojekten des BKA gewisse, a.ber letztlich

nicht als erheblich anzusehende Irritationen durch den Datenschutz entstanden,

blieben seine Eigenprojekte bis zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom

15.12.1983 zum Volkszählungsgesetz3 und dem Beginn der hierdurch ausgelösten

zweiten Welle der Datenschutzdebatte im wesentlichen von Beeinträchtigungen

datenschutzrechtlicher Art verschont, wenn man einmal von der später zu behan-

delnden Sonderproblematik bei der Statistikforschung absieht.

2. Funktionale Trennung von Forschungs- und Ermittlungstätigkeit der Polizei

Dies liegt insbesondere daran, daß die Polizei bei Eigenprojekten in der Regel

keine Befragungen von Bürgern vornimmt. Sie weiß, daß sie, wenn sie es täte, mit

ihrem Auftrag, Straftaten zu erforschen (& 163 Abs.ı StPO) in Kollision geraten

könnte; zumindest kann sie nicht davon ausgehen, daß der Bürger klar zwischen

dem "Forschen'

(

auf der einen und dem "Erforschen" auf der anderen Seite zu

trennen vermag. Soweit die Polizei ihre kriminalistisch-kriminologische Forschung

selbst durch Aktenanalysen, Befragung von Polizeiexperten usw. betrieben hat, sind

nennenswerte datenschutzrechtliche Probleme erst in den letzten 3 Jahren aufge-

taucht. Bis dahin wurde die Beiziehung von Ermittlungsakten der Polizei bzw. der

Staatsanwaltschaften für polizeiliche Forschungszwecke für unproblematisch

gehalten, vorausgesetzt, daß die betreffende Polizeibehörde zur Durchführung von

Forschungsarbeiten befugt war und eine die wissenschaftliche Unabhängigkeit4

garantierende organisatorische Trennung von den mit Strafverfolgungsaufgaben

betrauten Organisationseinheiten dieser Behörde bestand. Für das Bundeskriminal-

amt wurden insoweit klare Verhältnisse geschaffen:

Im BKA-Gesetz (BKAG) ist ihm der Auftrag erteilt,

—_

die Entwicklung der Kriminalität zu beobachten und daraus kriminalpolizeiliche

Analysen und Statistiken zu erstellen ($ 2 Abs.ı Nr.5 BKAG) und

3 BVerfG in: NJW 1984, S. 419 {£f.

4 Zum Erfordernis der Unabhäng

keit s. BÜLLESBACH, ALFRED: Datenschutz

versus Wissenschaftsfreiheit?. In:

6

VD Heft 3/1981, S. 10; MALLMANN, OTTO, in:

imitis/Dammann/Mallmann/Reh, BDSG $ ı4 Rdnr. 52 sowie $& 36 Rdnr. 28; vgl.

auch die ausdrückliche Regelung in $ 33 Abs.ı HDSG.

369

—

Forschung zur Entwicklung polizeilicher Methoden und Arbeitsweisen der

Verbrechensbekämpfung zu betreiben ($ z Abs.ı Nr.6 BKAG).

Die organisatorische Verselbständigung der Forschung wurde mit der vor etwa

15 Jahren erfolgten Einrichtung der kriminalistisch-kriminologischen Forschungs-

gruppe im Kriminalistischen Institut des BKA realisiert.

Diese klare Trennung dürfte der wesentliche Grund dafür gewesen sein, daß der

Bundesbeauftragte für den Datenschutz in seinen ab 1979 jährlich erstatteten

Täatigkeitsberichten nie Veranlassung sah, die Forschungsarbeit des BKA zu proble-

matisieren.

3. Polizeiliche Kriminalstatistik und -analyse

Im Bereich der Kriminalitätsanalysen auf massenstatistischer Basis wurde es

dem BKA ab Anfang der 80er Jahre verwehrt, die für die Polizeiliche Kriminal-

statistik in den Bundesländern erstellten Einzeldatensätze zu erhalten, nicht einmal

in anonymisierter Form. Dies bedeutete, daß bis heute Kohortenstudien, Untersu-

chungen über verbrecherische Karrieren sowie - im Abgleich mit Strukturdaten der

statistischen Landesämter - kriminalgeografische Feinanalysen und ähnliche

Projekte für das Bundeskriminalamt nicht durchführbar sind.

Damit wurden die Möglichkeiten der kriminalistisch-kriminologischen For-

schungsgruppe des BKA zur Analyse der Entwicklung der Kriminalität einge-

schränkt; sie konnte entsprechende Untersuchungen nur noch auf der Basis

aggregierter Daten selbst vornehmen. Die insoweit entstandene Lücke ist deshalb

nicht allzu erheblich, da sie teilweise durch entsprechende örtliche bzw. regionale

Feinuntersuchungen in den Bundesländern geschlossen werden kann. Für die

gesamte Bundesrepublik repräsentative Detailerkenntnisse lassen sich hierdurch

jedoch nicht ersetzen.

Im folgenden sollen nun einzelne in den letzten Jahren aufgetauchte Probleme

und die für sie gefundenen Lösungen aufgezeigt werden. Hierbei werden im

Hinblick auf das Referat von Prof. Schwind die speziellen Probleme und Erfahrun-

gen bei Befragungen von Bürgern im Rahmen von Dunkelfeld- bzw. Opferuntersu-

chungen weitgehend ausgespart. Insoweit sei lediglich auf eine besondere Erfah-

rung bei der vom Datenschutz geforderten strikten Trennung der Auswertung

sowie Aufbereitung von Hellfeld- und Dunkelfelddaten hingewiesen. Dieser Forde-

370

rung des Datenschutzes wurde in einem Eigenprojekt des BKA dadurch Rechnung

getragen, daß die Dunkelfelddaten im Rechenzentrum einer Universität und die

Hellfelddaten im BKA per EDV aufbereitet und erst in aggregierter Form der

vergleichenden Auswertung zugeführt wurden.

4. Täterbefragungen

Interessant dürften zunächst die besonderen Schwierigkeiten bei der Befragung

einsitzender Straftäter sein. Hier konnte die Forschungsgruppe des BKA bei der

Betreuung einer PilotstudieS und eines größeren Projekts zur Nutzung des Täter-

wissens© Erfahrungen sammeln. Zwei praktische Probleme taten sich bei diesen

Untersuchungen auf:

Erstens galt es, etwaige Bedenken - u.a. in datenschutzrechtlicher Hinsicht -

bei den für die betreffenden Vollzugsanstalten Verantwortlichen zu überwinden.

Zweitens war damit zu rechnen, daß sich zu interviewende Häftlinge auf Daten-

schutzgesetze und Persönlichkeitsrechte berufen würden, um den vorgesehenen

Befragungen durch die Projektnehmer auszuweichen.

Die für den Strafvollzug in den betreffenden Justizvollzugsanstalten verant-

wortlichen Stellen stimmten ohne größere Umschweife den Befragungen zu, wobei

sie allerdings gewisse Bedingungen, insbesondere in datenschutzrechtlicher Hin-

sicht, stellten. Als praktisches Beispiel sei im folgenden der Text einer solchen

Zustimmungserklärung eines der beteiligten Justizministerien - selbstverständlich

in anonymisierter Form - wiedergegeben:

"Ich gehe davon aus, daß die erhobenen Daten im Rahmen des Forschungspro-

jekts ausschließlich wissenschaftlichen Zwecken dienen, nach Abschluß der Pro-

jJektarbeit vernichtet werden und hinsichtlich des Datenschutzes seitens der

wissenschaftlichen Projektleitung namentlich folgende Bedingungen erfüllt sind:

> Vgl. DEUSINGER, INGRID: Die Nutzung des Täterwissens aus der Sicht des

Sychologen - Erfahrungen aus einer wissenschaftlichen Untersuchung zum Woh-

nungseinbruch. In: Bundeskriminalamt (Hrsg.), Symposium: Nutzung der Sicht des

äters und des Täterwissens für die Verbrechensbekämpfung. Referate und Diskus-

Sionsbeiträge am 26. und 27. November 1985 im Bundeskriminalamt; Wiesbaden,

1986 (BKA-Forschungsreihe, Sonderband), S. 61ı ff.

6 SERVAY, W./REHM, J.: Bankraub aus Sicht der Täter. Wiesbaden, 1986 (BKA-

Orschungsreihe, Bd. ı9), S. 27.

371

—-

Verpflichtung auf die Einhaltung des Datengeheimnisses aller am Forschungs-

projekt beteiligten Mitarbeiter

Sicherung der personenbezogenen Daten durch ausreichend notwendige tech-

nische und organisatorische Maßnahmen

Die im Rahmen des Forschungsprojektes zu beteiligenden Strafgefangenen sind

über Zweck und Umfang des Forschungsprojektes aufzuklären, auf die Freiwil-

ligkeit der Teilnahm: an dieser Untersuchung hinzuweisen und darauf aufmerk-

sam zu machen, daß ihnen aus der Verweigerung zur Teilnahme zu keiner Zeit

Nachteile entstehen. Die Einwilligung der betroffenen Strafgefangenen in die

Erhebung und Speicherung ihrer personenbezogenen Daten ist schriftlich vor

Untersuchungsbeginn einzuholen. Die entsprechenden Einverständniserklärun-

gen sind zudem in die in den Justizvollzugsanstalten bestehenden Sachakten zu

diesem Forschungsvorhaben zu geben. Sollte ein Strafgefangener während der

Untersuchung die weitere Mitarbeit verweigern, sind die bis dahin über ihn

erhobenen personenbezogenen Daten zu löschen.

Nach der Übermittlung der personenbezogenen Gefangenendaten sind diese zu

anonymisieren."

Die Einhaltung dieser Bedingungen bedeutete für die Projektnehmer keine

Beschränkung ihres Forschungsvorhabens. Es handelte sich im wesentlichen nur um

Klarstellungen.

Überhaupt muß betont werden, daß Offenheit und Klarheit sowohl von Seiten

der Projektnehmer bzw. der Projektbetreuer im Bundeskriminalamt als auch von

Seiten der durch die Untersuchungen tangierten Stellen für die Vermeidung

datenschutzrechtlicher Probleme von großer Bedeutung sind. Die Erfahrung zeigt,

daß es zwar bequem, aber gefährlich ist, Datenschutzfragen zunächst zu ignorie-

ren, um sie erst beim Entstehen konkreter Konflikte anzugehen. Die Versuchung,

eine solche Vogel-Strauß-Politik zu betreiben, ist zugegebenermaßen bei der

Polizei - und damit auch bei der polizeilichen Forschung - nicht gering, da durch

eine jahrelange Polarisierung, die u.a. in Schlagworten wie "Datenschutz ist Taten-

schutz" und "Datenschutz vor Sicherheit" zum ‚Ausdruck kam; gefördert wurde.

Hinsichtlich der Einwilligung der zu interviewenden Straftäter erwies es sich

als richtig, diese Personen einzeln nach ihrer Bereitschaft zu fragen und ihnen

keine Möglichkeit zu Gruppendiskussionen mit anderen Probanden zu lassen.

372

Ähnliche Erfahrungen hatte bereits Kreuzer7 bei der Befragung von inhaftierten

Drogenkonsumenten gemacht.

Als erfolgreich erwies sich folgende Vorgehensweise bei der Anbahnung und

Durchführung der Interviews mit inhaftierten Straftätern:

Zu vereinbarten Terminen wurden von Seiten der Anstaltsleitung nacheinander

Straftäter in den Untersuchungsraum geschickt. Dort wurde jedem einzelnen

Straftäter das Forschungsvorhaben vorgestellt und dieser um Mitarbeit gebeten,

wobei er ausdrücklich auf die Freiwilligkeit der Teilnahme hingewiesen wurde. Dem

Straftäter wurde versichert, daß er anonym bleibe und sein Name nicht notiert

werde. Es werde nur nach seinem ÄAlter und nach seinem Beruf gefragt; alle

Notizen, die sich die Versuchsleiter machen, könne er einsehen®. Falls er wünsche,

daß eine Antwort nicht aufgeschrieben werde, könne dies geschehen.

Hatte der Proband sich zur Teilnahme entschieden und schriftlich erklärt, daß

er freiwillig an der Untersuchung teilnehmen wolle, wurde mit der eigentlichen

Befragung begonnen. Hierbei wurden zur Vermeidung von Problemen mit dem für

die Polizei in $ 163 StPO enthaltenen Auftrag, Straftaten zu erforschen, die

Probanden nicht nach Einzelheiten ihrer eigenen Tat befragt, sondern quasi als

"Experten" für die betreffenden Delikte nach ihren Vorstellungen, Ansichten und

Bewertungen.

Auf das rechtliche und nicht zuletzt auch moralisch-ethische Problem, ob die

Einwilligung eines Strafgefangenen in eine solche Befragung wirklich freiwillig

geschieht oder ob sich Hier die besondere Situation der Strafhaft auswirkt, möchte

ich hier nicht mehr näher eingehen, nachdem Herr Prof. Kühne in seinem Referat

hierzu bereits differenzierte Überlegungen angestellt hat. In diesem Zusammenhang

wäre lediglich anzumerken, daß nach den Erfahrungen der Projektnehmer des

Bundeskriminalamtes die interviewten Häftlinge die Prozedur der Befragung in der

Regel als eine willkommene Abwechslung und als Gelegenheit zur Selbstdarstellung

gesehen zu haben scheinen.

—

7 KREUZER, A./GEBHARDT, CHR./MASSEN, M./STEINHILBERS, M.:Drogenabhän-

gigkeit und Kontrolle. Kriminologische Untersuchung über Phänomenologie des

eroinkonsums und Polizeiliche Drogenkontrolle. Wiesbaden, 1981 (BKA-For-

Schungsreihe, Bd. ı4), S. ı09 ff.

8 Vgl. DEUSINGER, INGRID (Fn. 5), S. 65.

373

sS. Teilnehmende Beobachtung und Befragungen in Polizeidienststellen

Ein weiteres Problem datenschutzrechtlicher Art stellt die teilnehmende Beob-

achtung von polizeilichen Arbeitsvorgängen in einem noch laufenden Vergabepro-

jekt dar, bei dem es um die tatsächlichen Abläufe im kriminalpolizeilichen Melde-

dienst geht. Hier bestand die Problematik für die Polizei darin, daß die vom BKA

beauftragten Wissenschaftler einer Universität teilweise in laufende Verfahren

Einblick nehmen mußten, um ihre Untersuchung sinnvoll durchführen zu können.

Die Lösung des Problems lag im wesentlichen in einer ausreichenden Anonymi-

sierung der Daten zum frühestmöglichen Zeitpunkt. In der Praxis geschah dies auf

folgende Weise: Die Datenträger (im wesentlichen Fernschreiben) wurden von den

Projektausführenden fotokopiert und anschließend sofort insoweit geschwärzt, als

sie Namen, Vornamen, Geburtstag, Geburtsmonat und etwaige zur Identifizierung

bzw. "De-Anonymisierung" geeignete Daten wie Autokennzeichen, Telefonnum mern

usw. enthielten.

Eine zweite Problematik dieser teilnehmznden Beobachtung ergab sich daraus,

daß die Forscher, obwohl sie im Auftrag des BKA tätig waren, hier einem gewis-

sen "institutionellen Mißtrauen" - insbesondere seitens einzelner leitender Beamter

der in die Untersuchung einbezogenen Dienststellen - begegneten. Schließlich

handelte es sich um ein sog. "instanzenkritisches Forschungsprojekt", bei dem es

u.a. um eine Schwachstellenanalyse des über Jahrzehnte praktizierten Meldedienst-

systems der Kriminalpolizei ging. Durch eingehende Einführungsgespräche, die die

Projektnehmer und die das Projekt betreuenden BKA-Beamten mit den Verantwort-

lichen in den untersuchten Dienststellen führten, und die Zusicherung, daß vor der

abschließenden Formulierung der Projektergebnisse eine Abschlußdiskussion mit

Vertretern der Praxis stattfinde, gelang es allerdings in allen Fällen, die aufgetre-

tenen "Berührungsängste" zu beseitigen.

Ähnliche Erfahrungen wurden auch mit einem anderen Vergabeprojekt mit teil-

weise instanzenkritischer Zielrichtung, das zur Praxistauglichkeit des Hehlerei-

tatbestandes durchgeführt wurde, gewonnen9. Aber auch bei Eigenprojekten, bei

denen aus Vollzugsbeamten und Wissenschaftlern bestehende Teams der BKA-

9 KREUZER, A./O3ERHEIM, R.:Praxistauglichkeitdes Hehlereistraftatbestands. Die

Reform der 88 259 bis 262 StGB und ihre Auswirkungen in der Strafverfolgungs-

praxis. Wiesbaden, 1986 (BKA-Forschungsreihe, Bd. ı9), S. 27.

374

Forschungsgruppe Expertenbefragungen in der Polizei vorgenommen haben!©, gab

es solche Anlaufschwierigkeiten, die aber von Polizeikollegen zu Polizeikollegen in

der Regel noch leichter zu überwinden waren.

6. Aktenauswertungen

Schließlich sei noch auf ein Problem hingewiesen, das bei einer Aktenauswer-

tung durch die kriminalistisch-kriminologische Forschungsgruppe des Bundeskrimi-

nalamts entstand. Das Bundeskriminalamt hatte die Landeskriminalämter um

Übersendung von Fallakten zur Auswertung für das Forschungsprojekt "Bankraub

und technische Prävention"II1 gebeten.

Der leitende Oberstaatsanwalt eines Stadtstaates vertrat in diesem Zusammen-

hang gegenüber dem dortigen LKA die Auffassung, daß die Genehmigung der

Akteneinsicht den in Nr. 185 der Richtlinien für das Straf- und Bußgeldverfahren

genannten Stellen vorbehalten sei und dies auch für die Doppelakten der Krimi-

nalpolizei gelte.

Das BKA und einige LKA vertraten demgegenüber die Ansicht, daß die Über-

sendung der Doppelakten der Kriminalpolizei durch die Unterstützungspflicht der

LKA gem. $& 3 BKAG gerechtfertigt sei. Nach dieser Bestimmung hätten die LKA

dem BKA die zur Erfüllung seiner Aufgaben nach $ 2 BKAG erforderlichen Nach-

richten und Unterlagen zu übermitteln. Nach $ 2 Abs.ı Nr.6 u. 7 BKAG habe das

Bundeskriminalamt als Zentralstelle

Forschung zur Entwicklung polizeilicher Methoden und Arbeitsweisen der

Verbrechensbekämpfung zu betreiben;

die Polizei der Länder in der Vorbeugungsarbeit zur Verbrechensbekämpfung zu

unterstützen.

Die Erfüllung dieser Aufgaben könne u.a. auch die Auswertung der bei der

Polizei vorhandenen Durchschriften und sonstigen Erkenntnissen aus Ermitt-

——

To Vgl. Vorwort KUBE, EDWIN zu: KREY, V./NEIDHARDT, F.: Was ist Gewalt -

üUseinandersetzungen mit einem Begriff - Bd. ı. Strafrechtliche und Sozialwissen-

SChaftliche Darlegungen, Wiesbaden, 1986 (BKA-Forschungsreihe, Sonderband).

H BÜCHLER, H./LEINEWEBER, H.: Bankraub und technische Prävention; Wies-

aden, 1986 (BKA-Forschungsreihe, Bd. ı8), S. ıs ff.

375

lungsverfahren erforderlich machen. Die Regelungen der ı82 ff. der RiStBV

seien insoweit nicht einschlägig.

Das Bundeskriminalamt konnte sich mit Unterstützung der Landeskriminalämter

mit seiner Auffassung durchsetzen. Dieser Tatsache kommt umso mehr Bedeutung

zu, als es der freien kriminologischen Forschung in letzter Zeit verschiedentlich

verwehrt wird, Ermittlungsakten der Strafverfolgungsbehörden auszuwerten. Da

Ermittlungsakten aber eine für die kriminologische Forschung nicht wegdenkbare

Erkenntnisquelle darstellen, ist es von besonderer Wichtigkeit, daß wenigstens die

behördeneigene Forschung in vollem Umfang den Zugang zu ihr behält. Allerdings

wäre eine solche "Privilegierung" sicher nicht im Interesse der kriminalistisch -

kriminologischen Forschungsgruppe des BKA, die immer Wert darauf gelegt hat,

ein von solchen Differenzierungen unbelastetes Verhältnis zur "freien Wissen-

schaft" zu pflegen.

7. Forschung anhand polizeilicher Dateien

Die Forschungsgruppe des BKA hat - teilweise in bewußter Selbstbeschrän-

kung - bisher die vollzugspolizeilichen EDV-Daten des Amtes in keiner Weise für

kriminalistisch-kriminologische Forschungszwecke benutzt.

Als einzige INPOL-Datei wurde das "Computergestützte Dokumentationssystem"

(COD) für Literatur zu Forschungszwecken eingesetzt, ein System, das auch jedem

auf deutsche polizeirelevante Fachliteratur angewiesenen Kriminologen oder

Datenschutzexperten hilfreich sein kann.

8. Ausblick

Wenn insgesamt gesehen die Forschungspraxis des BKA durch die Datenschutz-

gesetze des Bundes und der Länder bisher nicht entscheidend behindert wurde,

heißt das nicht, daß die aus dem Datenschutz direkt oder indirekt der krimina-

listisch-kriminologischen Forschung entstandenen oder drohenden Probleme beim

Bundeskriminalamt keine Beachtung gefunden hätten. Bezeichnend ist aber, daß ein

diese Problematik für interne Zwecke der BKA-Forschungsgruppe analysierendes

Papier aus dem Jahre 1981 jahrelang nicht fortgeschrieben zu werden brauchte

Die in ihm enthaltenen Überlegungen fanden dennoch bei der Planung und Durch-

376

führung der Projekte der Forschungsgruppe Berücksichtigung, mit dem Ergebnis,

daß größere Schwierigkeiten bereits im Ansatz vermieden werden konnten. Die

Auswirkungen des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 15.12.1983 haben in

den letzten Jahren auch für die polizeiliche Behördenforschung neue Probleme

gebracht, die jedoch gemeistert werden konnten. Eine gewisse Sorge bereitet der

Forschungsgruppe des Bundeskriminalamts die Tatsache, daß bei den zur Zeit

stattfindenden Überlegungen zur Anpassung der Datenschutzgesetze und anderer

datenschutzrechtliche Bestimmungen enthaltender Gesetze - wie etwa der StPO -

an die Vorgaben des BVerfG Keile zwischen die Behördenforschung und die private

sowie die "freie universitäre Forschung" getrieben werden.

Deshalb möchte ich die Kriminologische Zentralstelle zu dieser Veranstaltung

beglückwünschen, die Vertreter der vom Datenschutz tangierten - ich sage bewußt

nicht "betroffenen" - Forschungsstellen mit Datenschutzbeauftragten an einen

Tisch gebracht hat.

Im übrigen haben die auf dieser Tagung bisher geführten Debatten den Ein-

druck vermittelt, daß der Datenschutz in einigen Forschungsbereichen selbst einer

kritischen Forschung zugeführt werden sollte! Dabei kann es nicht nur darum

gehen, die Negativwirkungen des Datenschutzes aufzuzeigen, sondern insbesondere

um die Erarbeitung konstruktiver Vorschläge für ein sinnvolles Miteinander von

Forschung und Datenschutz. Die Ergebnisse einer solchen Forschung zum Daten-

schutz könnten dem Gesetzgeber in Bund und Ländern bei der schwierigen Aufgabe

unterstützen, vor Ablauf des vom BVerfG gewährten "Übergangsbonus" bereichs-

spezifische Rechtsgrundlagen zu schaffen, die dem Anliegen und der Bedeutung der

kriminologischen Forschung gerecht werden.

377

'Teil IV

Diskussionsschwerpunkte

Perspektiven kriminologischer Forschung

unter den Bedingungen der heutigen

datenschutzrechtlichen Lage.

Zusammenfassung der Diskussion bei der

Tagung „Datenschutzrechtliche Probleme

kriminologischer Forschung“ *

von Wolfgang Feuerheim

Vorbemerkung

Il

Folgerungen aus dem Volkszählungsurteil

ı. Übergangsbonus für die Forschung?

2. Der Gesetzentwurf zum Bundesdatenschutzgesetz

I

Bestehende Forschungsklauseln

IV

Die Einwilligung als zentrales Problem

Form der Einwilligung in den datenschutzrechtlichen Regelungen

Bedeutung der Einwilligung für die kriminologische Forschung

Ausnahmen vom Erfordernis der Einwilligung

> w N

Der praktische Umgang mit dem Einwilligungserfordernis durch die

Genehmigungsbehörden

Differenzierung nach Art der Forschungsinstitutionen

VI

Forderungen an eine Neureglung von Forschungsklauseln

ı. Beschlagnahmefreiheit von Forschungsdaten

2. Forderung nach bereichsspezifischen Regelungen

3. Forschungsbedarfsanalyse als Grundlage gesetzlicher Regelungen?

VII

Forschungsethik und Datenschutz

veranstaltet von der Kriminologischen Zentralstelle vom 4. bis 6. März 1987 in

iesbaden (s

auch Vorwort)

381

I

Vorbemerkung

Welche praktischen Auswirkungen die Anwendung datenschutzrechtlicher Ge-

danken auf die Sozialforschung - und hier speziell auf die Kriminologie - hat,

ist in den Referaten anläßlich der Tagung "Datenschutzrechtliche Probleme krimi-

nologischer Forschung", die vom 4. bis 6. März in Wiesbaden stattfand, deutlich

geworden!. Diese Folgen und das dennoch theoretisch unklare Verhältnis zwischen

Forschung und Datenschutz wurden in den verschiedenen Diskussionsteilen der

Tagung vertieft, deren Schwerpunkte im folgenden zusammengefaßt dargestellt

werden?,.

Als in besonderer Weise komplex erweist sich das Verhältnis zwischen Daten-

schutz und Forschung auch deshalb, weil neben dem Forscher und dem Daten-

schutzbeauftragten mit der Verwaltungsbehörde als genehmigender ‚Instanz eine

weitere Institution mit der fraglichen Materie befaßt ist. Diese hat im Regelfall

bei der Genehmigung beantragter Untersuchungen auch datenschutzrechtliche

Fragen zu prüfen. Für die empirisch arbeitende Kriminologie ist daher von erheb-

licher Bedeutung, wie die zuständigen Mitarbeiter dieser Behörden die daten-

schutzrechtliche Lage im Hinblick auf wissenschaftliche Projekte beurteilen.

.

Folgerungen aus dem Volkszählungsurteil

Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Volkszählungsgesetz 19833 und

die damit verbundene Verdeutlichung des Rechts auf informationelle Selbstbe-

stimmung ist in seiner Wirkung nicht auf das Verhältnis des Bürgers zur Verwal-

tung beschränkt geblieben. Obwohl vom Bundesverfassungsgericht nicht ausdrück-

lich entschieden, wurde in der Folgezeit verstärkt auch die Sammlung personenbe-

zogener Daten zu Forschungszwecken problematisiert. Insbesondere die Daten-

schutzbeauftragten bezogen wissenschaftliche Tätigkeiten von Universitäten und

anderen Forschungsinstitutionen in ihre Arbeit mit ein4.

I siehe die oben abgedruckten Beiträge

2 die folgenden Ausführungen beruhen auf einem Tonbandmitschnitt der Diskus-

sionen, der anschließend transskribiert und nach thematischen Schwerpunkten

geordnet wurde. Es war dabei naturgemäß nicht möglich, jeden einzelnen Wortbei-

trag zu erwähnen und die chronologische Reihenfolge einzuhalten.

3 BVerfG NJW 1984, Seite 419 {ff.

382

Im "Volkszählungsurteil" hat das Bundesverfassungsgericht präzise Aussagen

darüber getroffen, unter welchen Voraussetzungen die Verwaltung als Exekutive

personenbezogene Daten der Bürger erheben, sammeln und verwerten darf. Ein

Eingrif£f in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung des einzelnen darf

danach nur unter ganz bestimmten, gesetzlich normierten Voraussetzungen erfol-

gen

In der Diskussion bestand insoweit Einigkeit, als auch die wissenschaftliche

Forschung, soweit sie personenbezogene Daten erhebt, das Recht des Bürgers auf

informationelle Selbstbestimmung beachten muß.

I "Übergangsbonus" für die Forschung?

Das Bundesverfassungsgericht hat in einigen Entscheidungen ausgeführt, daß in

bestim nten Gebieten Grundrechtseingriffe auch ohne die erforderliche gesetzliche

Grundlage zulässig sind, weil das Erfordernis von spezialgesetzlichen Eingriffser-

mächtigungen erst durch die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung selbst aufge-

stellt wurde. In der Zeit bis zum Erlaß der einschlägigen Regelungen darf sich die

Verwaltung5 hierbei auf den sog. "Übergangsbonus" berufen. Allerdings kann dieser

Übergangsbonus nur zeitlich begrenzt gelten. Er legitimiert im übrigen auch nur

unerläßliche Eingriffe in die Grundrechte des Bürgers.

Hinsichtlich des Verhältnisses zwischen Forschung und beteiligtem Bürger wird

die Frage diskutiert, ob sich die Wissenschaft zur Sammlung personenbezogener

Daten zum jetzigen Zeitpunkt immer noch auf den Übergangsbonus berufen darf.

Diese Konstruktion würde in vielen Bereichen die einzige Rechtfertigung solcher

Sammlungen darstellen, da es an einer allgemeinen gesetzlichen Regelung für die

Forschung bislang fehlt®.

Von seiten der Datenschutzbeauftragten wird hierzu geltend gemacht, daß sich

4 für den Bereich kriminologischer Forschung vgl. Siebter Tätigkeitsbericht der

Landesbeauftragten für den Datenschutz in Baden-Württemberg vom 31.12.1986,

andtag Baden-Württemberg, Drucksache 9 / 4015 vom 31.12.1986, Seite sı - 66

> zum grundsätzlichen Unterschied zwischen Verwaltung und Forschung in diesem

usam nenhang siehe im selben Abschnitt weiter unten

6

zu $ 3a des Gesetzentwurfes der Bundesregierung zur Änderung des Bundes-

atenschutzgesetzes, BT-Dr. 10/5343 vom 17.04.1986 S.u.

383

die Forschung nicht mehr auf den Übergangsbonus berufen könne. KRAUSE 7 be-

tonte hierzu, das Bundesverfassungsgericht habe deutlich gemacht, daß bei der

Geltungsdauer des Übergangsbonus vor allem die Komplexität des zu regelnden

Rechtsgebietes entscheidend sei. Die Regelung der Akteneinsicht zu wissenschaft-

lichen Zwecken z.B. sei im Vergleich zum Polizeirecht eine weniger komplexe

Materie, so daß über drei Jahre nach der Entscheidung des Bundesverfassungs-

gerichts ein rechtfertigender Übergangsbonus nicht mehr angenommen werden

könne. Dies müsse nach Ansicht von DIX vor allem deshalb gelten, weil im Bereich

der Exekutive bereits einige Verwaltungsgerichte den Übergangsbonus mittlerweile

als verbraucht ansähen. Es sei nicht einzusehen, warum die Forschung hier

gegenüber der Polizei bzw. der Exekutive privilegiert werden solle. Selbst wenn

der Übergangsbonus noch angenommen werde, so könne dies nach KRAUSE nicht

bedeuten, daß die bisherige Praxis uneingeschränkt weiterbetrieben werden dürfe.

Das Bundesverfassungsgericht habe deutlich gemacht, daß in der Übergangszeit bis

zum Erlaß eines formellen Gesetzes nur unerläßliche Eingriffe in die Rechte des

einzelnen rechtmäßig seien. An die Forschung sei daher die Frage zu richten, wo

sie diese Grenze ziehen wolle.

Demgegenüber betonten die anwesenden Forscher, daß aus den Begründungen

des Bundesverfassungsgerichtes im Volkszählungsurteil für die Wissenschaft kein

generelles Verbot der Erhebung personenbezogener Daten hergeleitet werden

könne. Nach DÖLLING kann der Übergangsbonus für die Forschung noch nicht

abgelaufen sein. Bei der Schaffung von Rechtsgrundlagen in diesem Bereich seien

schwierige inhaltliche Entscheidungen zu treffen, die intensiver Diskussionen

bedürften. Darüberhinaus ist die Forschung gegenüber der Exekutive nach Ansicht

von KAISER deshalb zu privilegieren, weil im Bereich wissenschaftlicher Arbeiten

Grundrechtsgefährdungen in wesentlich geringerem Maße auftreten. Im übrigen

müsse die unterschiedliche verfassungsrechtliche Situation berücksichtigt werden.

Eine Einschränkung der Forschung tangiere das Grundrecht aus Art.s Abs.3 GG,

während es z.B. für den Bereich des Polizeirechts streitig sei, ob der einzelne ein

Grundrecht auf Sicherheit habe. Auch wenn das Recht auf informationelle Selbst-

bestimmung in der Wertung des Bundesverfassungsgerichtes Verfassungsrang habe,

so sei die Wissenschaftsfreiheit ein explizit ausgedrücktes Grundrecht. Dieses

7 der Einfachheit halber werden im folgenden die Namen der Redner ohne Titel

und akademische Grade angegeben; eine Liste der Diskutanten befindet sich im

Anhang dieses Bandes

384

müsse in der Abwägung ein größeres Gewicht haben als die Zwecke der Verwal-

tung, um die es im Konflikt Exekutive / Datenschutz gehe.

Aus der Sicht der Genehmigungsbehörden vertraten auch SCHAEFER und HÄF-

NER die Ansicht, daß der Übergangsbonus noch nicht abgelaufen sei. HAÄFNER

machte deutlich, daß bei der Berücksichtigung des Rechtes auf informationelle

Selbstbestimmung in der Forschung eine Generalbereinigung des Rechts erforder-

lich sei, die einiger Zeit bedürfe. Besonders bei der Berücksichtigung der unter-

schiedlichen Sensibilität der Eingriffe durch Forschung könne man kein generelles

Verbot der Erhebung personenbezogener Daten annehmen.

2. Der Gesetzentwurf zum Bundesdatenschutzgesetz

Obwohl in Einzelbereichen bereits gesetzliche Vorschriften existieren, die Er-

hebungen personenbezogener Daten zu wissenschaftlichen Zwecken regeln8®, fehlt

es bislang an einer allgemeinen bundeseinheitlichen Regelung dieser Materie. Auf

Länderebene existiert z.B. in Hessen mit $ 33 HDSG aus dem Jahre 1986 eine

solche Vorschrift. Um für verschiedene Zuständigkeitsbereiche den verfassungs-

rechtlichen Anforderungen in einheitlicher Weise zu genügen, ist auch eine

bundesgesetzliche Regelung in Vorbereitung. Vorgelegt und teilweise kontrovers

diskutiert wurde eine Vorschrift, die als $ 3a in das Bundesdatenschutzgesetz

eingefügt werden soll9.

Der Vertreter des Bundesministeriums der Justiz, STOLTENBERG, betonte im

Anschluß an sein Referat, daß man eine allgemeine Regelung für die Forschung

deshalb erlassen wolle, weil der Übergangsbonus für die Forschung bald keine

ausreichende Rechtfertigung für die Erhebung personenbezogener Daten mehr

darstellen könne. $ 3a des Entwurfes sei als allgemeine Regelung für eine Über-

gangszeit gedacht, bis es zum Erlaß bereichsspezifischer Regelungengekommen ei.

Wenn man jetzt eine allgemeine Regelung nicht treffe, dann werde es der For-

Schung bald gar nicht mehr möglich sein, Aktenuntersuchungen durchzuführen. Zur

konkreten Fassung des $ 3a räumte er ein, daß man diese Vorschrift möglicher-

weise sprachlich präziser fassen könne. Er selbst sei gerne bereit, hierzu Vor-

Schläge der Anwesenden entgegenzunehmen.

Allgemein zur Grundrechtsgefährdung durch Forschung gab STOLTENBERG zu

bedenken, daß man das Gefährdungspotential nicht unterschätzen dürfe. Es herr-

——

8

SO z.B. $ 42 Abs.2 BZRG, hierzu s.u.; auf untergesetzlicher Ebene regelt

. 185a RiSTBV die Akteneinsicht in Strafverfahrensakten

9 im folgenden als 8 3a BDSGE bezeichnet

385

sche in der Forschung kein Konsens darüber, welchen Stellenwert das Recht auf

informationelle Selbstbestimmung besitze. Im übrigen müsse man hier, wie auch

UHLIG betonte, mit der Industrie und besonders der Werbung auch Bereiche

einbeziehen, die sich verdeckt als Forschung bezeichnen könnten und nicht in den

Genuß von Wissenschaftsprivilegien kommen dürften. Grundsätzlich sei ein Miß-

brauch von Daten bereits dann anzunehmen, wenn diese über den konkreten

Forschungszweck hinaus zu lange aufbewahrt würden.

In zahlreichen Diskussionsbeiträgen wurde der Entwurf einer allgemeinen For-

schungsklausel ($ 3a) kritisiert. Bedenken wurden insbesondere hinsichtlich der

Vielzahl von Generalklauseln in dieser Vorschrift geäußert (so DÖLLING). Es

bestehe die Gefahr, daß diese von den Genehmigungsbehörden und den Daten-

schutzbeauftragten in ganz unterschiedlicher Weise ausgelegt werden. Eine justi-

zielle Konkretisierung der Generalklauseln sei in diesem Bereich nicht zu erwarten,

da die zeitlichen Verzögerungen eines Rechtsstreites konkrete Forschungsvorhaben

faktisch verhinderten. Im übrigen sei nicht auszuschließen, daß über General-

klauseln sachfremde Erwägungen der Genehmigungsbehörden in die Entscheidungen

eingehen könnten. Weiter wurde unter anderem von KERNER und KAISER moniert,

daß ein Forschungsgeheimnis in der Form einer Beschlagnahmefreiheit von For-

schungsunterlagen in den geltenden und geplanten gesetzlichen Regelungen nicht

enthalten seil©,

.

Bestehende Forschungsklauseln

In der Diskussion um das Verhältnis von Datenschutz und Forschung wurde

häufig auf bereits bestehende Forschungsklauseln Bezug genommen. Zu unterschei-

den sind hier einmal bereichsspezifische Regelungen wie z.B. $ 42 Abs.z BZRG,

der den Zugang zu Daten des Bundeszentralregisters regelt. Zum anderen existie-

ren auch Ländervorschriften, die allgemein die Datenverarbeitung für wissen-

schaftliche Zwecke zum Thema haben. $& 33 des Hessischen Datenschutzgesetzes

vom ıı. November ı986 stellt eine solche Regelung dar. Die augenblickliche

Situation ist dadurch gekennzeichnet, daß in verschiedenen Ländern für die

kriminologische Forchung unterschiedliche Vorschriften Anwendung finden. KAISER

erwähnte in diesem Zusammenhang, daß z.B. die strengere Handhabung daten-

10 hierzu genauer siehe unten Abschnitt Vl./ı.

386

schutzrechtlicher Gedanken in Baden-Württemberg bereits zu einer Art "For-

schungstourismus" geführt habe. Vielfach würden aus Gründen der unterschied-

lichen Praktizierung datenschutzrechtlicher Regelungen Untersuchungen vonbaden-

württembergischen Forschern in andere Bundesländern verlagert. STÜMPER be-

fürchtete Nachteile für die Kriminalpolitik, wenn aus Gründen des Datenschutzes

Forschungsprojekte nicht durchgeführt werden können.

a. Bezüglich der beabsichtigten Neuregelung des BDSG wurde die Frage ange-

schnitten, ob bei der Schaffung einer allgemeinen Vorschrift ($ 3a BDSGE) die

existierenden bereichsspezifischen Regelungen inhaltlich den Erfordernissen dieser

allgemeinen Vorschrift angepaßt werden müssen. STOLTENBERG vertrat hierzudie

Auffassung, daß man aus Gründen der Einheitlichkeit der Datenschutz-Standards

auch $ 42 Abs.z BZRG in seinen Voraussetzungen dem $ 3a BDSGE anzugleichen

habe. Von seiten des Datenschutzes unterstützte auch FUCKNER diese Auffassung.

Die objektiven Vorgaben, die in $ 42 Abs.2 BZRG für die Forschung aufgestellt

seien, genügten nicht den materiellen Anforderungen des Datenschutzes. Dem-

gegenüber nahm UHLIG für eine Beibehaltung des $ 42 Abs.z BZRG Stellung. Mit

einer Neuregelung, wie $ 3a dies vorsehe, werde man von seiten des Bundes-

zentralregisters große Probleme bekommen. Es sei voraussehbar, daß dann kaum

noch Daten für die Forschung zur Verfügung gestellt werden könnten. Auch

KAISER gab zu bedenken, daß eine Novellierung des $& 42 Abs.z2 BZRG de facto

eine Verschlechterung der Forschungsbedingungen bedeuten würde.

b. Bzgl. $ 33 HDSG wurde von KAISER und FUCKNER darauf hingewiesen, daß

diese Regelung nur die "unabhängige", also regelmäßig die universitäre Forschung

betreffe. Behördenforschung sei nach diesen Regelungen nur unter dem Begriff

"Planung" zulässig!1!. Besonders von KAISER wurde hierbei beanstandet, daß sowohl

$& 33 HDSG als auch $ 3a BDSGE privatrechtliche organisierte Forschungsinstitute,

wie z.B. die Max-Planck-Institute, nicht umfaßten.

——

——

II

zu behördeneigener Forschung siehe unten

387

IV

Die Einwilligung als zentrales Problem

I

Form der Einwilligung in den datenschutzrechtlichen Regelungen

&$ 33 HDSG und auch $ 3a BDSGE sehen vor, daß eine Erhebung von personen-

bezogenen Daten für wissenschaftliche Zwecke prinzipiell die Einwilligung des

Betroffenen voraussetzt. $ za BDSGE ordnet über $ 33 HDSG hinaus sogar an, daß

die Einwilligung der Schriftform bedarf ($ 3a Abs.2 Satz 2 BDSGE). Darüber

hinaus regeln diese Vorschriften auch Fälle, in denen auf die Einwilligung des Be-

troffenen verzichtet werden kann. Nach $ 33 HDSG ist die Einwilligung dann

entbehrlich, wenn die schutzwürdigen Belange des Betroffenen "wegen der Art der

Daten, wegen ihrer Offenkundigkeit oder wegen der Art der Verwendung nicht

beeinträchtigt" wird. Dagegen kann nach $ 3a BDSGE als Ausnahmetatbestand auf

die Einwilligung nur dann verzichtet werden, wenn "das berechtigte Interesse der

Allgemeinheit an der Durchführung des Forschungsvorhabens das Geheimhaltungs-

interesse des Betroffenen erheblich überwiegt oder 2. es nicht zumutbar ist, die

Einwilligung einzuholen und schutzwürdige Belange des Betroffenen nicht beein-

trächtigt werden"!2, An diesem Einwilligungserfordernis wurde in zahlreichen

Beiträgen sowohl grundsätzlich als auch detailliert Kritik geübt.

2. Bedeutung der Einwilligung für die kriminologische Forschung

Zahlreiche kriminologische Forschungsmethoden beruhen auf der Erhebung per-

sonenbezogener Daten. Eine Einwilligung des Betroffenen zur Erfassung und Aus-

wertung dieser Angaben war bislang nur bei Methoden üblich, in denen - wie etwa

bei Interviews oder Explorationen - ein direkter Kontakt mit dem "Beforschten"

hergestelit wurde. Bei der Auswertung von Akten, einer für die Kriminologie

zentralen methodischen Vorgehensweise wurde bisher im Regelfall der Betroffene

über die Erhebung nicht unterrichtet. In der Diskussion erwies sich die Einwilli-

gung bei Aktenuntersuchungen als strittigster Punkt.

Aus der Sicht der empirischen Sozialwissenschaften machte KAASE darauf auf-

merksam, daß insbesondere das Prinzip der Schriftlichkeit der Einwilligung eine

ganze Reihe üblicher Forschungsmethoden unmöglich mache. Telefonumfragen bei-

spielsweise seien nach diesen Anforderungen generell nicht mehr möglich. Im

übrigen bedeute das Erfordernis einer schriftlichen Einwilligung auch deshalb

12 insoweit ähnlich $ 33 HDSG

388

einen massiven Eingriff in die Forschung, weil die Repräsentativität von Untersu-

chungen nicht mehr gewährleistet sei. Allgemein bekannt sei, daß die Bereitschaft

von Betroffenen, etwas zu unterschreiben, in der Bevölkerung nicht gleich verteilt

sei. Den Probanden könne vielfach nicht klar gemacht werden, daß eine Einwilli-

gung in eine Datenerhebung für sie keine Rechtsnachteile mit sich bringt. Die

üblicherweise mit schriftlichen Erklärungen im Rechtsverkehr verbundene Verbind-

lichkeit könne mit der Betroffenheit des einzelnen bei der Forschung nicht

gleichgesetzt werden.

Anhand praktischer Beispiele machte KERNER deutlich, daß gerade eine zwin-

gend vorgeschriebene Einwilligung keine ausreichender Schutz der Betroffenen

darstelle. Beispiele aus dem universitären Bereich zeigten, daß schon eine Bitte

an den Probanden, seine Zustimmung zu einer Datenerhebung zu geben, Existenzen

zerstören könne. Geschildert wurde der Fall eines ehemaligen Strafgefangenen, der

in einer neuen Existenz die Tatsache seiner Inhaftierung bisher nicht offenbart

hat und dann einen Brief von einem "Institut für Kriminologie" bekom mt. In der

Praxis habe man dieses Problem dadurch gelöst, daß man die Betroffenen mit der

Absenderangabe "Prof. XY, Universität Tübingen" angeschrieben habe. Bei der

Schriftlichkeit der Einwilligung habe man darüber hinaus deshalb schlechte Erfah-

rungen gemacht, weil viele Betroffene - gerade in Bereichen der kriminologischen

Forschung - sich an die Situation einer polizeilichen Vernehmung erinnert fühlten

und deshalb oft die Unterschrift verweigerten.

Aus rechtsdogmatischer Sicht stellte DÖLLING das Erfordernis der Schriftlich-

keit der Einwilligung grundsätzlich in Frage. Die Schriftlichkeit werde mit dem

Argument gefordert, daß man dem Betroffenen deutlich machen wolle, er verzichte

mit diesem Schritt auf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Wirksam

soll die Einwilligung nur sein, wenn man den Betroffenen verdeutlicht habe, was

Mit seinen persönlichen Daten geschehe. Diese Voraussetzungen einer wirksamen

Einwilligung seien wesentlich strenger als die Anforderungen an die Einwilligung

im Bürgerlichen Recht. Dort sei nicht Voraussetzung, daß der Einwilligende alle

Folgen seiner Erklärung übersehen müsse. Es seien keine sachlichen Gründe dafür

erkennbar, im datenschutzrechtlichen Bereich strengere Maßstäbe aufzustellen als

im Bürgerlichen Recht, zumal die Schwere des Rechtsverzichtes bei der Forschung

Bgeringeres Gewicht habe als in anderen Rechtsbereichen.

Aus der Sicht des Datenschutzes betonte KRAUSE, daß auf das Einwilligungser-

fordernis nicht verzichtet werden könne. Insgesamt seien die hier diskutierten

Probleme grundsätzlicher Art. Es gehe um die Akzeptanz der Forschung bei der

389

Bevölkerung. Bei der allgemein feststellbaren Angst vieler Bürger vor Datener-

hebungen müsse die Wissenschaft selbst bei den Betroffenen um Vertrauen werben.

Unter dem Stichwort "informed consent" wurde die Frage diskutiert, welche Art

von Informationen der Forscher dem Probanden geben müsse, damit dieser wirksam

in die Erhebung seiner personenbezogenen Daten einwilligen könne. SCHUMANN

wies im Anschluß an das Referat von KÜHNE noch einmal darauf hin, daß auch

nach seiner Erfahrung die Zahl von Verweigerungen steige, je mehr Informationen

man den Befragten über das Ziel bzw. die Methoden einer Untersuchung gebe.

Diese Dysfunktionalität sei für ihn nicht auflösbar. UHLIG forderte dazu auf, die

Verweigerungsquote bei den Befragten zu akzeptieren und die Probanden nicht zu

einer Teilnahme an den Untersuchungen zu drängen. Demgegenüber hielt es

SCHWIND für durchaus legitim, die Probanden mit gezielten Maßnahmen zu einer

Teilnahme zu bewegen. Diese Überzeugungsversuche wende man gegenüber Befrag-

ten aus allen Schichten an. STÖRZER berichtete ergänzend von Untersuchungen

des Bundeskriminalamtes, bei denen man bei der Befragung von Polizeibeamten die

Erfahrung gemacht habe, daß viele Befragte keinen Wert auf eine Anonymisierung

ihrer Angaben legten.

In diesem Zusammenhang wurde beiläufig auch die Frage angesprochen, ob mit

dem Erfordernis der Einwilligung die Durchführung von Täuschungsexperimenten in

den Sozialwissenschaften künftig ausgeschlossen sei. Bei dieser Methode wird der

Proband über den eigentlichen Zweck des Versuchs gezielt nicht oder falsch

informiert. Aus der Sicht des Datenschutzes machte DIX deutlich, daß man bei

Täuschungsexperimenten nur so verfahren könne, daß man dem Probanden un-

mittelbar nach dem Experiment alle Informationen offenlege. Als eine Grundbe-

dingung redlichen Forschens sei es anzusehen, daß man dann dem Probanden die

freie Entscheidung darüber zugéstehe‚ ob seine Daten verarbeitet werden dürfen.

3- Ausnahmen vom Erfordernis der Einwilligung

In den diskutierten Forschungsklauseln!3 sind verschiedene Voraussetzungen

normiert, unter denen von einer Einwilligung des Betroffenen in die Datenerhe-

bung abgesehen werden kann. In $ 3a BDSGE ist beispielsweise davon die Rede,

daß es der Einwilligung nicht bedarf, wenn das Allgemeininteresse an der For-

schung das Geheimhaltungsinteresse der Betroffenen erheblich übersteigt oder die

13 insbesondere $ 3a EntwBDSG und $& 33 HDSG

390

Einholung der Einwilligung nicht zumutbar ist. Kontrovers diskutiert wurden in

diesem Zusammenhang mögliche praktische Auswirkungen einer solchen Regelung.

(1) Als problematisch wird von seiten der Forschung vor allem angesehen, daß

die Beurteilung der Frage, ob vom Prinzip der Einwilligung abgesehen werden

könne, eine Einschätzung des Wertes der Forschung erfordere. Diese Einschätzung

werde aber von den genehmigenden Verwaltungsbehörden bzw. von den Daten-

schutzbeauftragten abgegeben, von Stellen also, die außerhalb des Wissenschaftsbe-

triebes stehen. Für KERNER ist die Grenze zur Zensur dann erreicht, wenn z.B.

der Bundesdatenschutzbeauftragte zur wissenschaftlichen Bedeutung einer Unter-

suchung Stellung nimmt und so die Erheblichkeit von Forschung beurteilen soll.

Für STEINHILPER besteht sogar die Gefahr, daß der Datenschutz auf diese Weise

eine Vorprüfstelle für wissenschaftliche Forschungen wird. Damit würde der

Datenschutz zu einer Art vierter Gewalt im Staat. Bei der bestehenden Verunsi-

cherung der Wissenschaft durch den Datenschutz werde sich die Forschung nur

noch formal bezüglich des Datenschutzes absichern, eine von ihm gewünschte

Kooperation zwischen Datenschutz und Wissenschaft finde dann nicht mehr statt.

Aus der Sicht der Datenschützer war KRAUSE der Ansicht, daß er in seinem

Zuständigkeitsbereich die Forschung nicht inhaltlich zu beurteilen habe. Man wolle

lediglich dafür sorgen, daß die Eingriffe durch die Forschung auf einem Mindest-

maß verbleiben. FUCKNER gab in Übereinstimmung mit DAMMANN und WERNER

ergänzend zu bedenken, daß der Datenschutz als neues Element in unserer Gesell-

schaft berücksichtigt werden müsse. Insgesamt neigten Wissenschaftler dazu, ihr

spezielles Gebiet total ausleuchten zu wollen. Hierbei müßte der Datenschutz

angemessen berücksichtigt werden. Zum Begriff der "Zensur" stehe er insoweit, als

eine Forschung unterbleiben müsse, bei der die erhobenen Daten vor unbefugtem

Zugriff nicht ausreichend gesichert würden.

(2) An verschiedenen Punkten der Diskussionen wurde deutlich, daß daten-

Schutzrechtliche Anforderungen an die Forschung vom Gegenstandsbereich der

Wissenschaft abhängig sind. Für eine diesbezügliche Differenzierung innerhalb der

Kriminologie setzte sich insbesondere SCHUMANN ein. Nur bei einer rein täter-

Orientierten kriminologischen Wissenschaft könnten die datenschutzrechtlichen

Bedenken voll durchschlagen. Für eine Kriminologie, die im Schwerpunkt In-

Stanzenforschung betreibe, müßten die datenschutzrechtlichen Grenzen an anderer

Stelle verlaufen. Er selbst bewerte bei dieser Richtung den Anspruch der Wissen-

Schaft gegen den Staat auf Offenlegung der von diesem geübten Praxis höher als

das Recht auf informationelle Selbstbestimmung des handelnden staatlichen

391

Funktionsträgers. Eine ähnliche Argumentation vertrat insbesondere SIMITIS. Für

ihn ist eine Einwilligung der beforschten Personen bei der Instanzenforschung

generell entbehrlich, wenn von diesen nicht noch zusätzlich persönliche Daten

erhoben werden. Als Beispiel für solche Forschungsprojekte wurden Arbeiten über

Funktionsträger im NS-Staat genannt. Hier könne eine systematische Erforschung

amtlichen Handelns nicht von der Einwilligumg der handelnden Personen abhängig

gemacht werden. Dieser Argumentation widersprachen GEISLER und UHLIG, die in

der Einwilligungsproblematik bei der Instanzenforschung keine Unterschiede zu den

übrigen Datenerhebungen sahen.

Auch wenn die oben angedeutete Differenzierung der kriminologischen For-

schung in datenschutzrechtlicher Hinsicht nicht unwidersprochen blieb, so scheint

sich hier jedoch eine für die Kriminologie auch jenseits des Datenschutzes bedeut-

same Argumentation abzuzeichnen. Die Instanzenforschung gewinnt danach ihre

Rechtfertigung nicht aus der Plausibilität ihrer inhaltlichen Ansätze allein, sondern

sie hat der Täterforschung - um bei dieser vielleicht überholten Polarität zu

bleiben - eine weitere Legitimierung voraus: staatliches Handeln jedenfalls hat -

so die Argumentation - für Forschung offen zu sein. Wenn sich dieser Anspruch

durch allgemeine Anerkennung Geltung verschaffen sollte, könnte dies über den

pragmatischen Teil des besseren Datenzugangs bei staatlichen Behörden hinaus auf

die kriminologische Forschung insgesamt befruchtend wirken. Instanzenforschung

- als Wahrnehmung eines elementaren wissenschaftlichen Rechtes verstanden -

hätte dann die Chance, nicht mehr als unnötige Störung behördlicher Routine

angesehen zu werden. Gerade im Bereich der Kriminologie fehlt es bislang noch

immer an umfassenden Darstellungen und Analysen der Tätigkeit der beteiligten

Institutionen am Prozeß des Straffälligwerdens, der Verurteilung und der Straf-

vollstreckung.

4- Der praktische Umgang mit dem Einwilligungserfordernis durch die

Genehmigungsbehörden

Zum Erfordernis der Einwilligung wurde auch aus der Sicht der Genehmigungs-

behörden Stellung genommen. HÄFNER betonte hierbei, daß der Umgang mit dem

Einwilligungserfordernis seitens der Behörde oftmals über die Durchführung einer

Forschung entscheide. Viele Projekte könnten nicht verwirklicht werden, wenn

man auf einer Einwilligung der Betroffenen bestehe. Bei der Beurteilung der Frage,

ob man von einer Einwilligung absehen könne, müsse zuerst verdeutlicht werden,

daß Forschung etwas grundsätzlich anderes als Eingriffsverwaltung sei. Die Ein-

392

griffe durch die Forschung in die Rechte der Betroffenen seien gering und mate-

riell nicht schwerwiegend. Auf Nachfrage von SEEBURGER ergänzte SCHAEFER

hierzu, daß sich die Verwaltung grundsätzlich immer bemühe, bei Forschungspro-

jekten um die Einwilligung "herumzukommen", weil der Aufwand hierbei meist für

die Forscher und für die Behörde unverhältnismäßig groß sei. Die Frage der Ein-

willigung sei jedenfalls für die Praxis der Forschungsprojekte die entscheidende

Frage.

In diesem Zusammenhang machte KERNER nach dem Referat von BRUSTEN

deutlich, daß nach seiner Erfahrung die datenschutzrechtlichen Regelungen dazu

führten, daß von seiten der Wissenschaft problematische Forschungsanträge schon

gar nicht mehr gestellt würden. Insoweit führe die augenblickliche Lage bei der

Wissenschaft zu einer "Schere im Kopf". Die datenschutzrechtlichen Regelungen,

die die Wissenschaft zur Rechtfertigung eigener Tätigkeit zwingen, verstoßen nach

seiner Ansicht gegen die grundgesetzlich geschützte Wissenschaftsfreiheit nach

Art.s Abs.3 des Grundgesetzes. In ähnlicher Weise kritisierte auch KAISER, daß

bei der Kritik an wissenschaftlicher Forschung in Datenschutzberichten die

Verfassungsnorm des Art.5 Abs.3 GG keine Erwähnung finden würde.

Hingewiesen wurde auch auf die Gefahr, daß die Verwaltungsbehörden For-

Schungen mit dem Hinweis auf datenschutzrechtliche Mängel ablehnten könnten,

obwohl andere Gründe für diese maßgeblich seien. Zu dieser Frage machte DIX aus

der Sicht des Datenschutzes deutlich, daß Sinn des Datenschutzes nur eine Be-

wußtmachung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung in der Gesellschaft

sein könne. Die Wissenschaft könne sicher sein, daß sie von seiten des Daten-

Schutzes unterstützt werde, wenn die Verwaltung Forschungsprojekte mit diesen

vorgeschobenen Gründen ablehne. Insoweit könnten die Datenschutzbeauftragten

als Beratungsstellen für die Wissenschaft dienen.

V

Differenzierung nach Art der Forschungsinstitutionen

Die augenblickliche Diskussion um Probleme des Datenschutzes hat für die For-

Schung unter anderem die Folge, daß diese sich verstärkt mit der Bestimmung und

Abgrenzung des eigenen Tätigkeitsfeldes beschäftigen muß. Exemplarisch deutlich

Wurden die dabei entstehenden Probleme bei der Frage, welche Institutionen durch

eine allgemeine Forschungsklausel in den Datenschutzgesetzen begünstigt werden

Ssollen. $ 3a BDSGE sieht hierzu unterschiedliche Anforderungen vor, je nach dem,

393

ob es sich bei der Institution um eine "öffentliche Stelle" oder eine "nicht-öffent-

liche Stelle" handelt. Im ersten Fall kann bei berechtigtem Interesse der Allge-

meinheit an der Durchführung des Forschungsvorhabens auf eine Einwilligung der

Betroffenen verzichtet werden!4, während diese Ausnahmeregelung für nicht-

öffentliche Stellen nicht vorgesehen ist!15. Die bereits in Kraft getretene Regelung

des 8 33 HDSG regelt das Verhältnis Datenschutz / Wissenschaft ausschließlich für

die "unabhängige wissenschaftliche Forschung"16,

Die Anmerkungen in verschiedenen Diskussionsteilen der beschriebenen Tagung

geben ein Bild davon ab, welche Institutionen sich heute in der Bundesrepublik als

"kriminologische Forschung" verstehen. Fraglos soll universitäre Forschung vom

Wissenschaftsprivileg der datenschutzrechtlichen Vorschriften erfaßt werden.

Problematisch und auch kontrovers diskutiert hingegen wurde, ob auch behörden-

eigene Forschungsinstitute oder -abteilungen (die sog. "Staatskriminologie")

Adressaten dieser Regelungen sein sollten (a.) und ob eine privatrechtliche Orga-

nisationsform der Einstufung als privilegierte Forschungsinstitution entgegen-

steht (b.). Hintergrund dieser Diskussion ist die datenschutzrechtliche Gesamtlage:

obwohl die bestehenden oder geplanten Forschungsklauseln von seiten der For-

schung mehr oder weniger kritisiert werden!7, so bedeuten sie insgesamt doch

eine Privilegierung. Ohne diese Privilegierung wären die Anforderungen des

Datenschutzes an die Arbeit dieser Stellen noch höher, sei es, daß zwingend eine

Einwilligung des Beforschten zur Datenerhebung vorliegen muß oder daß sogar eine

spezialgesetzliche Regelung der Tätigkeit für erforderlich gehalten wird (wie bei

datenschutzrelevanter Tätigkeit einer Verwaltungsbehörde).

a. Im Anschluß an das Referat von BERG wurde in zahlreichen Beiträgen zur

Einordnung der "Staatskriminologie" Stellung genommen. Von einigen Rednern

wurden die Ausführungen von BERG so verstanden, als wolle er die Staatsfor-

schung nicht als wissenschaftliche Forschung im Sinne des Art.s Abs.3 GG auffas-

sen. Dies korrigierte er in der Diskussion insoweit, als er eine Forschung durch

staatliche Stellen dann für zulässig erachte, wenn diese im Rahmen der Kompetenz

der Behörde stattfinde, die Rückführung von Forschungsdaten in den Verwaltungs-

14 &$ 3a Abs.2 BDSGE

IS $ 3a Abs.3 BDSGE

16 $ 33 Abs.ı HDSG

17 siehe oben Abschnitt Il./2. und die Erklärung der Hochschullehrer, die das

Fach Kriminologie vertreten, unten im Anhang

394

vollzug der Behörde ausgeschlossen sei und mit dieser Tätigkeit "freie'" Forschung

nicht verhindert werde. SIMITIS machte hierzu ergänzend deutlich, daß in den

Datenschutzbestimmungen staatliche Forschung bisher nur unter dem Begriff der

"Planung" vorgesehen sei. Es sei daher nötig, zwischen Planungs- und Forschungs-

vorhaben zu unterscheiden. GROSS wies auf grundsätzliche Definitionsprobleme des

Forschungsbegriffes anhand eines Beispiels hin. Es sei nicht geklärt, ob es sich

schon um "Forschung" handeln könne, wenn er zur Klärung einer praxisrelevanten

Frage so Verfahrensakten für das Justizministerium anfordere und diese dann

systematisch auswerte.

Zur Einordnung des in diesem Zusam nenhang als Beispiel erwähnten Krimina-

listischen Institutes des Bundeskriminalamtes nahm REBSCHER Stellung. Im Bun-

deskriminalamt gebe es zwischen der Kriminalistisch-Kriminologischen Forschungs-

gruppe und dem ermittelnden Teil der Behörde keine Übergriffe. Eine multifunk-

tionale Verwendung der Forschungsdaten finde nicht statt. Gesichert werde dies

durch eine funktionale Trennung beider Behördenteile. Im übrigen habe das BKA

bisher alles, was in der Forschungsabteilung erarbeitet worden sei, veröffentlicht.

Demgegenüber betonte FUCKNER, daß auch für Forschungen des BKA eine daten-

Schutzrechtliche Forschungsklausel nötig sei. Für den Geltungsbereich des $ 33

HDSG gab er zu bedenken, daß diese Vorschrift nur für die freie Forschung gelte.

Da sich behördeneigene Forschung nicht auf das Privileg des Art.5s Abs.3 GG

berufen könne, sei eine Differenzierung auch berechtigt.

b. Auf einer zweiten Ebene wurde die Frage diskutiert, welche Rechtsform eine

Forschungsinstitution haben müsse, um in den Genuß der Privilegien der For-

Schungsklauseln kommen zu können. Insbesondere KAISER kritisierte an $ 3a

BDSGE, daß hier die öffentlich-rechtlich organisierten Institutionen gegenüber

Privatrechtlichen Vereinigungen bevorzugt würden. Es gehe nicht an, daß man bei

Forschungsinstituten wie denen der Max-Planck-Gesellschaft, die als eingetragene

Vereine organisiert seien, strengere Datenschutzmaßstäbe anlege als bei Universi-

täten. Demgegenüber birgt für SIMITIS die unterschiedslose Einbeziehung privater

Institutionen in die Forschungsklauseln die Gefahr der Umgehung des Wissen-

Schaftsprivilegs in sich. Ebenso wie er wies auch STOLTENBERG darauf hin, daß

Man verhindern müsse, daß Industrie oder Werbung unter Berufung auf das For-

SChungsprivileg das Recht auf informationelle Selbstbestimmung mißachten und

Persönliche Daten für ihre kommerziellen Zwecke nutzen könnten.

Die Gefahr der für den einzelnen unmittelbar nachteiligen Verwendung seiner

eigenen personenbezogenen Daten könnte nach KAISER dadurch gebannt werden,

395

daß die Mitarbeiter der privaten Forschungsinstitute eine Verpflichtungserklärung

abgeben, die sich auf die Einhaltung der gleichen Datenschutzstandards bezieht,

wie sie für die Universitäten bestehen.

VI

Forderungen an eine Neuregelung von Forschungsklauseln

Bereits an einigen Stellen der hier zusammengefaßten Diskussionen ist Kritik an

$ za BDSGE deutlich geworden. Im positiven Sinne wurden dem Bundesgesetzgeber

insbesondere von seiten der Forschung einige Vorschläge gemacht, mit der eine

allgemeine Forschungsklausel den Bedürfnissen der Wissenschaft gerecht werden

soll.

I

Beschlagnahmefreiheit von Forschungsdaten

Als zentrales Anliegen der anwesenden kriminologischen Wissenschaftler kann

die Forderung angesehen werden, für personenbezogene Forschungsdaten eine Be-

schlagnahmefreiheit in eine gesetzliche Regelung einzubringen. KERNER betonte

hierzu, daß die bisherige Formulierung in $ 3a Abs.4 und Abs.s BDSGE eine

Beschlagnahme von Forschungsunterlagen nicht ausschließe. KAISER bezeichnete

die augenblickliche Formulierung als allenfalls "rudimentäres Forschungsgeheimnis";

wenn der Gesetzgeber ein solches schaffen wolle, dann müsse es klar geregelt

sein. Die Notwendigkeit einer solchen Beschlagnahmefreiheit wird vor allem damit

begründet, daß man den betroffenen Personen nur auf diese Weise eine wirkliche

Anonymität ihrer Angaben zusichern könne. Wenn die Probanden einer Unter-

suchung, bei der auch personenbezogene Daten erhoben werden, damit rechnen

müßten, daß im Zuge strafrechtlicher Ermittlungen ihre Angaben von der Polizei

beschlagnahmt und inhaltlich ausgewertet würden, dann würde die Bereitschaft zur

Auskunft notwendigerweise erheblich sinken. Ähnlich äußerten sich auch KAASE

und FUCKNER, wobei FUCKNER die Parallele zum Statistikgeheimnis zog. Sowohl

statistische als auch wissenschaftliche Daten müßten "polizeifest" sein.

In einigen Beiträgen wurde indessen auch Skepsis bezüglich einer generellen

Beschlagnahmefreiheit von wissenschaftlichen Daten deutlich. STOLLREITHER

sprach sich dafür aus, den Prinzipien Datenschutz und Sicherheit durch eine

Einzelabwägung gerecht zu werden. UHLIG gab zu bedenken, daß bei einer solchen

Regelung vielfältige Umgehungsmöglichkeiten nicht auszuschließen seien, selbst

wenn der Begriff der "wissenschaftlichen Forschung" genau und eng definiert

396

werde, um mögliche Verschleierungen zu vermeiden. Ein Vergleich mit dem Stati-

stikgeheimnis sei unzulässig (so auch HAFNER), weil das Gebiet der Forschung

inhaltlich viel weiter sei. Die Statistik habe im Gegensatz zur Wissenschaft

genaue, gesetzlich normierte Inhalte.

In verschiedenen Diskussionsbeiträgen wurde über die Notwendigkeit einer Be-

schlagnahmefreiheit keine Einigung erzielt. Über die Problematisierung dieses

Bereichs hinaus ist insbesondere von seiten der Vertreter des Bundesjustizministe-

riums nicht erkennbar geworden, ob man ein explizit geregeltes Forschungsgeheim-

nis in das BDSG aufzunehmen gedenkt. Sicherlich konnten die mit diesem Problem

zusammenhängenden Fragen anläßlich dieser Tagung nicht erschöpfend behandelt

werden. Hier wie an anderen Punkten auch müßte sich eine Diskussion anschließen,

die mögliche Konsequenzen für die Kriminologie und auch für die übrige empiri-

sche Sozialforschung auslotet. Es ist jedoch zu befürchten, daß für diese Ausein-

andersetzung bis zum Abschluß des bereits in Gang gekommenen Gesetzgebungs-

verfahrens kaum Zeit bleiben wird.

2. Forderung nach bereichsspezifischen Reglungen

Wie oben an einigen Beispielen erläutert, stehen zahlreiche krimionologisch

tätige Wissenschaftler der Fassung des $ 3a BDSGE kritisch gegenüber!8. Zum Teil

wurde bemängelt, daß eine allgemeine Vorschrift für die Forschung viele General-

klauseln enthalten müsse und damit für die Bedürfnisse spezifischer Wissenschafts-

felder ungeeignet sei. KAASE trat mit Nachdruck für die Schaffung bereichsspezi-

fischer Regelungen ein. Aus der Sicht des Datenschutzes merkte FUCKNER an, daß

die Datenschutzbeauftragten insgesamt zu wenig über die verschiedenen wissen-

Schaftlichen Methoden und die sich daraus ergebenden datenschutzrechtlichen

Konsequenzen wüßten. Er räumte ein, daß es wahrscheinlich nicht möglich sei,

unterschiedliche Forschungsmethoden mit einer gesetzlichen Regelung angemessen

zu erfassen. Zur Zeit seien daher Generalklauseln als Gesprächsmöglichkeit anzu-

sehen und insoweit unumgehbar. Nötig sei hier eine offene Diskussion. Ähnlich ar-

8umentierte STOLTENBERG aus der Sicht des Gesetzgebers. Aus zeitlichen Grün-

den sei die Schaffung der allgemeinen Regelung des $ 3a BDSGE unumgehbar; erst

danach könne über bereichsspezifische Regelungen nachgedacht werden, die auch

er für angemessen halte. KAISER vertrat den Standpunkt, daß eine undifferen-

—nnn

18

siehe hierzu auch die Erklärung der Hochschullehrer, die das Fach Kriminologie

Vertreten, unten im Anhang

397

zierte Behandlung der Forschung gegen Art.s Abs.3 GG verstoße. Ihm pflichtete

insoweit BRUSTEN bei, der dem Datenschutz vorwarf, die Komplexität wissen-

schaftlicher Arbeit nicht zu berücksichtigen.

Insgesamt blieb die Forderung nach bereichsspezifischen Forschungsklauseln

auch nach zahlreichen Beiträgen und Anmerkungen der Teilnehmer inhaltlich

mehrdeutig. Ein Bedarf an bereichsspezifischen Regelungen scheint auf mehreren

Ebenen zu bestehen. Neben der Differenzierung nach Forschungsmethoden wurde

eine Unterscheidung nach Art der datenverwaltenden Behörden angesprochen.

Bereits erwähnt wurde $ 42 Abs.2 BZRG, der die Einsicht in Daten des Bundeszen-

tralregisters für wissenschaftliche Zwecke regelt!9. Ebenso existieren mit $& 38

StVG und $& 75 SGB X weitere Vorschriften, die Forschungsklauseln für spezielle

Bereiche beinhalten. Für die Akteneinsicht in Strafverfahrensakten regelt bisher

Nr. 185a der Richtlinien für das Strafverfahren die inhaltlichen Anforderungen. Da

es sich hier nicht um eine gesetzliche Vorschrift handelt, wird diese den Maßstä-

ben des Volkszählungsurteils des Bundesverfassungsgerichtes nicht gerecht. Bei

einer entsprechenden Ergänzung der StPO (gedacht als $& 1 s5sa) befürchtet KAISER,

daß eine Regelung entstehen könnte, die für die Forschung restriktiver sein

könnte al; $ 33 HDSG.

In einem weiteren Spezialgebiet wurde die Schaffung besserer Forschungsmög-

lichkeiten erörtert. BLATH erwähnte im Anschluß an das Referat von UHLIG, daß

von seiten des Bundesjustizministeriums eine rechtliche Regelung in Vorbereitung

sei, die im Rahmen einer Kooperation zwischen Bundeszentralregister und Straf-

verfolgungsstatistik auch eine Aktenzeichenspeicherung umfasse. Mit dieser Erfas-

sung von Aktenzeichen wären für die kriminologische Forschung einfachere Zu-

griffsmöglichkeiten auf die Daten aus Strafverfahrensakten gegeben. HÄFNER

regte hierzu an, daß die Forschung die Notwendigkeit dieser Speicherung prüfen

und begründen solle. UHLIG stellte klar, daß für das Bundeszentralregister klare

registerrechtliche Regelungen geschaffen werden müßten, wenn diese Stelle an der

Strafverfolgungsstatistik mitwirken solle. Eine gesetzliche Grundlage ist nach

STEPPUHN auch für den Gesamtbereich der Neuordnung der Rechtspflegestatisti-

ken erforderlich. STOLTENBERG gab in diesem Zusammenhang zu bedenken, daß

bei einer Zusammenarbeit zwischen Bundeszentralregister und Strafverfolgungs-

I9 siehe oben Abschnitt 3a; systematisch interessant ist an der Diskussion um

diese Vorschrift, daß hier eine existierende bereichsspezifische Regelung nicht

etwa als beispielhaft akzeptiert wird; diese soll vielmehr nach den Vorstellungen

von STOLTENBERG in ihrem Inhalt an die Generalklausel des $ 3a BDSGE ange-

glichen werden.

398

statistik das Problem der Trennung von Forschung und Verwaltung auftauche. Vom

System her sei das Bundeszentralregister als Behörde dem Bereich der Verwaltung

zuzuordnen. PETERS wies grundsätzlich auf die Bedeutung einer Aktenzeichen-

speicherung für die Forschung hin. Ohne den Zugriff auf relevante Aktenzeichen

sei eine empirische Strafprozeßrechtslehre generell nicht möglich. Er halte es für

denkbar, daß die datenschutzrechtlichen Probleme in Zusammenhang mit einer

Aktenzeichenübermittlung durch die Schaffung eines Treuhänders für die Akten-

zeichen gelöst werden könnten.

Weitere Bereiche möglicher Spezialregelungen ım Feld der kriminologischen

Forschung wurden nicht berührt. Dies mag auch daran liegen, daß die Zahl

möglicher Stellen, die für die Kriminologie relevante Daten vorhalten, nicht

einfach zu begrenzen wäre. Offen blieb allerdings die Frage, ob sich diese be-

reichsspezifischen Regelungen nur auf Erhebungen amtlicher Daten beziehen oder

ob auch andere Erhebungsmethoden umfaßt sein sollen. Für die Kriminologie wäre

eine Auflistung des eigenen Bedarfs an bereichsspezifischen Regelungen gleichbe-

deutend mit einer Gesamtbeschreibung ihres Feldes.

3. Forschungsbedarfsanalyse als Grundlage gesetzlicher Regelungen?

In einigen Teilen der Diskussion wurde darauf hingewiesen, daß es insbesondere

für die Probleme des Datenschutzes hilfreich sein könnte, wenn die Kriminologie

in Form einer Forschungsbedarfsanalyse ihren zukünftigen Bedarf an Daten um-

Schreiben könnte. Auf Anregung von UHLIG wurde die Funktion und der Sinn

einer kriminologischen Forschungsbedarfsanalyse auf zwei Ebenen diskutiert.

Konkret für das Bundeszentralregister wiederholte UHLIG die Forderung nach

einer solchen Analyse. Diese sei für die Planungen innerhalb dieser Behörde

wichtig. Er regte an, daß interessierte Forscher ihre Pläne anläßlich einer Tagung

vorstellen könnten, so daß sich das Bundeszentralregister auf diese Auskunftser-

Suchen einstellen könnte. Unterstützt wurden diese Pläne auch von HOBE und

KERNER. Für behördliche EDV-Systeme sei es möglich, bei der Überarbeitung

behördlicher Karteien Forschungsfragen vorzuprogrammieren, so daß damit ein

Zugriff der Forschung auf die Daten erleichtert und datenschutzrechtlich abge-

Sichert erfolgen könne. Aus der Sicht des Datenschutzes unterstützte DIX diese

Gedanken. Er hält es für möglich, daß datensammelnde Stellen Systemfiles für die

Wissenschaft vorhalten. Dann bräuchten die Originaldaten nicht mehr weiterge-

geben werden.

Auf grundsätzlicher Ebene wurden Bedenken gegen eine Forschungsbedarfsana-

399

Iyse inbesondere von KAISER, GEISLER und HERRMANN vorgebracht. KAISER

wies darauf hin, daß eine Prognose künftigen Forschungsbedarfs notwendig lücken-

haft sein müsse, weil in der Forschung immer mit einem Wechsel des Forschungs-

paradigmas zu rechnen sei. Dies vorherzusagen, sei nicht möglich. GEISLER warnte

davor, mit einer Forschungsbedarfsanalyse mehr erreichen zu wollen als die

Formulierung von Auskunftserwartungen an das Bundeszentralregister.

Abgesehen von der Frage, ob die angesprochene Forschungsbedarfsanalyse für

das Gebiet der Kriminologie insgesamt oder für einzelne kriminologisch interes-

sante datensammelnde Stellen jemals wird erstellt werden können, wirft die Dis-

kussion einer solchen Frage weitere grundsätzliche Probleme auf. Sicher kann der

Zugang der Wissenschaft zu Daten der Verwaltung vereinfacht werden. Schon auf

dieser Ebene stellt sich dann aber die Frage, ob Behörden bereit sein werden,

Forschungen zu unterstützen, die sich an dem automatisierten Datenzugang nicht

orientieren können. Diskutiert werden müßte hier die Gefahr, daß vereinfachter

Datenzugang eventuell erkauft wird mit dem auch für die Zukunft wirkenden

Verzicht auf weiterreichende Fragestellungen, die aus heutiger Sicht noch nicht

abschätzbar sind. Mindestens sollte die Gefahr einer Festschreibung von wissen-

schaftlichen Fragestellungen erkannt werden, um eine grundsätzliche Änderung

einmal installierter Abfragetechniken nicht auszuschließen.

Eine globale Forschungsbedarfsanalyse der Kriminologie scheint als seriöse Be-

schreibung zukünftiger empirischer Arbeiten generell nicht durchführbar. Schon

eine gegenwartsbezogene Beschreibung des kriminologischen Forschungsfeldes fällt

schwer. ihre historischen Beziüge scheint die Kriminologie gerade zu entdecken?®O:

wie sollte dann eine Prognose zukünftigen Datenbedarfs möglich sein, ohne daß die

Kriminologie auf potentiell mögliche Forschungsfelder verzichtet. Sonotwendig und

sinnvoll die Besinnung der Kriminologie auf ihren Gegenstandsbereich und auf die

Abgrenzungen zu anderen Disziplinen auch sein mag, rein unter Datenschutzge-

sichtspunkten sollte eine solche Prognose nicht erstellt werden.

VIl

Forschungsethik und Datenschutz

Nicht alle Bereiche und Einzelprobleme des Verhältnisses zwischen Wissenschaft

und Datenschutz sind gesetzlich zu regeln. Von einigen Teilnehmern der Diskussio-

20 vgl. SAVELSBERG in MschrKrim 1987, S. 89 - ı11

400

nen wurde daher vorgeschlagen, Rahmenregelungen des Datenschutzes im Bereich

der Forschung zu ergänzen durch forschungsethische Leitlinien. In diesem Sinne

äußerten sich unter anderem BRUSTEN und SCHUMANN. Von seiten des Daten-

schutzes forderte DIX die Wissenschaft auf, eigene Verhaltensrichtlinien zu

erarbeiten, die auf die Einhaltung datensschutzrechtlicher Anforderungengerichtet

sind. SCHUMANN plädierte konkret dafür, die Regelung des $ 3a BDSGE zu er-

gänzen durch Regeln der wissenschaftlichen Kunst, zu denen auch die Einhaltung

datenschutzrechtlicher Standards gehöre. Diesen Standards komme eine ähnliche

Bedeutung zu wie z.B. den Methodenstandards, die für seriöse Forschungen eine

Auseinandersetzung mit Validitätsproblemen gebieten. Die Datenschutzprobleme

müßten im übrigen auch viel stärker in kriminologischen Lehrbüchern Berück-

sichtigung finden.

BRUSTEN forderte als wesentlichen Inhalt kriminologischer Forschungsethik

einen verantwortlichen Umgang der Wissenschaft mit den beteiligten Personen.

Ähnlich insoweit SCHUMANN, für den sich aus der Datenschutzdebatte die Er-

kenntnis ableitete, daß die Wissenschaft z.B. Strafgefangene nicht mehr ohne

weiteres als Untersuchungsgut für kriminologische Forschung betrachten könne.

Insoweit sei der Datenschutz als ein "Anwalt des Mißtrauens" gegenüber der

Wissenschaft zu betrachten. KERNER faßte gerade die Anmerkungen über die

Forschungsethik zusammen in der Bemerkung, daß für die Forschung ein Wider-

Spruch zwischen dem Recht der Wissenschaft auf Wahrheitssuche und dem Recht

des Probanden auf Selbstbestimmung offensichtlich geworden sei. Daneben müsse

Man die gesellschaftliche Verantwortung von Wissenschaft generell sehen. Diese

Verantwortlichkeit der Wissenschaft sei aber grundsätzlich nicht über den Daten-

Schutz zu regeln.

Gerade die letzten Bemerkungen machen deutlich, daß die kriminologische For-

Schung bereit zu sein scheint, ihr eigenes Selbstverständnis zu hinterfragen und

auch kritisch ihre Methoden zu diskutieren. Wenn auch diese neuerliche Grund-

Satzdiskussion von seiten des Datenschutzes - also quasi von außen - eingeleitet

wurde, so ist der Kriminologie zugute zu halten, daß sie die Bedenken des Daten-

Schutzes nicht generell als unberechtigten Angriff auffaßt, sondern diese Dis-

kussion für ihr eigenes Selbstverständnis zu nutzen beginnt. Zu wünschen wäre

der Kriminologie, daß auch nach einer legislatorischen Entscheidung des Verhält-

Nisses von Forschung und Datenschutz dieser Anstoß zu weiterem Nachdenken über

wichtige Grundsatzfragen führt, die für die Kriminologie - wie auch für andere

Gebiete der empirischen Sozialforschung - noch längst nicht ausdiskutiert sind.

401

Anhang

Erklärung

zum Verhältnis von Datenschutz und kriminologischer Forschung

vom 21. September 1987

Diese Erklärung wurde von den im Anhang aufgeführten Hochschullehrern, die

auf dem Gebiet der Kriminologie wissenschaftlich tätig sind, unterzeichnet. Sie ist

im Anschluß an die von der Kriminologischen Zentralstelle veranstaltete Tagung

"Datenschutzrechtliche Probleme kriminologischer Forschung" vom 4. bis 6. März

1987 in Wiesbaden entstanden. Auf Anregung der dort anwesenden kriminologischen

Forscher hat Herr Professor Dr. Dieter Dölling die Formulierung der Erklärung

übernommen. Sie ging zunächst dem Vorsitzenden der Gesellschaft für die gesamte

Kriminologie‚ Herrn Professor Dr. Hans-Jürgen Kerner, und dem Präsidenten der

Deutschen Kriminologischen Gesellschaft, Herrn Minister a.D. Professor Dr. Hans-

Dieter Schwind, zu, die einen entsprechenden Beschluß ihrer Vorstände herbeige-

führt haben. Sodann wurde sie den Hochschullehrern, die auf dem Gebiet der

Kriminologie wissenschaftlich arbeiten, übersandt, wobei die ganz überwiegende

Mehrheit unterzeichnet hat. Mit Datum vom 21. September 1987 wurde die Erklä-

Tung den Ministerien des Inneren, der Justiz und der Wissenschaft, den Daten-

SChutzbeauftragten des Bundes und der Länder, den Innen- und Rechtsausschüssen

des Bundestages und der Landtage sowie dem Wissenschaftsrat zugänglich gemacht.

405

Das durch Art. 2 Abs. ı i.V.m. Art. ı Abs. ı des Grundgesetzes gewährlei-

stete Recht des einzelnen, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und

Verwendung seiner persönlichen Daten zu entscheiden, bedarf eines wirk-

samen Schutzes. Auch die kriminologische Forschung muß den Anforderungen

des Datenschutzes gerecht werden.

Die kriminologische Forschung muß zur Erfüllung ihrer Aufgaben Zugang zu

den personenbezogenen Daten haben, deren Kenntnis für die Durchführung

des jeweiligen Forschungsvorhabens erforderlich ist. Es ist daher eine

Abwägung zwischen dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung und

der durch Art. 5 Abs. 3 GG geschützten Freiheit von Wissenschaft und

Forschung erforderlich. Bei dieser Abwägung ist zu berücksichtigen, daß die

kriminologische Forschung grundsätzlich nicht an Erkenntnissen über einzelne

Personen interessiert ist, sondern generelle Aussagen anstrebt. Der einzelne

ist daher bei der Datenerhebung nur als Träger bestimmter Merkmale von

Bedeutung. Die Datenerhebung im Rahmen der kriminologischen Forschung

dient allein der Gewinnung wissenschaftlicher Erkenntnisse. Mit der Daten-

erhebung werden keine Maßnahmen vorbereitet, die sich gegen den Betroffe-

nen richten und sich nachteilig auf ihn auswirken können. Die Gefahren, die

sich für den Betroffenen aus der Erhebung und Verarbeitung von Daten im

Rahmen kriminologischer Forschungsvorhaben ergeben können, sind daher

wesentlich geringer als bei einer Datenerhebung für Zwecke öffentlicher

Verwaltung.

Werden bei kriminologischen Forschungsvorhaben personenbezogene Daten

erhoben, ist der Forscher verpflichtet, die Daten gegen eine unbefugte

Kenntnisnahme durch Dritte zu schützen und sicherzustellen, daß die Daten

lediglich im Rahmen des Erforderlichen zum Zweck der wissenschaftlichen

Forschung verwendet werden. Die bisherigen Erfahrungen haben gezeigt, daß

die Kriminologie bereit und in der Lage ist, diese Anforderungen zu erfüllen.

Es besteht kein Grund, der Datenerhebung und -verarbeitung für kriminolo-

gische Forschungsprojekte generell mit Mißtrauen entgegenzutreten.

Wegen der Grundrechtsrelevanz der Übermittlung personenbezogener Daten zu

Forschungszwecken ist eine besondere gesetzliche Regelung dieser Frage

geboten. Neben bereichsspezifische Regelungen (z.B. in der Strafprozeßord-

406

nung über die Gewährung von Einsicht in die Strafakten) sollte eine allge-

meine Forschungsklausel treten, die die Datenübermittlung an die Forschung

in den von den bereichsspezifischen Vorschriften nicht erfaßten Fällen regeln

sollte. In der Übergangszeit bis zum Inkrafttreten des Gesetzes ist die

Datenübermittlung für Forschungszwecke in den Grenzen des Verhältnis-

mäßigkeitsprinzips weiterhin zulässig.

In der gesetzlichen Regelung müssen die Voraussetzungen für die Datenüber-

mittlung an die Forschung möglichst eindeutig gefaßt sein. Es muß der

Gefahr vorgebeugt werden, daß die Verwaltung im Wege der Anwendung un-

bestimmter Generalklauseln Forschungsvorhaben inhaltlich und methodisch

bewertet und durch die Entscheidungen über die Genehmigung der Datenüber-

mittlung die Entwicklung von Wissenschaft und Forschung mitbestimmt. Die

Entscheidung der Verwaltung über die Datenübermittlung muß für den For-

scher voraussehbar sein, damit wissenschaftliche Forschungsvorhaben planbar

und kalkulierbar bleiben. Es ist zu prüfen, ob für Zweifelsfälle die Entschei-

dung oder Empfehlung eines aus Wissenschaftlern sowie Vertretern des

Datenschutzes und der Verwaltung bestehenden Gremiums vorgesehen werden

sollte. Unabhängige Forschung außerhalb der Universitäten, die dem Schutz-

bereich des Art. s Abs. 3 Grundgesetz unterfällt (wie z.B. die Max-Planck-

Institute), muß im übrigen unbeschadet ihrer rechtlichen Organisationsform

gleichen Datenzugang erhalten wie die von Universitäten betriebene For-

schung. Die Chancengleichheit mit der ausländischen Forschung muß gewähr-

leistet sein.

Die datenschutzrechtlichen Regelungen müssen praktikabel sein. Die Erfüllung

der datenschutzrechtlichen Voraussetzungen durch die Forschung darf nicht

mit einem unvertretbar hohen Verwaltungs-und Organisationsaufwand verbun-

den sein, der empirische kriminologische Forschung praktisch unmöglich

macht. Soweit die Gesetzgebungszuständigkeit bei den Bundesländern liegt,

sind möglichst einheitliche Regelungen anzustreben.

Die Übermittlung der bei staatlichen Stellen vorhandenen personenbezogenen

Daten an die Forschung ist grundsätzlich gerechtfertigt, wenn die Kenntnis

der Daten für ein Forschungsvorhaben erforderlich ist, ein Mißbrauch der

Daten ausgeschlossen ist, der mit der Übermittlung verbundene Verwaltungs-

407

aufwand für die Behörde vertretbar ist und der mit der Übermittlung ver-

knüpfte Eingriff in das Persönlichkeitsrecht des Betroffenen nicht außer

Verhältnis zu den von dem Forschungsvorhaben zu erwartenden Erkenntnissen

steht.

Sind die unter 7. angeführten Voraussetzungen erfüllt, werden durch die

Übermittlung der personenbezogenen Daten von der staatlichen Stelle an die

Forschung schutzwürdige Belange des Betroffenen nicht beeinträchtigt. In

diesen Fällen ist es daher nicht erforderlich, die Datenübermittlung von einer

Einwilligung des Betroffenen abhängig zu machen. Die Aufstellung des Erfor-

dernisses der Einwilligung würde in diesen Fällen wegen der zahlreichen mit

der Einholung der Einwilligung verbundenen praktischen und methodolo-

gischen Probleme (z.B. mangelnde Feststellbarkeit der Adressen, keine

Antwort der Betroffenen aus Desinteresse, keine Herstellbarkeit repräsenta-

tiver Stichproben) dazu führen, daß die Durchführung der Forschungsvorha-

ben unmöglich würde, obwohl durch die Datenübermittlung keine schutzwür-

digen Belange der Betroffenen beeinträchtigt würden. Da die Datenübermitt-

lung in diesen Fällen ohne Einwilligung des Betroffenen zulässig ist, ist es

auch nicht angebracht, vor der Datenübermittlung ohne Einwilligung zunächst

einen vergeblichen Versuch der Einholung der Einwilligung zu verlangen.

Ist für ein Forschungsvorhaben die Auswertung personenbezogener Daten

erforderlich, die bei öffentlichen Stellen vorhanden sind, müssen die Daten

grundsätzlich durch den Forscher selbst ausgewertet werden. Eine vorherige

Anonymisierung der Daten durch die Behörde oder eine Datenauswertung

durch die Behörde kommt in der Regel nicht in Betracht, weil die Behörden

dies wegen zu hohen Arbeitsaufwandes ablehnen werden und weil hierdurch

die wissenschaftliche Kontrolle von Datenerhebung und Datenauswertung

gefährdet wird.

IO

Werden die Daten - wie bei einer Befragung - unmittelbar bei dem Betrof-

fenen erhoben, ist zur Datenerhebung die Einwilligung des Betroffenen

erforderlich. Bei der Einholung der Einwilligung ist der Betroffene über

Gegenstand und Ziel des Forschungsprojekts sowie über die beabsichtigte

Verwendung der Daten aufzuklären. Ist es für die Erreichung des For-

schungsziels erforderlich, dem Betroffenen bestimmte Einzelheiten des

408

Forschungsvorhabens zunächst nicht bekanntzugeben, ist diese Information

nachzuholen, sobald die Verwirklichung des Forschungsziels hierdurch nicht

mehr gefährdet wird. Für die Erteilung der Einwilligung sollte die Schrift-

form nicht vorgeschrieben werden. Nach den Erkenntnissen der empirischen

Sozialforschung hat das Schriftformerfordernis zur Folge, daß Personen nicht

befragt werden können, die zwar zur Teilnahme an der Befragung bereit sind,

aber aus Unsicherheit im Umgang mit Schriftstücken nicht unterschreiben

wollen. Hierdurch wird die Bildung repräsentativer Stichproben verhindert. Da

wegen der Bindung der Datenverarbeitung an den Forschungszweck die Trag-

weite der Teilnahme an der Befragung begrenzt und überschaubar ist, ist eine

mündlich erklärte Einwilligung als ausreichend anzusehen.

II

Bei Berücksichtigung der angeführten Grundsätze bestehen gegen die Rege-

lung der Nutzung personenbezogener Daten für Zwecke der wissenschaftlichen

Forschung, die in $ 3 a des von der Bundesregierung vorgelegten Entwurfs

eines Gesetzes zur Änderung des Bundesdatenschutzgesetzes vorgescehen ist,

erhebliche Bedenken. Der Entwurf trägt den berechtigten Belangen von

Wissenschaft und Forschung nicht hinreichend Rechnung und läßt besorgen,

daß bei einem Inkrafttreten der Vorschrift die empirische Forschung in einer

durch das berechtigte Interesse an einem wirksamen Datenschutz nicht

gedeckten Weise behindert und eingeschränkt werden könnte.

&$ 3 a des Entwurfs umschreibt die Voraussetzungen für die Nutzung perso-

nenbezogener Daten zu Forschungszwecken ohne Einwilligung des Betroffenen

mit einer Reihe von Generalklauseln. Dies hat zur Folge, daß die Auslegung

und Anwendung, die $ 3 a in der Praxis finden wird, nicht voraussehbar ist.

Die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe begründet die Gefahr, daß

datenschutzrechtliche Gesichtspunkte als Vorwand herangezogen werden, um

unerwünschte Forschungsvorhaben durch Verweigerung der Datennutzung zu

verhindern. Die Befürchtung einer indirekten Steuerung der Forschung durch

die Verwaltung und einer Beeinträchtigung der kritischen Funktion unabhän-

giger Wissenschaft kann nicht von der Hand gewiesen werden.

Ein weiterer Mangel der Vorschrift besteht darin, daß die in Ziffer 5 ge-

Nnannte unabhängige Forschung außerhalb der Universitäten nicht der von den

Universitäten betriebenen Forschung gleichgestellt ist. Schließlich leuchtet es

409

nicht ein, daß $ 3 a des Entwurfs auch dann, wenn schutzwürdige Belange

des Betroffenen nicht beeinträchtigt werden, die Zulässigkeit der Datennut-

zung davon abhängig macht, daß die Einholung der Einwilligung nicht zumut-

bar ist. Werden schutzwürdige Belange des Betroffenen nicht beeinträchtigt,

besteht für die Einholung der Einwilligung kein Bedürfnis. Der unbestimmte

Rechtsbegriff der Zumutbarkeit schafft demgegenüber die Gefahr zusätzlicher

Auslegungsprobleme und der Errichtung weiterer Hindernisse für den Daten-

zugang, die zum Schutz des Betroffenen nicht erforderlich sind, aber für den

Forscher zu einem nicht vertretbaren Aufwand führen.

Die in $ 75 SGB-X getroffene Regelung ist ebenfalls nicht befriedigend, weil

auch sie auf die Zumutbarkeit der Einholung der Einwilligung abstellt. Der

Gesetzgeber sollte sich daher bei der Änderung des Bundesdatenschutzge-

setzes und der Schaffung bereichsspezifischer Regelungen eher an $ 33

HessDSG vom ı ı. November 1986 oder an $ 42 Abs. 2 BZRG sowie Nr. 185 a

der Richtlinien für das Straf- und Bußgeldverfahren orientieren.

12

Werden der Forschung die von ihr benötigten personenbezogenen Daten

zugänglich gemacht, ist die Forschung verpflichtet, einen wirksamen Schutz

der Daten sicherzustellen. Die Daten dürfen nur zu Forschungszwecken

genutzt werden. Es muß eine strikte Trennung zwischen der Datenverarbei-

tung zu Forschungszwecken und der Staatsverwaltung bestehen. Der Begriff

des Forschungszwecks darf hierbei nicht zu eng gefaßt werden, damit ge-

währleistet wird, daß die Daten auch unter Aspekten ausgewertet werden

dürfen, die sich erst im Verlauf des Forschungsvorhabens als relevant

erweisen. Es ist zu prüfen, ob die strikte Zweckbindung der Daten durch die

Schaffung von Beschlagnahmeverboten und Zeugnisverweigerungsrechten der

Wissenschaftler abgesichert werden sollte.

13

Die Forschung hat die organisatorischen und technischen Sicherungsvorkeh-

rungen zu treffen, die erforderlich sind, um eine Kenntnisnahme Unbefugter

und einen Mißbrauch der Daten zu verhindern. Die Daten sind zu anonymi-

sieren, sobald es der Forschungszweck erlaubt. Ist zur Verwirklichung des

Forschungsvorhabens eine spätere Deanonymisierung erforderlich, sind die

Merkmale, mit denen ein Personenbezug hergestellt werden kann, gesondert

zu speichern.

410

14

Die personenbezogenen Daten sind zu löschen, sobald die Forschungszwecke

erreicht sind. Bei der Veröffentlichung der Untersuchungsergebnisse ist

sicherzustellen, daß die Publikation keine Angaben enthält, die bestimmten

Personen zugeordnet werden können. Die Veröffentlichung personenbezogener

Daten ist nur zulässig, wenn der Betroffene einwilligt oder dies für die Dar-

stellung von Forschungsergebnissen über Ereignisse der Zeitgeschichte

unerläßlich ist (vgl. $ 3 a Abs. 6 des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung

des Bundesdatenschutzgesetzes).

15

Die Forschung hat ständig zu prüfen, ob die von ihr zum Datenschutz

getroffenen Vorkehrungen ausreichend sind und ob der Datenschutz in der

Forschung weiter verbessert werden kann.

16

Es ist zu prüfen, ob in dem geplanten Gesetz über die Rechtspflegestatistiken

und im Bundeszentralregistergesetz geregelt werden sollte, daß der Zweck der

Rechtspflegestatistiken und des Bundeszentralregisters auch inder Bereitstel-

lung von Daten für die Forschung besteht. Weiterhin ist zu prüfen, ob bei

der Festlegung der Erhebungsmerkmale undder Datenverarbeitungsprogramme

der Rechtspflegestatistiken und des Bundeszentralregisters kriminologische

Fragestellungen berücksichtigt werden sollten, um die Nutzung der Daten für

Forschungszwecke zu erleichtern. Der Katalog der hierbei zu berücksichtigen-

den Fragestellungen könnte in bestimmten Zeitabschnitten der Entwicklung

der kriminologischen Forschung angepaßt werden. Es sollte sichergestellt

werden, daß die Statistischen Ämter und das Bundeszentralregister berechtigt

sind, der Forschung Aktenzeichen mitzuteilen, die für die Durchführung von

Forschungsprojekten benötigt werden.

411

Diese Erklärung, welche die ausdrückliche Billigung der Vorstände der Gesellschaft

für die gesamte Kriminologie und der Deutschen Kriminologischen Gesellschaft

gefunden hat, wurde in den Monaten Juni bis August 1987 von folgenden Einzel-

personen

unterzeichnet:

Prof

Dr

rer

soc. Dr. jur. Michael Bock, Mainz

Prof

Dr

Jur

Alexander Böhm, Mainz

Prof

Dr

Jur

Wilfried Bottke, Augsburg

Prof

Dr

med. Dr. phil. Paul H. Bresser, Köln

Prof

Dr

soz. wiss. Manfred Brusten, Wuppertal

Prof

Dr

phil. Max Busch, Wuppertal

Prof

Dr

phil. Gerhard Deimling, Wuppertal

Prof

Dr

Jur

Dieter Dölling, Erlangen-Nürnberg

Prof

Dr

Jur

Ulrich Eisenberg, Berlin

Prof

Dr

med. Klaus Foerster, Tübingen

Priv

._DOZI

Dr

Jur

Detlev Frehsee, Kiel/Saarbrücken

Priv

o'DOZ.

Dr

Jur

Monika Frommel, München

Prof

Dr

Jur

Friedrich Geerds, Frankfurt

Prof

Dr

Jur

Werner Geisler, Mannheim

Prof

Dr

Jur

Winfried Hassemer, Frankfurt

Prof

Dr

Jur

Wolfgang Heinz, Konstanz

Prof

Dr

med. Hans-J. Horn, Weißenturm/Andernach

Prof

Dr

Jur

Erich Hupe, Marburg

Prof

Dr

jur

Herbert Jäger, Frankfurt

Prof

Dr

Jur

Heike Jung, Saarbrücken

Prof

Dr

Jur

Günther Kaiser, Freiburg

Prof

Dr

jur

Walter Kargl, Wuppertal

Prof

Dr

Jur

Hans-Jürgen Kerner, Tübingen

Prof

Dr

Jur

Gerd Ferdinand Kirchhoff, Mönchengladbach

Prof

Dr

Jur

Arthur Kreuzer, Gießen

Prof

Dr

Jur

Edwin Kube, Gießen

412

Priv.-Doz

Dr

phil. Adelheid Kühne, Hannover

Prof. Dr.

Jur

Hans-Heiner Kühne, Trier

Frof. Dr.

Jur

Lothar Kuhlen, Mannheim

Priv.-Doz

Dr

phil. Helmut Kury, Hannover

Priv.-Doz

Dr

rer

pol. Siegfried Lamnek, München

Priv.-Doz

Dr

Jur

Klaus Laubenthal, Würzburg/Heidelberg

Prof

Dr

phil

Friedrich Lösel, Bielefeld

Prof

Dr

Jur

Helmut Marquardt, Bonn

Prof

Dr

Jur

Dieter Meurer, Marburg

Prof

Dr

Jur

Heinz Müller-Dietz, Saarbrücken

Prof

Dr

sc. pol. Helge Peters, Oldenburg

Prof

Dr

Jur

Christian Pfeiffer, Hannover

Prof

Dr

med. Wilfried Rasch, Berlin

Prof

Dr

jur

Dieter Rössner, Lüneburg

Prof

Dr

jur

Klaus Rolinski, Regensburg

Prof

Dr

med. Henning Saß, München

Prof

Dr

phil. Günter Schmitt, Essen

Prof

Dr

Jur

Hans-Joachim Schneider, Münster

Prof

Dr

Jur

Heinz Schöch, Göttingen

Prof

Dr

Jur

Horst Schüler-Springorum, München

Prof

Dr

Jur

Bernd Schünemann, Mannheim

Prof

Dr

jur

Hans-Dieter Schwind, Bochum

Prof

Dr

Jur

Klaus Sessar, Hamburg

Prof

Dr

Egon Stephan, Trier

Prof

Dr

Phil.

Jur

Franz Streng, Konstanz

Prof

Dr

Jur

Dr. h.c. Klaus Tiedemann, Freiburg

Prof

Dr

Jur

Bernhard Villmow, Hamburg

Prof

Dr

Jur

Michael Walter, Köln

Prof

Dr

Dr

phil.

med. Hermann Wegener, Kiel

Prof

Dr

Phil.

Jörg Wolff, Oldenburg

Prof

Dr

Jur

Heinz Zipf, Salzburg

413

Materialien zu datenschutzrechtlichen Regelungen

für die Forschung

I

Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Änderung des Bundesdatenschutz-

gesetzes (BT-Drucksache 10/5343) vom 1ı7. April 1986

$& 3

Zulässigkeit der Datenverarbeitung

(1) Die Verarbeitung personenbezogener Daten in jeder ihrer in $ 2 Abs. 2

Nr. ı genannten Phasen und deren sonstige Nutzung unmittelbar aus Dateien sind

nur zulässig, wenn

I. dieses Gesetz oder eine andere Rechtsvorschrift sie erlaubt oder angeordnet

oder

2. der Betroffene eingewilligt hat.

(2) Bei der Einwilligung ist der Betroffene auf den Zweck der Speicherung und

einer vorgesehenen Übermittlung sowie auf Verlangen auf die Folgen der Verwei-

gerung der Einwilligung hinzuweisen. Die Einwilligung bedarf der Schriftform, so-

weit nicht wegen besonderer Umstände eine andere Form angemessen ist. Wird die

Einwilligung zusammen mit anderen Erklärungen schriftlich erteilt, ist der Betrof-

fene hierauf schriftlich besonders hinzuweisen.

s. Folgender $& 3a wird eingefügt:

$ 3a

Zulässigkeit der Nutzung personenbezogener Daten

für Zwecke der wissenschaftlichen Forschung

(1) Öffentliche und nicht-öffentliche Stellen ($ ı Abs. 2), die wissenschaftliche

Forschung betreiben, dürfen personenbezogene Daten zur Durchführung eines be-

414

stimmten Forschungsvorhabens verarbeiten oder sonst unmittelbar aus Dateien

nutzen, soweit der Betroffene eingewilligt hat. Hierzu können ihnen personenbe-

zogene Daten mit Einwilligung des Betroffenen übermittelt werden.

(2) OÖffentliche Stellen bedürfen abweichend von Abs. ı der Einwilligung des

Betroffenen nicht, wenn der Zweck der Forschung nicht auf andere Weise erfüllt

werden kann und

ı. das berechtigte Interesse der Allgemeinheit an der Durchführung des For-

schungsvorhabens das Geheimhaltungsinteresse des Betroffenen erheblichüberwiegt

oder

2. es nicht zumutbar ist, die Einwilligung einzuholen und schutzwürdige Belange

des Betroffenen nicht beeinträchtigt werden.

(3) Nicht-öffentliche Stellen bedürfen abweichend von Absatz ı der Einwil-

ligung des Betroffenen nicht, wenn der Zweck der Forschung nicht auf andere

Weise erfüllt werden kann und

1. es nicht zumutbar ist, die Einwilligung einzuholen und schutzwürdige Belange

des Betroffenen nicht beeinträchtigt werden oder

2. ihnen die personenbezogenen Daten durch öffentliche Stellen nach Absatz 2

übermittelt worden sind.

(4) Sobald der Forschungszweck es erlaubt, sind die personenbezogenen Daten

derart zu verändern, daß sie keine Einzelangaben über persönliche oder sachliche

Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person mehr sind

(anonymisieren). Die Merkmale, mit deren Hilfe anonymisierte Daten derart ver-

ändert werden können, daß sie wieder Einzelangaben über persönliche oder sach-

liche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person werden,

Sind gesondert zu speichern. Diese Merkmale dürfen mit den anonymisierten Daten

Nicht mehr zusam nengeführt werden. Eine Zusam nenführung ist nur zulässig, wenn

dies zur Erfüllung des Forschungszweckes erforderlich ist.

(s) Die wissenschaftliche Forschung betreibenden Stellen dürfen personenbe-

Zzogene Daten nur an andere wissenschaftliche Forschung betreibende Stellen über-

Mitteln. Die Übermittlung ist nur zulässig, wenn

I

€S sich um dasselbe Forschungsvorhaben handelt oder

2. der Betroffene eingewilligt hat.

415

(6) Die wissenschaftliche Forschung betreibenden Stellen dürfen personenbe-

zogene Daten nur veröffentlichen, wenn

ı. der Betroffene eingewilligt hat oder

2. dies für die Darstellung von Forschungsergebnissen über Ereignisse der Zeit-

geschichte unerläßlich ist.

2. Hessisches Datenschutzgesetz (HDSG) vom ıı. November 1986

$& 33

Datenverarbeitung für wissenschaftliche Zwecke

(1) Zum Zwecke unabhängiger wissenschaftlicher Forschung dürfen datenverar-

beitende Stellen personenbezogene Daten ohne Einwilligung des Betroffenen nur

für bestimmte Forschungsarbeiten übermitteln, soweit dessen schutzwürdige Belan-

ge wegen der Art der Verwendung nicht beeinträchtigt werden. Der Einwilligung

des Betroffenen bedarf es auch nicht, wenn das öffentliche Interesse an der

Durchführung des Forschungsvorhabens die schutzwürdigen Belange des Betroffe-

nen erheblich überwiegt und der Zweck der Forschung nicht auf andere Weise er-

reicht werden kann. Bei Stellen des Landes bedarf die Übermittlung der vorherigen

Genehmigung der obersten Landesbehörde oder einer von dieser bestimmten Stelle.

Die Genehmigung muß den Empfänger, die Art der zu übermittelnden personenbe-

zogenen Daten, den Kreis der Betroffenen und das Forschungsvorhaben bezeichnen

und ist dem Hessischen Datenschutzbeauftragten mitzuteilen.

(2) Sobald der Forschungszweck dies erlaubt, sind die Merkmale, mit deren

Hilfe ein Personenbezug hergestellt werden kann, gesondert zu speichern; die

Merkmale sind zu löschen, sobald der Forschungszweck erreicht ist.

(3) Eine Verarbeitung der nach Abs. ı übermittelten Daten zu anderen als For-

schungszwecken ist unzulässig. Die nach Absatz ı Satz 2 übermittelten Daten dür-

fen nur mit Einwilligung des Betroffenen weiterübermittelt werden.

(4) Soweit die Vorschriften dieses Gesetzes auf den Empfänger keine Anwen-

dung finden, dürfen personenbezogene Daten nur übermittelt werden, wenn sich

der Empfänger verpflichtet, die Vorschriften der Absätze 2 und 3 einzuhalten und

sich der Kontrolle des Hessischen Datenschutzbeauftragten unterwirft.

416

(s) Unter den Voraussetzungen des Absatz ı darf die datenverarbeitende Stelle

personenbezogene Daten ohne Einwilligung des Betroffenen selbst zum Zwecke

wissenschaftlicher Forschung verarbeiten.

3. Landesdatenschutzgesetz Baden-Württemberg (LDSG BW) in der Fassung vom

30. Juni 1982

$ 20

Datenverarbeitung für wissenschaftliche Zwecke

(1) Hochschulen und andere öffentliche Einrichtungen mit der Aufgabe unab-

hängiger wissenschaftlicher Forschung können für bestim nte Forschungsvorhaben

personenbezogene Daten speichern oder verändern, wenn der Betroffene eingewil-

ligt hat oder wenn seine schutzwürdigen Belange wegen der Art der Daten, wegen

ihrer Offenkundigkeit oder wegen der Art der Verwendung nicht beeinträchtigt

werden. Unter den Voraussetzungen von Satz ı können ihnen die in $ 2 Abs. ı

und 2 genannten Behörden und sonstigen öffentlichen Stellen personenbezogene

Daten übermitteln.

(2) Die nach Absatz ı verarbeiteten personenbezogenen Daten dürfen von den

in Absatz ı Satz ı genannten Einrichtungen nur übermittelt werden, wenn der

Betroffene eingewilligt hat.

(3) Die Veröffentlichung von Forschungsergebnissen, soweit sie personenbezo-

gene Daten enthalten, ist nur zulässig, wenn ‘der Betroffene eingewilligt hat.

(4) & 5 Abs. z und $ 9 Abs. 2 sind entsprechend anzuwenden.

($) Bei der Mitteilung nach $ 17 Äbs. 2 darf die Beschreibung der Aufgaben,

Zu deren Erfüllung die Kenntnis der personenbezogenen Daten erforderlich ist, auf

die Angabe "Forschungsvorhaben" beschränkt werden.

417

4. Datenschutzgesetz Nordrhein-Westfalen vom ı9. Dezember 1978

8&

I2

Datenverarbeitung für wissenschaftliche Zwecke

(1) Hochschulen und andere öffentliche Einrichtungen mit der Aufgabe unab-

hängiger wissenschaftlicher Forschung können im Rahmen ihrer Aufgaben für

bestimmte Forschungsvorhaben personenbezogene Daten speichern und verändern;

hierfür können ihnen die in $ ı Abs. 2 genannten Behörden und öffentlichen

Stellen personenbezogene Daten übermitteln. Die Datenverarbeitung nach Satz ı ist

nur zulässig, wenn die Betroffenen eingewilligt haben, oder wenn ihre schutz-

würdigen Belange nicht beeinträchtigt werden. Die übermittelnden Stellen haben

die Übermittlung beim Landesbeauftragten für den Datenschutz anzuzeigen.

(2) Die nach Absatz ı gespeicherten, veränderten und übermittelten personen-

bezogenen Daten dürfen nur mit Einwilligung des Betroffenen weiterübermittelt

werden.

s. Gesetz über die Statistik für Bundeszwecke (Bundesstatistikgesetz - BStatG)

vom 22. Januar 1987

$ ı6

Geheimhaltung

(1) Einzelangaben über persönliche und sachliche Verhältnisse, die für eine

Bundesstatistik gemacht werden, sind von den Amtsträgern und für den öffentli-

chen Dienst besonders Verpflichteten, die mit der Durchführung von Bundesstati-

stiken betraut sind, geheimzuhalten, soweit durch besondere Rechtsvorschrift

nichts anderes bestimmt ist. Dies gilt nicht für

I

Einzelangaben, in deren Übermittlung oder Veröffentlichung der Befragte

schriftlich eingewilligt hat,

2. Einzelangaben aus allgemein zugänglichen Quellen, wenn sie sich auf die in $ ı15

Abs. ı genannten öffentlichen Stellen beziehen, auch soweit eine Auskunftspflicht

aufgrund einer eine Bundesstatistik anordnenden Rechtsvorschrift besteht,

3. Einzelangaben, die vom Statistischen Bundesamt oder den statistischen Ämtern

der Länder mit den Einzelangaben anderer Befragter zusammengefaßt und in sta-

418

tistischen Ergebnissen dargestellt sind,

4. Einzelangaben, wenn sie dem Befragten oder Betroffenen nicht zuzuordnen sind.

(6) Für die Durchführung wissenschaftlicher Vorhaben dürfen vom Statistischen

Bundesamt und den statistischen Ämtern der Länder Einzelangaben an Hochschulen

oder sonstigen Einrichtungen mit der Aufgabe unabhängiger wissenschaftlicher

Forschung übermittelt werden, wenn die Einzelangaben nur mit einem unverhält-

nismäßig großen Aufwand an Zeit, Kosten und Arbeitskraft zugeordnet werden

können und die Empfänger Amtsträger, für den öffentlichen Dienst besonders

Verpflichtete oder Verpflichtete nach Absatz 7 sind.

(7) Personen, die Einzelangaben nach Absatz 6 erhalten sollen, sind vor der

Übermittlung zur Geheimhaltung besonders zu verpflichten, soweit sie nicht Amts-

träger oder für den öffentlichen Dienst besonders Verpflichtete sind. $ ı Ab-

satz 2, 3 und 4 Nr. 2 des Verpflichtungsgesetzes vom 2. März 1974 (BGBl.I S. 469,

Artikel 42), das durch Gesetz vom ı5. August 1974 (BGBl. I S. 1942) geändert

worden ist, gilt entsprechend. Personen, die nach Satz ı besonders verpflichtet

worden sind, stehen für die Anwendung der Vorschriften des Strafgesetzbuches

über die Verletzung von Privatgeheimnissen ($ 203 Abs. 2, 4, 5, 88 204, 205) und

des Dienstgeheimnisses (8$ 353b Abs. ı) den für den öffentlichen Dienst besonders

Verpflichteten gleich.

(8) Die aufgrund einer besonderen Rechtsvorschrift oder der Absätze 4, 5 oder

6 übermittelten Einzelangaben dürfen nur für die Zwecke verwendet werden, für

die sie übermittelt wurden. In den Fällen des Absatzes 6 sind sie zu löschen,

Sobald das wissenschaftliche Vorhaben durchgeführt ist. Bei den Stellen, denen

Einzelangaben übermittelt werden, muß durch brganisatorische und technische

Maßnahmen sichergestellt sein, daß nur Amtsträger, für den öffentlichen Dienst

besonders Verpflichtete oder Verpflichtete nach Absatz 7 Satz ı Empfänger von

Einzelangaben sind.

(9) Die Übermittlung aufgrund einer besonderen Rechtsvorschrift oder nach den

Absätzen 4, 5 oder 6 ist nach Inhalt, Stelle, der übermittelt wird, Datum und

Zweck der Weitergabe von den statistischen Ämtern aufzuzeichnen. Die Aufzeich-

Nungen sind mindestens fünf Jahre aufzubewahren.

(10) Die Pflicht zur Geheimhaltung nach Absatz ı besteht auch für die Perso-

419

nen, die Empfänger von Einzelangaben aufgrund einer besonderen Rechtsvorschrift,

nach den Absätzen s, 6 oder von Tabellen nach Absatz 4 sind. Dies gilt nicht für

offenkundige Tatsachen bei einer Übermittlung nach Absatz 4.

6. Gesetz über das Zentralregister und das Erziehungsregister (Bundeszentralre-

gistergesetz - BZRG) vom 21ı. Dezember 1984

& 42

Auskunft in besonderen Fällen

(2) Der Generalbundesanwalt kann gestatten, daß für wissenschaftliche For-

schungsvorhaben unbeschränkt Auskunft aus dem Register erteilt wird, wenn und

soweit die Bedeutung des Forschungsvorhabens dies rechtfertigt und die Gewähr

besteht, daß ein Mißbrauch der bekanntzugebenden Eintragungen nicht zu befürch-

ten ist. Der Generalbundesanwalt darf in einem solchen Fall insbesondere die Na-

men der Betroffenen nur dann preisgeben, wenn ohne diese Preisgabe das For-

schungsvorhaben nicht durchgeführt werden kann.

7. Richtlinien für das Straf- und Bußgeldverfahren (RiStBV) in der Fassung vom

ı. April 1984

Nr

185a

Akteneinsicht für wissenschaftliche Vorhaben

(1) Für wissenschaftliche Vorhaben wird Akteneinsicht gewährt, wenn und

soweit deren Bedeutung dies rechtfertigt, der Verwaltungsaufwand vertretbar ist

und die Gewähr besteht, daß ein Mißbrauch der erlangten Erkenntnise nicht zu

befürchten ist. Die Gewährung von Akteneinsicht kann mit Auflagen verbunden

werden; in der Regel ist die Auflage zu erteilen, daß die Akten nicht an Dritte

weitergegeben werden dürfen und daß Hinweise auf Verfahrensbeteiligte oder auf

Tatsachen, die zu ihrer Identifizierung führen können, zu vermeiden sind.

(2) Im vorbereitenden Verfahren und in Verfahren mit sicherheitsrelevanten

Bezügen wird Akteneinsicht grundsätzlich nicht gewährt.

420

(3) Über die Akteneinsicht für wissenschaftliche Vorhaben entscheidet in den

Fällen der Nr. 183 Buchst. a) der Behördenleiter; dies gilt auch in den Fällen der

Nr. 183 Buchst. c), soweit die Akten bei der Staatsanwaltschaft verwahrt werden.

Betrifft das Vorhaben mehrere Staatsanwaltschaften, so entscheidet die gemein-

schaftliche übergeordnete Behörde.

(4) Die Entscheidung über die Gewährung von Akteneinsicht an Institute oder

Personen, die ihren Sitz oder Wohnsitz außerhalb des Geltungsbereichs der Straf-

prozeßordnung haben, bedarf der Genehmigung der obersten Dienstbehörde.

8. Sozialgesetzbuch - Verwaltungsverfahren; 10. Buch (SGB X) in der Fassung vom

4. November 1982

& 67

Grundsatz

Eine Offenbarung von personenbezogenen Daten oder Betriebs- oder Geschäfts-

geheimnissen ist nur zulässig,

I

soweit der Betroffene im Einzelfall eingewilligt hat oder

2

soweit eine gesetzliche Offenbarungsbefugnis nach $8 68 bis 77 vorliegt.

Eine Einwilligung bedarf der Schriftform, soweit nicht wegen besonderer Um-

stände eine andere Form angemessen ist; wird die Einwilligung zusammen mit

anderen Erklärungen schriftlich erteilt, ist der Betroffene hierauf schriftlich

besonders hinzuweisen.

$ 75

Offenbarung für die Forschung oder Planung

(1) Eine Offenbarung personenbezogener Daten ist zulässig, soweit sie erforder-

lich ist

I

für die wissenschaftliche Forschung im Sozialleistungsbereich oder

2. für die Planung im Sozialleistungsbereich durch eine öffentliche Stelle im Rah-

Men ihrer Aufgaben

und schutzwürdige Belange des Betroffenen nicht beeinträchtigt werden oder das

Öffentliche Interesse an der Forschung oder Planung das Geheimhaltungsinteresse

des Betroffenen erheblich überwiegt. Eine Offenbarung nach Satz ı ist nicht zu-

421

lässig, soweit es zumutbar ist, die Einwilligung des Betroffenen nach $ 67 ein-

zuholen oder den Zweck der Forsehung oder Planung auf andere Weise zu errei-

chen.

(2) Die Offenbarung bedarf der vorherigen Genehmigung durch die zuständige

oberste Bundes- oder Landesbehörde. Die Genehmigung darf im Hinblick auf den

Schutz des Sozialgeheimnisses nur versagt werden, wenn die Voraussetzungen des

Absatzes ı nicht vorliegen. Sie muß

ı. den Empfänger,

2. die Art der zu offenbarenden personenbezogenen Daten und den Kreis der Be-

troffenen,

3. die Forschung oder Planung, zu der die offenbarten personenbezogenen Daten

verwendet werden dürfen, und

4. den Tag, bis zu dem die offenbarten personenbezogenen Daten aufbewahrt wer-

den dürfen,

genau bezeichnen und steht auch ohne besonderen Hinweis unter dem Vorbehalt

der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage.

$& 78

Zweckbindung und Geheimhaltungspflicht des Empfängers

Personen oder Stellen, denen personenbezogene Daten oder Betriebs- und Ge-

schäftsgeheimnisse offenbart worden sind, dürfen diese nur zu dem Zweck verwen-

den, zu dem sie ihnen befugt offenbart worden sind. Im übrigen haben sie die Da-

ten in demselben Umfang geheimzuhalten wie die in $ 35 des Ersten Buches ge-

nannten Stellen.

422

Angaben zu den Autoren und Diskussionsrednern

Berg, Prof. Dr. Wilfried

Lehrstuhl für öffentliches Recht und Wirtschaftsrecht

Universität Bayreuth

Blath, Dr. Richard

Referat für Kriminologie

Bundesministerium der Justiz, Bonn

Brusten, Prof. Dr. Manfred

Fachbereich Gesellschaftswissenschaften

Bergische Universität Wuppertal

Dammann, Dr. Ulrich

Ministerialrat beim Bundesbeauftragten für den Datenschutz, Bonn

Dix, Dr. Alexander

Regierungsdirektor beim Berliner Datenschutzbeauftragten, : Berlin

Dölling, Prof. Dr. Dieter

Lehrstuhl für Strafrecht und Kriminologie

Universität Erlangen-Nürnberg

Feuerhelm, Dr. Wolfgang

Wissenschaftlicher Angestellter

an der Kriminologischen Zentralstelle e.V., Wiesbaden

Fuckner, Gerhard

Regierungsdirektor beim Hessischen Datenschutzbeauftragten, Wiesbaden

Geisler, Prof. Dr. Werner

Fakultät für Rechtswissenschaft der Universität Mannheim

423

Groß, Dr. Karl-Heinz

Ministerialdirigent beim Hessischen Minister der Justiz, Wiesbaden

Häfner, Gilbert

Staatsanwalt, Ministerium für Justiz, Bundes- und Europaangelegenheiten

Baden-Württemberg, Stuttgart

Haßler, Gerd

Referent für Rechtspflegestatistiken

Hessisches Statistisches Landesamt, Wiesbaden

Heinz, Prof. Dr. Wolfgang

Direktor des Instituts für Rechtstatsachenforschung

Juristische Fakultät der Universität Konstanz

Hermann, Dr. Dieter

Wissenschaftlicher Angestellter am Institut für Kriminologie

der Universität Heidelberg

Hobe, Dr. Dr. Konrad

Ministerialrat,

Leiter des Referates für Kriminologie im Bundesjustiz-

ministerium, Bonn

Jehle, Dr. Jörg-Martin

Direktor der Kriminologischen Zentralstelle, Wiesbaden

Kaase, Prof. Dr. Max

Erster Vorsitzender des Zentrums Umfragen, Methoden und Analysen e.V,.,

Fakultät für Sozialwissenschaften der Universität Mannheim

Kaiser, Prof. Dr. Günther

Direktor des Max-Planck-Institutes für

internationales und ausländisches

Strafrecht, Freiburg

Kerner, Prof. Dr. Hans-Jürgen

Direktor des Instituts für Kriminologie der Universität Tübingen

424

Krause, Manfred

Richter am Verwaltungsgericht beim Hamburgischen Datenschutzbeauftragten,

Hamburg

Kühne, Prof. Dr. Hans-Heiner

Lehrstuhl für Strafrecht, Strafprozeßrecht und Kriminologie

Universität Trier

Peters, Prof. Dr. Dr. h.c. Karl

Emeritus für Strafrecht, -verfahren und -vollzug, Münster

Rebscher, Dr. Erich

Ltd. Kriminaldirektor beim Bundeskriminalamt, Wiesbaden

Schaefer, Dr. Hans-Christoph

Ltd. Oberstaatsanwalt beim Landgericht Frankfurt

Schumann, Prof. Dr. Karl F.

Fachbereich Rechtswissenschaft der Universität Bremen

Schwind, Prof. Dr. Hans-Dieter

Justizminister a.D., Lehrstuhl für Kriminologie und Strafvollzug

Universität Bochum

Seeburger, Manfred

Staatsanwalt, Ministerium für Justiz, Bundes- und Europaangelegenheiten

Baden-Württemberg, Stuttgart

Simitis, Prof. Dr. Spiros

Hessischer Datenschutzbeauftragter, Wiesbaden

Steinhilper, Dr. Gernot

Ltd. Ministerialrat beim Niedersächsischen Justizministerium, Hannover

Steppl‘Ihny GOtZ

Präsident des Hessischen Statistischen Landesamtes, Wiesbaden

425

Störzer, Hans Udo

Regierungsdirektor beim Bundeskriminalamt, Wiesbaden

Stollreifher, Dr. Konrad

Bayerischer Landesbeauftragter für den Datenschutz, München

Stoltenberg, Klaus

Ministerialrat beim Bundesministerium der Justiz, Bonn

Streng, Prof. Dr. Franz

Juristische Fakultät der Universität Konstanz

Stümper, Dr. Alfred

Landespolizeipräsident, Innenministerium Baden-Württemberg, Stuttgart

Uhlig, Dr. Sigmar

Oberstaatsanwalt beim Bundesgerichtshof

Leiter der Dienststelle Bundeszentralregister des Generalbundesanwaltes beim

Bundesgerichtshof, Berlin

Werner, Jürgen

Oberregierungsrat beim Bundesbeauftragten für den Datenschutz, Bonn

426