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 Datenzugang und Datenschutz in der kriminologischen Forschung, 2 Datenzugang und Datenschutz in der kriminologischen Forschung Herausgegeben von Jörg-Martin Jehle Wiesbaden 1987 CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek Datenzugang und Datenschutz in der kriminologischen Forschung / [Kriminolog. Zentralstelle e. V.]. Hrsg. v. Jörg- Martin Jehle. — Wiesbaden: Kriminolog. Zentralstelle, 1987. (Kriminologie und Praxis; Bd. 2) ISBN 3-926371-01-3 NE: Jehle, Jörg-Martin [Hrsg.]; Kriminologische Zentral- stelle <Wiesbaden >; GT 19; 28 A ST xox D \ov w Z 705 K8 1A9 (c) Eigenverlag Kriminologische Zentralstelle e. V. Adolfsallee 32, 6200 Wiesbaden Alle Rechte vorbehalten Printed in Germany ISBN 3-926371-01-3 Vorwort ‘ Der zweite Band der Schriftenreihe der Kriminologischen Zentralstelle greift ein Thema auf, das die kriminologische Forschung und die Strafrechtspraxis in gleicher Weise berührt: den Datenschutz. Allerdings geht es nicht nur um Fragen des Datenschutzrechts im engeren Sinne der Datenschutzgesetze, sondern ebenso um die Felder, die heute in der breiten Datenschutzdebatte stets mit angesprochen sind, nämlich insbesondere den Datenzugang und die Datensicherung. Die Grundlage für den vorliegenden Band bildete die Fachtagung "Datenschutz- rechtliche Probleme kriminologischer Forschung", die vom 4. - 6. März 1987 von der Kriminologischen Zentralstelle in Wiesbaden durchgeführt worden war. Ziel dieser Tagung war es, eingebettet in das grundsätzliche Verhältnis von Wissen- schaft und Datenschutz die besondere Problemlage der kriminologischen Forschung aufzugreifen und in einem Fachgespräch mit den verschiedenen Beteiligten zu behandeln. Angesprochen waren nicht nur die unmittelbar betroffenen Forscher einerseits und Datenschutzbeauftragten andererseits, sondern gleichermaßen die "datenbesitzenden" Stellen im Bereich der Strafrechtspflege, der Polizei und der statistischen ÄAmter. Es war außerordentlich erfreulich, daß die angesprochenen Gruppen in einem ausgewogenen Verhältnis und zugleich in so hervorragender Weise vertreten waren. Dies zeugt von ihrer Bereitschaft, sich auf die Sicht der anderen Beteiligten einzulassen und sich damit auseinanderzusetzen - eine Bereit- schaft, die auch die Chance bietet, das gegenseitige Verständnis zu fördern und damit zum Teil bestehende Fronten abzubauen sowie in der Zukunft gangbare Wege für Forschungsvorhaben zu finden. Bei den abgedruckten Aufsätzen handelt es sich um die überarbeiteten, zum Teil erheblich erweiterten Referate der oben genannten Tagung sowie um drei zusätzliche Beiträge, welche einige besondere Aspekte sinnvoll ergänzen und die Behandlung des Gesamtthemas abrunden. Zur besseren Orientierung ist dem einzelnen Aufsatz jeweils eine Übersicht vorangestellt. Die umfangreiche Diskus- sion konnte nicht wörtlich wiedergegeben werden; sie findet ihren Niederschlag in dem Beitrag von Herrn Dr. Feuerhelm, der die zentralen Diskussionspunkte nach Sachthemen geordnet und schwerpunktmäßig darlegt. Schließlich ist auf den Anhang hinzuweisen, in dem neben Materialien zu Datenschutzregelungen eine Erklärung der kriminologischen Forscher zum Datenschutz abgedruckt ist. Zu danken habe ich in erster Linie den Autoren, die sich neben ihren vielfäl- tigen Verpflichtungen bereit fanden, zu diesem Band beizutragen, sowie den Tagungsteilnehmern, welche durch ihre lebhafte Beteiligung an der Diskussion für die Vertiefung und Fortentwicklung der Sachfragen sorgten. Dank schulde ich ferner der Deutschen Forschungsgemeinschaft, die durch eine großzügige finan- zielle Unterstützung eine wesentliche Vorbedingung für die Tagung geschaffen hat. Mein besonderer Dank gilt dem Hessischen Justizministerium für das Gastrecht, das die Kriminologische Zentralstelle in seinen Räumen genießen durfte, vor allem Herrn Ministerialdirigenten Dr. Groß, der zugleich im Namen des Hessischen Justizministers die Tagungsteilnehmer begrüßt hat, sowie Herrn Oberamtsrat Götz für die organisatorische Unterstützung. Den Druck dieses Bandes besorgte wiederum die Justizvollzugsanstalt Darmstadt, wofür ich Herrn Roth und seinen Mitarbeitern Dank sage. Schließlich danke ich allen Mitarbeitern der Kriminologischen Zentralstelle, die an der Vorbereitung und Durchführung der Tagung sowie an der Herstellung dieses Bandes beteiligt waren, namentlich Frau Kemper, Frau Schäfer und Frau Weißer für die mühevolle und sorgfältige Anfertigung der Druckvorlage. Wiesbaden, im September 1987 Jörg-Martin Jehle Inhaltsverzeichnis Vorwort Teil I Grundfragen des Datenzugangs, des Datenschutzes und der Datensicherung. Zugang zu und Verarbeitung von personenbezogenen Daten durch die kri- minologische Forschung. Ein Problemabriß unter Datenschutzaspekten 13 Jörg-Martin Jehle Informationelle Selbstbestimmung und Forschungsfreiheit: Zum Spannungsverhältnis zwischen zwei in der Verfassung verankerten Rechten. 30 Wilfried Berg 47 Datenschutz und kriminologische Forschung Spiros Simitis Datenschutz und sozialwissenschaftliche Forschung . 64 Max Kaase 78 Kriminologische Forschung und Datenschutz Günther Kaiser Datenschutz als Vorwand zur Verhinderung institutionenkritischer For- schung? Kritische und destruktive Anmerkungen mit konstruktiver Absicht 116 zu tatsächlichen und potentiellen Folgen des Datenschutzes Manfred Brusten Datenschutz bei automatisierter Datenverarbeitung in der kriminologischen Forschung . 152 Wolfgang Heinz Legislatorische Erwägungen zum Datenschutz in der kriminologischen For- schung 178 Klaus Stoltenberg Teil II Datenschutzfragen ausgewählter kriminologischer For- schungsbereiche und -methoden. 1 Behördliche Datensammlungen und Karteien Zugang des Forschers zu aggregierten Daten und Karteien. 201 Hans-Jürgen Kerner Justizdaten aus dem Bundeszentralregister und dem Gewerbezentralregister für die Forschung 229 Sigmar Uhlig Daten aus den Statistischen Landesämtern 253 Gerd Hassler 261 Praxisbezogene Forschung und Datenschutz aus polizeilicher Sicht . Alfred Stümper 2. Strafakten und Karteien der Gerichte und Staatsanwaltschaften Forschungserfahrungen mit Aktenuntersuchungen 273 Dieter Dölling Praktische Probleme aus der Sicht der Justizbehörden im Rahmen von For- schungsvorhaben bei Aktenuntersuchungen unter Berücksichtigung daten- schutzrechtlicher Gesichtspunkte . 289 Hans-Christoph Schaefer Datenschutzrechtliche Fragen kriminologischer Forschung in der Straf- rechtspflege 303 Gilbert Häfner 3. Befragungen Datenschutzprobleme bei der Befragung der Allgemeinbevölkerung. Erfah- rungen aus zwei Forschungsprojekten (1973/74 und 1986/87) . 319 Hans-Dieter Schwind Datenschutzprobleme bei der Befragung von Straffälligen 331 Hans-Heiner Kühne Probleme der Datenerhebung und des Datenschutzes bei einer Befragung von Richtern und Staatsanwälten. 341 Franz Streng Teil II Sonderfragen behördeneigener und behördennaher For- schung 351 Glanz und Elend justizinterner kriminologischer Forschung Gernot Steinhilper Datenschutzprobleme der behördeneigenen Forschung und der Auftrags- forschung im Bereich der Polizei 367 Erich Rebscher TeilIV Diskussionsschwerpunkte Perspektiven kriminologischer Forschung unter den Bedingungen der heu- tigen datenschutzrechlichen Lage. Zusammenfassung der Diskussion bei der Tagung „Datenrechtliche Proble- me kriminologischer Forschung“ . 381 Wollgang Feuerhelm Anhang Erklärung zum Verhältnis von Datenschutz und kriminologischer For- schung 405 414 Materialien zu datenschutzrechtlichen Regelungen für die Forschung . Angaben zu den Autoren und Diskussionsrednern 423 Teil I Grundfragen des Datenzugangs, des Datenschutzes und der Datensicherung Zugang zu und Verarbeitung von personenbezogenen Daten durch die kriminologische Forschung. Ein Problemabriß unter Datenschutzaspekten von Jörg-Martin Jehle Einleitung: Zur besonderen Forschungslage in der Kriminologie 1 Grundsätze und allgemeine Probleme I Zum Spannungsverhältnis zwischen Datenschutz und Wissenschafts- freiheit Forschungsprivileg Forschungsorganisation und Forschungsprivileg Institutionenbezogene Forschung und Datenschutz Technische Vorkehrungen des Datenschutzes \ Nn S& w N Derzeitige und künftige rechtliche Regelungen des Forschungsprivilegs Il Die wesentlichen Forschungsfelder und -methoden in der Kriminologie I Aggregierte Datensammlungen 2 Aktenuntersuchungen 3 Befragungen IV Die Brennpunkte der Diskussion Schlußbemerkung: Zu forschungseigenen Datenschutzstandards ” Dieser Aufsatz ist aus der Einführung des Verfassers in die Fachtagung "Daten- schutzrechtliche Probleme kriminologischer Forschung" (siehe Vorwort) entstanden, allerdings unter dem Eindruck der Referate und Diskussionen erheblich verbreitert worden. Dennoch hält er an der eher kursorischen Form des ursprünglichen Vor- trags fest und verzichtet auf einen umfassenden Nachweis der einschlägigen Lite- ratur. Indessen wird stets Bezug genommen auf die spezifischen Aufsätze dieses Bandes, die in ihrer Gesamtheit eine erschöpfende Literaturauswertung bieten. 13 I Zur besonderen Forschungslage in der Kriminologie Nach einer alten Formulierung empfängt die Kriminologie ihren Gegenstand aus den Händen der Strafrechtswissenschaft. Wenngleich dieser Formulierung die überholte Vorstellung einer einseitigen Abhängigkeit zugrundeliegt, so steckt in ihr dennoch als Kern die Bezogenheit der Kriminologie auf das Strafrecht, welche auch heute ihre Gültigkeit behalten hat!. Denn das, was die Kriminalpolitik zur Kriminalität erklärt und die Strafrechtspflege als Straffälligkeit verfolgt und sanktioniert, ist, wenn nicht Gegenstand, so doch notwendiger Bezugspunkt für die Kriminologie; und zwar einerlei, ob sie sich "kritisch" mit der Kriminalpolitik auseinandersetzt und die Prozesse der "Kriminalisierung" durch die Strafrechts- instanzen analysiert oder ob sie sich in herkömmlicher Weise mit der Kriminalität und den Straffälligen befaßt. Dies hat zur Folge, daß die Kriminologie zu einem erheblichen Teil auf "Daten" angewiesen ist, die durch staatliche Institutionen und Behörden erhoben und niedergelegt, also gewissermaßen erst "produziert" werden. Soweit die kriminologische Forschung ihre Erhebungen nicht ausschließlich auf Primärquellen stützt, sondern sekundäranalytisch auf solche von amtlichen Stellen erfaßten Daten zugreift, befindet sie sich in einer völlig anderen Ausgangslage als die Wissenschaften, die ihre Forschungsdaten ausschließlich unmittelbar selbst erheben. Zugleich handelt es sich um höchst sensible Daten, die im Schnittfeld entgegengesetzter Interessen liegen: Einerseits unterliegt ihre Erhebung und Feststellung, zum Beispiel im Laufe des Strafverfahrens, einem gewissen Informa- tions- und Kontrollrecht seitens der Öffentlichkeit (Öffentlichkeitsgrundsatz)®; andererseits genießen die so preisgegebenen Daten der Betroffenen nach ihrer (öffentlichen) Feststellung einen bestimmten Schutz, der sich etwa in den regi- sterrechtlichen Bestimmungen zur beschränkten Auskunft und zur Tilgung aus- drückt3. I Dies gilt selbst für eine Kriminologie, die dem Strafrecht kritisch gegenüber- steht. So plädiert etwa SCHUMANN neuerdings für eine "Kriminologie als Wissen- schaft vom Strafrecht und seinen Alternativen" (in: Monatsschrift für Kriminologie und Strafrechtsreform 1987, S. 81 ££); freilich mit dem Fernziel, "das Strafrecht zu transzendieren“". 2 Der Öffentlichkeitsgrundsatz ist im deutschen Strafverfahrensrecht allerdings nicht durchgängig ausgeprägt; die gewichtigsten Ausnahmen finden sich insbeson- dere bei Verfahren gegen Jugendliche. 3 Zu diesen Regelungen nach dem Bundeszentralregistergesetz siehe UHLIG: Justizdaten aus dem Bundeszentralregister und dem Gewerbezentralregister für die Forschung; in diesem Band, S. 229 {f. 14 } Grundsätze und allgemeine Probleme I Zum Spannungsverhältnis zwischen Datenschutz und Wissenschaftsfreiheit Das sogenannte Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts4 hat das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, wenn nicht geschaffen, so doch verstärkt und mit verfassungsrechtlichen Konturen versehen; im Vordergrund steht das Abwehrrecht gegenüber staatlicher Eingriffsverwaltung>. Von daher sind die diesbezüglichen Erwägungen nicht unmittelbar übertragbar auf das Verhältnis von informationeller Selbstbestimmung und der staatlich unabhängigen Forschung. Denn hier treten zwei verfassungsrechtlich geschützte Positionen einander gegenüber, deren wechselseitige Verträglichkeit im Wege der praktischen Konkordanz zu fin- den ist, welche freilich - um der nötigen Klarheit und Rechtssicherheit willen - eine gesetzliche Ausformung erhalten sollte®. Aus der informationellen Selbstbestimmung folgt im Grundsatz die Freiwilligkeit der Preisgabe persönlicher Daten7. Diesen Grundsatz hat gewiß auch die Wissen- schaft zu beachten, wenn sie unmittelbar von Betroffenen Auskunft wünscht. Gilt dies aber in gleicher Weise, wenn es sich um bereits - freiwillig oder durch gesetzlichen Zwang (z.B.im Rahmen des Strafverfahrens) - preisgegebene Daten handelt? Gerade bei dieser Frage ist die Besonderheit der kriminologischen For- schung zu beachten, die eben weitgehend auf Daten angewiesen ist, welche bereits im Zuge staatlicher (strafrechtlicher) Eingriffe erhoben und registriert worden sind und sich im "Besitz" amtlicher Stellen befinden. Insofern ergeben sich gewisse Parallelen zu der Lage der zeitgeschichtlichen Forschung, auf die besonders Berg und Simitis hinweisen®. Hier stellt sich also aus der Sicht der Wissenschaft das Problem des Zugan%% zu diesen amtlich verwahrten Daten. 4 Die Auswirkungen dieses Urteils auf die Forschung sind noch längst nicht ausgelotet; siehe dazu insbesondere BERG: Informationelle Selbstbestimmung und Forschungsfreiheit: Zum Spannungsverhältnis zwischen zwei in der Verfassung verankerten Prinzipien; in diesem Band, S. 30 ff. 5 BERG (Fn. 4), S. 30 {£f. 6 Darin sind sich Verfassungsrechtler, Datenschützer und Forscher durchaus einig. wie die verschiedenen Beiträge dieses Bandes ergeben. Dem will der Gesetzgeber auch Rechnung tragen, s. dazu STOLTENBERG: Legislatorische Erwägungen zum Datenschutz in der kriminologischen Forschung; in diesem Band, S 178 ff. 7 s. insbesondere SIMITIS: Datenschutz und kriminologische Forschung; in diesem Band, S. 47 £ff, 57 8 BERG (Fn. 4), S. 37 f; SIMITIS (Fn. 7), S. 58 I5 2. Forschungsprivileg Daß die Wissenschaft die Grenzen der Informationsbeschaffung und -verarbei- tung, die der Datenschutz gebietet, auch als Einbußen empfinden kann, liegt im Wesen wissenschaftlicher Forschung begründet, möchte sie doch um der Richtigkeit der Erkenntnis willen jede relevante Erkenntnisquelle ausschöpfen. Welche Grenzen der Informationsbeschaffung kann also die Wissenschaft hinnehmen, ohne ihren fundamentalen Anspruch auf Vollständigkeit und Richtigkeit ihrer Erkenntnisse aufzugeben? Umgekehrt stellt sich die Frage, ob und unter welchen Bedingungen der Datenschutz überhaupt einen Sonderstatus für die Forschung akzeptieren kann. Der hier vorgezeichnete Konflikt ist allerdings aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht unmittelbar zwischen Forscher und Probanden, sondern jeweils mit dem Staat auszutragen. Denn die Forschungsfreiheit nach Art.s Abs.3 Grundgesetz gewährlei- stet ein Grundrecht gegenüber dem Staat, nicht aber gegenüber anderen Bürgern. Mithin besteht kein grundrechtlich geschützter Anspruch der Forschung darauf, in gleichfalls grundrechtlich geschützte Selbstbestimmungsrechte Dritter einzu- greifen. Daher folgert Berg9, daß das Grundrecht auf Forschungsfreiheit in vielen Forschungsfeldern, insbesondere der Sozial- und Geschichtswissenschaften, nur erfüllt werden kann, wenn der Staat die benötigten Daten zur Verfügung stellt. Freilich garantiert Art.5s Abs.3 Grundgesetz nach herrschender Ansicht!© grund- sätzlich nur die Abwehr staatlicher Einwirkung auf die Gewinnung wissenschaft- licher Erkenntnisse und begründet keinen Rechtsanspruch auf Einsichtnahme in behördliche Unterlagen. Wenn nun aber amtlich verwahrte Daten die elementaren Forschungsquellen bilden, so führt eine generelle Zugangsverweigerung praktisch zu einem objektiven Verbot unabhängiger Forschung. Berg!! sieht hier eine Parallele zur Stufentheorie des Bundesverfassungsgerichts im Hinblick auf die Berufsfreiheit und leitet so aus dem Grundrecht der Forschungsfreiheit prinzipiell einen Informationsanspruch des Wissenschaftlers gegenüber dem Staat ab. Ent- spricht der Staat aber diesem Anspruch und gibt von ihm verwahrte personen- bezogene Daten ohne weiteres an Forscher heraus, so verletzt er unter Umständen zugleich die Grundrechte derjenigen, deren Daten er verwaltet. Diese Grundrechts- 9 Berg (Fn. 4), S. 36; ähnlich auch KAISER: Kriminologische Forschung und Datenschutz; in diesem Band, S. 81ı f. I0 So insbesondere die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts; BVerfGE 47, 367 ff. I1 BERG (Fn. 4), S. 38 16 kollision gebietet letztlich eine Abwägung der widerstreitenden Interessen, die der Gesetzgeber zu treffen hat. In einigen der geltenden Datenschutzregelungen sind solche Abwägungsklauseln bereits gesetzlich fixiert worden (s 6.) 3. Forschungsorganisation und Forschungsprivileg Werden aus Art.s Abs.3 GG Privilegien der Forschung auf Zugang zu staatlich verwahrten Daten gerechtfertigt, so ist die entscheidende Frage, welche Art von Forschung diese Privilegien beanspruchen kann. Daß dabei die öffentlich-rechtlich organisierte Forschung oder die Hochschulforschung bevorzugt behandelt wird, wie einige Regelungen vorsehen, ist schon mit Blick auf die privatrechtlich organisier- ten Max-Planck-Institute!? fragwürdig. Aber auch der Rekurs auf die "Unabhän- gigkeit” der Forschung! 3 löst nicht alle Probleme. Die Forschungslandschaft gerade auch in der Kriminologie zeigt, daß es ein Spektrum von behördeneigenen14 über behördennahe bis hin zu praxisbezogenen, aber rechtlich verselbständigten For- schungseinrichtungen!> gibt, die durchaus unterschiedlich zu behandeln sind. Berg fordert hier grundsätzlich im Sinne einer "informationellen Gewaltentei- lung" eine klare Grenzziehung zwischen staatlicher Verwaltung und unabhängiger Forschung1©, Indessen warnt Simitis!7 davor, die Realität staatlich initiierter Forschung zu leugnen oder generell das Bedürfnis nach Forschung für staatliche Planung zu verneinen. Vielmehr schlägt er vor, dieser Lage auch datenschutz- rechtlich Rechnung zu tragen; insbesondere müsse die strikte Abschottung des Forschungsbereichs gegen den Verwaltungsvollzug hergestellt werden, um sicherzu- 12 Dies betont insbesondere KAISER (Fn. 9), S. 113; vgl. auch die Erklärung der Hochschullehrer zum Datenschutz im Anhang, Ziffer s. 13 So die Lösung der Forschungsklausel in $ 33 des Hessischen Datenschutzge- setzes (siehe Anhang), eine Lösung, von der SIMITIS (Fn. 7, S. 52) selbst sagt, daß sie nicht alle Fragen beantwortet. 14 Hierzu zählen z.B. die Referatsgruppe "Planung, Forschung, soziale Dienste" im Niedersächsischen Justizministerium (s. dazu STEINHILPER: Glanz und Elend Justizinterner kriminologischer Forschung; in diesem Band, S. 351 f£ff.) sowie die kriminalistisch-kriminologische Forschungsgruppe des Bundeskriminalamtes (s dazu REBSCHER: Datenschutzprobleme der behördeneigenen Forschung und der Auftragsforschung im Bereich der Polizei; in diesem Band, S. 367 {ff.). 15 Zu dieser Form von staatlich geförderten, aber rechtlich verselbständigten Forschungseinrichtungen gehört auch die Kriminologische Zentralstelle, deren Satzung durchaus die innere Forschungsfreiheit gewährt. 16 BERG (Fn. 4), 5. 45 52 f 17 SIMITIS (Fn. 7). S 17 stellen, "daß die personenbezogenen Daten unter keinen Umständen aus dem Forschungs- in den Verwaltungsbereich überführt werden können". In letzter Konsequenz läuft diese Forderung nach Abschottung auf eine absolute "Unzugäng- lichkeit der zu Forschungszwecken verarbeiteten Daten"18, auf "ein - gegen Polizei und Gericht durchsetzbares - Forschungsgeheimnis"!9 hinaus, wie es auch von betroffenen Forschern verschiedentlich gefordert wird®O, 4. Institutionenbezogene Forschung und Datenschutz Zugangsprobleme besonderer Art stellen sich bei einer Forschung, die das Handeln der betreffenden Entscheidungsträger, welche zugleich die "Datenherren" sind, untersuchen will. Zum Teil geht es dabei um dem eigentlichen Datenschutz vorgelagerte Probleme, zum Teil erhebt sich aber die datenschutzrechtliche Frage der Einwilligungsvoraussetzungen. Nach der derzeitigen Rechtslage, aber auchnach den bisher vorgeschlagenen Gesetzesentwürfen hat die aktenführende Behörde selbst bzw. die ihr übergeordnete Behörde darüber zu befinden, ob die daten- schutzrechtlichen Anforderungen eingehalten sind. Im Normalfall wird also die Verwaltung, die ja durch staatlichen Eingriff die personenbezogenen Daten erst geschaffen hat, gleichzeitig zum Sachwalter der Datenschutzinteressen der betrof- fenen Bürger gegenüber der Forschung gemacht. Das Problem spitzt sich aber dann zu, wenn es nicht um die Daten Dritter, sondern um das Handeln der Amtsträger selbst geht. Im wesentlichen gibt es zwei Fallgestaltungen: zum einen die Analyse von Ver- fahrens- und Verwaltungsakten, insbesondere der Justiz und Justizverwaltungen; zum anderen die Befragung von Angehörigen der Strafrechtspflege, z.B. von Polizeibeamten, Staatsanwälten und Richtern?*!. Zu beiden Fallgestaltungen trägt 18 SIMITIS (Fn. 7), S. 54 19 BERG (Fn. 4), S. 42 20 So insbesondere KAISER (Fn. 9, S. 110 £f.) sowie BRUSTEN: Datenschutz als Vorwand zur Verhinderung institutionenkritischer Forschung? Kritische und destruktive Anmerkungen mit konstruktiver Absicht zu tatsächlichen und poten- tiellen Folgen des Datenschutzes; in diesem Band, S. 116 ff., 135; vgl. auch die Erklärung zum Datenschutz im Anhang, Ziffer ı2. 21 Siehe dazu den Beitrag von STRENG: Probleme der Datenerhebung und des Datenschutzes bei einer Befragung von Richtern und Staatsanwälten; in diesem Band, S. 341 {ff. 18 vor allem Brusten?2 vor, welche vielfältigen Forschungsbehinderungen sich aus echten oder auch vermeintlichen, weil nur vorgeschobenen Datenschutzgründen er- geben können. In diesem Zusammenhang wird denn auch vertreten, daß strikt zwischen Amtsträgern und anderen Beteiligten zu trennen und bei ersteren bezüg- lich dienstlicher Handlungen die "Einwilligungsforderung abzuschwächen"23 sei. s. Technische Vorkehrungen des Datenschutzes Die eine Seite eines wirksamen Datenschutzes ist die Erfüllung bestimmter Zugangsvoraussetzungen, die andere Seite ist eine Mißbrauch ausschließende Datenverarbeitung. $ 6 Abs.ı Bundesdatenschutzgesetz und die entsprechenden Regelungen der Landesdatenschutzgesetze%4 stellen für die gesamte Datenver- arbeitung Anforderungen, die im Interesse der Betroffenen eine unzulässige Verarbeitung oder Nutzung personenbezogener Daten verhindern wollen. Bei diesen sogenannten "Zehn Geboten des Datenschutzes" handelt es sich um vielfältige Kontrollanforderungen des Zugangs, Abgangs, Speichers, Benutzers und Zugriffs, der Übermittlung und Eingabe, des Auftrags und Transports sowie der Organisation bezüglich der Datenverarbeitung. Heinz?®5S berichtet über die Schwierigkeiten und Kosten für die kriminologische Forschung, wenn sie diesen Kontrollen Rechnung tragen soll. Die entscheidende Frage ist dabei, welche technischen Anforderungen an die Protokollierung der Datenverarbeitungsvorgänge gestellt werden. Wenn hier zu hohe Voraussetzungen gefordert werden?2®, so muß eine automatische Verarbeitung von personenbezogenen Daten überhaupt ausscheiden, und zwar unabhängig von der Art der Rechenanlage. Bei kleineren Datenverarbeitungsanlagen, vor allem "PC"s, kann zwar durch Ab- 22 BRUSTEN (Fn. 20), insbesondere S. 138 {ff. 23 So SIMITIS (Fn. 7 ), S. 58 24 Siehe dazu HEINZ: Datenschutz bei automatisierter Datenverarbeitung in der kriminologischen Forschung; in diesem Band, S. ıs2 ff. 25 Der in diesem Band abgedruckte Aufsatz von HEINZ (Fn. 24) war nicht als Referat bei der Fachtagung "Datenschutzrechtliche Probleme kriminologischer Forschung" (siehe Vorwort) gehalten worden, sondern wurde erst nachträglich erbeten; denn auf der Fachtagung war dem technischen Problem der Datenver- arbeitung durch die Forschung relativ wenig Aufmerksamkeit geschenkt worden. 26 Dies betrifft vor allem die vollständige maschinenseitige und benutzerunabhän- gige automatische Aufzeichnung sämtlicher Datenverarbeitungsvorgänge, wie sie wohl der baden-württembergischen Datenschutzbeauftragten vorschwebt; s. dazu HEINZ (Fn. 24), S 166 ff. I9 schottung der Räumlichkeiten der Zugang regelmäßig gesichert werden; aber insbesondere die automatische Protokollierung von Zugriff, Eingabe und Speiche- rung der Daten kann nicht oder nur beschränkt bewerkstelligt werden?7. Bei Großanlagen in Rechenzentren ist zwar die Kontrolle des Benutzers (z.B. durch Paßwortschutz) und der Bedieneraktivitäten theoretisch denkbar und vereinzelt auch machbar28, in den meisten Universitäten aber praktisch nicht durchführbar. Denn hier muß der Zugang für viele Benutzer offenstehen, und ein perfekter Schutz hätte enorme technische und organisatorische Vorkehrungen zur Voraus- setzung. Aber selbst bei ihrer weitgehenden Verwirklichung ist derzeit eine Protokollierung nicht völlig benutzerunabhängig zu bewerkstelligen?9; die entspre- chenden Maßnahmen können vom Forscher umgangen werden. Hier wie übrigens auch hinsichtlich des Paßwortgebrauchs muß dem Forscher ein gewisses Vertrauen entgegengebracht werden, sonst ist überhaupt keine automatische Verarbeitung personenbezogener Daten mehr möglich. 6. Derzeitige und künftige rechtliche Regelungen des Forschungsprivilegs Neben wenigen bereichsspezifischen Regelungen (z.B. im Bundeszentralregister- gesetz, Bundesstatistikgesetz und Sozialgesetzbuch) existieren allgemeine For- schungsklauseln bisher nur in einigen Landesdatenschutzgesetzen3°9, nicht aber im Bundesdatenschutzgesetz. Der bisherige Regierungsentwurf zur Änderung des Bundesdatenschutzgesetzes3! geht wie die bereits bestehenden landesrechtlichen Regelungen vom Grundsatz der Einwilligung aus. Ist schon dieser Grundsatz in der Fachöffentlichkeit nicht ganz unstreitig, so ist erst recht die Form und der Umfang der Einwilligung umstritten (s IV.). 27 HEINZ (Fn 24), S 167 f£. 28 Dies scheint am Rechenzentrum der Universität Konstanz nach HEINZ (Fn. 24, S 170 ff.) weitgehend gelungen zu sein. 29 HEINZ (Fn. 24), S 175 {£f. 309 Siehe dazu die Texte im Anhang sowie den vergleichenden Überblick bei 186 {£. STOLTENBERG (Fn. 6), S 31 Der in der letzten Legislaturperiode eingebrachte Regierungsentwurf (siehe dazu den Text im Anhang sowie insbesondere die detaillierte Besprechung der einzelnen Regelungen bei STOLTENBERG (Fn. 6, S. 184 ff.) ist der Diskontinui- tät verfallen; deshalb muß in dieser Legislaturperiode erneut das Gesetzgebungs- verfahren begonnen werden, was zugleich für die Wissenschaft die Chance er- öffnet, weitergehende Überlegungen miteinzubringen (s. dazu auch die Daten- schutzerklärung der Forscher im Anhang). 20 Unter gewissen Voraussetzungen kann auf die Einwilligung verzichtet werden. Hier handelt es sich um verschiedene Abwägungsklauseln, die auf ein "überwiegen- des öffentliches Interesse" - so das Hessische Datenschutzgesetz - oder ein "berechtigtes Interesse der Allgemeinheit" - so der Entwurf zum Bundesdaten- schutzgesetz - abstellen. Wenngleich bei den widerstreitenden Interessen der informationellen Selbstbestimmung und der Forschungsfreiheit eine Abwägung verfassungsrechtlich wohl unumgänglich ist (s.o. 2.), so stellt sich doch die Frage, wie es sich mit der Freiheit der”, Forschung verträgt, wenn sie von einem berechtigten Allgemeininteresse abhängig sein soll. Dieses Problem spitzt sich noch zu, wenn man berücksichtigt, wer diese Voraussetzungen nach dem Gesetz eigent- lich festzustellen hat. Um zu verhindern, daß die zuständige datenbesitzende Ver- waltung oder - vermittelt über sie - der Datenschutzbeauftragte ungewollt in die Rolle des Zensors von Forschungsvorhaben gerät, wird vorgeschlagen, die For- schung an der Entscheidung zu beteiligen, etwa innerhalb bereichsspezifisch zu organisierenden Gremien, die mit Forschern, Datenbesitzern und Datenschützern besetzt sind32. Trotz des allseitigen Unbehagens hinsichtlich einer allgemeinen Forschungs- klausel besteht wohl Übereinstimmung, daß derzeit auf eine generelle Regelung nicht verzichtet werden kann33. Freilich soll dies bereichsspezifische und damit sachgerechtere Lösungen nicht hindern. Entsprechende spezifische Bestim nungen beziehen sich einmal auf die Art der betroffenen Verwaltungsbereiche, wie sie zum Teil bereits bestehen, zum Teil geplant sind (s. Ill.). Zum anderen wäre aber auch daran zu denken, nach Gegenständen und Methoden der betreffenden Wissenschaf- ten zu differenzieren, da insoweit völlig unterschiedliche Datenschutzanforderun- gen bestehen. Indessen wäre der Gesetzgeber hier wohl überfordert. Simitis34 regt daher die Forschung an, selbst einige Standards unterhalb der gesetzlichen Ebene zu entwickeln, die für die konkrete Beurteilung der Zulässigkeit von einzelnen Forschungsvorhaben Geltung gewinnen könnten (s auch V.). 32 So insbesondere BERG (Fn. 4) S. 43 f£.; vgl. auch KAISER (Fn. 9) S. 98 f. sowie die Datenschutzerklärung (s. Anhang) Ziffer 5. 33 s. insbesondere Datenschutzerklärung (s Anhang) Ziffer 4 34 SIMITIS (Fn. 7) S. 49 {£f. 21 IN. Die wesentlichen Forschungsfelder und -methoden in der Kriminologie Die im folgenden behandelten Bereiche stellen die am häufigsten benutzten Informationsquellen kriminologischer Forschung dar. Aber gewiß gibt es weitere relevante Felder, die aufgrund ihrer besonderen Datenlage auch eine besondere datenschutzrechtliche Beurteilung erfordern. So ergeben sich etwa auf forensisch- psychiatrischem Feld Probleme im Zusammenhang mit der ärztlichen Schweige- pflicht; und eine historisch forschende Kriminologie dürfte ihre Datenschutzpro- bleme mit der allgemeinen Geschichtswissenschaft teilen. I1. Aggregierte Datensammlungen Das Gemeinsame der aggregierten amtlichen Datensam mlungen ist, daß es sich hierbei nicht um Daten handelt, die erst infolge der automatischen Datenverarbei- tung durch die Forschung in den Anwendungsbereich der Datenschutzgesetze fallen,‚sondern um bereits EDV-mäßig erfaßte Daten bei den verschiedenen Behör- den Daß es eine Vielzahl solcher für kriminologische Forscher interessante Dateien im Bereich der Polizei, der Strafrechtspflege, bei statistischen Ämtern und anderen Behörden gibt, macht der Überblick von Kerner35 deutlich. Von besonde- rer Bedeutung sind dabei das Bundeszentralregister, die Rechtspflegestatistikender statistischen Ämter sowie die Dateien und Statistiken der Polizei. Das Bundeszentralregistergesetz kennt mit $& 42 Abs.23© eine bereichsspezifische Forschungsklausel, die für wissenschaftliche Forschungsvorhaben unbeschränkte Auskunft über Eintragungen im Erziehungs- und Zentralregister gewährt. Uhlig37 berichtet über bisher genehmigte Anträge nach $ 42 Abs.2 und legt die Genehmi- gungsvoraussetzungen dar. Über diese naturgemäß personenbezogenen Individual- abfragen hinaus können die Daten des Bundeszentralregisters auch zu anonymi- sierten Statistiken für Forschungs- und Planungszwecke zusammengestellt werden, wie es bereits mit der Rückfallstatistik geschieht38. Nicht weniger wichtig ist die Rechtspflegestatistik der Bundesrepublik Deutsch- 35 KERNER: Zugang des Forscher zu aggregierten Daten und Karteien; in diesem Band, S. 201ı ff. 36 Siehe dazu den Text im Anhang 37 UHLIG: Justizdaten aus dem Bundeszentralregister und dem Gewerbezentral- register für die Forschung; in diesem Band, S. 229 ff. 38 Siehe dazu UHLIG (Fn. 37) S. 249 22 land, insbesondere die Reihen zu Strafverfolgung, Strafvollzug und Bewährungs- hilfe. Die vom Statistischen Bundesamt veröffentlichten Zahlen beruhen auf Daten, die bereits in aggregierter Form von den Statistischen Landesämtern übermittelt worden sind. Verwendet der Forscher diese Daten für eigene Berechnungen, so dürften sich auf dieser Ebene kaum Datenschutzprobleme ergeben. Etwas anderes gilt jedoch für die Ausgangsdaten der Statistischen Landesämter, die Individual- datensätze auf der Grundlage der von Staatsanwaltschaften und Gerichten ausge- füllten Zählblätter darstellen39. Nach Haßler40 findet in der Praxis der Statisti- schen Landesämter bei Forschungsvorhaben die Wissenschaftsklausel von $& ı6 Abs.6 BStatG41 analoge Anwendung. Hierbei geht es vor allem um die Frage der faktischen Anonymisierung von Einzeldatensätzen. Der Bereich der Polizei ist unter datenschutzrechtlichen Gesichtspunkten besonders heikel, weil die polizeilich erfaßten "Taten" und "Täter" notwendiger- weise noch nicht - nach einem rechtsstaatlich abgesicherten Verfahren - abgeur- teilt worden sind. In spezieller Weise treffen hier polizeilich-präventive Interessen mit datenschutzrechtlich-rechtsstaatlichen Geboten zusammen, wie der Beitrag von Stümper4? verdeutlicht. Bei der wichtigsten Quelle, der polizeilichen Kriminalstati- stik, gilt dasselbe wie bei den Rechtspflegestatistiken. Auf Bundesebene handelt es sich nur noch um aggregierte Datensammlungen; Individualdatensätze bieten lediglich die Rohdaten der Landeskriminalämter43. Bei all diesen aggregierten amtlichen Datensammlungen wäre zu überlegen, ob nicht durch geeignete Anonymisierungsverfahren die meisten Datenschutzprobleme derart gelöst werden können, daß der Forscher das Datenmaterial in beliebiger Weise zu verarbeiten vermag. Kerner44 schwebt als Fernziel ein "Nutzermodell öffentlicher Daten" vor, bei dem die Behörden einen der Wissenschaft zugängli- chen, datenschutzrechtlich unbedenklichen Datenpool bereithalten. Dies würde allerdings die Bereitschaft zu Kooperation und zu einem nicht unerheblichen 39 Vgl. KERNER (Fn. 35) S. 206 £. sowie insbesondere HAßLER: Daten aus den statistischen Landesämtern; in diesem Band, S. 253 ff. 40 HABßLER (Fn. 39) S. 259 f. 41 Siehe dazu den Gesetzestext im Anhang 42 STÜMPER: Praxisbezogene Forschung und Datenschutz aus polizeilicher Sicht; in diesem Band, S. 261 43 Siehe dazu KERNER (Fn. 35) S. 203 f. 44 KERNER (Fn. 35) S. 226 ff. 23 Aufwand an personellen und sachlichen Mitteln45 seitens der betroffenen Behörden voraussetzen. 2. Aktenuntersuchungen Aktenuntersuchungen haben ein lange Tradition in der Kriminologie und zählen auch heute zu den wichtigsten kriminologischen Forschungsmethoden. Im Vorder- grund stehen Strafverfahrensakten und andere Akten im Bereich der Strafrechts- pflege. Dabei erstreckt sich das Erkenntnisinteresse nicht nur auf den vom Strafverfahren Betroffenen, sondern auch auf das Handeln der am Verfahren beteiligten Amtsträger und sonstigen Personen4®, Dementsprechend sind in den Strafakten nicht nur über den Beschuldigten personenbezogene Angaben enthalten, sondern zum Teil über Opfer, Zeugen und Angehörige der Strafrechtspflege, also Polizeibeamte, Staatsanwälte und Richter47. Inwieweit überhaupt datenschutzrechtliche Fragen im Sinne der geltenden Datenschutzgesetze berührt sind, untersucht insbesondere Häfner48. Hier ergibt sich, daß mit Ausnahme von Hessen49 die Akteneinsicht weder in den Daten- schutzgesetzen noch in anderen Gesetzen geregelt ist. Eine Besonderheit betrifft Akten aus Jugendstrafverfahren; der Jugendgerichtshilfebericht allerdings unterfällt für sich genommen der Sondervorschrift von &$ 75 SGB X, wobei aller- dings zu fragen ist, ob dies auch noch gelten kann, wenn der Jugendgerichtshilfe- bericht Teil einer Strafakte wirdS°. Im übrigen gibt es keine gesetzliche Grundlage für die Einsicht in StrafaktenS!. Nach der bisher angewandten Vorschrift der 45 Vgl. hierzu auch UHLIG (Fn. 37) S. 244 ff. 46 Beispiele für die vielgestaltigen Fragestellungen gibt DÖLLING: Forschungs- erfahrungen mit Aktenuntersuchungen; in diesem: Band, S. 273 f£. 47 DÖLLING (Fn. 46) S. 276 48 HAFNER: Datenschutzrechtliche Fragen kriminologischer Forschung in der Strafrechtspflege; in diesem Band, S. 303 ff. 49 Die Forschungsklausel des 8& 33 Hessisches Datenschutzgesetz (siehe den Gesetzestext im Anhang) gilt auch für die Gewährung von Akteneinsicht für Forschungsvorhaben. SO Siehe dazu KERNER (Fn. 35, S. 220 f.) und KAISER (Fn. 9, S 108 f.) S1 Nach STOLTENBERG (Fn. 6, S. 195 f.) ist eine Vorschrift in der StPO geplant, die sich an die zu schaffende Forschungsklausel des Bundesdatenschutzgesetzes anlehnen soll. 24 Nr. 185a RiStBV52, die unter dem Gesichtspunkt des "Übergangsbonus" restriktiv auszulegen ist, wurden und werden noch bedeutsame Aktenuntersuchungen geneh- migt, wie Dölling53 aus der Sicht des Forschers und Schaefer54 aus der Sicht der aktenführenden und genehmigenden Behörde darlegen. Im Hinblick auf die künftig zu treffende gesetzliche Regelung ist von entscheidender Bedeutung, ob grundsätz- lich Einwilligung verlangt wird und unter welchen Umständen darauf verzichtet werden kann>5. Dies gilt für die Aktenuntersuchung in besonderer Weise, weil hier regelmäßig nicht nur eine Person, sondern eine ganze Reihe von Verfahrensbetei- ligten mit personenbezogenen Angaben betroffen ist. 3. Befragungen Im Unterschied zu der sekundäranalytischen Auswertung von amtlichen Daten wenden sich Befragungen direkt an die Betroffenen. Hier ist die Forschung notwendig auf die Mitarbeit der Befragten angewiesen; eine Einwilligung in die Befragung versteht sich daher von selbst. Gleichwohl gibt es datenschutzrechtliche Probleme, welche die Form und den Umfang der Einwilligung betreffen. Befragungen der Allgemeinbevölkerung werden in der Kriminologie zum einen für Dunkelfeldstudien eingesetzt, wobei die Probanden zumeist als potentielle Opfer, seltener als potentielle Täter, befragt werden. Zum anderen geht es um Einstellungen der Bevölkerung zu Straffälligen, Kriminalität und Strafrecht(sin- stanzen). Am Beispiel einer Opferbefragung macht Schwind5® die Probleme einer solchen Forschungsmethode deutlich. Da es sich um eine Replikationsstudie han- delt, kann er einen interessanten Vergleich zu der früheren Untersuchung ziehen. In datenschutzrechtlicher Hinsicht interessiert derzeit vor allem die Frage, in welcher Form die Einwilligung gegeben werden muß57. Einfacher gestaltet sich der Zugang zu Straffälligen, insbesondere zu Inhaftier- —— 52 Siehe dazu den im Anhang abgedruckten Text der Vorschrift 53 DÖLLING (Fn. 46) S. 277 £. 54 SCHAEFER: Praktische Probleme aus der Sicht der Justizbehörden im Rahmen von Forschungsvorhaben bei Aktenuntersuchungen unter Berücksichtigung daten- schutzrechtlicher Gesichtspunkte; in diesem Band, S. 289 ff. SS Siehe dazu insbesondere DÖLLING (Fn. 46) S. 285 f. 56 SCHWIND: Datenschutzprobleme bei Befragung der Allgemeinbevölkerung. Erfahrungen aus zwei Forschungsprojekten (1973/74 und 1986/87); in diesem Band, S. 319 {f. 57 Siehe dazu .die Lösung von SCHWIND (Fn. 56) S. 323 f. 25 ten, da sie leicht erreichbar sind. Diese bilden denn auch die "klassischen" Pro- banden der Kriminologie im Hinblick auf die Untersuchung persönlicher und sozialer Bedingungen für Straffälligkeit; sie werden aber auch im Rahmen von Evaluationsstudien, z.B. bzgl. Vollzugsmaßnahmen, befragt bzw. getestet. Kühne58 sieht bei der Befragung von Strafgefangenen in erster Linie vorrechtliche Pro- bleme, die mit datenschutzrechtlichen Bestimmungen gerade nicht gelöst werden können. Obgleich die formal korrekte Einwilligung regelmäßig zu bekommen ist, steht nach Kühne59 die "Freiwilligkeit" bei der Teilnahme in Frage. Eine dritte Art von Befragungen wendet sich an Amtsträger in der Strafrechts- pflege - z.B. mit dem Ziel, ihre kriminalpolitischen Grundüberzeugungen oder Einstellungen zu bestimmten strafrechtlichen Verfahren und Sanktionen zu erfah- ren. Auch hier bestehen dem eigentlichen Datenschutzrecht vorgelagerte Probleme. Nach Streng©®9, der Richter und Staatsanwälte befragte, ergaben sich zunächst seitens der Justizverwaltungen erhebliche Zugangsschwierigkeiten. Eine eigentliche datenschutzrechtliche Frage betraf dann die Beurteilung der faktischen Anonymi- sierung in diesen relativ kleinen Berufsgruppen, zumal noch berufliche Merkmale miterhoben wurden. IV Die Brennpunkte der Diskussion Bereits die einzelnen schriftlichen Beiträge dieses Bandes lassen erkennen, wo die Akzente unterschiedlich gesetzt werden und Kontroversen bestehen. Noch deutlicher wird dies bei der mündlichen Diskussion, die am Ende des Bandes zusammengefaßt ist©1. Die Brennpunkte der Diskussion lassen sich mit Begrifflich- keiten der allgemeinen Forschungsklauseln benennen: 58 KÜHNE: Befragung von Straffälligen; in diesem Band, S. 331ı {ff. 59 KÜHNE (Fn s8) S. 334 f. 60 STRENG: Probleme der Datenerhebung und des Datenschutzes bei einer Befra- gung von Richtern und Staatsanwälten; in diesem Band, S. 341 £ff; dieser Aufsatz war nicht Gegenstand der Fachtagung (s. Vorwort), sondern wurde erst nachträg- lich erbeten. 61 Siehe dazu FEUERHELM: Perspektiven kriminologischer Forschung unter den Bedingungen der heutigen datenschutzrechtlichen Lage. Zusammenfassung der Diskussion bei der Tagung "Datenschutzrechtliche Probleme kriminologischer Forschung"; in diesem Band, S. 381ı {ff. 26 Die vorrangige Frage ist, ob durch Forschung anhand von behördlich erfaßten, personenbezogenen Daten überhaupt "schutzwürdige Belange"®2 des Betroffenen berührt sind. Denn, so wird von seiten der Forschung©3 argumentiert, die Daten hätten ohnehin schon den "Herrschaftsbereich" des Betroffenen verlassen; und mit der Verarbeitung durch die Forschung sei keine zusätzliche Gefahr gegeben, weil der Personenbezug regelmäßig nur für ein Durchgangsstadium gebraucht und danach durch faktische Anonymisierung beseitigt werde. Zudem fehle es an dem für die Verwaltung typischen "Interventionszusammenhang"©4. Demgegenüber betonen die Datenschützer©5, daß allein schon die Entfremdung des ursprünglichen Verwendungszweckes einen Eingriff bedeute. Wenn man demnach von einem Eingriff ausgeht, ist zu fragen, ob dann die Einwilligung stets ein taugliches Instrument der Zulässigkeitsbeurteilung darstellt. Dies stößt bei einem Teil der Datenschützer und Verfassungsrechtler®® durchaus auf Skepsis, zum Teil wird jedoch unbedingt daran festgehalten. Wenn aber Einwilligung grundsätzlich vorausgesetzt wird, auf wessen Einwilligung kommt es dann an? Am deutlichsten wird dieses Problem bei den Strafakten. Ist nur die Einwilligung desjenigen erforderlich, dessen Daten verarbeitet werden sollen, also z.B. des Beschuldigten, oder bedarf es auch der Einwilligung der anderen Ver- fahrensbeteiligten, deren Daten bei der Aktenauswertung beiläufig zur Kenntnis gelangen können? Umstritten ist auch der Umfang der Einwilligung. Wird eine informierte Ein- willigung (informed consent) verlangt, dann bedeutet dies letztlich, daß über die Ziele der Forschung und über die Art der Datenverwendung und -verarbeitung aufgeklärt wird. Damit würde aber, so betonen die Forscher, vielfach der For- schungszweck geradezu unterlaufen. Schließlich ist die Form der Einwilligung strittig. Die von manchen Datenschützern geforderte Schriftform stellt nach Mei- nung der Forscher die Repräsentativität vieler Forschungen in Frage oder schließt 62 So insbesondere die Formulierung von $ 3a des Regierungsentwurfs zum Bun- desdatenschutzgesetz (s. Anhang). 63 An dieser Stelle wird auf einen namentlichen Nachweis verzichtet; vgl. dazu insbesondere die Diskussion (FEUERHELM, Fn. 61ı 64 Damit ist die Forschung für den betroffenen Einzelnen gleichsam folgenlos, wie KAISER (Fn. 9, S. 83 ff.) betont. 65 Hier gilt dasselbe wie bei Anmerkung 63. 66 So vor allem bei SIMITIS (Fn. 7, S. 57 £f.) und bei BERG (Fn. 4, S. 34 u. 42) 27 bestimmte Forschungsmethoden (z.B. die Telefonumfrage) überhaupt .ausö7. Nach all dem ist von entscheidender Bedeutung, in welchen Fallgestaltungen die Forschung ohne Einwilligung personenbezogene Daten verwenden darf, wie die entsprechenden Abwägungsklauseln sich gestalten und wer die Feststellung der Zulässigkeit trifft (s.o. 11.6.). Davon hängt insbesondere ab, ob künftig Akten- untersuchungen, die bei einem Einwilligungserfordernis praktisch scheitern müßten, überhaupt noch möglich sind. Je mehr Zugangsrechte der Forschung zugestanden werden, desto mehr muß die Forschung nach außen insbesondere gegenüber dem Verwaltungsbereich abge- schottet sein (s. auch oben 11.3.). Bei der rechtlichen Verankerung einer solchen Abschottung verlaufen die Fronten der Argumentation anders: Hier sind sich Datenschützer und Forscher weitgehend einig in der Forderung nach einem Forschungsgeheimnis, das durch ein Beschlagnahmeverbot von Forschungsunter- lagen und ein Aussageverweigerungsrecht des Forschers flankiert wird. Diese Forderung stößt jedoch auf starke Gegenargumente der Vertreter der Strafrechts- pflege. V Schlußbemerkung: Zu forschungseigenen Datenschutzstandards Trotz der unterschiedlichen Funktionen und Sichtweisen von Datenschutz und Forschung liegt ein Feld vor, auf dem sich beide Seiten treffen können. For- schungen im sozial- und humanwissenschaftlichen Bereich sind notwendig auf das Vertrauen der zu beforschenden Personen und Institutionen angewiesen. Nur dann besteht die Chance, überhaupt Auskünfte und wahrheitsgemäße Angaben zu er- halten. Datenschutzbestimmungen, welche die Forschung zu einem sorgsamen Umgang mit sensiblen Daten anhalten, können ein solches Vertrauen fördern helfen. Im übrigen gibt es seit längerem eine - unausgesprochene - Forschungs- ethik68‚ die den Mißbrauch des Vertrauens verhindert und die Geheimhaltung persönlicher Daten garantiert hat. Sie war offensichtlich auch schon zu Zeiten 67 s. dazu insbesondere KAASE: Datenschutz und sozialwissenschaftliche For- schung; in diesem Band, S. 64 ff., 67 {£f. 68 Mit diesen Grundsatzproblemen setzte sich bereits 1976 der Sammelband von ESER/SCHUMANN: Forschung im Konflikt mit Recht und Ethik. Zur Problematik von Zeugnisverweigerungsrecht, strafrechtlicher Immunität und freiem Daten- zugang des Forschers; Enke-Verlag, Stuttgart, 1976, auseinander. 28 wirksam, als - abgesehen von den $8& 203 ff StGB - kein wirksamer Schutz vor einem Vertraulichkeitsbruch des Forschers bestand©9. Deshalb wird die Krimino- logie ohne weiteres gesetzliche Regelungen akzeptieren können, die den For- schungsbereich nach außen abschotten, die innere Forschungsfreiheit aber im wesentlichen nicht tangieren. Gleichwohl kann es keine Regelung geben, die Mißbrauchsmöglichkeiten absolut ausschließt, weder im Bereich des Zugangs zu personenbezogenen Daten noch im Bereich technischer Vorkehrungen des Datenschutzes und der Datensicherheit. Letztlich geht es nicht ohne ein Stück Vertrauen in die Verläßlichkeit des For- schers, die freilich auch durch Strafandrohungen für den Fall des Mißbrauch präventiv gestützt werden kann. Dieses Vertrauen in die Forschung kann ent- scheidend gefördert werden, wenn sie selbst wissenschaftseigene Standards und Regeln des Datenschutzes unterhalb der gesetzlichen Bestimmungen entwickelt. Solche Standards sind im übrigen auch deshalb nötig, weil selbst bereichsspe- zifische gesetzliche Bestimmungen nicht allen Verschiedenheiten der Verfahrens- weisen und Gegenstände der Forschung hinreichend Rechnung tragen könnten7°0. Indes entfaltet ein solcher Verhaltenskodex in der Kriminologie nur dann einen Sinn, wenn der Gesetzgeber ihr den nötigen Freiraum für ihre Forschungen beläßt. 69 KAISER (Fn. 9, S. 93) betont, daß kein Fall des Mißbrauchs in der kriminolo- gischen Forschung bekannt geworden sei. 70 Darauf weist insbesondere SIMITIS (Fn. 7, S. so) hin. 29 Informationelle Selbstbestimmung und Forschungsfreiheit: Zum Spannungsverhältnis zwischen zwei in der Verfassung verankerten Rechten von Wilfried Berg Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und die Grundrechte Il Das Grundrecht der Forschungsfreiheit Funktionen des Grundrechts Inhalt und Bedeutung der Forschungsfreiheit Forschungsfreiheit und elektronische Datenverarbeitung > b N Forschungsklauseln Ü Kollisionsregeln IV Ergebnis I Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und die Grundrechte Das Bundesverfassungsgericht hat 1983, wenige Tage vor Beginn des - in- zwischen überstandenen - "Orwell"-Jahres 1984, das Recht auf "informationelle Selbstbestimmung" zwar nicht erfunden, aber doch schlagartig zum Mittelpunkt 30 einer nicht mehr abreißenden öffentlichen Diskussion gemacht!. Gleichwohl herrscht auch jetzt noch weitgehende Unklarheit über die Bedeutung dieses Begriffes, eine Unklarheit, die das Gericht selbst durch ungenaue Lokalisierung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung verursacht hat und die in der Ver- waltungspraxis immer wieder fatale Folgen zeitigt. Dort, wo das Recht auf infor- mationelle Selbstbestimmung im Volkszählungsurteil und im zweiten Leitsatz erstmals erscheint, steht es in Anführungszeichen; sodann wird vom Bundesverfas- sungsgericht vorsorglich betont, daß der konkret zu entscheidende Fall keinen Anlaß zur erschöpfenden Erörterung dieses Rechts gebe. Kurz darauf wird dieses Recht als "Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung" bezeichnet; zugleich soll es aber ein "in Art.2 Abs.ı i.V.m. Art.ı Abs.ı GG gesichertes Recht" sein, das seine Grundlage im "allgemeinen Persönlichkeitsrecht" habe, unter Umständen aber über dessen Anwendungsbereich hinausgehen könne2. Nun kann es heute keinen Zweifel mehr daran geben, daß das Gericht im Volkszählungsurteil kein neues Grundrecht "erfunden" hat. Seit jeher ist es der Sache nach auch völlig unbestrit- ten, daß letztlich in jedem Freiheits-Grundrecht Aspekte informationeller Selbstbe- stimmung enthalten sind; sie haben lediglich einen jeweils unterschiedlichen Stellenwert, je nachdem, wie intensiv das einzelne Grundrecht in die Kommunika- tionsprozesse eingebunden ist. So ist die positive und negative Freiheit der individuellen Entscheidung über ein religiöses oder weltanschauliches Bekenntnis nach außen immer schon essentieller Bestandteil der Religions- und Gewissensfrei- heit gewesen. Entsprechendes gilt für die Meinungsfreiheit. Im Hinblick auf die Versammlungsfreiheit ist in den letzten Jahren allerdings heftig umstritten, in- wieweit dieses Grundrecht zur "Vermummung" berechtigt und vor staatlicher Kon- 1 Zur Entwicklung des Begriffes der "Informationellen Selbstbestimmung" siehe die Nachweise bei BERG, W.: Datenschutz und Forschungsfreiheit. In: JöR N.F. 33 (1984), S. 71, Fn. 28; weitere Nachweise dort, Fn. 17; ferner bei DENNINGER, E.: Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und Innere Sicherheit. In: v. SCHOELER, A. (Hrsg.), Informationsgesellschaft oder Überwachungsstaat, 1986, S. ı110 ff.; GOLA, P.: Zur Entwicklung des Datenschutzrechts 1985. In: NIW 1986, 1913 ff.; SCHOLZ, R./PITSCHAS, R.: Informationelle Selbstbestimmung und staat- liche Informationsverantwortung. 1984; SIMITIS, S.: Von der Amtshilfe zur Infor- mationshilfe. In: NJW 1986, 2795 ff.; VOLLKOMMER, M. (Hrsg.), Datenverarbeitung und Persönlichkeitsschutz. 1986; WILDE: Amtshilfe und Datenschutz im Lichte des Volkszählungsurteils des Bundesverfassungsgerichts. In: BayVBl 1ı986, 230 ff. 2 Vgl. BVerfGE 6s5, ı (43 ff., 58 f., 66). Kritisch zur verfassungsrechtlichen Herleitung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung und zu sprachlichen Ungenauigkeiten im Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts vor allem KRAUSE, P.: Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung - BVerfGE 6s, ı. In: JuS 1984, 268 ff., 271. 3I trolle durch Fotografieren und Filmen schützt3. Die Garantie des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses durch Art.ı0 GG ist ein schon klassischer Ausschnitt aus dem Recht des Bürgers, selbst zu bestimmen, "wer was wann und bei welcher Gelegenheit" über ihn weiß4. Schließlich gewährleisten z.B. Art.ı2 und 14 GG das Recht des Geschäftsmannes, selbst darüber zu entscheiden, wer welche Geschäfts- und Produktionsgeheimnisse erfahren darf. Und auch für den Forscher sichert das Grundgesetz einen weiten Bereich persönlicher Bestimmungsmacht. Der Schutz der informationellen Selbstbestimmung ist danach eine typische Querschnittaufgabe5. Im Hinblick auf all diese längst bekannten verfassungsrechtlichen Sicherungen hat das Volkszählungsurteil nichts Neues gebracht. Die einzelnen Freiheitsrechte werden weder verstärkt noch erweitert; sie werden aber auch nicht überflüssig. Das Bundesverfassungsgericht macht lediglich deutlich, daß die technischen Mög- lichkeiten elektronischer Datenverarbeitung ein neues, schwer erkennbares, aber umso wirkungsvolleres Gefährdungspotential enthalten - und dem muß letztlich mit dem schärfsten verfassungsrechtlichen Geschütz, nämlich mit Art.ı Abs.ı GG - der absoluten Unantastbarkeit der Menschenwürde - begegnet werden können. Aber diese hohe, unübersteigbare Hürde wird nicht gegenüber jeder Verwendung elek- tronischer Datenverarbeitung aufgerichtet - gesetzliche Einschränkungen der verschiedenartigen Erscheinungsformen und des mit unterschiedlicher Intensität geschützten Rechts auf informationelle Selbstbestimmung sind regelmäßig anzuneh- men, sofern sie im überwiegenden Allgemeininteresse erforderlich und verhältnis- mäßig und in ihren Auswirkungen überschaubar sind. Die besondere Bedeutung des Volkszählungsurteils liegt vielmehr in folgendem: 3 Nach SCHOLZ, R.: Rechtsfrieden im Rechtsstaat. In: NJW 1983, 711 ist jedoch "grundsätzlich davon auszugehen, daß vermummte Personen sich gerade nicht zu einer bestimmten Meinungsäußerung bekennen wollen, für diese demonstrieren und eintreten wollen; es ist vielmehr davon auszugehen, daß diese Personen das Demonstrationsrecht allein zu Gewalttaten zu mißbrauchen suchen". Zur Ein- schätzung der Versammlungsfreiheit als "unmittelbarster Ausdruck der mensch- lichen Persönlichkeit" und zur dogmatischen Verschränkung von-Art. 8 und s GG in der Rechtsprechung des BVerfG HOFMANN, J.: Demonstrationsfreiheit und Grundgesetz. In: BayVBl 1987, 99. Eine Verbindung zwischen informationeller Selbstbestimmung und den Grundrechten der Art. 8, 9 GG stellt BVerfGE 6s5, ı (43) selbst her. 4 Zur Formulierung siehe BVerfGE 6s, ı (43). 5 Dazu, daß der Schutz informationeller Selbstbestimmung ein Anliegen verschie- dener Grundrechte oder Grundrechtsgruppen (und nicht allein der Art.2 Abs.ı Satz ı GG) ist, siehe SCHOLZ, R./PITSCHAS, R.: Fn.ı, S. 98 ff. 32 Mit großer Eindringlichkeit wird auf die spezifischen Gefahren einer Einspei- sung personenbezogener Daten in ein modernes Informationssystem hingewiesen. Der grundsätzliche Eingriffscharakter der staatlichen Verarbeitung personenbe- zogener Daten wird erkannt; damit wird eine förmliche gesetzliche Befugnis- norm notwendig. Es wird gefordert, daß jede Verarbeitung personenbezogener Daten (ganz gleich, ob es sich um unmittelbar "sensible" oder um - für sich gesehen- "belanglose" Daten handelt, daß also jede staatliche Verarbeitung personen- bezogener Daten von vornherein auf alle denkbaren und möglichen Verwen- dungszusammenhänge hin geprüft werden muß. Die Datenverarbeitung muß so organisiert werden, daß ein "amtshilfefester" Schutz gegen Zweckentfremdung gewährleistet ist; dabei sind statistische Zwecke und (sonstige) Vollzugszwecke klar voneinander abzugrenzen. P Die Erstellung von "Persönlichkeitsprofilen" und damit die Herabwürdigung des menschlichen Individuums zum staatlichen Informations- und Herrschaftsobjekt ist durch Art.ı GG in jedem Fall verboten. Letztlich hat sich das Bundesverfassungsgericht damit gar nicht so weit von der sog. "Sphärentheorie" gelöst, wie manchmal angenommen wird®©, Zwar richten sich die Anforderungen an die staatliche Rechtfertigung für Datenverarbeitungen nicht mehr nach der Sensibilität der Daten im Einzelfall. Aber die Qualität der Daten wird nicht irrelevant; entscheidend ist die Erkenntnis, daß die technischen Möglichkeiten moderner Datenverarbeitung jederzeit einen Umschlag "belangloser" Einzeldaten bei hinreichender Quantität in ein qualitativ hochbrisantes Gesamt- datum zulassen. Die Qualität des potentiellen Ergebnisses, des letzten Endes möglichen Eindringens in die Persönlichkeitssphäre wird zum Maßstab, der am Anfang jeder Datenverarbeitung zu beachten ist. 6 Vgl. z.B. Simitis, S.: Die informationelle Selbstbestimmung - Grundbedingung einer verfassungskonformen Informationsordnung. In: NIW 1984, 402. HUFEN, F. Das Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts und das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung - eine juristische Antwort auf "1984"? In: JZ 1984, 1074 betont zutreffend die Gefahren des Qualitätsumschlags durch unkon- trollierbare Datenkombinationen und sieht, daß die "Sphärentheorie" des Bundes- verfassungsgerichts lediglich "flexibler" geworden ist. Weniger differenziert noch BERG, W., Fn. ı, S. 83, Fn. 66. 33 Die eingangs erwähnten, möglichen und - man kann fast sagen: üblichen - Mißverständnisse des Volkszählungsurteils gehen in zwei Richtungen: Einmal ver- führen die Wahl des Begriffs "informationelle Selbstbestimmung" und die Gleich- setzung dieses Rechts mit einem Grundrecht zur verfassungsrechtlichen "Überhö- hung" des Datenschutzes7. Daß davon in Wirklichkeit keine Rede sein kann, dürfte sich schon aus dem bisher Gesagten ergeben haben. - Zum anderen meinen viele, mit einer "Einwilligung" des Bürgers in staatliche Datenverarbeitung sei der Selbstbestimmung Genüge getan. So sind z.B. auch nach dem neuen Bundesstati- stikgesetz vom 22.01.1987 Einzelangaben über persönliche und sachliche Verhält- nisse, in deren Übermittlung oder Veröffentlichung der Befragte schriftlich eingewilligt hat", nicht geheim zu halten®. In Wirklichkeit ist Einwilligung in jeder Form - für sich gesehen - das denkbar untauglichste Mittel des Datenschutzes im Hinblick auf die Gefahren elektronischer Datenverarbeitung. Ein "informed con- sent" würde voraussetzen, daß der Beauftragte voraussehen kann, was mit seinen Daten geschieht. Die technischen Möglichkeiten der Datenverarbeitung übersteigen die menschliche Vorstellungskraft aber bei weitem. Gerade darin liegt ja die Begründung für Datenschutzrecht und Datenschutzdiskussion überhaupt Dem Protest gegen Volkszählungen setzen viele ihre trotzige Bereitschaft zu jeder Informationsfreigabe entgegen, weil sie "nichts zu verbergen" haben: Deutlicher läßt sich nicht belegen, daß die realen Gefahren einer unbegrenzten Datenverar- beitung nicht mehr mitteilbar sind, daß also eine Einwilligung in Kenntnis ihrer Auswirkungen gar nicht mehr erreichbar ist. Datenschutz ist nur wirksam, wenn er 7 Diese Gefahren werden insbesondere von KRAUSE, P.: Fn. 2, S. 268, 270 aufge- zeigt; zutreffend sieht KRAUSE, a.a.O., S. 273, Mißbrauchsabwehr und Abwägung nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Zentrum der Entscheidung. Siehe auch SCHOLZ, R./PITSCHAS, R., Fn. ı, S. 101. - Gegen eine "vergleichbare" infla- tionäre Verwendung des Menschenwürdeargumentes und für die primäre Heran- ziehung der speziellen Grundrechte VITZTHUM, W. Graf: Gen-Technologie und Menschenwürdeargument In: ZRP 1987, 33 ff., 36 Zur "Heil- 8 Siehe $ 16 Abs.ı Satz 2 Nr.ı BStatG vom 22.1.1987 (BGBI I S. 462) kraft" der Einwilligung in anderen Bereichen siehe z. B. VOGELSANG, K.: Schutz für die Datenschützer oder vor den Datenschützern? In: VerwArch 78 (1987) S. 81ı ff 89. Auch der Entwurf zur Novellierung des BDSG (BT-Drs. 10/4737 räumt in $ 3 und $ 3a der Einwilligung weiterhin zentrale Bedeutung im Daten- schutzrecht ein, siehe dazu: Entschließung der Konferenz der Datenschutzbeauf- tragten des Bundes und der Länder vom 14.3.1986 zur Änderung des BDSG. Abge- druckt als Anlage 2 in: 9. Tätigkeitsbericht des B£fD zum 1.1.1987, S. 87. - Zur Bedeutung der Einwilligung bei Anwendung der Forschungsklausel des $ 75 SGB X KUNKEL, P.-Chr Probleme des Sozialdatenschutzes in der Praxis der Sozialämter In: Z£SH/SGB 1985, 63; PLATZER, H.: Das Verhältnis von Datenschutz und Amts- hilfe nach dem ı10. Buch des Sozialgesetzbuchs. Diss. jur., Bayreuth, 1986,5. ı51 ff 34 die Technik nutzt, um die Gefahren der Technik wieder einzugrenzen. Es bedarf aller Anstrengungen zur technischen Innovation, um die wechselseitige Abschot- tung der Informationssysteme mit den Zielen des Persönlichkeitsschutzes und freiheitssichernder "informationeller Gewaltenteilung" auszubauen und zu sichern. Sobald sich Datenverarbeitung in zeitlich, örtlich und kompetenziell abgegrenzten Räumen abspielt, bekommt auch die Einwilligung wieder ihren Sinn. So wie der Brief als klassisches Mittel der Informationsweitergabe faktisch durch einen Umschlag und rechtlich durch Verfassungs-, Verwaltungs- und Strafrecht abge- sichert ist. ebenso muß das automatisch verarbeitete Datum technisch und recht- lich vergleichbar geschützt sein und vom Urheber dirigiert werden können9. Il Das Grundrecht der Forschungsfreiheit I Inhalt und Bedeutung der Forschungsfreiheit Anders als das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist die Freiheit der Wissenschaft in ihren Erscheinungsformen der Forschungs- und der Lehrfreiheit ausdrücklich in Art.s5s Abs.3 GG als Grundrecht garantiert. "Wissenschaft ist die planmäßige, methodisch kontrollierte, unbefangene Suche nach Erkenntnissen und die Vermittlung dieser Erkenntnisse"19, Und wissenschaftliche Forschung erstreckt sich "auf alles, was nach Inhalt und Form als ernsthafter planmäßiger Versuch zur 9 Eine ausdrückliche Parallele zwischen technischem Datenschutz und Briefgeheim- nis sieht ZURHORST, B.: Der Medienbericht der Bundesregierung und die Kommu- nikationspolitik der Deutschen Bundespost. 1986, S. 28. Ausführlich zur Gefährdung des Datenschutzes durch das Postulat der Einwilligung BERG, W., Fn. ı, S. 97 £f. mit umfassenden Nachweisen in Fn. ı25 f. Näher zu der hiermit angesprochenen "Skologischen Funktion" des Rechts der Technik BERG, W.: Vom Wettlauf zwischen Recht und Technik. In: JZ 1985, 404 £. Siehe auch die Entschließung der Konfe- renz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder vom 14.3.1986 zum Datenschutz im Krankenhaus, abgedruckt als Anlage 3 in: 9. Tätigkeitsbericht des B£fD zum 1.1.1987, S. 89: "Die zunehmende Komplexität der Verarbeitung und Nutzung von Patientendaten führt dazu, daß für den einzelnen Patienten der Umfang und die Zwecke der Verwendung seiner Daten undurchschaubar werden ... Bisher wird die Datenverarbeitung in Krankenhäusern vielfach aufgrund sehr weitgefaßter formularmäßiger Einwilligungen gerechtfertigt. Die Einwilligung kann jedoch in vielen Fällen keine ausreichende Grundlage für die Verarbeitung von Patientendaten sein, da für den Patienten die Informationsmöglichkeit und die Entscheidungsfreiheit häufig eingeschränkt sind". 10 Vgl. KIRCHHOF, P Wissenschaft in verfaßter Freiheit. 1986, S. 2. 35 Ermittlung der Wahrheit anzusehen ist"!l. Damit scheint der Konflikt zwischen dem Recht jedes Menschen auf Selbstbestimmung über die Einsichtnahme in seine Daten und dem Recht des Forschers auf der Suche nach Erkenntnissen vorpro- grammiert; denn die Neugier des Forschers ist prinzipiell unbegrenzt, sie ist auf alles nur irgendwie Erkennbare gerichtet - und dazu gehören unbestreitbar alle physischen, psychischen, sozialen und wirtschaftlichen Daten jedes einzelnen und jeder Gruppe. Indes hat das Grundgesetz von vornherein durch eine klare Ent- scheidung dafür gesorgt, daß dieser Konflikt nicht zwischen Forscher und Proban- den, sondern jeweils mit dem Staat ausgetragen werden muß: Art.s Abs.3 GG gewährleistet ein Grundrecht gegenüber dem Staat, nicht gegenüber Privaten. Deshalb hat kein Forscher einen grundrechtlich geschützten Anspruch darauf, in grundrechtlich geschützte Selbstbestimmungsrechte Dritter einzugreifen. Eine Besonderheit der Wissenschaftsfreiheit liegt aber gerade darin, daß sie zwar autonome, nicht aber autarke Freiheit ist; der nach außen gerichtete Er- kenntnisdrang des Forschers kennt keine Grenzen. Forschung ist heute fast immer "Handeln mit Drittbetroffenheit" (PAUL KIRCHHOF). Der Forscher ist deshalb exi- stenziell auf Informationen von außen angewiesen. Wenn der Forscher aber keinen Rechtsanspruch auf Zugriff zu den Daten anderer Bürger hat, dann kann sein Grundrecht auf Forschungsfreiheit nur erfüllt werden, wenn der Staat ihm Daten zur Verfügung stellt. 2. Funktionen des Grundrechts An dieser Stelle setzen grundrechtsdogmatische Schwierigkeiten ein, die im Hinblick auf die rechtlichen und faktischen Existenzbedingungen der Forschungs- freiheit noch keineswegs bewältigt sind. Die herrschende Argumentation in Recht- sprechung und Literatur geht - durchaus zu Recht - vom Abwehrcharakter der Freiheitsrechte aus. Für die Wissenschaftsfreiheit heißt es dann konkret, Art.s Abs.3 GG garantiere "jedem in der Wissenschaft Tätigen ein Recht auf Abwehr jeglicher staatlicher Einwirkung auf den Prozeß der Gewinnung wissen- schaftlicher Erkenntnisse; Fragestellung und Methoden der Forschung sowie die Bewertung und Verbreitung der Forschungsergebnisse sind staatlicher Einflußnahme entzogen ... Der Wissenschaftler, dem eine ... Einsichtnahme in behördliche Unter- lagen nicht gestattet wird, sieht sich keinem Eingriff in seine Forschung gegen- über"12, I1 BVerfGE 47, 327 (367 {f.). 36 Zwar ist inzwischen anerkannt, daß die Freiheitsrechte nicht nur der Eingriffs- abwehr dienen, sondern auch als Element objektiv-rechtlicher Wertentscheidungen Teilhabeansprüche begründen können. Aus der in Art.s Abs.3 GG enthaltenen Grundsatzentscheidung, daß der Staat "für die Idee einer freien Wissenschaft einzustehen habe., soll für den einzelnen Forscher ein Recht auf solche staatlichen Maßnahmen erwachsen, "die zum Schutz seines grundrechtlich gesicherten Frei- heitsraumes unerläßlich sind, weil sie ihm freie wissenschaftliche Betätigung überhaupt erst ermöglichen"!3, Die praktische Bedeutung dieser objektiv-recht- lichen Wertentscheidung ist jedoch im Hinblick auf den Zugang des Forschers zu staatlich verwahrten Daten äußerst gering. Sie beschränkt sich letztlich auf eine Bekräftigung des ohnehin selbstverständlichen Willkürverbots. Der Wissenschaftler könne nur verlangen (meinte erst kürzlich das Bundesverfassungsgericht), "daß über den Antrag sachgerecht, also frei von Willkür und unter angemessener Berücksichtigung des Zwecks des Anliegens entschieden wird"!4. Und so wurden in den letzten Jahren mit schlicht "sachlichen" Begründungen nicht selten historische, sozial- Die politik- und erziehungswissenschaftliche Forschungen verhindert "Verwaltung als Datenherr" (SCHOLZ/PITSCHAS) untersagt insbesondere Archiv- und Registerauswertungen; denn Behördenakten gelten nicht als Ressourcen des Wissenschaftsbetriebs Schon ein Blick in die Geschichte, ja die pure Existenz der Geschichtswissen- schaft als solche zeigt jedoch, daß eine derartige Grundrechtsdogmatik der spezi- fischen Bedeutung der Forschungsfreiheit nicht gerecht werden kann. Die histo- rische Forschung bleibt "ihrem Wesen nach auf die namentliche Identifizierbarkeit von Quellen, z.B. bei biographischer, elitenbezogener oder genealogischer For- 12 Vgl. BVerwG NJW 1986, 1277 (1278) unter Bezugnahme auf BVerfGE 35, 79 (113); siehe ferner BVerfG NJW 1986, 1243; OVG Koblenz NJW 1984, 1135 {£.; LG Frankenthal NJW 1985, 2539; BULL, H. P./DAMMANN, U.: Wissenschaftliche For— schung und Datenschutz. In: DÖV 1982, 215; SCHIMPF, Chr.: Zur formellen Pub- In: lizität öffentlicher Register. DÖV 1985, 270. 13 Vgl. BVerfGE 35, 79 (114 ff.); DENNINGER, E., in: AK Grundgesetz, 1984, Art.s Abs.3, Rdn so ff.; weitere Nachweise bei BERG, W., Fn. ı, S. 89 Fn. 93 ff.- Zur vergleichbar formulierten "Wertentscheidung für die Freiheit der Kunst" siehe z. B. OVG Lüneburg NJW 1984, 1138. - Zur Informationsfreiheit gem. Art.s Abs.ı GG BayVGH NJW 1985, 1663 f. - Zum "wachsenden Ausbau differenzierter grund- rechtlicher Schutzdimensionen von Wissenschaft" HABERLE, P.: Die Freiheit der In Wissenschaften im Verfassungsstaat AöR 110 (1985) S. 337 ff 14 Vgl BVerfG NJW 1986 1243 37 schung, in hohem Maße angewiesen"15, Der Zugang zu Forschungsquellen ist etwas grundsätzlich anderes als die Zuteilung personeller oder sächlicher Mittel wie z.B. die Einrichtung eines Lehrstuhls oder eines Instituts oder die Subventionierung von Druckkosten. Zugangsverweigerung führt zu einem objektiven und absoluten Verbot freier, unabhängiger Forschung. Ressourcen- und Subventionsverweigerung erschwert nur die Forschungsbedingungen, bedeutet aber nicht - zumindest nicht automatisch - absolute und objektive Selektion der Forschungsgegenstände. Natür- lich sind auch hier die Übergänge in den Grenzbereichen fließend; eine Parallele zur Stufentheorie des Bundesverfassungsgerichts im Hinblick auf die Berufsfreiheit und die differenzierten Zugangs- und Ausübungsbeschränkungen bietet sich anl®©, Ungeachtet aller möglichen Randunschärfen muß an dieser Stelle die unmißver- ständliche Feststellung genügen, daß das Grundrecht der Forschungsfreiheit prinzipiell einen Informationsanspruch des Wissenschaftlers gegen den Staat begründet!7. 15 Siehe BROSZAT, M.: Datenschutz und historische Forschung. In: Vierteljahres- hefte für Zeitgeschichte, 1981, S. 674; vgl. auch ALBRECHT, H.-J.: Datenschutz und Forschungsfreiheit. In: CuR 1986, 92 ff.; OLDENHAGE, K.: Archive im Konflikt zwischen Forschungsfreiheit und Persönlichkeitsrechtsschutz - Erläuterungen zum Entwurf für ein Bundesarchivgesetz. In: Akademie für Politische Bildung, Tutzing (Hrsg.): Datenschutz und Forschungsfreiheit - Die Archivgesetzgebung des Bundes auf dem Prüfstand, München, 1986, S. ı1 ff.; RUMSCHÖTTEL, H.: Zum Stand und zu den Problemen der Archivgesetzgebung in den Ländern, ebda., S. 27 ff.; MORSEY, R.: Einsthränkung historischer Forschung durch Datenschutz? ebda., S. 61 ff.; HARTMER, M.: Wissenschaftsfreiheit und Persönlichkeitsrecht. In: MittHV 1985, 323; KOCKA, J.: Übertriebener Datenschutz behindert historische Forschung. In: MittHV 1986, ı93 f. - Der 9. Tätigkeitsbericht des BfD (zum 1.1.1987) geht auf die Probleme der Forschung mit dem Datenschutz nicht ein. 16 Zur Stufentheorie des BVerfG im Hinblick auf die Berufsfreiheit und zur Gründung dieser Theorie im Prinzip der Verhältnismäßigkeit BERG, W.: Berufsfrei- heit und verbotene Berufe. In: GewArch 1977, 251 £.; HESSE, K.: Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland. ıs. Aufl. 1ı985, Rdn. 422 f. 17 Vgl. SCHMITT-GLAESER, W.: Die Freiheit der Forschung. In: Eser/Schumann (Hrsg.), Forschung im Konflikt zwischen Recht und Ethik. 1976, S. 85. Dabei handelt es sich nicht um einen "originären Leistungsanspruch", den es wohl in der Tat nicht gibt, vgl. BETHGE, H.: Aktuelle Probleme der Grundrechtsdogmatik. In: Der Staat 1985, S. 376 f£f.; vielmehr geht es weiterhin um Eingriffsabwehr, vgl. näher BERG, W.; Fn. ı, S. 89 ff.; KAISER, G.: Anwendungsorientierte Kriminologie - Möglichkeiten und Grenzen. In: Jehle/Egg (Hrsg.), Anwendungsbezogene Krimino- logie zwischen Grundlagenforschung und Praxis, 1986, S. 46 £. - Zu Informa- tionsansprüchen der Presse gegenüber der öffentlichen Verwaltung JARASS, H. D.: Öffentliche Verwaltung und Presse. In: DÖV 1986, 721ı {ff. 38 3. Forschungsfreiheit und elektronische Datenverarbeitung Zum Rechtsproblem wurde der Informationsanspruch des Forschers gegenüber dem Staat in der Nachkriegszeit erst durch die exponentielle Zunahme elektro- nischer Datenverarbeitung. Es gibt keinen Träger öffentlicher Gewalt mehr, der seine Kontakte zum Bürger nicht schon jetzt elektronisch speichert oder dies in naher Zukunft tun wird. Die so entstandenen Dateien und Datenbanken der Poli- zei- und Sicherheitsbehörden, Gerichte, Krankenhäuser, Kultusverwaltungen, Industrie- und Handelskammern und Handwerkskammern - ganz zu schweigen von den Archiven und Zentralregistern zahlreicher Bundesbehörden - wecken nicht nur die Amtshilfe-Begehrlichkeit anderer Träger öffentlicher Gewalt; sie sind natürlich auch eine permanente Versuchung und Chance für jeden Forscher. Der Zugriff auf elektronischgespeichertes Datenmaterial inder öffentlichen Verwaltungerleichtert manche Forschungsarbeit ganz ungemein. Das bloße Vorhandensein einer Datenbank läßt Zusammenhänge und Problemstellungen erahnen, die einen Forscher zuvor gar nicht beschäftigen konnten. Datenbanken werden damit zuweilen zur Initialzündung neuer Forschungsprojekte. Das Grundrecht der Forschungsfreiheit bedeutet nun nicht, daß dem Forscher all die durch elektronische Datenverarbeitung bedingten Chancen und Erleichterungen seiner Arbeit "kostenlos" zufallen müßten. Denn der Anspruch richtet sich nur gegen den Staat, nicht aber zugleich gegen diejenigen, die ihre Daten dem Staat anvertraut haben oder zwangsweise-zur Erfüllung stati- stischer oder sonstiger Hilfspflichten überlassen mußten. Grundrechtsausübung darf hier - ebensowenig wie sonst auch - zu externen Effekten führen: Belastungen, Schutzgutsgefährdungen und sonstige "Kosten", die anderen Grundrechtsträgern durch Ausübung der Forschungsfreiheit entstehen können, müssen vom Forscher von vornherein ' '‘internalisiert" werden. Das bedeutet im Hinblick auf die spezifi- schen Gefährdungen, die elektronische Datenverarbeitung für Persönlichkeitsrechte, Bekenntnisfreiheit, Geschäftsgeheimnisse etc. mit sich bringen kann, daß der Forscher Sicherungen dieser Schutzgüter nachweist. Elektronische Datenverarbei- tung darf zu keiner stärkeren Preisgabe grundrechtlich geschützter Geheimnisse führen als "handbetriebene" Forschertätigkeit. Hier wird in erster Linie als "Gegenmittel" wiederum der Einsatz der Technik - diesmal zur Anonymisierung von Daten - in Betracht kommen; denn für viele Forschungen spielt das Individuum als solches keine Rolle: "Die Forschung verdankt wesentliche Fortschritte und Vertie- 39 fungen gerade ihrer Fähigkeit, individuelle Beobachtungen zu abstrahieren"!8, Wenn ein Historiker bei einem Standesamt Einsicht in die Heirats- und Geburten- bücher bestimmter Jahrgänge für Forschungszwecke beantragt und zusichert, daß Namen weder erfaßt noch verarbeitet oder gar veröffentlicht werden, dann sind Verletzungen grundrechtlich geschützter Güter Dritter ausgeschlossen. Die For- schungsfreiheit ist ein "rechtliches Interesse" i.S.d. $ 61 Abs.ı Satz 3 PStG, das jedenfalls unter diesen Umständen einen strikten Anspruch auf Auswertung der Personenstandsbücherrechtfertigt. Das Rechtaufinfor mationelle Selbstbestimmung der Registrierten wird durch eine entsprechende Entscheidung des Standesbeamten nicht verletzt!9, Die bekannte, gegenteilige Entscheidung des Landgerichts Frankenthal ist ein deutlicher Beleg dafür, wie begründet die Sorge vor Miß- verständnissen des Volkszählungsurteils ist. Aber - wie oben in anderem Zusam- menhang schon angedeutet (Fn. ıs) - ist Forschung zuweilen auf namentliche Identifizierbarkeit angewiesen. Das gilt etwa für historische, medizinische und kriminologische Forschungen. Gibt der Staat personenbezogene Daten als solche ohne weiteres an Dritte heraus, verletzt er Grundrechte derjenigen, deren Daten er verwaltet. Verweigert der Staat hingegen die Datenweitergabe an einen For- scher, so verletzt er möglicherweise dessen Grundrecht aus Art.5 Abs.3 GG, weil die Forschungsfreiheit einen prinzipiellen Anspruch auf Information aus staatlich verwahrten Dateien gibt. Eine solche Grundrechtskollision kann letztlich nur der Gesetzgeber durch Abwägung lösen. In derartigen Fällen ist der Ruf nach dem Gesetzgeber keine modische Attitüde, sondern verfassungsrechtlich geboten: Eingriffe in Freiheit und Eigentum stehen seit jeher und auch weiterhin unter Gesetzesvorbehalt20. 18 Vgl. KIRCHHOPF, P., Fn. ıo, S. 11. Siehe ferner BERG, W., Fn. ı, S. 82 ff. und 95 £. mit weiteren Nachweisen in Fn. 66 ff. und insbesondere BVerfGE 65, ı (69) 19 Anders LG Frankenthal NIW 1985, 2539; GOLA, P.: Zur Entwicklung des Daten- schutzrechts 1985. In: NJIW 1986, 1913 mit weiteren Nachweisen zur Öffentlichkeit von Registern. Wie hier hingegen HARTMER, M. und KOCKA, J., Fn. 15; in diesem Sinne auch HIRTE, H.: Datenschutz contra Privatrecht. In: NIW 1986, 1903 20 Vgl. BADURA, P.: Staatsrecht. 1986, C 23. - Auch wenn DENNINGER, E., Fn. 13, Rdn. s4 hinsichtlich der Forschungsfreiheit nicht explizit von einem Eingriff bei staatlicher Informationsverweigerung ausgeht, stellt er doch zutreffend fest, daß es "Sache des Gesetzgebers" ist, die Kriterien für eine sachgerechte Abwägung im Einzelfall zu normieren. Ebenso z.B. GALLWAS, H.-U.: Datenschutz und histori- sche Forschung in verfassungsrechtlicher Sicht. In: Akademie für Politische Bildung, Tutzing (Hrsg.), Fn. ıs, S. 42 ff. 40 4. Forschungsklauseln Bislang hat der Gesetzgeber die Problematik entweder ignoriert - so erwähnt das Bundesdatenschutzgesetz Wissenschaft und Forschung nur in $$ ı4 Abs.;3 Satz 3. 36 Abs.ı Satz 3 - oder jedenfalls unzureichend behandelt. Die sog. For- schungsklauseln in $ 75 SGB X, in $ 16 Abs.6, Abs.8 BStatG, in einigen Landesge- setzen und Änderungsentwürfen zum BDSG können nicht befriedigen. Soweit in solchen Klauseln auf einen bestimmten Forschungszweck abgestellt und obendrein die Löschung vorgeschrieben wird, sobald das wissenschaftliche Vorhaben durchge- führt ist, bleiben die Gesetze deutlich hinter den verfassungsrechtlichen Anforde- rungen des Grundrechts der Forschungsfreiheit zurück. Das Bundesverfassungsge- richt hat in seinem Volkszählungsurteil zwar die exakte, "enge und konkrete Zweckbindung" der Datenverarbeitung für den "Verwaltungsvollzug" gefordert, das Gericht hat aber zugleich erkannt, daß eine solche Zweckbindung schon bei der Datenverarbeitung für statistische Sammlungen nicht gefordert werden kann?®*!, Umso mehr muß dies im Hinblick auf wissenschaftliche Forschung gelten. Es ist geradezu begriffsnotwendiges Kennzeichen der Forschung als einer "unbefangenen Suche nach Erkenntnissen", daß der Forscher das konkrete Ziel seiner Untersu- chungen im vorhinein nicht kennt. Forschungsklauseln, die die Zulässigkeit der Verarbeitung personenbezogener Daten durch Wissenschaftler davon abhängig machen, daß "schutzwürdige Belange der Betroffenen" nicht beeinträchtigt werden, wären hingegen prinzipiell nicht zu beanstanden. Ohne flankierende Organisations- und Verfahrensregeln insbesondere zu der Frage, wer auf welche Weise über das Vorliegen dieser Voraussetzungen entscheidet, dürften solche Bestimmungen jedoch wertlos bleiben. Die datenbe- sitzenden Stellen neigen nach aller Erfahrung dazu, jede Registerauskunft außer- halb des üblichen Amtshilfeverkehrs als Beeinträchtigung schutzwürdiger Belange des Betroffenen zu verstehen, wie die Diskussion um die Halterauskunft nach $ 26 Abs.s StVZO zeigt. Dabei wird überhaupt nicht berücksichtigt, daß die Aufnahme in manche Register für den Bürger erhebliche Vorteile und Entlastungen mit sich bringt und daß deshalb die Nachteile der Anonymität nicht ohne weiteres auf 21 Vgl. BVerfGE 65, ı (45 {ff.). 41 andere abgewälzt werden sollten22, Soweit immer noch in erster Linie die Einwil- ligung der Betroffenen Voraussetzung für Datenverarbeitung durch Wissenschaftler sein soll, gelten jedenfalls die schon dargestellten Bedenken, die sich insbesondere auf die Überforderung der Betroffenen gründen23, Selbstverständlich gibt es Forschungssituationen - z.B. in Bereichen der Zeitgeschichte, der Medizin, der Kriminologie -, in denen auf eine Einwilligung der "Probanden'" überhaupt nicht verzichtet werden darf. Dem stehen andere Forschungsvorhaben gegenüber, in denen jede Einwilligung nur Formsache ist oder gar zur Farce wird oder in denen die notwendige Aufklärung über Anlaß und Hintergründe des Forschungsvorhabens zu größeren Belastungen führen müßte als die Verarbeitung der Daten als solche. Wenn schließlich in Forschungsklauseln bisher ein - gegenüber Polizei und Richter durchsetzbares - Forschungsgeheimnis nicht gewährleistet ist, ist ebenfalls dem Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit nicht genügt. Wenn es der Staatsgewalt gelingen kann, über die Person des Forschers Daten zu erfahren, die bis dahin amtshilfefest verwahrt waren, dann wird in bestimmten Bereichen freie wissen- schaftliche Betätigung unmöglich gemacht?24. Immerhin sorgen $ 16 Absätze 6 und 7 des neuen Bundesstatistikgesetzes dafür, daß Personen, die vom Statistischen Bundesamt Einzelangaben für die Durchführung wissenschaftlicher Vorhaben er- halten sollen, zuvor zur Geheimhaltung besonders zu verpflichten sind, soweit sie nicht Amtsträger sind. Aber es sollte allgemein gelten: Wenn dem Briefschreiber 22 Siehe dazu HIRTE, H., Fn. ı9, S. 1899 ff., der sich mit Recht um eine nähere Differenzierung nach den Funktionen öffentlicher Register bemüht. - Das Luft- fahrtbundesamt verweigert die Akteneinsicht mit dem Hinweis auf eine Gefährdung des Untersuchungszwecks, vgl. VG Braunschweig NJW 1987, 459 £f. - Zur Abwägung zwischen privaten Rechten Dritter und Datenschutzinteressen im Steuerrecht siehe aus neuerer Zeit z. B. BFH CuR 1986, 712 £. - Siehe auch OTTO, H.: Die strafpro- zessuale Verwertbarkeit von Beweismitteln, die durch Eingriff in Rechte anderer von Privaten erlangt wurden. In: Festschrift für Kleinknecht, 1985, S. 319 £ff. - Im Hinblick auf die Anwendung des $ 75 SGB X formuliert KUNCKEL, P.-Chr., Fn. 8, S. 63, daß das Sozialamt Daten nicht weitergeben kann, "wenn es von der Wissen- schaftlichkeit des Vorhabens nicht überzeugt ist". 23 Siehe oben im Text zu Fn. 8. - DENNINGER, E., Fn. ı3, Rdn. s4 geht davon aus, daß im Regelfall die Einwilligung des Betroffenen für die Verarbeitung personenbezogener Daten zu fordern sei; vgl. auch GEIGER, H.-J.: Das Spannungs- verhältnis zwischen Persönlichkeitsschutz und Wissenschaftsfreiheit in der Sicht des Datenschutzbeauftragten. In: Akademie für Politische Bildung, Tutzing (Hrsg.) Fn. ıs, S. 56, 57. 24 Mit Recht fordert die Konferenz der Datenschutzbeauftragten, Fn. 9, S. 87 unter II Nr. 6, daß in das BDSG ein Forschungsgeheimnis aufgenommen werden muß, "das den Betroffenen vor jeder zweckfremden Nutzung der für ein For- schungsvorhaben zur Verfügung gestellten Daten schützt". 42 seit langem im Interesse seiner Privat- und Geschäftssphäre der ausdrückliche ver- fassungs- und strafrechtliche Schutz des Briefgeheimnisses recht ist, sollte dem Probanden und dem Forscher alsbald der Schutz des Forschungsgeheimnisses billig sein. I Kollisionsregeln Auch wenn das Grundrecht der Forschungsfreiheit in Art.s Abs.3 GG ohne jeden Gesetzesvorbehalt gewährleistet ist, ist damit die Entscheidung im Fall wirklicher Grundrechtskollisionen nicht automatisch von Verfassungs wegen zu- gunsten des Forschers gefallen. Aber es ist im Blick zu behalten, daß die Ver- sagung der Weitergabe staatlich verwahrter Daten prinzipiell einen Eingriff in die Forschungsfreiheit darstellt. Solche Eingriffe können "nur, aber immerhin durch kollidierendes Verfassungsrecht gerechtfertigt werden"25. Als kollidierende Rechte kommen in unserem Zusammenhang vor allem diejenigen auf informationelle Selbst- bestimmung in Betracht, die regelmäßig auf Verfassungsrecht - von der allgemei- nen Handlungsfreiheit bis hin zum Schutz der Menschenwürde - gestützt werden können. Auf die Verfassung läßt sich aber auch die Erfüllung mancher staatlichen Aufgabe - vom Schutz der inneren und äußeren Sicherheit bis hin zur Gesund- heitsfürsorge - stützen. Stets muß der Gesetzgeber abwägen. Dieser Abwägungs- vorgang läßt sich schon jetzt in mancherlei Hinsicht strukturieren. Das Gewicht der Forschungsfreiheit wiegt umso schwerer, je wichtiger die Forschung für essen- tielle Güter des Gemeinwesens ist: Geht es um die Suche nach Mitteln zur Be- kämpfung lebensbedrohender Seuchen, dann wird die Verweigerung der Mitteilung personenbezogener Daten eher rechtswidrig sein, als wenn das Forschungsziel auf den Umgang mit Kosmetika gerichtet ist. Angesichts der hier bereits unüberseh- baren Probleme einer qualitativen Wertung stehen für eine gesetzliche Regelung jedoch Kompetenz- und Verfahrensfragen ganz im Vordergrund. Über den Zugang zu staatlich verwahrten Daten darf nicht allein die Verwaltung bestimmen. Hier muß echte Kooperation zwischen Forschern, Datenbesitzern und Datenschützern 25 Vgl. PIEROTH, B./SCHLINK, P.: Grundrechte - Staatsrecht II. 2. Aufl. 1986, Rdn. 713; GEIGER, H.-J., Fn. 23, S. 45 f£., 56. 43 endlich institutionalisiert werden2®, Solche bereichsspezifisch zu organisierenden Gremien hätten insbesondere die Aufgabe, über die konkrete Erforderlichkeit der Verarbeitung personenbezogener Daten bei jedem Forschungsschritt zu entscheiden undjeweils maßgeschneiderte Anonymisierungstechnikenzuentwickeln. Kooperation im Entscheidungsverfahren darf sich wegen der großen verfassungsrechtlichen Be- deutung der Forschungsfreiheit nicht auf Beratung durch die Wissenschaft be- schränken, sondern muß zu echter Mitbestimmung führen. Für den Forscher ist solche Verfahrensbeteiligung nicht unzumutbar, weil er durch den Zugriff auf Datenbanken seiner Arbeit neue Dimensionen erschließt. Für die Verwaltung ist eine Einbeziehung der Forscher in ihre Entscheidungsarbeit verfassungsrechtlich geradezu geboten, weil Datenherrschaft der öffentlichen Verwaltung nicht Selbst- zweck, sondern grundrechtsorientierter öffentlicher Dienst ist, Art.ı Abs.3 GG. Die Alternative zu einer gesetzlich organisierten Einbindung der Wissenschaft in die Entscheidung über den Zugang des Forschers zu staatlichen Datenbanken ist keineswegs: bessere Sicherung des informationellen Selbstbestimmungsrechts des Registrierten. In die Lücke freier, unabhängiger Forschung würde vielmehr sogleich staatliche Forschung einbrechen. Hier bekommt der im Volkszählungsurteil skiz- zierte Alptraum einer "umfassenden Registrierung und Katalogisierung der Persön- lichkeit" für Zwecke des Verwaltungsvollzugs sehr konkrete Konturen, zumal im "besonderen Gewaltverhältnis". So gibt z.B. $ 20a Abs.ı WPfIG dem Staat die Be- fugnis, Wehrpflichtige vor ihrer Einberufung "auf ihre Eignung für bestimmte Ver- wendungen" zu prüfen; diese "Eignungsverwendungsprüfung (EVP) „ wird vom Psychologischen Dienst der Bundeswehr durchgeführt. Seit 1986 werden hierzu - versuchsweise und freiwillig - psychologische Tests per Computer eingesetzt (sog. 26 In diesem Sinne können wohl auch die Forderungen der Datenschutzbeauf- tragten zum Datenschutz im Krankenhaus, Fn. 9, S. 89 verstanden werden, wonach die Verarbeitung von Daten zu Forschungszwecken ohne Beteiligung des Patienten nur zugelassen werden sollte, "wenn dies im Interesse der wissenschaftlichen Forschung unabdingbar ist und die Rahmenbedingungen der Verarbeitung durch den Gesetzgeber näher festgelegt sind". Siehe näher BERG, W., Fn. ı, S.: 85 ff., 92, 99 £. mit Nachweisen in Fn. 77 ££., 86. STEINBACH, P.: Historische und sozial- wissenschaftliche Forschung unter Beachtung des Datenschutzes. Ein Lösungsvor- schlag. In: Akademie für Politische Bildung, Tutzing (Hrsg.), Fn. ıs, S. 119 f. empfiehlt die Berufung eines Ausschusses für Konfliktfälle als eine Art "Selbst- verwaltungsorgan". Nach $ 3 des Entwurfs eines Bundesarchivgesetzes entscheidet das Bundesarchiv "im Benehmen mit der anbietenden Stelle", ob den Unterlagen bleibender Wert zukommt; dazu OLDENHAGE, K., Fn. ı5, S. 19; vgl. auch GEIGER, H.-J., Fn. 23, S. 55 ff. Zur Grundrechtssicherung durch Organisation und Verfah- ren siehe auch BVerfGE 65, ı (44). Zu den konkreten Ausgestaltungen durch das Mikrozensusgesetz vom 10.6.1985 siehe VG Berlin CuR 1986, 745 ££. mit Anmerkung von ETTER, E., S. 749 {f£f£., 752. 44 "Computer-Adaptive-Testing (CAT)") In seinem 9. Tätigkeitsbericht hat der Bundesbeauftragte für den Datenschutz keine Bedenken, von "Aufgaben der wehr- psychologischen Forschung" zu sprechen, die allerdings noch "rechtlich abge- sichert" werden müßten?27. Mit diesem Beispiel soll der Bundeswehr keineswegs die Absicht des Mißbrauchs personenbezogener Daten unterstellt werden. Aber die Gefahren sind unübersehbar. Es ist Aufgabe unserer Rechtsordnung, Rechtsgüter zu schützen. Ein klassisches und in seiner freiheitssichernden Bedeutung noch lange nicht hinreichend gewürdigtes Instrument zum Rechtsgüterschutz im Verhältnis zwischen Bürger und Staat ist der Grundsatz der Gewaltenteilung. Der "informatio- nellen Gewaltenteilung" dient nicht zuletzt eine klare Grenzziehung zwischen staatlicher Verwaltung und unabhängiger Forschung28. Zweifellos können Forscher der Verwaltung "lästig" fallen; auch mag ihr Umgang mit personenbezogenen Daten nicht immer unbedenklich sein. Hier müßten die schon mehrfach angesprochenen dringend benötigten organisatorischen und verfahrensrechtlichen Regeln Abhilfe schaffen. Die grundlegende Andersartigkeit freier und staatlicher Forschung und der verfassungsrechtlich begründete Zugangsanspruch des unabhängigen Forschers zu staatlich verwahrten Daten machen Staatsforschung als Alternative zur freien Forschung verfassungswidrig. Wenn zuweilen geklagt wird, daß viele aufwendige Forschungshilfen der Verwaltungspraxis "wenig Nutzen" gebracht hätten, so liegt darin ein - schon angesprochenes - typisches Risiko des Umgangs mit Forschung überhaupt: Im voraus sind Ergebnisse eben nicht bekannt, und manche jahrelange Mühe ist vergeblich. Und wenn gefordert wird, Forscher sollten sich selbstkritisch auch in die Rolle der Untersuchten versetzen, so wird ebenfalls ein Begriffsmerk- mal freier Forschung angesprochen: Anders als staatliche Forschung ist freie Forschung als Element der Wissenschaftsfreiheit untrennbar verknüpft mit wissen- 27 Vgl. 9. Tätigkeitsbericht des BfD, Fn. 8, S. 65 £. - Zur sog. "Eigenforschung der Sozialleistungsträger" s PLATZER, H., Fn. 8, S. ıs4 f 28 Der Begriff der "informationellen Gewaltenteilung" erscheint am Rande auch in BVerfGE 65, ı (69). Zur verstärkten Bedeutung der Gewaltenteilung im modernen Staat siehe BERG, W.: Die öffentlich-rechtliche Anstalt. In: NJW 1985, 2299 f. mit weiteren Nachweisen in Fn. 58 ff. - Zur aktuellen Problematik der informationel- len Gewaltenteilung im Bereich der Inneren Sicherheit siehe GUSY, Chr.: Das verfassungsrechtliche Gebot der Trennung von Polizei und Nachrichtendiensten. In: ZRP 1987, 45 ff.; HEROLD, H.: Technische und rechtliche Entwicklungstendenzen der Verarbeitung personenbezogener Daten durch Behörden der Vollzugspolizei. In: v. Schoeler (Hrsg.), Fn. ı, S. 74 £f. (Amtshilfe, Informationshilfe, Rasterfahndung); DENNINGER, E., Fn. ı, S. ı22 ff. (Verbot der Zweckentfremdung, Grenzen der Amtshilfe), S. 132 £. ("informationelle Gewaltenteilung"), S. ı51 ff. (polizeiliche Informationsübermittlung); SIMITIS, S.: Von der Amtshilfe zur Informationshilfe. In: NIJW 1986, 2800. 45 schaftlicher Lehre; Mitteilung der Forschungsergebnisse, ihre öffentliche Diskus- sion und Kontrolle sind unverzichtbar?9. IV Ergebnis So läßt sich zum Abschluß festhalten: Informationelle Selbstbestimmung und Forschungsfreiheit stehen zwar in einem Spannungsverhältnis, aber sie sind keine Gegensätze; sie sind vielmehr in vielfältiger Weise aufeinander bezogen, zuweilen sogar voneinander abhängig. So wie der Forscher selbst über Gegenstand, Methode und Veröffentlichung seiner Arbeit bestimmen muß, ebenso muß der vom Staat registrierte Bürger die Gewißheit haben, daß die Verwaltung seine personenbezoge- nen Daten nicht zu wechselseitig ungetrennten Zwecken des Vollzugs und der Forschung mißbraucht. Hier erweist sich - um mit einem Zitat des Bundesverfas- sungsgerichts zu schließen - die "Schlüsselfunktion, die einer freien Wissenschaft sowohl für die Selbstverwirklichung des einzelnen als auch für die gesamtgesell- schaftliche Entwicklung zukommt"30, 29 Vgl. HÄBERLE, P., Fn. ı3, S. 353 ff.; KIRCHHOF, P., Fn. ı0, S. 2 £., 7, ı2 ff Selbst die Physik ist heute eine "Meinungswissenschaft" und ständigem Widerspruch ausgesetzt, vgl. PETERS, F.: Grundrechtsschutz heute. In: ZRP 1985, 28. - Zur Frage der "staatseigenen" Forschung und zur Kritik an freier Forschung siehe z. B. KAISER, G., Fn. 17, S. 43 ff.; LÖSEL, F.: Kriminologische Wissenschaft und Praxis: Probleme und Chancen aus empirisch-sozialwissenschaftlicher Sicht. In: Jehle/Egg (Hrsg.), Fn. 17, S. 72 ff.; ROTTHAUS, K. P.: Kriminologische Forschung und Strafvollzugspraxis, ebda., S 109. 30 Vgl. BVerfGE 47, 327 (368). 46 Datenschutz und kriminologische Forschung von Spiros Simitis Prämissen Regelungsebenen Problemfelder Forschungsprivileg Funktionale Trennung zwischen Verwaltung und Wissenschaft Personenbezogene Daten als Ausnahme Informationszugang zu behördlichen Unterlagen Einwilligung der Betroffenen Zweckbindung der Datenverwendung \nd ca ka \amd md C \ N Un SW N — Aufbewahrungsdauer der Daten I Prämissen Datenschutz und wissenschaftliche Forschung vertragen sich scheinbar nur schlecht. Wo die Forschung, so heißt es immer wieder, Offenheit verlange, fordere der Datenschutz Abschottung. Wann immer sich deshalb die Informationserwar- tungen der Wissenschaft und die um des Datenschutzes willen getroffenen Vorkeh- rungen gegenüberstünden, müsse es unweigerlich zum Konflikt kommen. Weder der Gesetzgeber noch die Rechtsprechung könnten sich unter diesen Umständen der Verpflichtung entziehen, eine ebensoklare wie verbindliche Rangfolge festzulegen. Wie sie freilich auszusehen hat, bleibt kontrovers. Während sich die einen auf Art.s Abs.3 GG berufen und der Forschung den unbedingten Vorrang zugestehen, verweisen die anderen auf das kürzlich erst eindrucksvoll bestätigte Recht des einzelnen auf informationelle Selbstbestimmung und folgern daraus die Priorität des Datenschutzes. 47 Richtig verständlich wird der Konflikt freilich nur vor dem Hintergrund eines ganz bestimmten Datenschutzkonzepts. Nichts, so möchte man meinen, ist eigent- lich selbstverständlicher als im Datenschutz ein gleichsam modernisiertes, den Anforderungen einer von den Auswirkungen einer ständig weiter perfektionierten Informationstechnologie geprägten Gesellschaft angepaßtes Persönlichkeitsrecht zu sehen. Der Vorteil liegt auf der Hand: Man bewegt sich auf wohlbekannten Bahnen. ja beschränkt sich, genaugenommen, darauf, einen altbewährten recht- lichen Anknüpfungspunkt um eine neue Variante anzureichern. Kurzum, der Datenschutz gerät zum Anwendungsfall eines ohnehin zur Generalklausel ent- wickelten $ 823 Abs.ı BGB., das "Recht auf informationelle Selbstbestimmung" fügt sich damit als jüngstes Beispiel in die Reihe der subjektiven Rechte ein. Der Preis ist allerdings beträchtlich: Die "Dateneigentümer" monopolisieren den Umgang mit "ihren" Daten, die Verwendung der Angaben wird zum Verhandlungsobjekt der "Datenherren" untereinander. Die Folge: Kommunikation wird systematisch zer- stückelt. Der Rückgriff auf eingefahrene Argumentationsmuster mag beruhigen und den Eindruck vermitteln, die Probleme durchaus lösen zu können. Er widerspricht jedoch der Geschichte des Datenschutzes. Schon ein Blick in die allererste gesetz- liche Regelung, das hessische Gesetz von 1970, genügt, um festzustellen, daß die Datenschutzvorkehrungen als Baustein eines Regelungssystems betrachtet wurden, dessen Gegenstand die Bedingungen sein sollten, unter denen der Informationszu- gang und die Informationsverarbeitung in einer demokratischen Gesellschaft erfolgen müssen. Aus genau dem gleichen Grund hat das BVerfG in seiner Ent- scheidung zum VZG (BVerfGE 65, ı) die informationelle Selbstbestimmung und damit den Datenschutz als "elementare Funktionsbedingung eines auf der Hand- lungs- und Mitwirkungsfähigkeit seiner Bürger begründeten freiheitlichen demokra- tischen Gemeinwesens" umschrieben. Konsequenterweise müssen die Datenschutz- vorkehrungen als Kommunikationsvoraussetzungen und nicht als Kommunikations- barrieren konzipiert und interpretiert werden. Der Datenschutz ist, anders ausge- drückt, neben der Meinungs-, der Presse- und der Wissenschaftsfreiheit zentrales Element der für eine demokratische Gesellschaft konstitutiven kommunikativen Integrität des einzelnen. Er läßt sich deshalb nur solange verfassungskonform regeln, wie die Interdependenz dieser Elemente bedacht und berücksichtigt wird. Zur Debatte steht also nicht ein wie immer gearteter nachträglicher Ausgleich, sondern einzig und allein eine Regelung, die ganz konkret Datenschutz und Wissenschaftsfreiheit einbezieht und aufeinander abstimmt. 48 2. Regelungsebenen Reflexionen über die Verarbeitung personenbezogener Daten im Rahmen der kriminologischen Forschung knüpfen verständlicherweise zunächst an die allgemei- nen Überlegungen darüber an, wie die Verarbeitungsbedingungen für Forschungs- projekte überhaupt strukturiert sein müssen. So gesehen ist es auch nicht verwun- derlich, daß sich die Diskussion bisher auf die Interpretation der vorhandenen Forschungsklauseln oder auf die Anforderungen an die geplante Ergänzung des BDSG konzentriert hat. Die Erfahrungen mit der Anwendung der früheren Hessi- schen Datenschutzgesetze sind ebenso bezeichnend dafür wie die Überlegungen, die den inzwischen abgeschlossenen Novellierungsprozeß begleitet haben. Just diese Erfahrungen zeigen aber auch: Die Zeit, in der man hier wie sonst meinte, sich mit generellen Datenschutzregelungen begnügen zu können, ist vorbei. Genausowe- nig wie die allgemeinen Datenschutzgesetze überzeugende Lösungen für jeden einzelnen Verarbeitungsbereich bringen können, sind die allgemeinen Forschungs- klauseln in der Lage, plausible und praktikable Antworten auf sämtliche Fragen zu geben, die sich bei der Verarbeitung im Rahmen der verschiedenen Wissenschafts- disziplinen stellen. Es gibt eben nicht die Verarbeitung für die Wissenschaft. Feststellbar ist zunächst nur ein generelles, quer durch die einzelnen Disziplinen verbreitetes Interesse an der Verarbeitung personenbezogener Angaben. Mit dem Wechsel der Disziplin ändern sich jedoch auch die Informationserwartungen sowie die Verarbeitungsbedingungen. Eben deshalb sind Sätze, wie etwa der, daß die wissenschaftliche Forschung kein unmittelbares, sondern lediglich ein vorüberge- hendes Interesse an personenbezogenen Angaben habe, weil sie nur Teil der jeweils benötigten breiten Datenbasis seien, in dieser Allgemeinheit nicht haltbar. Allzu unterschiedlich sind die Forschungsinteressen etwa im Rahmen der Medizin, der Geschichtswissenschaft, der Kriminologie oder der politischen Wissenschaften, allzu verschieden daher auch die mit dem Zugriff auf die personenbezogenen Daten verknüpften Verarbeitungsanforderungen. Für die wissenschaftliche Forschung gilt daher wie für jeden anderen Verarbei- tungsbereich: Der Gesetzgeber hat keine Wahl. Generelle Datenschutzbestimmungen sind nur Durchgangsstationen auf dem Weg zu einer verfassungskonformen Rege- lung. Der Schwerpunkt muß mit anderen Worten bei bereichsspezifischen Vor- schriften liegen. Sie allein können in Kenntnis der jeweiligen Verarbeitungssitua- tion besondere an ihr ausgerichtete Verhaltensanforderungen formulieren, in die 49 sowohl die Eigenart der einzelnen Disziplinen als auch die aus der Perspektive der Betroffenen entscheidende Prävention der speziellen Verarbeitungsgefahren von Anfang an eingehen können. Ansätze dafür gibt es bereits. Zu erinnern ist etwa an die Novellierung des Bundesstatistikgesetzes oder an die Regelungsvorschläge zum Hessischen Krankenhausgesetz und zur Archivgesetzgebung. Spätestens bei dem Versuch, bereichsspezifische Ansätze näher zu umschreiben, werden freilich die Grenzen legislativer Intervention sichtbar. Gerade wenn der Akzent auf den Arbeitsprozeß der einzelnen Disziplinen gelegt wird, kann der Gesetzgeber beim besten Willen nicht das disziplinadäquate Maß an Präzision erreichen. Er vermag zwar, wie sich vor allem an den Überlegungen zu der Verarbeitung von Krankenhausdaten oder zur Einrichtung medizinischer Register zeigt. durchaus disziplinspezifische Informationserwartungen aufzugreifen, bleibt aber notwendigerweise bei einem immer noch relativ hohen Abstraktionsgrad stehen. Je erfolgreicher sich daher die Bemühungen um bereichsspezifische Regelungen gestalten. desto evidenter wird die Notwendigkeit einer neuen, dritten Regelungs- ebene, genauer: der Ausarbeitung besonderer Verhaltensrichtlinien durch die Wissenschaft selbst. Ein noch so intensivierter Gesetzgebungsprozeß entläßt mithin die einzelnen wissenschaftlichen Disziplinen nicht aus der Verantwortung, eigene Vorstellungen über den Umgang mit personenbezogenen Daten zu entwickeln und sie in einen auf die jeweilige Disziplin zugeschnittenen Verhaltenskodex umzu- münzen. Keineswegs geht es dabei um die noch vor einigen Jahren nachhaltig propa- gierte Forderung, den Gesetzgeber aus dem Forschungsbereich zu verdrängen und es der Wissenschaft zu überlassen, die von ihr für richtig gehaltenen Verarbei- tungsanforderungen zu formulieren. Vielmehr bleibt es nach wie vor bei der Feststellung: die wissenschaftliche Forschung ist keine der Datenschutzgesetz- gebung unzugängliche Exklave. Nur: Der Gesetzgeber muß, um die für eine wirk- same Datenschutzregelung erforderliche Genauigkeit zu erreichen, von Anfang an die Kooperation der Wissenschaft in seine Intervention einbeziehen. Ganz in diesem Sinn hat etwa die European Science Foundation in den autonom formulier- ten, disziplinspezifischen Verhaltensrichtlinien eine unerläßliche Ergänzung der gesetzlichen Vorschriften gesehen. Nur so läßt sich nicht nur die erforderliche Nähe zu den einzelnen Disziplinen erreichen, sondern auch ein Höchstmaß an Flexibilität gewinnen. so Für die kriminologische Forschung folgt daraus: Sie darf ihre Reaktionen auf die möglichen Auswirkungen des Datenschutzes nicht auf Bemerkungen zu den ver- schiedenen Wissenschaftsklauseln beschränken. Sie muß vielmehr ihre Aufmerksam- keit genauso auf die beiden anderen Regelungsansätze, die bereichsspezifischen Vorschriften sowie die disziplininternen Verhaltensrichtlinien, konzentrieren. Mit zu ihren wichtigsten Aufgaben gehört es daher, die gesetzlichen Regelungen auszumachen, die den Regelungsrahmen für ihre besonderen Informationserwar- tungen abgeben. Die Diskussion über die unter Datenschutzgesichtspunkten längst fällige Reform der Strafprozeßnormen oder der Vorschriften über die Justizmittei- lungen ist, so gesehen, auch und gerade eine Diskussion über Voraussetzungen und Grenzen einer Verarbeitung jener personenbezogener Daten, die für die kriminolo- gische Forschung eine zentrale Rolle spielen. Ob und in welchem Umfang freilich konkret Zugang gewährt werden kann, ja muß, hängt, wie die Erfahrung zeigt, entscheidend von den organisatorischen Bedingungen ab, unter denen sich die Forschung jeweils abspielt. Spätestens hier wird der unmittelbar praktische Wert disziplinspezifischer Verhaltensrichtlinien klar. Sie führen nicht nur die in der gesetzlichen Regelung festgelegten Verarbeitungsanforderungen fort, sondern geben zugleich deutlich zu erkennen, wie sich die Verarbeitung im Rahmen krimi- nologischer Forschungsprojekte im einzelnen vollziehen muß, angefangen bei einem Mindestmaß von Sicherungsvorkehrungen bis hin zu der Umsetzung-so elementarer Datenschutzgrundsätze wie der Zweckbindung und der funktionalen Trennung. Damit entsteht ein von der kriminologischen Forschung selbst konzipiertes und akzeptiertes Verarbeitungsraster, dessen Anwendung zum einen der jeweils in Betracht kommenden datenverarbeitenden Stelle ermöglicht, ihrer Verantwortung bei der Übermittlung der Angaben an die Forschung nachzukommen, und zum anderen eine klare Grundlage für die Verarbeitungskontrolle abgibt. Problemfelder 3 Die kriminologische Forschung ist, wie die Erfahrung zeigt, exemplarisch für eine Vielzahl offen zugegebener, aber auch immer wieder verdrängter Schwierig- keiten bei der Verarbeitung personenbezogener Daten für Forschungszwecke. Kein Wunder, wenn sich deshalb längst bekannte Probleme von neuem stellen, ja sich unter Umständen verschärfen, aber auch zusätzliche, die besonderen Verarbei- tungsbedingungen kriminologischer Forschungsprojekte kennzeichnende Problem- SI konstellationen hinzukommen. Beides läßt sich, wiederum vor dem Hintergrund der Kontrollerfahrungen, am besten mit Hilfe sieben verschiedener Problemkomplexe verdeutlichen. 3.1 Forschungsprivileg Sonderregelungen für die Forschung legen zwar das Verarbeitungsziel fest und geben damit zugleich den Legitimationsgrund für die besonderen Verarbeitungsbe- dingungen an. Wer jedoch diese Regelung für sich in Anspruch nehmen kann, folgt daraus noch lange nicht. Gewiß, die vier - Forschungsklauseln enthaltenden- Landesdatenschutzgesetze haben versucht, eine Antwort darauf zu geben. Der mittlerweile weit verbreitete Hinweis auf "Hochschulen und andere öffentliche Einrichtungen mit der Aufgabe unabhängiger wissenschaftlicher Forschung" hat ihnen freilich mehr Kritik als Zustimmung eingebracht. Mit Art.5 Abs.3 GG läßt sich in der Tat eine Privilegierung der öffentlich-rechtlich organisierten Forschung schlecht vereinbaren, was denn auch die weitaus vorsichtigere Formulierung des $ 33 HDSG erklärt. Am Beispiel der kriminologischen Forschung zeigt sich aller- dings, daß auch die Reaktion auf die "unabhängige Forschung" keineswegs die Lösung aller Probleme mit sich bringt. Nach wie vor dürfte es so lange keine Schwierigkeiten geben, wie die Forschungsaufgaben von Universitätsinstituten wahrgenommen werden. Und auch die früher bei privatrechtlich organisierten Institutionen, wie etwa der Max-Planck-Gesellschaft, immer wieder auftauchenden Zweifel müßten endgültig ausgeräumt sein. Negativ müßte dagegen die Reaktion auf eine dritte Spielart ausfallen: die Behördenforschung. Unstreitig gibt es hier Variationen. Man braucht nur an so unterschiedliche Fälle wie die "Kriminologische Zentralstelle" einerseits und die Forschungsabteilung des BKA andererseits zu denken. Beides ist symptomatisch für eine längst in weiten Bereichen der öffentlichen Verwaltung sichtbar gewordene Tendenz: Je mehr die staatlichen Aufgaben zunehmen, desto deutlicher wächst das Interesse der öffentlichen Verwaltung, die eigenen Entscheidungen durch eine gezielt damit verknüpfte Forschung besser vorzubereiten und solider abzusichern. In dem Maße, in dem langfristige Planung zum selbstverständlichen Bestandteil staatlicher Aktivität wird, entwickelt sich daher auch die von den Behörden initiierte und mit ihnen organisatorisch verbundene Forschung zu einem ebenso selbstverständlichen Aspekt staatlicher Tätigkeit. Wer sich deshalb mit den Bedingungen auseinander- setzt, unter denen sich die Forschung gegenwärtig vollzieht, kann nicht umhin, die wachsende Bedeutung der Behördenforschung zur Kenntnis zu nehmen. Erst recht s$2 geht es daher nicht an, den Informationszugang als eine Frage anzusehen, die eigentlich nur die Universitäten und allenfalls einige wenige, außerhalb ihrer, aber doch mit ihnen verbundener Institutionen betrifft. Nur: Weit mehr als anderswo stellt sich bei der Behördenforschung die Frage nach einer wirksamen Zweckbindung der Verarbeitung. Mit dem Zugriff der Forschung werden die Daten aus ihrem ursprünglichen Zweckzusammenhang herausgenommen und für einen neuen Zweck verarbeitet. Wenn aber die Forschung besondere Zugangs- und Verarbeitungsbedingungen für sich in Anspruch nehmen kann, weil Datenschutz und wissenschaftliche Forschung konstitutive Elemente der kommunikativen Integrität des einzelnen sind, dann darf von Anfang an nicht der mindeste Zweifel daran bestehen, daß die personenbezogenen Daten unter keinen Umständen aus dem Forschungs- in den Verwaltungsbereich überführt werden können. Genau diese Erwartung steht hinter der Forderung des $ 33 HDSG, die Daten nur zum Zweck "unabhängiger wissenschaftlicher Forschung" zu überlassen, und eben deshalb sind die Zweifel bei der Behördenforschung nicht einfach von der Hand zu weisen. Trotzdem: Das Beispiel der kriminologischen Forschung unterstreicht, daß es weder angeht, die Behördenforschung zu ignorieren, noch und erst recht sich mit Überlegungen über die mögliche Verdrängung der "universitären" durch die "admi- nistrative” Forschung zufriedenzugeben. Vielmehr kommt es darauf an, in Kenntnis der besonderen, die Kriminologie kennzeichnenden Forschungsbedingungen sowie der spezifischen, gerade für diesen Wissenschaftsbereich typischen Aspekte der Behördenforschung Lösungsansätze zu suchen. Daß es durchaus möglich ist, Auswege zu finden, zeigt sich an der ebenfalls im HDSG ($ 32) enthaltenen Sondervorschrift für die Verarbeitung zu Planungszwecken. Einmal mehr geht es darum, eine Zweckentfremdung zu tolerieren, und erneut ist die Bedingung dafür die strenge, gerade gegenüber der öffentlichen Verwaltung sicherzustellende Abschottung. 3.2 Funktionale Trennung zwischen Verwaltung und Wissenschaft Was am Beispiel der Behördenforschung eine ganz konkrete Bedeutung gewinnt, ist die wahrscheinlich wichtigste Voraussetzung jeder Sonderregelung zugunsten der wissenschaftlichen Forschung: die strikte funktionale Trennung zwischen den Forschungseinrichtungen einerseits und allen anderen an personenbezogenen Daten interessierten Stellen andererseits. Ohne Zweifel kein ausschließlich die kriminolo- gische Forschung betreffendes Problem. Die Forderung nach einer klaren funktio- S3 nalen Trennung hat im Gegenteil alle Diskussionen über die Verarbeitung perso- nenbezogener Daten zu Forschungszwecken nahezu von Anfang an konstant begleitet und kehrt in den Vorschlägen der European Science Foundation genauso wieder wie in der Empfehlung des Europarates. Nur gibt es wenig Fälle, in denen der Sinn und die Tragweite der funktionalen Trennung so deutlich werden wie bei der kriminologischen Forschung. So mögen Interviews nicht immer erforderlich sein. Doch kann es durchaus Situationen geben, in denen gerade das Gespräch mit dem Delinquenten eine ganze Reihe für das konkrete Forschungsprojekt wichtiger Informationen vermittelt. Je sensibler jedoch der Forschungsgegenstand ist, desto berechtigter erscheint die Annahme, daß sich das Interesse an den jeweils erhobenen Daten keineswegs in einer rein wissenschaftlichen Verwertung erschöpft. Gespräche mit Drogenab- hängigen sind nun einmal, ob man es will oder nicht, auch eine möglicherweise wichtige Informationsquelle für Polizei und Staatsanwaltschaft. Gewiß, das Bundes- verfassungsgericht hat in seiner Entscheidung zur Beschlagnahme der Klienten- kartei einer Suchtkrankenberatungsstelle (BVerfGE 44, 353) Zugangsbarrieren aufgestellt. Liest man freilich die Entscheidung genau, dann kommen Zweifel, ob es nicht doch nach Ansicht des Gerichts Ausnahmen geben muß, etwa wenn es um einen besonders schwerwiegenden Kriminalitätsfall geht. Abgesehen davon, genügt die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes für sich genommen, so wichtig sie im übrigen sein mag, nicht. Sie deutet die Richtung an, ohne verläßlich garantieren zu können, daß diese auch effektiv eingehalten wird. Kurzum, ohne eine verbindliche gesetzliche Regelung riskiert die funktionale Trennung, weitgehend Fiktion zu bleiben. Der Gesetzgeber muß eine klare Wahl treffen. Will er wirklich der kriminologischen Forschung, aber auch der Forschung überhaupt, die Chance einräumen, ein Höchstmaß an Information zu bekommen, dann gilt es, die Unzugänglichkeit der zu Forschungszwecken verarbeiteten Daten verbindlich vorzuschreiben. Nicht von ungefähr hat sich in den Vereinigten Staaten die öffentliche Verwaltung bei der Vergabe von Forschungsaufträgen immer wieder zu Garantien bereitgefunden, die genau diese Unzugänglichkeit zum Gegenstand haben. Solche Vereinbarungen sind allerdings nicht mehr als eine deutliche Erinnerung an die Notwendigkeit, die funktionale Trennung gesetzlich zu gewährleisten. Erst in dem Augenblick, in dem kein Zweifel mehr an der Unzu- gänglichkeit besteht, kann die kriminologische Forschung damit rechnen, daß die gerade bei den Datenschutzbeauftragten vorhandenen Bedenken gegen die Offen- legung bestimmter Angaben fallengelassen werden. Die Einstellung des Daten- 54 schutzbeauftragten hängt eben entscheidend davon ab, ob das Forschungsprojekt End- oder nur Zwischenstation der Daten ist. Solange mit anderen Worten die Gefahr besteht, daß Außenstehende Zugang zu den der Forschung übermittelten und dort möglicherweise weitere, ebenfalls personenbezogene Informationen generierenden Angaben bekommen können, bleibt ihnen keine Wahl: Sie müssen die Gefahren mitbedenken, die für die Betroffenen mit dem möglichen Zugriff Dritter verbunden sind und sich deshalb tendenziell restriktiv äußern. 3-3 Personenbezogene Daten als Ausnahme Sonderregelungen für die Forschung dürfen über eines nicht hinwegtäuschen: Ziel solcher Vorschriften ist es einzig und allein, Verarbeitungsbedingungen zu formulieren, welche der spezifischen Aufgabe wissenschaftliqher Forschung Rech- nung tragen, nicht jedoch einen uneingeschränkten Zugang zu personenbezogenen Daten zu legitimieren. Im Gegenteil, für die Kriminologie gilt genauso wie für jede andere Wissenschaftsdisziplin: Die Verarbeitung personenbezogener Angaben muß hier wie sonst die Ausnahme bleiben. Mit zu den wichtigsten Verpflichtungen der kriminologischen Forschung gehört es daher, sich klar darüber zu werden, wann ein Rückgriff auf personenbezogene Daten wirklich erforderlich ist. Der Daten- schutz begründet, so gesehen, einen Rechtfertigungszwang. Er läßt es nicht zu, sich das Informationsmittel beliebig auszusuchen, sondern verlangt, zunächst alle Anstrengungen zu unternehmen, um mit anonymisierten Daten auszukommen. Nur vor diesem Hintergrund sind die Bemühungen zu verstehen, mit der faktischen Anonymisierung einen Anknüpfungspunkt zu schaffen, der einerseits den Ausnah- mecharakter der Verarbeitung personenbezogener Daten unterstreicht, andererseits aber die Anonymisierungsbedingungen in einer Weise definiert, die den Zugang der Forschung zu dem von ihr benötigten Informationsmaterial sicherstellt. Selbst wenn es deshalb bislang kaum Zweifel an der Berechtigung gegeben haben sollte, personenbezogene Daten jederzeit, und zwar ohne weitere Prüfung, in den Forschungsprozeß einzubeziehen, läßt sich ein solcher Standpunkt nicht mehr aufrechterhalten. Erst recht kommt es darauf an, sich stets der gezielt weiten Umschreibung der personenbezogenen Angaben durch die Datenschutzge- setze bewußt zu sein. Der Gesetzgeber hat sich durchweg für eine Definition entschieden, die bewußt die Bestimmbarkeit der Person für eine Anwendung der Datenschutzvorkehrungen ausreichen läßt. Es hat deshalb wenig Sinn, sich in interpretatorischen Gefechten darüber zu stürzen, ob die jeweils zur Debatte stehenden Angaben einer "bestimmten" Person zugerechnet werden können. Weitaus 55 erfolgversprechender ist es, darüber nachzudenken, inwieweit der Fortgang des konkreten Forschungsprozesses wirklich von der Kenntnis personenbezogener Daten abhängt. Wo dies klar bejaht werden kann, bedarf es keiner Auseinandersetzung über die Daten mehr. Wo dagegen die personenbezogenen Angaben zwar eine durchaus willkommene, aber keinesweg erforderliche Informationsquelle sind, müssen sie unzugänglich bleiben. 3.4 Informationszugang zu behördlichen Unterlagen Die Konzentration auf die Anwendungsprobleme der Datenschutzbestimmungen versperrt leicht den Blick dafür, daß gerade für die kriminologische Forschung weit mehr auf dem Spiel steht als die eine oder andere Modifikation der gegen- wärtig geltenden Verarbeitungsbedingungen. Der Datenschutz löst sicherlich ‚Verarbeitungssperren aus. Selbst dort jedoch, wo es gelingen sollte, mögliche Datenschutzbedenken auszuräumen, ist der Zugang keineswegs gesichert. Die eigentliche entscheidende Frage, inwieweit die kriminologische Forschung über- haupt für sich beanspruchen kann, Informationen, die in behördlichen Unterlagen enthalten sind, für ihre Zwecke zu verwerten, ist dem Datenschutz vorgelagert. Die Rechtsprechung stimmt jedenfalls skeptisch. Nach wie vor dominiert die Ansicht, daß Verwaltungsakte nicht für die Öffentlichkeit bestimmt sind, bleibt es also den Behörden überlassen, selbst darüber zu befinden, ob die für das konkrete Projekt notwendigen Informationen offengelegt werden. Spätestens hier zeigt sich, wie sehr es darauf ankommt, ein Verarbeitungskon- zept zu entwickeln und gesetzlich abzusichern, das sich eben nicht auf die gleichsam reinen Datenschutzmaßnahmen beschränkt, sondern zugleich einen freien Informationszugang garantiert. Wohlgemerkt, keineswegs geht es dabei lediglich um personenbezogene Daten, wenngleich die Kenntnisnahme solcher Angaben besondere Probleme stellt, die auch besonders zu behandeln sind. Erfahrungen damit gibt es bereits in einer ganzen Reihe von Ländern. Sie bestätigen, daß sich Datenschutz und freier Informationszugang weder ausschließen noch und erst recht gegenein- ander ausspielen lassen. In dem Maße daher, in dem die kriminologische Forschung sich etwa nicht damit begnügen will, die im Gerichtsverfahren dokumentierten Ergebnisse polizeilicher Tätigkeit zur Kenntnis zu nehmen, vielmehr Wert darauf legt, Fahndungsmethoden und Fahndungsfolgen in der Form zu analysieren, in der sie sich in den Akten und Informationssystemen der Polizei widerspiegeln, muß sie auf einer gesetzlichen Regelung bestehen, die einen freien Informationszugang jedenfalls dort gewährleistet, wo es um die Realisierung eines wissenschaftlichen s6 Projekts geht. Noch einmal: Die Schwierigkeiten sind nicht zu unterschätzen, ändern jedoch nichts an der Verpflichtung des Gesetzgebers, beides, Datenschutz und Informationszugang, mit der gleichen Intensität aufzugreifen und zu regeln. 3-5 Einwilligung der Betroffenen Wohl kein anderer Punkt hat seit der Verabschiedung der Datenschutzgesetze so viele Kontroversen ausgelöst, wie die Einwilligung der Betroffenen. Was dem Gesetzgeber als selbstverständlicher Tribut an die verfassungsrechtlich gebotene informationelle Selbstbestimmung erschien, war und ist in den Augen der For- schung die wahrscheinlich bedenklichste Konsequenz des Datenschutzes. Die aus der Perspektive der kriminologischen Forschung geübte Kritik ergänzt, so gesehen, die schon von Medizinern, Historikern, Soziologen und Politologen geltend gemach- ten Vorwürfe. Der Tenor bleibt gleich: Die Forschung, so heißt es, werde unver- antwortlich erschwert, wenn nicht unmöglich gemacht, der Betroffene zugleich unnötig belastet. Weder dürfe man die wissenschaftliche Forschung in völlig überflüssige administrative Komplikationen verstricken, ja ihre Ergebnisse von der Zufälligkeit der Bereitschaft des Betroffenen abhängig machen, sich mit einer Verwertung seiner Daten einverstanden zu erklären, noch könne man diesem zumuten, sich erneut mit einem inzwischen abgeschlossenen, für ihn alles andere als angenehmen Kapitel seiner Vergangenheit konfrontiert zu sehen. So viel sollte unbestritten sein: Wenn der einzelne wirklich eine Chance haben soll, sich selbst eine Meinung zu bilden und sie auch anderen gegenüber zu vertreten, dann darf sich die Verarbeitung seiner Daten nicht an ihm vorbei abspielen. Eben deshalb sieht das HDSG ($ ı2 Abs.ı) in der Verpflichtung, perso- nenbezogene Daten grundsätzlich immer nur beim Betroffenen und mit seiner Kenntnis zu erheben, mit den wichtigsten Grundsatz einer verfassungskonformen Datenschutzregelung. Der einzelne darf in einer Gesellschaft, die sich ihrer ganzen politischen Struktur nach auf seiner Kommunikations- und Partizipationsfähigkeit gründet, nicht zum Abfrageobjekt degradiert werden. Darüber vermag sich auch die wissenschaftliche Forschung nicht hinwegzusetzen. Der Dialog mit dem Betrof- fenen und damit verbunden die Notwendigkeit seiner Einwilligung in die Verarbei- tung mögen deshalb manchem als lästige Zeitverschwendung, ja mit dem Selbstver- ständnis wissenschaftlicher Arbeit unvereinbar erscheinen, beides bleibt dennoch eine unverzichtbare Verarbeitungsvoraussetzung. Für die kriminologische For- schung heißt dies: Sie muß, wie jede andere Disziplin, mehr tun, als nur die Einwilligung als Zugangsbedingung zu den von ihr jeweils gewünschten Informatio- 57 nen zu akzeptieren. Vielmehr gilt es, sich mit den bisher verwendeten Erhebungs- instrumenten kritisch auseinafiderzusetzen, und zwar mit dem Ziel, dem Gespräch mit dem Betroffenen wo immer möglich den Vorrang einzuräumen. Die Beteiligung des Betroffenen ist, mit anderen Worten, keineswegs nur einer von vielen, belie- big wählbaren Erhebungswegen, sondern der zunächst allein gangbare. So wichtig es jedoch erscheint, die Bedeutung der Einwilligung auch und gerade im Zusammenhang mit der Forschung zu betonen, so sehr kommt es darauf an, sich vor einem Einwilligungsdogmatismus zu hüten. Die Einwilligungsforderung mag unstreitig die Datenschutzregelungen beherrschen, sie ist trotzdem keine alterna- tivlose Verarbeitungsvoraussetzung. Solange informationelle Selbstbestimmung und wissenschaftliche Forschung als integrale Elemente der kommunikativen Integrität des einzelnen gesehen und behandelt werden, kann man nicht die auch von der kriminologischen Forschung erhobenen Einwände und vor allem die mittlerweile gewonnenen Erfahrungen schlicht verleugnen. Wer die Einwilligung tabuisiert, destabilisiert daher das für die kommunikative Integrität erforderliche Regelungs- system nicht minder als derjenige, der sie als wissenschaftsfeindlich disqualifiziert. Gerade die bisherigen Erfahrungen zeigen nun, daß der bislang anvisierte Weg, generelle, also auf alle Forschungsprojekte quer durch sämtliche Disziplinen anwendbare Einschränkungen zu formulieren, nicht weiterführt. Die wenigen gemeinsamen Ansatzpunkte dürfen nicht darüber hinwegtäuschen, daß verläßliche Regeln nur in Kenntnis der spezifischen Arbeitsbedingungen der kriminologischen Forschung gefunden werden können. Exemplarisch dafür sind Untersuchungen, die sich mit dem Ablauf bestimmter Strafverfahren beschäftigen. Der Hinweis auf die Einwilligung verleitet schnell dazu, Überlegungen, die eigentlich auf den Täter oder die Opfer einer Straftat zugemünzt sind, kritiklos auf alle Beteiligten zu übertragen. Ob und inwieweit ein Verfahren analysiert werden kann, hängt unter diesen Umständen auch und gerade vom Einverständnis des jeweiligen Staatsan- waltes oder der einzelnen Richter ab. Die kriminologische Forschung riskiert so in genau die Situation hineinzugeraten, die für den Ablauf zeitgeschichtlicher Unter- suchungen typisch gewesen ist. Untersuchungen über den Nationalsozialismus etwa sahen und sehen sich mit der Forderung konfrontiert, sich vor jedem Aktenzugang des Einverständnisses der involvierten Funktionsträger zu versichern. Die Konse- quenzen brauchen nicht erst ausgemalt zu werden. Bei der kriminologischen Forschung gilt es daher genauso dezidiert zwischen "Funktionsträgern" einerseits sowie den übrigen Beteiligten andererseits zu unterscheiden und dementsprechend die Einwilligungsforderung abzuschwächen. s8 Unabhängig davén laßt sich, bei allem Respekt vor der Beteiligung der Betrof- fenen, die legitime, verfassungsrechtlich abgestützte Erwartung der kriminolo- gischen Forschung, möglichst schnell und uneingeschränkt an das im Zusammen- hang mit dem einzelnen Forschungsprojekt relevante Material heranzukommen, unter anderem dadurch erfüllen, daß zwischen dem Aktenzugang und der späteren Veröffentlichung unterschieden wird. Die Parallelität zur historischen Forschung ist wiederum auffällig. Hier wie dort ist es zunächst wichtig, eine umfassende, selektionsbedingte Verfälschungen ausschließende Information zu sichern. In beiden Fällen sind daher die Verarbeitungsschranken gleichsam zurückzudrängen und mit der Veröffentlichung zu verknüpfen. Der kriminologischen Forschung kommt freilich dabei eine wichtige Rolle zu. Ihr fällt die Aufgabe zu, nicht nur die eigenen Informationserwartungen zu präzisieren, sondern auch Verhaltensricht- linien zu entwickeln, die deutlich erkennen lassen, wie sich gerade beim Umgang mit Akten Forschung unter datenschutzkonformen Bedingungen abspielen muß. Angesprochen ist insoweit die dritte, eindeutig disziplinspezifische Regelungsebene. Der kriminologischen Forschung obliegt es also, sich selbst Schranken aufzuer- legen, die es Außenstehenden möglich machen, den Verarbeitungsprozeß nachzu- vollziehen und zugleich zu kontrollieren. Je präziser die Verhaltensrichtlinien formuliert werden, desto einfacher dürfte sich der Zugang gestalten. 3.6 Zweckbindung der Datenverwendung Wissenschaftliche Forschung ist ihrer ganzen Struktur nach Anregung. Die jeweiligen Ergebnisse der kriminologischen Forschung sind, so gesehen, Teil eines Reflexionsprozesses, der auf ihnen aufbaut und sie in andere, neuen Zielen die- nende Projekte einbezieht. Konsequenterweise erlischt daher das Interesse am Informationsmaterial keineswegs zwangsläufig mit dem Abschluß des konkreten Projektes. In einer Vielzahl von Fällen gewinnen die Daten, nicht zuletzt wegen ihrer Verwendung für einen ganz bestimmten Forschungszweck, eine zusätzliche, über das Ende des ursprünglichen Projekts hinausweisende Bedeutung. Der Verar- beitung sind jedoch klare Grenzen gezogen. Die Zweckbindung verbietet von vornherein jede Verarbeitung auf Vorrat. Wo sich der Bezugspunkt für die Verar- beitung verflüchtigt, schwindet auch die Legalität. Eine Blanko-Ermächtigung zur Verwendung der Daten im Rahmen der kriminologischen Forschung läßt sich deshalb weder den Datenschutzgesetzen entnehmen noch und erst recht in irgend- welche Erklärungen der Betroffenen hinein interpretieren. Trotzdem geht es nicht an, sich mit dieser Aussage zufriedenzugeben. Die Eigenart des wissenschaftlichen 59 Erkenntnisprozesses sowie seine besondere Beziehung zur informationellen Selbst- bestimmung zwingen einmal mehr dazu, die Verarbeitungsmodalitäten zu überprü- fen. Das Ziel muß dabei darin bestehen, sukzessive Zweckveränderungen zwar in Kauf zu nehmen. sie aber von vornherein einzugrenzen und zugleich an bestimmte, vor allem die Abschottung der Daten sowie die Kontrollierbarkeit des Verarbei- tungsprozesses gewährleistende Bedingungen zu binden. Modelle gibt es durchaus. Zu erinnern ist beispielsweise an die inzwischen weit fortgeschrittenen Versuche, die sukzessive Verarbeitung bei den in Krankenhäusern erhobenen Patientendaten zu ermöglichen. Hinzuweisen ist auch auf die verschie- denen Vorschläge, "Datentreuhänder" vorzusehen, eine der im übrigen allerersten Anregungen im Rahmen der Überlegungen zu Verarbeitung personenbezogener Daten für die wissenschaftliche Forschung. Weder bei der kriminologischen For- schung noch anderswo ist es allerdings gelungen, der Realisierung solcher Vorstel- lungen auch nur einen Schritt näherzukommen. Schon deshalb, weil die Wider- stände innerhalb der Wissenschaft nach wie vor erheblich sind. Die Wissenschaftler pflegen einerseits die Notwendigkeit einer breiten Nutzung der Daten immer wieder hervorzuheben, neigen jedoch andererseits offensichtlich dazu, die einmal erhobenen Angaben für sich zu behalten. Zu einem echten "data-sharing" kann es aber, soll auch der Datenschutz gewahrt werden, ohne eine Verselbständigung des Informationsmaterials nicht kommen. Erst auf diesem Weg läßt sich ein Mindestmaß an Sicherungsvorkehrungen treffen, lassen sich die Risiken also auffangen, die sowohl mit einer Zweckänderung als auch mit einer Ausweitung des Benutzer- kreises einhergehen. Der "Treuhänder" öffnet den Verarbeitungsprozeß und schirmt ihn zugleich ab. Beides setzt freilich die Bereitschaft zu neuen Formen der Wissenschaftsorganisation voraus. Sie sind der Preis für eine variable, allerdings an klar festgelegte Verwendungsmuster gebundene Verarbeitung. Noch so sorgfältig konstruierte "Treuhandmodelle" rechtfertigen jedoch keine unbegrenzte Verlagerung im Rahmen einzelner Forschungsprojekte erhobener und produzierter Daten. Die Zulässigkeit der Verlagerung richtet sich vielmehr nach der Art der Angaben sowie nach den Erhebungsumständen. Ob es beispielsweise um verschiedene, einer Reihe von Gerichtsakten entnommene Angaben oder um die im direkten Gespräch anvertraute persönliche Geschichte des Betroffenen geht, kann für die Verlagerung und damit die Weiterverwendung nicht gleichgültig sein. An der kriminologischen Forschung liegt es, in Kenntnis ihrer Methoden und Informa- tionsquellen die notwendigen Unterscheidungen zu treffen, die Kriterien also eines erweiterten, allerdings an die Einschränkungen eines Treuhandmodells gebundenen 60 Zugangs festzulegen. Zugleich aber bestätigt sich die Interdependenz der verschie- denen Regelungsebenen. "Treuhandmodelle" mögen auf die Kooperationsbereitschaft der Forschung angewiesen sein. Ihre Funktionsfähigkeit hängt genauso von einer gesetzlichen Garantie ihrer Abschottung ab. Eine Zusammenführung der Daten darf es erst geben, wenn die funktionale Trennung der kriminologischen Forschung sichergestellt ist. 3.7 Aufbewahrungsdauer der Daten Ein konsequent praktizierter Datenschutz beschränkt die Aufbewahrungsdauer der Daten. Weil ihre Erhebung nur Mittel ist, um einen bestimmten Zweck zu erreichen, bleibt ihre Verwendung in aller Regel lediglich solange zulässig, wie sie für dieses Ziel noch benötigt werden. Wohlgemerkt, keine auf die automatische Datenverarbeitung beschränkte Forderung. Die Verarbeitungsform spielt im Gegen- teil keine Rolle, mag sein, daß sich Löschungsfristen am ehesten bei automati- sierten Informationssystemen aufdrängen. Sie sind dennoch genauso notwendig dort, wo sich die Information in Akten niederschlägt. Das Beispiel der kriminalpo- lizeilichen Sammlungen ist lehrreich genug. So umstritten etwa die Absicht war, sich mit Verwaltungsvorschriften zufriedenzugeben, so wenig gingen die Meinungen über die Erforderlichkeit klarer Löschungsfristen auseinander. Kurzum, das Dilem- ma zeichnet sich gerade in einem für die kriminologische Forschung relevanten Bereich deutlich ab: Der Datenschutz fordert eine möglichst kurze Aufbewahrungs- dauer, die kriminologische Forschung ist dagegen, um einer besseren Nutzung des Informationsmaterials willen, an einer langen Konservierung interessiert. Eines hat die automatische Datenverarbeitung allerdings bewirkt: Sie hat den Konflikt beträchtlich verschärft. Mit ihrer Hilfe ist es nicht nur zum ersten Mal möglich, eine tendenziell unbegrenzte Zahl an Daten zu verarbeiten, sondern ihnen auch ein Höchstmaß an Information für die unterschiedlichsten Zwecke zu entneh- men. Genau deshalb ist sie nach wie vor der eigentliche und entscheidende Anwendungsfall der Datenschutzbestimmungen, und aus dem gleichen Grund rückt die Forderung nach verbindlichen Löschungsprozeduren, wann immer es zu einer automatischen Verarbeitung kommt, sofort in den Vordergrund. Die Diskussion über die polizeilichen Informationsssysteme ist ebenso bezeichnend dafür wie die Auseinandersetzung mit den möglichen Folgen neuer, mit Hilfe der automatischen Verarbeitung entwickelter Fahndungsmethoden. Die erst vor kurzem vorgenommene Korrektur der StPO ($& 163 d) demonstriert - ganz gleich im übrigen, wie man im einzelnen dazu stehen mag - deutlich, daß jeder Schritt in Richtung auf eine 61 automatische Verarbeitung nur tolerabel ist, wenn nicht zuletzt die Aufbewah- rungsdauer der Daten klar beschränkt wird. So gesehen, fällt es schwer, einen Ausweg zu finden. Genaugenommen kann es ihn allenfalls geben, wenn zuvor eine funktionale Trennung der von und für die kriminologische Forschung verarbeiteten Daten gewährleistet ist. Allzu groß ist gerade bei einem beträchtlichen Teil der sie interessierenden Angaben die Ver- suchung. doch immer wieder auf die Daten zurückzugreifen, sie also erneut etwa für polizeiliche oder gerichtliche Zwecke zu nutzen. Solange jedoch diese Gefahr nicht gebannt ist, kann es kaum gelingen, akzeptable Kompromisse zu formulieren. Ein Grund mehr, um den Gesetzgeber an seine Verpflichtung zu erinnern, bald und unmißverständlich eine funktionale Trennung sicherzustellen. Die Reform der StPO erweist sich unter diesen Umständen auch als Prüfstein dafür, ob der Gesetzgeber gewillt ist, die Interdependenz von informationeller Selbstbestimmung und Wissen- schaftsfreiheit einzusehen sowie die notwendigen Konsequenzen daraus zu ziehen. Nur: Mit einem Appell an den Gesetzgeber ist es nicht getan. Die kriminolo- gische Forschung muß, soll es zu einer überzeugenden Regelung kommen, einen eigenen Beitrag liefern. Eine konsequent realisierte funktionale Trennung kann zwar die Aufbewahrungsdauer im Interesse der Forschung ändern, sie darf aber nicht dazu führen, mehr oder weniger den Gesamtbestand der Daten der krimino- logischen Forschung zu überlassen. Jede solche Lösung birgt, ob man es will oder nicht, die Gefahr in sich, doch letztlich vornehmlich mit Hilfe nebulöser General- klauseln eine Verwendung für andere als wissenschaftliche Zwecke zu legalisieren. Die kriminologische Forschung muß daher Auswahlmaßstäbe entwickeln, die einer- seits ein Mindestmaß an forschungsrelevanter Information sichern, andererseits aber den Datenbestand soweit entwerten, daß jedenfalls die Wahrscheinlichkeit einer Rückführung in wissenschaftsfremde Verwendungszusammenhänge nur noch aäußerst gering ist. Gewiß, keine einfache Aufgabe. Auch deshalb, weil sie sich nur erfüllen ließe, wenn von Anfang an die interdisziplinären Aspekte bedacht werden. Auf dem Spiel stehen keineswegs lediglich die Interessen der kriminologischen Forschung, sondern genauso die Informationserwartungen weiter Teile der Ge- schichtswissenschaft, um nur eine der ebenfalls betroffenen Disziplinen zu nennen. Jede unter dem Gesichtspunkt einer längeren Aufbewahrung vorgenommene Aus- wahl präjudiziert die Archivierung und rührt insofern an ein Kernproblem einer ebenso korrekten wie adäquaten Informationsversorgung der wissenschaftlichen Forschung. Eines ändert sich allerdings dadurch nicht: Die Hoffnung, zu einer Regelung zu gelangen, die einen konsequenten Datenschutz ebenso ernst nimmt wie 62 die spezifischen Informationserwartungen der kriminologischen Forschung, richtet sich keineswegs nur auf den Gesetzgeber, sondern genauso auf die Wissenschaft selbst. Literaturhinweise: Erklärung der European Science Foundation v. ı2. November 1980 zum Datenschutz und zur Verwendung personenbezogener Daten für Forschungszwecke (deutsche Übersetzung im Anhang zum 9. Tätigkeitsbericht des Hessischen Datenschutzbeauf- tragten, 1980, S. 75 f££.); Empfehlung des Europarates Nr. R (83) ı0 v. 3. September 1983 über den Schutz der für wissenschaftliche und statistische Zwecke verwendeten personenbezogenen Daten (abgedruckt in SIMITIS/DAMMANN/MALLMANN/REH, Dokumentation zum BDSG, D 3.4); 7. Tätigkeitsbericht (TB) der Baden-Württembergischen Datenschutzbeauftragten (DSB) 1986, 5ı ff.; ıs. TB des Hessischen DSB, 1986,1 63 ff.; 7. TB des Nordrhein- Westfälischen DSB, 1986, 73 ff.; 8. TB der Rheinland-Pfälzischen Datenschutzkom- mission, 1981, LT-Drucks. 9/1869, S 11 _ ff.; ALBRECHT, CuR 1986, 92 ff.; BORUCH/CECIL: Assuring the Confidentiality of Social Research Data (1979); BÜLLESBACH, ÖVD 3/1ı98ı, S. 9 , BULL/DAMMANN, DÖV ı982, S. 213 {ff.; Datenschutz und Forschungsfreiheit (1986); EBERLE, ıo ZSoz (1981ı) S 196 ff.; FIENBERG/MARTIN/STRAF: Sharing Research Data (1985); KAASE/KRUPP/PFLANZ/SCHENCKL/SIMITIS(Hrsg.), Datenzugangund Datenschut z - Konsequenzen für die Forschung (1980); KILIAN: Rechtsfragen der medizinischen Forschung mit Patientendaten (1983):; SIMITIS; 29 Am.J.Comp.L. (1981ı) 583 ff., sowie ders. in: Deutsch-polnisches Kolloquium über Wirtschaftsrecht und das Recht des Persönlichkeitsschutzes (1985) S. 87 ff., MedR 1ı98s, S 195 {£f£.; WISSENSCHAFTSRAT: Empfehlungen und Stellungnahmen 1982, S. 93 £ff. (1983). 63 Datenschutz und sozialwissenschaftliche Forschung von Max Kaase Zur augenblicklichen Lage der Datenschutzgesetzgebung des Bundes l Die Novelle zum BDSG vom 28.1.1986 Schriftform der Einwilligung Informierte Einwilligung Das bestimmte Forschungsvorhaben Löschung von personenbezogenen Daten n S0 N Gefahr der Forschungszensur durch die gehäufte Verwendung unbe- 6 stimmter Rechtsbegriffe Sondersituation der Empirischen Sozialforschung Il Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung: Anmerkungen zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 15.12.1983 zum Volkszählungsgesetz IV Zusammenfassung ] Zur augenblicklichen Lage der Datenschutzgesetzgebung des Bundes Am 27. Januar 1977 trat das "Bundesdatenschutzgesetz" (BDSG) in Kraft. Dieses Gesetz enthielt, anders als die Landesdatenschutzgesetze, keine besondere Rege- lung für die wissenschaftliche Forschung, und es erscheint plausibel anzunehmen, daß daraus die Einschätzung des Gesetzgebers in jener Zeit abzulesen ist, der Bereich der wissenschaftlichen Forschungweise keine spezifischen Regelungs- bedürfnisse auf. Tatsächlich zeigte sich sehr bald, daß vor allem die Einrichtung 64 von besonderen Kontrollinstitutionen - der Beauftragten für den Datenschutz - eine extensive Auslegung der Regelungsbreite der Datenschutzgesetzgebung begün- stigte; Erwin K. Scheuch! benutzt in diesem Zusammenhang das organisationssozio- logische Konzept der "greedy institutions", d.h. der Tendenz von Institutionen, sich immer weitere Aufgaben anzueignen. Für die wissenschaftliche Forschung ließen sich nach Einführung des BDSG sehr schnell drei Problemschwerpunkte ausmachen: (1) die Art der Einwilligung in die Datenverarbeitung personenbezogener Daten sowie, damit eng verbunden, das Problem der "informierten Einwilligung" (informed consent), (2) die faktische Einbeziehung der Phase der Datenerhebung in den Geltungsbereich der Gesetze (die denn auch in einem der Referentenentwürfe zur Novellierung des BDSG in $ ı konsequenterweise zusätzlich aufgenommen wurde), und (3) das Problem, wann Daten als anonymisiert gelten können. Die konkreten Erfahrungen in der Wissenschaft mit dem BDSG bzw. den Ländergesetzen legten sehr schnell die Schlußfolgerung nahe, daß eine Beeinträch- tigung der wissenschaftlichen Arbeitsgrundlagen durch die Gesetzgebung entstan- den sei bzw. entstehen könne. So entschloß sich der Wissenschaftsrat im Herbst 1980, eine Arbeitsgruppe einzurichten, die eine Stellungnahme zum Spannungs- verhältnis zwischen Wissenschaftsfreiheit und Datenschutz erarbeiten sollte; diese Stellungnahme wurde vom Wissenschaftsrat am 5. November 1982 in ihrer endgül- tigen Form verabschiedet®?, Für den Bereich der Empirischen Sozialforschung basierte diese Stellungnahme nicht unwesentlich auf einer vom Verfasser 1981 durchgeführten umfassenden Erhebung zur Identifizierung von "Problemfällen" in der Forschung. Dabei ergab sich, daß das tatsächliche Ausmaß der Beeinträchtigung der Forschung geringer als zunächst angenommen war. Eine aktuelle Bestandsaufnahme flächendeckenden Charakters liegt unseres Wissens nicht vor; an der Gesamtsituation dürfte sich jedoch nichts wesentliches geändert haben. Allerdings besteht Grund zu der Annahme, daß die Probleme für die Forschung um so größer werden, je spezifischer die untersuchten Populationen sind. Hier ist die kriminologische Forschung ganz sicher besonders betroffen. I SCHEUCH, ERWIN K. (1980): Die Weiterentwicklung des Datenschutzes als Problem der Sozialforschung. In: Kaase, Max (Hrsg.), Datenzugang und Datenschutz. Konsequenzen für die Forschung. ZUMA-Monographien Sozialwissenschaftliche Methoden, Band 3, Königstein/Ts., Athenäum, S. 269. 2 WISSENSCHAFTSRAT (1982): Stellungnahme zu Forschung und Datenschutz. In: Wissenschaftsrat (Hrsg.), Empfehlungen und Stellungnahmen 1982, S. 93-118. 65 Schon bei der Erhebung für den Wissenschaftsrat wurden durchaus bestimmte Schwerpunkte der Behinderung erkennbar - insbesondere bezüglich des Zugangs zu öffentlichen Datenbeständen -, die nicht zuletzt durch die Neigung der daten- besitzenden Stellen erklärt werden konnten, die Datenschutzgesetzgebung als Vorwand für die Ablehnung des Datenzugangs zu verwenden Dieses insgesamt recht akzeptable Bild von 1982 war nicht unwesentlich auf das Ergebnis zweier Gespräche zwischen der öffentlich-rechtlich und privat-rechtlich verfaßten Sozialforschung und den zuständigen Aufsichtsbehörden der Länder zurückzuführen Danach konnte der drohende Zwang der Schriftlichkeit der Zustimmung von Befragten zu Befragungen abgewendet und ein bis heute gültiges Verfahren vereinbart werden, wie sowohl bei Einfach- als auch bei Mehrfachbefra- gungen (Panel) ohne Verletzung der datenschutzrechtlichen Bestimmungen vorzu- gehen ist3. Die Stellungnahme des Wissenschaftsrates 1982 verwies allerdings völlig zu Recht auf den Umstand, daß diese getroffenen Vereinbarungen der Forschung wegen ihres niedrigen Verbindlichkeitsgrades nur wenig Sicherheit verleihen4 Insofern gewann die vorgesehene Novellierung des BDSG eine besondere Bedeu- tung, weil von ihr wichtige Signale hinsichtlich der Rolle, die der wissenschaft- lichen Forschung zugebilligt werden, ausgehen würden Schon im ersten Referentenentwurf für eine Novellierung war eine Sonder- regelung als $ 3a "Datenverarbeitung für wissenschaftliche Zwecke" vorgesehen Der konkrete Formulierungsvorschlag war jedoch nicht dazu angetan, die Probleme der Forschung im Zusammenhang mit dem Datenschutz zu lösen. Nicht zuletzt mit dem Ziel, das Novellierungsverfahren mit präzisen Vorstellungen und Erfahrungen aus der Wissenschaft zu unterstützen, bildete die Senatskommission für Empirische Sozialforschung der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG) im Frühjahr 1982 eine Unterkommission mit dem Auftrag, einen konkreten Novellierungsvorschlag zu erarbeiten. Dieser Vorschlag wurde der Senatskommission mit Datum vom ı. Sep- tember 1982 übergeben, blieb aber ohne Folgen, weil sich das Präsidium der DFG nicht zu einer öffentlichen Stellungnahme verstehen wollte 3 Für Einzelheiten siehe Drucksache 3/93 des Deutschen Bundestages, 9. Wahl- periode Bundesministerium für Verkehr Mitteilungen zur Anpassung der empirischen Forschung an die Bestimmungen des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG) vom 18.6.1980 - Auszug; abgedruckt in KAASE, MAX (1986): Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Bundesdatenschutzgesetzes ZUMA- Nachrichten, Heft 18, Mai 1986, Mannheim, Zentrum für Umfragen, Methoden und Analysen eV S 18 20 4 WISSENSCHAFTSRAT (Fn.2) S. 99 66 Am 23. Juni 1983 legte das Bundesministerium des Inneren einen Novellierungs- vorschlag vor, der einige der vom Wissenschaftsrat und aus der Wissenschaft geäußerten Anregungen aufnahm (so entfiel z.B. der Einschluß der "Datenerhebung" in $ ı Abs.ı des BDSG, und in $ 3a wurde der enge Begriff des "bestimmten For- schungsvorhabens" durch den freilich immer noch zu engen Begriff des "bestimm- ten Forschungszwecks" ersetzt). Auch dieser Entwurf brachte für die Empirische Sozialforschung und die wissenschaftliche Forschung allgemein insgesamt keine überzeugenden Lösungen. [[M Die Novelle zum BDSG vom 28.1.1986 Den bislang letzten Schritt in dieser Kette bildet der Gesetzesentwurf zur Änderung des BDSG der Koalitionsparteien CDU/CSU und FDP vom 28.1.1986, der in einer Nacht- und Nebelaktion zum Abschluß gebracht worden war und am 30.1.1986 in erster Lesung vom Deutschen Bundestag verabschiedet worden ist. Zu diesem Gesetzesentwurf hat der Innenausschuß des Deutschen Bundestages am 21. April 1986 eine Anhörung durchgeführt. Zur Zeit (März 1987) ist unklar; wann und mit welchen Inhalten das Gesetzgebungsverfahren fortgeführt werden wird. Auch in die Novelle wurde ein $ 3a "Zulässigkeit der Nutzung personenbezoge- ner Daten für Zwecke der wissenschaftlichen Forschung" eingefügt, gegen den der Verfasser bei der genannten Anhörung erhebliche Vorbehalte vorgebracht hat5. Die hauptsächlichen Vorbehalte sind: ı. Schriftform der Einwilligung & 3 Abs.2 Satz 2 sowohl des geltenden BDSG als auch der Novelle schreiben vor, daß "die Einwilligung der Schriftform bedarf, soweit nicht wegen besonderer Umstände eine andere Form angemessen ist". Schon heute wird für die gleichlau- tende Bestimmung des geltenden Rechts immer wieder die Ansicht vertreten, daß die Ausnahme nicht gelte und dementsprechend der Befragte schriftlich in die Verwertung des Interviews einwilligen müsse. Insbesondere die Meldebehörden machen fortlaufend die Übermittlung von Meldedaten davon abhängig, daß $ 3 in diesem Sinne ausgelegt und angewandt wird. 5 KAASE (Fn.3); die weiteren Ausführungen in diesem Beitrag unter II. entstam- men im wesentlichen dieser Stellungnahme. 67 Zunächst einmal muß ganz klar gesagt werden, daß dem Recht auf informa- tionelle Selbstbestimmung des Bürgers umfassend durch die Tatsache Rechnung getragen wird, daß jeder Bürger bei Untersuchungen der Empirischen Sozial- forschung selbstverständlich die Möglichkeit besitzt, selber zu entscheiden, ob er oder sie sich an einer solchen Untersuchung beteiligt oder nicht. Erst nach einer grundsätzlich positiven Entscheidung tritt das Problem der Form der Einwilligung überhaupt auf. Die Notwendigkeit der Schriftform der Einwilligung wird insbesondere begrün- det mit der Warnungsfunktion, welche diese für die am Interview Teilnehmenden habe. Das ist eine juristische Unterstellung, deren Richtigkeit allein mit Plausi- bilität begründet, aber nicht überzeugend belegt wird. Empirische Untersuchungen, vor allem die von Singer© ergeben ein ganz anderes Bild. Das Einverständnis zur Schriftform ist eine Funktion des Selbstvertrauens von Personen im Umgang mit Rechtsgeschäften und fremden Personen. Menschen mit geringer Bildung und wenig qualifizierten Berufen haben sehr viel häufiger die Tendenz, “nichts zu unter- schreiben". Ähnlich wirkt sich die Schriftform auch für die Qualität der Antworten aus. Hier wäre also bei Implementierung des Zwangs zur schriftlichen Zustimmung zu mündlichen persönlichen Interviews, insbesondere bei Befragungen einer reprä- sentativen Stichprobe von Einheiten aus einer definierten Grundgesamtheit (z.B. wahlberechtigte Bevölkerung), mit erheblichen Verzerrungen der Untersuchungser- gebnisse zu rechnen. Einweiterer indiesem Gesamtzusammenhang bedeutsamer Gesichtspunkt bezieht sich auf die Frage, wie sich der Gesetzgeber denn die angemessene Form der Einwilligung eines Betroffenen zur Speicherung seiner aus Telefonumfragen gewon- nenen Daten vorstellt. Denn hier liegt ein einer "normalen" Repräsentativbefragung vor Ort durch Interviewer voll vergleichbarer Sachverhalt vor, mit der einen Ausnahme eben, daß die schriftliche Einwilligung aus befragungstechnischen Gründen grundsätzlich nicht erlangt werden kann. Diese Situation gewinnt ihre besondere Widersinnigkeit aus der Tatsache, daß der Empirischen Sozialforschung von Datenschützerseite gelegentlich vorgehalten wird, sie sperre sich gegen neue Erhebungsmethoden und Befragungstechniken. Die Forderung nach schriftlicher Einwilligung würde demgegenüber ausgesprochen innovationshemmend wirken und das nicht zuletzt aus Kostengründen rapide an 6 SINGER, ELEANOR (1978): Informed Consent: Consequences for Response Rate and Response Quality in Social Surveys.. American Sociological Review, 43, S 144-162. 68 Bedeutung gewinnende Instrument der Telefonumfrage für die Forschung aus- schließen. Daß hier eine eklatante Verschlechterung der Wettbewerbssituation gegenüber ausländischen Wissenschaftlern entstehen würde - in den USA z.B. sind telefonische Befragungen in der universitären Sozialforschung inzwischen gang und gäbe -, braucht nicht weiter betont zu werden. Zusammenfassend ist festzustellen, daß bei Festhalten an der Schriftform für die Einwilligung Forschungsinnovationen verhindert und darüber hinaus ganz konkret mit einem erheblichen Anstieg der Verweigerungen zu rechnen ist, sich an sozialwissenschaftlichen Untersuchungen zu beteiligen. Diese Verweigerungen werden sich nicht zufällig in bezug auf die Grundgesamtheit verteilen, aus der eine Stichprobe befragt werden soll. Es würde mit Sicherheit die Zukunft der repräsentativen Sozialforschung in der Bundesrepublik nachhaltig in Frage gestellt. Diese Situation würde entstehen, obgleich erkennbar kein Regelungs- und Schutzbedarf für den Bürger besteht und obgleich das Heraufschnellen der Ver- weigerungsrate aus nicht datenschutzbezogenen Erwägungen geschähe. 2. Informierte Einwilligung $ 3a des Entwurfs legt als Grundsatz fest, daß eine Datenverarbeitung nur erfolgen darf, "soweit der Betroffene (das ist in der Empirischen Sozialforschung in der Regel der Befragte; M.K.) eingewilligt hat". Nach $ 3 Abs.z2 des Entwurfs "ist der Betroffene bei der Einwilligung auf den Zweck der Speicherung und einer vorhergesehenen Übermittlung ... hinzuweisen". Nach zumindest herrschender, wenn nicht allgemeiner Meinung soll damit, soweit es hier interessiert, klargestellt werden, daß dem Befragten zumindest die Ziele der Untersuchung erläutert werden müssen. Grundsätzlich ist eine solche Forderung in einer offenen Gesellschaft unab- weisbar, obgleich im einzelnen zu erörtern wäre, welcher konkrete Schaden eigentlich einem Bürger entsteht, der an einer wissenschaftlichen Untersuchung teilnimmt. Hier existieren in Rechtsprechung und Politik offenbar abenteuerliche Vorstellungen. Erwin K. Scheuch hat in diesem Zusammenhang immer wieder darauf hingewiesen, daß die Schriftform der Einwilligung schon in die bisherige Fassung des Datenschutzgesetzes aufgrund einer irrigen Vorstellung Eingang geiunden hat. Die Kontroverse um den "informed consent" entstand in den USA anläßlich von Menschenversuchen in der Medizin. Dort setzte sich bei Gerichten dann als Praxis durch, daß Teilnehmer entsprechend der für sie mit einer Teil- nahme verbundenen Gefährdung so zu unterrichten seien, daß das Abwägen bei 69 einer Einwilligung dem Grad der Gefährdung entspricht7. Keinesfalls ist in den USA für Forschung allgemein die Schriftform gefordert. 3. Das bestimmte Forschungsvorhaben Schon in der erwähnten Stellungnahme des Wissenschaftsrates (1982) ist darauf hingewiesen worden, daß aus grundsätzlichen wissenschaftlichen Erwägungen, aber nicht zuletzt auch aus Gründen der Forschungsökonomie personenbezogene Daten auch für offene Fragestellungen, d.h. eben gerade nicht nur für ein bestimmtes Forschungsvorhaben, gespeichert werden können müssen. Dies gilt in besonderem Maße für Längsschnittstudien, die in der Wissenschaft immer bedeutsamer werden und für die die Einhaltung des Personenbezugs über einen langen Zeitraum unab- dingbar ist. Da aber $& 36 des geltenden BDSG hier bereits die Trennung der die Personenidentifikationsmerkmale enthaltenden und der die inhaltlichen Angaben enthaltenden Datei vorschreibt, ist die Eingrenzung in $ 3a Novelle BDSG auf ein "bestimmtes Forschungsvorhaben" überflüssig und schädlich. Interessant erscheinen in diesem Zusammenhang die allerdings auf den Makro- zensus bezogenen Aussagen des Bundesverfassungsgerichts (1983) im sogenannten Volkszählungsurteil. Dort heißt es zur Frage der engen Zweckbindung der Daten: "Bei der 'Datenerhebung für statistische Zwecke kann eine enge und konkrete Zweckbindung der Daten nicht vérlangt werden. ... Die Volkszählung muß Mehr- zweckerhebung und -verarbeitung, also Datensammlung und -speicherung auf Vorrat sein, wenn der Staat den Entwicklungen der industriellen Gesellschaft nicht unvorbereitet begegnen soll."8 4. Löschung von personenbezogenen Daten Auch in diesem Falle hatte der Wissenschaftsrat bereits auf die Gefahren der Kann-Vorschrift in $ 14.3 BDSG für die Forschung hingewiesen, die auf diese Weise unter Umständen zentrale Datenbestände verliert. Entgegen der alten Kann-Vorschrift ist in $ 14.3. Novelle BDSG nun sogar eine Verschärfung im Sinne einer Muß-Vorschrift eingetreten, worauf insbesondere die Max-Planck-Gesellschaft 7 SCHEUCH (Fn.ı), S. 256-259. 8 BUNDESVERFASSUNGSGERICHT (1983): Das Volkszählungsgesetz - Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom ı5. Dezember 1983 - ı BvR 209/83 u.a. Abgedruckt in: Datenschutz und Datensicherung, Heft 4, 1984, S. 273. 70 kritisch hinweist9. Auch hier besteht die Gefahr, daß der Forschung durch den Löschungszwang unersetzliche Datenbestände verloren gehen. 5-. Gefahr der Forschungszensur durch die gehäufte Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe $ 3a der Novelle sieht in seinen Absätzen 2 und 3 vor, daß in einigen Aus- nahmefällen auf die Einwilligung des Betroffenen verzichtet werden kann. Es handelt sich hier um die Voraussetzungen: "... bedürfen der Einwilligung des Betroffenen nicht, wenn der Zweck der Forschung nicht auf andere Weise erfüllt werden kann und das berechtigte Interesse der Allgemeinheit an der Durchführung des Forschungsvorhabens das Geheimhaltungsinteresse des Betroffenen erheblich überwiegt", sowie, wenn es "nicht zumutbar ist, die Einwilligung einzuholen und kein Grund zur Annahme besteht, daß schutzwürdige Belange des Betroffenen durch die Datenverarbeitung beeinträchtigt werden". Aufgrund der bislang mit dem Datenschutzrecht gewonnenen Erfahrungen ist mit einer erheblichen Rechtsunsicherheit und einem massiven Interpretationsbe- dürfnis bezüglich dieser unbestimmten Rechtsbegriffe zu rechnen. Damit entsteht die Frage, wer denn im konkreten Forschungsfall Wissenschaftlern und Praktikern sagen wird, wie die unbestimmten Rechtsbegriffe jeweils ausgelegt werden. Erfah- rungsgemäß wird diese Auslegung in erster Linie über die die Anwendung der Datenschutzgesetze überwachenden Institutionen, d.h. die Aufsichtsbehörden und die Datenschutzbeauftragten, erfolgen. Grundsätzlich ist damit der Möglichkeit einer Forschungszensur Tür und Tor geöffnet. Bis die Gerichte als Korrektur- instanzen hier die notwendigen Klärungen herbeigeführt haben werden, sind viele Forschungsvorhaben schon faktisch verhindert worden. In der Summe ist mit schweren, möglicherweise irreparablen Schäden für die Forschung zu rechnen. An dieser Stelle liegt übrigens in besonders eklatanter Weise ein möglicher Konflikt mit Artikel 5 Absatz 3 des Grundgesetzes (Wissenschaftsfreiheit) vor. Dies kann nicht dem Willen des Gesetzgebers entsprechen, denn es ist allgemein anerkannt, daß der Datenschutz nicht zu einem verfassungswidrigen Eingriff in die Wissen- schaftsfreiheit führen darf. 9 Interne Stellungnahme des Datenschutzbeauftragtender Max-Planck-Gesellschaft vom 12.2.1986. 71 6. Sondersituation der Empirischen Sozialforschung Die besondere Ironie der geschilderten Probleme und Sachverhalte liegt nun darin, daß in der Empirischen Sozialforschung grundsätzlich kein Interesse an der personenbezogenen Bearbeitung von Informationen besteht und mit der Ausnahme bestimmter Formen der zeithistorischen Forschung, für die ohnehin ein bereichs- spezifisches Gesetz in Vorbereitung ist (Archivgesetz), auch eine auf konkrete Einzelpersonen bezogene und Einzelpersonen benennende Auswertung von Daten nicht stattfindet. Typisch für die Empirische Sozialforschung hingegen ist eine auf Kategorien von Individuen hin (z.B. Altersgruppen, Berufsgruppen u.ä.m.) gerichtete Analyse von Daten, die bei ihrer Verarbeitung keinen Personenbezug - im Sinne des BDSG sowohl als bestimmter als auch als bestimmbarer Personenbezug - mehr aufweisen, d.h. faktisch anonymisiert sind. Das Dilemma dieser Situation, der $ 3a der Novelle BDSG - sollte er Gesetz werden - nicht abhelfen, sondern die er verschärfen wird, besteht darin, daß die Daten bei ihrer Erhebung für eine begrenzte und begrenzbare Zeit einen Perso- nenbezug aufweisen und für die Erreichung der Forschungszwecke auch aufweisen müssen. Dieser den Kunstregeln entsprechende, unvermeidbare und weithin bekannte Sachverhalt - Personenbezug bei der Erhebung; danach in der Regel nach Vor- nahme bestimmter erforderlicher Überprüfungen dauerhafte Anonymisierung - hat bislang in der deutschen Datenschutzgesetzgebung keine Berücksichtigung gefun- den. Ganz anders haben andere westliche Demokratien in ihren Gesetzgebungen bzw. Gesetzesinitiativen gehandelt. Entsprechend existiert unseres Wissens in keinem anderen Land eine ähnlich rigide datenschutzrechtliche Handhabung der die Empirische Sozialforschung betreffenden Probleme, wie sie in der Novelle vorge- sehen ist. IN. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung: Anmerkungen.zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 15.12.1983 zum Volkszählungsgesetz Aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Volkszählungsgesetz folgt u.E. eindeutig, daß die wissenschaftliche Forschung anders behandelt werden muß, als es die Novelle zum BDSG vorsieht. So wird hervorgehoben: "Wenn die ökonomische und soziale Entwicklung nicht als unabänderliches 72 Schicksal hingenommen, sondern als permanenteAufgabe verstanden werden soll, bedarf es einer umfassenden, kontinuierlichen sowie laufend aktualisierten Infor- mation über die wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Zusammenhänge. Erst die Kenntnis der relevanten Daten und die Möglichkeit, die durch sie vermittelten Informationen mit Hilfe der Chancen, die eine automatische Datenverarbeitung bietet, für die Statistik zu nutzen, schafft die für eine am Sozialstaatsprinzip orientierte staatliche Politik unentbehrliche Handlungsgrundlage."!0 Eben diese unentbehrliche Handlungsgrundlage wird vom Problemverständnis der Aufsichtsbehörden, Datenschutzbeauftragten und Politiker bedroht. Dies muß als um so unverständlicher angesehen werden, als das Bundesverfassungsgericht!! sogar den Auftrag erteilt. zu "prüfen, ob eine Totalerhebung trotz einer in- zwischen fortgeschrittenen Entwicklung der statistischen und sozialwissenschaft- lichen Methoden noch verhältnismäßig ist". Und weiter: "Wie aus den Stellung- nahmen mehrerer Datenschutzbeauftragter hervorgeht, wird neuerdings im In- und Ausland diskutiert, ob auf Totalerhebungen verzichtet werden kann. Diese Diskus- sion wird der Gesetzgeber aufmerksam zu verfolgen haben." Mit anderen Worten: In der Regel wird zwar dem "Volkszählungsurteil" entnom- men, daß der Datenschutz, im Zweifelsfall auch zu Lasten der Forschung, ver- schärft werden müsse. Genauer betrachtet, weist dieses Urteil jedoch der Empiri- schen Sozialforschung eine besondere Aufgabe zu, indem es hervorhebt, daß eine am Sozialstaatsprinzip orientierte staatliche Politik unabdingbar Informationen über die wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Zusammenhänge benötigt. Wie aber sollen diese Informationen beschafft werden? Offenbar nicht zuletzt durch moderne Forschungsmethoden der Empirischen Sozialforschung. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil sogar den Gedanken zusätz- lich herausgestellt, den die Empirische Sozialforschung seit vielen Jahren propa- giert, nämlich den Gesichtspunkt der Datensicherung. In diesem Sinne hob es hervor: "Zur Sicherung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung bedarf es ferner besonderer Vorkehrungen für Durchführung und Organisation der Datener- hebung und -verarbeitung, da die Informationen während der Phase der Erhebung - und zum Teil auch während der Speicherung - noch individualisierbar sind; ... Von besonderer Bedeutung für statistische Erhebungen sind wirksame Abschot- tungsregelungen nach außen."!2 Und weiter: 19 BVerfG (Fn.8), S. 273. !T BVerfG (Fn.8), S. 276. 12 BVerfG (Fn.8), S. 274. 73 "Wird den erörterten Anforderungen in wirksamer Weise Rechnung getragen, ist die Erhebung von Daten zu ausschließlich statistischen Zwecken nach dem derzei- tigen Erkenntnis- und Erfahrungsstand verfassungsrechtlich unbedenklich." Die Datensicherung, nicht ein Datenverarbeitungsverbot, ist also sachgerecht. Abgesehen von der Tatsache, daß solche Datensicherungsmaßnahmen bereits flächendeckend auf der Grundlage des bestehenden BDSG - und hier insbesondere unter Bezug und Einbeziehung der betrieblichen Datenschutzbeauftragten ($ 28 BDSG) - verwirklicht sind, stellen sich noch weitere Fragen an den Gesetzgeber. Warum bedient man sich z.B. nicht der Denkfigur des Datentreuhänders im Sinne einer Art Notariatsfunktion, um Datenmißbrauch zu verhindern? Und warum wird Datenmißbrauch nicht einfach als Straftatbestand gesetzlich verankert? Sind dies nur fehlende gesetzgeberische Fantasie und systematische Mißachtung wissen- schaftlicher Belange, oder handelt es sich schlicht auch um Ignoranz in der Sache, wie man dies aufgrund vieler Äußerungen aus den Bereichen von Politik und Gesetzgebung schließen könnte? 'v. Zusammenfassung Die Beeinträchtigung der wissenschaftlichen Forschung durch Regelungen des Datenschutzes kann soziologisch als unbeabsichtigte Folge sozialen Wandels insofern gedeutet werden, als sich in den frühen Diskussionen im Vorfeld der Datenschutzgesetzgebung auch und gerade Wissenschaftler für datenschutzrecht- liche Regelungen aussprachen. Zu groß waren durch die Entwicklung der Computertechnologie die Gefahren geworden, daß über die Verknüpfung von bei Behörden über Bürger gehaltenen Datenbeständen ein so großer "Datenschatten" entstünde, daß der Bürger zu einer "gläsernen Person" würde. Dementsprechend beziehen sich viele Regelungen der Datenschutzgesetzgebung auf den Daten- austausch zwischen Behörden, ein Austausch, dessen Probleme vom Bundesver- fassungsgericht inaseinem Volkszählungsurteil unter der Kategorie der "informa- tionellen Selbstbestimmung des Bürgers" klar erkannt worden sind. Verfolgt man aus dem Blickwinkel des Wissenschaftlers die Diskussion der letzten zehn Jahre über die Datenschutzgesetzgebung in der Bundesrepublik Deutschland, so kann man sich des Eindruckes nicht erwehren, daß die Befür- worter "harter" Regelungen für die Forschung von der Vorstellung besessen sind, es müsse ein Mißbrauch individueller Daten - die in der Sozialforschung ohnehin nur in Ausnahmefällen personenbezogen verarbeitet werden (müssen) - durch die 74 Forschung vermieden werden. Zwar mag nun das totalitäre Dritte Reich bei vielen den Sinn für die Mißbrauchsmöglichkeiten personenbezogener Daten geschärft haben - dies sicherlich zu Recht. Wenn man daraus die - allerdings jede For- schung ausschließende - Folgerung, die Erhebung personenbezogener Daten über- haupt zu untersagen, nicht ziehen mag, dann erhebt sich die Frage nach der Grundlage dieser Befürchtungen. Was immer diese Grundlage sein mag, und darüber soll hier nicht im einzelnen spekuliert werden: Sie kann jedenfalls nicht in konkret nachgewiesenen Fällen von Mißbrauch durch die sozialwissenschaftliche Forschung liegen, denn solche Fälle sind bislang nicht bekannt geworden. Darüber hinaus, so Prof. Leo Baumann in "Blick durch die Wirtschaft" der FAZ vom 12.11.1986, ist "eine ausgewogene Bewertung der Daten-Nutzung erst dann gegeben, wenn neben dem Szenarium des möglichen Mißbrauchs auch die Szenarien des Nutzungs-Verzichts entwickelt werden". Ein besonderes Problem der sozialwissenschaftlichen Forschung liegt unzweifel- haft im Bereich der Anonymisierung personenbezogener Daten; die entsprechende Diskussion gehört vor allem, aber keinesfalls ausschließlich zum Thema der Neu- fassung des Statistikgesetzes (& ı6 Absatz 6 und 7) und der wissenschaftlichen Nutzung der sog. Mikrodaten. Angesichts der Festlegung in $ 2 Absatz ı BDSG, daß "personenbezogene Daten Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren Person" sind, kann es nicht überraschen, daß die Diskussion sich von Anbeginn an auf die Frage gerichtet hat, wann denn eine Anonymisierung erfolgreich stattgefunden habe. Der zunächst gefundene Ausweg der Einigung auf eine "faktische", d.h. mit hoher Wahrschein- lichkeit erfolgreiche gegenüber einer "theoretischen", absoluten Anonymisierung wird mit der Weiterentwicklung der elektronischen Datenverarbeitung zunehmend prekärer, wie neuere Untersuchungen belegt haben!3. Hier werden in Zukunft einerseits neuere Anonymisierungstechniken entwickelt und erprobt werden müssen. Andererseits sollte auch der Weg versucht werden, unter Beachtung des Verhält- nisses von De-Anonymisierungsaufwand und -ertrag praktikable Vereinbarungen über die Definition einer erfolgreichen Anonymisierung zu treffen (eine hilfreiche Formulierung enthält $ ı6 Absatz 6 des neuen Gesetzes über die Statistik für Bundeszwecke vom 27.1.1987). In diesem Zusammenhang ist im übrigen auf die bereits angesprochene Einrichtung von Datentreuhandstellen zu verweisen, die der 13 PAASS, GERHARD/WASCHKUNHN, UDO (1985): Datenzugang, Datenschutz und Anonymisierung: Analysepotential und Identifizierbarkeit von anonymisierten Individualdaten. München: Oldenbourg. 75 De-Anonymisierungsproblematik entscheidendes von ihrer Schärfe nehmen könnte. Gerichtliche Auseinandersetzungen in den USA haben mit aller Deutlichkeit belegt, daß die Wissenschaft im Umgang mit ihren Daten nicht naiv und unreflek- tiert sein darf. Das für alle Beteiligten gleichermaßen relevante Thema ist das der funktionalen Trennung, auch als Notwendigkeit einer Einweg- oder Sackgassen- regelung bezeichnet. Simitis!4 betont hierzu aus dem Blickwinkel des Daten- schutzbeauftragten die absolute Notwendigkeit, seitens des Gesetzgebers und der Verwaltung "zwischen der wissenschaftlichen Nutzung der Daten und ihrer Ver- wendung für irgendeinen anderen Zweck strikt zu unterscheiden, (diese) restlos anzuerkennen und rechtlich einwandfrei abzusichern". Dem muß seitens der For- schung, im Interesse ihrer Freiheit und ihres Zugangs zu Informationen, mit Nachdruck zugestimmt werden. Gefordert ist ein gesetzlich verankertes For- schungsgeheimnis, das den Vollzugsbehörden im Regelfalle den Zugang zu wissen- schaftlichen Daten versperrt. Die vorgetragenen Überlegungen weisen aus, daß in der Beziehung zwischen Datenschutz als einem Garanten individueller Freiheitsrechte und der verfas- sungsmäßig verankerten Forschungs- und Wissenschaftsfreiheit vielfältige Span- nungen und Schwierigkeiten bestehen und die momentane Regelungslage instabil ist. Jeder Wissenschaftler wird in Anerkennung dieses Spannungsverhältnisses nicht zu Einseitigkeiten, sondern zu verantwortungsvoller Güterabwägung neigen und beitragen wollen. Die bisherigen Erfahrungen in der konkreten Anwendung der Datenschutzgesetzgebung und nicht zuletzt der vorliegende Novellierungsvorschlag zum BDSG nähren aber die Skepsis bei Wissenschaftlern, daß Wissenschaft und Forschung in unnötiger Weise und mit angebbarer Zielsetzung - hier sei noch einmal das Stichwort der Forschungszensur genannt - behindert werden sollen. Beispiele aus dem Ausland belegen, daß bei identischer Problemlage wesentlich forschungsfreundlichere Regelungen gefunden werden können. Neben sich aus solchen Gedanken aufdrängenden Fragen nach den Spezifika einer deutschen Rechtskultur und Politischen Kultur trägt mit Sicherheit zu dem unbefriedigenden Stand der Beziehungen zwischen Datenschutzgesetzgebung und Forschungsfreiheit auch die Tatsache bei, daß bislang kaum eine Rechtsprechung vorliegt, die die bestehenden Konflikte einmal grundsätzlicher thematisieren und 14 SIMITIS, SPIROS (1985): Datenschutz und wissenschaftliche Forschung. In: Waehler, Jan Peter (Hrsg.), Deutsch-polnisches Kolloquium über Wirtschaftsrecht und das Recht des Persönlichkeitsschutzes. Tübingen, J.C.B. Mohr (Paul Siebeck), So 87_1240 76 ordnen würde. Daß es dazu bisher nicht gekommen ist, dürfte nicht zuletzt mit der Furcht bei den betroffenen Wissenschaftlern zu tun haben, daß die Recht- sprechung ihre Situation sogar noch verschlechtern könnte, wie dies unlängst in einem zeitgeschichtlichen Forschungsvorhaben geschehen ist; das betreffende Urteil!5 steht allerdings auf erkennbar schwachen rechtlichen Füßen. Auch Richter sind offenbar nicht vor Ignoranz in der Sache geschützt. Noch eine Anmerkung zum Schluß erscheint angebracht. Zehn Jahre frustieren- der Beschäftigung mit der Sache 'Datenschutz' eines in rechtswissenschaftlichen Fragen dilettierenden Sozialwissenschaftlers und nicht zuletzt die Erkenntnis, daß die entsprechenden Probleme in anderen Wissenschaften wie insbesondere der Medizin mindestens so kompliziert und groß wie in der Empirischen Sozialfor- schung sind, haben diesen Autor von der Notwendigkeit bereichsspezifischer gesetzlicher Regelungen für die Wissenschaft überzeugt. Die Beiträge auf dieser Konferenz belegen, daß die zehnjährigen Erfahrungen der Wissenschaft mit dem Datenschutz bei allen Beteiligten günstige Voraus- setzungen für eine Situation geschaffen haben, in der verkrustete Argumentations- und Denkfiguren aufgebrochen und neue Lösungen gefunden werden können. Es ist zu hoffen, daß auch der Gesetzgeber frühzeitig genug von diesen Entwicklungen Kenntnis nimmt, um die gewonnenen Einsichten in die laufenden Gesetzgebungs- verfahren. vor allem in die Novellierung des BDSG und in das Archivgesetz, einzubringen. IS Landgericht Frankenthal (1985): Beschluß vom 30.1.1985 - ı T 2/85. Abgedruckt in: Fam. RZ 1ı98s5, Heft 6, S. 615-616. Siehe dazu auch eine Stellungnahme des betroffenen Wissenschaftlers: KOCKA, JÜRGEN (1986): Übertriebener Datenschutz behindert die Forschung - Die üblen Folgen eines zweifelhaften Urteils. Historische Sozialforschung, Heft 40, Köln: Quantum, S. 96-99. 77 Kriminologische Forschung und Datenschutz von Günther Kaiser Problemstellung 1} Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts H Informationelle Selbstbestimmung und kriminologische Forschung I Bedeutung der Forschungsfreiheit 2 Spannungsverhältnis zwischen kriminologischer Forschung und dem informationellen Selbstbestimmungsrecht 2.1 Fehlender Interventionszusammenhang 2.2 Informationsbedürfnis der Gesellschaft 2.3 Ergebnis IV Fehlende gesetzliche Regelung im Bereich der Forschung Behörden Anonymisierung und Selbstauswertung personenbezogener Daten durch die I Anonymisierung personenbezogener Daten 2 Aktenauswertung durch die Verwaltungsbehörden VI Lösungsansätze I Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe 2 Forschungsklausel oder bereichsspezifische Regelungen 3 Erforderlichkeit personenbezogener Daten 3.1 Glaubhaftmachung der Erforderlichkeit 3.2 Problem des "bestimmten Forschungsvorhabens" Einwilligungserfordernis bei Verarbeitung personenbezogener Daten 4.1 Probleme der Einwilligung 4.2 Schriftformerfordernis nach $ 3a Abs.ı des Entwurfs zum BDSG 4.3 Einwilligungserfordernis und schutzwürdige Belange des Betroffenen in 8 20 LDSG BW 4.4 Begriff der Zumutbarkeit in den 88 75 SGB X und 3a BDSGE 4.5 Lösungsvorschlag 78 s. Datensicherung bei der forschenden Stelle s.1 Geheimhaltung persönlicher Daten s.2 Systemsicherungen s.3 Veröffentlichung von Forschungsergebnissen 5.4 Forschungsgeheimnis, Zeugnisverweigerungsrecht und Beschlagnahmeverbot VIl. Zusammenfassung und Schlußfolgerungen ] Problemstellung Ausgehend von der Entscheidung des BVerfG! zum Volkszählungsgesetz 1983 hat sich die Diskussion um den Datenschutz belebt und eine neue Dimension erreicht. Vor allem im Bereich der empirisch-kriminologischen Forschung stößt die unabhängige Wissenschaft zunehmend auf Schwierigkeıiten. Problemfelder sind dabei besonders der Zugang zu öffentlichen Daten, die Einsicht in Akten sowie die Verarbeitung und Auswertung dieser Daten im Rahmen der jeweiligen Forschungsprojekte und die mittelfristige Speicherung der Daten. Die Beeinträchtigung der Forschung durch extensive Datenschutzpraxis wird bereits in einer Stellungnahme des Wissenschaftsrates? im Jahre 1982 angenommen Der Wissenschaftsrat berichtet von zunehmenden Anhaltspunkten dafür, daß seitens der Wissenschaft darauf verzichtet wird, bestimmte Forschungsarbeiten in Angriff zu nehmen, um nicht mıt den Datenschutzregelungen in Konflikt zu geraten. Diese Darstellung deckt sich mit Erfahrungen aus der kriminologischen Forschung. Forschungsprojekte müssen hier aufgrund extensiver Datenschutzpraxis vorüberge- hend oder ganz eingestellt oder können nur unter erheblichen Schwierigkeiten durchgeführt werden. ! BVerfGE 65, ı ff. - EuGRZ 83, 577 ff. 2 WISSENSCHAFTSRAT: Stellungnahmen und Empfehlungen 1982. Köln, 198 3, 5. 98 79 Für die wissenschaftliche Forschung ist aber der Informationszugang bekannt- lich von existentieller Bedeutung. Über den Datenzugang läßt sich zugleich die Forschungsmöglichkeit regulieren3. Die künftige Entwicklung der Forschung hängt damit entscheidend von der Datenschutzpraxis ab. Dabei ist es für die Handhabung des Datenschutzes von wesentlicher Bedeutung, ob die im Volkszählungsurteil aufgestellten Grundsätze pauschal auch auf den wissenschaftlichen Bereich über- tragen werden können. Konsequenz der undifferenzierten Anwendung der im Volkszählungsurteil auf- gestellten Grundsätze wäre das Erfordernis einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage für jede Datenübermittlung und Datenverarbeitung oder die Einwilligung des Betroffenen in die Übermittlung der personenbezogenen Daten, Auskunfts- und Benachrichtigungspflichten sowie die enge Zweckbindung personenbezogener Daten. Indessen fragt es sich, ob die zum Volkszählungsgesetz aufgestellten verfas- sungsrechtlichen Richtlinien überhaupt pauschal auf den Bereich der wissenschaft- lichen Forschung übertragen werden können. T Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts Das BVerfG4 konstatiert im 65. Band seiner Entscheidungen dem einzelnen bekanntlich das Recht, selbst entscheiden zu können, wann und innerhalb welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden sollen. Dieses Recht auf sogenannte informationelle Selbstbestimmung wird vom allgemeinen Persönlich- keitsrecht aus Art.z2 Abs.ı i.V.m. Art.ı Abs.ı GG umfaßt. Individuelle Selbstbe- stimmung setzt Entscheidungsfreiheit voraus. Diese kann aber nur wirklich frei ausgeübt werden, wenn der einzelne weiß, welche Informationen aus seinem persönlichen Bereich seiner sozialen Umwelt bzw. seinem jeweiligen Kommunika- tionspartner bekannt sind5. Ebensowenig wie der einzelne die unbegrenzte Erhebung und Verwendung seiner Daten hinnehmen muß, kann er allerdings die absolute Herrschaft über seine Daten 3 KAISER, G.: "Biokriminologie", "Staatskriminologie"und Grenzenkriminologischer Forschungsfreiheit. In: FS für H. Leferenz. Heidelberg 1983, S. 47 {ff. (61) SIMITIS, S.: Datenschutz und Forschungsfreiheit. In: Deutsch-polnisches Kollo- quium über Wirtschaftsrecht und das Recht des Persönlichkeitsschutzes. Tübingen, 1983, S. 87, 98. 4 BVerfGE 65, ı, 42. 5 BVerfGE 65, I, 43- 80 beanspruchen. Das informationelle Selbstbestimmungsrecht steht damit in einem Spannungsverhältnis zu dem legitimen Informationsbedürfnis der Gesellschaft. In dem jenem Urteil zugrundeliegenden Sachverhalt ging es um den Konflikt zwischen dem Informationsbedürfnis der Verwaltung und dem Selbstbestimmungs- recht des einzelnen. Die im Urteil aufgestellten Grundsätze betreffen daher ausschließlich einen Teilbereich des Spannungsverhältnisses zwischen Individuum und Gemeinschaft. In diesem Zusammenhang wurde das Volkszählungsgesetz auf- grund der Verknüpfung statistischer mit administrativen Zwecken für verfas- sungswidrig erklärt. Im Bereich der wissenschaftlichen Datennutzung besteht demgegenüber eine abweichende Problemlage. Hier stehensichinformationelles Selbstbestimmungsrecht des einzelnen und die durch Art.5s Abs.3 GG verfassungsrechtlich geschützte Forschungsfreiheit gegenüber. Einerseits ist der Forscher auf personenbezogene Daten im Rahmen seiner Forschungsprojekte angewiesen. Auf der anderen Seite steht das Interesse des einzelnen an einer möglichst unangetasteten Privatsphäre. Die im Urteil aufgestellten verfassungsrechtlichen Richtlinien pauschal auf alle Problemfelder des sozialen Kontakts des einzelnen mit der Umwelt anzuwenden, hieße undifferenziert die sich im Verhältnis Staat - Bürger entfaltenden Probleme auf alle Bereiche des sozialen Kontaktes zu verallgemeinern. Wenn das BVerfG von einem Spannungsverhältnis zwischen Individuum und Gemeinschaft spricht, das im Sinne der Gemeinschaftsbezogenheit der Person zu lösen ist, so bedeutet dies nichts anderes, als im Rahmen der Abwägung der Jeweils widerstreitenden Interessen den konkreten Sachverhalt zugrunde zu legen. Il Informationelle Selbstbestimmung und kriminologische Forschung Art.s Abs.3 GG garantiert zwar ohne Einschränkung durch einen Gesetzesvorbe- halt die freie wissenschaftliche Forschung. Dennoch ist die Forschung nicht schrankenlos. Einschränkungen können sich aus verfassungsimmanenten Schranken ergeben®. Als eine solche Schranke erweist sich im Bereich der Datenerhebung das informationelle Selbstbestimmungsrecht des einzelnen aus Art.2 Abs.ı i.V.m. Art. ı Abs.ı GG7, konkretisiert durch nachrangige Datenschutznormen. 6 KLEIN, F. In: Schmidt-Bleibtreu/Klein: Kommentar zum Grundgesetz. Neuwied u.a., 1983, Art.s Rdn.ı7. 7 RUMSCHÖTTEL, H.: Zum Stand und zu den Problemen der Archivgesetzgebung iın den Ländern. In: Bästlein u.a., Datenschutz und Forschungsfreiheit. München, 1986, S. 27, 42. 81 ı. Bedeutung der Forschungsfreiheit ı.1 Der die Forschungsfreiheit gewährleistende Art.s Abs.3 GG darf nicht nur im Sinne eines Abwehrrechtes gegen staatliche Eingriffe interpretiert werden. Zwar kann die Wissenschaft aus Art.s Abs.3 keine Ansprüche im Sinne eines Teil- haberechtes auf sonst unzugängliches Aktenmaterial ableiten®. Art.s Abs.3 GG hat aber eine Doppelfunktion. Es handelt sich um eine, über die Funktion als Abwehr- recht hinausgehende objektive, wertentscheidende Grundsatznorm. Damit erwächst dem Staat die Pflicht, sich fördernd vor die Wissenschaft zu stellen und einer Aushöhlung dieser Freiheitsgarantie vorzubeugen9. Unter den Schutzbereich des Art.s Abs.3 GG fällt damit auch der Informationszugang, der für die Forschung von existentieller Bedeutung ist. 1.2 Der Forschung kommt eine für die objektive Wissens- und Informations- vermittlung in der Gesellschaft wichtige Rolle zu. Wissenschaftliche Forschung dient dem zur Funktionsfähigkeit der demokrati- schen Gesellschaft erforderlichen Informationsgleichgewicht!°. Für viele Entschei- dungs- und Meinungsbildungsprozesse in der Gesellschaft ist die Information durch eine vom Staat unabhängige Forschung auch im Blick auf die Offenlegung von Handlungsmustern und Handlungsmethoden der Verwaltung von entscheidender Bedeutung!!, Ohne gesicherten Informationszugang läßt sich weder über staatliches Verhalten reflektieren noch Alternativen formulieren!2. Hervorzuheben ist daher die gesellschaftspolitische Rolle der Forschung. Zahl- reiche kriminologische Forschungsprojekte wie solche auf dem Gebiet des Jugend- strafrechts und der Sanktions- und Behandlungsforschung oder Implementationsfor- schung, insbesondere zum Umwelt- und Wirtschaftsstrafrecht, aber auch zur informationellen Konfliktregelung (z.B. Betriebsjustiz, Schiedsverfahren, $ ı53a 8 BVerwG v. 9.10.1986 in: CuR 86, S. 835. 9 v.MÜNCH, I.: Grundgesetzkommentar Bd. I. München, 1981, 2.Aufl.; KLEIN (Fn.6), Rdn.16. I0 BAYER, W.: Die Durchsicht der Personenstandsbücher zum Zwecke der histo- rischen Forschung. FamRZ 1986, S. 642, 643; BRENNECKE, R.: Thesen und Erläute- rungen zu Datenzugang und Datenschutz. In: Kaase u.a., Datenzugang und Daten- schutz - Konsequenzen für die Forschung -. Königstein, 1980, S. 281, 286 {ff. 11 ALBRECHT, H.-J.: Datenschutz und Forschungsfreiheit. In: CuR 1986, S. 92, 96 12 SIMITIS, S.: Datenschutz als Bürgerschutz. In: Datenschutz. Bonn, 1979, S. 28, 32 82 StPO) haben eine herausragende rechtspolitische Bedeutung (sowohl für die Freiheit des Bürgers wie für die Funktionstüchtigkeit der Strafrechtspflege). So kann auch z.B. die Zielvorgabe der Resozialisierung von Strafgefangenen im Vollzug gerade erst durch die Verwertung von entsprechenden Forschungsergebnis- sen verwirklicht werden. Um festzustellen, welche Maßnahmen und Mittel geeignet und zweckmäßig sind, den Rechtsbrecher wieder zur Gesellschaft hinzuführen, bedarf es eingehender Aktenanalysen und der Auswertung personenbezogenen Datenmaterials. 2. Spannungsverhältnis zwischen kriminologischer Forschung und dem informationellen Selbstbestimmungsrecht Dieses Spannungsverhältnis zwischen Forschung und Selbstbestimmungsrecht im Sinne einer praktischen Konkordanz zu lösen, heißt beiden Grundrechten unter gegenseitiger Berücksichtigung soweit wie möglich Geltung zu verschaffen!3. Die grundsätzliche Entscheidung zugunsten des einen oder anderen Grundrechtes ließe sich aufgrund der Bedeutung der Grundrechte mit der Verfassung nicht in Ein- klang bringen. Es bedarf somit einer auf den konkreten Einzelfall bezogenen Abwägung. 2.1 Fehlender Interventionszusammenhang Im Rahmendieser Abwägung zwischen dem informationellen Selbstbestimmungs- recht und der Forschungsfreiheit gewinnt der sogenannte Verwendungszusammen- hang der Daten entscheidende Bedeutung und erfüllt geradezu eine Schlüsselfunk- tion. Ihm muß zunächst und vor allem Rechnung getragen werden14. Im Bereich unabhängiger wissenschaftlicher Forschung ist jedoch der Ver- wendungszusammenhang völlig anders gelagert als in der öffentlichen Verwaltung einschließlich behördeninterner Forschung. Für den Betroffenen ist es ein grund- legender Unterschied, ob persönliche Daten von der Verwaltung zum Zwecke des Verwaltungsvollzugs oder von der Forschung im Rahmen von Forschungsprojekten verarbeitet werden. Ausschlaggebend ist dafür das mögliche Gefährdungspotential. Dieses Gefährdungspotential ergibt sich durch die konkrete Verwendung der Daten. Erst die Verwendung entscheidet über die Sensibilität der Daten!S. Aufgrund dessen verbietet es sich, die in Bezug auf die Staatsverwaltung aufgestellten 13 v,MÜNCH (Fn.g9), Vorbem. Rdn.47. 14 BAYER (Fn.10), S. 644; ALBRECHT (Fn.ı11), S. 96. 15 BAYER, ebd. 83 Grundsätze des BVer£G1© pauschal auf den Bereich unabhängiger wissenschaftlicher Forschung zu übertragen. Stehen der Verwaltung persönliche Daten zur Verfügung, muß der Betroffene im Rahmen des Verwaltungsvollzugs jederzeit mit einer Konfrontation mit diesen Daten rechnen. Dagegen fehlt im wissenschaftlichen Bereich ein solcher Inter- ventionszusammenhang. Der Forschung dient das personenbezogene Datenmaterial nur für ein zeitlich begrenztes Durchgangsstadium zur Erlangung generalisierender Aussagen, die dann keinerlei individuelle Bezüge mehr erkennen lassen!7. Anders ausgedrückt ist die Wissenschaft zwar an Individualdaten, nicht aber an individu- ellen Personen interessiert18. Damit ist mit der Datenübermittlung im Forschungsbereich ein erheblich anderes Gefährdungspotential für den Bürger verbunden, als dies im Verwaltungs- bereich der Fall ist. Werden Daten von der Verwaltung an die Forschung übermit- telt, so tritt im Blick auf ihre Sensibilität, aufgrund der Herausnahme aus dem Interventionszusammenhang, eine grundlegende Veränderung ein. Nach anderer Auffassung!9 wird zwar ebenfalls der Vorrang des Verwendungs- zusammenhangs betont. Die Berücksichtigung der Datenverwendung erschöpft sich dann jedoch in der Art und Weise der Verarbeitung“°, da die Verarbeitungstechnik über die Mißbrauchsmöglichkeit und damit über eine mögliche Gefährdung des Be- troffenen entscheidet. Begründet wird dies auch mit der Bedeutung des informa- tionellen Selbstbestimmungsrechtes. Der Zusammenhang, in den das BVerfG das Recht auf informationelle Selbstbestimmung stellt, verbiete die Beschränkung seines Geltungsbereiches auf die staatliche Verarbeitung®!. Indessen geht es ja gerade nicht darum, das informationelle Selbstbestimmungs- recht im wissenschaftlichen Bereich auszuschließen. Lediglich die anders gelagerte Konfliktsituation soll angemessen berücksichtigt werden. Dies setzt aber voraus, daß unabhängig von der Verarbeitungstechnik entscheidend auf den konkreten Zweck der Verarbeitung abgestellt wird. Auch der Wissenschaftsrat fordert in seiner Stellungnahme von 1982, daß die Güterabwägung im Einzelfall sich mehr an der konkreten Gefahr als an der abstrakten Möglichkeit des Datenmißbrauchs orientieren muß22, 16 BVerfGE 65, 1 {£f. 17 ALBRECHT (Fn.11), S. 96; BVerfGE 65, 69; WISSENSCHAFTSRAT (Fn.2), S. 110 18 ZAPF, W.: Der Zugang der Wissenschaft zur statistischen Information - For- derung und Realität. In: Datennotstand und Datenschutz; Die amtliche Statistik nach dem Volkszählungsurteil; Ergebnisse des ı. Wiesbadener Gesprächs am 30. 31.10.1984, hrsg. v. Statistischen Bundesamt Wiesbaden. Stuttgart, 1985, 5. 38-49. I9 SIMITIS, S.: Die informationelle Selbstbestimmung - Grundbedingung einer verfassungskonformen Informationsordnung. NJW, 1984, S. 398-405. 20 SIMITIS (Fn.ı9), S. 402. 21 SIMITIS (Fn.19). 84 Im übrigen ist darauf hinzuweisen, daß zwischen staatlicher und privater bzw. wissenschaftlicher Datenverarbeitung sehr wohl ein Unterschied besteht. Abgesehen vom fehlenden Interventionszusammenhang im Bereich wissenschaftlicher Datenver- wendung besteht auch hinsichtlich der Abschottung von Daten ein grundlegender Unterschied. Aufgrund der Verwendung kompatibler Systeme, einer umfangreichen Vernetzung sowie des Instrumentes der Amtshilfe besteht im staatlichen Bereich eine ungleich höhere Gefährdungslage des Betroffenen, als dies im Bereich wissen- schaftlicher Forschung überhaupt der Fall sein kann. Die Ausführungen des BVerfG beschränken sich demzufolge auch auf die Gefah- ren der verwaltungsinternen Weitergabe persönlicher Daten zu Vollzugszwecken?3. Aus dem Urteil des Gerichts das verfassungsrechtliche Gebot abzuleiten, für die Datenübermittlung an die unabhängige Forschung dieselben Maßstäbe anzulegen wie im Verwaltungsbereich, hieße die anders gelagerten bereichsspezifischen Probleme des Datenschutzes innerhalb von Forschung und Verwaltung?24 zu verkennen. Eine pauschale Verallgemeinerung der im Volkszählungsurteil aufgestellten Grundsätze ohne die Berücksichtigung des völlig anderen Verwendungszusammenhangs des Datenmaterials in der Forschung würde zu einem Abwägungsdefizit zwischen den beiden kollidierenden Grundrechten führen. Sie ließe sich mit dem Grundsatz der praktischen Konkordanz nicht in Einklang bringen. Eine Ausnahme könnte sich nur für Forschungsaktivitäten in verwaltungseige- nen Händen (sogenannte Staatsforschung) ergeben, z.B. im Rahmen des Kriminolo- gischen Dienstes gem. $ 166 StVollzG. 2.2 Informationsbedürfnis der Gesellschaft Bei der Auswertung personenbezogenen Datenmaterials im Rahmen kriminolo- gischer Forschungsprojekte muß auch die gesellschaftspolitische Bedeutung der kriminologischen Forschung Berücksichtigung finden. Kriminologische Forschung geschieht ja nicht nur um ihrer selbst willen. Vielmehr kann sie mittelbar durch die Verwertungsmöglichkeit ihrer Erkenntnisse dem Gesetzgeber sowie den Straf- verfolgungseinrichtungen und der Justiz dienen. Daß eine solche praxisbezogene 22 WISSENSCHAFTSRAT (Fn.17). 23 BVerfGE 65s, ı, 49 ff., S. 65; BAUMANN, R.: Stellungnahme zu den Auswir- kungen des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 15.12.1983. In: DVBL 1984, S. 612 ff., weist darauf hin, daß es einer sorgfältigen Prüfung bedarf, welche Auswirkungen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung auf den privaten Bereich übertragbar sind, ohne Konflikte mit anderen geschützten Rechtspositionen hervorzurufen. 24 BAYER (Fn.ı0), S. 644. 85 Funktion der kriminologischen Forschung nicht unproblematisch und daher auch angefochten ist25, kann hier als unerheblich dahingestellt bleiben. Nach dem BVerfG26© kommt der freien Wissenschaft eine Schlüsselfunktion sowohl für die Selbstverwirklichung des einzelnen als auch für die gesamtgesell- schaftliche Entwicklung zu. Neben der erforderlichen Informationsbeschaffung für zahlreiche Meinungsbildungs- und Entscheidungsprozesse, sorgt eine unabhängige Forschung auch für die kritische Kontrolle gegenüber der Verwaltung. Diese Funktion kann aber nur erfüllt werden, wenn der Informationszugang gesichert ist. Jede Verarbeitungssperre begünstigt die Monopolisierung von Information und damit die Gefahr ihrer einseitigen Verwendung. Informationsgleichgewicht ist letztlich eine unabdingbare Notwendigkeit für die Existenz und Funktionsfähigkeit der demokratischen Gesellschaft27. Wenn nun der einzelne nach dem BVerfG28 eine sich innerhalb der sozialen Gemeinschaft entfaltende und auf Kommunikation angelegte Persönlichkeit ist, so muß innerhalb der sich daraus ergebenden Sozialpflichtigkeit auch die soziale Bedeutung der kriminologischen Forschung berücksichtigt werden. Dies ist freilich nicht im Sinne einer unbegrenzten Sozialpflichtigkeit der Privatsphäre zu ver- stehen, wie dies teilweise befürchtet wird®9, Zu fordern ist lediglich, daß in den Abwägungsvorgang zwischen Informationsbedürfnis der Forschung und dem Selbst- bestimmungsrecht die Mitverantwortung und Beitragspflichtigkeit des einzelnen für die Gesellschaft einfließt. Denn innerhalb der Gemeinschaft kann der einzelne nicht nur Rechte in Anspruch nehmen, sondern es erwachsen ihm auch Pflichten. Informationelle Selbstbestimmung als Funktionsbedingung des demokratischen Gemeinwesens verstanden3° bedeutet letztlich, daß ernsthaft betriebener Daten- 25 Vgl. KAISER, G.: Anwendungsorientierte Kriminologie - Möglichkeiten und Grenzen. In: Jehle/Egg (Hrsg.), Anwendungsbezogene Kriminologie zwischen Grund- lagenforschung und Praxis. Schriftenreihe der Kriminologischen Zentralstelle e.V., Bd. ı. Wiesbaden, 1986, S. 39-70; eine gegenteilige Auffassung wird von KREISSEL, R.: Soziologie und soziale Kontrolle. Die Verwissenschaftlichung des Kriminaljustiz- systems. München, 1986, insb. S. 215 ff., 225, vertreten. 26 BVerfGE 33, 79, ıı2 f. 27 SIMITIS (Fn.ı2), S. 32. 28 BVerfGE 65, 1, 44. 29 GEIGER, H.-J.: Das Spannungsverhältnis zwischen Persönlichkeitsschutz und Wissenschaft in der Sicht des Datenschutzbeauftragten. In: Bästlein u.a., Daten- schutz und Forschungsfreiheit. München, 1986, S. 45, 5S9-. 30 BVerfGE 6s5, ı, 43; ALBRECHT (Fn.ıı), S. 96. 86 schutz auch das Schutz- und damit Informationsbedürfnis der Gemeinschaft im Auge behalten muß. 2.3 Ergebnis 2.31 Von dieser im Bereich der Forschung anders gelagerten Sach- und Konfliktlage geht offensichtlich auch das BVerfG aus. Das BVerG erörtert zwar die Datenübermittlung zu Forschungszwecken nur mit wenigen Sätzen, ördnet sie jedoch erkennbar einem anderen Problemkreis zu. Die enge Zweckbindung personenbezogener Daten wurde im Urteil ausschließlich im Hinblick auf die Datenübermittlung im Verwaltungsbereich unter Hinweis auf die gerade dort für den einzelnen sich ergebenden Gefahren gefordert. Dagegen ver- stößt die Datenübermittlung - unter den Voraussetzungen des $ ı9 Abs.4 VZG- gerade nicht gegen das informationelle Selbstbestimmungsrecht. Dadurch, daß das Gericht betont, daß der einzelne die Forschung nur als Merkmalsträger interes- siere3!, stellt es gerade auf den anderen Verwendungszusammenhang ab. Gerade die konkret verwendungsbezogene Argumentation des BVerfG verdeutlicht, daß es den Datenschutz als prozedurales Schutzkonzept unter Einbeziehung von Datenkon- text, Kontextbindung und Verfahrenskontrolle versteht32. Wenn demgegenüber im Zusammenhang mit der Datenübermittlung zu For- schungszwecken - fast schon routinemäßig - auf die sich aus dem Volkszählungs- urteil ergebenden Konsequenzen verwiesen wird33, so liegt hier eine ebenso bedeutsame wie bedenklich stimmende Diskrepanz zu den Aussagen des BVerfG vor. 2.32 Im übrigen läßt sich eine bemerkenswerte Entwicklung zu einem immer extensiveren Datenschutz beobachten. Diese äußert. sich besonders im Bereich der behördlichen Datenübermittlung an die Wissenschaft. Der Erste Tätigkeitsbericht des Bundesdatenschutzbeauftragten enthält in Zusammenhang mit behördlicher Ablehnung gegenüber Auskunftsverlangen der Wissenschaft noch die Feststellung einer mißbräuchlichen Anwendung des Daten- 31 BVerfGE 65, ı, 69. 32 SCHOLZ, R., PITSCHAS, L.: Informationelle Selbstbestimmung und staatliche Informationsverantwortung. Berlin, 1984, S. 31 Fn. 79 (Schriften zum öffentlichen Recht, Bd. 467). 33 Für viele: 7. Tätigkeitsbericht des Datenschutzbeauftragten des Landes Baden- Württemberg. Stuttgart, 1987, S. 83. 87 schutzgesetzes für Zwecke, für die es nicht erlassen wurde34. Demgegenüber konnten im Sechsten Tätigkeitsbericht die Anonymisierungsvoraussetzungen im Bereich der Datenübermittlung an die Wissenschaft schon nicht mehr weit genug gehen35. 2.33 Diese Tendenz wird durch die Kritik an einem Forschungsprojekt (Tü- binger Langzeituntersuchung) im Siebten Tätigkeitsbericht der Landesdatenschutz- beauftragten Baden-Württemberg bestätigt3©. Nachdem gegen dieses Projekt keine datenschutzrechtlichen Einwände erhoben werden können, da von sämtlichen Pro- banden eine Einwilligung in schriftlicher Form - und zwar bereits in den sechziger Jahren - eingeholt wurde, stellt die Datenschutzbeauftragte die Überlegung an, inwieweit durch diese Form der Datenerhebung dennoch die Menschenwürde ver- letzt sein könne37. Des weiteren wird bezweifelt, ob die Einwilligung der Proban- den den heutigen Anforderungen entspricht. Hier wird deutlich, daß inzwischen Anforderungen an die Einwilligung gestellt werden, welche sich selbst aus dem klaren und eindeutigen Wortlaut des $ 20 LDSG BW nicht ergeben38. Auch der Vorwurf einer Verletzung der Menschenwürde hält einer verfassungsrechtlichen Prüfung nicht stand. Gemäß Art.ı Abs.ı Satz ı GG ist die Menschenwürde unantastbar. Kern des Begriffs der Menschenwürde ist die freie Selbstbestimmung und die Möglichkeit eigenverantwortlicher Entfaltung der Persönlichkeit des einzelnen Menschen39. Die Menschenwürde ist dann ver- letzt, wenn der Mensch einer Behandlung ausgesetzt wird, welche ihn zum bloßen Objekt degradiert und seine Subjektsqualität prinzipiell in Frage stellt oder in welcher die Verachtung des Wertes des Menschen zum Ausdruck gelangt40. Eine solche Verletzung kann zwar vorliegen, wenn der Staat die persönlichen Ver- 34 ı. Tätigkeitsbericht des Bundesbeauftragten für den Datenschutz. Abgedruckt 120. in: Zur Sache 2/79, Themen Parlamentarischer Beratung, S 35 6. Tätigkeitsbericht des Bundesdatenschutzbeauftragten für den Datenschutz. Abgedruckt in: Friedrich-Naumann-Stiftung, Dokumentation Bd. I. Königswinter, 100-108. 1984, S 36 „. Tätigkeitsbericht (Fn.33), S. 80 ff. 37 Ebd., S. 82. 38 Dies gilt in gleichem Maße für alle Datenschutzbestimmungen, welche die Ein- willigung vorsehen. 39 SEIFERT, J., HÖMIG, D.: Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland Baden-Baden, 1982, Art.ı Rdn.4; SCHMIDT-BLEIBTREU/KLEIN(Fn.6), Art. 1ı Rdn.15. 40 SEIFERT/HÖMIG (Fn.39); BVerfGE 30, 26. 88 hältnisse des einzelnen anonym und schrankenlos durchleuchtet41. Gegenüber der in Frage gestellten Untersuchung kann dieser Vorwurf jedoch nicht aufrecht erhalten werden. Keinesfalls war der einzelne Proband zum bloßen Objekt krimi- nologischer Forschung, welche seine Subjektsqualität leugnet, degradiert. Das Forschungsprojekt sollte Auskunft über menschliches Verhalten geben und damit letztlich wertvolle Informationen über rechtspolitische Entscheidungen liefern. Weder die Form der Datenerhebung noch die Zielsetzung des Projekts verstößt gegen die Würde des Menschen. Die Untersuchung geschah auch nicht ohne Wissen der Beteiligten. Von sämtlichen Betroffenen lag eine schriftliche Einwilligung vor, die überdies durch wiederholte Befragungen implizit bekräftigt wurde. Solange der Betroffene in Kenntnis der Bedeutung des Forschungsprojektes und der konkreten Datenverwendung seine persönlichen Daten zugunsten eines legitimen Infor mations- bedürfnisses der Gesellschaft zur Verfügung stellt, ist nicht erkennbar, wo hier eine Verletzung der Menschenwürde liegen sollte. Einwände dieser Art scheinen eher in einer ganz persönlichen Einstellung gegenüber wissenschaftlicher Datener- hebung begründet zu sein. 2.34 Abschließend bleibt festzuhalten, daß die grundlegend verschiedenen Problembereiche von Verwaltung und Wissenschaft eine differenzierte Betrach- tungsweise verlangen. Die Grundsätze des Volksbefragungsurteils können nicht pauschal auf die Datenübermittlung an die Forschung übertragen werden. lv. Fehlende gesetzliche Regelung im Bereich der Forschung ı. Im Blick auf die Grundrechtsintensität der Verarbeitung persönlicher Daten wird man auch für die Datenverarbeitung im wissenschaftlichen Bereich eine (oder mehrere) gesetzliche Regelung verlangen müssen. I I Nach der derzeitigen Rechtslage fehlt, abgesehen von partiellen oder regionalen Regelungen wie z.B. 8$ 75 SGB X, 20 LDSG BW, 42 Abs.z2 BZRG und Nr. 185a RiStBV, eine allgemeine Forschungsklausel im Datenschutzrecht. Die der- zeitigen Regelungen können schon deshalb nicht ausreichen, weil sie entweder nur für einen bestimmten Bereich Anwendung finden42, sich nur an einen begrenzten 41 BVerwG v. 30.9.1955 NJW 1956, S. 393. 42 So & 75 SGB X; $ 42 Abs.z BZRG. 89 Adressatenkreis wie öffentliche Einrichtungen richten43 oder es sich lediglich um Verwaltungsvorschriften handelt44., 1.2 Bei allen gesetzlichen Datenschutzbestimmungen muß zudem berücksichtigt werden, daß Art.s Abs.3 GG keinen Gesetzesvorbehalt kennt. Datenschutzrechtliche Bestimmungen können damit lediglich eine Konkretisierung der grundrechtsimma- nenten Schranken des Art.5 Abs.3 GG darstellen45 und müssen Spielraum für eine Abwägung der kollidierenden Grundrechte offenlassen46, 1.3 Wegen einer fehlenden Regelung die Datenübermittlung an die Forschung in Anlehnung an das Volkszählungsurteil für unzulässig zu erklären47, würde aber einer Suspendierung der Forschungsfreiheit gleichkommen48. Weder würde eine solche Schlußfolgerung den Kern des Urteils zum VZG treffen, noch wäre eine solche einseitige Verwirklichung eines Grundrechts zu Lasten des anderen mit dem Prinzip der Einheit der Verfassung zu vereinbaren49. Auch kann die Verwirk- lichung des Grundrechtes auf Forschungsfreiheit nicht von der Schaffung einer gesetzlichen Grundlage abhängig sein. 1.4 Während der Übergangszeit bis zur Einführung einer gesetzlichen Regelung muß die Datenübermittlung an die Forschung, soweit dies zur Aufrechterhaltung des Forschungsbetriebs erforderlich ist, gewährleistet sein, sei es durch analoge 43 &8 20 LDSG BW ("Hochschulen und öffentliche Einrichtungen"). 44 $ 185a RiStBV. Die Einsicht in Strafakten soll aber in $ ısob nF StPO i.S.d. $ 3a BDSGE gesetzlich geregelt werden. Eine weitere bereichsspezifische Regelung ist im Bereich der Auskünfte aus dem Verkehrszentralregister im StVG geplant (& 38 StVG nF). 45 ALBRECHT (Fn.11), S. 95; KUHN, H.: Datenschutz und Forschungsfreiheit. In Deutsch-polnisches Kolloquium über Wirtschaftsrecht und das Recht des Persön- lichkeitsschutzes. Tübingen, 1985, S. 125, 131 ff.; KLEIN (Fn.6), "Begrenzungen der Wissenschaftsfreiheit durch Gesetz sind ausgeschlossen". 46 KUHN (Fn. 45) hält unter diesem Gesichtspunkt das Berliner Datenschutzgesetz für problematisch; $ ı ı Abs.ı BInDSG: Die Übermittlung personenbezogener Daten an Personen und andere Stellen als die in $ 10 bezeichneten ist nach Einwilligung des Betroffenen zulässig, wenn sie zur rechtmäßigen Erfüllung der in der Zustän- digkeit der übermittelnden Stelle oder des Empfängers liegenden Aufgaben erfor- derlich ist. 47 So aber LG Frankenthal FamRZ 198s, S. 615. 48 BAYER (Fn.10), S. 646. 49 Ebd.; so im Ergebnis auch SIMITIS, S.: Datenschutz und Wissenschaftsfreiheit. In: Kaase/Simitis (Hrsg.) u.a., Datenzugang und Datenschutz. Königstein, 1980, S. 83-91. 90 Anwendung partieller Regelungen wie in 88 75 SGB X, 20 LDSG BW, sei es durch verfassungskonforme Abwägung der widerstreitenden Interessen im konkreten Einzelfall 2. Besondere Beachtung darf in diesem Zusammenhang $ 42 Abs.z2 BZRG bean- spruchen 2.1 Danach kann für die wissenschaftliche Forschung unbeschränkt Auskunft aus dem Bundeszentralregister erteilt werden, sofern die Bedeutung des For- schungsvorhabens dies rechtfertigt und ein Mißbrauch der Eintragungen nicht zu befürchten ist. Mit dieser bereits in die ersten siebziger Jahre zurückreichenden Regelung wollte der Gesetzgeber also die im Zentralregister enthaltenen, hochsen- sitiven Daten der Forschung zugänglich machen Dabei läßt $ 42 Abs.2 erkennbar Spielraum für eine Abwägung zwischen Art.5s Abs.3 GG und dem informationellen Selbstbestimmungsrecht. Die kollidierenden Grundrechte werden dadurch zum Ausgleich gebracht, daß einerseits die Bedeutung des Forschungsvorhabens in die Abwägung eingestellt wird und andererseits dem Schutzbedürfnis des Betroffenen dadurch Rechnung getragen wird, daß eine Miß- brauchsmöglichkeit nicht zu befürchten sein darf 2.2 Aus der Begründung zum Regierungsentwurf5S© geht klar hervor, daß der Gesetzgeber dem Bedürfnis der Forschung nach personenbezogenem Datenmaterial durch $ 42 Abs.2 Rechnung tragen wollte. Dabei verkannte der Gesetzgeber eine mögliche Gefährdung der Betroffenen keineswegs. Er ging vielmehr davon aus, daß das Schutzbedürfnis der Betroffenen dadurch hinreichend berücksichtigt ist, daß die Gewähr für eine vertrauliche Behandlung der Auskunft geprüft werden muß5S1 2.3 Aus dem schriftlichen Bericht des Sonderausschusses für die Strafrechts- reform5* geht zudem eindeutig hervor, daß der Gesetzgeber auch von der Möglich- keit der Aktenauswertung durch die Forschung ausging. Der Sonderausschuß sah zunächst in dem dem Regierungsentwurf hinzugefügten Satz 2 des $ 42 Abs.2 BZRG53, wonach der Name des Betroffenen nur dann mitgeteilt werden darf, wenn das Forschungsvorhaben ansonsten nicht durchgeführt werden kann, eine zusätz- liche Sicherung zugunsten des Betroffenen. In diesem Zusammenhang trifft der SO BT-Drucks. VI/477. Allerdmgs ist geplant, $ 42 Abs.2 BZRG i.S.v. $ 3a BDSGE zu novellieren. 51 Erläuterungen zum Regierungsentwurf, BT-Drucks VI/477 52 BT-Drucks VI/ıssO 53 8 38 des Regierungsentwurfs, heute &$ 42 II BZRG 9I Ausschuß die Feststellung, daß für den Fall, in dem der Name des Betroffenen für die Forschung relevant ist, ohnehin auf die zugrundeliegenden Akten zurückge- griffen werden müsse. In diesem Fall könne die aktenführende Behörde - noch besser als der Generalbundesanwalt - beurteilen, ob der Eingriff in die Privat- sphäre vertretbar sei54. Ganz offensichtlich ging der Ausschuß davon aus, daß der Forschung die Möglichkeit der Strafaktenanalyse zustehen muß, und zwar auch ohne vorherige Anonymisierung, weitere gesetzliche Grundlage oder Einwilligung des Betroffenen. Der Gesetzgeber sah die schutzwürdigen Belange also hinreichend durch eine entsprechende Prüfungspflicht der Behörden gewahrt. 2.4 Diese in einem Bereich hochsensitiver Daten getroffene Regelung schafft einen Interessenausgleich auch ohne das Einwilligungserfordernis durch den Betroffenen. Bei allen Einwänden, welche gegenüber einer allgemeinen Anwendung dieser Vorschrift auf dem Wege einer "a majore ad minus-Argumentation" erhoben werden können, läßt sich kaum bestreiten, daß der Regelungsbereich des BZRG zu den sensitivsten überhaupt gehört. Kann dem Betroffenenschutz hier Genüge getan werden, so ist nicht einzusehen, weshalb sich diese Regelung nicht auch in den übrigen Datenbereichen verwirklichen läßt, und sei es nur während der Übergangs- zeit bis zur Schaffung einer allgemeinen Forschungsklausel. 2.5 Festzuhalten bleibt, daß die Datenübermittlung an die Forschung auch weiterhin gewährleistet sein muß. Jede Zugangssperre würde Art.s Abs.3 GG ver- letzen und wäre verfassungswidrig. Hinreichender Betroffenenschutz hängt, wie $ 42 Abs.z2 BZRG zeigt, nicht unabdingbar von dem Erfordernis der Einwilligung in die Datenübermittlung ab. Darüber hinaus hätte eine Zugangssperre oder auch schon eine restriktive Zu- gangspraxis zur Folge, daß kriminologische Forschungseinrichtungen auf jene Bundesländer ausweichen, die in ihrem Zuständigkeitsbereich bereits Forschungs- klauseln geschaffen haben, wie dies z.B. in Hessen der Fall ist55. Eine solche 54 Vgl. Fn.s2. 55 Vgl. 8 33 HDSG: "Zum Zwecke unabhängiger wissenschaftlicher Forschung dür- fen datenverarbeitenden Stellen personenbezogene Daten ohne Einwilligung des Betroffenen nur für bestimmte Forschungsvorhaben übermittelt werden, soweit dessen schutzwürdige Belange wegen der Art der Daten, wegen ihrer Offenkundig- keit oder wegen der Art der Verwendung nicht beeinträchtigt werden. Der Einwil- ligung des Betroffenen bedarf es auch nicht, wenn das öffentliche Interesse an der Durchführung des Forschungsvorhabens die schutzwürdigen Belange des Betrof- fenen erheblich überwiegt und der Zweck der Forschung (Fortsetzg. nächste Seite) 92 Ausweichlösung mag temporär zwar attraktiv erscheinen, wäre jedoch unbefriedi- gend. Es kann wohl auch nicht Aufgabe des regionalen Datenschutzes sein, als "Saubermacher" zu wirken oder als "Weißwascher" für weiße Flecke in der deut- schen Forschungslandschaft zu sorgen. Dies würde zweifellos dem Selbstverständnis des Datenschutzes widersprechen. V. Anonymisierung und Selbstauswertung personenbezogener Daten durch die Behörden I Anonymisierung personenbezogener Daten Teilweise wird eine Beschränkung der Datenweitergabe auf anonymisierte Daten gefordertS®. Zumindest solle die Verwendung anonymer Daten den Regelfall dar- stellen. Personenbezogene Daten sollen danach in Ausnahmefällen und dann auch nur mit Einwilligung der Betroffenen weitergegeben werden. Abgesehen von der Frage, ob dieses zwingende Erfordernis der Einwilligung vom Standpunkt der Betroffenen überhaupt wünschenswert ist - hierauf wird noch einzugehen sein -, stellt sıch das Problem der Erforderlichkeit, Praktikabilität und Zweckmäßigkeit einer solchen Anonymisierung. I I Zunächst ist äußerst zweifelhaft, ob bei der Datenübermittlung an die Wissenschaft überhaupt eine Anonymisierung erforderlich ist. Denn der einzelne ist für die Wissenschaft lediglich als Merkmalsträger relevant57. Jede interventionsbe- zogene Nutzung ist also von vornherein ausgeschlossen. Das Anonymisierungsverlangen kann sich also nur auf die Gefahr einer miß- bräuchlichen Verwendung persönlicher Daten durch die Wissenschaft stützen. Hier bleibt anzumerken, daß die Wissenschaft grundsätzlich Vertrauen und nicht Miß- trauen verdient. Bemerkenswert ist aber gerade das Mißtrauen, welches der Forschung von seiten des offiziellen Datenschutzes mitunter entgegengebracht wird, und dies, obwohl bislang noch kein Fall des Mißbrauchs seitens der krimino- logischen Wissenschaft bekannt ist. Dies gilt auch für Länder, in denen die Weitergabe personenbezogenen Datenmaterials an die Wissenschaft sehr viel (Fortsetzung von Fn.ss) nicht auf andere Weise erreicht werden kann." 56 GEIGER (Fn.29), S. 51ı f. 57 BVerfGE 6s5, ı, 69; ZAPF (Fn.ı8), S. 38. 93 liberaler gehandhabt wird, als dies bei uns der Fall ist58, ohne deshalb schutzwür- dige Belange der Betroffenen zu beeinträchtigen. Gerade diese ermutigende Erfah- rung über die bisherige Praxis sollte bei der Abwägung zwischen informationellem Selbstbestimmungsrecht und der Forschungsfreiheit zugunsten der Kriminologie positiv zu Buche schlagen. ı.2 Die Anonymisierung als Regelfall erscheint aber auch äußerst problema- tisch, da in weiten Bereichen der Forschung die Analyse personenbezogenen Datenmaterials unverzichtbar ist. Dies gilt besonders für die kriminologische Längsschnitt- und Kohortenforschung, die ohne personenbezogene Daten nicht sinnvoll durchgeführt werden kann59, wenn sie aussagekräftige Ergebnisse vorlegen will. ı.3 Weitere Probleme ergeben sich im Zusammenhang mit dem hohen Personal- aufwand und der damit verbundenen Kostenintensität solcher Maßnahmen. Da gegenüber der Verwaltung ohnehin kein Anspruch auf Datenübermittlung besteht©9, könnte sich dieser mit Anonymisierung verbundene Mehraufwand letztlich als Zugangsschranke für die Forschung erweisen®©1, 1.4 Wenn aber dennoch an der Anonymisierung festgehalten werden soll, dann sollte diese Einschränkung der Wissenschaftsfreiheit ihre Berechtigung in einem entsprechend gesteigerten Schutz des Betroffenen finden. Gerade aber die Errei- chung dieses Ziels durch Verwendung anonymisierter Daten ist kaum zweifelsfrei zu gewährleisten und deshalb selbst im Bereich des offiziellen Datenschutzes nicht S8 HEILIG, G.: Probleme bei der Beschaffung von Daten aus amtlichen Statistiken. Z£fSoz 1986, S. 221ı ff., berichtet, daß anonymisierte Einzelfalldatensätze aus dem Mikrozensus in der Bundesrepublik Deutschland entweder gar nicht oder nur nach einer außerordentlich aufwendigen Einzelfallanforderung weitergegeben werden. Er weist darauf hin, daß in der Schweiz und in Österreich eine derartige Form der Datenweitergabe an der Tagesordnung ist, ohne daß bisher ein Fall bekannt geworden ist, wodurch es zu einer Verletzung der Anonymität gekommen ist. 59 ALBRECHT (Fn.11), S 100 60 BVerwG CuR 1986, S. 835. 61 So wurde dem Kriminologischen Forschungsinstitut Niedersachsen e.V. im Jahre 1986 die Strafaktenanalyse im Rahmen eines Forschungsprojekts in Bremen mit der Begründung verwehrt, die vorher notwendige Zustimmung der Betroffenen oder Anonymisierung der Akten verursache einen erheblichen Arbeits- und Kostenauf- wand, welcher von der zuständigen Staatsanwaltschaft nicht geleistet werden könne. Gleichzeitig konnte allerdings im Rahmen desselben Forschungsprojekts eine Strafaktenanalyse in Hamburg problemlos durchgeführt werden. Aufgrund des gleichen Antrags wie in Bremen wurde hier ohne weiteres Akteneinsicht gewährt. 94 unumstritten. Die Zuverlässigkeit der Anonymisierung von Daten hängt letzten Endes vom Zusatzwissen des Datenempfängers ab. Dieses Zusatzwissen dürfte aber kaum zu überprüfen sein. Mitunter spricht man deshalb in diesem Zusammenhang von der "Anonymisierungsillusion"®62, ı.5 Die Bedenken gegenüber einer Anonymisierung werden durch die Anforde- rungen, welche an eine Anonymisierung gestellt werden, noch verstärkt. Denn es bestehen unterschiedliche Auffassungen darüber, wann Daten als anonymisiert gelten können63,. Das Bundesdatenschutzgesetz schafft hier keine Klarheit. Nach $ 2 BDSG liegen personenbezogene Daten bereits dann vor, wenn die Bezugsperson bestimmbar ist. Der Wortlaut dieser Bestimmung läßt allerdings offen, ob der Begriff der Bestimm- barkeit objektiv am Stand der Technik gemessen oder subjektiv nach den Möglich- keiten des jeweiligen Dateninteressenten auszulegen ist®4. Eine hierzu vertretene Auffassung®S verlangt bei der Frage der Re-Individualisierung von anonymisierten Datensätzen eine streng objektive, am jeweiligen Stand der Technik orientierte Interpretation, während bei der Berücksichtigung von einem möglichen Zusatz- wissen eine differenzierende Betrachtungsweise geboten sein soll. Verschiedentlich wird auf die Notwendigkeit hingewiesen, personenbezogene Daten so zu verändern, daß eine Re-Identifikation auch mit einem eventuell vorhandenen Zusatzwissen des Dateninteressenten nicht oder nur unter unverhält- nismäßigem Aufwand möglich ist©®. Eine Anonymisierungspraxis, die sich aber am jeweils möglichen Zusatzwissen des Datenempfängers orientiert, stellt im Ergebnis ein Instrument dar, mit dem die Hürden einer Datenübermittlung beliebig hoch angesetzt werden können. Mit dem Verfälschungsgrad der Daten sinkt ihre Brauch- barkeit für die Forschung. Forschung wird auf diese Weise unmöglich67. 62 SIMITIS (Fn.3), S. ı101 f.; RAPAPORT, E.: Für oder gegen die Freigabe ano- nymisierter Daten aus der Perspektive einer statistischen Behörde. In: Kaase u.a., Datenzugang und Datenschutz - Konsequenzen für die Forschung. Königstein, 1980, S. 46 ff., der dabei die Gefahr unbrauchbarer Informationen sieht. 63 WISSENSCHASFTSRAT (Fn.2), S III 64 DAMMANN, U. in Simitis/Dammann u.a., Kommentar zum Bundesdatenschutz- gesetz. Baden-Baden, 1ı981, 3.Aufl., $ 2 Rdn.zı. 65 Ebd., Rdn.29 f. 66 „, Tätigkeitsbericht (Fn.33), S. 76 f.; DAMMANN (Fn.64), Rdn.36. 67 HEILIG (Fn.s58), S. 222. 95 Kennzeichnend meint Simitis©8: "Die Relativität aller Anonymisierung weitet, anders ausgedrückt, den Anwendungs- bereich der Datenschutzgesetze um ein Vielfaches aus. Eine Verarbeitung, die sich nach den von ihnen aufgestellten Grundsätzen richten müßte, ist kaum noch denk- bar". Die Bedenken gegenüber der Anonymisierung finden in dem Sechsten Tätig- keitsbericht des Bundesbeauftragten für den Datenschutz ihre Bestätigung®9. In einer Ergebnisanalyse zu einem Forschungsprojekt der Gesellschaft für Mathematik und Datenverarbeitung, mit dem bessere Anonymisierungsmethoden entwickelt werden sollten, beurteilt der Datenschutzbeauftragte das Re-Identifikationsrisiko selbst dann noch als unvertretbar hoch, wenn die Daten wegen des Grades ihrer Verfälschung für Forschungszwecke nicht mehr geeignet sind. In dieselbe Richtung geht ein Vorschlag, der die Anforderungen an eine Anonymisierung vom jeweiligen Informationssystem und dessen Funktion abhängig machen will79. Hier sind bereits Zweifel an der Praktikabilität einer solchen Lösung angebracht, da konsequenterweise auch das Zusatzwissen und die Fertig- keiten des jeweiligen Bedieners berücksichtigt werden müßten. Völlig offen bleibt dabei, inwieweit überhaupt eine hinreichende Beurteilung der - leicht austausch- baren - Software-Programme erfolgen kann. 1.6 Somit bietet die Anonymisierung allenfalls in Teilbereichen, in denen auf die Auswertung personenbezogenen Datenmaterials verzichtet werden kann, eine Alternative. Hier muß allerdings der Wissenschaft ein Entscheidungsspielraum eingeräumt werden. Ob im Rahmen eines Forschungsprojekts personenbezogene oder anonyme Daten zu verwenden sind, ist eine Methodenfrage7!, die als solche zum Kernbereich wissenschaftlicher Tätigkeit gehört. Eine Fremdbestimmung durch eine außerwissenschaftliche Stelle läßt sich mit dem Selbstbestimmungsrecht der Wissenschaft nicht vereinbaren. Die bisherigen Anonymisierungsvoraussetzungen sind mit erheblichen Unsicher- 68 SIMITIS (Fn.3), S. ı02 69 Vgl. Fn.35. 7° STEINMÜLLER, W.: Ein organisationsunterstütztes Verfahren zur Anonymisie- rung von Forschungsdaten. In: Kaase u.a., Datenzugang und Datenschutz. König- stein, 1980, S 111 ff. 71 ALBRECHT (Fn.ı1), S. 97. 96 heiten behaftet und daher regelungsbedürftig72. An eine Anonymisierung dürfen weder zu hohe Anforderungen gestellt werden, noch sollte ihr bezüglich des Schutzes der Betroffenen eine allzu große Bedeutung zugemessen werden. Wün- schenswert wäre ferner eine gesetzliche Festlegung, ab wann und unter welchen Voraussetzungen von anonymen Daten gesprochen werden kann. Daß derzeit gebräuchliche Umschreibungen wie "unverhältnismäßiger oder unangemessener Aufwand zur Herstellung des Personenbezugs"73 kaum in der Lage sind, Rechts- klarheit und Rechtssicherheit zu gewährleisten, bedarf keiner näheren Erläu- terung74, 2. Aktenauswertung durch die Verwaltungsbehörden Im Rahmen zahlreicher kriminologischer Forschungsprojekte wie z.B. im Bereich von Ordnungswidrigkeiten- oder Strafverfahren ist eine Aktenanalyse erforderlich. So erfolgten im Rahmen sämtlicher Forschungsprojekte des Max-Planck-Instituts Freiburg seit 1970 auch Aktenanalysen. Eine Implementationsforschung ist in den Bereichen des $ 218 StGB, des Umwelt-, Verkehrs- und Wirtschaftsstrafrechts, ferner beim Vollzug der Freiheits- und der Geldstrafe sowie bei der Strafzumes- sung sinnvoll gar nicht anders denkbar. Anstelle der Gewährung von Akteneinsicht wird die Kriminologie hier von dem Datenschutzbeauftragten neuerdings auf die Möglichkeit der Aktenauswertung durch die jeweiligen Behörden verwiesen75. Abgesehen davon, daß es nicht der Justiz-, Polizei- oder Kommunalverwaltung obliegt, zu Forschungszwecken Akten- auswertungen selbst vorzunehmen, gehört es gerade zum Kernbereich kriminolo- gischer Forschungstätigkeit, Dokumentenanalysen durchzuführen, und d.h. das vorhandene Datenmaterial selbst auszuwerten. Die Auswertung durch die Behörden würde nicht nur zu deren erheblicher Mehrbelastung führen, zumal sie nicht für eine derartige Aufgabenwahrnehmung ausgestattet sind, sie würde auch eine weitere wissenschaftliche Forschung und zugleich kritische Kontrolle der Verwal- 72 SIMITIS (Fn.3), S. 103, fordert daher die Aufhebung der Anwendungsgrenzen des BDSG oder die Schaffung einer akzeptabel gehaltenen Anonymisierung. 73 DAMMANN (Fn.64), Rdn.36. 74 Vgl. Fn.61; der Wissenschaftsrat spricht von erheblichen Unsicherheiten. 75 ALBRECHT (Fn.11), S. 93, berichtet von einer zunehmehden Neigung von sta- tistischen Ämtern, nur aggregierte Daten herauszugeben und im übrigen die wissenschaftliche Analyse in eigener Regie durchzuführen. 97 tung gegenstandslos machen. Gerade auf dem Gebiet der kriminologischen For- schung bildet die Aktenanalyse einen Schwerpunkt wissenschaftlicher Tätigkeit. VI. Lösungsansätze Mit der Forderung nach einer gesetzlichen Regelung stellt sich die Frage nach ihrer Ausgestaltung. Im folgenden sollen daher unter Einbeziehung des Gesetzes- entwurfs zu $ 3a BDSG7© Lösungsansätze zu einer solchen "Forschungsklausel" dargestellt werden. ı. Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe &$ za des Entwurfs zur Änderung des BDSG soll die Forschung mit personenbe- zogenem Material ermöglichen. Unter den Voraussetzungen des $ 3a Abs.2 soll die Auswertung der personenbezogenen Daten auch ohne Einwilligung der Betroffenen zulässig sein. Soweit $& 3a Abs.2 auf die Erforderlichkeit personenbezogener Daten, die Zu- mutbarkeit der Einholung der Einwilligung des Betroffenen sowie dessen schutz- würdige Belange abstellt, bleibt allerdings völlig offen, wem im Konfliktfall die Auslegung dieser unbestimmten Rechtsbegriffe überlassen sein soll. Im Streitfall auf gerichtliche Klärung zu verweisen, dürfte sich - schon aus prozeßökonomischen Gründen wegen der langen Verfahrensdauer - kaum als gang- barer Weg erweisen77, ganz abgesehen davon, daß eine gerichtliche Kontrolle in Sachfragen nur selten erreichbar sein dürfte. Zum Beispiel hat die Forschung mangels Teilhaberechtes keinen Anspruch auf Akteneinsicht und -auswertung. Eine gerichtliche Klärung würde sich hier auf Fragen des kaum nachweisbaren Ermes- sensfehlgebrauchs beschränken, ohne überhaupt zur für die Forschung existentiel- len Frage etwa der zumutbaren Einholung der Einwilligung des Betroffenen vorzustoßen. Dem Datenschutzbeauftragten jedoch die Auslegung zu überlassen, würde im Er- gebnis einer Forschungszensur gleichkommen?78. Eine solche Lösung ließe sich mit dem Grundsatz der Wissenschaftsfreiheit nicht vereinbaren. 76 BT-Drucks. 10/4737. 77 KAASE, M.: Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Bundesdatenschutzgesetzes. In: ZUMA 1986, Heft ı8, S. 3 ff. (10). 78 Ebd. 98 Ebensowenig kann freilich die Übermittlung personenbezogener Daten aufgrund eines ausschließlich wissenschaftsimmanent begründeten Datenbedarfs erfolgen. Die Belange der Betroffenen wären dann zur Disposition des jeweiligen Dateninteres- senten gestellt79. Auch der Vorschlag, eine Glaubhaftmachung der Erforderlichkeit des personenbezogenen Datenmaterials seitens der Wissenschaft ausreichen zu lassen80, führt allein im Konfliktfall noch zu keiner brauchbaren Lösung. Abgese- hen davon wären damit die Probleme hinsichtlich der Auslegung der Begriffe der "Zumutbarkeit" und der "schutzwürdigen Belange" noch nicht geklärt. Im Blick auf die Auslegung der unbestimmten Rechtsbegriffe muß sowohl den Belangen des Datenschutzes als auch den Interessen der Forschung Rechnung getragen werden. Um zu einem akzeptablen und interessengerechten Ergebnis zu kommen, sollte im Konfliktfall die Klärung einem pluralistisch zusammengesetzten, aus Vertretern von Forschung, Datenschutz und Verwaltung bestehenden Gremium überlassen werden8!. Als Anhaltspunkt für eine solche Lösung könnten 8&$ 8 ff. GJS herangezogen werden. Diese im Bereich des Jugendschutzes bewährte Regelung könnte sich auch hier als praktikable Lösung erweisen. Um Auslegungsschwierigkeiten zu vermeiden, schlägt der Wissenschaftsrat die Schaffung von Richtlinien für die Auslegung von Datenschutzregelungen vor. Diese Richtlinien sollten in Zusammenarbeit mit den Datenschutzbeauftragten und Wissenschaftlern geschaffen werden82, Ein solcher Weg erscheint zwar hilfreich, um Unsicherheiten zu vermindern und eine gleichmäßige Handhabung zu ermög- lichen, reicht aber allein noch nicht aus, wenn die Auffassungen sowohl unter den Datenschutzbeauftragten einerseits als auch unter den Wissenschaftlern anderer- seits so sehr auseinandergehen wie bisher. 2. Forschungsklausel oder bereichsspezifische Regelungen Nach dem Vorbild verschiedener Landesdatenschutzgesetze sieht auch die Novellierung des BDSG in $ za wie erwähnt eine Forschungsklausel vor. Allerdings 79 MEILINGER, F.: Datenschutz im Bereich von Information und Dokumentation. Baden-Baden, 1984, S. 233. 80 Ebd. 81 BRENNECKE (Fn.10), S. 289, schlägt die Schaffung unabhängiger Schiedsinstan- ZeEN VOT. 82 WISSENSCHAFTSRAT (Fn.2), S. 110; Anhaltspunkt für den Vorschlag des Wissenschaftsrates sind die Richtlinien des Bundesministers für Verkehr für For- schungsvorhaben in seinem Bereich, abgedruckt in BT-Drucks. 9/93 Anhang I. 99 ist eine solche Regelung umstritten. Einer abstrakten, allgemeingültigen und damit auf unbestimmten Rechtsbegriffen basierenden Forschungsklausel wird sogar mangelnde Effizienz bescheinigt83. Ihr wird entgegengehalten, daß sie die Daten- schutzgesetzgebung geradezu destabilisiere®4. 2.1 Gegen eine allgemeine Forschungsklausel wird zunächst der Einwand der Rechtsunsicherheit erhoben. Begründet wird dies mit den Auslegungsschwierigkeiten bei der Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe85. 2.2. Mangels klarer Bestimmung der Normadressaten bestehe die Gefahr, daß die Verwaltung versucht, auf die Forschungsklauseln zurückzugreifen, um sich mit Informationen zu versorgen, die ihr nach den Datenschutzgesetzen versagt bleiben müßten. Eine inhaltliche Abgrenzung der Normadressaten berge demgegenüber die Gefahr einer Forschungszensur bzw. einer Privilegierung bestimmter For- schungen86. Demgegenüber wird als Regelungsprämisse die Forderung nach Regelungsmo- dellen für die einzelnen wissenschaftlichen Disziplinen, die der jeweils typischen Verarbeitungssituation Rechnung tragen, postuliert87, ohne daß allerdings eine nähere Konkretisierung erfolgt oder ersichtlich ist. Auch wird unter Berufung auf das Volkszählungsurteil nur in strikt spezifischen Verarbeitungsregelungen die einzig gangbare verfassungskonforme Lösung erblickt. Erst dann sei dem Gebot der Normklarheit und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Genüge getan88, Hier bleibt aber anzumerken, daß das BVerfG die Verwendung von Generalklauseln nie untersagt hat. Dies wird durch seine ständige Rechtsprechung ausdrücklich bestätigt89. 2.3 Eine generalklauselartige, hinreichend deutliche Umschreibung von Tatbe- 83 MEILINGER (Fn.79), S. ı90 ff. 84 SIMITIS (Fn.3), S. 98. 85 MEILINGER (Fn.79), S. 190 f£f.; gegen unbestimmte Rechtsbegriffe auch KAASE (Fn.77), S. 9. 86 SIMITIS (Fn.3), S. 119. 87 Ebd., S. 116; MEILINGER (Fn.79), S. 196 ff.; SIMITIS (Fn.19), S. 400. 88 SIMITIS ebd. 89 BVerfGE 31, 255, 264; 37, 132, 142; 63, 266, 287. 100 ständen genügt daher dem Gebot der Normenklarheit9°. Außerdem ist zugunsten allgemeiner Forschungsklauseln auf die sich durch die Auslegungsbedürftigkeit ergebende Möglichkeit zu differenzierten Lösungen hinzuweisen9!. 3. Erforderlichkeit personenbezogener Daten 3.1 Glaubhaftmachung der Erforderlichkeit In Übereinstimmung mit $ 3a Abs.2 BDSGE sollte die Verarbeitung personenbe- zogener Daten nur dann zulässig sein, wenn der Zweck der Forschung dies er- fordert. Grundsätzlich sollte dabei die Glaubhaftmachung unter Angabe der Identi- fikationsdaten seitens der Forschung ausreichen92, Erst im Konfliktfall sollte es dann jedem Beteiligten möglich sein, zur Klärung das bereits erwähnte Gremium anzurufen. 3-2. Problem des "bestimmten Forschungsvorhabens" Als problematisch könnte sich der Begriff des "bestimmten Forschungsvor- habens" im $& 3a Abs.ı BDSGE im Bereich der kriminologischen Längsschnittfor- schung erweisen. 3.21 Für viele Forschungsprojekte sind Langzeituntersuchungen unabdingbar, wobei vielfach wegen der nicht im vorhinein überschaubaren Bedingungskonstella- tionen die Fragestellung notwendigerweise offengehalten werden muß93. Hier allerdings wirft der Begriff des bestimmten Forschungsvorhabens eine Reihe von Fragen auf: - Wie weit muß das jeweilige Projekt konkretisiert sein? _ Sind Forschungsprojekte mit teilweise offener Fragestellung möglich? — Dürfen die Daten im Rahmen eines konkreten Projekts für ein neues, wiederum bestimmtes Projekt verwendet werden, das noch vor Abschluß des ersten Projekts geplant wird? 90 SCHOLZ/PITSCHAS (Fn.32), S. 30 {f. 91 MÖRSBERGER, Th.: Verschwiegenheitspflicht und Datenschutz - Ein Leitfaden 141 f£. für die Praxis der sozialen Arbeit. Freiburg, 198s, S 92 MEILINGER (Fn.79), S. 233; für eine strikte Plausibilitätskontrolle auch SIMITIS (Fn.3), S. 119; ders. in: Simitis/Dammann u.a., Kommentar zum Bundes- datenschutzgesetz. Baden-Baden, 1981, 3.Aufl., $ 24 Rdn.43. 102 93 WISSENSCHAFTSRAT (Fn.2), S I0I — Falls dies bejaht wird, erhebt sich die Frage, zu welchem Zeitpunkt das neue Forschungsvorhaben festliegen muß, um die vorhandenen Daten weiternutzen zu können. Kontroversen zwischen Forschungseinrichtungen und Datenschutzbeauftragten über die Zulässigkeit von Langzeit- und Nachfolgeuntersuchungen verdeutlichen, daß mit einer solchen Bestimmung, wie sie $ 3a Abs.ı BDSGE vorsieht, die Kon- flikte bereits vorprogrammiert sind. Während die Befürworter jenes Kriteriums vorbringen, sie verpflichte die Wissenschaft zur Selbstbeschränkung94, bezeichnet die Gegenseite diese Bestim- mung als überflüssig und schädlich95. Das erforderliche Korrektiv im Bereich der Verarbeitung personenbezogenen Datenmaterials liege vielmehr in entsprechenden Löschungs- oder Anonymisierungsvorschriften, wie dies auch in $ 3a Abs.4 BDSGE vorgesehen ist. Der Wissenschaftsrat hat sich zutreffend in diesem Zusammenhang für die Bezeichnung des "bestimmten Forschungszwecks" ausgesprochen. Eine solche Bestimmung erlaubt eine flexiblere und praktikablere Handhabung9®. Von den Vertretern des Datenschutzes wird zwar die Befürchtung geäußert, die Wissen- schaft könne eine solche, auf den Forschungszweck abstellende Bestimmung nur allzu leicht durch entsprechende Formulierung des Forschungszwecks umgehen und sich damit eine beliebig ausweitbare Verarbeitungsgrundlage sichern97. Doch geht es bei dieser Streitfrage genau gesehen darum, wer letztlich verbindlich auslegt, wenn aufgrund einer flexiblen Regelung unter Verzicht auf eine Auslegungspräro- gative die Auslegungskompetenz offenbleibt: der Datenschutzbeauftragte oder der Forscher. Deshalb würde sich auch hier die Einrichtung des erwogenen Gremiums empfehlen. 3.22 Im Zusammenhang mit dem Begriff des "bestimmten Forschungsvorhabens" ist ferner zu berücksichtigen, daß die Wissenschaft an der Aufbewahrung und 94 SIMITIS (Fn.3), S 105 95 KAASE (Fn.77), S. ı0, der zusätzlich vorschlägt, den Betroffenenschutz durch die Rechtsfigur des Datentreuhänders zu sichern (S. ı2); in diese Richtung gehen auch Erwägungen des Wissenschaftsrates (Fn.2), S I112. 96 WISSENSCHAFTSRAT (Fn.2), S. 109; diese Formulierung sah auch der Referen- tenentwurf, Stand 23.6.1983, vor, abgedruckt in: Zentralarchiv für empirische Sozialforschung Heft ı3 (1983), S 12. 97 SIMITIS (Fn.3), S. 105 102 Weiternutzung von Daten ein legitimes Interesse hat. Für zahlreiche Nach- und Weiteruntersuchungen ist der Zugriff auf vorhandene Primärdaten notwendig. Mit der Löschung des Datenmaterials werden die Forschungsergebnisse unkontrollierbar. Die Nachprüfbarkeit ist aber für die Forschung von konstitutiver Bedeutung98. 3.23 Die Verarbeitung personenbezogener Daten sollte an der Erforderlichkeit solcher Daten für die Forschung gemessen werden. Solange solche Daten, zu wel- chen Untersuchungen auch immer, benötigt werden, ist diese Erforderlichkeit zu bejahen. Die Bindung an ein konkretes Forschungsprojekt mit der Folge der Löschung nach dessen Abschluß bedeutet, daß bei entsprechendem Datenbedarf für andere Forschungsvorhaben die Daten sofort wieder neu beschafft werden müssen. Zudem wäre eine Kontrolle der Forschungsergebnisse in Frage gestellt. 4-. Einwilligungserfordernis bei der Verarbeitung personenbezogener Daten 4.1 Probleme der Einwilligung Fraglich ist, ob das Erfordernis der Einwilligung notwendig ist oder ob darauf nicht besser zugunsten der Forschung verzichtet werden kann und soll. 4.11 Wie bereits dargelegt, ist das Gefährdungspotential der Forschung bei der Verarbeitung personenbezogener Daten wesentlich geringer als im Bereich der Verwaltung. 4.12 Auch wenn nicht jeder personelle oder finanzielle Aufwand die Einholung der Einwilligung ausschließt, darf das Erfordernis der Einwilligung die Forschung im Ergebnis nicht wesentlich erschweren oder gar unmöglich machen. Dies ist aber dann der Fall, wenn entsprechende Maßnahmen einen so hohen verwaltungstech- nischen und kostenintensiven Aufwand auslösen, daß die Durchführung des For- schungsprojekts gefährdet ist. Gerade im Bereich der kriminologischen Forschung dürfte es sich als äußerst schwierig erweisen, die Einwilligung von Strafgefange- nen, Umwelt- oder Wirtschaftsdelinquenten, geschweige von Terroristen und Tätern des organisierten Verbrechens, zu erlangen. 4.13 Ferner sind Fälle denkbar, in denen eine Mitteilung aus der Sicht des 98 WISSENSCHAFTSRAT (Fn.2), S. 103, der in diesem Zusammenhang eine erheb- liche Rechtsunsicherheit feststellt. 103 Betroffenen nicht wünschenswert wäre. Etwa bei Sexualdelikten ist es sehr frag- lich, ob der Betroffene durch die Einwilligung erneut mit dem Geschehen konfron- tiert werden will und sollte. Dieses Problem stellt sich im übrigen auch im Bereich anderer Delikte und vor allem dann, wenn der Betroffene in einem neuen sozialen Umfeld Fuß gefaßt hat. Hier besteht die Gefahr, daß dieses soziale Umfeld gerade durch entsprechende Mitteilungen oder Benachrichtigungen erstmalig Kenntnis vom Vorleben des Betroffenen erhält. Eine allgemeine Beunruhigung beim Betroffenen und in dessen Umfeld wäre die Folge, so daß die gutgemeinte Schutzfunktion in ihr Gegenteil umschlüge. 4.14 Von den Datenschutzbeauftragten wird die Einwilligung dann für entbehr- lich gehalten, wenn sich die Anschrift des Betroffenen inzwischen geändert hat. In der Regel wird dies aber erst dann festzustellen sein, wenn sich entsprechende Mitteilungen als unzustellbar erwiesen haben. Der nutzlos erbrachte Verwaltungs- aufwand mag hierbei noch das geringere Übel sein. Gravierender hingegen ist die Gefahr, daß unzustellbare Mitteilungen in falsche Hände geraten. 4.15 Die angeführten Gründe sprechen, nicht zuletzt auch im Interesse des Betroffenen, dafür, im Falle einer Datenübermittlung an die Wissenschaft auf das Einwilligungserfordernis zu verzichten. Unerträglich wäre es gar, wenn durch dieses Erfordernis dem Betroffenen irgendein Nachteil entstünde. Datenschutz als Betroffenenschutz würde dann in sein Gegenteil verkehrt. 4-2. Schriftformerfordernis nach $ 3a Abs.ı des Entwurfs zum BDSG Außerst problematisch ist das in $ 3a Abs.ı BDSGE vorgesehene Schriftformer- fordernis. Die Praxis hat hier gezeigt, daß die Schutz- oder Warnfunktion dieser Regelung im Ergebnis leerläuft. Repräsentativumfragen, welche das Schriftfor merfordernis vorsahen99, ergaben, daß allein die Schriftform zu einem erheblichen Anstieg der Verweigerungen führt. In diesem Zusammenhang wird von einer pauschalen Furcht, etwas zu unterschrei- 99 Vgl. KAASE (Fn.77), S. 7: "Mit Mitteln der Stiftung Volkswagenwerk sollte mit der Umfrage "Deutsche in der Sowjet-Gesellschaft" das Schicksal von Aussiedlern und Strukturen der Sowjet-Union erforscht werden. Lediglich 16% der Befragten war bereit, postalisch ihr Einverständnis mitzuteilen. Eine Untersuchung dieser hohen Ausfallquote ergab ein allgemeines Mißtrauen, das sich weder gegen eine wissenschaftliche Befragung richtete, noch in Zusammenhang mit Gründen des Datenschutzes stand. Ermittelt wurde vielmehr eine pauschale Furcht gegenüber jeder schriftlichen Festlegung. 104 ben, berichtet 1°0, Diese Furcht nehme in niedrigeren Bildungsschichten tendentiell zu. Im Bereich kriminologischer Forschung dürften sich ähnliche Ergebnisse ein- stellen. Das wichtige Instrument der Strafaktenanalyse wäre in Frage gestellt. 4-3 Einwilligungserfordernis und schutzwürdige Belange des Betroffenen in $ 20 LDSG BW 4.3I Hinsichtlich des Begriffs der schutzwürdigen Belange des Betroffenen könnte die Regelung in $ 20 Abs.ı LDSG richtungweisend sein. Danach ist eine Einwilligung des Betroffenen dann nicht erforderlich, wenn seine schutzwürdigen Belange wegen der Art der Daten oder der Art ihrer Verwendung nicht beein- trächtigt werden. 4.32 Eine Interpretation von $ 20 LDSG, welche in jeder Übermittlung persön- licher Daten automatisch eine Beeinträchtigung schutzwürdiger Belange des Betrof- fenen sieht und demgemäß von dessen Einwilligung abhängig machen will!91, geht allerdings sowohl am Wortlaut als auch an der Funktion dieser Bestimmung vorbei. & 20 LDSG verknüpft den Begriff der schutzwürdigen Belange eindeutig mit der Art der Datenverwendung. Bei der Frage nach der Beeinträchtigung schutzwürdiger Belange darf also nicht einseitig geprüft werden, ob die Intimsphäre des Betrof- fenen in irgendeiner Weise angetastet ist. Unabdingbar ist die Einbeziehung der konkreten Datenverwendung. Erst dann kann das mögliche Gefährdungspotential für den Betroffenen bestimmt werden. Von dieser verwendungsbezogenen Interpretation des Begriffs der schutzwür- digen Belange geht auch der Gesetzgeber aus. Dies ergibt sich eindeutig aus dem Wortlaut dieser Vorschrift. Hätte der Gesetzgeber bei jeder Übermittlung perso- nenbezogener Daten eine Beeinträchtigung schutzwürdiger Belange angenommen, so wäre der Hinweis auf die Datenverwendung in $& 20 völlig überflüssig. Mit dem Verwendungsbezug sollte aber gerade sichergestellt werden, daß sich die Partizipation des Betroffenen bei der Übermittlung personenbezogener Daten am jeweiligen verwendungsbezogenen Gefährdungspotential orientiert. Zu fordern ist allerdings, daß sich der Verwendungsbezug an der Datennutzung und nicht an der Verarbeitungstechnik orientiert 102 Forschungszweck und Forschungsinteresse sind damit Auslegungskriterien für 100 KAASE (Fn.77), S. 7 I0T 7, Tätigkeitsbericht (Fn.33), S. 82. 102 Anders aber SIMITIS (Fn.19). 105 den Begriff der schutzwürdigen Belange und dienen keineswegs als Rechtferti- gungsgrund193, Ist eine Gefährdung des Betroffenen aufgrund der Datenverwendung nicht gegeben, etwa bei reinen Forschungszwecken, besteht keinerlei Anlaß, die Datenübermittlung von einer Einwilligung abhängig zu machen. Eine solche ver- wendungsbezogene Regelung berücksichtigt die verfassungsrechtlich gebotene Güterabwägungzwischen Wissenschaftundinformationellem Selbstbestimmungsrecht des einzelnen194, Zu betonen bleibt, daß $ 20 LDSG auch nicht von einem Vorrang der Einwilligung ausgeht!95, 4.33 Im übrigen ist erneut darauf hinzuweisen, daß Regelungen des Gesetzge- bers wie $ 20 LDSG als nachrangige Normen die Forschungsfreiheit nicht be- schränken können. Es handelt sich hier lediglich um die Konkretisierung verfas- sungsimmanenter Schranken. Im Ergebnis müssen also die widerstreitenden Grund- rechte gegeneinander abgewogen werden. Hierzu muß die jeweilige Datenschutz- norm Spielraum lassen. Gerade die verwendungsbezogene Regelung in $ 20 LDSG berücksichtigt die verfassungsrechtlich gebotene Güterabwägung zwischen Wissen- schaftsfreiheit und informationellem Selbstbestimmungsrecht. Generell jede Über- mittlung personenbezogener Daten einem Erlaubnisvorbehalt und damit der Dispo- sition des Betroffenen anheimzugeben, würde im Ergebnis die einseitige Durch- setzung eines Grundrechts zu Lasten des anderen bedeuten. 4.4 Begrif£f der Zumutbarkeit in den 8& 75 SGB X und 3a BDSGE Besondere Probleme wirft die Auslegung des Begriffs der Zumutbarkeit auf. Sowohl in $ 75 SGB X als auch in $ 3a BDSGE bedarf es der Einwilligung des Betroffenen dann nicht, wenn die Einholung der Einwilligung nicht zumutbar ist und schutzwürdige Belange des Betroffenen nicht beeinträchtigt sind. Doch wann und unter welchen Bedingungen erscheint die Einholung der Einwil- ligung unzumutbar und wer befindet definitiv darüber? Bereits der Begriff der Zumutbarkeit ist so unbestimmt, vage und von jeweils subjektiver Einschätzung abhängig, daß Zweifel bestehen, inwieweit hier dem Gebot der Normenklarheit Genüge getan ist, zumal eine rechtsverbindliche Klärung durch die höchstrich- 103 So aber 7. Tätigkeitsbericht (Fn.33), S. 82. 104 GRELL, R.:Kom nmentar zum Landesdatenschutzgesetz für Baden-Württemberg. Stuttgart u.a., 1980, $ 20 Radn.7. 105 In diese Richtung aber 7. Tätigkeitsbericht (Fn.33), S. 80, 82. 106 terliche Rechtsprechung auf absehbare Zeit nicht zu erwarten ist. Die Ausle- gungsschwierigkeiten lassen sich durch jüngste Kontroversen zwischen Vertretern des Landesdatenschutzes und Wissenschaftlern im Rahmen von Datenübertragungen belegen. Doch schon ein Bedürfnis für den Begriff der Zumutbarkeit ist nicht ersichtlich, da dem Betroffenenschutz dadurch hinreichend Rechnung getragen ist, daß schutzwürdige Belange nicht beeinträchtigt sein dürfen. Da durch den Begriff der Zumutbarkeit letztlich nur neue Schwierigkeiten und Auslegungsprärogative zugunsten des Datenschutzbeauftragten geschaffen werden, sollte hierauf verzich- tet werden. In jedem Fall erscheint die Einholung der Einwilligung dann als unzumutbar, wenn der hierzu erforderliche Aufwand in keinem angemessenen Verhältnis zu den möglichen Belangen und dem Grad der Betroffenheit des einzelnen steht oder wenn die Einwilligung sich für die Forschung als Zugangs- und Verarbeitungssperre erweisen würde. Ferner ist die Zumutbarkeit dann zu verneinen, wenn gerade durch die Einholung der Einwilligung dem Betroffenen Nachteile entstehen können. 4-5 Lösungsvorschlag 4.SI In Anbetracht der mit der Einwilligung verbundenen Probleme und des Fehlens jeden Interventionszusammenhanges, sollte für die Datenübermittlung an die unabhängige wissenschaftliche Forschung vom Grundsatz der Einwilligung abge- sehen werden!°6, Die schutzwürdigen Belange des Betroffenen sollten verwendungsbezogen interpretiert werden. Dabei sollte insbesondere die konkrete Datenverwendung, die Dauer des Personenbezugs sowie der Personenkreis, welcher mit diesen Daten in Berührung kommt, berücksichtigt werden. Erst diese Faktoren geben Auskunft über das mögliche Gefährdungspotential und damit darüber, inwieweit die schutzwürdi- gen Belange des Betroffenen berührt sein können. Hier könnte die Regelung des $ 33 HDSG richtungweisend sein. Nach $ 33 Abs.ı HDSG können personenbezogene Daten dann ohne Einwilligung des Betrof- fenen an die Forschung übermittelt werden, wenn dessen schutzwürdige Belange wegen der Art der Datenverwendung nicht beeinträchtigt werden ($ 33 Abs.ı Satz ı HDSG) oder wenn das öffentliche Interesse an der Durchführung des For- schungsvorhabens die schutzwürdigen Belange des Betroffenen erheblich überwiegt (& 33 Abs.ı Satz 2 HDSG). Diese Regelung zeigt, daß ein Interessenausgleich zwischen den kollidierenden Grundrechten sehr wohl ohne das zwingende Einwilli- gungserfordernis möglich ist. 106 3A GEIGER (Fn.29), S. sı; so wohl auch 7. Tätigkeitsbericht (Fn.33). 107 Zu denken wäre allenfalls noch an eventuell tangierte schutzwürdige Belange der betroffenen Behörde bzw. der zuständigen Beamten, da bei einer Akten- oder Datenanalyse zugleich deren Arbeitsweise durchleuchtet würde. Hier wird man jedoch davon ausgehen müssen, daß in jedem Fall das Einverständnis der vorge- setzten Dienststelle diesen Eingriff rechtfertigt. Von der jeweiligen Behörde als Teil der Exekutive wird auch zu verlangen sein, im Rahmen ihrer Rechenschafts- pflicht gegenüber der Öffentlichkeit eine kritische Kontrolle durch die Wissen- schaft hinzunehmen 4.52 Von großer Bedeutung für die kriminologische Forschung ist ferner der Anwendungsbereich des Sozialgeheimnisses nach $ 35 SGB I, da zahlreiche Strafak- ten Jugendgerichtshilfeberichte nach $ 38 Abs.2 JGG enthalten. Unterliegen diese Berichte auch in der Strafakte der Zweckbindungsregelung des $ 78 SGB X, so ist eine Datenübermittlung nur unter den Voraussetzungen des $ 75 SGB X möglich Indessen ist die Anwendung des Sozialgeheimnisses auf Strafakten einschließlich solcher der Jugendgerichtsbarkeit keineswegs unproblematisch Zwar wird überwiegend von einer vorrangigen Geltung der Spezialgesetze wie z.B. $ 75 SGB X ausgegangen!97. In jedem Fall muß aber Berücksichtigung finden, daß es sich bei Strafakten um "gemischte" Dokumente handelt. Die Hinzufügung von Jugendgerichtshilfeberichten kann wohl kaum bewirken, daß der gesamte Akteninhalt dem Sozialgeheimnis unterworfen wird. Sollen aber innerhalb einer einheitlichen Akte nur einzelne Teile dem Sozialgeheimnis unterliegen, so muß an der Praktikabilität eines solchen Partialschutzes gezweifelt werden. Im übrigen zeigt ein Blick auf das Strafverfahrensrecht, daß dem Sozialgeheimnis nicht schlechthin der Vorrang zukommt. So dürfte unstreitig sein, daß das sogenannte verlängerte Sozialgeheimnis den Grundsatz der Öffentlichkeit der Hauptverhandlung nicht zu verdrängen vermag, soweit es sich um Heranwachsende handelt (vgl &88 107, 38; 109 Abs.ı JGG) Hält man aber dennoch am verlängerten Sozialgeheimnis fest, so ist eine Reform des $ 75 SGB X unverzichtbar. Ohne eine entsprechende Reform würde eine datenschutzrechtliche Regelung, die zugunsten der Forschung auf das Erfor- dernis der Einwilligung des Betroffenen verzichtet, leerlaufen. Bedeutsam erscheint hierbei, daß bereits nach der derzeitigen Rechtslage die Forderung erhoben wird den Begriff der schutzwürdigen Belange in $ 75 SGB X in einem engen Zusammen- 107 MÜLLER, P.-J., SCHENCK, E.-K.: Stellungnahme zu $ 3a des Referentenent- wurfs eines Gesetzes zur Anderung des Bundesdatenschutzgesetzes (Stand 23.6.1983). In: Zentralarchiv für empirische Sozialforschung, Universität Köln, ZA- Information 13 (Nov.83) S ı2 f SIMITIS (Fn.92) Einleitung Rdn 64; AUERNHAMMER, H.: Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz. Köln u.a 1981, 2.Aufl Einführung Rdn.23 108 hang mit der beabsichtigten Verwendung der Sozialdaten zu sehen108, 5s. Datensicherung bei der forschenden Stelle Im Rahmen der gebotenen Abwägung zwischen der Forschungsfreiheit und dem informationellen Selbstbestimmungsrecht sind die Sicherungsmaßnahmen und Sicherungsauflagen bei der forschenden Stelle zu berücksichtigen!99. Erst wenn bei der Forschung Schutzvorkehrungen vor einem möglichen Mißbrauch des perso- nenbezogenen Datenmaterials getroffen sind, kann dem einzelnen die Überlassung seiner persönlichen Daten auch zugemutet werden. sS.1 Geheimhaltung persönlicher Daten Unabhängig davon, auf welche Weise personenbezogenes Datenmaterial verar- beitet wird, muß seitens der Forschung für absolute Geheimhaltung gesorgt werden. Hierzu gehört die sorgsame Verwahrung der Daten ebenso wie die Ver- pflichtung des wissenschaftlichen Personals auf das Datengeheimnis nach $& 5 BDSG. Die Verletzung dieser Geheimhaltungs- und Sicherungspflichten läßt sich mit entsprechenden Sanktionen bis hin zum partiellen Entzug der Forschungsmög- lichkeit belegen110, Damit läßt sich das Datengeheimnis im Forschungsbetrieb genauso absichern wie in anderen Bereichen, in denen persönliche Daten verarbeitet werden, wie z.B. bei der Verwaltung. Diskretion und Datensicherung sind kein spezifisches Problem der Forschung. Allein mit dem Hinweis auf einen denkbaren Mißbrauch kann der Wissenschaft personenbezogenes Datenmaterial nicht versagt werden. 5.2 Systemsicherungen Setzt die Forschung im Rahmen ihrer Projekte elektronische Datenverarbeitung 108 FRANK. W., KLINGER, R.: Schutz von Sozialdaten. Integrierte Textsammlung mit Erläuterungen für alle Sozialverwaltungen. Stuttgart u.a., 1981, S. 16 (4). 109 MEILINGER (Fn.79), S. 234. 110 BULL, H.-P.: Datenschutz oder die Angst vor dem Computer. München, 1984, S. ı31 f., weist darauf hin, daß die bisherigen Straf-und Geldbußenandrohungen nur mäßig sind und keineswegs alle denkbaren Verstöße abdecken. Statt dessen spricht er sich für die Einführung einer verschuldensunabhängigen Schadenersatz- haftung aus; aA ZAPF (Fn.ı8), S. 41, spricht sich dafür aus, verbleibende Miß- brauchsmöglichkeiten durch entsprechende Strafbestimmungen zu bekämpfen. 109 ein, so muß dem Schutzbedürfnis der Betroffenen dadurch Rechnung getragen werden, daß für ausreichende Systemsicherungen in Form von Zu- und Abgangs- sowie Speicherkontrollen gesorgt wird!!1, Zur Selbstkontrolle dieser Sicherungs- vorkehrungen wird die Einsetzung eines Datenschutzbeauftragten!!®? oder einer entsprechenden Kommission innerhalb der jeweiligen Forschungsgruppe vorgeschla- gen s.3 Veröffentlichung von Forschungsergebnissen Im Hinblick auf die Veröffentlichung von Forschungsergebnissen wird die Forderung gestellt, daß ohne die Einwilligung des Betroffenen jeder Personenbezug fehlen muß!13. Für die kriminologische Forschung dürfte diese Anforderung unproblematisch sein, da die entsprechenden Forschungsergebnisse ohnehin genera- lisierende Aussagen ohne einen Personenbezug enthalten. Der Wissenschaftsrat spricht in diesem Zusammenhang zwar davon, daß auch die kriminologische For- schung im Einzelfall von dieser Anforderung betroffen sein kann, ohne allerdings erkennen zu lassen, was er genau damit meint!14, Denkbar sind immerhin Falldo- kumentationen wie Lebenslaufanalysen im Rahmen der Terrorismusforschung des letzten Jahrzehnts. Freilich ist zu fordern, daß nicht schon jede theoretische Möglichkeit zur Identifizierung für einen Personenbezug ausreichen darf!!5. Dann wäre jede Form der Datenveröffentlichung unmöglich oder zumindest gefährdet, da kaum ausge- schlossen werden kann, daß jemand über ausreichendes Zusatzwissen verfügt, und sei es beruflich bedingt, um eine Identifizierung vornehmen zu können. Die Definition des Personenbezugs muß sich vielmehr an vernünftigen und realistischen Voraussetzungen orientieren116, III Sjehe Anlage zu $ 6 Abs.ı Satz ı BDSG; GOLA, P., u.a.: Datenschutzrecht Teil I. Berlin, 1977, S. 88. 112 WISSENSCHAFTSRAT (Fn.2), S I1O0, 113 GEIGER (Fn.29), S. sı ff.; SIMITIS (Fn.3), S 119 108 114 WISSENSCHAFTSRAT (Fn.2), S I15 In diese Richtung aber 7. Tätigkeitsbericht (Fn.33). S. 78. 116 Einen anderen Lösungsansatz vertritt KAMLAH, R., Datenschutz - Konfliktlö- sung ohne Übertreibung. In: Gola, P. (Hrsg.), Datenschutz im Konflikt, Jahresta- gung 1982 der Deutschen Vereinigung für Datenschutz e.V.. München, 1983, S. 73 £.; seiner Ansicht nach ist die Veröffentlichung keine verlängerte Form der Datenweitergabe, sondern einaliud, welches systemwidrig (Fortsetzg.nächste Seite) II0 5.4 Forschungsgeheimnis, Zeugnisverweigerungsrtecht und Beschlagnahmeverbot Ein spezielles Problem bei der Verarbeitung personenbezogener Daten ergibt sich im Zusammenhang mit der staatlichen Zugriffsmöglichkeit auf diese Daten. Im Gegensatz zur gesetzlich normierten Schweigepflicht für die Angehörigen bestimm- ter Berufsgruppen!!7 existiert für den wissenschaftlichen Bereich kein For- schungsgeheimnis. Demzufolge steht dem wissenschaftlichen Forscher weder das Zeugnisverweigerungsrecht zur Verfügung, noch ist das Datenmaterial vor einer Beschlagnahme geschützt. Dies belegen Interventionen staatlicher Vollzugsorgane gegenüber wissenschaftlichen Einrichtungen!18, Die staatliche Verwaltung hat damit die Möglichkeit, auf wissenschaftliches Datenmaterial zurückzugreifen. Der Grundsatz der Zweckbindung ließe sich dadurch leicht umgehen. Auch die For- derung nach informationeller Gewaltenteilung bzw. einem amtshilfefesten Daten- schutz119 wäre in Frage gestellt. Nimmt man den Datenschutz und die hierzu vom BVerfG aufgestellten Grund- sätze ernst, dann muß verhindert werden, daß der Staat Informationen, die auf- grund der Zweckbindung auf dem Weg der Amtshilfe nicht erreichbar sind, über den Zugriff auf wissenschaftliches Datenmaterial erlangt. Deshalb ist eine Ab- schottung wissenschaftlicher Daten gegenüber der Staatsverwaltung geboten!20, Eine wirksame Abschottung setzt aber ein Zeugnisverweigerungsrecht des For- schers sowie entsprechende Beschlagnahmeverbote bezüglich wissenschaftlichen Datenmaterials voraus!2I!, Die Abschottung wissenschaftlicher Daten gegenüber der Verwaltung ist für die Forschung auch eine Frage der Vertrauenswürdigkeit!?22, Für die wissenschaftliche Forschung ist der Datenzugang existentielle Voraussetzung. Ausschlaggebend für hinreichenden Datenzugang ist das Vertrauen in die Integrität der Wissenschaft. 117 Vgl. 88 s3, 97 StPO 118 KAISER (Fn.3), S. 65 Fn.69. 119 BVerfGE 65, ı, 46. 120 ALBRECHT (Fn.11), S. 99; SIMITIS (Fn.3), S 117 f£. 121 SIMITIS ebd. 122 KAISER (Fn.3), S. 65 f. ITI Dies gilt im besonderen für die Abwägung zwischen dem informationellen Selbstbe- stimmungsrecht und der Forschungsfreiheit. Erforderlich ist damit die absolute Geheimhaltung persönlicher Daten, auch dem Staat gegenüber. Die informationelle Abschottung wissenschaftlicher Daten ist also Voraussetzung eines wirksamen Datenschutzes. Denkbar wäre hier die Einführung eines Forschungsgeheimnnisses, das dem Forscher ein Zeugnisverweigerungsrecht einräumt und entsprechend der Regelung der $8 53, 97 StPO wissenschaftliche Daten vor Beschlagnahme schützt. VII. Zusammenfassung und Schlußfolgerungen ı. Datenschutz ist Betroffenenschutz. Wirksamer Betroffenenschutz muß sich am Gefährdungspotential der Datenübermittlung orientieren. Maßgeblich dafür ist der Verwendungszusammenhang. Erst die konkrete Verwendung der Daten entscheidet über deren Sensibilität. 2. Im Bereich unabhängiger kriminologischer Forschung finden personenbezogene Daten eine völlig andere Verwendung als im Bereich der Staatsverwaltung. Dies gilt insbesondere für die Grundlagenforschung. Der einzelne ist generell lediglich als Merkmalsträger relevant. Die Kriminologie ist im Rahmen ihrer Forschungsvor- haben zwar an Individualdaten, nicht aber an individuellen Personen interessiert. Im Falle der Datenübermittlung an die Forschung werden die Daten aus dem polizeilichen oder justitiellen Interventionszusammenhang herausgelöst, gleichsam "umgewidmet" oder "verfremdet". Damit besteht im wissenschaftlichen Bereich für den Betroffenen eine ganz andere, stets aber geringere Gefahrenlage als im Bereich der Staatverwaltung. Dies gilt um so mehr, je weiter die Abschottung der Forschung gegenüber den Behör- den reicht. 3. Von erheblicher Bedeutung ist das im Bereich der Datenübermittlung an die Forschung bestehende Spannungsverhältnis zwischen dem informationellen Selbst- bestimmungsrecht und der Forschungsfreiheit. Dieses Spannungsverhältnis im Sinne einer praktischen Konkordanz zum Ausgleich zu bringen, bedeutet, im Rahmen der Abwägung sowohl das Schutzbedürfnis des einzelnen als auch die sich aus der konkreten Datenverwendung ergebende Mißbrauchsmöglichkeit, die Bedeutung des Forschungsvorhabens und die Erforderlichkeit der Datenerhebung zu berücksichti- gen 112 4. Die im Volkszählungsurteil des BVerfG für den Bereich der Verwaltung aufge- stellten Grundsätze können daher nicht undifferenziert auf die Datenübermittlung an die unabhängige Forschung übertragen werden. Im Volkszählungsurteil geht es ausschließlich um den Konflikt zwischen dem Informationsbedürfnisdes StaatesunddeminformationellenSelbstbestimmungsrecht des einzelnen. Die Ausführungen des BVerfG beziehen sich demzufolge lediglich auf die Datenübermittlung an die Verwaltung und innerhalb der Verwaltung. Die Datenübermittlung an die Wissenschaft erörtert das BVerfG nur mit wenigen Sätzen und ordnet sie erkennbar einem anderen Problemkreis zu. 5. Im Blick auf die Grundrechtsintensität der Übermittlung personenbezogener Daten an die Forschung ist eine besondere gesetzliche Regelung (Forschungs- klausel) geboten. Bis zur Schaffung einer solchen Forschungsklausel muß aber die Datenübermittlung an die Forschung weiterhin möglich sein. Die Verwirklichung des Grundrechts auf Forschungsfreiheit von einer gesetzlichen Grundlage abhängig zu machen, wäre verfassungsrechtlich nicht haltbar. Allerdings ist stets zu berücksichtigen, daß sämtliche gesetzlichen Normierungen die in Art.5s Abs.3 GG geschützte Forschungsfreiheit nicht beschränken können, sondern lediglich eine Konkretisierung der verfassungsimmanenten Schranken darstellen. Eine verfassungskonforme Forschungsklausel muß daher ausreichend Spielraum für eine Abwägung im konkreten Einzelfall offenlassen. Richtungweisend für eine allgemeine Forschungsklausel könnte die bereits beste- hende Sonderregelung in $ 33 HDSG sein. Falls sich der Bundesgesetzgeber zu einer solchen Lösung nicht entschließen könnte, wäre es empfehlenswert, Nr. 185a RiStBV bereichsspezifisch in die Strafprozeßordnung und das Ordnungswidrigkei- tengesetz zu übernehmen. Abzulehnen hingegen ist die Privilegierung öffentlicher Forschung, wie dies z.B. $& 3a des Entwurfs zum BDSG vorsieht. Völlig unverständlich ist, daß $ 3a für den Bereich der privaten unabhängigen Forschung, bei welcher Abschottung und Verwendungsbarrieren am stärksten ausgeprägt sind, höhere Anforderungen an eine Datenübermittlung stellt als für den Bereich der öffentlichen oder öffentlich initiierten (Auftrags-)Forschung. Unbefriedigend erscheint ferner die Lösung des SGB, insofern sie ähnlich wie $ 3a BDSGE auf die Zumutbarkeit bei der Einholung der Einwilligung abstellt. 6. Die Forschung kann auf die Auswertung personenbezogener Daten nicht verzichten. Weder die Anonymisierung noch die Aktenauswertung durch die Behör- 113 den selbst bieten generell eine überlegene Problemlösung, sind jedoch geeignet, die kritische Funktion unabhängiger Wissenschaft in einem demokratischen Gemein- wesen zu beeinträchtigen. Die Übermittlung personenbezogener Daten sollte daher im Rahmen der Erfor- derlichkeit zulässig sein. Hinsichtlich der Erforderlichkeit muß der Wissenschaft ein Beurteilungsspielraum verbleiben. Die Glaubhaftmachung der Erforderlichkeit seitens der Wissenschaft sollte im Regelfall genügen. Entsprechendes gilt für Bedeutung und Bestimmtheit des Forschungsvorhabens. 7. Die schutzwürdigen Belange der Betroffenen werden durch Forschungsaktivitä- ten unterschiedlich berührt. Je kürzer Daten einen Personenbezug aufweisen, desto geringer ist die Möglichkeit, schutzwürdige Belange Betroffener zu beeinträchtigen. Sofern schutzwürdige Belange nach der Art der Datenverwendung nicht beein- trächtigt sind, ist auf das Erfordernis der Einwilligung, nicht zuletzt im Interesse der Betroffenen, zu verzichten. Denn ein Bedürfnis für die Einholung einer Einwil- ligung ist dann nicht ersichtlich. Das Einwilligungserfordernis muß sich demgemäß am praktischen Schutzbedürfnis des Betroffenen orientieren. Im Falle einer Datenerhebung zu rein wissenschaftlichen Zwecken, bei der nur ein temporärer Personenbezug besteht und im Bereich der forschenden Stelle entsprechende Sicherheitsvorkehrungen getroffen werden, ist weder die Einwilligung für einen Betroffenenschutz erforderlich noch ihre Einholung zumutbar. Vorschriften wie z.B. $ 42 Abs.2 BZRG, $ 33 HDSG, $& 20 LDSG BW belegen überdies, daß hinreichender Betroffenenschutz auch ohne das zwingende Erforder- nis der Einwilligung möglich ist. Keinesfalls darf sich das Einwilligungserfordernis für die Wissenschaft als Zu- gangssperre zu notwendiger Information erweisen. Eine mögliche Beeinträchtigung der Interessen des Betroffenen kann ebenfalls nicht hingenommen werden. Die Schutzfunktion der Einwilligung würde sich andernfalls in ihr Gegenteil verkehren. Das zwingende Einwilligungserfordernis im Forschungsbereich ist überdies verfassungsrechtlich bedenklich. Die Datenübermittlung an die Forschung würde damit stets zur Disposition der Betroffenen stehen. Dies würde letztlich die einseitige Verwirklichung der informationellen Selbstbestimmung zu Lasten der Forschungsfreiheit bedeuten und damit zu Lasten einer aussagekräftigen und verzerrungsfreien Forschung gehen. 8. Ferner ist auf den Begriff der Zumutbarkeit, wie ihn $ 75 SGB X und $ 3a BDSGE vorsehen, zu verzichten. 114 Weil dem Schutzbedürfnis des Betroffenen bereits durch den Begriff der schutz- würdigen Belange hinreichend Rechnung getragen wird, stellt die Zumutbarkeit ein zusätzliches Hindernis für die Forschung dar, Datenzugang zu erreichen. Insgesamt betrachtet wird das Bemühen des Forschers damit zu einem Hürdenlauf, der geradezu den Charakter einer Vorzensur durch den Datenschutzbeauftragten und die Verwaltung annehmen kann. Bereits jetzt zeichnet sich ab, daß mit dem Kriterium der Zumutbarkeit Abgrenzung- und Auslegungsprobleme geschaffen werden, ohne durch gerichtliche Kontrolle geklärt und gebändigt werden zu können, Schwierigkeiten, die in keinem angemessenen Verhältnis zum Nutzen einer solchen Regelung stehen und überdies erhebliche Forschungskapazität binden. In jedem Fall ist die Einholung der Einwilligung dann unzumutbar, wenn der hierzu erforderliche Aufwand in keinem Verhältnis zur Schutzfunktion steht, das Erfordernis der Einwilligung sich als Zugangssperre erweisen oder dem Betroffenen zum Nachteil gereichen würde. 9. Um im Konfliktfall allen relevanten Interessen gerecht zu werden, sollte ein unabhängiges Gremium, bestehend aus Wissenschaftlern sowie Vertretern des Datenschutzes und der Verwaltung, geschaffen werden. Der Handhabung unbe- stimmter Rechtsbegriffe in Forschungsklauseln ließe sich damit angemessen und effizient Rechnung tragen. 10. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung erfordert wirksame und ausreichende Sicherungsvorkehrungen seitens der forschenden Stelle. Erst wenn ein Mißbrauch persönlicher Daten soweit wie möglich ausgeschlossen ist, kann dem Betroffenen die Überlassung seiner persönlichen Daten zugemutet werden. Perso- nenbezogenes Datenmaterial ist bei der forschenden Stelle aber erst dann wirklich sicher, wenn auch dem Staat die Zugriffsmöglichkeit verwehrt ist. Zu fordern ist daher die Schaffung eines Forschungsgeheimnisses mit entspre- chenden Beschlagnahmeverboten und dem Zeugnisverweigerungsrecht des Wissen- schaftlers. 115 Datenschutz als Vorwand zur Verhinderung institutionenkritischer Forschung? Kritische und destruktive Anmerkungen mit konstruktiver Absicht zu tatsächlichen und potentiellen Folgen des Datenschutzes ' von Manfred Brusten I Bei dem folgenden Beitrag handelt es sich um die überarbeitete, ergänzte sowie durch literarische und empirische Belege fundierte Fassung eines Vortrages, der am Ende einer dreitägigen Fachtagung der Kriminologischen Zentralstelle e. V., Wiesbaden, über "Datenschutzrechtliche Probleme kriminologischer Forschung" gehalten wurde, die vom 04. - 06. März 1987 in den Räumen des Hessischen Justizministeriums in Wiesbaden stattfand. Die Plazierung des Vortrages gab insofern die Gelegenheit, noch einmal einige eher grundsätzliche und strittig gebliebene Fragen aufzuwerfen, die im Verlauf der Tagung immer wieder an den Rand der Diskussion geraten waren. Obwohl es einerseits sicherlich nicht die Intention des Vortrages war, der Konfrontation zwischen Datenschützern und Forschern das Wort zu reden, und erst recht nicht: künstliche Frontbildungen zu erzeugen, so sollte andererseits doch deutlich werden, daß es bei einer Diskussion über datenschutzrechtliche Probleme kriminologischer Forschung nicht in erster Linie um die Frage gehen kann, wie sich die Forscher mit den ihnen "vorgesetzten Datenschutzbestimmungen" arrangieren können. Dies gilt nicht nur im Hinblick auf die Datenschützer, die bei all ihrem Engagement für den Datenschutz auch sicher- stellen müssen, daß das grundgesetzlich garantierte Gut der "Freiheit von Wissen- schaft und Forschung" erhalten bleibt, sondern auch im Hinblick auf die Forscher, deren Pflicht es zweifellos auch ist, sich konstruktiv an einer gesetzlichen Rege- lung zum Datenschutz in der empirischen Forschung zu beteiligen, um auch ihrer- seits sicherzustellen, daß unverzichtbare Elemente des ihnen in ganz besonderem Maße anvertrauten und daher auch von ihnen in ganz besonderem Maße zu "ver- teidigenden" Grundrechts auf "Freiheit der Wissenschaft und Forschung" nicht durch "leichtfertige" Regelungen des Datenschutzes "verspielt" werden. 116 Prolog Il Einführung: Der Datenschutz - ein "Buch mit sieben Siegeln?" Il Die Entwicklung der Diskussion über den Datenschutz in der empirischen Forschung Eine Diskussion mit "Kehrtwendung"? Das Spezial-Problem der "Einwilligung" _% Forschung - eine "Gefahr" für den Bürger? IV Die Problematik der Datenschutzdebatte als Folge einer zu engen und undifferenzierten Betrachtungsweise I Datenschutz im Sinne eines "Persönlichkeitsschutzes" gegen Eingriff der Forschung in das "informationelle Selbstbestimmungsrecht" einzelner Personen 2. Datenschutz im Sinne eines verbesserten Schutzes von Forschungsdaten vor Mißbrauch und Zugriff unbefugter Dritter, einschließlich staatlicher Institutionen 3 Datenschutz zur Sicherung der "Informationsfreiheit der Öffentlichkeit" Zur gesellschaftlichen Funktion von Wissenschaft und Datenschutz I Die "Datenschutzschere" im Kopf der Forscher “ D Die gesellschaftliche Funktion von Wissenschaft und Forschung Datenschutz im Politikfeld zwischen traditioneller und kritischer Kriminologie [& N Datenschutz im Politikfeld zwischen "freier" und "staatlicher" Kriminologie I Prolog Der Anruf meines wissenschaftlichen Mitarbeiters am Morgen des ı9. Februar 1987 verschlug mir die Sprache: Ein Seminarraum der Universität gegenüber meinem Dienstzimmer war mit Sprühfarbe verwüstet worden: Parolen zum Wider- stand gegen die Volkszählung 1987 und gegen meine DFG-geförderte Forschung zur "Genese des Demonstrations-Strafrechtes" verschmierten die Wände. Ein anonymes 117 Flugblatt zur weiteren "Aufklärung" der Neugierigen war verteilt worden. Auch an die örtliche Zeitung; und diese hatte bereits das "14.K", die "politische Polizei", informiert. Man riet mir, die Hochschule an diesem Tag vielleicht besser nicht aufzusuchen. Brusten - Bullen - BKA sind zum Schutz der Bonzen da! So behauptete der "Sinnspruch" des vierseitigen Flugblattes. Und: "Wir wollen Ihnen die Ruhe nehmen, die Sie zur Grundlagenforschung für die herrschende faschistische Sozial-, Repressions- und Selektionspolitik brauchen". Dies war das erste Mal, daß ich als Wissenschaftler derart ins "politische Schußfeuer" geraten war und mir - im blinden Eifer "gegen Volkszählung und für Datenschutz" VOTr - gehalten wurde, im "Dienste der herrschenden Klasse" zu stehen. Und das alles nur wegen empirischer Forschungen, die anderenorts als "kritisch" gelten. Wie ist das zu werten? Nur ein singuläres und zugleich verwirrendes Beispiel nur für den "Datenschutz als Vorwand zur Verhinderung institutionenkritischer Forschung"?2 Auch wenn man aktionistischen Beiträgen dieser Art der Behinderung von For- schung nicht allzuviel Gewicht beimessen will, so ist doch nicht zu übersehen, daß dieser Versuch der Einschüchterung eines Forschers sich genau auf jene Volkszäh- lungsabsicht der Bundesregierung bezieht, die schon das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil aus dem Jahre 1983 beschäftigt hat; und daß genau dieses Urteil des BVerfG wiederum den entscheidenden Anlaß dazu bot, daß Datenschützer und Forscher seitdem verstärkt - und heute ganz besonders - mit "datenschutzrechtli- chen Problemen der empirischen Forschung" befaßt sind. 2 Leider ist der hier skizzierte Fall keineswegs der einzige. Der Bremer Kollege K. F. Schumann ist bereits 1981 mit seinem DFG-geförderten Forschungsprojekt zur "Generalprävention bei Jugendlichen" in das Schußfeuer einer "politischen Datenschutzneurose" geraten, die über Flugblätter zu "Big Brother is watching N you sowie "Keine Polizeiforschung an der Bremer Uni - und auch nicht anders- wo!" bis hin zu einer kleinen Anfrage der FDP-Fraktion im Senat der Hansestadt Bremen und deren Behandlung im Senat sowie umfangreiche Berichterstattung in den Medien für Aufregung sorgte. Ausführlich für die Deutsche Forschungsgemein- schaft (DFG) dargestellt im Arbeitsbericht (Zeitraum 15.01.81 - 15.01.82) über das Forschungsprojekt "Die Rolle des Strafrechtssystems bei der Motivierung Jugend- licher zu konformen Verhalten". Siehe auch: K. F. SCHUMANN, in: Schumann/ Berlitz/Guth/Kaulitzki: Jugendkriminalität und die Grenzen der Generalprävention. Universität Bremen, Bremen, 1ı985s, S. 89 ff. 118 . Einführung: Der Datenschutz - ein "Buch mit sieben Siegeln"? Doch Unkenntnis, Unsicherheit und politisch zweckgerichtete Auslegung kenn- zeichnen die Diskussion um den Datenschutz nicht nur bei den Studenten, sondern ebenso in der allgemeinen Öffentlichkeit, bei Behörden und eben auch bei den davon betroffenen Wissenschaftlern3. Selbst wer sich seit Jahren sehr ausführlich mit Fragen der "Wissenschaftsfreiheit" und der "Forschungsbehinderungen" in der BRD befaßt hat und dies wiederum speziell auf dem Gebiet der empirischen Krimi- nologie, wagt kaum noch "mitzureden". Zu sehr - so scheint es - hat sich die Diskussion bereits auf Detailfragen "verengt" und auf wenige "Experten" reduziert. "Grundlegende Diskussionen" scheinen nicht mehr gewünscht. Hinweise auf die hohe "strukturelle Komplexität" der Forschung und die darin begründeten Schwie- rigkeiten der "Selbstorganisation", "Interessenvertretung" und "Geschlossenheit" der Wissenschaft wirken hinderlich und destruktiv. Vermeintliche Sachzwänge für dringende Entscheidungen werden "ins Feld geführt". Wer umfassendere Diskussio- nen wünscht, wird auf verpatzte Gelegenheiten der letzten Jahre verwiesen. Datenschützer halten den "Übergangsbonus" seit dem Urteil des BVerfG im Jahre 1983 nun endlich für abgelaufen. Das "Damokles-Schwert" ist beim Namen genannt: Wenn "die" Wissenschaft jetzt keine eigenen praktikablen Lösungen vorlegt, dann werden die betreffenden Datenschutzgesetze eben ohne sie gemacht. Dabei scheint 3 Dies wurde nicht nur bei den bereits ausgewählten und besonders interessierten Teilnehmern der Fachtagung der Kriminologischen Zentralstelle e. V. vom 04. - 06. März 1987 deutlich, sondern zeigt sich noch wesentlich krasser bei einschlägigen Gesetzesvorlagen der Ministerialbürokratie, die den Hochschulen vor den "parla- mentarischen Beratungen" zugesandt werden, wie z. B. der Entwurf eines Gesetzes zur Fortentwicklung des Datenschutzes in Nordrhein-Westfalen, der vom Innenmi- nisterium NW vorgelegt und dann vom Kabinett in seiner Sitzung vom 25.11.86 be- schlossen, vom Minister für Wissenschaft und Forschung NW am 04.12.86 den Hochschulen (und kurz vor Weihnachten 1986 über die Dekanate schließlich den einzelnen Hochschullehrern) zur Kenntnis gegeben wurde als Gelegenheit, - insbesondere zu $ 28 (Datenverarbeitung für wissenschaftliche Zwecke) - Stel- lung zu nehmen und "etwaige Bedenken und Anregungen" bis zum 15.02.1987 an das Ministerium zu übermitteln (das seinerseits versprach, diese dann an den Landtag weiterzuleiten, damit sie in die parlamentarischen Beratungen einbezogen werden könnten). Obwohl dieses Verfahren unter "formal demokratischen Gesichts- punkten" sicherlich kaum zu beanstanden ist, bleibt eine inhaltliche Auseinander- setzung über derartige "Gesetzesvorlagen der Ministerialbürokratie" doch praktisch völlig "auf der Strecke", weil sie für die einzelnen Wissenschaftler ganz einfach überhaupt nicht mehr durchschaubar sind. Solche Verfahren haben daher im wesentlichen nur noch "legitimatorische Funktion" - wenn auch mit sehr gravie- renden Konsequenzen. 119 das "Spannungsverhältnis" zwischen Datenschutz und Wissenschaft auch heute noch alles andere als "gelöst" (man vergleiche hierzu nur die übersichtlich - differen- zierte, fundierte und zugleich konkrete Analyse eines so kompetenten Sachkenners wie S. Simitis4). Im Gegenteil: datenschutzrechtliche Regelungen, die sich gegen- über staatlichen Verwaltungen primär nur als "Nachvollzug" des politischen Gestal- tungswillens des Grundgesetzes darstellen, sind gegenüber grundgesetzlich ga- rantierter "unabhängiger Forschung" - und dies gilt in ganz besonderem Maße für die institutionenkritische Forschung im Bereich der Kriminologie - weitgehend unangemessen und unakzeptabel. Angesichts dieser Lage erscheint es daher not- wendig und doch - ohne "fachkundigen Rechtsbeistand" - zugleich auch riskant, noch einmal die Bedeutung der "freien Forschung" und die ihr drohenden Gefahren - oder besser: das Interesse der Gesellschaft an einer freien, staatlich unabhängi- gen Forschung diskutieren zu wollen. Unklar ist vor allem, wo inzwischen die zentralen politischen und sachbezogenen Fronten verlaufen, wer in der Diskussion um "empirische Forschung und Datenschutz" eigentlich welche und wessen Interes- sen vertritt. Wer mit wem bereits ' 'in einem Boot" sitzt oder besser, sich ins "gleiche Boot" setzen sollte, um gesicherte "Daten-Gestade" überhaupt noch erreichen zu können. Die Metapher verrät mehr als auf dem ersten Blick ersicht- lich: es gibt eben nicht nur - die Subjekte der "informationellen Selbstbestimmung" - die datenspeichernden und verarbeitenden staatlichen Verwaltungen - die "professionellen Datenschützer" und - die Forscher. Denn wer hier so einfach von "der" Forschung spricht, verkennt nicht nur die interne strukturelle Komplexität dessen, was heute real unter Forschung firmiert, er kann auch nicht zu angemessenen "datenschutzrechtlichen Regelungen" kommen. Selbst bei einer Zuspitzung des Problems auf den Bereich der empirischen Krimi- nologie kann von einem "gemeinsamen Boot" der Forscher im Hinblick auf den Datenschutz wohl kaum die Rede sein. Da sind vor allem gravierende Unterschiede in der institutionellen Verankerung der Forschung zu beachten, und es ist daher schon mehr als bemerkenswert, daß bislang in allen Gesetzentwürfen nicht einmal 4 SIMITIS, S.: Datenschutz und wissenschaftliche Forschung. In: J.P. Waehler (Hg.), Deutsch-polnisches Kolloquium über Wirtschaftsrecht und das Recht des Persönlichkeitsschutzes, Tübingen, 1985, S. 87-124. 120 eine Differenzierung nach "freier Forschung" und "Staatsforschung" vorgenommen wird. Zu unterscheiden wären jedenfalls5: - die rein wissenschaftliche Grundlagenforschung und angewandte Forschung an Universitäten Forschung an außeruniversitären, privatrechtlich organisierten wissenschaft- lichen Forschungsinstituten (z.B. Forschungsgruppe Kriminologie am Max- Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht, Freiburg, und seit seiner "Umstrukturierung" 1986: das Kriminologische Forschungsinstitut Niedersachsen (KFN), Hannover) Forschung im Rahmen von Forschungs- und Planungsabteilungen der Ministerien und untergeordneten Behörden des Kriminaljustizsystems (z.B. die "Kriminali- stisch-kriminologische Forschungsabteilung" im Bundeskriminalamt (seit 1973), die Referatgruppe "Planung, Forschung und Soziale Dienste" im Justizministe- rium Niedersachsen (seit 1979), das Referat "Justizforschung und Justizstatistik" im JM NRW (seit 1985) und die Arbeitsgruppe "Planung und Forschung" im Hes- sischen JM seit 1986 sowie die "Kriminologischen Dienste" der Landesjustizver- waltungen gemäß $& 166 Strafvollzugsgesetz). $ Im bereits vom "Kabinett" beschlossenen Entwurf eines "Gesetzes zur Fortent- wicklung des Datenschutzes" in NRW sollen der "Staatsforschung" offenbar sogar über eine sogenannte "In-house-research"-Klausel gegenüber der "freien" krimi- nologischen Forschung besondere Vorrechte eingeräumt werden. "Konflikte zwi- schen Belangen der Forschung und dem Recht auf informationelle Selbstbestim- mung" könnten danach dadurch gelöst werden, "daß die Verarbeitung personenbe- zogener Daten für die Forschung durch bestimmte Personen innerhalb öffentlich- rechtlicher Organisationseinheiten besonders geregelt wird". "Die Regelung ermög- licht den Ressorts und den Verwaltungen, aber auch sonstigen öffentlichen Stellen, interne Quellen zu Forschungszwecken zu nutzen." Und wörtlich weiter: "Die potentielle Gefährdung des Betroffenen erscheint hier gering, weil die datenverar- beitenden Stellen und damit die Forscher bereits im Rahmen ihrer Zuständigkeiten rechtmäßigen Zugriff auf den jeweiligen Datenbestand haben. Unter dieser Voraus- setzung wird es für vertretbar gehalten, die mit der Verwendung der Daten zu Forschungszwecken verbundene Zweckänderung auch ohne Einwilligung des Betrof- fenen zuzulassen." Zur heute allgemein notwendigen Differenzierung von Forschungsinstitutionen siehe im übrigen z.B. v. ALEMANN, H.: Sozialwissenschaftliche Forschungsinsti- tute - Personalstruktur, Forschungsprojekte und Spezialisierung der Sozialfor- schung. Opladen, 1981. Eine ausführlichere Diskussion der hier implizierten Pro- bleme im Bereich der Kriminologie findet sich in: M. BRUSTEN: Staatliche Institu- tionalisierung kriminologischer Forschung. In: Kury, H. (Hg.), Perspektiven und Probleme kriminologischer Forschung. Köln, 1981, S. 135-182, und in BRUSTEN, M./ HÄUBLING, J.M./ MALINOWSKI, P. (Hg.), Kriminologie im Spannungsfeld von Kriminalpolitik und Kriminalpraxis, Enke-Verlag, Stuttgart, 1986 (ı. Kapitel mit Beiträgen von F. Sack, M. Brusten, F. Berckhauer, W. Steffen, G. Steinhilper sowie R. Kreissl und W. Ludwig). I21I — Forschungen im Rahmen vereinsrechtlich organisierter staatlicher Forschungs- institutionen (z.B. Kriminologische Zentralstelle e.V., Wiesbaden, seit 1986). Forschung privatwirtschaftlicher Institute, meist zur Durchführung von "Auf- tragsforschungen" (gegebenfalls wiederum von Ministerien und staatlichen Be- hörden). Neben diesen Unterschieden in der "institutionellen Verankerung" der For- schung sind - den Insidern der Kriminologie wohlbekannt - gravierende Unter- schiede in der wissenschaftstheoretischen, "ideologischen und praxisbezogenen" Ausrichtung der empirischen Kriminologie zu beachten, deren Bezug zum Daten- schutz sich ebenfalls keineswegs so ohne weiteres über "einen Kamm scheren" läßt. Zu unterscheiden wären hier zumindest: die "traditionelle", vor allem täterorientierte kriminologische Forschung die "institutionen- und gesellschaftskritische", vor allem auf die Analyse der Prozesse und Strukturen sozialer Kontrolle ausgerichtete kriminologische Forschung die vom Staat "abhängige" und von dessen Informations- und Legitimations- interessen bestimmte, vornehmlich praxisorientierte und politikbezogene empi- rische Kriminologie. Angesichts dieser "strukturellen Heterogenität" der Kriminologie wirft auch das hier speziell zu behandelnde Thema "Datenschutz als Vorwand zur Verhinderung institutionenkritischer Forschung" mehr Fragen auf, als beantwortet werden können: a. Lassen sich "datenschutzrechtliche Einwände" nicht schlechthin zu Behinde- rung oder gar Verhinderung jeglicher empirischer Forschung mißbrauchen? Wieso dann eigentlich die Zuspitzung auf die "institutionenkritische Forschung"? Können vorgeschobene datenschutzrechtliche Einwände (zumindest solange Datenschutz primär als Schutz des "informationellen Selbstbestimmungsrechtes" betrachtet wird) nicht vor allem traditionelle, täterorientierte Forschungen behindern? Stellt der Datenschutz hier nicht geradezu eine Art "Ausgleich" dar für jenen längst prakti- zierten "institutionellen Datenschutz", mit dem staatliche Verwaltungen schon eh und je kritische Instanzenforschung behindert haben? b. Ist die hier gestellte Frage nach dem Datenschutz als Vorwand zur Ver- hinderung institutionenkritischer Forschung nicht zuletzt und vor allem eine 122 empirische Frage, die niemand angemessen beantworten kann, bevor diese Frage nicht auch empirisch untersucht wurde? Und läßt sie sich überhaupt so ohne wei- teres empirisch untersuchen, vor allem ohne Berücksichtigung der Forscher, d.h. ihrer Einstellung zur Forschung, ihrer Konfliktbereitschaft und Konfliktfähigkeit? c. Setzt eine angemessene Behandlung des Themas "Datenschutz als Vorwand zur Verhinderung institutionenkritischer Forschung" nicht eine wesentlich breitere und differenziertere Analyse voraus, als es in gegenwärtigen Datenschutzdebatten offenbar für opportun gehalten wird, insbesondere im Hinblick auf eine Verständi- gung über die Funktion von Wissenschaft in unserer Gesellschaft und über die damit verbundene, potentiell politische Funktion des Datenschutzes? Wir wollen nun im foléenden versuchen, zumindest einen Teil der hier aufge- worfenen Fragen etwas näher "anzureißen" und zu bearbeiten. Und wir werden erkennen müssen, daß Probleme des Datenschutzes speziell in der Kriminologie (etwa im Vergleich zu den Erziehungswissenschaften) bislang noch völlig unzurei- chend diskutiert wurden, obwohl die empirische Kriminologie - vor allem wegen ihrer spezifischen "Nähe" zum staatlich "sensiblen Bereich" des Kriminaljustiz- system - in ganz besonderem Maße von "datenschutzrechtlichen" Regelungen "betroffen" sein wird. Il Die Entwicklung der Diskussion über den Datenschutz in der empirischen Forschung Auch wenn an dieser Stelle keine umfassende Retrospektive geboten werden kann (und soll), so zeigt doch schon ein kurzer Rückblick auf die Zeit seit 1978, dem Jahr also, in dem das Bundesdatenschutzgesetz in Kraft trat, daß die Diskus- sion über den Datenschutz in der empirischen Forschung seitdem eine sehr bemer- kenswerte Veränderung erfahren hat®. So drückte z.B. das Konzil der Deutschen Gesellschaft für Soziologie7, das sich 6 Zur Diskussion über "Datenschutz und empirische Forschung" vor und kurz nach dem Inkrafttreten des Bundesdatenschutzgesetzes siehe BULL/DAMMANN: Wissen- schaftliche Forschung und Datenschutz. In: Die öffentliche Verwaltung, 6/1982, S. 213-223. 7 siehe Deutsche Gesellschaft für Soziologie (DGS): Datenzugang und Daten- schutz - Konsequenzen für die Forschung. In: Soziologie 1979, Heft 2, S. 99. 123 am 1ı9. April 1979 - also vor nunmehr acht Jahren - mit "Datenschutz und empiri- sche Forschung" befaßt hatte, noch seine Besorgnis darüber aus, "daß aus dem begrüßenswerten Datenschutz eine sachlich unnötige Behinderung der Forschung" werden könnte. Die Sozialforschung, so meinte man damals, gebe jedenfalls "weniger Anlaß zu Mißtrauen als viele andere Lebensbereiche, in denen personen- gebundene Daten benötigt werden". Es bestehe daher kein Grund, einer Sozialfor- schung "weniger zu vertrauen als Rechtsanwälten und Ärzten, wenn diese für die Zwecke der Berufsausübung personenbezogene Daten benötigten". Das Konzil der Deutschen Gesellschaft für Soziologie schloß sich damit damals den Besorgnissen an, die bereits am ı9. Januar 1979 in Frankfurt von einer Expertengruppe der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG) und vorher schon am I1. August 1978 in Köln von einer internationalen Expertengruppe der Internatio- nalen Vereinigung der Datenorganisationen (IFDO) vorgebracht worden waren®. Der Erfahrungsaustausch von Wissenschaftlern der verschiedensten Disziplinen, die sich - von der DFG unterstützt - im Verlauf von vier ausführlichen Arbeitsta- gungen mit Fragen des "Datenzugangs und des Datenschutzes" beschäftigt hatten9, hatte zu der Erkenntnis geführt, "daß generell eine Tendenz festzustellen" sei, "den Datenzugang für die Wissenschaft zu erschweren". Es bestehe daher die Gefahr, so hieß es damals, daß das "Informations-Gleichgewicht" in unserer Gesell- schaft nachhaltig gestört werde. Denn: auf der einen Seite ständen starke Verwal- tungen, innerhalb derer der Datenfluß faktisch nur bedingt eingeschränkt werden könne, auf der anderen Seite ständen Parlamente, Öffentlichkeit und Wissenschaft, die vom Datenzugang immer mehr ausgeschlossen würden und insofern Politikvor- schläge der Verwaltungen, die in zunehmendem Maße auf Daten gestützt würden, nicht mehr sachgerecht diskutieren könnten!9, 8 Daß es damals keineswegs beim Erfahrungsaustausch blieb, zeigt sich u.a. an einem internationalen Forschungsprojekt, das unter Federführung des "Zentralar- chivs" und mit finanzieller Unterstützung durch die Stiftung Volkswagenwerk die praktischen Auswirkungen des Datenschutzes auf die Sozialforschung untersuchen sollte. Dies - so hieß es damals - sei vor allem deshalb erforderlich geworden, "weil sowohl die Kölner Konferenz als auch viele nationale Konferenzen und Beob- achter im In- und Ausland eine Neigung von Behörden feststellten, den Daten- schutz zur Forschungsverhinderung zu mißbrauchen", so daß die Wissenschaftsfrei- heit in ihren Voraussetzungen zunehmend gefährdet werde (vgl. Zentralarchiv für empirische Sozialforschung (Hrsg.), Information 8, Universität Köln, Mai 1981, S. 49 {£.). 9 siehe Deutsche Gesellschaft für Soziologie (DGS), Fn. 7, S. 99. I0 Vgl. heute auch SIMITIS, 1985 (Fn. 4), S 114 124 1. Eine Diskussion mit "Kehrtwendung" ? Ohne hier in die Details der damaligen - im übrigen noch sehr "ausgewoge- nen" - Diskussion über "Datenzugang und Datenschutz" näher einsteigen zu kön- nen, scheinen daraus doch drei Aspekte besonders bemerkenswert zu sein, die heute entweder überhaupt nicht mehr diskutiert werden oder aber nur noch am Rande: a) Die gesellschaftliche und gesellschaftspolitische Funktion der sogenannten "freien" (d.h. einer im Sinne des Grundgesetzes "vom Staat unabhängigen") For- schung. b) Das zunehmende gesellschaftspolitische Gewicht "staatlicher Verwaltungen" aufgrund umfassenderer EDV-gestützter Sammlungen und Auswertungen von per- sonenbezogenen Daten in ihren jeweiligen Politikbereichen; und dies wiederum nicht zuletzt durch eigene staatliche Forschungsabteilungen und staatlich geför- derte Forschungsprojekte. c) Die zunehmende Behinderung staatlich unabhängiger empirischer Forschung als Folge der neu entstandenen Datenschutzproblematik und sich darauf beziehen- den Bemühungen um angemessenere Datenschutz-Gesetze (und Regelungen) für die empirische Forschung. Dabei war schon damals der Verdacht aufgekommen, daß nunmehr - d.h. mit Einführung des neuen Datenschutzgesetzes - offensichtlich in zunehmendem Maße auf Forderungen des Datenschutzes verwiesen werde, um speziell "unbequeme Forschungsvorhaben" vom Datenzugang auszuschließen. Die Auslegung und Anwen- dung der Datenschutzgesetze habe jedenfalls - so hieß es - bereits dazu geführt, daß die unabhängige Wissenschaft immer häufiger im Datenzugang beeinträchtigt werde. Und daher die zur Warnung erhobene Forderung!!, "Regelungen des Daten- zugangs dürfen nicht, auch nicht implizit, zur Zensur der Forschung führen". Vor allem dürfe Datenschutz auf keinen Fall zum Vorwand genommen werden, um wis- senschaftliche Forschung inhaltlich und methodisch zu zensieren; und - so müßte man heute im einschlägigen "Wissenschafts-Jargon" hinzufügen: Datenschutz darf auch auf keinen Fall zum Instrument heteronomer Forschungs-Steuerung werden. 11 siehe Deutsche Gesellschaft für Soziologie (DGS): Datenzugang und Daten- schutz - Konsequenzen für die Forschung. In: Soziologie 1979, Heft ı, S. 85. 125 Diese - hier nur kurz skizzierte - Diskussion fand, wie gesagt, vor 8 Jahren statt. Die Frage ist also, ob sich die Situation inzwischen gebessert hat; ob die drei zentralen Problemkomplexe inzwischen zumindest "im Prinzip" ausdiskutiert und einer akzeptablen Lösung zugeführt wurden. Meine persönliche Antwort hierauf ist ein klares Nein. Im Gegenteil: Die Diskussion um den Datenschutz hat - und hier interessiert im Augenblick nur ihr spezieller Bezug zur empirischen Forschung - eine inzwischen sehr bemerkenswerte "Eigendynamik" entwickelt und dabei - trotz aller "Fortschritte" - die eigentliche Ausgangsproblematik im großen und ganzen aus dem Auge verloren!2, Oder, um es noch einmal etwas potentierter zu sagen: Hatten die Diskussionen über den Datenschutz zu Beginn noch das Ziel, die Bürger vor den zunehmenden Eingriffen der staatlichen Verwaltungen in ihr "informationelles Selbstbestim- mungsrecht" zu schützen, so scheint sich die Diskussion heute mehr und mehr um die Frage zu drehen, wie der Staat seine Bürger vor "Ein- und Übergriffen" der Forschung schützen kann. Oder noch knapper und zugleich kriminologisch "gewen- det": Wenn schon die Polizei in ihrem "Zugriff" auf den Bürger in datenschutz- 12 Kennzeichnend für den Mangel an Kontinuität der wissenschaftlichen Diskussion über ganz zentrale forschungsbezogene Teilaspekte der heutigen Datenschutzde- batte ist nicht zuletzt die Tatsache, daß sehr viele der heute aufgegriffenen theoretischen, konzeptionellen und vor allem empirischen Probleme bereits vor über ı2 Jahren sehr ausführlich und differenziert behandelt und schließlich auch _ für alle zugänglich - publiziert wurden. Hier wäre vor allem der von ESER/ SCHUMANN schon 1976 herausgegebene Sammelband über "Forschung im Konflikt mit Recht und Ethik" zu nennen (ESER, A./SCHUMANN, K.F.: Forschung im Konflikt mit Recht und Ethik. Zur Problematik von Zeugnisverweigerungsrecht, strafrechtlicher Immunität und freiem Datenzugang des Forschers. Enke-Verlag, Stuttgart, 1976) und die 1981 von einer interdisziplinären Forschergruppe (BRUSTEN, EBER WEIN, FELTES, GOLLNER, SCHUMANN) veröffentlichte "Empiri- sche Analyse von Forschungskonflikten und der rechtlichen Regulierung der For- schungsabwehr aus der Sicht der Sozialwissenschaftler" (BRUSTEN/EBER WEIN/ FELTES/GOLLNER/SCHUMANN: Freiheit der Wissenschaft - Mythosoder Realität? Campus, Frankfurt, 1981). Für alle, die sich bereits damals sehr ausgiebig mit Fragen befaßt haben, die offenbar erst heute unter der nun zu erwartenden neuen "datenschutzrechtlichen Regelung der empirischen Forschung" eine allgemeinere politische Brisanz erhalten, muß es daher zumindest Erstaunen und Befremden auslösen, wenn heute - oft sogar geradezu laienhaft - über derartige Fragen nachgedacht wird, ohne auf den bereits damals erreichten, keineswegs überholten Diskussions- und Informationsstand aufzubauen oder gar ohne ihn überhaupt zu kennen. 126 rechtliche Schranken verwiesen wird!3, dann scheint inzwischen nicht mehr einzu- sehen zu sein, warum es der Wissenschaft diesbezüglich besser ergehen soll. Dies wird z.B. an Erläuterungen zum $ 28 (Datenverarbeitung für wissenschaftliche Zwecke) eines "vom Kabinett beschlossenen" Entwurfs eines "Gesetzes zur Fort- entwicklung des Datenschutzes" in Nordrhein-Westfalen von Dezember 1986 deut- lich, in denen zwar zunächst eingeräumt wird, daß "bis vor etwa ı0 Jahren ... eine besondere Rechtfertigung zur Verwendung ... personenbezogener Daten im Rahmen von Forschungsvorhaben nicht verlangt" worden sei, um dann jedoch sogleich die für die intendierte Gesetzesänderung wichtige legitimatorische und unbewiesene Behauptung aufzustellen, daß sich die wissenschaftsinternen Kontrollmechanismen als "Selbstregelungen" nicht als der geeignete Weg erwiesen (!) hätten, die "erheb- liche (!) Rechtsunsicherheit auszuräumen". Es sei daher notwendig gewesen, "gesetzgeberische Schritte zu unternehmen, die durch Selbstregelung vervollstän- digt aber nicht ersetzt werden können ... . Dabei werden den Forschungsinteressen keine prinzipiellen Vorrechte vor dem Datenschutz zugestanden: Die Forschung wird an dieselben Grundregeln gebunden, welche die Verwendung personenbezoge- ner Daten auch durch andere Stellen mit sich bringt". Eine Güterabwägung der hier involvierten "Grundrechte" scheint sich bei dieser Argumentation offensicht- lich ebenso zu erübrigen wie eine Differenzierung je nach Art der "Stellen", die personenbezogene Daten "im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung" verarbeiten; alsgäbe es hier keine gravierenden Unterschiede wie etwa zwischen Hochschulen einerseits und der Polizei andererseits. 2. Das Spezialproblem der "Einwilligung" Besonders deutlich wird diese hier skizzierte Entwicklung in der Datenschutz- debatte bei Diskussionen um die "Einwilligung" der von Forschung "betroffenen" Personen. Sieht man hier zunächst einmal von den speziellen Einwilligungsproble- men bei der Übermittlung personenbezogener Daten zwischen Verwaltung und For- schung sowie zwischen verschiedenen Forschungsinstitutionen ab, dann zeigt sich die "Absurdität" und Gefahr der neueren Datenschutzdebatte besonders deutlich 13 Man vergleiche hierzu einmal die entsprechenden "Klagen" aus dem Kriminal- Justizsystem (z.B. K. MERTEN (Erster Kriminalhauptkommissar): Keine Chance für ie Fahnder. Geheimnisschutz und Zeugnisverweigerungsrecht im unlösbaren Konflikt mit dem Strafverfolgungsinteresse. In: Kriminalistik, 11/1986, S. 527-530), von denen viele offenbar in Verkennung der Situation glauben, sie gegen die "Klagen" aus den Reihen der Forscher "aufrechnen" zu können. 127 dort, wo Datenschutz in Zukunft in die unmittelbare Beziehung zwischen Bürgern und Forschern "eingreifen" soll: a. Auch bei den vom Forscher selbst erhobenen Daten soll in Zukunft eine "einfache Einwilligung" des betreffenden Bürgers, d.h. seine schlichte Bereitschaft zur Teilnahme an der Forschung, nicht mehr ausreichen. Für die Einholung der Einwilligung des Betroffenen sollen demnächst vielmehr ganz bestimmte "Aufklä- rungs- und Belehrungspflichten" zu beachten sein. In $ 4 des entsprechenden Gesetzentwurfes von NRW heißt es hierzu: "Der Betroffene ist in geeigneter Weise über die Bedeutung der Einwilligung, insbesondere über den Verwendungszweck der Daten und unter Darlegung der Rechtsfolgen darauf hinzuweisen, daß er die Einwilligung verweigern kann."14 Sollte dieses Verfahren den Betroffenen indes allzu sehr abschrecken, dann - so meinen andere - bestände ja schließlich immer noch die Möglichkeit, ihn gegebenenfalls in nachhaltiger "geduldiger Überzeu- gungsarbeit" "dennoch" für die Forschung zu gewinnen. b. Doch damit noch längst nicht genug: Die Einwilligung des Bürgers in die "Verarbeitung seiner personenbezogenen Daten" durch die Forschung soll - so die Entwürfe einiger neuerer Datenschutzregeln - in Zukunft sogar der "Schriftform" bedürfen, "soweit nicht wegen besonderer Umstände eine andere Form angemessen ist". Sieht man einmal von den hier bereits vorprogrammierten Auslegungsproble- men ab, dann "offenbart" vor allem diese Forderung die Datenschutz-Konzeption im "Hintergrund": eine Entmündigung der Bürger (die ohne Schriftform immerhin noch gültige Verträge schließen können), eine zumindest potentielle Kontrolle von Forschern und "Forschungsobjekten" anhand der einzuholenden und mit Unter- schrift zu versehenden "Einwilligungssschreiben" und damit praktisch auch eine "Ent-Anonymisierung" des gesamten Forschungsprozesses. 14 Auch wenn Wissenschaftler derartige "gesetzestechnische Regelungen" teilweise für relativ unproblematisch halten, weil sie sowieso weitgehend ihrer bisherigen Interviewpraxis entsprechen (denn wer hätte schon in der Vergangenheit seine Interviewpartner zu wahrheitsgetreuen Aussagen "zwingen" können?), so muß doch gerade wegen dieser Übereinstimmung mit der bisherigen Praxis sehr verwundern, warum hier eigentlich mit so großem Aufwand versucht wird, die Durchführung wissenschaftlicher Interviews gesetzlich zu regeln; und warum auf einmal so viel Wert darauf gelegt wird, auch wissenschaftliche Interviews als "Eingriff" in die Persönlichkeit der betroffenen Bürger anzusehen (und damit die Forschung "unter der Hand" mit der staatlichen "Eingriffsverwaltung" gleichzusetzen). Man wird abwarten müssen, wann - mit gleicher Argumentation - nun auch der Bereitwillig- keit zu Interviews mit Journalisten (und der "Pressefreiheit" in unserem Lande) mit Hilfe von Datenschutzvorwänden und "Warnungen" engere Grenzen gezogen werden. 128 c. Daß auch dieses Verfahren keineswegs als Extrempunkt der "Forschungsbe- hinderung" zu verstehen ist, das geht u.a. aus Forschungsprojekten hervor, die bereits in der Vergangenheit mit "vorgeschobenen Argumenten des Datenschutzes" behindert wurden. Danach können staatliche Stellen - insbesondere bei krimino- logisch relevanten Projekten - im Zweifelsfall ohne weiteres zusätzlich auch auf ihre "Fürsorgepflicht" oder das Argument der "Beeinträchtigungen des Dienstbe- triebes" zurückgreifen, um die Einwilligung von Personen (etwa Strafgefangenen) von vorneherein gar nicht erst zuzulassen oder den "Eingriff" durch Forschung trotz "Einwilligung" des Betroffenen zu unterbinden!5. Warum, so ließe sich angesichts dieser Entwicklung sarkastisch fragen, sollten dann nicht Interviews in Zukunft von vorneherein voll und ganz wie "polizeiliche Vernehmungen" durchgeführt und rechtlich abgesichert werden: mit einer dem & 136 StPO entsprechenden Rechtsbelehrung (daß man zur Sache nicht aussagen müsse und jederzeit auch einen Anwalt hinzuziehen könne) sowie Unterschrift IS Siehe hierzu den von H. Christ 1973 sowie BRUSTEN u.a., 1981 (Fn. 1ı2), S. 36 £, dokumentierten Fall, der u.a. deutlich macht, wer hier an der Schweige- pflicht von Bewährungshelfern in erster Linie interessiert ist (H. CHRIST: Wie ein Modell kooperativer Sozialarbeit durch juristische Interventionen scheiterte. In: Kriminologisches Journal 4/73, S. 294-300). Denn selbst wenn Probanden, zu deren Persönlichkeitsschutz die Schweigepflicht gerechtfertigt erscheint, ihren Bewäh- rungshelfer von der Schweigepflicht entbinden, also in eine Forschung "ein- willigen", soll dieser Bewährungshelfer nach Meinung der Justiz - im Gegensatz zum Arzt-Patienten-Verhältnis - nicht von seiner Pflicht zu schweigen entbunden werden können. In einem neueren Fall (s. BIEKER, R.: Bewährungshilfe im Spie- gelbild ihrer Adressaten - Ergebnisse einer empirischen Untersuchung. In: Bewäh- rungshilfe 4/1984, S. 3ı1 und die sich darauf beziehende Stellungnahme von KUNERT, Justizministerium NW, in: Bewährungshilfe 1985, S. 93) wollten die For- scher, nachdem das Justizministerium von NRW eine Zufallsauswahl von Probanden anhand der Register der Bewährungshilfe aus datenschutzrechtlichen Erwägungen abgelehnt hatte, die für ihre Befragung geeigneten Probanden ohne Vermittlung durch Bewährungshelfer in den Dienstgebäuden der Bewährungshelfer ansprechen, um sie zur Teilnahme an der Befragung zu gewinnen. Das Ministerium war jedoch aus Gründen des - wie es hieß - zu gewährleistenden "Persönlichkeitsschutzes" der Probanden nicht bereit, einem Verfahren ohne Beteiligung der Bewährungshelfer zuzustimmen, obgleich dadurch erhebliche Verzerrungen hinsichtlich des zu "errei- Chenden" Untersuchungssamples (und damit Einbußen bezüglich des Wertes der gesamten Forschung) zu befürchten waren und schließlich auch eintraten. In der 0.g. Stellungsnahme hierzu weist der Vertreter des Justizministeriums den Vorwurf des Forschers, daß dieses Verfahren auf eine "Entmündigung der Probanden" hinauslaufe, zurück und rechtfertigt sich im Sinne der "Fürsorgepflicht": "Die Justiz hat Kraft des Gesetzes den Persönlichkeitsschutz des Probanden und damit im Rahmen des Möglichen auch seinen Schutz vor gesellschaftlicher Diskriminie- rung als Straftäter zu gewährleisten". (Siehe auch auch den Fall in Fn. 18). 129 unter dem jeweiligen Interview-Protokoll (Seite für Seite - versteht sich, damit nicht gemogelt werden kann). Denn: was sich bei der Polizei seit Jahrzehnten bestens bewährt hat, kann doch für die Forschung nicht einfach falsch sein- oder? Auch wenn man in der "Reduktion der Komplexität" nicht die polizeilichen Vernehmungen als "Vorbild" nehmen will, wird man als betroffener Beobachter der "Datenschutz-Szene" zumindest den Eindruck nicht los, daß die heutige Diskussion um den Datenschutz in der empirischen Forschung unverkennbare Züge einer zwar "sanften", aber dennoch äußerst durchsetzungsfähigen Aktion zur Forschungsbehin- derung trägt, und zwar mit Blick auf das hier speziell zu behandelnde Thema - streckenweise durchaus "unter dem Vorwand" des Datenschutzes. 3. Forschung - eine "Gefahr" für den Bürger? Bei aller Befürwortung des Datenschutzes bezüglich seiner eigentlichen und ursprünglichen Zielsetzung - nämlich den Bürger hinsichtlich seines (sich aus dem "Persönlichkeitsschutz" nach Art.ı u. 2 GG ergebenden) "informationellen Selbstbe- stimmungsrechtes" besser gegen "Eingriffe" des Staates zu schützen - stellt sich im Hinblick auf die empirische Forschung doch ernsthaft die Frage, ob hier über- haupt analog verfahren werden darf und sollte: a. Welche Gefahren sollen es denn überhaupt sein, die dem Bürger durch die Forschung drohen könnten? Welche konkreten Nachweise für derartige Gefahren liegen bereits vor und wer hat derartiges bisher behauptet? Gibt es einschlägige Beschwerden und Klagen von Bürgern, so daß akuter "Regelungsbedarf" bestände? Wer könnte zu den eigentlichen "Norminteressenten'" im Hinblick auf forschungsbe- hindernde Datenschutzregelungen gehören? b. Welche Art von Forschungs-Verhalten und welche Art von Mißbrauch wel- cher Daten soll eigentlich ganz konkret "verhindert" werden? Wieso wird vorwie- gend über "abstrakte" Normen des Datenschutzes in der empirischen Sozialfor- schung geredet, wenn nicht einmal eindeutig klar ist, was denn überhaupt verhin- dert werden soll, und wohl wissend, daß derartige "abstrakte" Normen zwangsläufig hinterher durch wesentlich enger gefaßte Implementationsregeln der staatlichen Verwaltungen konkretisiert werden. c. Welche Gefahren, die angeblich von der Forschung ausgehen, können durch datenschutzrechtliche Regelungen nun tatsächlich auch wirklich verhindert werden? 130 Zumal doch jeder weiß, daß gesetzliche Regelungen immer auch "irgendwie umgan- gen" werden können. Oder ist hier etwa eher an eine "symbolische" Wirkung des Datenschutzes gedacht? Und inwieweit ließen sich derartige Regelungen später als Ausgangspunkt für weitergehende Kontroll- und Sanktionsmaßnahmen gegen For- scher nutzen, die die neuen Regeln und vor allem ihre Implementationsregeln nicht einhalten oder auf andere Art "Forschungskonflikte" erzeugen? d. Wie läßt sich verhindern, daß die neuen Regelungen des Datenschutzes in Zukunft noch extensiver als Vorwand genutzt werden, um auch Forschungen zu behindern? Müssen derartige Fragen nicht auch "vorab" diskutiert werden, bis hin zu der Gefahr, daß Forscher schließlich auch von sich aus bestimmte Forschungen nicht mehr betreiben werden, weil sie - zu Recht oder Unrecht - Datenschutz- probleme und Konflikte befürchten und diesen - aus welchen Gründen auch immer - lieber aus dem Wege gehen? Ist diese Möglichkeit vielleicht sogar antizipiert und intendiert? e. Und wie lassen sich überhaupt die "Interessen der Allgemeinheit" und die "schutzwürdigen Interessen des Einzelnen", das Grundrecht auf "Informations- und Forschungsfreiheit"und das Grundrecht auf "Persönlichkeitsschutz", der "zumutbare Aufwand zur Einholung einer Einwilligung" und die "Folgen für die Forschung" hier so einfach miteinander "abwägen"? Wo sind die Dokumente dafür, daß eine derartige "Güterabwägung" bereits stattgefunden hat oder werden diese Entschei- dungen auf dem bloßen Wege der "institutionalisierten Meinungsmacht" gefällt? Bietet die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 1983 heute etwa nur den "geeigneten Anlaß", um eine unbequem gewordene - und zugestan- dener Weise schlecht organisierte und nur schwer organisierbare1® - empirische Forschung "auszutricksen" zu Lasten eines, vor allem von der Wissenschaft selbst 16 Offenbar wird dieses nahezu unvermeidliche strukturelle Defizit an "organisier- ter Interessenvertretung" der "freien" Wissenschaft bei der Diskussion um den Datenschutz immer wieder völlig übersehen. Im Gegensatz zu sogenannten "Inter- essenverbänden" und staatlichen Institutionen ist "die" Wissenschaft der über sie "hereinbrechenden" Auseinandersetzungen über datenschutzrechtliche Regelungen im Bereich der empirischen Forschung nahezu zwangsläufig weitgehend "ausgelie- fert". Daran ändern einzelne Tagungen wie die in der "Kriminologischen Zentral- stelle e.V." und jene des Berufsverbandes Deutscher Soziologen e. V. (vom 30.9.- 2.10.1987 über "Der Bürger im Datennetz? Datenbedarf und Datenschutz in Sozial- forschung, Sozialplanung und Praxisberatung) sowie vereinzelte bzw. "gesammelte" Publikationen zum Thema leider - außer einer verbesserten "Aufgeklärtheit" unter den Kollegen - in politischer Hinsicht eigentlich nur recht wenig. 131 zu verteidigenden "Grundrechtes der Allgemeinheit auf freie, staatlich unabhängige Forschung"? Angesichts derartiger Fragen möchte man dem Erziehungswissenschaftler K. INGENKAMP auch für den Bereich der Kriminologie zustimmen!7, daß eine "kon- fliktfreie Annäherung von Datenschutz und Forschung" zwar nicht zu erwarten gewesen ist, daß sich aber für den beiderseitigen Lernprozeß ungünstig ausgewirkt hat, "daß nur eine Seite im Besitz administrativer Macht war, die oft genug überbürokratisiert und obrigkeitsstaatlich in Erscheinung trat und in der zuarbei- tenden Verwaltung Einstellungen hervorrief, die für die Forschung meist noch schädlicher waren als Entscheidungen der Datenschutzbehörden". IV. Die Problematik der Datenschutzdebatte als Folge einer zu engen und undifferenzierten Betrachtungsweise. Ein ganz wesentliches "Unbehagen" an der gegenwärtigen Diskussion um den Datenschutz im Bereich der kriminologischen Forschung ist nicht zuletzt darauf zurückzuführen, daß diese Diskussion in keiner Weise der immanenten Komplexität des Gegenstandsbereiches gerecht wird. Auch wenn man hier einmal von den be- reits genannten unterschiedlichen "Forschungstraditionen", "Forschungsrich- tungen" und institutionellen Verankerungen der kriminologischen Forschung ab- sieht, dann wird deutlich, daß die bisherigen Auseinandersetzungen über daten- schutzrechtliche Regelungen a) nicht nur die Vielfalt der Forschungsansätze und Informationsquellen unterschätzen, die "eigentlich" nach wesentlich differenzierte- ren Regelungen des Datenschutzes verlangen, will man die Realisierung des Daten- 17 Aus seinem Thesenpapier zum Beitrag "Beispiele für Konflikte zwischen Daten- schutzbehörden und Forschern", vorgetragen auf dem Symposium "Forschungsfrei- heit, Forschungsethik und Datenschutz'" während des 17. Kongresses der Deutschen Gesellschaft für Erziehungswissenschaft vom 22.-24.03.1982 in Regensburg. Das Engagement der Ministerialbürokratie in der Formulierung forschungsbehindernder Datenschutzregelungen ist im übrigen nicht zuletzt angesichts der verfassungs- rechtlichen Interpretation der nur in der BRD in der "Verfassung" (Grundgesetz) verankerten "Freiheit von Wissenschaft und Forschung" problematisch. So heißt es z.B. in einer BVerfG-Entscheidung vom 29.05.1973 (Bd. 35, S. 114) hierzu: "Diese Wertentscheidung bedeutet nicht nur die Absage an staatliche Eingriffe in den ... Eigenbereich der Wissenschaft; sie schließt vielmehr das Einstehen des Staates .. für die Idee einer freien Wissenschaft und seine Mitwirkung an ihrer Verwirk- lichung ein und verpflichtet ihn, sein Handeln positiv danach einzurichten, d.h. schützend und fördernd einer Aushöhlung dieser Freiheitsgarantie vorzubeugen". 132 schutzes nicht den späteren "Implementierungs-Stäben'" überlassen; die bisherige Diskussion geht zugleich b) aber auch von einem viel zu engen Begriffsverständnis von "Datenschutz" aus und übersieht daher ganz wesentliche Aspekte der gegen- wärtigen "politischen Realität" der kriminologischen Forschung. Der Hauptgrund für diese kriminologische "Spezifität" der Datenschutzproblematik dürfte darin zu sehen sein, daß sich die empirische Kriminologie heute bei weitem nicht mehr auf die Erforschung der "ätiologischen Ursachen" der Kriminalität beschränkt, sondern zugleich (oder zusätzlich) auch "institutionen-kritische Forschung" betreibt. Eine angemessene Diskussion über den Datenschutz in der empirischen krimino- logischen Forschung erfordert daher von vorneherein ein weiteres und zugleich differenzierteres Verständnis von Datenschutz. ı. Datenschutz im Sinne eines "Persönlichkeitsschutzes" gegen Eingriff der For- schung in das "informationelle Selbstbestimmungsrecht" einzelner Personen Obwohl dem Datenschutz als "Abwehrrecht des Einzelnen" gegen "Eingriffe" durch die empirische Forschung in der Diskussion bislang eindeutig "Vorrang" eingeräumt wurde und dieser Gesichtspunkt insofern auch bereits zu einem relativ differenzierten Bild der hier anliegenden Problematik geführt hat, erscheint es dennoch zweckmäßig, diesen Aspekt des Datenschutzes noch ein wenig weiter systematisch zu differenzieren. Dabei wären dann im Hinblick auf den Datenschutz im Bereich der Kriminologie vor allem folgende "Forschungsansätze" entsprechend ihren "Informationsquellen" und Forschungszielen zumindest analytisch voneinan- der zu unterscheiden: a. Befragungen von Personen über ihre eigene Person (ihre Herkunft, ihre Ein- stellungen, ihr persönliches soziales Umfeld). Das Spektrum der hier zu subsu- mierenden Forschungen ist breit und reicht von "Dunkelfeldstudien" (Selbstreports und Opferbefragungen) in der Bevölkerung bis hin zu Interviews mit Strafgefange- nen und Probanden der Bewährungshilfe. b. Empirische Analysen von Akten der Institutionen sozialer Kontrolle des Kriminaljustiz-Systems im Hinblick auf Informationen über das jeweilige Klientel (z.B. Personalakten). c. Schriftliche und mündliche Befragungen von Personen (meist aktuelle oder ehemalige Klienten) über ihre Erfahrungen mit den verschiedenen Institutionen Ssozialer Kontrolle als ein ganz entscheidender Ansatz kritischer Forschung. 133 d. Schriftliche und mündliche Befragungen von Funktionsträgern der Institu- tionen sozialer Kontrolle (z.B. Polizisten, Sozialarbeiter, Bewährungshelfer, Staatsanwälte, Richter, Gefängnispersonal) sowohl zu ihrer eigenen Person/Her- kunft/Umwelt/Einstellung18 als auch zu ihrem Wissen über die Praxis der jewei- ligen Institutionen bzw. zu ihrem eigenen Praxishandeln. e. Empirische Analysen von Verwaltungsakten im Bereich des gesamten Krimi- naljustiz-Systems im Hinblick auf die dort zum Ausdruck kommenden Entschei- dungsstrukturen, Verwaltungsroutinen, Alltagstheorien etc.!9. Es ist unverkennbar, daß alle diese "Forschungsansätze" ihren eigenen spezifi- schen Bezug zur Problematik des informationellen Selbstbestimmungsrechtes auf- weisen und daß ein "übereifriger" Datenschutz hier zu ganz gravierenden, mögli- cherweise völlig unbedachten, unbeabsichtigten und überhaupt nicht wünschens- werten Konsequenzen führen kann, die sich ihrerseits nicht nur als "Eingriff in die Freiheit von Wissenschaft und Forschung" darstellen, sondern - viel wichtiger noch - als wirkungsvoller "Schutz des Staates" vor gesellschaftspolitisch äußerst wünschenswerter kritischer Analyse%?9, Ungeeignete Datenschutzgesetze könnten jedenfalls allzu schnell dazu führen, daß sich ausgerechnet die staatlichen Verwal- tungen des Kriminaljustizsystems "echt" oder als "Vorwand" zu vehementen Ver- fechtern des Persönlichkeitsschutzes "bekennen", obwohl es doch in erster Linie und eigentlich - bewußt oder unbewußt - um den Schutz der eigenen "institutio- nellen Geheimsphäre" geht. 18 Hierzu lehnte z.B. der Innenminister des Landes NW mit Erlaß vom 8.9.1981 die Genehmigung zur Wiederholun einer bereits 1974 in Zusammenarbeit mit der Gewerkschaft der Polizei (GdP) durchgeführten Befragung von Polizeibeamten zu ihrem "politischen Bewußtsein" mit dem simplen und zugleich bemerkenswerten Argument ab, daß "bei der Durchführung der Untersuchung ... insbesondere bei jungen Polizeibeamten das Konfliktfeld zwischen beruflichen und privaten Inter- essen angesprochen werden (dürfte)" und daß "bei der Reduzierung dieses Kon- fliktfeldes auf den Umfang eines Fragenkatalogs ... die Gefahr der Mißdeutung der Ergebnisse sehr groß (wäre)". 19 Vgl. hierzu die in BRUSTEN u.a. (Fn. ı12), 1981, S. 58 ff, dokumentierten Fälle der Forschungsbehinderungen. 20 Man stelle sich hier nur einmal konkret vor, die derzeitigen Vorschläge im Hinblick auf eine "schriftliche Einwilligung" in die Teilnahme an der Forschung würden tatsächlich Gesetz; es wäre unschwer auszumalen, wie durch eine solche Regelung institutionenkritische Forschungen noch nachhaltiger behindert würden und der "Datenschutz" dadurch de facto einem "Staats-Schutz" gleichkäme. 134 2. Datenschutz im Sinne eines verbesserten Schutzes von Forschungsdaten vor Mißbrauch und Zugriff unbefugter Dritter einschließlich staatlicher Institutionen Wer wirklich sicherstellen möchte, daß personenbezogene Daten von Bürgern nicht - via empirische Sozialforschung - zu forschungsfremden Zwecken verwendet werden und womöglich in "falsche Hände geraten'", der könnte bei ganz anderen "gesetzlichen Sicherungen" ansetzen als ausgerechnet bei den sogenannten "daten- schutzrechtlichen Regelungen". Für den Schutz von Forschungsdaten vor dem Miß- brauch und dem Zugriff "unbefugter Dritter" - einschließlich des Staates - gäbe es jedenfalls eine ganze Reihe anderer Möglichkeiten: a. Der "aktive" Datenschutz, der durch den Forscher selbst zu gewährleisten ist, seine Bereitschaft, mit Forschungsdaten verantwortungsvoll umzugehen (d.h. sie nur zum Zwecke der Forschung zu verwenden, unbefugten Dritten gegenüber verschlossen zu halten und sie gegen jeglichen sonstigen Mißbrauch zu schützen). Auch wenn dieser "aktive" Datenschutz in erster Linie nur auf dem Wege einer entsprechenden "Forschungsethik" - sozusagen normativ - zu sichern ist, so ließen sich hier jedoch auch "Verrechtlichungen" der Problematik denken, die diesen Schutz der Forschungsdaten durch den Forscher selbst wesentlich stärker "absichern" könnten; so etwa die strafrechtlich sanktionierte Verpflichtung zur Wahrung eines Forschungsgeheimnisses (im Sinne eines Berufsgeheimnisses nach $ 203 StGB) sowie strafrechtliche bzw. "standesrechtliche" Sanktionen bei man- gelnder Sorgfalt im Umgang mit Forschungsdaten. b. Nicht minder bedeutsam ist jedoch eine Art "defensiver" Datenschutz, d.h. die Möglichkeit des Forschers, seine Forschungsdaten vor dem Zugriff des Staates - hier vor allem im Rahmen der Strafverfolgung - schützen zu können. Hier gilt es - nicht zuletzt im Interesse eines wirksamen Schutzes des "informationellen Selbstbestimmungsrechtes" der Informanten der Forscher - sicherzustellen, daß die empirische Forschung nicht im Zweifelsfall zum "verlängerten Arm" von Polizei, Justiz und Strafvollzug "verkommen" kann. Wirksamer Datenschutz bedeutet in diesem Sinne die Gewährung eines berufsbezogenen "Zeugnisverweigerungsrechtes" für Forscher ($ 53 StPO, am besten gleich in Verbindung mit einer "Schweige- 135 pflicht" gemäß $& 203 StGB) sowie rechtlich garantierter Schutz vor der Beschlag- nahme von Forschungsunterlagen (i.S.v. 88 94-97 StPO)21. Das heißt, es ist in erster Linie - und ganz speziell im Bereich der empiri- schen Kriminologie - durch rechtliche sowie technisch organisatorische Maßnahmen sicherzustellen, daß die Forschung - im Interesse des Datenschutzes (!) - gegen- über Eingriffen Dritter abgesichert ist. Daß es sich hierbei keineswegs um "randseitige Probleme" handelt, sondern womöglich um den "zentralen Kern" des Problems, läßt sich nicht zuletzt daran erkennen, daß heute bereits - nicht zuletzt als direkte Folge der jüngsten Diskus- sionen über "Volkszählung", "Polizeicomputer" und "Datenschutz" - ein erheblich gestiegenes Mißtrauen gegenüber wissenschaftlicher Forschung (Interview-Verwei- gerungen, geringere Rücklaufquoten) zu beobachten ist. Dabei steht außer Zweifel, daß dieses Mißtrauen in der Regel nicht darauf zurückzuführen ist, daß der einzelne Bürger bereits selbst "schlechte Erfahrungen" mit empirischer Forschung gemacht hat, sondern sich in erster Linie auf ein allgemeines, eher diffuses Mißtrauen gegenüber jeglicher Form von "Befragung" gründet, weil der Bürger die qualitativen Unterschiede zwischen a) grundgesetzlich geschützter Forschung, b) Befragungen mit kommerziellen Interessen (etwa als Werbetaktik) und c) polizei- licher Informationssammlung nicht mehr erkennen kann und daher viele - zu Recht 21 JIm Hinblick auf die Forderung nach "Datenschutz" im Sinne eines Zeugnisver- weigerungsrechtes wäre - im Gegensatz zu dem Vorrang des "Klientenbezugs" bei Geistlichen, Ärzten und Anwälten - vor allem die Begründung eines Zeugnisverwei- gerungsrechtes für Journalisten maßgebend und insofern auch das Urteil des BVerfG zum hessischen Journalistenprivileg, nach dem "das Zeugnisverweigerungs- recht der Presseangehörigen ... seinen letzten Grund nicht darin (hat), daß private, wenn auch berufsmäßige, Interessen (der Journalisten) geschützt werden müssen. Vielmehr beruht es auf der Eigenart der Institution der freien Presse, die bestimmter Sicherungen bedarf, um ihre in der modernen Demokratie unabding- baren Aufgaben wahrnehmen zu können (BVerfG. NJW 1974, 356/358). Auch in Be- zug auf die "Art der Informationen", die im Rahmen der empirischen Forschung zu schützen wären, rücken empirisch forschende Kriminologen eher in die Nähe von "Journalisten", da es sich auch in der Kriminologie weniger um Informationen aus dem Intimbereich als Basis für konkrete Hilfe und Beratung handelt als vielmehr um solche Informationen, deren Aufdeckung die Informanten in Schwierigkeiten im Hinblick auf Strafgesetze, Dienstgeheimnisse und Betriebsgeheimnisse bringen könnte. Wenig diskutiert ist weiterhin auch die Möglichkeit, das Zeugnisverweige- rungsrecht für Forscher zumindest in Zivilprozessen und in sonstigen Verfahren gemäß $ 383 ZPO durchzusetzen. Zur Begründung einer sinnvollen Koppelung von Zeugnisverweigerungsrecht ($ 53 StPO) und Schweigepflicht (& 203 StGB) siehe vor allem K. WEIS: Die Ausnutzung der Beforschten und das Zeugnisverweigerungsrecht des Forschers. In: A. Eser/ K.F. Schumann (Hg.), Forschung im Konflikt mit Recht und Ethik. Stuttgart, 1976, S. 228 ff). Problembewußtsein und Meinung deutscher Wissenschaftler zu den hier an esprochenen Fragen sind ausführlich dargestellt in: BRUSTEN u.a., 1981 (Fn. ı 2), ) S 205-226. 136 oder zu Unrecht - befürchten, daß die erbetenen Informationen "schließlich doch irgendwann bei der Polizei landen" oder aber zu irgendwelchen anderen persön- lichen Nachteilen führen könnten, und - entsprechend aufgeklärt - nunmehr sogar ihrerseits den Datenschutz als Vorwand nutzen, um sich den Ungewißheiten und Unbequemlichkeiten der Mitwirkung an einer Forschung zu entziehen??2, Probleme dieser Art beeinträchtigen jedoch keineswegs nur die Qualität der wissenschaft- lichen Forschung (mangelnde Repräsentativität und Gültigkeit der Daten, erhöhter Forschungsaufwand), sondern zugleich auch in ganz gravierender Weise die - über wissenschaftliche Forschung mögliche - Informiertheit der Allgemeinheit. Es mutet daher naiv und unverantwortlich an, derartige Probleme dadurch herunterspielen zu wollen, daß man den Forschern empfiehlt, die zu befragenden Personen mit mehr Information über die Forschung und durch "geduldige Überzeugungsarbeit" für die Einwilligung in die Forschung zu gewinnen; abgesehen davon, daß andere "Befragungs-Interessenten" (Wirtschaft, Polizei) den Forschern in derartigen "Überzeugungstechniken" - bis hin zum Angebot von Geld gegen Informationen- sicherlich nicht nachstehen. Statt "eindimensionaler" Datenschutzregelungen mit Hinweisen auf Verbesse- rungsmöglichkeiten bei den "Überzeugungstechniken" sind - zur Sicherung des informationellen Selbstbestimmungsrechtes (!) - umfassende "strukturelle Lösun- gen" zur Absicherung der "freien Forschung" erforderlich, die auch ihrem grundge- setzlich garantierten Status entsprechen würden. Hierzu gehört - neben anderen "vertrauensbildenden Maßnahmen" - vor allem die Zusicherung eines "Zeugnisver- 22 Nicht nur die eingangs skizzierten Beispiele von Forschungsbehinderungen durch eine extreme, geradezu neurotische Politisierung des Datenschutzes, sondern auch vielfältige Alltagserfahrungen aus der Forschungspraxis machen inzwischen deutlich, wie sehr die empirische Forschung - und das gilt speziell für kriminolo- gische Untersuchungen - heute bereits - meist unbeabsichtigt - "Opfer" der gesellschaftlichen Entwicklungen der letzten Jahre geworden ist: a) durch ein anwachsendes allgemeines Mißtrauen gegenüber jeglicher Form der Datenerhebung infolge einer beängstigenden Perfektionierung der Datensammlung und -verarbei- tung durch staatliche Verwaltungen, b) durch den Datenschutz als institutionelle Reaktion auf diese Entwicklung der staatlichen Eingriffsverwaltungen, c) durch die zunehmende "Gleichsetzung" von Eingriffsverwaltung und Forschung in daten- schutzrechtlichen Regelungen und d) durch die wachsende Furcht - insbesondere bei kritischen jungen Leuten -, Forschung könnte als "verlängerter Arm" der Staatlichen Eingriffsverwaltungen (von Sozialbehörden über Polizei bis Verfas- sungsschutz) gebraucht und mißbraucht werden. Schon allein diese Entwicklung Macht es daher erforderlich, den Datenschutz gegenüber staatlichen Verwaltungen und wissenschaftlicher Forschung strikt voneinander zu trennen; nicht zuletzt auch, um entsprechenden forschungsbehindernden "Vorwänden'"'von vorneherein den Boden zu entziehen. 137 weigerungsrechtes" in Verbindung mit einer rechtlich geregelten "Schweigepflicht" und ein gesetzlich verankertes Verbot der "Beschlagnahme wissenschaftlicher Unterlagen". Wie sonst sollte die Forderung der Datenschutzbeauftragten nach "strenger Abschottung der wissenschaftlichen Forschung gegenüber der Verwal- tung"23 realisiert werden? Erst ein derartiger "Sonderstatus" der "freien For- schung" wird auch dazu beitragen, daß wissenschaftliche Forschung ganz allgemein in der Bevölkerung wieder das Vertrauen genießt, ohne das die "freie Forschung" ihren gesellschaftlichen Aufgaben überhaupt nicht nachkommen kann; und ohne das auch ihre Forschungsergebnisse nicht die von ihnen erwartete Qualität haben wer- den Der hier geforderte "Sonderstatus" ist schließlich aber auch - und das interessiert hier besonders - die unabdingbare Voraussetzung dafür, daß im kon- kreten Fall "echter Vertrauensschutz" - und damit "Datenschutz" - zugesichert werden kann24. 3. Datenschutz zur Sicherung der "Informationsfreiheit der Öffentlichkeit" Datenschutz als Behinderung institutionenkritischer Forschung realisiert sich in der Praxis keineswegs nur in "subjektiven" Argumenten, bei denen Hinweise auf den Datenschutz lediglich als "Vorwand" genutzt werden, sondern auch in vielfäl- tigen institutionellen Vorkehrungen staatlicher und halbstaatlicher Behörden. Das heißt, die empirische Forschung - und damit die Produktion bestimmter Informati- onen und Daten für die Öffentlichkeit - wird sogar sehr häufig recht wirkungsvoll 23 SIMITIS, S., 1985 (Fn. 4), S 117 24 Daß hier selbstverständlich - wie bei jeder anderen Lösung auch - noch eine Reihe konkreter Einzelfragen zu klären sein werden (z.B.: wer eine entsprechende "Forschungs-Lizenz" erhalten soll, wie eine solche "Lizenz" vergeben bzw. ihre Nutzung kontrolliert werden kann und wie das Verhältnis zwischen Forschern und Mitarbeitern zu regeln ist; vgl. hierzu u.a. die Diskussion bei ESER, A: Risiken und Privilegien des Forschers - eine Problemanalyse. In: A. Eser/ K.F. Schumann (Hg.), Forschung im Konflikt mit Recht und Ethik. Stuttgart, 1976, S. 27 {££), widerspricht nicht der grundsätzlichen Bedeutung der hier aufgestellten Forde- rungen zum "Schutz persönlicher Daten und Informationen" (Geheimnisse), die For- schern in Wahrnehmung ihres Berufes als "staatlich unabhängige" Forscher anver- traut wurden. Gelegentlich geäußerte (Zweck)-Befürchtungen, daß eine Ausweitung der in den $ s3 StPO und $ 203 StGB genannten Berufsgruppen zu einer Schwä- chung oder gar Bedrohung der Strafverfolgung führen könne, sind nicht nur in der Sache selbst und im Hinblick auf eine angemessene Güterabwägung problematisch, sondern vor allem auch im Hinblick auf die gerade in den letzten Jahren ganz erheblich ausgeweiteten Möglichkeiten der Strafverfolgung höchst unglaubwürdig und dokumentieren eher, zu welchen nicht forschungsbezogenen Zwecken For- schungsdaten - im Zweifelsfall - auch Verwendung finden können. 138 über Erlasse und Institutionen der "Forschungsbewertung" gesteuert und kontrol- liert25. Für einen Datenschutz gegen eine derartige "administrative Datenkontrol- le", d.h. gegen die Geheimhaltung von als "sensibel" eingestuften Daten und gegen den Schutz verwaltungsmäßig produzierter Informationen vor Infragestellung durch "Gegen-Informationen"', wären allerdings wohl weniger unsere heutigen Datenschüt- zer zuständig als vielmehr eine Art von "Datenschutzbeauftragter" im Sinne eines Ombudsman zur Sicherstellung der Wissenschaftsfreiheit und der Informationsfrei- heit der Öffentlichkeit (als Voraussetzung zur Wahrnehmung ihres "Selbstbestim- mungsrechtes"). Daß eine solche Forderung nach einem "Datenschutzbeauftragten" (oder gar einem "Freedom of Information Act" wie in den USA und Schweden)?2® zur Sicher- 25 Daß ein derartiger "administrativer Datenschutz" nicht nur den Datenschutz- gesetzen vorgelagert ist, sondern inzwischen bereits in die Datenschutzgesetz- gebung selbst Eingang gefunden hat, zeigt u.a. der von der Bundesregierung vor- gelegte Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Bundesdatenschutzgesetzes. Die zahlreichen auslegungsbedürftigen unbestimmten Rechtsbegriffe des vorgesehenen $ 3a, der die "Zulässigkeit der Nutzung personenbezogener Daten für Zwecke der wissenschaftlichen Forschung" regelt, verlangt geradezu nach weiteren "admini- strativen Anwendungsregeln" und Auslegungen mit der Gefahr einer - unter dem "Vorwand" Datenschutz - noch stärkeren Steuerung der Forschung durch die "da- tenbesitzenden" Verwaltungsstellen und schwört damit zumindest implizit die Gefahr herauf, einer Art "Forschungszensur" gegenüber "institutionenkritischer Forschung" Vorschub zu leisten. 26 Dies würde eine umfassende Reform des Verhältnisses von Verwaltung und Öffentlichkeit bedeuten mit dem Ziel der Schaffung eines Gesetzes, das jedem Bürger einen grundsätzlichen und allgemeinen Informationsanspruch gegenüber der Verwaltung einräumt. Vgl. J. SCHERER: "Öffentlichkeitsarbeit" der Verwaltung und Informationsfreiheit des Bürgers. In: Hoffmann-Riem, W. (Hg.), Bürgernahe Ver- waltung? Analysen über das Verhältnis von Bürger und Verwaltung. Luchterhand- Verlag, Neuwied-Darmstadt, 1980, S. 313-345, der indiesem Zusammenhang darauf hinweist, daß - ganz im Gegensatz zu den USA - die Informationen der Verwal- tung in der BRD durch den "Geheimhaltungsgrundsatz" von der "Öffentlichkeit" abgeschottet werden; d.h., daß grundsätzlich die Verwaltung darüber entscheidet, wem welche Informationen zugänglich gemacht werden. Durch eine derartige un- kontrollierte Verfügung über Informationen wird deutschen Behörden gegenüber der Öffentlichkeit eine Form von "Herrschaftswissen" und Macht zugestanden, bei gleichzeitiger Möglichkeit, sich selbst der Kontrolle zu entziehen, die in den USA SO nicht denkbar wäre. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf "Einsicht in Behör- denakten". Selbst das Bundesdatenschutzgesetz vom 27.01.1977 - so SCHERER (1980, S. 317) - habe den Geheimhaltungsgrundsatz nur unwesentlich eingeschränkt. Solange aber Datenschutzgesetze im wesentlichen auf Vorgaben von Ministerien und Verwaltungen beruhen, ist daher wenig verwunderlich, daß sie in erster Linie "verwaltungskonform" und damit prinzipiell in Übereinstimmung mit dem bereits fragwürdigen "Geheimhaltungsgrundsatz" stehen. Zur grundsätzlichen Befürwortung eines "Prinzipder Öffentlichkeit von Verwaltungsunterlagen" im Zusammenhang mit Datenschutz siehe im übrigen BULL/DAMMANN, ı982 (Fn. 6), S. 222 f 139 stellung der Wissenschaftsfreiheit und der sich darauf beziehenden Informations- freiheit der Öffentlichkeit keineswegs außerhalb einer Diskussion über "daten- schutzrechtliche Probleme kriminologischer Forschung" liegt, zeigt sich spätestens dann, wenn man sich erst einmal ernsthaft mit diesem Thema befassen und die Datenschutzproblematik in der empirischen Forschung einmal außerhalb der inzwi- schen bereits weitgehend "eingefahrenen Gleise” diskutieren würde. Auch wenn diese Diskussion hier nicht so einfach nebenher und angemessen geführt werden kann, so läßt sich die bedenkliche Entwicklung der institutionalisierten Behinde- rung der "freien" Forschung in der BRD27 und damit die Beeinträchtigung schutz- 27 Eine ausführlichere Diskussion der "institutionellen Behinderungen der empi- rischen Kriminologie sowie der sich daraus ergebenden wissenschaftspolitischen und kriminalpolitischen Konsequenzen findet sich vor allem in BRUSTEN, 1981 (Fn. 5) und 1986 ( BRUSTEN, M.: Die empirische Kriminologie in den "Fängen" staatlicher Verwertungsinteressen. Bekannte Thesen und Fakten erneut zur Diskus- sion gestellt. In: Löschper/Manke/Sack (Hg.), Kriminologie als selbständiges interdisziplinäres Hochschulstudium, Centaurus, Pfaffenweiler, 1986, S. 194-212); siehe aber auch BRUSTEN u.a., 1977 (BRUSTEN/EBER WEIN/FELTES/GOLLNER/ HENNS/SCHUMANN: Konflikte durch Forschung. Untersuchung über rechtliche und bürokratische Behinderungen empirischer Forschung. In: Kriminologisches Journal 1/77, S. 10-23), und 1981 (BRUSTEN/EBER WEIN/FELTES/GOLLNER/SCHUMANN, Fn. ı2, insbesondere S. s8-84: Zur Konfliktträchtigkeit des Forschungsfeldes der "Institutionen strafrechtlicher Kontrolle"). Eine hier nicht näher dargestellte, aber durchaus wirksame Methode eines "administrativen Datenschutzes" besteht im übrigen darin, daß Personen der öffentlichen Verwaltung keine (oder nur eine bedingte) Aussagegenehmigung für ein Interview erteilt wird, da grundsätzlich eine "Verpflichtung zur Amtsverschwiegenheit" besteht. So konnte z.B. 1983/84 einganz zentraler Teil einer DFG-geförderten Untersuchung zur "Entstehung der Führungs- aufsicht" trotz eines umfangreichen Schriftverkehrs mit ausführlichen Erläuterun- en zur Bedeutung von Interviews mit "Zeitzeugen" eines ansonsten von der ffentlichkeit kaum beachteten Gesetzgebungsverfahrens nicht verwirklicht wer- den, weil die Befragung von insgesamt vier Ministerialbeamten aus NRW, die sehr intensiv am entsprechenden Gesetzgebungsverfahren mitgewirkt hatten, vom Justiz- ministerium NRW unter Hinweis auf die "Amtsverschwiegenheit" der Beamten nicht genehmigt wurde. Ein mit weiteren Erläuterungen versehener Widerspruch gegen diese Entscheidung führte lediglich zu dem Hinweis, daß keine Bedenken gegen Informationsgespräche beständen, "die sich auf Tatsachen beschränken, die offen- kundig sind oder ihrer Bedeutung nach keiner Geheimhaltung bedürfen. Ich stelle daher anheim, sich wegen derartiger Fragen unmittelbar an die Bediensteten meines Geschäftsbereichs zu wenden, die in diesem Rahmen einer Entbindung von der Verschwiegenheitspflicht nicht bedürfen", wobei nun allerdings bereits zwei der vorgesehen gewesenen Interviewpartner mitteilen ließen, daß sie an den erbetenen Interviews wegen des damit verbundenen "unvertretbaren Arbeits- aufwandes" nicht bereit seien, teilzunehmen. Ein dritter zog daraufhin seine ursprünglich bereits gegebene Zusage ebenfalls zurück, weil er sich ohne eine entsprechende Befreiung von der Schweigepflicht zu nichts Wesentlichem äußern könne, ohne sich der "Gefahr strafrechtlicher Verfolgung auszusetzen". 140 würdiger Interessen der Allgemeinheit (und damit letztlich auch des Einzelnen) an folgenden Beispielen doch zumindest demonstrieren: 3.1. Empirische Recherchen und Dokumentationen zur Forschungsbehinderung in der BRD haben bereits vor Jahren sehr nachhaltig darauf aufmerksam gemacht, daß die empirische Forschung in der BRD in zunehmendem Maße durch einen "ad- ministrativen Datenschutz" in Form ministerieller Richtlinien, Erlasse und Verfü- gungen behindert und auch verhindert wird. Dabei ist zwar nie von einem Verbot bestimmter Forschungen die Rede, doch kommen die forschungsbezogenen Erlasse der Ministerialbehörden in der Praxis doch sehr oft einem solchen Verbot der Forschung gleich28, Sie sind auf jeden Fall eindeutige "Instrumente der bürokra- tischen Kontrolle und Steuerung" von Forschung. Diese Entwicklung ist besonders auffällig (bzw. nur besonders gut belegt) im Schulbereich (und betrifft insofern auch die dort angesiedelten kriminologischen Forschungen). Hinweise darauf, daß "außerdem die Bestimmungen des Datenschutzes genau einzuhalten" seien, haben dort de facto längst nur noch eine zusätzliche legitimatorische und die Kultusbürokratie "absichernde'" Funktion, da die Ein- schränkung und die Verhinderung der Forschung durch einschlägige administrative Bestimmungen und deren Anwendung bereits weit darüber hinausgeht, was durch Datenschutz-Gesetze überhaupt möglich ist?9. 28 Vgl. BRUSTEN u.a., 1981 (Fn. ı2), S. 41 29 Vgl. die Analyse der Konfliktträchtigkeit des Forschungsfeldes "Schulische Bildung" und die Sammlung der gesetzlichen Grundlagen, Verordnungen, Erlasse und Stellungnahmen einzelner Bundesländer zur empirischen Forschung im Schul- bereich in BRUSTEN u.a., 1981 (Fn. ı2), S. 85-103 sowie S. 297-308 oder die Dokumentationder Deutschen Gesellschaft für Erziehungswissenschaften(Deutsche Gesellschaft für Erziehungswissenschaften (DGfE), Hg., Die Behinderung der erziehungswissenschaftlichen Forschung in der Bundesrepublik, Frankfurt, 1980), sowie die Diskussionsmaterialien zu "Forschungsgenehmigung und Datenschutz in der Praxis der empirischen pädagogischen Forschung" vom "Zentrum für empirische pädagogische Forschung der Erziehungswissenschaftlichen Hochschule Rheinland- Pfalz". Im übrigen beschaffe man sich einmal "zur Anschauung" die "Richtlinien für die Genehmigung von empirischen Untersuchungen in Schulen" gemäß Runderlaß des Kultusministers NW vom 17.02.1977 und die dazu gehörenden Unterlagen, mit denen der Regierungspräsident Düsseldorf diesen Erlaß implementiert. Aktueller Fall: Nachdem sich insgesamt 5 Schulen im Raume Düsseldorf aufgrund intensiver Vorbesprechungen mit einem Forscher (einem unter wissenschaftlicher Anleitung stehenden Diplomanden) bereit erklärt hatten, Schüler im Alter von 16-20 Jahren nach ihrem Wissen und ihrer Einstellung zum Dritten Reich und zum Holocaust befragen zu lassen, "genehmigte" der hierfür zuständige Regierungspräsident Düsseldorf diese Forschung nach einer Bearbeitungszeit von einigen Wochen Ende Mai durch Übersendung eines zweiseitigen Formblattes mit insgesamt über einem Dutzend explizit aufgeführter (Fortsetzung siehe nächste Seite) 141 Aufschlußreiches Beispiel eines solchen "administrativen Datenschutzes" im Bereich der Kriminologie stellt auch ein s-seitiges Papier des Justizministers von NRW dar, in dem die "Kriterien für die Entscheidung über Anträge auf Erteilung der Erlaubnis zur Durchführung kriminologischer Untersuchungen und Befragungen in Justizvollzugsanstalten des Landes" festgelegt sind, die nicht nur vorschreiben, daß Anträge auf Erteilung einer Forschungserlaubnis mindestens vier (!) Monate vor Beginn der Untersuchung schriftlich samt allen Unterlagen (u.a. den endgülti- gen Fragebögen!) eingereicht werden müssen; womit die meisten der nur auf ein bis zwei Jahre geförderten wissenschaftlichen Projekte bereits "ausgeschaltet" wären, zumal die termingerechte Einreichung der Unterlagen ja noch längst keine "Genehmigung" der Forschung bedeutet. Zur Klärung der Voraussetzungen für die Erteilung einer "Forschungserlaubnis" gehören auch so "dehnbare" und willkürliche anwendbare Bestimmungen wie die, daß "das Ergebnis der Untersuchung oder Be- fragung für den Strafvollzug von erheblicher Bedeutung" sein müsse, sowie die Verpflichtung des antragstellenden Wissenschaftlers, "eine eventuell geplante Veröffentlichung nur mit Zustimmung des Justizministeriums vorzunehmen". Die Forschungserlaubnis ist im übrigen von vorneherein zu versagen, wenn "die Justizvollzugsanstalten vorrangig als Organisationshilfe zum Erreichen einer Zielgruppe benutzt werden" (was im Zweifelsfall bei Befragungen von Gefangenen und Justizpersonal immer zutrifft); "Einsichtnahme in Verwaltungsvorgänge oder Teile von diesen wird grundsätzlich nicht gewährt"; und die Erlaubnis auf Ein- sichtnahme in Gefangenenpersonalakten ist zu versagen, wenn "das Bekanntwerden des Inhalts der Akten dem Wohl des Bundes oder eines Landes Nachteile bereiten würde". 3.2. Eine ganz andere Form des "administrativen Datenschutzes" wird - leider den meisten Fachkollegen offensichtlich noch weitgehend unbekannt - z.B. von einer "Clearingstelle für empirische Forschung" beim Deutschen Städtetag prakti- ziert, der seine Mitglieds-Städte aufgefordert hat, bei allen kommunalrelevanten Forschungen in der gesamten BRD (wozu im übrigen durchaus auch kriminologische Untersuchungen zählen können) von einer unmittelbaren Beantwortung abzusehen und sie stattdessen an die Hauptgeschäftsstelle des Deutschen Städtetages zu (Fortsetzung von Fn. 29) - und als einzuhalten angekreuzter - Bedingungen und Auflagen, die die tatsächliche Durchführung der Forschung absolut unmöglich machten, wobei - nur nebenher bemerkt - die "Genehmigung" zur Durchführung der Befragung "großzügigerweise" bis "Ende August" ausgesprochen wurde, die Schulferien aber bereits am 16.07.1987 begannen. 142 verweisen und von dort genehmigen zu lassen. Dort entscheiden dann gleich zwei Abteilungen darüber, ob das jeweilige Forschungsansinnen überhaupt "genehmi- gungswürdig" ist30: a. eine Fachabteilung, in der geprüft wird31, ob es schon ähnliche Forschungen gibt, ob ein "erhebliches kommunales Interesse" an dem zu erwartenden Ergebnis der Forschung besteht und ob die Forschung überhaupt "sinnvoll" ist, b. eine Abteilung für "Methodik/Statistik", in der zusätzlich die Forschungs- instrumente (eventuell Umfang des Erhebungsbogens, Zahl der zu befragenden Städte, Einschätzung des Aufwandes für die jeweiligen Städte) geprüft und die "Verwendung der Erhebungsergebnisse" abgeklärt werden. Eine Genehmigung oder gar Befürwortung der "Clearingstelle" des Deutschen Städtetages verpflichtet die Städte selbst jedoch noch keineswegs dazu, nun auch ihrerseits die Forschung zu genehmigen. Im Gegenteil, der Verweis auf die "Em- pfehlungen des DST" dient in der Praxis offensichtlich vor allem als "Vorwand", zunächst einmal nicht zu genehmigen, ohne dabei den Konflikt mit den betroffenen Forschern selbst austragen zu müssen. 30 Vgl. hierzu die Empfehlungen, die das Präsidium des Deutschen Städtetages bereits auf seiner 187. Sitzung am 17.01.1974 in Berlin ausgesprochen hat (MittDST 07.05.74), auf die sich die Städte in der Regel beziehen und aufgrund derer die Städte in aller Regel die Mitwirkung bei Erhebungen ohne eine entsprechende Empfehlung der kommunalen Spitzenverbände ablehnen. Ähnliche Forschungsbehin- derungen oder "Forschungskoordinationsbemühungen" scheinen im übrigen auch von den Städtetagen der einzelnen Bundesländer auszugehen; so hat z.B. der Städtetag Baden-Württemberg in einem Rundschreiben vom 21.03.79darum gebeten, Umfragen nur noch zu beantworten, wenn sie entweder mit dem Deutschen Städtetag oder (bei Umfragen, die auf Baden-Württemberg bezogen sind) mit ihm abgestimmt sind. 1983 empfiehlt er daher z.B. auch konsequent, auf eine entsprechende Rückfrage des Sozialamtes der Stadt Stuttgart, von einer Beantwortung eines Fragebogens zur Arbeit von Behindertenkoordinatoren) abzusehen, da eine solche "Abstimmung" vorher nicht erfolgt sei. Das Sozialamt der Stadt Stuttgart schloß sich daraufhin (wie andere Städte auch) dieser Auffassung an und: "... bedauern deshalb, Ihren Fragebogen nicht ausfüllen zu können". Doch auch der Deutsche Städtetag bedau- ert schließlich sehr, "daß Sie wegen Ihrer Umfrage nicht früher mit uns Kontakt aufgenommen haben" und "sehen wir uns nicht in der Lage, eine Beantwortung des Fragebogens in der von Ihnen vorgelegten Form zu befürworten", denn: "Unab- hängig davon, daß nicht einzelne Bedienstete, sondern nur der Verwaltungschef als "Behörde" verantwortlich Stellung nehmen kann, berühren eine Reihe von Fragen sensible Personaldaten und Organisations- und Entscheidungsabläufe". 31 Eine Prüfung, die, sollte der Städtetag als "kommunaler Spitzenverband" heute als Teil des "Staates" anzusehen sein, sogar grundgesetzwidrig wäre. 143 Zwischenergebnis Will man an dieser Stelle ein erstes Fazit aus dem vorstehenden Versuch einer kritischen Analyse der gegenwärtigen Situation der kriminologischen Forschung im Hinblick auf Datenschutz ziehen, dann wird deutlich, daß das Thema "Datenschutz als Vorwand zur Verhinderung institutionenkritischer Forschung" keineswegs nur auf der Ebene " vorgeschobener Argumente" abgehandelt werden darf, sondern nur auf der Basis einer differenzierten strukturellen Analyse. Die gegenwärtige, meist sehr eingeengte Diskussion um datenschutzrechtliche Probleme der kriminologi- schen Forschung wird dagegen weder der Komplexität der anstehenden For- schungskonflikte gerecht, noch läßt sie erkennen, welchen problematischen Stellenwert der "Datenschutz" im gesamten Kontext der bereits bestehenden "For- schungseinschränkungen und -behinderungen" einnehmen könnte. Der sowohl in Form von Richtlinien, Erlassen und Verfügungen als auch in Form von Institutio- nen der "Forschungsbewertung'" bestehende forschungsbehindernde "administrative Datenschutz" bietet indes bereits eine gewisse Vorstellung davon, wie "ungeeignete Datenschutzgesetze" (z.B. $ 3a des Gesetzentwurfes der Bundesregierung zur Änderung des Bundesdatenschutzgesetzes) in Zukunft - unter dem Vorwand "Da- tenschutz" - zu einer Behinderung, Steuerung oder gar Zensur empirischer For- schung "verkommen" könnten. Und - so abwegig, wie es vielen heute noch schei- nen mag - auch die "Clearingstelle" des Deutschen Städtetages könnte eines Tages noch "Modell stehen" für datenschutzrechtliche Kontrollen der empirischen For- schung. Wird doch schon heute "offen" darüber nachgedacht, wer die Einhaltung der neuen Datenschutzgesetze (und deren Implementationsregeln - versteht sich) in Zukunft überhaupt überprüfen soll und wohin sich Forscher wenden könnten, wenn ihnen mit Hinweisen auf den Datenschutz - oder entsprechenden Vorwän- den - Forschungsschwierigkeiten bereitet werden. V Zur gesellschaftlichen Funktion von Wissenschaft und Datenschutz Die bisherigen Erörterungen haben bereits deutlich erkennen lassen, daß der Datenschutz - intendiert oder nicht - mit ganz erheblichen Konsequenzen für die Forschungspraxis und die "Forschungsfreiheit" in der empirischen Kriminologie verbunden ist. Daß dabei nicht zuletzt auch "politische Dimensionen" eine Rolle spielen und der Datenschutz insofern u.a. auch politisch als "Vorwand zur Verhin- derung institutionenkritischer Forschung" genutzt werden kann, wurde dabei 144 bislang nur am Rande erwähnt. Dies soll daher im Folgenden noch etwas näher erläutert werden. ı. Die "Datenschutzschere"” im Kopf der Forscher Die potentiellen "Gefahren" des Datenschutzes für die empirische Kriminologie lassen sich - ähnlich wie bei Untersuchungen zu anderen Forschungskonflikten32- nur sehr bedingt aufgrund der tatsächlich auftretenden Probleme abschätzen, weil schon die Antizipation derartiger Probleme durch die Forscher zu einer erheb- lichen Veränderung der gesamten "Forschungslandschaft" führen kann. Das heißt: da unabhängige Forscher nicht zu bestimmten Forschungen gezwungen werden können und "wissenschaftliche Neugierde" nicht selten an "gesellschaftlichen Hindernissen" endet, werden datenschutzrechtliche Regelungen schon weit im "Vor- feld" ihrer Anwendung zu Umstrukturierungen in der Planung und Durchführung empirischer Forschungen beitragen, wobei eben ganz bestimmte Forschungen bereits "vor ab" der "Schere im Kopf" der Forscher zum Opfer fallen. Daß diese Befürchtung keineswegs so einfach "aus der Luft gegriffen" ist, davon zeugt auch eine Stellungnahme des "Wissenschaftsrates" aus dem Jahre 198233, in der es heißt "Es gibt deutliche Indizien dafür, daß Wissenschaftler, die mit sensitiven Daten arbeiten, zunehmend darauf verzichten, bestimmte Forschungsarbeiten überhaupt noch in Angriff zu nehmen, um nicht mit den Datenschutzregelungen in Konflikt zu geraten. n Das heißt: die wirklichen Auswirkungen des Datenschutzes auf Wissenschaft und Forschung sind empirisch entweder überhaupt nicht oder aber nur sehr begrenzt zu erfassen, weil viele Forschungen, die die entsprechenden "Datenschutzkonflikte" offenbaren könnten, von vorneherein gar nicht mehr erst in Angriff genommen werden. Datenschutz läuft daher auch unter diesem Gesichts- punkt Gefahr, zu einem nicht unbeachtlichen Faktor der "heteronomen For- schungs-Steuerung" zu werden. D.h. dadurch, daß die hier erzeugten Konflikte überhaupt nicht ausgetragen werden, entsteht der trügerische Eindruck, es gäbe diese Probleme überhaupt nicht oder aber nur in marginalen Bereichen. Dabei hängt diese geradezu unsichtbare heteronome Steuerung der Forschung durch den Datenschutz natürlich wiederum von einer ganzen Reihe von Faktoren ab: a. der allgemeinen Einstellung der Forscher; ihren Forschungsinteressen, ihrem 32 Vgl. BRUSTEN u.a., 1981 (Fn. ı2), S 142 {£f. 33 Zitiert nach SIMITIS, ı985 (Fn. 4), S. 88. 145 Grundverständnis von Wissenschaft, Staat und Gesellschaft, ihrer Rolle als For- scher und Hochschullehrer34; b. der Konfliktbereitschaft der Forscher bei der Überwindung von Forschungs- behinderungen bzw. ihrer Neigung zu Opportunismus und Kompromissen (schon in Antizipation von Forschungskonflikten) mit dem Effekt einer mehr oder weniger bewußten "Selbst-Zensur"; c. der Organisiertheit und Organisierbarkeit freier akademischer Forschung (insbesondere an Hochschulen), die ja keineswegs ohne weiteres vergleichbar ist mit dem Grad der Organisiertheit und Organisierbarkeit der kommerziellen For- schung, der "Staatsforschung" oder der "Datenschützer". Welche unmittelbaren Auswirkungen der Datenschutz hat, wird daher allenfalls an jenen Projekten zu studieren sein, bei denen versucht wurde, sie trotz auftre- tender Konflikte und Erschwernisse durchzuführen; insofern wird der Datenschutz durchaus ähnliche Folgen haben wie die bereits sattsam bekannten Hindernisse, die der kritischen Instanzen-Forschung schon seit eh und je in den Weg gestellt wurden. 2. Die gesellschaftliche Funktion von Wissenschaft und Forschung Wer datenschutzrechtliche Regelungen im Bereich der empirischen Kriminologie nicht ausschließlich oder vorwiegend unter "rechtstechnischen" Gesichtspunkten oder Gesichtspunkten der Abwägung von "Rechtsgütern" sehen will35, der wird 34 Dabei ist zu beachten, daß auch viele "unabhängige" Forscher aufgrund ihrer wissenschaftspolitischen Einstellung und aufgrund ihres Verständnisses von der Rolle des Wissenschaftlers von vorneherein vor potentiell konfliktträchtigen Unternehmungen bewahrt werden; andere wiederum forschen zu Themen, die keinen Anlaß zu Konflikten geben oder die gar politisch erwünscht sind. Für sie alle sind daher Datenschutzprobleme in der Forschung schon "vorab" eigentlich überhaupt kein relevantes Thema. Im Gegenteil: "verdächtig" machen sich eher jene, die derartige Probleme haben oder antizipieren, wie z.B. Kollegen, die kritische Instanzenforschung betreiben wollen. 35 Dabei gewinnt man als "Nicht-Jurist" durchaus den Eindruck, daß Datenschutz- debatten - zumindest was den Bereich der empirischen Kriminologie anbetrifft - z.Z. noch nicht einmal durch sonderlich klare und umfassende Rechtsgüterabwä- gungen gekennzeichnet sind, so daß sich viele Forscher in die Situation gedrängt fühlen, sich und ihre Arbeit vor datenschutzrechtlichen Einwänden "rechtfertigen zu müssen", wo doch vorab zunächst einmal Fragen der "Grundrechtskonkordanz" von "Persönlichkeitsschutz" und (Fortsetzung siehe nächste Seite) 146 kaum umhin kommen, sich auch mit der Frage zu befassen, welche Folgen der Datenschutz für die Funktion von Wissenschaft und Forschung in unserer Gesell- schaft haben kann. Dabei besteht überhaupt kein Zweifel, daß nicht jede Art von Forschung "in gleicher Weise" von datenschutzrechtlichen Regelungen "betroffen" sein wird und daß der Datenschutz auch - gewollt oder nicht - zu einer bewußten "politischen" Steuerung der Forschung benutzt werden kann. Zunächst muß uns jedoch vor allem interessieren, ob und inwieweit die Ein- schätzung des Datenschutzes abhängig ist vom jeweiligen "Wissenschaftsverständ- nis", d.h. von den Vorstellungen über die gesellschaftliche Funktion von Wissen- schaft und Forschung3©. Auch wenn dieser Frage hier nicht bis ins Detail nachge- gangen werden kann, so läßt sie sich doch zumindest an einigen Aspekten deutlich machen. So haben z.B. in unserer Untersuchung über das "Zugangsrecht" der Forschung zu wissenschaftlich relevanten Daten37 viele der befragten Wissen- schaftler ihre Meinung mit Hinweisen auf ihr jeweiliges "Wissenschaftsverständnis" begründet. Dabei untermauerten z.B. Forscher, die für ein uneingeschränktes Zugangsrecht plädierten, ihren Standpunkt vor allem damit, daß es Aufgabe der Forschung sei, die konkrete Herrschaftsausübung in und durch staatliche Verwal- tungen aufzudecken und daß Forschung insofern als eine Institution sozialer Kontrolle gegenüber dieser Form von Herrschaft zu fungieren habe, wenn sie nicht selbst zu einem Instrument dieser Herrschaft degenerieren wolle. Daraus folge, daß der Zugang zu Informationen und Daten keineswegs dem "Zufall" überlassen werden dürfe, sondern daß vielmehr durch eine umfassende gesetzliche Regelung des Datenzugangs erst einmal überhaupt die Voraussetzungen dafür geschaffen werden müßten, um die Erforschung der institutionellen und gesellschaftlichen Prozesse und Strukturen unabhängig zu machen von konkreten Macht- und Herr- schaftsinteressen z.B. staatlicher Verwaltungen. Datenschutz und Zugangsrechte zu Informationen hängen jedenfalls zwangsläufig eng mit dem Selbstverständnis der (Fortsetzung von Fn. 35) "Forschungsfreiheit" differenzierter zu klären wären, wobei das größte Defizit juristischer Kompetenz vor allem auf dem Gebiet der "Wissenschaftsfreiheit" zu bestehen scheint. 36 Es ist schon bemerkenswert, daß Datenschutz-Debatten bislang offenbar weit- gehend von der Fiktion gekennzeichnet sind, es handele sich hierbei primär oder gar ausschließlich um reine Sach-Diskussionen, ohne zu erkennen oder zugestehen zu wollen, daß derartige Auseinandersetzungen (bis in konkrete Regelungsvor- schläge hinein) zwangsläufig auch ganz entscheidend von politischen Grundposi- tionen und recht unterschiedlichen Wissenschafts-Verständnissen abhängen. Offen- gelegt werden diese bislang jedenfalls kaum. 37 Vgl. BRUSTEN u.a., 1981 (Fn. ı2), S. ı80 {ff. 147 Wissenschaft und ihrer Funktion in der Gesellschaft zusammen. Auch wenn dies in denscheinbar ausschließlich "sachbezogenen Debatten" über Datenschutz "vornehm" ausgeklammert wird, wird man nicht übersehen können, daß Datenschutz nicht zuletzt auch erhebliche politische Fragen impliziert und den rechtstechnischen Fragen dabei im Vergleich eher sekundäre Bedeutung zukommt. Denn: die Regeln des Datenschutzes sind keinesfalls nur Regeln zur Verbesserung des "Persönlich- keitsschutzes" von Bürgern, sie können sich auch - dies gilt zumindest im Hinblick auf ihre Konsequenzen für die empirische Forschung in der Kriminologie - ZU Regeln der Sicherung gesellschaftlicher Machtverhältnisse entwickeln. 2.1. Datenschutz im Politikfeld zwischen traditioneller und kritischer Kriminologie Überträgt man diese eher allgemeinen Überlegungen nun auf konkrete For- schungseinrichtungen und Forschungsvorhaben, dann ist natürlich wichtig festzu- halten, worauf K.F. Schumann bereits 197638 hinwies, daß sich nämlich die Sozial- wissenschaftler - vor allem die Kriminologen - bislang vorwiegend mit der Erfor- schung "anerkannter Problemgruppen" befaßt hätten. Abgesehen von der zweifellos ehrbaren Absicht vieler dieser Wissenschaftler, damit Problemlösungen für "Problemgruppen" zu erarbeiten, dokumentiert diese einseitige Ausrichtung der Forschungsinteressen doch auch augenfällig, welche Daten relativ problemlos erhoben werden konnten; und d.h., welche Forschung eher möglich war und welche mit größerer Wahrscheinlichkeit mit Behinderungen rechnen mußte. Genau an diesem Punkt könnte nun jedoch der Datenschutz i.e.S. eine ganz erhebliche Veränderung in der Forschungslandschaft erreichen und damit zugleich eine Veränderung der wissenschaftlichen Legitimierung oder "Überhöhung" beste- hender gesellschaftlicher Verhältnisse. Datenschutz in der empirischen Forschung - speziell im Bereich Kriminologie - könnte jedenfalls mit dazu beitragen, daß bestimmte gesellschaftliche Verhältnisse (d.h. Machtstrukturen, Diskriminierungen, Ausgrenzungen) nicht mehr in gleicher Weise wie bisher durch Wissenschaft fest- geschrieben werden, weil die Erforschung der bislang leicht zugänglichen "Opfer" dieser gesellschaftlichen Verhältnisse nun durch Datenschutzgesetze erschwert wird. Dies wäre dann in der Tat ein sicherlich begrüßenswerter Effekt des Daten- 38 SCHUMANN, K.F.: Ethische und rechtliche Probleme bei der Erforschung von Macht. In: A. Eser/ K.F. Schumann (Hg.), Forschung im Konflikt mit Recht und Ethik, Stuttgart, 1976, S. 289. 148 schutzes, auch wenn z.Z. noch nicht abzusehen ist, mit welchen Kosten dieser Effekt erkauft wird und ob es nicht alternative Regelungen gibt, um diesen Effekt weniger kostenträchtig zu erreichen. Das Beispiel zeigt jedenfalls, daß datenschutzrechtliche Regelungen sich keines- wegs ausschließlich zum Nachteil "institutionenkritischer Forschungen" auswirken können, sondern zumindest potentiell durchaus auch zum Nachteil traditioneller "täterorientierter" Forschungen. Da es hierbei jedoch keineswegs nur um die Aus- wirkungen des Datenschutzes auf die Forschung geht, sondern letztlich auch um die von dieser Forschung beeinflußte Politik, wird sich der Datenschutz nicht an der "Hinterfragung" seiner eigenen "politischen Konsequenzen" vorbeimogeln können. D.h. es geht letztlich auch um die Frage, ob und inwieweit mit Hilfe neuer datenschutzrechtlicher Regelungen - gewollt oder nicht - eine Entscheidung über die zukünftige Funktion von Wissenschaft und Forschung in unserer Gesell- schaft getroffen wird. Und wenn diese Überlegung schon nicht von der Hand zu weisen ist, dann wäre schließlich auch denkbar, dieses Problem seitens der Wissen- schaftler selbst ganz bewußt "bei den Hörnern" zu fassen; denn: statt abzuwarten, was wohl passiert, wäre schließlich auch denkbar, den Datenschutz in der empiri- schen Kriminologie einmal ganz bewußt "politisch" zu sehen und auch entsprechend zu gestalten, und zwar sowohl unter wissenschaftspolitischen wie unter kriminal- politischen Gesichtspunkten. Doch genau davon ist bislang leider noch kaum die Rede. 2.2 Datenschutz im Politikfeld zwischen "freier" und "staatlicher” Kriminologie "Außen vor" und damit weder sonderlich problematisiert noch "politisiert" bleibt bislang auch die Diskussion des Datenschutzes im Hinblick auf die bereits eingangs erwähnte Unterscheidung der Kriminologie in sogenannte "freie Forschung", die (gemäß Art.s Abs.3) den besonderen Schutz des Grundgesetzes vor "Eingriffen" des Staates genießt, und die sogenannte "Staatsforschung", die staatliche Verwaltungs- behörden im Rahmen ihrer je spezifischen Aufgaben und politischen Verwertungs- interessen selbst als "Ressortforschung" durchführen oder als "Auftragsforschung" - nicht zuletzt selbst an Hochschulen - durchführen lassen. Zwar lassen die bisherigen datenschutzrechtlichen Debatten zumindest anklingen, daß dem Daten- Schutz im Hinblick auf "freie Forschung" einerseits und "Staatsforschung" anderer- 149 seits "eigentlich" ein unterschiedlicher Stellenwert zukomme39, doch sucht man in konkreten datenschutzrechtlichen Regeln vergeblich danach, daß mit dieser Unter- scheidung auch "ernst" gemacht wird. Stattdessen ist dort lediglich von "öffent- lichen und nicht öffentlichen Stellen" die Rede, die wissenschaftliche Forschung betreiben; und wer genau hinsieht, vermag bestenfalls "Privilegien für die Staats- forscher”" erkennen. Auch ohne die "Notwendigkeit" und Wissenschaftlichkeit beider Formen der Institutionalisierung der Forschung hier gegeneinander abwägen oder gar irgendwie in Frage stellen zu wollen, wird kein Weg daran vorbeiführen, im Hinblick auf den Datenschutz sorgfältiger zwischen "unabhängiger Forschung" einerseits und "be- hördlicher Forschung", die vor allem durch ihre "organisatorische Anbindung an die Verwaltung und ihre von vornherein feststehende instrumentelle Nutzung im Rahmen der staatlichen Planung" gekennzeichnet ist, andererseits zu unterscheiden und die behördliche Forschung "datenschutzmäßig" gesondert zu regeln40. Solange dies jedoch nicht geschieht, wird man abwarten müsen, ob und wie es dem Datenschutz gelingt, daß die eine Hand der staatlichen Verwaltung (ihre Forscher) nicht mehr weiß, was die andere (ihre "Eingriffsbeamten") an Informa- tionen herbeischaffen - und umgekehrt. Oder anders ausgedrückt: es wäre schon merkwürdig, wenn datenschutzrechtliche Regelungeninerster Linie dazubeitrügen, das "informationelle Selbstbestimmungsrecht" der Bürger vor "Eingriffen" durchdie "freie Forschung" zu schützen4!, während Staatsforschern der Zugang zu den 39 Zwar stehe, so heißt es, dem Staat einerseits unbestritten die Kompetenz zu, im Rahmen seiner Aufgabenerfüllung auch empirische Forschungen durchzuführen und durchführen zu lassen, doch könne er andererseits - ebenso unbestritten - nicht das Grundrecht auf "Forschungsfreiheit" für sich in Anspruch nehmen. Wie und wo sich jedoch dieser "kleine Unterschied" in den vorliegenden Datenschutz- gesetzen auswirkt, bleibt zur Zeit offenbar noch ein gut gehütetes Geheimnis. Un- geklärt ist auch, wie in diesem Zusammenhang eigentlich staatliche Forschungsein- richtungen in der Rechtsform eines "bürgerlichen Vereins" zu beurteilen sind (wie z.B. die Kriminologische Zentralstelle e.V.) und welcher bereichsspezifische Anteil von "Staatsforschung" im Vergleich zur "freien Forschung" überhaupt noch als "verfassungskonform" anzusehen ist. So unbequem derartige Fragen auch sein mögen, sie dürften - jedenfalls für den Bereich der Kriminologie - keineswegs '"so weit hergeholt" sein, daß sie in ernsthaften Datenschutzdiskussionen einfach "übergangen" werden können. 40 Vgl. SIMITIS, 1985 (Fn. 4), S 100 und 119. 41 Daß hier die "unabhängige Forschung" per Datenschutz in zunehmendem Maße unter "Staatsschutz" gerät, zeigen nicht zuletzt auch solche datenschutzrechtliche Regelungen, nach denen die "Administration zum Richter über Methode und Ziel der Forschung erkoren" wird (SIMITIS, 1985 Fn. 4, S. 108), indem sie - in Abwä- gung zum Erfordernis der Einwilligung (Fortsetzung siehe nächste Seite) 150 gleichen Informationen unverwehrt bliebe; oder aber, wie Simitis42 befürchtet, Staatsforscher könnten den Verwaltungen genau jene Informationen wieder be- schaffen, die diese, würde man sich an die Bestimmungen der Datenschutzgesetze halten, ansonsten nicht mehr bekommen würden43. Doch auch dies ist bislang of- fenbar bei weitem nicht geklärt. Oder sollten wissenschaftspolitische und krimi- nalpolitische Entwicklungen hier bewußt vor allem auf "Nicht-Entscheidungen" basieren? Neuerliche Bemühungen zur datenschutzrechtlichen Etablierung sogenannter "inhouse-research"-Klauseln für behördeneigene Forschungen lassen indes erkennen, daß die politische Abstinenz innerhalb der staatlichen Verwaltungen offenbar keineswegs so weit verbreitet ist wie unter "freien Forschern". Das Interesse, das staatliche Verwaltungen im Bereich des Kriminaljustizsystems daran haben, sicher- zustellen, daß personenbezogene Daten, die von Polizei, Justiz und Strafvollzug in Fülle gesammelt werden, auch weiterhin für Polizei, Justiz und Strafvollzug "wissenschaftlich" ausgewertet werden können, ist jedenfalls nicht zu übersehen. Zumindest innerhalb und für staatliche Verwaltungen scheint damit die Funktion von Wissenschaft in unserer Gesellschaft unstrittig. Und zumindest diese Funktion ist daher vor datenschutzrechtlichen "Nachstellungen" auf jeden Fall sicherzu- stellen. Womit allerdings ebenfalls "sichergestellt" sein dürfte, daß die "politische Funktion" des Datenschutzes in der empirischen Kriminologie noch keineswegs ausdiskutiert ist. (Fortsetzung von Fn. 41) des betroffenen Bürgers - über das "öffentliche Inter- esse" an der jeweiligen Forschung zu entscheiden hat (wie z.B. selbst in dem ansonsten recht forschungsfreundlichen $ 75 Abs.ı Sozialgesetzbuch). Simitis befürchtet daher (ebenda) zurecht, daß "je weniger die projektierte Arbeitsweise den tradierten Vorstellungen entspricht" und je stärker das vorgesehene For- schungsprojekt mit den "eingefahrenen Perspektiven kollidiert und damit Aver- sionen und Vorurteile mobilisiert, desto schneller dürfte die kritische Grenze zur Zensur erreicht, wenn nicht überschritten werden". Auch insofern wird Daten- schutz also - auch "ohne Vorwand", dafür aber absehbar - zur Behinderung insti- tutionenkritischer kriminologischer Forschung in Zukunft voraussichtlich einen nicht gerade unwesentlichen Beitrag leisten. 42 SIMITIS, 1985 (Fn. 4), S. 101 43 Damit erhält die bereits zu Beginn der Datenschutzdebatte beklagte Gefährdung des Informationsgleichgewichtes zwischen Öffentlichkeit und staatlicher Verwal- tung ihre nunmehr forschungsspezifische Variante: denn wenn der Datenschutz u.a. aufgerufen ist, einer - die Funktionsfähigkeit des demokratischen Staates gefähr- denden - Monopolisierung der Information durch staatliche Verwaltungen ent- gegenzutreten, dann wird er wohl auch nicht umhin kommen, aus dem gleichen Grunde auch jeder Einschränkung "unabhängiger Forschung" bei gleichzeitiger Privilegierung der "Staatsforschung" mutig entgegenzutreten. ISI Datenschutz bei automatisierter Daten- verarbeitung in der kriminologischen Forschung von Wollgang Heinz Datenschutz und Datenzugang in der kriminologischen Forschung Informationelle Selbstbestimmung und kriminologische Forschung Zugang der kriminologischen Forschung zu personenbezogenen Daten Datenschutzmaßnahmen und Datensicherung bei Verarbeitung personen- bezogener Daten Il Die Zielvorgaben des Datenschutzrechtes hinsichtlich technischer und organisatorischer Maßnahmen zur Gewährleistung des Datenschutzes bei Verarbeitung personenbezogener Daten ı. Ausdehnung der datenschutzrechtlichen Verpflichtungen auf die bei der Datenverarbeitung beschäftigten Personen Technische und organisatorische Maßnahmen zur Gewährleistung der Ausführung der Datenschutzgesetze 2.1. Generalklausel von $ 6 Abs.ı BDSG 2.2. Der Anforderungskatalog von $& 6 Abs.ı BDSG bei automatischer Verarbeitung personenbezogener Daten - die "Zehn Gebote des Datenschutzes" 2.2. I ° 2.2.2, Zugangskontrolle Abgangskontrolle I Die in diesem Beitrag skizzierten Maßnahmen zur Ausführung der Vorschriften des Landesdatenschutzgesetzes Baden-Württemberg haben im wesentlichen meine Mitarbeiter, Frau R. Storz und Herr G. Spieß, entwickelt und implementiert. Ihnen bin ich deshalb zu besonderem Dank verpflichtet. Zu Dank verpflichtet bin ich ferner dem Leiter des Rechenzentrums der Universität Konstanz, Herrn J. Jaschke, und dem Leiter der Abteilung Systemsoftware des Rechenzentrums, Herrn Dr. R. Muchsel, die die notwendigen Maßnahmen im Rechenzentrum in enger Ab- stimmung mit meinen Mitarbeitern entwickelten und durchführten. 152 2.2.3 Speicherkontrolle 2.2.4 Benutzerkontrolle 2.2.5 Zugriffskontrolle 2.2.6 Übermittlungskontrolle 2.2.7 Eingabekontrolle 2.2.8 Auftragskontrolle 2.2.9 Transportkontrolle 2.2.IO. Organisationskontrolle I Umsetzung der Zielvorgaben des Datenschutzrechtes hinsichtlich techni- scher und organisatorischer Maßnahmen zur Gewährleistung des Daten- schutzes bei Verarbeitung personenbezogener Daten I Fehlende Umsetzbarkeit bei Einsatz kleinerer Datenverarbeitungs- anlagen? Umsetzungsmöglichkeiten bei Einsatz von Großrechnern 2.II Zusammenwirken technischer und organisatorischer Maßnahmen 2.2. Beispiele für Einzelmaßnahmen technischer und organisatorischer rt 2-2. I . Verpflichtung auf das Datengeheimnis 2.2.2. Dienstanweisung im Hinblick insbesondere auf Zugangs-, Abgangs-, Speicher-, Zugriffs-, Eingabe-, Transport- und Organisationskontrolle 2.2.3 Verringerung des Identifikations-Risikos (Organisations- kontrolle) 2.2.4 Dokumentation von Daten und Programmen (Organisations- kontrolle) 2.2.5 Systemseitige Zugriffskontrolle im Hinblick insbesondere auf Zugangs-, Speicher-, Zugriffs-, Eingabe- und Organi- sationskontrolle 2.2.6 Protokollierung der Bedieneraktivitäten im Hinblick ins- besondere auf Eingabe- und Organisationskontrolle 2.2.7 Verwahrung von Datenträgern (Abgangskontrolle) 2.2.8 Vereinbarungen mit dem Rechenzentrum im Hinblick insbesondere auf Organisationskontrolle 2.2.8.1. Notwendigkeit von Vereinbarungen 2.2.8.2. Mitteilung über Verarbeitung personenbezogener Daten 2.2.8.3. Besondere Sicherungmaßnahmen IV Aus- Datenschutz durch technische und organisatorische Maßnahmen - wirkungen auf die Forschung 153 1 Datenschutz und Datenzugang in der kriminologischen Forschung ı. Informationelle Selbstbestimmung und kriminologische Forschung 1.1. Im Volkszählungsurteil vom 15.12.1983 hat das Bundesverfassungsgericht das Recht des Bürgers auf informationelle Selbstbestimmung anerkannt und hervorge- hoben. Die zentralen Aussagen hierzu sind in den beiden ersten Leitsätzen dieses Urteils zusammengefaßt: "ı. Unter den Bedingungen der modernen Datenverarbeitung wird der Schutz des Einzelnen gegen unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weiter- gabe seiner persönlichen Daten von dem allgemeinen Persnlichkeitsrecht des Art.2 Abs.ı in Verbindung mit Art.ı Abs.ı GG umfaßt. Das Grundrecht gewährleistet insoweit die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen. 2. Einschränkungen dieses Rechts auf 'informationelle Selbstbestimmung!' sind nur im überwiegenden Allgemeininteresse zulässig. Sie bedürfen einer verfassungs- gemäßen gesetzlichen Grundlage, die dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklar- heit entsprechen muß. Bei seinen Regelungen hat der Gesetzgeber ferner den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Auch hat er organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen zu treffen, welche der Gefahr einer Verletzung des Persönlichkeitsrechts entgegenwirken."2 Zu den besonders sensiblen und deshalb besonders schützenswerten Daten zäh- len Angaben über strafbare Handlungen bzw. über Ordnungswidrigkeiten. Diese Daten gehören dementsprechend zu den wenigen, für die das Bundesdatenschutz- gesetz vom 27. Januar 19773 und die Landesdatenschutzgesetze4 besondere, auf die 2 BVerfGE 6s5, ı. 3 Gesetz zum Schutz vor Mißbrauch personenbezogener Daten bei der Datenverar- beitung (Bundesdatenschutzgesetz - BDSG) vom 27.Januar 1977 (BGBl. I S. 201) i.d.F. von Art.3 Erstes Gesetz zur Bereinigung des Verwaltungsverfahrensrechts vom 1ı8. 2. 1986 (BGBl. I S. 265). 4 Gesetz zum Schutz vor Mißbrauch personenbezogener Daten bei der Datenverar- beitung (Bundesdatenschutzgesetz - BDSG) vom 27. Januar 1977 (BGBl. I S. 201), i.d.F. des Änderungsgesetzes vom 1ı8. August ı980 (BGBl. I S 1469). Gesetz zum Schutz vor Mißbrauch personenbezogener Daten bei der Datenver- arbeitung (Landesdatenschutzgesetz - LDSG) Baden-Württemberg vom 4. Dezember 1979 (GBl. S. 534) i.d.F. des Anderungsgesetzes vom 30. Juni 1982 (GBl. S. 265). Bayerisches Gesetz zum Schutz vor Mißbrauch personenbezogener Daten bei der Datenverarbeitung (Bayerisches Datenschutzgesetz - BayDSG) vom 28. April 1978 (BayRS 204-1ı-I) geändert durch Gesetz vom 24. März 1983 (GVBl. S. 90). Gesetz über den Datenschutz in der Berliner Verwaltung (Berliner Datenschutz- gesetz - BInDSG) vom ı2. Juli 1978 (GVBl. S. 1317) geändert durch Gesetz vom 16. Dezember 1983 (GVBl. S 1562). Gesetz zum Schutz vor Mißbrauch personenbezogener Daten bei der Datenver- arbeitung (Fortsetzung nächste Seite) 154 konkrete Gefährdungssituation abstellende Regelungen getroffen haben5. Selbst wenn die Speicherung dieser Daten zulässig war, sind sie nach diesen Vorschriften zu löschen, wenn die speichernde Stelle die Richtigkeit nicht beweisen kann. 1.2. In der kriminologischen Forschung werden typischerweise derartige sensible Daten erhoben und verarbeitet®. Dem Schutz dieser Daten kommt besondere Bedeutung zu, und zwar nicht nur, weil der Gesetzgeber sie für besonders schützenswert erachtet hat, sondern auch, weil kriminologische Forschung der Akzeptanz durch die Bevölkerung bedarf. Welche forschungspolitischen und metho- dischen Konsequenzen Nichtakzeptanz hat, haben in aller Deutlichkeit die um die Volkszählung geführte Diskussion und die Vorgänge bei deren Durchführung gezeigt. Akzeptanz kriminologischer Forschung setzt das Vertrauen des Bürgers voraus, daß seine schutzwürdigen Belange bei der Verarbeitung seiner persönlichen Daten nicht beeinträchtigt werden. Ohne dieses Vertrauen ist langfristig der Zugang zu personenbezogen Daten, der für die kriminologische Forschung existen- tielle Bedeutung besitzt, nicht gesichert. Insofern hat der Datenschutz "vertrau- ensfördernde Wirkung"7. (Fortsetzung von Fn.4) (Bremisches Datenschutzgesetz - BrDSG -) vom ı9. Dezem- ber 1977 (Brem.GBL S. 393) i.d.F. der Änderungsgesetze vom 1ı6. Juli 1979 (Brem.GBL S. 279) und vom 23. November 1981(Brem.GBL S. 245). Hamburgisches Datenschutzgesetz (HmbDSG) vom 3ı. März 1981 (GVBl. S. 71). Hessisches Datenschutzgesetz (HDSG) vom ıı. November 1986 (GVBl. I S. 309). Niedersächsisches Datenschutzgesetz (NDSG) vom 26. Mai 1978 (Nieders. GVBl. S. 421), geändert am 2. Juli 1985 (Nieders. GVBl. S 192). Gesetz zum Schutz vor Mißbrauch personenbezogener Daten bei der Datenver- arbeitung (Datenschutzgesetz Nordrhein-Westfalen - DSG NW -) vom ı19. Dezember 1978 (GV. NW. S. 640). Landesgesetz zum Schutze des Bürgers bei der Verarbeitung personenbezogener Daten (Landesdatenschutzgesetz Rheinland-Pfalz - LDatG -) vom 21. Dezember 1978 (GVBl. S. 749) i.d.F. des Änderungsgesetzes vom 14. Mai 1982 (GVBl. S.129). Saarländisches Gesetz zum Schutz vor Mißbrauch personenbezogener Daten bei der Datenverarbeitung (Saarländisches Datenschutzgesetz - SDSG) vom 1ı7. Mai 1978 (Amtsbl. S. 581), i.d.F. des Änderungsgesetzes vom 14. Dezember 1982 Amtsbl. 1983 S. 25). Gesetz zum Schutz vor Mißbrauch personenbezogener Daten bei der Datenver- arbeitung (Landesdatenschutzgesetz - LDSG ) vom ı. Juni 1978 (GVOBI. Schl.-H S. 156, geändert am 4. Juni 1985 (GVOBlI. Schl.-H. S. 158). > Vgl. nur 88 27 Abs.3 Satz 3, 35 Abs.3 Satz 3 BDSG. 6 Vgl. allgemein MOHLER, P.; KAASE, M.: Formen der Erhebung in der empiri- Schen Sozialforschung. In: Kaase, M. u.a., Datenzugang und Datenschutz. Kon- Sequenzen für die Forschung. Königstein/Ts., 1980, S. 67 {ff. 7 7. Tätigkeitsbericht der Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden- ürttemberg vom 31.12.1986 (LT-Drs. 9/4015), S. 66. 155 An der Schutzbedürftigkeit dieser Daten und an der Notwendigkeit von Maß- nahmen zur Datensicherung ändert sich dadurch nichts, daß, von Einzelfallstudien abgesehen, das einzelne Individuum und seine Identität nach Datenerhebung in der Regel nicht mehr interessiert, daß das Interesse der Forschung vielmehr den Aggregatdaten gilt. Deshalb werden die Daten vielfach auch - im sozialwissen- schaftlichen Sinne® - anonymisiert, d.h. die eine bestimmte Person kennzeichnen- den Angaben (Name, Anschrift) werden durch Fallnummern oder ähnliches ersetzt; Befragten wird regelmäßig Anonymität zugesichert. Im datenschutzrechtlichen Sinne sind diese Daten gleichwohl personenbezogen und unterliegen dem Daten- schutz, weil die Bezugspersonen noch - mit Hilfe anderer Informationen (z.B Zuordnungsliste) - bestimmbar sind9. Erst die Aussagen der Wissenschaft stützen sich, wenn mit statistischen Methoden gearbeitet wird, auf aggregierte Daten. Diese machen Aussagen über Aggregate, z.B. über die vorbestrafte männliche Wohnbevölkerung eines Bundeslandes, die tatverdächtigen oder verurteilten Jugend- lichen, die arbeitslosen Tatverdächtigen usw., aber nicht mehr über einzelne bestimmbare Personen. Erst diese Aggregatdaten sind im Sinne des Datenschutz- rechts nicht mehr personenbezogen, d.h. anonymisiert, und unterliegen daher dem Datenschutz nicht mehr. 8 Vgl. hierzu STEINMÜLLER, W.: Ein organisationsunterstütztes Verfahren zur Anonymisierung von Forschungsdaten. In: Kaase, M. u.a., Datenzugang und Daten- schutz. Konsequenzen für die Forschung. Königstein/Ts., 1980, S 111 ff. 9 Die Frage, ob eine Person noch "bestimmbar" ist, ist mit die schwierigste des Datenschutzrechts. Sie ist theoretisch nicht eindeutig geklärt, und zwar ins- besondere im Hinblick darauf, welches Zusatzwissen realistischerweise unterstellt werden darf (vgl. nur DAMMANN, U,., in: Simitis, S. u.a., Kommentar zum Bundes- datenschutzgesetz. Baden-Baden, 3. Auflage, 198 1, $ 2 Rdnr. ı9 ff.; BRENNECKE, R.: Kriterien zur Operationalisierung der faktischen Anonymisierung. In: Kaase, M. u.a., Datenzugang und Datenschutz. Konsequenzen für die Forschung. Königstein/Ts., 1980, S. 158 ff.; DITTRICH, K.; SCHLÖRER, J.: Anonymisierung von Forschungsdaten und Identifikation anonymer Datensätze. In: Datenschutz und Datensicherheit 1987, S. 30 ff.; MALLMANN, O,., in: Simitis, S. u.a., Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz. Baden-Baden, 3. Auflage, 1981, & 31ı Rdnr. 27 ff.; PAAB, G.: Anonymität statistischer Einzelangaben. In: Datenschutz und Daten- sicherung 1985, S. 97 ff.; PAAß, G.; WAUSCHKUNMNN, U.: Datenzugang,Datenschutz und Anonymisierung. Analysepotential und Identifizierbarkeit von anonymisierten Individualdaten. München, Wien 1985; SCHLÖRER, J.: Datenorientierte Verfahren der Anonymisierung. Anonymisierung von Mikrodaten in der Forschung: Technische Aspekte. In: Kaase, M. u.a., Datenzugang und Datenschutz. Konsequenzen für die Forschung. Königstein/Ts., 1980, S. 118 ff.; STEINMÜLLER, W.: Ein organisa- tionsunterstütztes Verfahren zur Anonymisierung von Forschungsdaten. In: Kaase, M u.a., Datenzugang und Datenschutz. Konsequenzen für die Forschung. Königstein/Ts., 1980, S ı11 ff£.). 156 1.3. Zwischen dem nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Ver- fassungsrang besitzenden Recht auf informationelle Selbstbestimmung und der ebenfalls durch die Verfassung geschützten Freiheit der Forschung besteht ein Spannungsverhältnis!9. "DatenzugangundDatenschutzbestimmengleichermaßendie Voraussetzungen wissenschaftlicher Arbeit, die sich die Möglichkeiten elektroni- scher Datenverarbeitung nutzbar machen will. Datenzugang ist in weiten Bereichen die Voraussetzung dafür, daß wissenschaftliche Kontroversen empirisch geklärt werden können. Datenschutz ist notwendig, weil sich Wissenschaft immer am Men- schen und damit auch an seinen Persönlichkeitsrechten orientieren muß"1I, Obwohl Art.s Abs.3 GG die freie wissenschaftliche Forschung ohne Einschrän- kung durch einen Gesetzesvorbehalt garantiert, ist Forschung nicht schrankenlos. Einschränkungen ergeben sich aus verfassungsimmanenten Schranken, wie z.B. dem informationellen Selbstbestimmungsrecht des Einzelnen. Dieses Spannungsverhältnis ist im Sinne einer praktischen Konkordanz zu lösen, d.h. beiden Grundrechten ist unter gegenseitiger Berücksichtigung größtmögliche Wirksamkeit!? zu verschaffen. 2. Zugang der kriminologischen Forschung zu personenbezogenen Daten Die vom Bundesverfassungsgericht geforderte gesetzliche Grundlage für die Ein- schränkung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung hat der Bundesgesetz- geber bislang noch nicht geschaffen. Es existieren lediglich einige spezialgesetz- liche Regelungen, wie z.B. 88 75 SGB X, 42 Abs.2 BZRG. Einige Landesgesetzgeber haben ferner in ihren Landesdatenschutzgesetzen Forschungsklauseln aufgenom- men13. Vorn der aus allerjüngster Zeit stammenden Regelung in $ 33 des Hessischen Datenschutzgesetzes abgesehen, haben sich die allgemeinen Regelungen in den LDSG vor allem wegen der Fülle unbestimmter Rechtsbegriffe als problematisch erwiesen. Dies hat dazu geführt, daß sowohl für den betroffenen Bürger bzw. die Wissenschaftsfreiheit. 19 Vgl. den hierzu abgewogenen Beitrag von SIMITIS, S.: Datenschutz und In: M Kaase, u.a., Datenzugang und Datenschutz. Konsequenzen für die Forschung. Königstein/Ts., ı980, S. 83 {f. '! KAASE, M. u.a., Vorwort. In: Kaase, M. u.a., Datenzugang und Datenschutz. Konsequenzen für die Forschung. Königstein/Ts., ı980, IX. !? Vgl. HESSE, K.: Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutsch- land. Heidelberg, ıs. Aufl., 1985, Rdnr. 317 {ff. '3 Vgl. z.B. 8 20 LDSG Baden-Württemberg; $ 33 LDSG Hessen; &8 ı2 LDSG Nordrhein-Westfalen; $ 25 LDSG Rheinland-Pfalz. 157 datenhaltende öffentliche Stelle als auch für den Forscher selbst die Zulässigkeit des konkreten Forschungsvorhabens häufig nicht eindeutig durch den Gesetzes- wortlaut geregelt erscheint. Diese Unklarheit der Rechtslage veranlaßt die daten- haltenden Stellen nicht selten dazu, den Datenschutzbeauftragten die Rolle einer Vorprüfstelle anzusinnen14. Die Abgrenzungs- und Auslegungsprobleme sind ge- richtlicher Kontrolle praktisch nicht zugänglich, da der Forscher nur einen An- spruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung durch die datenhaltenden Stellen hat15S. Nach Einschätzung zahlreicher Kriminologen!® wird durch die Genehmi- gungsbehörden bzw. die Datenschutzbauftragten die Zulässigkeit von Forschungs- vorhaben zunehmend kasuistisch und regional höchst unterschiedlich beurteilt. Diese Situation ist insgesamt für alle Beteiligten, für die Bürger, die datenhalten- den Stellen, die Forscher wie nicht zuletzt auch für die Datenschützer, in hohem Maße unbefriedigend. Für die Forscher mehren sich die Zweifel, ob das Daten- schutzrecht in seiner heutigen Ausprägung für den einzelnen Wissenschaftler noch handhabbar, Forschung überhaupt noch planbar ist. Das Bemühen des Forschers, Zugang zu öffentlichen Daten oder Akteneinsicht zu erhalten, ist inzwischen nicht mehr kalkulierbar geworden. Erhebliche Forschungskapazitäten und damit auch Steuergelder werden durch diese Schwierigkeiten gebunden. Dringend notwendig, und zwar im Interesse des Bürgers wie der Forschung, ist es deshalb, daß der Gesetzgeber alsbald die vom BVerfG geforderte gesetzliche Grundlage schafft, die dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit entspricht. Regelungsvorbild hierfür könnten $ 33 LDSG Hessen oder $ 42 Abs.z BZRG sein 3. Datenschutzmaßnahmen und Datensicherung bei Verarbeitung personen- bezogener Daten Das Datenschutzrecht hat den Datenschutzmaßnahmen bei Verarbeitung per- sonenbezogener Daten mit Recht große Bedeutung beigemessen. Selbstverständliche 14 Nicht auszuschließen ist, daß Datenschutz gelegentlich auch als Vorwand be- nutzt wird. Die Verweigerung der Datenübermittlung ist einfacher und enthält für die datenhaltende Stelle kein Sanktionierungsrisiko. 15 Zur Frage eines etwaigen Rechts des Forschers auf Datenzugang vgl. EBERLE, C.-E.: Implikationen des Datenschutzes für die empirische Sozialforschung. In: Zeitschrift für Soziologie 1981, S. 205. 16 Zur vergleichbaren Situation in der erziehungswissenschaftlichen Forschung vgl. INGENKAMP, K.: Datenzugang bei Eigenerhebungen im erziehungswissenschaft- lichen Bereich. In: Kaase, M. u.a., Datenzugang und Datenschutz. Konsequenzen für die Forschung. Königstein/Ts., ı980, S. s2 {ff. 158 Voraussetzung ist zunächst, daß nur Daten verarbeitet werden dürfen, die der Forscher in rechtlich zulässiger Weise erhalten hat. Die rechtliche Zulässigkeit, insbesondere auch die aufgrund einer Einwilligung des Betroffenen gegebene, ändert nichts an der Notwendigkeit von technischen und organisatorischen Maß- nahmen zur Ausführung der Vorschriften der Datenschutzgesetze. Bei der gesamten Datenverarbeitung muß den sich aus $ 6 Abs.ı BDSG bzw. den damit inhaltlich übereinstimmenden Landesdatenschutzgesetzenergebenden17 Anforderungen Rech- nung getragen werden!8, Diese Maßnahmen dienen unmittelbar oder mittelbar dem Interesse des Betrof- fenen und zielen vor allem darauf ab, eine unzulässige Verarbeitung oder Nutzung personenbezogener Daten zu verhindern. Es handelt sich deshalb um Datenschutz- maßnahmen. Hiervon sind Datensicherungsmaßnahmen zu unterscheiden, die im Interesse der datenverarbeitenden Stelle zur Sicherung des ordnungsgemäßen Ablaufs der Datenverarbeitung durch Sicherung von Hard- und Software sowie von Daten vor Verlust, Beschädigung, Zerstörung oder Mißbrauch ergriffen werden. Freilich dienen derartige Datensicherungsmaßnahmen zugleich auch den durch $ 6 BDSG geforderten Maßnahmen des Datenschutzes und werden häufig mit diesen identisch sein. Dem hohen Schutzinteresse der im Datenschutzrecht besonders hervorgehobenen Angaben über strafbare Handlungen bzw. über Ordnungswidrigkeiten hat die krimi- nologische Forschung insbesondere bei der Entscheidung über Art und Umfang der Maßnahmen zur Gewährleistung des Datenschutzes gem. $ 6 Abs.ı Satz 2 BDSGI19 Rechnung zu tragen. Entsprechende Schutzmaßnahmen zu treffen, liegt im übrigen auch im ureigenen Interesse der kriminologischen Forschung, denn auch ein nur fahrlässiger Mißbrauch ist für die kriminologische Forschung kontraproduktiv. 17 Vgl. 8 8 LDSG Baden-Württemberg; Artikel ıs LDSG Bayern; $ 5 LDSG Berlin; $ 6 LDSG Bremen; $ 8 LDSG Hamburg; $ ı0 LDSG Hessen; &$ 6 LDSG Nieder- sachsen; 8 6 LDSG NRW; $ 9 LDSG Rheinland-Pfalz; $ ı2 LDSG Saarland; $ 8 LDSG Schleswig-Holstein. 18 Die Literatur hierzu ist inzwischen nahezu unübersehbar gewurden (vgl. nur die Literaturhinweise bei DAMMANN, U,., in: Simitis, S. u.a., Kommentar zum Bundes- datenschutzgesetz. Baden-Baden, 3. Auflage, 1981, $ 6) '9 Im folgenden wird nur auf den Anforderungskatalog von $ 6 BDSG und die hierzu erlassene Anlage eingegangen. Inhaltliche Unterschiede zu den entspre- Chenden Regelungen in den Landesdatenschutzgesetzen bestehen nicht bzw. können vernachlässigt werden. 159 N Die Zielvorgaben des Datenschutzrechtes hinsichtlich technischer und organi- satorischer Maßnahmen zur Gewährleistung des Datenschutzes bei Verarbei- tung personenbezogener Daten ı. Ausdehnung der datenschutzrechtlichen Verpflichtungen auf die bei der Daten- verarbeitung beschäftigten Personen "Um die Einhaltung der Datenschutzbestimmungen auch unmittelbar durch die bei der Datenverarbeitung beschäftigten Personen sicherzustellen"29, wurden die sonst nur zwischen der speichernden Stelle und dem Betroffenen bestehenden Verpflichtungen ausgedehnt. Das gesetzliche Verbot der unbefugten Verarbeitung, Bekanntgabe, Zugänglichmachung und sonstigen Nutzung trifft nach $ s Abs.ı BDSG2I1 alle "bei der Datenverarbeitung beschäftigten Personen". Dies sind un- streitig alle Personen, zu deren Dienstgeschäften die Speicherung, Übermittlung, Veränderung oder Löschung personenbezogener Daten gehört?2, Die nach $ s Abs.2 BDSG vorzunehmende Verpflichtung besteht aus einer Information über den Inhalt der Pflichten aus dem Datengeheimnis nach $ 5 Abs.ı und aus der Aufforderung, diese Pflichten gewissenhaft wahrzunehmen. Eine Form ist zwar nicht vorgeschrieben, die Schriftform wird im Normalfall aber schon aus Beweisgründen angebracht sein?3. 2. Technische und organisatorische Maßnahmen zur Gewährleistung der Ausführung der Datenschutzgesetze 2.1. Generalklausel von $ 6 Abs.ı BDSG $& 6 BDSG verpflichtet die datenverarbeitende Stelle, die erforderlichen techni- 20 Bericht des Innenausschusses zu $ 3b (BT-Drs. 7/5277), 6. 21 Vgl. auch die damit übereinstimmenden Landesdatenschutzgesetze: $ 7 LDSG Baden-Württemberg; Artikel 14 LDSG Bayern; $ 8 LDSG Berlin; $ 5 LDSG Bremen; &$ 7 LDSG Hamburg; $ 9 LDSG Hessen; $ 5 LDSG Niedersachsen; $ 5 LDSG NRW; &8 8 LDSG Rheinland-Pfalz; $ ı1 LDSG Saarland; &$ 7 LDSG Schleswig-Holstein. 22 Strittig ist, ob zu diesem Personenkreis auch Personen gehören, die, wie etwa das Wartungs- und Reinigungspersonal, personenbezogene Daten lediglich faktisch zur Kenntnis zu nehmen in der Lage sind. 23 Vgl. das Muster einer Verpflichtung nach $ 5 BDSG bei DAMMANN, U,., in: Simitis, S. u.a., Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz. Baden-Baden, 3. Auflage, 1981, $ 5 Anhang ı. 160 schen und organisatorischen Maßnahmen zur Gewährleistung der Ausführung des Bundesdatenschutzgesetzes zu treffen. Ob die Datenverarbeitung automatisch oder manuell erfolgt, macht hierbei keinen Unterschied. Die Begriffe "technisch" und "organisatorisch" sind weit auszulegen; sie um- fassen letztlich auch bauliche und personelle Maßnahmen. Ziel dieser Maßnahmen ist es, die personenbezogenen Daten vor Mißbrauch zu schützen, also einerseits eine unzulässige Verarbeitung und Nutzung zu verhindern, andererseits eine gebotene Datenverarbeitung (z.B. Löschung) oder sonstige gesetzlich gebotene Handlungen (z.B. Auskunfterteilung) sicherzustellen. Allerdings sind nicht die absolut erforderlichen Maßnahmen zu treffen, die den größtmöglichen Schutz gewährleisten. Der Gesetzgeber hat die Maßnahmen vielmehr dem Verhältnismäßigkeitsprinzip unterstellt, d.h. die Maßnahmen sind nur "erfor- derlich", "wenn ihr Aufwand in einem angemessenen Verhältnis zu dem angestreb- ten Schutzzweck steht" ($ 6 Abs.ı Satz 2 BDSG). Art und Umfang der Maßnahmen richten sich danach, wie hoch das Schutzbedürfnis und der zur Realisierung der Maßnahmen erforderliche Aufwand ist. Je stärker das Schutzbedürfnis ist, umso höher ist der zu erbringende Aufwand. Die Entscheidung über die jeweils erfor- derlichen Maßnahmen liegt bei der speichernden Stelle. Der Gesetzgeber hat bewußt darauf verzichtet, einzelne Maßnahmen vorzuschreiben. Werden die personenbezogenen Daten jedoch automatisch verarbeitet, gibt das Gesetz der speichernden Stelle in der Anlage zu $ 6 BDSG einen Katalog von bei- spielhaften "Zielvorgaben"24 an die Hand, durch die der Entscheidungsspielraum der speichernden Stelle eingeengt wird. Innerhalb dieses Rahmens können die erforderlichen Maßnahmen ausgewählt werden. 2.2. Der Anforderungskatalog von $ 6 Abs.ı BDSG bei automatischer Verarbeitung personenbezogener Daten - die "Zehn Gebote des Datenschutzes" 2.2.1. Zugangskontrolle Nach Nr. ı der Anlage zu $ 6 Abs.ı Satz ı BDSG sind "Maßnahmen zu treffen, die ... geeignet sind, ... Unbefugten den Zugang zu Datenverarbeitungsanlagen, mit denen personenbezogene Daten verarbeitet werden, zu verwehren". Erforderlich ist es danach festzulegen, welche Personen wann und zu welchem 24 Vgl. WEISE, K.-Th.: Gibt es einen Stand der Datensicherung? In: Datenschutz und Datensicherung 1985, S 140 ff. 161 Zweck Zugang zu Datenverarbeitungsanlagen haben. Soweit aufgrund einer entspre- chenden organisatorischen Regelung keine Befugnis besteht, ist der räumliche Zugang zu Datenverarbeitungsanlagen, die Möglichkeit, auf die Verarbeitung oder auf die Daten selbst einzuwirken, sowie die optische Kenntnisnahme der Daten durch geeignete Maßnahmen zu verwehren?®5. 2.2.2. Abgangskontrolle Nach Nr. 2 der Anlage zu $& 6 Abs.ı Satz ı BDSG sind "Maßnahmen zu treffen, die ... geeignet sind, ... Personen, die bei der Verarbeitung personenbezogener Daten tätig sind, daran zu hindern, daß sie Datenträger unbefugt entfernen". Durch die Abgangskontrolle soll die unbefugte Entfernung von Datenträgern verhindert werden. Da bereits durch die Zugangskontrolle nach Nr. ı und durch die Organisationskontrolle nach Nr. ı0 sichergestellt sein muß, daß sich Unbefugte keinen Zugriff auf Datenträger verschaffen können, konnte sich Nr. 2 auf Maß- nahmen hinsichtlich der bei der Datenverarbeitung befugt tätigen Personen beschränken. Erforderlich sind danach zunächst Regelungen, wer von den bei der Datenverarbeitung tätigen Personen Datenträger überhaupt entfernen darf. Zusätz- lich sind Maßnahmen erforderlich, die ein unbefugtes Entfernen verhindern, wie z.B. physischer Verschluß der Datenträger während der Zeit, in denen nicht mit ihnen gearbeitet wird, organisatorische Maßnahmen zur Beschränkung des Umlaufs der Datenträger auf das unumgänglich notwendige Maß, Bestandskontrolle der Datenträger26, 2.2.3. Speicherkontrolle Nach Nr. 3 der Anlage zu $ 6 Abs.ı Satz ı BDSG sind "Maßnahmen zu treffen, 25 Vgl. AUERNHAMMER, H.: Bundesdatenschutzgesetz. Köln u.a., 2.Aufl., 1981, Rdnr. 7; HAHNE, B., KASSEL, H.: Datensicherung. Empfehlungen und Maßnahmen. Berlin, München 1983, S. 57 f£.; SCHNEIDER, J.; STEINBRINCK, in: Gallwass, H.-U. u.a., Datenschutzrecht. Stuttgart u.a., 1986, $ 6 Rdnr. 52; STADLER, N.: Daten- sicherung durch Organisation. Voraussetzung des Datenschutzes. Freiburg i.Br., 2. Aufl., 1980, S. 52 {f. 26 Vgl. AUERNHAMMER, H.: Bunéesdatenschutzgesetz. Köln u.a., 2. Aufl., 1981, Rdnr. 8; HAHNE, B.; KASSEL, H.: Datensicherung. Empfehlungen und Maßnahmen. Berlin, München 1983, S. 63; DAMMANN, U., in: Simitis, S. u.a., Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz. Baden-Baden, 3 Auflage, 1981, &$ 6, Rdnr. 905; SCHNEIDER, J.; STEINBRINCK, in: Gallwass, H.-U. u.a., Datenschutzrecht. Stutt- gart u.a., 1986, $ 6 Rdnr. s4; STADLER, N.: Datensicherung durch Organisation. Voraussetzung des Datenschutzes. Freiburg i.Br., 2. Aufl., 1980, S. 76, 77. 162 die ... geeignet sind, ... die unbefugte Eingabe in den Speicher sowie die unbefugte Kenntnisnahme, Veränderungoder Löschunggespeicherter personenbezogener Daten zu verhindern". Auch hier setzt das Gesetz voraus, daß festgelegt wird, wer Daten transfor- mieren, nutzen und zur Kenntnis nehmen darf. Ferner sind Maßnahmen zu treffen, die die unbefugte Wahrnehmung der genannten Funktionen verhindern, also z.B. Berechtigungsprüfungen durch spezielle DV-Programme, Protokollierung der Bedie- nung des DV-Systems?27,. 2.2.4. Benutzerkontrolle Nach Nr. 4 der Anlage zu $ 6 Abs.ı Satz ı BDSG sind "Maßnahmen zu treffen, die ... geeignet sind, ... die Benutzung von Datenverarbeitungssystemen, aus denen oder in die personenbezogene Daten durch selbsttätige Einrichtungen übermittelt werden, durch Unbefugte zu verhindern". Betroffen durch diese Regelung ist der Vorgang der Datenfernübertragung, d.h. die Übermittlung personenbezogener Daten an Dritte i.S.v. $ 2 Abs.2 Nr.2 BDSG. Das Gebot zu Benutzerkontrolle greift nicht ein, wenn sich die Benutzung aus- schließlich auf die Datenverarbeitungsanlage, ausschließlich auf das Programm oder ausschließlich auf die Daten bezieht. 2.2.5. Zugriffskontrolle Nach Nr. 5 der Anlage zu $ 6 Abs.ı Satz ı BDSG sind "Maßnahmen zu treffen, die ... geeignet sind, ... zu gewährleisten, daß die zur Benutzung eines Datenverar- beitungssystems Berechtigten durch selbsttätige Einrichtungen ausschließlich auf die ihrer Zugriffsberechtigung unterliegenden personenbezogenen Daten zugreifen können". Vorausgesetzt wird hier, daß durch organisatorische Maßnahmen festgelegt ist, welche Beschäftigten der speichernden Stelle welche Zugriffsberechtigung auf die personenbezogenen Daten haben. Diese Berechtigung kann differenziert sein nach 27 Vgl. AUERNHAMMER, H.: Bundesdatenschutzgesetz. Köln u.a., 2. Aufl., 1981, Rdnr. 9; HAHNE, B., KASSEL, H.: Datensicherung. Empfehlungen und Maßnahmen. Berlin, München 1983, S. 65; DAMMANN, U,., in: Simitis, S. u.a., Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz. Baden-Baden, 3 Auflage, 1981, $ 6, Rdnr. 98; SCHNEIDER, J.; STEINBRINCK, in: Gallwass, H.-U. u.a., Datenschutzrecht. Stutt- Bart u.a., 1986, $ 6 Rdnr. 57, S. 61; STADLER, N.: Datensicherung durch Organisa- tion. Voraussetzung des Datenschutzes. Freiburg i.Br., 2. Aufl., 1980, S. 73, 74, 76. 163 Datenmenge und -art, Programmen, Zeitraum und Operationen. Zur Kontrolle des Zugriffs kommen Maßnahmen in Betracht, durch die die Identifikation des Zugrei- fenden festgestellt und der Zugriff kontrolliert wird, insbesondere auch Miß- brauchsversuche28 protokolliert werden29. 2.2.6. Übermittlungskontrolle Nach Nr. 6 der Anlage zu $& 6 Abs.ı Satz ı BDSG sind "Maßnahmen zu treffen, die ... geeignet sind, . zu gewährleisten, daß überprüft und festgestellt wer- den kann, an welche Stellen personenbezogene Daten durch selbsttätige Einrich- tungen übermittelt werden können". Durch die Übermittlungskontrolle soll prüfbar gemacht werden, an wen Daten übermittelt werden können. In der Regel sind die hiernach erforderlichen Maßnah- men "bereits durch die Vorkehrungen zur Benutzer- und Zugriffskontrolle abge- deckt"30, 2.2.7. Eingabekontrolle Nach Nr. 7 der Anlage zu $ 6 Abs.ı Satz ı BDSG sind "Maßnahmen zu treffen, die ... geeignet sind, . zu gewährleisten, daß nachträglich überprüft und fest- gestellt werden kann, welche personenbezogenen Daten zu welcher Zeit von wem in Datenverarbeitungssysteme eingegeben worden sind". Durch die Eingabekontrolle soll die Prüfbarkeit hinsichtlich des eingegebenen personenbezogenen Dateninhalts, des Zeitpunktes der Eingabe sowie der Identität der eingebenden Person gewährleistet werden, um so präventiv unbefugte Aktivi- täten zu verhindern. In Betracht kommen hierfür - nach manchen Autoren freilich 28 Vgl. WEYER, H., PÜTTER, P.: Organisation und Technik der Datensicherung. Empfehlungen aus der Kontrollpraxis. Köln 1983, S. 93. 29 Vgl. AUERNHAMMER, H.: Bundesdatenschutzgesetz. Köln u.a., 2. Aufl., 1981, Rdnr. ı11; HAHNE, B.; KASSEL, H.: Datensicherung. Empfehlungen und Maßnahmen Berlin, München 1983, S. 69; SCHNEIDER, J.; STEINBRINCK, in: Gallwass, H.-U u.a., Datenschutzrecht. Stuttgart u.a., 1986, $ 6 Rdnr. 68; STADLER, N.: Daten- sicherung durch Organisation. Voraussetzung des Datenschutzes. Freiburg i.Br., 2. Aufl., 1980, S. 48, 5O. 30 DAMMANN, U., in: Simitis, S. u.a., Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz. Baden-Baden, 3. Auflage, 1981, $ 6 Rdnr. 1ı30. 164 nicht zwingend3! - eine benutzerunabhängige, maschinenseitige Protokollierung der Datenerfassung, der Operator-Aktivitäten und der Dokumentation der Eingabepro- gramme32, 2.2.8. Auftragskontrolle Nach Nr. 8 der Anlage zu $ 6 Abs.ı Satz ı BDSG sind "Maßnahmen zu treffen, die ... geeignet sind, . zu gewährleisten, daß personenbezogene Daten, die im Auftrag verarbeitet werden, nur entsprechend den Weisungen des Auftraggebers verarbeitet werden können". Gewährleistet werden soll durch die Auftragskontrolle die "Ausführung" der Vorschriften über die Datenverarbeitung im Auftrag ($& 8 Abs.2, 22 Abs.2, 31 Abs.2, 37 BDSGO). 2.2.9. Transportkontrolle Nach Nr. 9 der Anlage zu $ 6 Abs.ı Satz ı BDSG sind "Maßnahmen zu treffen, die ... geeignet sind, ... zu gewährleisten, daß bei der Übermittlung personenbezo- gener Daten sowie beim Transport entsprechender Datenträger diese nicht un- befugt gelesen, verändert oder gelöscht werden können". Erfaßt wird zum einen die "Übermittlung personenbezogener Daten" (vgl. $& 2 Abs.2 Nr.2 BDSG), zum anderen der "Transport" von Datenträgern. Verhindert werden soll das unbefugte Lesen, Verändern oder Löschen personenbezogener Daten während der Datenübermittlung oder während des Transports der Datenträ- ger. Nicht erfaßt von Nr.9 wird die Datenübertragung innerhalb der speichernden Stelle, da dies keine "Übermittlung" im technischen Sinne darstellt. 31 Vgl.GRELL, R.: Landesdatenschutzgesetz für Baden-Württemberg. Kommentar. Stuttgart u.a. 1980, $ 8 Rdnr. 22: "Die Prüfbarkeit erfordert nicht zwingend eine (programmgesteuerte oder manuelle) Protokollierung; es reicht aus, wenn die erforderlichen Feststellungen nach sonstigen Unterlagen und den gesamten Um- ständen getroffen werden können". Allerdings ist fraglich, ob sich die benutzer- unabhängige Protokollierung nicht bereits schon aus $ 6 Abs.ı BDSG bzw. 8& 8 Abs.ı LDSG Baden-Württemberg bzw. aus Nr. ıo der Anlage ergibt. 32 Vgl. AUERNHAMMER, H.: Bundesdatenschutzgesetz. Köln u.a., 2. Aufl., 1981, Rdnr. 13; HAHNE, B.; KASSEL, H.: Datensicherung. Empfehlungen und Maßnahmen Berlin, München 1983, S. 73; SCHNEIDER,J.; STEINBRINCK, in: Gallwass, H.-U u.a., Datenschutzrecht. Stuttgart u.a., 1986, $ 6 Rdnr. 78; STADLER, N.: Daten- sicherung durch Organisation. Voraussetzung des Datenschutzes. Freiburg i.Br., 2. Aufl., 1980, S. 85. 165 2.2.10. Organisationskontrolle Nach Nr. ı0 der Anlage zu $ 6 Abs.ı Satz ı BDSG sind "Maßnahmen zu tref- fen, die ... geeignet sind, ... die innerbehördliche oder innerbetriebliche Organi- sation so zu gestalten, daß sie den besonderen Anforderungen des Datenschutzes gerecht wird." Die Vorschrift über die Organisationskontrolle enthält einen sehr weitgehenden Gestaltungsauftrag, durch den vor allem die Realisierung der in den vorhergehen- den Nummern aufgestellten Forderungen unterstützt werden soll. In der Lehre von der Datensicherung wurden hierzu ganze Maßnahmebündel erarbeitet, deren Zusammenwirken eine Realisierung der gesetzlichen Anforderungen darstellen soll. In Betracht kommen danach vor allem Maßnahmen zur Funktionstrennung, so daß "für bestimmte ... Verrichtungen in Zusammenhang mit der Verarbeitung personen- bezogener Daten jeweils nur bestimmte Personen und auch diese nur unter be- stimmten Bedingungen und in begrenztem Umfang befugt, alle anderen aber unbe- fugt sind"33. Gefordert wird ferner "eine exakte und aktuelle Dokumentation von Aufbau- und Ablaufstrukturen ... ist ein notwendiges und ... gebotenes Instrument des Datenschutzes. Nur wenn der vorgesehene Ablauf einschließlich der Funktionen der einzelnen Beteiligten detailliert aufgezeichnet ist, lassen sich tatsächliche Abweichungen erkennen und unter Datenschutzgesichtspunkten prüfen"34. I. Umsetzung der Zielvorgaben des Datenschutzrechtes hinsichtlich technischer und organisatorischer Maßnahmen zur Gewährleistung des Datenschutzes bei Verarbeitung personenbezogener Daten ı. Fehlende Umsetzbarkeit bei Einsatz kleinerer Datenverarbeitungsanlagen? In einem Forschungsprojekt hatten wir Identifikationsdaten (Namensdatei) auf einem Personal Computer verarbeitet, alle anderen Forschungsdaten dagegen im Rechenzentrum. Diese Maßnahme diente dem Zweck, in jeder Phase des For- schungsprojekts eine vollständige physikalische Trennung der Identifikationsdaten von den auf dem Großrechner des Rechenzentrums zu verarbeitenden eigentlichen 33 DAMMANN, U,., in: Simitis, S. u.a., Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz. Baden-Baden, 3. Auflage, 1981, $ 6 Rdnr. 169. 34 DAMMANN, U,., in: Simitis, S. u.a., Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz. Baden-Baden, 3. Auflage, 1981, $ 6 Rdnr. ı70. 166 Forschungsdaten sicherzustellen. Der Personal Computer war in einem Raum installiert, der durch eine Sonderschließung so gesichert war, daß nur Befugte Zutritt hatten. Reinigungs- und Wartungspersonal konnte den Raum nur in Anwe- senheit von befugten Projektmitarbeitern betreten. Die Dateien wurden ausschließ- lich auf Disketten gespeichert, diese wurden bei Arbeitsende in Stahlschränken verschlossen. Durch geeignete Maßnahmen wurde sichergestellt, daß weder im Arbeitsspeicher noch in Zwischenspeichern personenbezogene Daten verfügbar waren. Dennoch wurde von der Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden- Württemberg bei einem Kontrollbesuch im Juni 1986 die Verarbeitung dieser Daten für nicht vereinbar mit den datenschutzrechtlichen Anforderungen nach $ 8 LDSG Baden-Württemberg35 erachtet. Begründet wurde dies damit, daß "die Arbeiten auf dem Personal Computer (abliefen) ..., ohne daß der Zugriff auf Daten und Pro- gramme durch spezielle Sicherheits-Software kontrolliert wurde. Auch erfolgte keine Protokollierung der einzelnen Datenverarbeitungsvorgänge. Infolgedessen bestand die Gefahr, daß Unbefugte unbemerkt die Daten im Personal Computer abrufen, verändern oder löschen konnten"36. Durch die getroffenen Maßnahmen wurde zwar u.E. verhindert, daß (unbefugte) Dritte von den personenbezogenen Daten Kenntnis nehmen konnten. Aber gleich- wohl war der Hinweis der Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden-Württem- berg berechtigt, daß nicht oder nur beschränkt sichergestellt werden konnte: - die Speicherkontrolle, - die Zugriffskontrolle und - die Eingabekontrolle. Infolgedessen war eine effektive Überwachung und Protokollierung der Daten- zugriffe der befugten Projektmitarbeiter nicht gewährleistet. Zwar war durch eine Dienstanweisung festgelegt, wer wann welche Dateninhalte einzugeben befugt war. Die Überwachung dieser Dienstanweisung dadurch, daß sich z.B. der einzelne Be- nutzer gegenüber der Datenverarbeitungsanlage identifiziert und maschinenseitig eine zwangsweise Protokollierung sämtlicher Bedieneraktivitäten erfolgt, war von 35 8 8 LDSG Baden-Württemberg stimmt inhaltlich mit $ 6 BDSG überein. 36 7. Tätigkeitsbericht der Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden- Württemberg vom 31.12.1986 (LT-Drs. 9/4015), S. 63. 167 uns aber nicht zu bewerkstelligen. Die in der Literatur diskutierten Möglichkei- ten37 sind auf Personal Computern und unter den PC-üblichen Betriebssystemen aus technischen Gründen nicht zureichend realisierbar. Da das Problem der Über- wachung des Datenzugriffs der befugten Projektmitarbeiter von uns nicht befrie- digend gelöst werden konnte, wurde der Personal Computer für die Verarbeitung personenbezogener Daten gesperrt. 2. Umsetzungsmöglichkeiten bei Einsatz von Großrechnern 2.1. Zusammenwirken technischer und organisatorischer Maßnahmen Zur Realisierung des Datenschutzes bei Verarbeitung personenbezogener Daten sind Maßnahmen sowohl technischer als auch organisatorischer Art notwendig, die erst in ihtrem Zusammenwirken die Ausführung der Vorschriften des Bundesdaten- schutzgesetzes gewährleisten. Hierzu gehören vor allem Maßnahmen in den Berei- chen: Verpflichtung auf das Datengeheimnis, Dienstanweisung, Verringerung des Identifikations-Risikos, Dokumentation von Daten und Programmen, systemseitige Zugriffskontrolle, Protokollierung der Bedieneraktivitäten, Verwahrung von Datenträgern und Vereinbarungen mit dem Rechenzentrum. 2.2. Beispiele für Einzelmaßnahmen technischer und organisatorischer Art 2.2.1. Verpflichtung auf das Datengeheimnis Die Mitarbeiter, die in Forschungsprojekten tätig sind, in denen personen- bezogene Daten erhoben und verarbeitet werden, wurden gem $ 5 BDSG bzw. $& 7 37 Vgl. z.B. 7. Tätigkeitsbericht des Landesbeauftragten für den Datenschutz Nordrhein-Westfalen, S. 166 ff.; vgl. ferner aus jüngster Zeit noch ALBERS, F.: Risiken beim Einsatz von Personalcomputern (PC), in: Datenschutz und Daten- sicherung 1985, S. 201 f£f.; Arbeitskreis "Datenschutz" im SAVE: Datensicherungs- maßnahmen bei Einsatz von Personal Computern. In: Datenschutz und Datensiche- rung 1986, S. 349 £f£.; Arbeitskreis Datenschutz und Datensicherung im G.U.I.D.E., in: Datenschutz und Datensicherung (IDV). Ein Leitfaden für die Praxis im nicht- öffentlichen Bereich. In: Datenschutz und Datensicherung 1986, S. 238 ff.; RUNGE, G.: Probleme des betrieblichen Datenschutzbeauftragten beim Einsatz von Klein- rechnern. In: Datenschutz und Datensicherung 1987, S. 287 {ff. 168 LDSG Baden-Württemberg vor Aufnahme ihrer Tätigkeit auf das Datengeheimnis schriftlich verpflichtet. 2.2.2. Dienstanweisung im Hinblick insbesondere auf Zugangs-, Abgangs-, Speicher-, Zugriffs-, Eingabe-, Transport- und Organisationskontrolle Die Mitarbeiter wurden ferner auf die Einhaltung einer allgemeinen Dienst- anweisung bezüglich des Schutzes personenbezogener Daten verpflichtet. In dieser Dienstanweisung sind u.a. folgende Punkte im einzelnen geregelt: (1) Sicherung personenbezogener Daten gegen Kenntnisnahme, Veränderung oder Löschung durch Unbefugte, insbesondere durch Maßnahmen zur sicheren Verwah- rung der Datenträger und des Zugangs zur Datenverarbeitungsanlage. (2) Sicherungsmaßnahmen hinsichtlich Datenhaltung und Datenverarbeitung, insbe- sondere Kennzeichnung der Datenträger, Verwahrung der Magnetbänder im Re- chenzentrum, Paßwortschutz, Druckausgabe, Festlegung der Nutzung eines be- stimmten Großrechners, Versand von Dokumenten und Datenträgern, Löschung von Datenträgern, Backup-Prozeduren. (3) Protokollierung des Daten- und Programmbestandes einschließlich der Verände- rungen, Protokollierung aller Vorgänge bei der Bewegung von Datenträgern sowie Protokollierung der Dateibearbeitung anhand folgender Formblätter: Bandbewe- gungsprotokoll, Datenträgerarchiv, Datei-Bearbeitungsprotokoll, Datenträger- Löschprotokoll, Programmbestand, Programmbearbeitungsprotokoll. In speziellen Dienstanweisungen wird für die einzelnen Forschungsprojekte, in denen personenbezogene Daten verarbeitet werden, in einem in die einzelnen Schritte gegliederten Plan der Ablauf der Verarbeitung festgelegt. Dieser Plan enthält u.a.: Arbeitsablauf, alle benötigten Datenbestände, die zur Anwendung vorgesehenen Programme, é‘% ä organisatorische Angaben über die mit der Verarbeitung beauftragten Projekt- mitarbeiter und über Inhalt und Umfang der Zugriffsbefugnisse dieser Mitar- beiter auf personenbezogene Daten und auf Programme, über Datenverarbei- tungsanlagen, Datenträger und über Räume, in denen die Verarbeitung statt- finden soll. Ergänzend kommen noch hinzu Dienstanweisungen des Rechenzentrums an die dort beschäftigten Operateure hinsichtlich der bei Verarbeitung personenbezogener Daten zu beachtenden Maßnahmen. 169 2.2.3. Verringerung des Identifikations-Risikos (Organisationskontrolle) Die Identifikationsdaten sind nach der Erhebung von Anfang an gesondert von den Forschungsdaten zu speichern. Der Personenbezug wird nur so lange aufrecht- erhalten, wie dies zur Durchführung des Forschungsvorhabens erforderlich ist. Soweit methodisch vertretbar, wird der Personenbezug im Laufe des Forschungs- projekts stufenweise verringert. 2.2.4. Dokumentation von Daten und Programmen (Organisationskontrolle) Die Dokumentation der Datenverarbeitung hat den Grundsätzen der Vollständig- keit, Übersichtlichkeit, Durchsichtigkeit, Zeitgerechtigkeit und Prüfbarkeit zu genügen38. Durch die allgemeine Dienstanweisung ist festgelegt, daß eine diesen Grundsätzen entsprechende Protokollierung zu erfolgen hat, und zwar des Daten- und Programmbestandes einschließlich der Veränderungen, aller Vorgänge bei der Bewegung von Datenträgern sowie der Dateibearbeitung anhand folgender Form- blätter: Bandbewegungsprotokoll, Datenträgerarchiv, Datei-Bearbeitungsprotokoll, Datenträger-Löschprotokoll, Programmbestand, Programmbearbeitungsprotokoll. Hierdurch soll sichergestellt werden, daß nachprüfbar beschrieben sind: (1 zu welchem Projekt welche Dateien und Datenträger gehören, welche EDV-Programme zum Einsatz kommen39, ( ä welche Daten zu welchen Personengruppen auf welchen Magnetbändern ge- speichert sind, (4) welche Verarbeitung in Dateien und Programmen wann und durch wen erfolgte. An der Vervollständigung dieser EDV-Dokumentation wird noch gearbeitet. 2.2.5 Systemseitige Zugriffskontrolle im Hinblick insbesondere auf Zugangs-, Speicher-, Zugriffs-, Eingabe- und Organisationskontrolle In ihrem 7. Tätigkeitsbericht bemängelte die Landesbeauftragte für den Daten- schutz Baden-Württemberg u.a.: "Da das Rechenzentrum die Zugriffsmöglichkeiten seiner angeschlossenen Datenstationen in keiner Weise beschränkt hatte, war es technisch möglich, von jeder Datenstation auf die gespeicherten kriminologischen 38 Vgl. SCHUPPENHAUER, R.: Grundsätze für eine ordnungsmäßige Datenverar- beitung. Düsseldorf, 2. Aufl., 1984, S. 52 {ff. 39 Bei selbstentwickelten Programmen wird eine Programmdokumentation erstellt. 170 Daten zuzugreifen. Ein Sicherheitskonzept, das dies verhindert hätte, fehlte.'"40 Um diesem Mangel abzuhelfen, der durch den an universitären Rechenzentren üb- lichen und auch hier selbstverständlich realisierten Schutz durch ein Paßwort nach Auffassung der Landesbeauftragten nicht behoben war, wurde mit dem Rechenzen- trum eine systemseitige Zugriffskontrolle vereinbart und inzwischen auch verwirk- licht. Nach dieser Lösung beschränkt das Rechenzentrum den Zugriff für jedes einzelne, dem Datenschutz unterliegende Forschungsprojekt auf eine eigene, geschützte User-ID. Ferner wurden folgende Maßnahmen eingeführt: (1) Einsatz dedizierter Terminals in durch Sonderschließung nicht öffentlich, sondern nur den befugten Projektmitarbeitern zugänglichen Räumen. Daten- und Programmzugriffe können nur über das dedizierte Terminal erfolgen, nicht jedoch über andere Terminals. (2) Identifikation der berechtigten Benutzer durch Paßwortroutinen. (3) Besondere Vorkehrungen zur Erhöhung der Effektivität des Paßwortschutzes, insbesondere systemseitige Kontrolle der Paßwort-Laufzeiten4!. (4) Systemseitige, durch die Benutzer nicht aufhebbare Beschränkungen aktiver und passiver Datenträgerzugriffe (LINKS). Durch den Einsatz des Bandverwaltungssystems VMTAPE wird verhindert, daß die für einen Benutzer eingetragenen Bänder von einer anderen User-ID angefor- dert, gelesen oder beschrieben werden können. Nicht katalogisierte Fremdbänder werden abgewiesen. Datenimport und -export ist nur über eigens im Rechenzen- trum katalogisierte Bänder möglich und nur auf besondere Weisung des Projekt- leiters an das Rechenzentrum zugelassen. Die Datenbestände der geschützten User-ID sind aus der allgemeinen BACKUP- Prozedur des Rechenzentrum ausgenommen. 2.2.6. Protokollierung der Bedieneraktivitäten im Hinblick insbesondere auf Eingabe- und Organisationskontrolle Die Landesbeauftragte für den Datenschutz Baden-Württemberg kritisierte in ihrem 7. Tätigkeitsbericht: "Das Rechenzentrum protokollierte nicht in notwendi- gem Umfang die Abläufe der Datenverarbeitung bei den einzelnen Forschungsvor- haben. Deshalb ließ sich nicht feststellen, wer wann welche Programmdaten eingab, wer welche Dateien wann einrichtete, veränderte oder löschte, wer wann welche 40 7, Tätigkeitsbericht der Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden- Württemberg vom 31.12.1986 (LT-Drs. 9/4015), S. 63. 41 Erfolgt innerhalb von ı4 Tagen keine Paßwort-Änderung, wird jeder Zugriff Systemseitig abgewiesen. 171 Programme erstellte und wann sie zum Ablauf kamen. Nur aber wenn die Proto- kolle all dies aussagen, ist es möglich, mit ihrer Hilfe die Datenverarbeitung exakt nachzuvollziehen"42; Diese auf Nr. 7 (Eingabekontrolle) und Nr. 10 (Organisations- kontrolle) der Anlage zu $ 8 LDSG gestützte Kritik erwies sich als nur sehr schwer ausräumbar. Denn manuelle Protokolle der Projektmitarbeiter helfen diesem Mangel nicht ab, weil naturgemäß nicht protokolliert wird, ob Unbefugte auf die Daten und Programme zugegriffen haben. Die für eine derart umfassende Protokol- lierung erforderlichen technischen Maßnahmen waren unter den an der Universität Konstanz eingesetzten Betriebssystemen BS 2000 (Siemens) und VM/CMS (BASF) kommerziell nicht verfügbar und, soweit ersichtlich, an keinem universitären Rechenzentrum bislang entwickelt. Erforderlich erwiesen sich projektseitige und systemseitige Maßnahmen, die in ihrem Zusammenwirken die Protokollierung sicherstellten. Projektseitig wurden folgende Maßnahmen realisiert: (1ı) Einbindung der eingesetzten Software in eine Workstation, die eine benutzer- unabhängige Protokollierung aller Programmaufrufe und Dateizugriffe sicher- stellt. (2) Dokumentationder durch Standard-Softwareproduktebewirkten Datentransfor- mationen und Auswertungen durch die entsprechenden Protokolldateien. Diese projektseitige Protokollierung wird durch eine systemseitige forcierte Protokollierung ergänzt und verifiziert, die durch die Programme VMSECURE und VMTADPE erfolgt. (3) In speziellen Dateien werden Informationen über erfolgreiche und nicht erfolgreiche Bandaufspannvorgängesowie LOGON/LOGOFF/LINK/TAG/SPOOL - Kommandos abgelegt. (4) Protokollierung von Paßwort-Vergehen (Verhinderung wiederholter Paßwort- Versuche und umgehende Unterrichtung des Projektleiters über registrierte Paßwort-Vergehen). (s) Verifikation des projektseitigen Laufzeitprotokolls durch systemseitige Open-Exit- und System-Exit-Routinen, welche die Verarbeitungszeit, die TSN-Nummer, die gestarteten Programme und Prozeduren, die angesprochenen Datenträger sowie die Dateien, die eingerichtet, gelöscht, kopiert oder ge- öffnet werden, erfassen. 42 7. Tätigkeitsbericht der Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden- Württemberg vom 31.12.1986 (LT-Drs. 9/4015), S. 63. 172 2.2.7. Verwahrung von Datenträgern (Abgangskontrolle) Magnetbänder, die personenbezogene Daten enthalten, werden aufgrund einer mit dem Rechenzentrum getroffenen Vereinbarung bis auf weiteres in einem ge- sonderten Stahlschrank im öffentlich nicht zugänglichen Operating-Bereich des Rechenzentrum verwahrt, zu welchem nur die hierzu eigens beauftragten Mitar- beiter der Forschungsgruppe einen Schlüssel besitzen. Jede Bandbewegung (Entnah- me, Wiedereinschließung) ist durch einen Mitarbeiter des Rechenzentrums und einen Projektmitarbeiter zu protokollieren (Bandbewegungsprotokoll). Eine Heraus- gabe der Magnetbänder aus dem Operating-Bereich ist nur auf schriftliche Anfor- derung durch den Forscher zulässig. Die Herausgabe/Entgegennahme ist, wie die übrigen Bandbewegungsvorgänge, jeweils durch einen Mitarbeiter des Rechenzen- trums und durch einen Projektmitarbeiter gemeinsam zu protokollieren. 2.2.8. Vereinbarungen mit dem Rechenzentrum im Hinblick insbesondere auf Organisationskontrolle 2.2.8.1. Notwendigkeit von Vereinbarungen "Der Forscher muß das Rechenzentrum darüber informieren, ob die gespei- cherten Daten personenbezogen sind und welches Schutzbedürfnis für sie besteht. Das Rechenzentrum muß dem Forscher mitteilen, welche Datensicherung es anbie- ten kann und welcher Schutz damit zu erreichen ist. Forscher und Rechenzentrum müssen dann gemeinsam überlegen, ob die vom Rechenzentrum gebotenen Schutz- vorkehrungen für die Durchführung des Forschungsvorhabens ausreichen oder nicht. Wenn nein, muß der Forscher auf die Inanspruchnahme des Rechenzentrums verzichten, das Rechenzentrum die Übernahme der Datenverarbeitung ablehnen. Soll es damit nicht sein Bewenden haben, müssen beide gemeinsam überlegen, ob und in welcher Weise sich die Datensicherheit im Rechenzentrum so verbessern läßt, daß eine Verarbeitung der Forschungsdaten den Anforderungen an die Datensicherheit nach $ 8 LDSG genügt."43 2.2.8.2. Mitteilung über Verarbeitung personenbezogener Daten Mit dem Rechenzentrum wurde eine Vereinbarung getroffen, wonach für jedes 43 7. Tätigkeitsbericht der Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden- Württemberg vom 31.12.1986 (LT-Drs. 9/4015), S. 65. 173 Forschungsprojekt mitgeteilt wird, ob personenbezogene Daten verarbeitet werden. Ist dies der Fall, dann finden die Regeln eines Sicherheitskonzepts Anwendung, das besondere Sicherungsmaßnahmen vorsieht. 2.2.8.3. Besondere Sicherungsmaßnahmen Die für die Verarbeitung personenbezogener Daten zu realisierenden Maßnahmen beziehen sich auf die Bereiche (1) Vergabe spezieller User-IDs für die Verarbeitung personenbezogener Daten, die Beschränkungen unterliegen (häufige Anderung des Paßwortes, LOGON nur von dediziertem Terminal, Beschränkung von Datenträger-Zugriffen)44, (2) Einsatz des Magnetbandverwaltungssystems VMTAPE45, (3) Systemseitige, benutzerunabhängige Protokollierung durch die Programme VMSECURE und VMTAPE46, IV. Datenschutz durch technische und organisatorische Maßnahmen - Auswirkungen auf die Forschung ı. Aufgrund der Beanstandungen durch die Landesbeauftragte für den Daten- schutz Baden-Württemberg, die sich insbesondere bezogen auf die Bereiche - EDV-Dokumentation, - Abschottung im Rechenzentrum, - Zugriffskontrolle und Protokollierung der Datenverarbeitung, haben wir die Datenverarbeitung in sämtlichen Forschungsprojekten, in denen personenbezogene Daten verarbeitet wurden, bis zur Behebung der Beanstandungen gestoppt. Der Schwerpunkt der Tätigkeit der Projektmitarbeiter galt und gilt noch der Entwicklung und Umsetzung von geeigneten Maßnahmen zur Behebung der von der Landesbeauftragten beanstandeten Mängel. Diese Arbeiten sind noch nicht abgeschlossen, die Forschungsdaten sind deshalb noch nicht zur Verarbeitung freigegeben. Eine Ausnahme bildet lediglich ein Projekt, in dem eine faktische Anonymisierung der Daten methodisch vertretbar war. 44 Vgl. hierzu oben unter "2.2.5. Systemseitige Zugriffskontrolle". 45 Vgl. hierzu oben unter "2.2.5s. Systemseitige Zugriffskontrolle". 46 Vgl. hierzu oben unter "2.2.6. Protokollierung der Bedieneraktivitäten". 174 Bei diesen Arbeiten zeigte sich, daß zum Teil sehr tiefgreifende technische und organisatorische Umstellungen erforderlich waren bzw. noch sind, die erheblichen finanziellen und technischen Aufwand erfordern. Aufgrund der gewonnenen Erfah- rungen gehen wir davon aus, daß an Forschungsprojekten, in denen die erforder- lichen Datenschutzmaßnahmen realisiert werden, mit einem um etwa 20 - 30% erhöhten Zeitaufwand zu rechnen ist. Der Schutz personenbezogener Daten ist nicht zum "Nulltarif"” zu haben. Hierauf muß sich die Forschung bei der Mittel- planung und Stellenberechnung einstellen. Hierauf müssen sich aber auch Landes- gesetzgeber, die den Datenschutz so gewollt haben, bei ihren Haushaltsplanan- sätzen für die Universitäten einstellen, und zwar nicht nur wegen der universitä- ren Forschungsmittel, sondern insbesondere wegen der in den universitären Rechenzentren notwendigen technischen und organisatorischen Maßnahmen. Hierauf müssen sich schließlich auch die Drittmittelgeber bzw. die Forschung in Auftrag gebenden Institutionen einstellen. 2. Durch das Zusammenwirken der in diesem Beitrag exemplarisch geschilderten aufwendigen technischen und organisatorischen Maßnahmen konnten wir ein Pro- blem nicht vollständig lösen, nämlich die von der Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden-Württemberg geforderte benutzerunabhängige Protokollierung der Datenverarbeitung. Die derzeit realisierte Lösung sieht bei Einsatz stan- dardisierter Wissenschafts-Software ein Zusammenwirken von projektseitigen und systemseitigen Maßnahmen vor. Die projektseitigen Maßnahmen sind jedoch nicht benutzerunabhängig, d.h. sie können vom Forscher umgangen werden. Wird dem Forscher kein Vertrauen entgegengebracht und wird deshalb eine benutzerunab- hängige Protokollierung gefordert, scheint die Lösung in der "faktischen Anony- misierung" der Daten zu bestehen, die die Daten dem Datenschutzrecht entzieht. Diese Lösung ist aber nur eine scheinbare, denn sie verschiebt das Problem auf die Frage der "Bestimmbarkeit" des Betroffenen. Wissenschaftsfreundliche Auffas- sungen, die nur dann die "Bestimmbarkeit" annehmen, "wenn nach der Lebenser- fahrung damit zu rechnen ist, daß die Anonymisierung tatsächlich aufgehoben wird"47, haben sich in der datenschutzrechtlichen Literatur nicht durchsetzen 47 EBERLE, C.-E.: Implikationen des Datenschutzes für die empirische Sozial- forschung. In: Zeitschrift für Soziologie 1981, S. 200. Eberle zieht hieraus folgende Konsequenzen: "Für die empirische Sozialforschung würde das bedeuten, daß angesichts des fehlenden Interesses an der Individualität des Betroffenen dieses Identifizierungsrisiko vergleichsweise niedrig zu veranschlagen ist, mit der Folge, daß nur geringe Anforderungen an die (Fortsetzung nächste Seite) 175 können. Im Gegenteil: die Grenze "faktischer Anonymisierung" scheint zunehmend enger gezogen zu werden, weil Techniken entwickelt worden sind, mit denen for- mal anonymisierte Daten wieder reidentifiziert werden können. Die Lösung ist aber auch deshalb nur eine scheinbare, weil wirksame Anonymisierungsverfahren, durch die das Reidentifikationsrisiko der Daten vernachlässigbar klein wird, zu ein- schneidenden Verengungen des Analysepotentials der Daten bzw. Verzerrungen der Analyse führen können. Und schließlich stünde diese Lösung, so sie denn eine wäre, unter der Voraussetzung, daß die Aufrechterhaltung des Personenbezuges für den weiteren Forschungsprozeß entbehrlich ist, weil es sich um einmalig erhobene Daten handelt. Noch gar keine befriedigende Lösung des Protokollierungsproblems sehen wir für unsere Projekte und unter den von uns realisierten Datenschutzmaßnahmen dann, wenn ein Personenbezug über einen längeren Zeitraum aufrechterhalten werden muß, insbesondere also bei humanwissenschaftlichen Längsschnittstudien sowie bei Studien, die die Zusammenführung von Daten aus unterschiedlichen Datenquellen erfordern. Zur Handhabung der hierbei auftretenden Datenstrukturen und -mengen sowie zur Durchführung statistischer Auswertungen ist der Einsatz standardisierter oder durch wissenschaftliche Institutionen entwickelter nicht- standardisierter Softwareprodukte unerläßlich. Im Hinblick auf den Forschungs- zweck käme ein Verzicht auf den Einsatz solcher wissenschaftlich-statistischer Software einem Verzicht auf Forschung überhaupt gleich. Derartige Softwarepro- dukte sind jedoch, anders als dedizierte Datenbanksysteme, nicht geeignet, eine benutzerunabhängige zwangsweise Protokollierung sicherzustellen. Datenschutz- rechtlichen Anforderungen voll genügende Speicher-, Zugriffs- und Eingabekon- trollen sind deshalb nicht zu gewährleisten. Eine den Belangen des Datenschutzes und der Forschung gleichermaßen ent- sprechende Lösung wird deshalb mit Unterstützung durch Experten des Daten- schutzes und der Datenverarbeitung darin gesucht, durch Verfahren kryptogra- phischer Verschlüsselung von Identifikationsdaten die personenbezogene Zusammen- führung von Daten (über die Zeit oder aus unterschiedlichen Datenquellen) zu ermöglichen, ohne daß der Forscher Aufschluß über die Identität der betroffenen Personen erhält. Damit können dem Forscher für den Auswertungsprozeß Daten zur (Fortsetzung von Fn.47) Anonymisierung zu stellen sind. Anonymisierte Daten sind, folgt man dieser Ansicht, im Ergebnis immer nur dann als personenbezogene Daten zu qualifizieren, wenn die konkrete Gefahr besteht, daß die verarbeitende Stelle die Anonymisierung aufhebt". 176 Verfügung gestellt werden, die in der statistischen Verarbeitung keinen Personen- bezug mehr zulassen, gleichwohl aber die personenbezogene Zuordnung von Daten (etwa aus weiteren Erhebungswellen in einem Längsschnittdesign) zum Zweck einer erneuten Aggregierung und statistischen Weiterverarbeitung erlauben. Die Bewältigung dieses - bislang noch nicht zureichend gelösten - Problems erfordert, ebenso wie die Umsetzung der weiteren genannten Anforderungen im Forschungsprozeß, noch erhebliche Anstrengungen, zumal standardisierte Lösungen in aller Regel nicht existieren oder für Zwecke unserer wissenschaftlicher For- schung nicht übernommen werden können. Vieles spricht dafür, daß eine befriedi- gende Lösung allein durch technische Verfahren nicht möglich sein wird, daß es vielmehr einer Forschungsklausel über den Datenzugang und den Datenschutz be- darf, die den Schutz von Daten regelt, die wegen des Datenbedarfs der Wissen- schaft nur unvollständig anonymisiert sind48, 48 Vgl. hierzu die Überlegungen bei DITTRICH, K., SCHLÖRER, J.: Anonymisierung von Forschungsdaten und Identifikation anonymer Datensätze. In: Datenschutz und atensicherheit 1987, S. 38; vgl.ferner das Geleitwort des Beirates zum Projekt AIMIPH, in: PAAB, G., WAUSCHKUHN, U.: Datenzugang, Datenschutz und Anony- misierung. Analysepotential und Identifizierbarkeit von anonymisierten Individualdaten. München, Wien 198s, VI f. 177 Legislatorische Erwägungen zum Datenschutz in der kriminologischen Forschung von Klaus Stoltenberg Einleitung: Stillstand der Forschung durch Datenschutz? Il Geltende datenschutzrechtliche Bestimmungen Il Zur künftigen Forschungsklausel des Bundesdatenschutzgesetzes I Die Forschungsklausel des Regierungsentwurfs (& 3a E-BDSG) 1.1. Anwendungsbereich 1.2. Regelungsgrundsätze 1.3. Vergleich mit anderen Forschungsklauseln Bewertung der Kritik und der AÄnderungsvorschläge 2.1 Daten aus Akten 2.2 Einwilligungserfordernis 2.3 Bestimmte Forschungsvorhaben 2.4 Forschungsgeheimnis 2.5 Regelungsansatz von $& ı6 Abs.6 und 7 BStatG? 2.6 Verstärkung der Datenschutzkontrolle 27 Zur Abwägung zwischen dem Allgemeininteresse an dem Forschungsvorhaben und dem Geheimhaltungsinteresse des Betroffenen IV Ergänzende Forschungsklauseln für die kriminologische Forschung? Schlußbemerkung: Zur Gefährdung des Persönlichkeitsrechts durch Forschung 178 I Einleitung: Stillstand der Forschung durch Datenschutz? Wer sich mit Fragen der Gesetzgebung zum Datenschutz in der kriminologi- schen Forschung beschäftigt, stößt sehr schnell auf die seit etwa 1980 geführte, ziemlich aufgeregte Auseinandersetzung zwischen wissenschaftlicher Forschung und Datenschutz. Wer die zahlreichen Stellungnahmen und Diskussionsbeiträge unbefangen nachliest und versucht, die Gedankengänge nachzuvollziehen, reibt sich schon nach kurzer Zeit verwundert die Augen: Hier hat sich über Jahre ein erstaunliches Konfliktpotential angestaut. Es hagelt nur so an Vorwürfen von Vertretern der Forschung an die Seite des Datenschutzes. Mehr oder minder deutlich wird der Datenschutz "angeklagt", er behindere die wissenschaftliche Forschung und werde, wenn er so weitermache, zu ihrem Totengräber. Da ist von "schwersten Beeinträchtigungen insbesondere für die Empirische Sozialforschung", von ihrer "existentiellen Bedrohung"! und gar vom "Stillstand der Forschung"? die Rede. In jüngster Zeit wird auch aus Kreisen der Kriminologie Alarm geschlagen: Wenn sich die Auffassung der baden-württembergischen Landesbeauftragten für den Datenschutz zum Einwilligungserfordernis durchsetze, so seien künftig kriminologi- sche Untersuchungen anhand von Strafakten nicht mehr durchführbar, heißt es in einer Stellungnahme3. Aus der Sicht des Datenschutzes sind diese Vorwürfe nur schwer zu verstehen. Es gibt zwar einen partiellen Konflikt zwischen den Interessen der Forschung und denen des Datenschutzes. Ich kenne jedoch keinen Vertreter der Datenschutzseite, der es geradezu darauf anlegt, Forschungsvorhaben zu be- oder gar zu verhindern. Aber selbstverständlich gelten auch für die Forschung bestimmte datenschutzrecht- liche Beschränkungen und Auflagen. Der Wissenschaftler hat zwar eine verfas- sungsrechtlich verbürgte Sonderstellung. Wissenschaftsfreiheit bedeutet jedoch nicht Freiheit vom Datenschutz. Aus der Wissenschaftsfreiheit folgt auch nicht, daß die Forschung über Art und Ausmaß des Datenschutzes selbst bestimmen kann. Das Recht der Betroffenen auf informationelle Selbstbestimmung hat eben auch Verfassungsrang. Die Wissenschaftsfreiheit und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung sind prinzipiell gleichwertige Rechtsgüter. Das bedeutet nicht, daß die Abwägung im Einzelfall beiden Rechtsgütern immer das gleiche Gewicht * KAASE in seiner schriftlichen Stellungnahme gegenüber dem BT-Innenausschuß vom 27. März 1986, S. 2 (Anhang zum Ausschußprotokoll Nr. 110) * BOHMKE/KNIEP, NJW 1982, 1324 f. 3 HEINZ in einem Schreiben an das Bundesjustizministerium vom November 1986 179 zumessen muß. Sie kann vielmehr zu einem relativen Übergewicht des einen oder anderen Rechtsguts führen. Die Vertreter der Forschung müssen zur Kenntnis nehmen und anerkennen, daß das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Volks- zählung die Gewichte zu Gunsten der informationellen Selbstbestimmung verscho- ben hat. Bei der Lektüre mancher Beiträge kann man sich des Eindrucks nicht erwehren, daß der Wissenschaftler den goldenen Zeiten nachträumt, in denen die Datenströme in die Wissenschaft mehr oder minder ungehindert flossen. Was liegt da näher, als den "bösen" Datenschutz zum Sündenbock zu machen, wenn in der Praxis Schwierigkeiten bei der Informationsbeschaffung auftreten. Geht man den Anlässen und Ursachen für die beklagten Behinderungen der Forschung durch den Datenschutz nach, so löst sich vieles auf. Viele Behinde- rungen gehen auf eine inzwischen weit verbreitete Haltung in der Verwaltung zurück, sich - häufig grundlos - auf den Datenschutz zu berufen, um lästige Datenübermittlungen abzulehnen. Dies geschieht in diesen Fällen nicht etwa aus Liebe zum Datenschutz, sondern weil sich die tatsächlichen Gründe nicht sehen lassen können oder weil sie jedenfalls nicht so durchschlagend sind wie die bequemere Berufung auf den angeblich unanfechtbaren Datenschutz. Viele Behinderungen der Forschung sind auf Unsicherheiten bei der Anwendung des Datenschutzrechts zurückzuführen. Die erste Welle dieser Unsicherheit kam nach dem Inkrafttreten der Datenschutzgesetze des Bundes und der Länder. Sie war verständlich, weil diese Rechtsmaterie damals neu war und weil die general- klauselartigen Regelungen dieser Auffanggesetze beträchtliche Auslegungsschwie- rigkeiten mit sich bringen, die in der Anfangsphase verständlicherweise besonders groß waren. Die Datenbesitzer neigten aus einem verständlichen Sicherheitsbe- dürfnis dazu, die Daten im Zweifel nicht herauszugeben. Die zweite Welle der Unsicherheit bei der Rechtsanwendung kam nach dem Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts. Nach diesem Urteil müssen für die Erhebung und Verarbeitung personenbezogener Daten neue oder ergänzende Rechtsgrundlagen geschaffen werden. Einige Datenbesitzer verweigern seitdem die Herausgabe personenbezogener Daten unter Hinweis auf diese fehlenden Rechtsgrundlagen. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum sog. Übergangsbonus ist leider nicht so konkret und eindeutig - und kann es auch gar nicht sein -, daß sie sämtliche Rechtsunsicherheiten im Einzelfall ausräumt. Sie läßt den datenbesitzen- den Stellen vielmehr beträchtliche Auslegungsspielräume. Dies verstärkt die Neigung privater und öffentlicher Stellen, im Zweifelsfalle die Herausgabe perso- nenbezogener Daten abzulehnen. Sondert man diese Fälle von Behinderungen der 180 Forscher infolge von Unsicherheiten bei der Rechtsanwendung und zusätzlich die Fälle aus, in denen der Datenschutz nur vorgeschoben wird, so bleiben nach meiner Einschätzung nur wenige Fälle übrig, bei denen richtig ausgelegte daten- schutzrechtliche Bestimmungen für eine möglicherweise unangemessene Einschrän- kung der Forschungstätigkeit ursächlich waren. Über diese Fälle und Fallgestal- tungen sollen und müssen wir auf dieser Tagung reden und uns sachlich auseinan- dersetzen. Aus ihnen läßt sich nach meiner Einschätzung aber kein Frontalgegen- satz zwischen Datenschutz und Forschungsfreiheit herleiten. Ich teile die Auffassung Bergs, der hierzu ausgeführt hat - ich zitiere: "Richtig verstanden sind Datenschutz und Forschungsfreiheit keine Kontrahenten. Datenschutz ist vielmehr eine Existenzbedingung der freien Forschung und des freiheitlichen Staates'"'4. Lösen wir uns also aus dieser weitgehend unnötigen und unfruchtbaren Kon- frontation und nutzen wir das Forum dieser Tagung zu einer strikt problemorien- tierten sachlichen Diskussion. Diese Tagung findet zu einem günstigen Zeitpunkt statt, weil die Bundesregierung aller Voraussicht nach schon bald eine überarbei- tete Novelle zum Bundesdatenschutzgesetz mit einer Forschungsklausel vorlegen wird. Wie Sie wissen, sind die in der letzten Legislaturperiode vorgelegten Gesetz- entwürfe zur Änderung des Bundesdatenschutzgesetzes der Diskontinuität verfallen. Im Rahmen des neu beginnenden Gesetzgebungsverfahrens erhalten die Wissen- schaftsverbände und einzelne Wissenschaftler - auch und gerade im Rahmen einer erneuten Anhörung vor dem Innenausschuß des Bundestages - Gelegenheit, ihren Standpunkt und ihre Interessen einzubringen. Selbstverständlich werden auch die Diskussionen dieser Tagung bei der Überarbeitung der Forschungsklausel des Bundesdatenschutzgesetzes und bei der Ausgestaltung von Forschungsklauseln in bereichsspezifischen Gesetzen berücksichtigt. N Geltende datenschutzrechtliche Bestimmungen Ausgangspunkt für Überlegungen des Bundesgesetzgebers zur Regelung des Datenschutzes in der Forschung allgemein und für besondere Regelungen für die kriminologische Forschung ist das geltende Recht. Es ist zu fragen, ob seine Regelungen ausreichen oder ob sie aus der Sicht des Datenschutzes oder der Forschung der AÄnderung oder Ergänzung bedürfen. 4 BERG: Datenschutz und Forschungsfreiheit. JSR 33 (1984) W, 64, 103 181 Das geltende Bundesdatenschutzgesetz enthält keine spezielle Bestimmung über die Datenverarbeitung in der Forschung. Für Forscher und Forschungsstellen gelten vielmehr je nach rechtlichem Status die allgemeinen Regelungen, denen öffentliche oder private Stellen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten unterworfen sind. Daneben gibt es in einzelnen Landesdatenschutzgesetzen For- schungsklauseln, die aber nur für den Bereich des betreffenden Bundeslandes und auch nur insoweit gelten, als die personenbezogenen Daten von öffentlichen Stellen dieses Landes für Zwecke der wissenschaftlichen Forschung verarbeitet oder an Forscher übermittelt werden. Mangels Gesetzgebungskompetenz enthalten diese Landesgesetze keine Regelungen über personenbezogene Daten, die von Privatpersonen oder privaten Stellen für Forschungszwecke an Private übermittelt werden. Speziell für die kriminologische Forschung sind - soweit ich dies über- sehe - fünf Bestimmungen von Bedeutung. Die wichtigste Rechtsgrundlage ist die Nr. 185a der Richtlinien für das Straf- und Bußgeldverfahren, die die Einsicht in Strafakten für wissenschaftliche Vorha- ben regelt. Die Strafprozeßordnung enthält keine derartige Bestimmung. Bedeutsam ist weiterhin die Regelung der Zusammenarbeit des kriminologischen Dienstes mit Einrichtungen der kriminologischen Forschung in $ 166 des Strafvoll- zugsgesetzes. Daneben gilt für den Bereich der Strafverfolgung $ 5 Abs.4 der Vollzugsge- schäftsordnung. Danach entscheidet über die Einsicht in Personalakten des Gefan- genen durch Privatpersonen oder andere als Justizbehörden die Aufsichtsbehörde, im übrigen der Anstaltsleiter. Ferner wird für etwa 30 kriminologische Forschungsvorhaben jährlich das Bundeszentralregister aufgrund von $ 42 Abs.2 des Bundeszentralregistergesetzes in Anspruch genommen. Schließlich ist für bestimmte kriminologische Vorhaben auch die Wissenschafts- klausel des $ 75 des Sozialgesetzbuchs X relevant. Beim Bundesdatenschutzgesetz, den Richtlinien für das Straf- und Bußgeldver- fahren und der Vollzugsgeschäftsordnung ist m.E. der Regelungsbedarf infolge des Volkszählungsurteils des Bundesverfassungsgerichts offensichtlich. Nach diesem Urteil hat der Gesetzgeber den Zweck der Verwendung personenbezogener Daten bereichsspezifisch und präzise zu bestimmen. Die Verwendung der Daten ist auf den gesetzlich bestimmten Zweck begrenzt, so daß auch Zweckänderungen gesetz- lich zugelassen werden müssenS. 182 Jedenfalls für die häufigen Fälle, in denen die Forschung mit personenbezoge- nen Daten arbeitet, die für andere Zwecke erhoben worden sind, bedarf diese Zweckentfremdung einer gesetzlichen Ermächtigung. Den Maßstäben dieses Urteils entsprechende Befugnisnormen für die Forschung gibt es allenfalls in Teilberei- chen. Da es nach meiner Einschätzung unmöglich und auch unnötig ist, für jeden Teilbereich der Forschung gesonderte Regelungen zu treffen, ist eine allgemeine Forschungsvorschrift im Bundesdatenschutzgesetz erforderlich, die die Verarbei- tung personenbezogener Daten für Zwecke der Forschung unter bestimmten Voraussetzungen zuläßt. Die Richtlinien für das Straf- und Bußgeldverfahren und die Vollzugsgeschäfts- ordnung enthalten keine Rechtsnormen, sondern Verwaltungsvorschriften. Die Verwendung für einen anderen als den Erhebungszweck bedarf jedoch nach dem Volkszählungsurteil einer gesetzlichen Grundlage. & 166 des Strafvollzugsgesetzes regelt nicht den gesamten Bereich der Verwen- dung von Strafvollzugsunterlagen für Forschungszwecke, sondern lediglich die Zusammenarbeit der kriminologischen Forschung mit dem Kriminologischen Dienst und die Unterstützung der kriminologischen Forschung durch diesen Dienst. Die Verwendung von personenbezogenen Daten aus Strafvollzugsakten ohne Zusammen- arbeit mit diesem Dienst ist im Strafvollzugsgesetz bisher nicht geregelt. Ob $ 42 Abs.2 des Bundeszentralregistergesetzes den Anforderungen des Volks- zählungsurteils genügt, erscheint prüfungsbedürftig. Die Bestimmung enthält nach meiner persönlichen Auffassung einige Lücken. So wird z. B. der Empfänger nicht verpflichtet, die Identifizierungsmerkmale von den übrigen Merkmalen zu trennen, sobald dies der Forschungszweck erlaubt. Auch ist weder eine Anonymisierung noch eine Löschung der personenbezogenen Daten vorgeschrieben. Außerdem erscheint zweifelhaft, ob eine lückenlose Datenschutzkontrolle beim Empfänger gewährleistet ist. Erst wenn die überarbeitete Forschungsklausel des Bundesdaten- schutzgesetzes vorliegt, wird sich jedoch abschließend beurteilen lassen, ob diese Bestimmung geändert werden muß. Entsprechendes gilt auch für $ 75 des Sozialgesetzbuchs X. Da diese Bestim- mung auch für die Verarbeitung personenbezogener Daten aus Akten gilt, sehe ich insoweit keinen prinzipiellen Regelungsbedarf. 5 BVerfGE 65, I, 46 183 l Zur künftigen Forschungsklausel des Bundesdatenschutzgesetzes Ob und inwieweit besondere Bestimmungen über die Verwendung von personen- bezogenen Daten aus Strafakten und Strafvollzugsunterlagen für wissenschaftliche Zwecke notwendig sind, hängt weitgehend vom Regelungsinhalt der allgemeinen Forschungsklausel des Bundesdatenschutzgesetzes ab. Deswegen ist die nähere Ausgestaltung dieser Bestimmung von besonderem Interesse auch für die kriminolo- gische Forschung. ı. Die Forschungsklausel des Regierungsentwurfs ($ 3a E-BDSG) Anknüpfungspunkt gesetzgeberischer Überlegungen für die Ausgestaltung der künftigen Forschungsklausel des Bundesdatenschutzgesetzes ist zunächst $ 3a der gleichlautenden Entwürfe der Bundesregierung und der Koalitionsfraktionen vom Januar 19869, Besonderes Gewicht haben darüber hinaus die Ergebnisse der Anhö- rung zu diesen Gesetzentwürfen vom Frühjahr 1986. Heranzuziehen sind außerdem die Forschungsbestimmungen des inzwischen in Kraft getretenen hessischen Datenschutzgesetzes7, des nordrhein-westfälischen Regierungsentwurfs vom 5. Januar 19878 und des Gesetzentwurfs der SPD-regierten Länder vom 28. Februar 19869. 1.1. Anwendungsbereich Zunächst zum Anwendungsbereich dieses $ 3a BDSG in der Fassung des Koali- tionsentwurfs. Er gilt für öffentliche und nicht-öffentliche Stellen, also auch für die Adressaten des Dritten und Vierten Abschnitts des Bundesdatenschutzgesetzes. Die Bestimmung enthält die nach dem Volkszählungsurteil erforderliche Befugnis zur Übermittlung in den Forschungsbereich und zur Verarbeitung und sonstigen Nutzung durch den Forscher. Unter sonstiger Nutzung versteht der Gesetzentwurf jede Nutzung, die nicht in Form der im Gesetz definierten Phasen der Datenverar- beitung erfolgt, also die rein interne Nutzung ohne Datenverarbeitung. Die Ent- wurfsbestimmung gilt für Übermittlungen von öffentlichen Stellen an öffentliche 6 BT-Drs. 10/5343 und 4737 7 GVBl.I 1986, S. 309 8 LT-Drs. 10/1565 9 BR-Drs. 121/86 184 und private Stellen. Sie enthält auch eine Befugnis zur Übermittlung von privaten Stellen an öffentliche und private Stellen. Erfaßt wird durch die Regelung die Verarbeitung und sonstige Nutzung personenbezogener Daten durch öffentliche und durch private Stellen. Die Entwurfsbestimmung gilt allerdings - wie das Bundesdatenschutzgesetz und der Koalitionsentwurf insgesamt - nur für personenbezogene Daten mit Dateibezug. Der Entwurf enthält keine Befugnis zur Übermittlung von personenbezogenen Daten aus Akten. Diese hätte nach der Logik der Aufteilung der Regelungsmaterie zwischen dem Bundesdatenschutzgesetz und dem Verwaltungsverfahrensgesetz in das Verwaltungsverfahrensgesetz eingestellt werden müssen. Eine entsprechende Bestimmung fehlt in diesem Entwurf jedoch. Die Entwurfsbestimmung greift jedoch ein, sobald aus Akten übermittelte Daten vom Forscher in eine Datei eingestellt und verarbeitet werden. Sie greift auch ein, wenn aus Dateien übermittelte Daten anschließend vom Forscher unabhängig von einer Datei genutzt werden. $ 3a ist lex specialis gegenüber den anderen Befugnisregelungen des Bundesda- tenschutzgesetzes, geht also vor allem den Übermittlungsregelungen des Zweiten, Dritten und Vierten Abschnitts vor. 1.2. Regelungsgrundsätze Es gilt das Einwilligungsprinzip und zwar sowohl für die Übermittlung als auch für die Datenverarbeitung und sonstige Nutzung durch den Forscher. Der informa- tionellen Selbstbestimmung der betroffenen Bürger wird am besten Rechnung getragen, wenn die Übermittlung und Verwendung der Daten für wissenschaftliche Zwecke mit Kenntnis und Willen der Betroffenen erfolgt. Den Entwurfsverfassern war jedoch klar, daß dieser Grundsatz nicht ausnahmslos gelten kann, weil anson- sten einige Forschungsvorhaben künftig nicht mehr durchgeführt werden könnten. Die Übermittlung und Verwendung wird nur für bestimmte Forschungsvorhaben zugelassen. Diese strikte Zweckbindung erschien im Rahmen einer allgemeinen Forschungsklausel erforderlich. Der Entwurf erlaubt die Übermittlung und Nutzung von Daten in personenbezo- gener Form nur dann, wenn der Forschungszweck nicht mit vorher anonymisierten Daten erreicht werden kann. Auch ohne Einwilligung erlaubt der Entwurf die Übermittlung und Nutzung personenbezogener Daten durch öffentliche und nicht- öffentliche Stellen bei Unzumutbarkeit der Einholung der Einwilligung, allerdings Nnur wenn schutzwürdige Belange des Betroffenen nicht beeinträchtigt werden. Darüber hinaus erlaubt der Entwurf öffentlichen Stellen die Übermittlung und 185 Nutzung personenbezogener Daten auch ohne Einwilligung, wenn das berechtigte Interesse der Allgemeinheit an dem Forschungsvorhaben das Geheimhaltungsinter- esse des Betroffenen erheblich überwiegt. Nicht-öffentlichen Stellen wird die Übermittlung und Nutzung solcher Daten unter diesen Voraussetzungen nicht gestattet, weil nach Auffassung der Entwurfsverfasser eine Interessenabwägung zwischen Allgemeininteresse und Interesse des Betroffenen von nicht-öffentlichen Stellen nicht vorgenommen werden kann. Wenn eine öffentliche Stelle unter Bejahung des vorrangigen Allgemeininteresses an dem Forschungsvorhaben einer privaten Forschungsstelle personenbezogene Daten übermittelt, wird die anschlie- ßBende Nutzung durch den privaten Forscher ohne weitere Bedingungen erlaubt. Der etwas umständlich und ungenau geratene Absatz 4 gebietet jeder For- schungsstelle die gesonderte Speicherung von personenbezogenen Angaben und sonstigen Daten und die Tilgung des Personenbezugs, sobald der Forschungszweck es erlaubt. Die weitere Übermittlung personenbezogener Daten durch den Forscher wird grundsätzlich verboten. Erlaubt wird lediglich die Übermittlung an andere For- schungsstellen im Rahmen desselben Forschungsvorhabens oder mit Einwilligung des Betroffenen auch für andere Forschungsvorhaben. Die Veröffentlichung personenbezogener Daten durch den Forscher wird grund- sätzlich verboten. Sie wird ausnahmsweise erlaubt, wenn der Betroffene eingewil- ligt hat oder wenn sie für die Darstellung von Ereignissen der Zeitgeschichte unerläßlich ist. Mit der gesonderten Speicherung der Identifizierungsmerkmale, der frühzeitigen Tilgung des Personenbezugs, der Übermittlungssperre und dem Veröffentlichungs- verbot soll eine Abschottung des Forschungsbereichs nach außen in Anlehnung an das Statistikgeheimnis erreicht werden. Diese "Abschottung" soll es dem Betroffe- nen erleichtern, seine Daten für Forschungsvorhaben zur Verfügung zu stellen, und es rechtfertigen, daß Daten aus allen möglichen Lebensbereichen unter Auf- hebung der für sie geltenden Zweckbindung auch ohne Einwilligung des Betroffe- nen in relativ großzügiger Weise in den Forschungsbereich gelangen dürfen. 1.3. Vergleich mit anderen Forschungsklauseln Ich komme zu einem kurzen Vergleich des $ 3a des Entwurfs mit den For- 186 schungsklauseln des hessischen Datenschutzgesetzes!O” - $ 33 -, des nordrhein- westfälischen Regierungsentwurfs!! - $& 30 - und des Entwurfs der SPD-Länder vom 28. Februar 198612 - $ 3a BDSG -. Ich beschränke mich auf die wesentlichen Unterschiede. Mangels Landeskompetenz enthalten die beiden Landesbestimmungen keine Regelung über die Verwendung von Daten durch private Forscher, soweit diese von Privaten übermittelt werden. Beide Bestimmungen gelten jedoch auch für Daten aus Akten. Sie machen übereinstimmend die Übermittlung ohne Einwilligung von der vorherigen Genehmigung der obersten Landesbehörde oder einer von dieser bestimmten Stelle abhängig. Sie sehen für diesen Fall eine Mitteilung an den Datenschutzbeauftragten vor. Beide Bestimmungen lassen die Übermittlung von Daten an Bundesstellen, Stellen anderer Bundesländer und an Private nur zu, wenn sich der Empfänger den Verpflichtungen der jeweiligen Forschungsvorschrift und der Kontrolle des Datenschutzbeauftragten des Landes unterwirft. Das hessische Gesetz gestattet bei Einwilligung auch die Verwendung allgemein für Forschungszwecke, also ohne Einschränkung auf bestimmte Forschungsvor- haben. Es stellt zudem nicht auf die Zumutbarkeit der Einwilligung ab. Der nordrhein-westfälische Entwurf erlaubt eine Nutzung für Forschungszwecke nicht schon bei vorrangigem Allgemeininteresse, sondern nur wenn außerdem die Einwilligung nicht zumutbar, nicht möglich oder zu aufwendig ist. Der Entwurf der SPD-Länder liegt in etwa auf der Linie des nordrhein-west- fälischen Entwurfs. Er weist jedoch eine bemerkenswerte Besonderheit auf: Nach &$ 3a Abs.s besteht, soweit die weitere Verarbeitung oder Nutzung unzulässig ist, gegenüber Dritten oder Behörden keine Auskunftspflicht, keine Zeugnispflicht und keine Pflicht zur Vorlegung oder Auslieferung von Schriftstücken, Akten, Dateien oder sonstigen Datenträgern. 2. Bewertung der Kritik und der Änderungsvorschläge Bevor ich mich nun der Darstellung und Bewertung der Kritik an den Gesetz- entwürfen der Bundesregierung und der Koalitionsfraktionen und der Änderungs- vorschläge zuwende, muß ich darauf hinweisen, daß es im Rahmen der Bundesre- gierung noch keine abgestimmte Auswertung der Anhörungsergebnisse und der Änderungsvorschläge gibt. Auch im Bundesministerium der Justiz ist der Meinungs- 10 GVBl. I 1986, S. 309 IT LT-Drs. 10/1565 12 BR-Drs. 121/86 187 bildungsprozeß insoweit nicht abgeschlossen. Ich kann hier also nur meine persön- liche Auffassung vortragen und auch die ist nicht endgültig. Ich beteilige mich an der nun erneut beginnenden Diskussion - auch und besonders auf dieser Tagung- mit der Bereitschaft, meine Meinung zu ändern, wenn mich die gegen sie vorge- brachten Argumente und Einwände überzeugen. Ich schicke eine weitere allgemeine Bemerkung voraus. Die Formulierung einer allgemeinen, für alle Forschungszweige und prinzipiell für alle personenbezogenen Daten geltende Forschungsklausel ist ein schwieriges Unterfangen. Jeder, der dies versucht, ist in gewisser Weise überfordert. Mit Simitis bin ich der Auffassung, daß eine allgemeine Klausel nicht alle Probleme lösen kann!3. Es bedarf zusätzlicher Sonderregelungen für bestimmte Wissenschaftszweige und für Daten aus bestimmten Bereichen. Nur durch besondere Vorschriften kann auch die Frage der Verarbeitung von Daten geregelt werden, die einem Berufsgeheimnis oder einem besonderen Amtsgeheimnis unterliegen. 2.1. Daten aus Akten Nun zu den wichtigsten Bedenken und Anregungen. Bedenkenswert erscheint mir das Monitum Baumanns!4, es fehle eine Regelung für nicht unmittelbar aus Dateien übermittelte Daten. Wie die Forschungsbestimmungen in Hessen und NRW zeigen, wird dort insoweit ein Regelungsbedarf bejaht. Die Bundesregierung und die Koalitionsfraktionen haben davon abgesehen, eine allgemeine Forschungsklause]l für Daten aus Akten in den Entwurf zur Änderung des Verwaltungsverfahrensge- setzes einzustellen. Das Problem wurde durchaus gesehen, der Bedarf einer allge- meinen Regelung für die Nutzung von Daten aus Akten für Forschungszwecke jedoch zunächst einmal verneint. Da die in der Übermittlung und Verwendung für Forschungszwecke liegende Zweckentfremdung jedoch regelungsbedürftig ist, wenn auch diese Daten der Forschung zugänglich bleiben sollen, müßten in den ver- schiedensten Bereichen Sonderregelungen getroffen werden. Eine allgemeine Forschungsbestimmung im Verwaltungsverfahrensgesetz hätte den Vorzug, daß Sonderregelungen nur noch dort nötig wären, wo wegen der Besonderheit der Daten oder des Forschungszwecks eine Spezialregelung erforderlich erscheint. 13 Schriftliche Stellungnahme gegenüber dem BT-Innenausschuß vom ı. April 1986, S. 3 (Anhang zum Ausschußprotokoll Nr. 110) 14 Schriftl. Stellungnahme gegenüber BT-Innenausschuß vom 26. März 1986, S. 8 f£f. (Anhang zum Ausschußprotokoll Nr. 110) 188 2.2. Einwilligungserfordernis Form und Inhalt des Einwilligungserfordernisses scheint besonders der empiri- schen Sozialforschung ein Dorn im Auge zu sein. Protagonist dieser Kritik ist Max Kaase, der sich vehement gegen die Schriftform und die Belehrung über den Ver- wendungszweck ausgesprochen hat!5. Nach seiner Auffassung beruht die der Schriftform zugedachte Warnungsfunktion auf einem "Irrtum der Juristen". Durch empirische Untersuchungen sei belegt worden, daß die schriftliche Einwilligung vielfach nicht aus Datenschutzgründen, sondern aufgrund eines allgemeinen Miß- trauens gegen jede Form einer schriftlichen Festlegung verweigert werde. Wörtlich heißt es dann in seiner Stellungnahme für den Innenausschuß weiter: "Das Einver- ständnis zur Schriftform ist eine Funktion des Selbstvertrauens von Personen im Umgang mit Rechtsgeschäften und fremden Personen. Menschen mit geringer Bildung und wenig qualifizierten Berufen haben sehr viel häufiger die Tendenz, nichts zu unterschreiben. Ähnlich wirkt sich die Schriftform auch für die Qualität der Antworten aus." Diese Bedenken richten sich im Grunde gegen $& 3 Satz 2 des geltenden BDSG. Bei aller Berechtigung der Kritik, die gegen den "informed consent" vorgebracht werden kann, ergeben die von Kaase angeführten Gesichtspunkte für mich keinen zureichenden Grund für den Verzicht auf die Schriftlichkeit. Die Einwilligung legitimiert einen Grundrechtseingriff. Sie hat für den Betroffenen erhebliche Bedeutung. Es ist schlimm, wenn der Betroffene einwilligt, ohne die Tragweite seiner Entscheidung und die Zusammenhänge wirklich zu verstehen. In solchen Fällen wird die Legitimationswirkung seiner Einwilligung sehr fragwürdig. Des- wegen müssen die Anforderungen an die Gültigkeit der Einwilligung besonders streng sein. Dazu gehört auch die Schriftlichkeit. Wer die Einwilligung unter- schreiben muß, wird auf den Ernst der Sache aufmerksam gemacht. Auch die Entscheidung dessen, der nicht einwilligt, weil er den konkreten Vorgang oder überhaupt Vorgänge dieser Art nicht überschaut, ist anzuerkennen. Wer eine Entscheidung der Selbstbestimmung des Betroffenen überläßt, muß eine negative Entscheidung auch dann akzeptieren, wenn die Ablehnungsgründe sich nicht ausschließlich auf den konkreten Vorgang beziehen. Wer grundsätzlich auf die Schriftform verzichten will, gibt letztlich das Einwilligungsprinzip überhaupt auf. In den Augen vieler Menschen ist eine mündlich erklärte Einwilligung unverbind- lich. Sie wird deswegen häufig leichtfertig erteilt. Wer auf das Schriftlichkeitser- IS a.a.0. (Fußnote ı) 189 fordernis verzichtet, gibt sich mit diesen unbedachten Einwilligungen zufrieden. Leichtfertig erteilte Einwilligungen können aber keinen Grundrechtseingriff legitimieren. Hier ist - wie Bull und Dammann ausgedrückt haben - "geduldige Überzeugungsarbeit"16 seitens der sozialwissenschaftlichen Forschungerforderlich, um das weit verbreitete Mißtrauen gegen die Erhebung und Verarbeitung personen- bezogener Daten abbauen zu helfen. Eine Aufgabe des Schriftlichkeitsprinzips wird dieses Mißtrauen nicht ausräumen. Bei Telefonumfragen übrigens kann meiner Auffassung nach schon nach geltendem Recht auf die Schriftform verzichtet werden, wenn diese Art der Umfrage ansonsten nicht durchführbar wäre. Kaase wendet sich außerdem gegen die in $ 3 Abs.2 des Gesetzentwurfs vorge- sehene Pflicht, den Betroffenen auf den Zweck der Speicherung hinzuweisen. Auch dieser Einwand gilt letztlich dem geltenden Recht, weil $ 9 Abs.2 des geltenden Bundesdatenschutzgesetzes bei richtiger Auslegung eine solche Hinweispflicht bereits vorsieht. Er wendet sich gegen diese Belehrungspflicht, weil sie bei bestimmten empirischen Untersuchungen zu einer Befangenheit des Befragten und damit zu einer Verfälschung des Befragungsergebnisses führe. Dies ist aus meiner Sicht vorwiegend ein Problem der Rechtsanwendung. Es dürfte zulässig sein, in solchen Fällen die Erläuterung über den Zweck so zu formulieren, daß die be- fürchteten negativen Wirkungen verhindert werden können. Außerdem könnte der Befragte darauf hingewiesen werden, daß man auf weitere Erläuterungen bewußt verzichte, weil es gerade auf die Unbefangenheit seiner Antwort ankomme. Überlégenswert erscheint mit, ob nach dem hessischen Vorbild darauf verzich- tet werden kann, die Zulässigkeit der Verwendung ohne Einwilligung davon abhängig zu machen, daß ihre Einholung unzumutbar ist. Dies wird in dem hessi- schen Gesetz allerdings dadurch ermöglicht, daß bestimmte Daten von vornherein aus der Übermittlung und Verarbeitung ohne Einwilligung herausgenommen werden. Verarbeitungsfähig sind danach nur solche Daten, bei denen schutzwürdige Belange von Betroffenen wegen der Art der Daten, wegen ihrer Offenkundigkeit oder wegen der Art der Verwendung nicht beeinträchtigt werden. Ob die Einholung einer Einwilligung zumutbar ist oder nicht, dürfte häufig zwischen datenbesitzen- der Stelle und Forscher streitig sein, weil der Begriff der Zumutbarkeit weite Auslegungsspielräume eröffnet. Das gibt der datenbesitzenden Stelle häufig die Möglichkeit, die Datenherausgabe zu verweigern, ohne daß dies letztlich vertretbar ıst 16 BULL/DAMMANN: Wissenschaftliche Forschungund Datenschutz. DÖV, 1982, V., 220 213, 190 2.3. Bestimmte Forschungsvorhaben Nach $& 3a des Entwurfs dürften die Daten selbst bei Einwilligung des Betroffe- nen nur für "bestimmte Forschungsvorhaben" verarbeitet werden. In der Anhörung vor dem Innenausschuß ist zu Recht darauf hingewiesen worden, daß der Betrof- fene in jede Art der Verarbeitung seiner Daten einwilligen könne, also auch in die Verwendung für Zwecke der wissenschaftlichen Forschung allgemein. Diese Be- schränkung der Einwilligungsfähigkeit war nicht gewollt. Sie bedarf der Korrektur, auch um die Datenlieferung an sog. Modell-Datenbanken zu ermöglichen. Damit wären auch die Probleme gelöst, die - worauf Kaase!7 hingewiesen hat - bei Längsschnittuntersuchungen und sonstigen Vorhaben mit offenen Fragestellungen entstehen können, weil das Forschungsvorhaben im Zeitpunkt der Erhebung noch nicht bestimmt genug ist. 2.4. Forschungsgeheimnis Von besonderem Gewicht ist der Vorschlag Baumanns!8® und Bulls!9, einen ab- geschotteten Bereich in Form eines "Forschungsgeheimnisses" zu schaffen, das gegen jede zweckfremde Nutzung schützt. Bull schlägt vor, ausdrücklich festzule- gen, daß der Forscher keiner Auskunftspflicht, keiner Zeugnispflicht und keiner Pflicht zur Vorlage von Schriften, Akten und Dateien unterliegt. Die vorliegende Fassung des $ 3a enthält nach meiner Einschätzung bereits ein solches "Forschungsgeheimnis", weil nach den Absätzen 5 und 6 grundsätzlich jede weitere Übermittlung und auch die Veröffentlichung untersagt ist. Wie der Begrün- dung des Gesetzes zu entnehmen ist, soll $ za als Spezialvorschrift die Anwend- barkeit der Übermittlungsregelungen des Zweiten, Dritten und Vierten Abschnitts des Bundesdatenschutzgesetzes ausschließen. Dies könnte und sollte im Gesetzes- wortlaut selbst deutlicher zum Ausdruck kommen. Dann bliebe jedoch noch das lösungsbedürftige Problem der Anwendbarkeit der gesetzlichen Regelungen außer- halb des Bundesdatenschutzgesetzes, die Übermittlungs- und Auskunftspflichten begründen. Ich denke, es spricht vieles dafür, die Abschottung des Forschungsbe- reichs nach außen durch den Ausschluß solcher Übermittlungspflichten noch lückenloser zu gestalten. 17 a.a.0. (Fußnote ı) 18 2 .2.0. (Fußnote 1ı4), S. ıo 19 Schriftl. Stellungnahme gegenüber BT-Innenausschuß vom ı. April 1986, S. 14 nhang zum Ausschußprotokoll Nr. 110) 191 Ich bezweifle jedoch, daß es durchsetzbar ist, die Zweckbindung so strikt auszugestalten, daß staatlichen Ermittlungsbehörden jeglicher Zugriff auf die dem Forschungsgeheimnis unterliegenden Daten verwehrt wird. Die Zugriffsmöglichkeit sollte jedoch auf wenige gravierende Ausnahmefälle beschränkt werden. Je zahl- reicher die zugelassenen Durchbrechungen des Forschungsgeheimnisses sind, desto geringer wird die Bereitschaft der Betroffenen sein, in die Verwendung ihrer Daten für Forschungszwecke einzuwilligen. 2.5. Regelungsansatz von $& ı6 Abs.6 und 7 BStatG? Der Prüfung bedarf auch die Frage, ob der Regelungsansatz der Forschungs- klausel des $& 16 Abs.6 und 7 des neuen Bundesstatistikgesetzes auf das Bundesda- tenschutzgesetz übertragen werden sollte. Dieser neuen Forschungsklausel geht es darum, eine Privilegierung öffentlicher Stellen beim Datenzugang für Forschungs- zwecke zu vermeiden. Danach dürfen die statistischen Ämter faktisch anonymi- sierte Einzelangaben aus statistischen Erhebungen privaten Forschern unter den gleichen Voraussetzungen zugänglich machen wie Amtsträgernoder Verpflichteten nach dem Verpflichtungsgesetz für den öffentlichen Dienst. Voraussetzung ist, daß der private Forscher in entsprechender Anwendung des Verpflichtungsgesetzes vor der Übermittlung förmlich zur Geheimhaltung verpflichtet worden ist. Damit sind auf ihn auch die Vorschriften des Strafgesetzbuches über die Verletzung von Privatgeheimnissen und des Dienstgeheimnisses grundsätzlich anwendbar. Diese "Verpflichtung" des privaten Forschers soll seiner gesetzlichen Geheimhaltungsver- pflichtung zusätzlich eine gewisse Förmlichkeit geben, vor allem aber soll sie zu einer Strafbewehrung im Falle der Verletzung dieser Pflicht verhelfen, da das Bundesstatistikgesetz für diesen Tatbestand keine Strafvorschrift enthält. Beim BDSG ist die Rechtslage jedoch anders. Der Forscher, der gegen seine in $ 3a statuierte Geheimhaltungspflicht verstößt, macht sich nach $& 41 des Bundesdaten- schutzgesetzes strafbar. Dann bliebe allenfalls die Frage, ob die Geheimhaltungs- pflicht des Forschers gewissermaßen zeremoniell durch einen förmlichen Verpflich- tungsakt bekräftigt werden soll. 2.6. Verstärkung der Datenschutzkontrolle Ferner ist zu prüfen, ob die Datenschutzkontrolle nach dem Vorbild Hessens und Nordrhein-Westfalens verstärkt werden soll. Der dort vorgesehenen Unterwer- 192 fung des Forschers unter das Landesdatenschutzgesetz bedarf es im Rahmen des Bundesdatenschutzgesetzes allerdings nicht, weil der Bund insoweit die Gesetzge- bungskompetenz hat, also nicht auf eine freiwillige Unterwerfung angewiesen ist. Allerdings sind private Forscher und Forschungsstellen nach $ 30 des Bundes- datenschutzgesetzes nur einer sog. Anlaßkontrolle unterworfen. Die staatliche Aufsichtsbehörde des Landes, der im nicht-öffentlichen Bereich die Datenschutz- kontrolle obliegt, darf danach nur tätig werden, wenn der Betroffene begründet vorlegt, daß er bei der Verarbeitung seiner Daten in seinen Rechten verletzt worden ist. Die Novelle zum Bundesdatenschutzgesetz sieht zwar eine gewisse Ausweitung dieser Kontrollbefugnis auf die Fälle vor, in denen die Anhaltspunkte für die Rechtsverletzung nicht vom Betroffenen, sondern von anderer Seite stammen. Es bliebe jedoch bei einer eingeschränkten, anlaßbedingten Kontrollbe- fugnis. Eine lückenlose oder auch nur eine systematische Kontrolle wäre nicht zulässig. Ich halte es für erwägenswert, den staatlichen Aufsichtsbehörden zur Prüfung der Einhaltung des Forschungsgeheimnisses eine umfassende Prüfungsbe- fugnis einzuräumen. Alle diese Erwägungen zur Verdichtung der Abschottung des Forschungsbereichs lassen sich von dem Grundgedanken leiten, auf diese Weise den Datenzugang für Zwecke der wissenschaftlichen Forschung erheblich zu erleichtern. Sie sind als "vertrauensbildende Maßnahmen" für die betroffenen Bürger gedacht. Ihr Mißtrauen soll abgebaut werden, damit sie ihre Einwilligung zur Verwendung ihrer Daten künftig bereitwilliger und großzügiger erteilen. 2.7. Zur Abwägung zwischen dem Allgemeininteresse an dem Forschungsvorhaben und dem Geheimhaltungsinteresse des Betroffenen Nach Auffassung insbesondere von Kaase %0 und Bull®*! beschwört die Verwen- dung unbestimmter Rechtsbegriffe in $ 3a die Gefahr der Forschungszensur heraus, weil die Entscheidung über die Herausgabe aufgrund der verbleibenden Auslegungs- spielräume letzten Endes der datenbesitzenden staatlichen Stelle zukommt, die dabei die Bedeutung des Forschungsvorhabens bewerten muß. Ich bin dafür, die in dieser Rechtsvorschrift verwendeten Begriffe soweit wie möglich zu konkretisieren. Neben dem in Betracht gezogenen Verzicht auf das Erfordernis der "Zumutbarkeit" der Einholung der Einwilligung sollte geprüft werden, ob die Wendung "wenn der 20 3.a.0. (Fußnote ı), S. 9 f. 21 a.a.0. (Fußnote 1ı9), S ı2 f 193 Zweck der Forschung nicht auf andere Weise erfüllt werden kann" durch eine Formulierung ersetzt werden kann, die das Gewollte klar zum Ausdruck bringt, nämlich, daß eine Übermittlung personenbezogener Daten nur in Betracht kommt, wenn der Forschungszweck nicht mit faktisch anonymisierten Daten erreicht werden kann. Ich sehe jedoch keine Möglichkeit, in einer allgemein gehaltenen Forschungsvorschrift auf das Erfordernis der Abwägung zwischen dem Allgemein- interesse an dem Forschungsvorhaben und dem Geheimhaltungsinteresse des Betroffenen als Zulässigkeitsvoraussetzung zu verzichten. Nicht nur die Wissen- schaftsfreiheit, sondern auch das Persönlichkeitsrecht des Betroffenen hat Verfas- sungsrang. Beide Rechtsgüter müssen deswegen nach dem Prinzip der praktischen Konkordanz zur Geltung gebracht werden. Das kann - wie es der Entwurf vor- sieht - in der Weise geregelt werden, daß eine Abwägung zwischen diesen Rechts- gütern im Einzelfall gesetzlich vorgeschrieben wird. Denkbar wäre jedoch auch eine Regelung, mit der der Gesetzgeber der Forschung bestimmte Datenbestände pauschal zugänglich macht. Dies wäre verfassungsrechtlich jedoch nur bei solchen Daten zulässig, die so wenig sensibel sind, daß demgegenüber per se von einem überwiegenden Allgemeininteresse an jedem Forschungsvorhaben ausgegangen werden kann. Bei einer solchen Regelung blieben der Forschung jedoch wichtige und zahlreiche Datenbestände von vornherein grundsätzlich versperrt. Im übrigen kann ich mir eine gesetzliche Umschreibung der auf diese Weise für die Forschung freigegebenen Datenbestände in einer allgemeinen Forschungsklausel nicht vorstel- len. Verfassungsrechtlich bedenklich ist die von Kaase vorgeschlagene Regelung??, die ohne jegliche Differenzierung nach der Art der Daten die Übermittlung aller für ein bestimmtes Forschungsvorhaben benötigten personenbezogenen Daten zulassen will, wenn die Identifizierungsmerkmale vom Forscher getrennt gespei- chert und wenn die personenbezogenen Angaben spätestens nach sechs Monaten anonymisiert werden. Einer so gefaßten Vorschrift liegt die Bewertung zugrunde, daß die Forschungsinteressen bei allen Forschungsvorhaben immer und in jedem Einzelfall Vorrang haben vor der informationellen Selbstbestimmung der Betroffe- nen, gleichviel wie sensibel die übermittelten Daten auch sein mögen. Im Klartext heißt dies: Die Forschungsfreiheit hat grundsätzlich Vorrang vor dem Persönlich- keitsrtecht. Daß die personenbezogenen Daten durch den Forscher innerhalb von sechs Monaten anonymisiert werden, ist löblich und verringert die Gefährdungen für das Persönlichkeitsrecht der Betroffenen, ändert jedoch nichts daran, daß die 22 a.a.0. (Fußnote ı), S. ı2 194 Übermittlung der Daten und ihre Verarbeitung ohne Einwilligung der Betroffenen in erheblicher Weise in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung eingreifen. Eine solche Regelung wäre mit dem Persönlichkeitsrecht der Betroffenen nicht vereinbar, weil dieses Recht grundsätzlich den gleichen Rang wie die Wissen- schaftsfreiheit hat. Es kann jedoch nicht übersehen werden, daß die Praktizierung einer so ab- strakt gehaltenen Abwägungsklausel Gefährdungen für die Forschungsfreiheit mit sich bringen kann. In diesem Zusammenhang erscheint mir eine verfahrensrecht- liche Regelung erwägenswert, die in Anlehnung an die hessische Forschungsklausel und den nordrhein-westfälischen Entwurf eine Verlagerung der Entscheidung über die Übermittlung von der datenbesitzenden öffentlichen Stelle auf die oberste Behörde oder eine von dieser bestimmten Stelle vorsieht. Diese Verlagerung der Entscheidung sollte jedoch nicht nur für die positiven, sondern auch für die Fälle gelten, in denen die Übermittlung abgelehnt werden soll. Außerdem könnte be- stimmt werden, daß der zuständige Datenschutzbeauftragte und ein Vertreter der Wissenschaftsseite vor der Entscheidung angehört werden müssen. Diese verfah- rensrechtliche Regelung könnte eine Versachlichung und Vereinheitlichung der Entscheidungspraxis fördern und durch die Entwicklung von Maßstäben, die die gesetzliche Regelung für bestimmte Bereiche konkretisieren, zu einer Beseitigung der Unsicherheiten bei der Rechtsanwendung beitragen. IV Ergänzende Forschungsklauseln für die kriminologische Forschung? Ob und inwieweit in den Bereichen, die für die ktiminologische Forschung von besonderem Interesse sind, ergänzende Forschungsklauseln notwendig sind, hängt weitgehend davon ab, welchen Regelungsinhalt die allgemeine Forschungsklausel des Bundesdatenschutzgesetzes erhält. Wird die Regelungsstruktur des $ 3a des Entwurfs im wesentlichen beibehalten, so ergibt sich für den Bereich der Strafprozeßordnung zusätzlicher Regelungsbe- darf, weil die Übermittlung von Daten aus Strafverfahrensakten und die Einsicht- nahme in solche Akten für Forschungszwecke von $ za BDSG nicht erfaßt wird. Da die Übermittlung jedoch als Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbe- stimmung der Betroffenen anzusehen ist, ist eine gesetzliche Regelung geboten, weil ohne eine solche gesetzliche Befugnis künftig Daten aus Strafverfahrensakten an Forschungsstellen nicht mehr übermittelt werden dürften. Ob zusätzlich ein 195 Bedarf dafür besteht, die Regelung der Verarbeitung dieser Daten durch den For- scher zu regeln, hängt entscheidend von der Forschungspraxis ab. Soweit diese Daten in Dateien gespeichert, verarbeitet und dateibezogen genutzt werden, käme $ 3a des E-BDSG zum Zuge. Soweit in der Forschungspraxis diese Daten auch ohne Speicherung in Dateien verarbeitet werden, bestünde eine Regelungslücke. Da bei der Auswertung von Strafverfahrensakten üblicherweise mit Erhebungsbögen gearbeitet wird, also mit der Speicherung in einer Datei, ist wohl nur von einem Regelungsbedarf für Ausnahmefälle auszugehen. Im Zweifel sollte in der StPO je- doch eine derartige Verarbeitungsbefugnis vorgesehen werden. Für die Regelung in der StPO kommen zwei Modelle in Betracht: $ 3a E-BDSG könnte auch insoweit für anwendbar erklärt werden, als die Daten aus Akten übermittelt und ohne Dateibezug verarbeitet werden. Denkbar wäre auch eine formal eigenständige Regelung in der Strafprozeßordnung, in der auch eine Forschungsklausel in Anlehnung an $ 3a BDSG aufgenommen werden soll. Beim Strafvollzugsgesetz ist der Regelungsbedarf entsprechend zu bewerten. Auch hier besteht ein Bedürfnis zur Regelung der Übermittlung. aus Strafvollzugs- akten und sonstigen Unterlagen ohne Dateibezug und deren anschließende Verar- beitung unabhängig von einer Datei. In den Referentenentwurf, der zur Zeit im Bundesministerium der Justiz erarbeitet wird, soll eine Forschungsklausel in Anlehnung an $ 3a E-BDSG eingestellt werden. Beim Bundeszentralregistergesetz sehe ich neben $ 3a BDSG so gut wie keinen Regelungsbedarf. Auf das Bundeszentralregister ist das Bundesdatenschutzgesetz in vollem Umfange anwendbar. Da im Bundeszentralregistergesetz die Adressaten un- beschränkter Auskünfte abschließend aufgeführt sind, könnte sich die Klarstellung empfehlen, daß auch Forscher unter den Voraussetzungen des $ 3a E-BDSG zu den berechtigten Empfängern gehören. Die Forschungsklausel des SGB X gilt auch für Daten in Akten. Insoweit be- steht für die Ausdehnung ihres Anwendungsbereichs kein Bedarf. Allerdings sollte geprüft werden, ob personenbezogene Daten, die dem Sozialgeheimnis unterliegen, auch für Forschungsvorhaben außerhalb des Sozialleistungsbereichs zugänglich gemaght werden sollen. V. Schlußbemerkung: Zur Gefährdung des Persönlichkeitsrechts durch Forschung Zum Abschluß möchte ich auf einen mir wichtig erscheinenden Gesichtspunkt eingehen, der von den Vertretern der Wissenschaft in der Diskussion beharrlich 196 hervorgehoben wird: Die Forschungsklausel des Entwurfs zum BDSG berücksichtige zu wenig, daß die Gefährdung des Persönlichkeitsrechts der Betroffenen durch zweckfremde Nutzung bei Wissenschaftlern viel geringer sei als bei Behörden und daß man deswegen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch Wissen- schaftler weniger strikte Bedingungen vorsehen könne. Dieses Argument überzeugt, soweit es um die Verwendung personenbezogener Daten durch die unabhängige Forschung geht. Es überzeugt nicht für den Bereich der staatlichen Ressortfor- schung. Demnach erscheint es mir überlegenswert, ob eine Regelung angestrebt werden soll, die zwischen Ressortforschung und unabhängiger Forschung differen- ziert, wie dies im hessischen Datenschutzgesetz vorgesehen ist. Dort ist neben die Forschungsklausel für die unabhängige Forschung ($ 33) eine Regelung eingestellt worden, die die Verwendung personenbezogener Daten für Zwecke der politischen Planung normiert ($ 32). Dabei wird die Ressortforschung der politischen Planung zugeordnet. Auch diese Regelung wirft jedoch einige Fragen auf, die ich hier nur andeuten kann. Wo sind die vielfältigen Formen der Auftragsforschung einzuord- nen? Wo liegt die Grenze zwischen unabhängiger und abhängiger Forschung? Wie soll die Forschung durch private Wirtschaftsunternehmen geregelt werden? Trotz dieser meiner Auffassung nach noch lösungsbedürftigen Fragen sollte der hessische Regelungsansatz weiter verfolgt werden. 197 'Teil II Datenschutzfragen ausgewählter kriminologischer Forschungsbereiche und -methoden. 1. Behördliche Datensammlungen und Karteien Zugang des Forschers zu aggregierten Daten und Karteien von Hans-Jürgen Kerner Dateien und Karteien, die für Kriminologen interessant sein können I Dateien, die in sich bereits auf Aggregatdaten-Niveau organisiert sind I I Die polizeiliche Kriminalstatistik für die Bundesrepublik Deutsch- land 1.2. Die Rechtspflegestatistik für die Bundesrepublik Deutschland 1.3. Weitere Statistiken und Veröffentlichungen der Statistischen Amter des Bundes und der Länder Sonstige Dateien 2'I. Dateien im Bereich der Landespolizeien 2.2, Bundeszentralregister, Verkehrszentralregister und Ausländer- zentralregister 2.3. Polizeiliches Informations- und Auskunftssystem 2.4. Dateien über die allgemeine Bevölkerung und Sonderdateien Karteien mit aggregierten und aggregierbaren Daten Il Probleme des Zugangs zu Aggregatdaten Notwendigkeit des Zugangs zu Aggregatdaten Datenschutzrechtliche Probleme, insbesondere der Re-Individualisierung Zu bereichsspezifischen Lösungen, insbesondere $ 75 SGB X > G N Zugangssperren, insbesondere im Bereich der instanzenorientierten Forschung . Kooperationserfahrungen und Zukunftsperspektiven ı. Beispiele gelungener Kooperation mit den datenbesitzenden Behörden 2. Auswege und Zukunftsperspektiven 201 Das Thema des Zugangs des Forschers zu aggregierten Daten und Karteien er- öffnet ein weites Feld, das für einen Großteil der Kriminologen bisher keine unmittelbare Relevanz hatte, sie allerdings gelegentlich sekundäranalytisch interes- sierte, so wenn es beispielsweise darum ging, die jährlich veröffentlichten Straf- verfolgungsstatistiken nach bestimmten Kriterien zu durchforsten und daraus neue kondensierte Tabellen oder Schaubilder zu erstellen. Mit Blick auf eine möglichst genaue Begrenzung des vorgegebenen Themas soll im folgenden wesentlich gespro- chen werden über den Teilaspekt der Forschung auf Aggregatdaten-Niveau und die damit verbundenen Zugangsprobleme. Im ersten Teil der Darlegungen sollen die- jenigen Dateien und Karteien (in Auswahl) beschrieben werden, die für Kriminolo- gen in unterschiedlicher Weise interessant sein können. Gewisse Wiederholungen von Einsichten, die der Gemeinschaft der Forscher bereits vollständig bekannt sind, werden sich deswegen nicht vermeiden lassen, weil es darum gehen wird, im Zusammenhang dieser Tagung den möglichst genauen Bezug zu den anderen The- men herzustellen. Im weiteren Verlauf der Darlegungen soll dann eine knappe Skizze derjenigen Zugangsprobleme zu den genannten Dateien und Karteien gelie- fert werden, die (jedenfalls auch) mit dem Problem des Datenschutzes verbunden sind. In einem letzten Teil soll dann knapp über bisherige Erfahrungen mit Zu- gangsversuchen zu Aggregatdaten berichtet werden, verbunden mit einem Ausblick auf mögliche zukünftige Entwicklungen. I Dateien und Karteien, die für Kriminologen interessant sein können I Dateien, die in sich bereits auf Aggregatdaten-Niveau organisiert sind Für eine vollständige Beschreibung der für Kriminologen interessanten Dateien und Karteien wäre eine systematische Sammlung auf Bundesebene nötig, die bisher noch nicht geleistet ist und auch nicht ohne erheblichen Aufwand geleistet werden kann. Diese Bestandsaufnahme würde voraussetzen, daß die verschiedenen Behörden auch zu denjenigen Dateien und Karteien, deren wesentlicher Gehalt nicht in regelmäßigen Publikationen nachgewiesen wird, alle Erhebungsunterlagen und Kri- terien zugänglich machen, damit analysiert und entschieden werden kann, ob und inwieweit kriminologisch relevante Fragestellungen in ihnen enthalten sind. Derzeit ist nicht einmal völlig ausgeschlossen, daß es potentiell interessante Dateien gibt, von deren schierer Existenz Außenstehende keine Ahnung haben. 202 ı.1. Die polizeiliche Kriminalstatistik für die Bundesrepublik Deutschland Zu den allgemein bekannten Dateien, die bereits in sich auf Aggregatdaten- Niveau organisiert sind, gehört vordringlich die polizeiliche Kriminalstatistik für die Bundesrepublik Deutschland, soweit sie beim Bundeskriminalamt in Wiesbaden geführt wird. Zur Art und Weise der Erstellung dieser Datei kann verkürzt fol- gendes gesagt werden: Seit der Änderung des Regelwerkes Anfang der 70er Jahre wird die PolKrimStat als sogenannte Ausgangsstatistik geführt, was bedeutet, daß die Erfassungsregeln und Zählregeln auf denjenigen Zeitpunkt bezogen sind, der den Abschluß des Ermittlungsvorganges im Sinne der Abgabe der Akten an die Staatsanwaltschaft darstellt. Mit Abschluß der Akte füllt der zuständige Sachbear- beiter auch die entsprechenden ADV-Vordrucke aus. Obwohl das gesamte System in der technischen Umsetzung im Fluß ist und auch Unterschiede von Bundesland zu Bundesland bestehen, scheint derzeit im Regelfall noch je ein Vordruck für die Erfassung der Tat auf der einen, des Tatverdächtigen auf der anderen Seite im Gebrauch zu sein. Insgesamt ist die Grundstruktur der Erfassung im Hinblick auf die materiellen Kriterien für alle Bundesländer noch identisch, jedoch variiert der Erhebungsumfang in den Bundesländern deutlich, vor allem bezüglich interessanter sogenannter Zusatzmerkmale, die ein Bundesland jeweils für den eigenen Bereich abfragt. Die in den Erhebungsstellen intern vorgeprüften Vordrucke gehen in regelmäßigen Abständen an das zuständige Landeskriminalamt. Dort finden die üblichen weiteren Überprüfungen mit Plausibilitätskontrollen und dergleichen statt. Nicht offenkundig behebbare Fehler führen zu Rückfragen an die Erfassungsstelle. Nach Bereinigung der Datensätze erstellen die Landeskriminalämter für ihren Einzugsbereich einen integrierten Jahresnachweis auf Magnetband oder Magnet- platten. Auf dem Speichermedium wird jeder "Fall" auf Tatebene und auf Täterebe- ne mit einer definierten Blocklänge individualisierbar festgehalten. Obwohl die vom Bundeskriminalamt veröffentlichtengedruckten Jahresbände der PolKrimStat für die Bundesrepublik Deutschland schon seit langen Jahren den äußeren Eindruck erwecken, aus einer vollständig computerisierten Prozedur zu stammen, war die Realität tatsächlich anders gelagert. Anfänglich schickten die Landeskriminalämter auf der Grundlage einer gemeinsamen Vereinbarung zwischen Bund und Ländern einen genau definierten Satz von Tabellen in Papierform nach Wiesbaden. In diesen nach Art, Umfang und Gestaltung standardisierten Tabellen befanden sich lediglich die hochaggregierten Gesamtergebnisse für den Gesamtbe- reich des jeweiligen Bundeslandes. Im kriminalistischen Institut des Bundeskrimi- 203 nalamtes wurde aus den jeweils ı1 Tabellenformularen (sozusagen mit Hand oder dann auch Taschenrechner) das Gesamtergebnis für das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland ausgerechnet. Die dann natürlich immer noch sehr zahlreichen Einzel- ergebnisse wurden dann manuell in den Zentralrechner des Bundeskriminalamtes eingegeben, dort entsprechend dem Tabellenprogramm konfektioniert und in der- jenigen Art und Weise ausgedruckt, wie es den Jahresbänden zu entnehmen ist. Der letzte Stand der Entwicklung besteht darin, daß die Landeskriminalämter entsprechendstandardisierte Datenträger an das Bundeskriminalamt übermitteln, so daß der Zwischenschritt der manuellen Aufbereitung entfällt. Immer noch handelt es sich aber ausschließlich um hochaggregierte Daten für den Gesamtbereich des einzelnen Bundeslandes. Dies bedeutet, daß das Bundeskriminalamt im Bereich der Kriminalstatistik keinerlei Zugang zu Individualangaben über Taten und/oder Täter hat. Das jetzige Verfahren wird wahrscheinlich auf längere Zeit hin auch das Ver- fahren der Wahl bleiben, weil es unabhängig vom Datenschutz aufgrund der Inter- essenlage unwahrscheinlich ist, daß die Länder die Datenherrschaft an das Bundes- kriminalamt abzugeben bereit sein werden. 1.2. Rechtspflegestatistik für die Bundesrepublik Deutschland Einen mit der PolKrimStat vergleichbaren Bekanntheitsgrad hat die Rechtspfle- gestatistik für die Bundesrepublik Deutschland, die als eine von mehreren soge- nannten Fachserien vom Statistischen Bundesamt in Wiesbaden geführt wird. An- stelle der Bezeichnung Rechtspflegestatistik wurden in den ersten Jahren der Bundesrepublik Deutschland verschiedene andere Bezeichnungen geführt, auf die es an dieser Stelle nicht ankommt. Die nunmehrige Fachserie 10 umfaßt s Reihen, die alle jährlich erscheinen. Die Reihe ı "Ausgewählte Zahlen für die Rechtspflege" vermittelt eine Auswahl der wesentlichen Ergebnisse aller anderen Rechtspflegestatistiken in zusammenfassen- den Übersichten. Es sind Angaben verfügbar über Organisation, Personal und Ge- schäftsanfall bei der Justiz, über die polizeilichen Ermittlungen zu Straftaten und Tatverdächtigen, über die von den Strafgerichten Verurteilten, die Entwicklung der Straffälligkeit und den Anteil der Straftaten nach Hauptdeliktsgruppen; aus dem Strafvollzug werden Daten über die Justizvollzugsanstalten sowie über Strafgefan- gene und Sicherungsverwahrte mitgeteilt; aus der Bewährungshilfe gibt es Angaben zu den Bewährungshelfern und den Probanden. Eine wesentliche Erleichterung im Umgang mit den Zahlen ist dadurch geboten, daß das Statistische Bundesamt in dieser Reihe ı an vielen Stellen die Bezugszahlen über die strafmündige Bevölke- 204 rung mitteilt bzw. die entsprechenden Relativzahlen schon voraus berechnet (bei- spielsweise die Verurteilten nach Alter, Geschlecht und Bundesland je 100.000 der entsprechenden Bezugsgruppe). Die Reihe 2 "Zivilgerichte und Strafgerichte" enthält Angaben über den soge- nannten Geschäftsanfall der ordentlichen Gerichte. Für die Kriminologie kommen außer den Mitteilungen über die Geschäfte in Strafsachen vor allem noch die An- gaben über die Geschäfte in Konkurs- und Vergleichssachen in Betracht. Nachge- wiesen wird die Art der Erledigung nach Instanzen und nach OLG-Bezirken. Er- gänzende Angaben betreffen die Gerichte und Gerichtsbezirke selber, ihre Einwoh- nerzahl und ihr Personal, zusätzlich ergänzt durch Angaben über die Staatsanwalt- schaften bzw. Amtsanwaltschaften. Die in der Kriminologie am häufigsten genutzte Reihe ist die Reihe 3 "Straf- verfolgung". Diese Strafverfolgungsstatistik enthält Angaben über die von den Strafgerichten Abgeurteilten und Verurteilten währenddes Bezugsjahres, unterglie- dert nach Altersgruppe (Erwachsene, Heranwachsende, Jugendliche), Geschlecht, Straftat und Art der Entscheidung des Gerichtes. Die Verurteilten werden nach dem Alter zur Tatzeit sowie nach Art und Höhe der erkannten Strafen bzw. der angeordneten Maßnahmen und Maßregeln nachgewiesen. Weitere Nachweise betref- fen Nebenstrafen und Nebenfolgen, Untersuchungshaft im laufenden Verfahren, Vorstrafen und Vorbelastungen. Seit etlichen Jahren werden nicht mehr alle Tabellen der Strafverfolgungsstatistik in der vollständigen Detailuntergliederung ausgedruckt. Für speziell Interessierte legt das Statistische Bundesamt im selben Publikationsformat wie die offiziellen Tabellenbände sogenannte Arbeitsunterlagen auf, in denen das gesamte Tabellenprogramm wiedergegeben ist. Aber selbst damit wird in jüngerer Zeit nicht mehr derjenige Grad an Untergliederung erreicht, der anfänglich zugänglich war. So ist es vor allem nicht mehr möglich, Detailangaben zu denjenigen Heranwachsenden einerseits zu erfassen, die nach Jugendstrafrecht verurteilt wurden, und zu denjenigen Heranwachsenden andererseits, auf die allgemeines Strafrecht Anwendung fand. Für speziell in dieser Hinsicht interessier- te Forscher hält das Statistische Bundesamt vor Ort in Wiesbaden selber soge- nannte Maschinentabellen bereit, die die noch nicht zusammengefaßten Teilmengen für die Heranwachsenden enthalten, aber im übrigen nach dem vollen Standardpro- gramm berechnet und ausgedruckt sind. Dies heißt, daß der Forscher auch hier die primäre Berechnung nicht beeinflußt, sondern lediglich fertigkonfektionierte und aggregierte Enddaten betrachten u‘nd gegebenenfalls neu ordnen kann. 205 Die Reihe 4 zum "Strafvollzug" vermittelt Hinweise über Art und Zahl der An- stalten des sogenannten Justizvollzugs, also die Justizvollzugsanstalten für die Vollstreckung von Strafen nach allgemeinem Strafrecht und nach Jugendstrafrecht sowie die sozialtherapeutischen Anstalten, Anstalten für die Sicherungsverwahrung und schließlich für die Untersuchungshaft. Für bestimmte Stichtage ist die amtlich definierte Aufnahmekapazität (sogenannte Belegungsfähigkeit) sowie die tatsäch- liche Auslastung (sogenannte Belegung) nachgewiesen. Bezüglich der Insassen wird ein Überblick gegeben über die Zahl der Gefangenen und Verwahrten nach den Kriterien Alter, Geschlecht, Familienstand, Staatsangehörigkeit, Wohnsitz,Straftat, Art und Dauer der Strafen oder Maßnahmen, Art des Vollzugs und Häufigkeit der Vorstrafen sowie über Vorerfahrung im Vollzug (Wiedereinlieferungsabstände). Schließlich wird ein grob untergliederter Überblick über die im Maßregelvollzug der psychiatrischen Krankenhäuser bzw. der Entziehungsanstalten Untergebrachten gegeben. Die Reihe 5 zur "Bewährungshilfe"” enthält Angaben über die hauptamtlichen Bewährungshelfer und Bewährungshelferinnen sowie die ihnen übertragenen Unter- stellungen unter Bewährungsaufsicht (Bewährungshilfe) oder Führungsaufsicht. Zu den Fällen der Führungsaufsicht finden sich nur ganz wenige Kriterien verzeich- net, während es für die Fälle der Bewährungshilfe vielfältigere Merkmale gibt, die teils zum Zeitpunkt des Beginns der Unterstellung, teils zum Zeitpunkt der Be- endigung einer Unterstellung erhoben werden. Erfaßt sind Unterstellungs- und Beendigungsgründe entsprechend den gesetzlichen Kriterien aus dem Strafgesetz- buch und dem Jugendgerichtsgesetz sowie persönliche Merkmale (wie Alter und Geschlecht) und sogenannte kriminologische Merkmale aus der Biographie und vorhergehender Straffälligkeit. In ähnlicher Weise wie bei der Polizeilichen Kriminalstatistik ist auch für die Rechtspflegestatistik davon auszugehen, daß das Bundesamt (hier das Statistische Bundesamt) nur über Daten auf Aggregat-Niveau verfügt. Die erste Basis für die Datensammlung bieten die Zählblätter, die nach Abschluß des Verfahrens (Be- standskraft der Entscheidung bzw. Rechtskraft eines Urteils) von den Geschäfts- stellen der Staatsanwaltschaften bzw. Gerichte für jeden einzelnen Fall ausgefüllt werden, von dort zu den Statistischen Landesämtern gesandt werden, die sie nach entsprechender Plausibilitätskontrolle und sonstigen Prüfverfahren auf Datenträger übertragen. Auch hier werden im Bereich des Landes die Fälle je einzeln als genau definierter Datenblock aufgenommen und einem Jahresband zugeordnet, also in- dividualisiert behandelt. Die Statistischen Landesämter erstellen aus den gesam- 206 melten Individualdatensätzen nach mühsam vereinbarten Standardroutinen die aggregierten Ergebnisse. Diese werden an das Statistische Bundesamt weitergelei- tet, das sie auf einer lediglich noch höheren Aggregatebene für den Bereich der gesamten Bundesrepublik Deutschland zusammenführt und in der oben genannten Art und Weise veröffentlicht. 1.3. Weitere Statistiken und Veröffentlichungen der Statistischen Ämter des Bundes und der Länder Neben diesen Rechtspflegestatistiken wird noch aus dem gleichen Einzugsbe- reich der Daten die Geschäftsanfallstatistik für die Staatsanwaltschaften geführt, jedoch infolge zahlreicher Schwierigkeiten in der Umsetzung einer entsprechenden Vereinbarung zwischen den beteiligten Stellen bisher nur für 8 von ı1 Bundeslän- dern und nur in Form einer Arbeitsunterlage für speziell Interessierte, noch nicht also in Form einer allgemeinen amtlichen Publikation. Diese Staatsanwaltschafts- statistik ist verfahrensorientiert; sie vermittelt Informationen über die Art und Weise der Erledigung der Ermittlungsverfahren und sonstigen Verfahren, die im Bezugsjahr bei den (Amtsanwaltschaften und) Staatsanwaltschaften der Landgerich- te, der Oberlandesgerichte und des Bundesgerichtshofs anhängig geworden waren. Bedeutsame Detailinformationen über den Kreis der Beschuldigten finden sich nicht, außerdem fehlen Detailinformationen über die Art der den Beschuldigten vorgeworfenen Straftaten. Relativ tief untergliedert ist der Nachweis über die Gründe für die etwaige Einstellung eines Ermittlungsverfahrens. Zu besonderen Fragen aus der Rechtspflegestatistik veröffentlichte das Stati- stische Bundesamt früher Sonderbeiträge in der Fachzeitschrift "Wirtschaft und Statistik", so beispielsweise im Augustheft 1979 einen Beitrag über die Entwicklung der Straffälligkeit in der Bundesrepublik Deutschland zwischen ı955 und 1977. Die statistischen Ämter der Bundesländer veröffentlichen daneben für ihren Bereich entweder jährliche Tabellenbände, die in der Grundstruktur mit denen des Statistischen Bundesamtes übereinstimmen, oder auch Überblicksangaben zu allen Bereichen der Rechtspflege, sei es als gesonderte Publikation, sei es als Bericht in entsprechenden Zeitschriften oder statistischen Monatsinformationen. Vergleichs- weise die meisten Veröffentlichungen bis in die jüngste Zeit stammen aus dem Landesamt für Datenverarbeitung und Statistik Nordrhein-Westfalen in Düsseldorf Sowie aus dem hessischen Statistischen Landesamt in Wiesbaden. Das Statistische Bundesamt vermittelt regelmäßig einschlägige Informationen in Form eines Anhangs 207 zum jährlichen Tabellenband der Reihe ı der Fachserie 10 zu "Ausgewählten Zahlen für die Rechtspflege". Neben den Tabellenbänden der Rechtspflegestatistik sind aus den Fachserien des Statistischen Bundesamtes und der Statistischen Landesämter für den Krimino- logen vor allem noch Angaben aus folgenden Fachserien von Belang. In Reihe 3 “"Straßenverkehrsunfälle" der Fachserie 8 über den "Verkehr" werden neben zahl- reichen weiteren Details zum Unfallgeschehen im Straßenverkehr besonders An- gaben über den Einfluß des Alkohols nachgewiesen. In der Fachserie ı2 über das "Gesundheitswesen" findet man unter anderem Angaben über die Todesursachen, untergliedert nach natürlichen und unnatürlichen Ursachen, wobei aus letzteren beispielsweise die Selbstmordhäufigkeit getrennt nach Alter und Geschlecht er- rechnet werden kann. In der Fachserie 13 über die "Sozialleistungen" berichtet die Reihe 6 über erzieherische Hilfe und Aufwand für die Jugendhilfe sowie, in einer getrennten Unterabteilung, über Maßnahmen der Jugendarbeit im Rahmen der Ju- gendhilfe. Interessante kriminologische Angaben sind vor allem diejenigen über die Anzahl der Einsätze der Jugendgerichtshilfe, über die Gewährung von formloser erzieherischer Betreuung, von freiwilliger Erziehungshilfe oder schließlich Fürsor- geerziehung. 2. Sonstige Dateien Bei den aggregierten Dateien des Bundes und den zu deren Vorbereitung er- stellten aggregierten Dateien der Länder besteht vielfach das Problem, daß die gewählte Art und Weise der Aggregierung entweder die technisch an sich mögliche Verknüpfung verschiedenartiger Aggregatdaten für (neue) wissenschaftliche Frage- stellufigen nicht sinnvoll erscheinen läßt oder diese sogar nicht ermöglicht. Wenn der Forscher hier ganz bewußt ausschließlich auf dem Aggregatdaten-Niveau ver- bleiben bzw. arbeiten will, also im Unterschied zu individuumsbezogenen Biogra- phieforschungen, zu Gruppenuntersuchungen oder zu Verlaufsstudien (um nur Beispiele zu nennen) am einzelnen "Fall" und der hinter diesem stehenden Person letzten Endes überhaupt nicht interessiert ist, benötigt er deshalb irgendeine Art von "Zugang" zu den je einzelnen Erhebungseinheiten (Entscheidungen, Entschei- dungsträgern, Betroffenen usw.), weil erst über gezielte Recodierung die für die Verknüpfung geeigneten Aggregatdaten erzeugt werden können. Auf Landesebene gehören die Rohbänder für die PolKrimStat, die bei den Lan- deskriminalämtern erstellt werden, und die Rohbänder für die Fachserien des 208 Statistischen Bundesamtes, die bei den Statistischen Landesämtern erstellt werden, nach dem oben Gesagten ohne weiteres zu dieser Form von Dateien. 2.1 Dateien im Bereich der Landespolizeien Zur PolKrimStat gilt es zu bemerken, daß die Ergiebigkeit der Dateien im Hin- blick auf differenziertere wissenschaftliche Fragestellungen sehr unterschiedlich ausfällt, je nachdem, ob die Erhebungen zu den einzelnen Fällen noch getrennt von der sonstigen polizeilichen Fallbearbeitung und Fallregistrierung erfolgt oder ob sie integriert ist in ein komplexes polizeiliches Informationssystem. Ein Beispiel für die traditionelle Erfassung bietet das Land Nordrhein-Westfalen. Angaben zu den Tatumständen, zu dem Opfer (bzw. zu den Opfern) oder zu dem mit der Tat verbundenen Schaden werden in der sogenannten Tatdatei verzeichnet, Angaben zum Tatverdächtigen werden getrennt davon für die sogenannte Täterdatei aufge- nommen. Infolge dieses Vorgehens ist eine fallbezogene Verknüpfung von Merk- malen nur innerhalb der jeweiligen Datei möglich, so daß etwa eine Computerre- cherche zu der Frage, ob bestimmte Merkmale von Tatverdächtigen (etwa Alter und Geschlecht) mit entsprechenden Merkmalen von Opfern korrelieren, nicht möglich ist. Beispiele für fortgeschrittene komplexe Systeme bieten die Bundesländer Baden- Württemberg, Hessen und Saarland. Baden-Württemberg verfügt mit seiner polizei- lichen Auskunftsdatei (PAD) über einen Informationspool zu inzwischen wohl mehr als einer Million Tatverdächtigen über einen Zeitraum von mehr als einem Jahr- zehnt, mit vielfältiger Untergliederung und einer großen Menge von Kriterien im Einzelfall. Hessen nutzt erst seit kürzerer Zeit das integrierte hessische polizei- liche Informationssystem (HEPOLIS), das Saarland eine Fortentwicklung der Straf- taten-Straftäter-Datei (SSD), deren ursprüngliche Fassung im Bundeskriminalamt zur Zeit von Horst HEROLD als Präsidenten entwickelt worden war mit dem Ziel, einen umfassenden und stets aktuellen Nachweis für den Gesamtbereich der Bun- desrepublik Deutschland zu erstellen. Abgesehen von sonstigen Informations- bzw. Recherchevorteilen, die die Polizei tatsächlich hat oder sich jedenfalls verspricht, bieten diese Systeme den Nutzen, daß die Sachbearbeiter bei der abschließenden Bearbeitung ihres jeweiligen Falles sehr viel weniger Formulare auszufüllen brauchen, und ferner, daß Nachweise für die tägliche polizeiliche Arbeit, für kriminaltaktische Überlegungen und für kriminalstrategische Planungen sowie schließlich die Nachweise für die jährliche polizeiliche Kriminalstatistik aus ein- und demselben Datenbestand erstellt bzw. reproduziert werden können. 209 Je nach Organisation in den einzelnen Bundesländern sieht es auch bezüglich der Gebietseinheiten unterhalb der Landesebene recht unterschiedlich aus. Teil- weise führen die größeren Polizeipräsidien bzw. -direktionen noch eigene Dateien, die sie für örtliche Zwecke auswerten (können) und die auch für Forscher nicht nur zu kriminalgeographischen Fragen sehr aufschlußreich sein können, etwa zur Frage der Altersbelastung in der Kriminalität, insbesondere bei Kinderdelinquenz oder Jugendkriminalität. In anderen Fällen haben die Landeskriminalämter ihre Dateien unter anderem so untergliedert bzw. vorprogrammiert, daß jederzeit ortsbezogene Auswertungen vorgenommen werden können und tatsächlich auch vorgenommen werden; so erhal- ten die verschiedenen Städte beispielsweise regelmäßige Informationen zu den sogenannten Täterströmen, d.h. Angaben zu der polizeilich interessanten Frage, wieviele Tatverdächtige, die ihren Wohnsitz in der Bezugsgemeinde haben, außer- halb dieses örtlichen Bereiches auffällig geworden sind und umgekehrt, wieviele Tatverdächtige aus welchen umliegenden Bezirken, aus ferneren Bezirken des Bun- deslandes, aus den übrigen Bundesländern oder auch aus dem Ausland innerhalb des Gemeindebezirkes oder sogar innerhalb bestimmter Bezirke als Tatverdächtige auffielen. 2.2. Bundeszentralregister, Verkehrszentralregister und Ausländerzentralregister Auf Bundesebene ist unter Kriminologen als individualisierte Großdatei am meisten bekannt das Zentralregister (früher "Strafregister"), das nunmehr für alle Staatsanwaltschaften einheitlich beim Bundeszentralregister in Berlingeführt wird. Organisatorisch bildet das Bundeszentralregister eine Dienststelle des Generalbun- desanwaltes in Karlsruhe. Der Inhalt des Zentralregisters ist ebenso wie der Inhalt des Erziehungsregisters, das ebenfalls beim Bundeszentralregister geführt wird, über das Bundeszentralregistergesetz (BZRG) eindeutig festgelegt; an dieser Stelle kann neben dem Gesetz auf den entsprechenden Parallelvortrag verwiesen werden. Es bestehen Pläne, das Bundeszentralregister dahingehend weiterzuentwickelnbzw. mit Befugnissen auszugestalten, daß aus den jährlichen Mitteilungen der Strafge- richte bzw. Vollstreckungsbehörden auch die bisher noch über das Statistische Bundesamt abgewickelten Rechtspflegestatistiken erstellt werden können. Von zu- sätzlichem Interesse für Kriminologen, im Hinblick auf abweichendes Verhalten etwa im Gaststättenwesen, ist zusätzlich das bei der Dienststelle des Bundeszen- tralregisters geführte Gewerbezentralregister. Die individualisierte Großdatei des Verkehrszentralregisters in Flensburg, einer 210 Dienststelle des Bundesministers für Verkehr, enthält eine Fülle von Angaben über Ordnungswidrigkeitenverfahren und Strafverfahren mit Bezug zum Straßenverkehr, beispielsweise bezüglich Alkoholdelinquenz, Fahrerlaubnisentziehungen und Sank- tionshöhe, auswertbar für die unterschiedlichen Gerichtsbezirke, Gerichtsarten sowie bestimmten Verwaltungsbehörden. Das nunmehr neu eingerichtete zentrale Verkehrsinformationssystem (ZEVIS) erbringt eine wesentlich neue Dimension in den Möglichkeiten des direkten Zugriffs der Verfolgungsbehörden auf die gespei- cherten Merkmale, was als Forschungsfrage in sich selbst interessant sein kann, bringt im übrigen aber keine substantiell neuen Kriterien für die klassische kriminologische Blickrichtung der Analyse. Das beim Bundesminister des Inneren ressortierende Ausländerzentralregister in Köln, dessen Inhalt im wesentlichen über das Ausländergesetz definiert ist, enthält beispielsweise hochinteressante Angaben für jede Nationalität über Einreisearten, Aufenthaltsstatus, Abschiebungen und Ausweisungen, besonders auch im Zusam- menhang mit sozialen Problemen und Straffälligkeit. Eine für die Kriminalpolitik z.B. interessante Frage, zu der das Ausländerzentralregister Teilangaben enthält, ist die "Kombination" von Strafrestaussetzung zur Bewährung (also der sogenann- ten bedingten Entlassung, angeordnet durch die Vollstreckungskammer beim Land- gericht) und unmittelbar anschließender Abschiebung (angeordnet durch die Aus- länderbehörde und gegebenfalls durchgeführt durch die Polizei). 2.3. Polizeiliches Informations- und Auskunftssystem Im Bereich der zuletzt erneut angesprochenen Polizei spielt für den Kriminolo- gen neben der Kriminalstatistik auf Bundesebene seit 1972 das Konzept für ein polizeiliches Informations- und Auskunftssystem eine besondere Rolle, das aber bisher kaum hinreichend thematisiert worden ist. Nach diesem Konzept wird ein gemeinsames elektronisches Verbundsystem der arbeitsteiligen und gegenseitigen Informations- und Auskunfterteilung für die gesamte Polizei des Bundes und der Länder mit dem Bundeskriminalamt als Zentralstelle (INPOL) fortwährend ausge- baut und verfeinert. Regelmäßige Teilnehmer des Verbundsystems sind das Bundes- kriminalamt, die Landeskriminalämter, Polizeidienststellen der Länder, die Grenz- Schutzdirektion und, mit deren Zustimmung, auch Grenzdienststellen des Bundes, das Zollkriminalinstitut; andere Behörden oder Dienststellen können im Einzelfall angeschlossen werden, wenn besondere Voraussetzungen vorliegen bzw. mehrfache Zustimmungserklärungen oberster Behörden eingeholt sind. Das Verbundsystem enthält verschiedene genau umschriebene Aufgabengebiete, 211I die sehr unterschiedlichen kriminologischen Bezug haben. Eher am Rande jeglichen Forschungsinteresses dürfte die Daktyloskopie liegen; als Forschungshilfsmittel für jede Art von kriminalistisch-kriminologischer Fragestellung kommt umgekehrt die computerunterstützte Dokumentation kriminalistisch-kriminologischer Literatur und kriminaltechnischer Gutachten (COD) in Betracht. Zwischen diesen beiden "Grenzpunkten" liegt beispielsweise die sogenannte Haftdatei, in der die Daten all derjenigen Personen erfaßt sind, die sich aufgrund richterlich angeordneter Freiheitsentziehung in Verwahrung befinden. Im Endausbau wird es mit dieser Datei möglich sein, wichtige Angaben über den Strafvollzug (beispielsweise Voll- zugslockerungen, bedingte Entlassungen) ganz unabhängig von der Strafvollzugs- statistik bzw. über diese hinaus zu erhalten und zu verknüpfen. Sehr spezifische Informationen lassen sich über die zentrale Fundstellendokumentation für umfang- reiche Ermittlungskomplexe erschließen. Entsprechend der Gliederung dieser Doku- mentation in die Abschnitte Personalien, Institutionen, Vereinigungen und Organi- sationen sowie Objekte und Anschriften und schließlich Sachen wird sie PIOS ge- nannt; sie dient als Informationsquelle für Analysen und einzelne Ermittlungs- schritte im Bereich der sogenannten "politischen Gewaltkriminalität", also vorwie- gend des Terrorismus und seines polizeilich als bedeutsam erachteten Umfeldes. Aus der automatisierten Personenfahndung könnte den Kriminologen vor allem interessieren, was über solche Personen gespeichert ist, die als sogenannte überre- gionale gefährliche Intensivtäter (ÜGIT) ausgeschrieben werden oder die im Zu- sammenhang mit der beobachtenden Fahndung (BEFA) oder auch für Ziele der grenzpolizeilichen Überwachung (GÜL) unter besonderer polizeilicher Beobachtung stehen. 2.4. Dateien über die allgemeine Bevölkerung und Sonderdateien Je nach Fragestellung eines kriminologischen Forschungsprojektes kann es auch sinnvoll und angeraten sein, Bezugsdaten aus Dateien über die allgemeine Bevölke- rung heranzuziehen. Ein Beispiel wären die beim Statistischen Bundesamt gehalte- nen Dateien zur Zählung der ausländischen Wohnbevölkerung, deren Kriterien seit einigen Jahren deutlich differenzierter geworden sind. Ein anderes Beispiel bilden die Dateien über das Bildungswesen, mit denen man in begrenztem Rahmen jahr- gangsabhängig Bezugsgrößen für den Bildungsstandard errechnen kann, soweit nicht die Tabellenbände der amtlichen Statistik dies bereits zur Verfügung stellen. Im Bereich des Straßenverkehrs interessieren für spezifische Fragestellungen der Verkehrskriminologie diejenigen Dateien, die teils auf Länderebene, teils über 212 lokale und regionale Behörden organisiert sind und über Art und Ausgang der Ordnungswidrigkeitenverfahren informieren. Ergänzend kommen in Betracht lokale Punktedateien der Verkehrsbehörden der Städte, deren rechtliche Zulässigkeit nicht nur bei Datenschützern umstritten ist. Im spezifischen Bereich der politischen Abweichung und politischen Kriminalität schließlich dürfte es von vornherein schon wegen der zahlreichen bekannten Ge- heimhaltungsvorschriften bzw. -bedürfnisse so gut wie unmöglich sein, jemals an eine unabhängige Auswertung von Daten durch Dritte zu denken. Der Vollständig- keit halber sei jedoch darauf hingewiesen. Es handelt sich zunächst einmal um die großen Dateien, die aus den Anfragen der Behörden der Bundesländer bei der ge- planten Einstellung von Bewerbern in den öffentlichen Dienst resultieren; bei den sogenannten standardisierten Regelanfragen wird wenig interessantes Material im Einzelfall reproduziert, aber allein Art, Menge und Streuung der Anfragen kann interessante Einsichten in den Prozeß der sozialen Kontrolle und, darüber vermit- telt, über die Art und Weise des politisch gerichteten Engagements der Bevölke- rung vermitteln. Daneben gibt es dem Anschein nach speziellere Dateien über Per- sonen, die zu bestimmten Zeiten, in bestimmten politischen Zusammenhängen oder scheinbar ganz ohne Kontakte bei den Verfassungsschutzbehörden anhängig gewor- den sind. Unabhängig von ihren staatspolitischen, gesellschaftspolitischen oder auch parteipolitischen Implikationen, auf die es in unserem Rahmen nicht an- kommt, sind die Materialien in solchen Dateien und Sammlungen gegebenfalls bedeutsam in sozialhistorischer Perspektive; Stichworte dazu wären beispielsweise "Jugendprotest", "Generationenkonflikt", "Studentenunruhen", "Kommunewesen", "Basisdemokratie". Schon eher zugänglich könnte derjenige Bereich der politischen Kriminalität sein, bei dem die Tätigkeit sich überwiegend auf Polizeibehörden konzentriert oder bei dem aus der Kooperation zwischen "Sicherheitsdiensten" und speziellen Polizeibehörden bzw. -dienststellen im Ergebnis jedenfalls auch krimi- nalstatistische Registrierungen erfolgen. Dies ist der Fall bei der Sonderstatistik S (Staatsschutzdelikte), über deren globale Ergebnisse seit wenigen Jahren die allgemein polizeiliche Kriminalstatistik für die Bundesrepublik Deutschland ineinem Anhang bzw. auf Sonderseiten berichtet. 3. Karteien mit aggregierten und aggregierbaren Daten Von kriminologischem Belang sind bei den zahlreichen Karteien, die in Behör- den geführt werden, vor allem die Unterlagen des kriminalpolizeilichen Melde- 213 dienstes, sowohl des allgemeinen KPMD als auch der besonderen Meldedienste, so- weit diese nicht bereits vollständig computerisiert sind und damit unter die Vor- schriften über die Dateien fallen würden. Beim allgemeinen kriminalpolizeilichen Meldedienst lassen sich unter Umständen aufschlußreiche Untersuchungen durch- führen zur sogenannten Perseveranz von Straftätern, wie sie die Polizei ein- schätzt; es läßt sich beobachten, welche polizeilichen Einzugsbereiche mehr Probleme haben oder auch nur berichten als andere; weiter kann man danach fragen, ob bestimmte Vorgehensweisen von Tätergruppen sich im Laufe der Zeit den geänderten Marktbedingungen angepaßt haben und dergleichen mehr. Bezüglich der Internationalisierung des Verbrechens und der Verbrechenskontrolle bieten die (im wesentlichen) über Interpol laufenden Suchnachrichten aus der Bundesrepublik Deutschland bzw. aus dem Ausland in die Bundesrepublik Deutschland herein ein aufschlußreiches, aber bisher auch im mindesten Ansatz noch nicht erschlossenes Material; ein klassisches Thema wären die international reisenden Trickdiebe und Trickbetrüger einschließlich Hochstapler; ein sehr modernes und zugleich überaus heikles Thema wären die Einbrecherbanden, unter denen die Polizei in den vergan- genen Jahren zahlreiche Landfahrersippen aus osteuropäischen Ländern sowie italienische Gruppen als Drahtzieher ausfindig gemacht zu haben glaubt. In allen diesen Feldern gibt es bisher wenig unabhängiges Wissen von welcher wissen- schaftlichen Seite auch immer; die "Wirklichkeit" wird fast vollständig durch ermittlungsorientierte amtliche Wahrheiten definiert. Auf regionaler und örtlicher Ebene führen einzelne Polizeibehörden und -dienststellen spezifische Karteien, die - von anderen Problemstellungen ganz abgesehen - etwa unter kriminalgeographischem oder kriminalökologischem Aspekt Interesse wecken können. Dazu gehören beispielsweise Karteien über wiederholt auffällige Jugendliche, wie die sogenannte "Rockerkartei" einer Fachdienststelle des Hamburger Polizeipräsidiums, deren Existenz und Inhalt vor Jahren erheblichen kriminalpolitischen Zündstoff mit sich brachte. Im Bereich der "Weiße-Kragen-Kriminalität" und Wirtschaftskriminalitäthat sich bei amtlichen Stellen und in der Privatwirtschaft im Verlauf der Zeit ein ganzes Geflecht von Karteien und Dateien entwickelt, das noch überhaupt nicht erschlos- sen ist. Zu diesem Geflecht gehören die Warneinrichtungen des Banken- und Kreditgewerbes nach Art der Schufa, die Wirtschaftsauskunfteien und Dedekteien nach Art von SCHIMMELPFENG, die Konkurs- und Vergleichsverzeichnisse bei den Amtsgerichten, die Unterlagen der Zollprüfungsstellen und Zollfahndungsstellen (mit zusätzlich wichtigen Einsichten für den Drogenbereich), die Unterlagen über 214 die von den Finanzbehörden veranlaßten Außenprüfungen in den Betrieben, die Er- gebnisse der Steuerfahndungen und schließlich die Unterlagen über die Steuerord- nungswidrigkeitenverfahren (in welchen überaus zahlreiche Fälle im Ergebnis er- ledigt werden, die von Anfang an "an sich" als Kriminalfälle betrachtet werden konnten), um nur einige wesentliche zu nennen. Nachdem aktuelle Bestände aufgrund offizieller Auskunft nicht mehr vorhanden sind, wäre im engeren Bereich der Polizei wiederum interessant zu wissen, ob die Karteibestände und Aktenführungen der ehemaligen Landfahrerzentralen für sozial- historisch interessierte Studien zur Marginalisierung hinreichend ertragreich sind. Für Untersuchungen zur Kriminalität im Dritten Reich bzw. der Amtsträger des Dritten Reiches bieten die Karteien reichliches Material, die im Document Center der Alliierten in Berlin verwahrt sind, außerdem die zahlreichen Bestände bei- spielsweise über die Sondergerichte, die beim Bundesarchiv in Koblenz und noch an einigen anderen Archivstellen gehalten werden. . Probleme des Zugangs zu Aggregatdaten ı. Notwendigkeit des Zugangs zu Aggregatdaten Soweit es sich um Dateien mit tatsächlich bereits vollständig aggregierten Datensätzen handelt, stellt sich gleich zu Beginn die Frage, ob Forscher denn überhaupt noch einen Zugang für eigene Berechnungen benötigen, wenn eine Ver- knüpfung neuer Art mit Rückgriff auf Individualangaben überhaupt nicht mehr möglich ist. Die Frage ist deswegen zu bejahen, weil schon immer nur ein Teil des an sich festliegenden Routineprogramms veröffentlicht wird und weil von Jahr zu Jahr die (dem Anschein nach überwiegend ökonomisch bestimmte) Tendenz besteht, einen immer geringeren Teil dessen allgemein zugänglich zu machen, was standard- gemäß erhoben wird. Als Faktum jedenfalls dürfte festzuhalten sein: Aus dem Datenbestand, den die Behörden Jahr für Jahr für sich intern routinemäßig produ- zieren und der zahlreiche kriminologisch interessante Informationen enthält, wird immer weniger allgemein verbreitet. Ein einfaches Beispiel aus dem engeren Bereich der üblichen kriminologischen Forschung bildet die bereits oben erwähnte Unterscheidung der Teilgruppen von Heranwachsenden, auf die von den Jugendgerichten einerseits Jugendstrafrecht, andererseits allgemeines Strafrecht angewendet wurde. Detailangaben werden in der Strafverfolgungsstatistik dazu nicht mehr veröffentlicht; auch die sogenannten 215 ausführlichen Arbeitsunterlagen lösen das Problem nicht; die Maschinentabellen, die nach dem Standardprogramm bei Bedarf in Wiesbaden ausgedruckt werden bzw. vorgelegt werden können, bieten immerhin für globale Fragestellungen entschei- dende zusätzliche Hilfe. Bei der Strafvollzugsstatistik liegen die Verhältnisse schon heikler. Die Stati- stiken über Lockerungsmaßnahmen und ihre Auswirkungen, die Unterlagen über die Anwendung von Disziplinarmaßnahmen, über außergewöhnliche Vorkommnisse, über Selbstmorde und Selbstmordversuche: Alles dies wird neben anderen Informationen regelmäßig auf Landesebene gesammelt und auch intern ausgewertet, aber üblicher- weise nicht zugänglich gemacht. Dies bedeutet nicht, daß es prinzipiell und für jedermann verschlossen bleibt, es ist eben üblicherweise nur nicht ohne weiteres zugänglich. Infolge der umfangreichen Analyse für die 70er bis 80er Jahre, die DÜNKEL und ROSNER vom Max-Planck-Institut in Freiburg zur Strafvollzugsent- wicklung durchgeführt haben, konnte wenigstens ein Teil der Daten für die wis- senschaftlich interessierte und die Fachöffentlichkeit nach einem bestimmten Analyseplan erschlossen werden. Nichtsdestoweniger gilt, daß solche sehr ver- dienstvollen Untersuchungen eine mehr oder minder kontinuierliche "Vollzugsbe- richterstattung", die auf Routinebasis arbeitet, nicht ersetzen können. Seit der letzten Umstellung der polizeilichen Kriminalstatistik ab dem Jahrgang 1983 verstärkt sich dort die Tendenz, daß die beteiligten Polizeibehörden und -dienststellen bis zu 80 Tabellen im Standardprogramm erhalten, während in den amtlichen Jahresbänden nur noch wenige Grundtabellen verzeichnet sind, dafür aber die kommentierten Auswertungen mit noch einmal kondensierten Daten immer mehr Raum einnehmen. Die Gründe dafür liegen auch hier auf der Hand; darüber hinaus ist nicht zu bestreiten, daß für den Großteil der Nutzer die kommentierten Auszüge von größerer Bedeutung sind als Rohmaterialien, mit denen man selber mühsam arbeiten muß, um aussagekräftige Tabellen oder Trendlinien zu erhalten. Nichtsdestoweniger kann daraus auf lange Sicht eine ganz spezifische Informa- tionsverschiebung erfolgen, die die kriminologische Erkenntnisgewinnung beein- trächtigt. 2. Datenschutzrechtliche Probleme, insbesondere der Re-Individualisierung Auf den ersten Blick möchte man meinen, daß neben denjenigen Zugangsproble- men, die mit der Vertraulichkeit der Materie und dem behördlichen Aufgabenfeld überhaupt zusammenhängen, datenschutzrechtliche Belange nicht von Bedeutung sind. Unter alltäglichen praktischen Bedingungen ändert sich die Beurteilung auch 216 nicht bei einer gründlicheren Analyse der Lage. Jedoch läßt sich nicht mit absolu- ter Sicherheit ausschließen, daß infolge der Fülle von Merkmalen, die bei einzel- nen der Dateien zu jedem Einzelfall registriert werden, trotz des Aggregatdaten- Niveaus eine Re-Individualisierung nicht unter allen denkbaren Rücksichten aus- geschlossen werden kann. Ein exotischer Beispielsfall wäre ein Kirgise, von Beruf Gewerbetreibender, im Alter zwischen 25 und 30 Jahren, der in Hamburg eines Mordes beschuldigt wird. Üblicherweise wird die Kategorie "Kirgise" in den amtlichen Tabellenbänden nicht ausgedruckt, weil sie zu gering besetzt ist. Im Tabellenprogramm wird jedoch jede einzelne Nationalität und gegebenenfalls eben auch diese bereits codiert oder, wenn es bisher Sammelkategorien gibt und die Fälle sich häufen, durch Neufest- legung ausgegliedert. Wenn nun über die Presse in bestimmten Monaten über einen aktuellen Kriminalfall vor Gericht berichtet wird, der einen kirgisischen Ge- schäftsmann betrifft, dann wäre es bei einer Auswertung der internen Datenaus- drucke durch Forscher trotz fehlender Namensnennung und weiteren Kennzeichen nicht schwierig, die beiden "Nachrichten" zusammenzubringen und dann in einem weiteren Verfahren zu versuchen, Aktenzeichen zu erfahren und weiter zu recher- chieren. Man sieht aber auch an diesem Beispiel, welcher Aufwand nötig wäre, um gegebenenfalls wirklich im engeren Sinne "personenbezogene" Informationen zu erstellen. In der Diskussion mit Datenschützern wurde uns ein anderes Beispiel vorgehalten aus einer gedachten Sozialdatenerhebung, wo es auf Einkommen und Beruf ankommt. Würde etwa die Großstadt Stuttgart die Erhebungseinheit oder eine der Erhebungseinheiten sein, dann wäre in der Tat ein kommunaler Beamter männlichen Geschlechts im Alter von über so Jahren und mit einem Einkommen von über 100.000 DM (um für den Zweck dieses Aufsatzes genauere Kategorisie- rungen nicht vorzunehmen) unschwer als Oberbürgermeister zu identifizieren, und es würde auch keines besonderen "Zusatzwissens" bedürfen, um den Namen sofort bzw. ganz schnell zu "erschließen". Das abstrakte Problem liegt in der Tat darin, daß auch bei kriminologisch interessierenden Dateien zwar die Kategorien abstrakt gefaßt sind, aber ihre Besetzung so gering ausfällt, daß sich die tatsächliche Menge der Personen, die überhaupt in einem definierten Zeitraum unter sie fallen können, unter Umständen sehr schnell reduziert. Ein Beispiel für die Strafverfolgungsstatistik könnte man, für den Fall der allgemeinen Zugänglichkeit von Verurteilungsdaten, aus den Verurteilungen zu lebenslanger Freiheitsstrafe wählen, weil eine solche Verurtei- 217 Jung in den meisten Landgerichtsbezirken zu den außergewöhnlich "seltenen Ereignissen" zählt. Für den größten Teil der auf der Makroebene interessierenden kriminologischen Fragestellungen läßt sich bereits abstrakt ausschließen, daß Individualisierungen der angedeuteten Art möglich sind. Auch im übrigen wird man ernsthaft auf der- jenigen Linie weiterargumentieren müssen, daß und inwieweit der Aufwand entwe- der für die Datenbearbeitung oder für die Beschaffung des Zusatzwissens so er- heblich ist, daß von einer praktisch unmöglichen Re-Individualisierung gesprochen werden kann. Diese Diskussion geht dabei, wohl gemerkt, schon von dem Umstand aus, daß man nunmehr auch im Bereich des Datenschutzes für die Forschung nicht mehr ohne weiteres das Vertrauensprinzip gelten läßt, das sich daraus nährt, daß bisher kein Mißbrauchsfall bekannt geworden ist, sondern vielmehr das Mißtrau- ensprinzip, von dem her ja auch sonst juristische Konstruktionen erstellt worden sind und das sich nach der Frage richtet, was geschehen könnte, wenn einmal doch jemand versuchen würde, etwas zu mißbrauchen. In bisherigen Forschungsversuchen war die Zugangslage eher durch "Lästigkei- ten" der verschiedensten Art gekennzeichnet. Auf der einen Seite gab es beispiels- weise Statistische Landesämter, die durchaus bereit waren, entsprechend bearbei- tete Bandkopien an Forscher gegen Auflagen und Garantien herauszugeben; dann aber hatten die Forscher entweder selber keinen Zugang zu Rechenzentren oder keinen spezialisierten Mitarbeiter, um die Berechnungen ohne allzu erheblichen finanziellen Zusatzaufwand selber programmieren (lassen) zu können. Auf der anderen Seite gab es Forscher, die selber wohl die Fähigkeit zum Programmieren hatten, wo aber dann die Statistischen Ämter allenfalls bereit gewesen wären, auf ihren eigenen Rechenanlagen rechnen zu lassen, was dann nicht am guten Willen der zuständigen Sachbearbeiter, sondern an den nicht vorgesehenen Rechenkapazi- täten scheiterte. Selbst der Sonderausdruck von an sich routinemäßig vorgesehenen Tabellen kann daran scheitern, daß getrennt auszuweisende Kosten entstehen, für die entweder beim Forscher oder (gegebenenfalls auch zusätzlich) bei der Behörde kein Haushaltstitel vorgesehen ist. Schwieriger gestaltet sich bei Forschungen auf Aggregatdaten-Niveau der Zu- gang zu solchen Dateien und Karteien, in denen die Fälle zunächst individualisiert gespeichert sind. Auch hier entsteht richtiger Ansicht nach kein Datenschutzpro- blem, soweit die "Individualisierung" zwar analytisch personenbezogen ist, also die objektiv codierten Merkmale letzten Endes von Personen herrühren, jedoch eben diesen nicht entanonymisiert zugeschrieben werden können. Ein Musterbeispiel dafür dürfte die isolierte Tatdatei sein, wie sie bei verschiedenen Landeskri- 218 minalämtern geführt wird. Das gleiche dürfte bis zu einem gewissen Grad auch für die Modus operandi-Karteien des kriminalpolizeilichen Meldedienstes gelten, soweit es diejenigen Abschnitte sind, die sich auf Unbekanntsachen konzentrieren. In diesem Bereich mögen gegebenenfalls Sicherheitsprobleme für die Behörden selber entstehen, insofern sich Rückschlußmöglichkeiten ergeben könnten auf Dienststel- leneigentümlichkeiten, auf bestimmte Verhaltensstrategien (etwa auch mit Unter- schieden zwischen verschiedenen Bundesländern), auf bestimmte regionale krimi- nalpolizeiliche Taktiken und dergleichen mehr. Soweit ein Personenbezug nicht verneint werden kann oder sich im Ergebnis doch positiv herausstellt, gibt es hier typischerweise eine Kombination aus Daten- schutzproblemen in Richtung auf den betroffenen Bürger und in Richtung auf die Handelnden (Personen und Institutionen) selber. Es ist insoweit wenigstens beruhi- gend zu hören, daß nach Ansicht von Datenschützern die Funktionsträger, wenn sie als solche betroffen sind, gegenüber den Forschern keinen eigenen personenbe- zogenen Datenschutz haben und daß die Grundrechte der Forschungsfreiheit sorg- fältig gegenüber den Staatsaufgaben äußere Sicherheit (z.B. Spionageabwehr), in- nere Sicherheit (z.B. Terrorismusbekämpfung) oder das vom Bundesverfassungsge- richt als ebenfalls tragende Verfassungsprinzip der effizienten Strafverfolgung abgewogen werden müssen. Bisher ist eine befriedigende gesetzliche Lösung für diese Datenschutztrias "betroffene Personen - handelnde Personen - Staatsaufgaben" weder allgemein noch gar bereichsspezifisch vorhanden. Eine Lösung, die alle wesentlichen Streit- fragen klärt oder einem wenigstens generalisierbaren Verfahren überantwortet, das allseitig die Interessen berücksichtigt, ist bisher auch noch nicht entwickelt. Das Defizit wurde ja bereits mehrfach angesprochen. Offen ist die Frage, wie in einem vernünftig formalisierten Verfahren eine Revision erreicht werden kann, wenn bei einem Vorhaben der Datenschutzbeauftragte auf welcher Stufe auch immer Nein sagt und die Behörden sich dann einer weiteren Diskussion sperren. Außerdem muß eine vernünftige Lösung für das Problem entwickelt werden, wer letzten Endes verbindlich darüber entscheidet, ob eben eine Beeinträchtigung des informationel- len Selbstbestimmungsrechts tatsächlich vorliegt oder nicht. Jede Möglichkeit außerhalb von Gerichtsverfahren ist vorzugswürdig, wobei einer der denkbaren Wege darin liegen könnte, gemeinsam besetzte Kommissionen einzurichten. 219 3. Zu bereichsspezifischen Lösungen, insbesondere $ 75 SGB X Im bisherigen Aktivitätsbereich kriminologischer Forschung bildet $ 42 BZRG, grob formuliert, einen der wenigen relativen Lichtblicke, während umgekehrt, ebenso grob formuliert, $& 75.des ıo. Buches des SGB eher eine Katastrophe darstellt, jedenfalls nach dem in der bisherigen Praxis vorherrschenden Trend der Auslegung. Die Schwierigkeiten bei $ 75 Buch ı0 SGB häufen sich schon in der alltägli- chen Praxis der Strafverfolgung und der Arbeit der sozialen Dienste in der Justiz. Um nur ein Beispiel anzudeuten: Die Bewährungshelfer in den Stadtstaaten sind entweder der Sozialbehörde oder der Jugendbehörde unterstellt und unterliegen damit grundsätzlich dem Sozialdatengeheimnis. Die Bewährungshelfer der Flächen- staaten sind dagegen der Justiz unterstellt und damit Außenstehende. Infolge dessen dürfte ein Bewährungshelfer aus Hamburg, dessen Proband auch in einem niedersächsischen Bezirk ein Bewährungshilfeverfahren laufen hat, einschlägige Informationen mit dem Kollegen nicht austauschen, weil er damit das Sozial- datengeheimnis verletzen würde. Dies kann eigentlich so nicht richtig sein. Aber teilweise wird es in dieser Striktheit interpretiert. Demgemäß lassen sich zur Zeit Lösungen sozusagen nur auf weichem Wege finden. Der für Praxis und Forschung gleichermaßen wichtige aktuellste Fall wird durch die Berichte der Jugendgerichtshilfe gekennzeichnet. Sobald ein Jugendgerichts- hilfebericht bei der Staatsanwaltschaft oder beim Gericht eingereicht ist, wird er als solcher Teil der Strafverfolgungsakten. Dennoch geht die anscheinend herr- schende Meinung davon aus, daß das Sozialdatengeheimnis anwendbar bleibt mit der Folge, daß der Jugendgerichtshilfebericht aus den Justizakten jedesmal ent- fernt werden muß, wenn ein Forscher eine Analyse zur Jugendkriminalität oder zur Jugendgerichtsbarkeit durchführt und auf Akten angewiesen ist. Abgesehen von der für die Forschung verheerenden Folge, daß gerade diejenigen Informationen, die sowohl unter täterorientierter als auch unter instanzenorientierter Perspektive mit zu den wichtigsten überhaupt gehören, nicht zugänglich sind, bleibt es ungereimt, daß im strafprozessualen Sinne nur dasjenige aus dem Jugendgerichtshilfebericht überhaupt existent ist, was ins Verfahren eingeführt wurde und damit Teil bei- spielsweise auch des richterlichen Urteils wird. Dieses Urteil (wenn man "for- schungsmäßig" Glück hat mit eben denselben Informationen) unterliegt wohl aber auch nach der herrschenden Meinung nicht dem Sozialdatenschutz. Würde man sich der herrschenden Meinung anschliessen, dann wäre die Jugendgerichtshilfe im übrigen unverständlicherweise privilegiert gegenüber dem ärztlichen Berufsgeheim- 220 nis; hier gibt es bisher keinen Streit darüber, daß diejenigen Informationen, die der medizinische Sachverständige in seiner Rolle als Gutachter dem Gericht vorlegt, zwar durchaus überaus vertraulich sein mögen, jedoch nicht dem straf- rechtlich geschützten ärztlichen Berufsgeheimnis unterliegen, ein Umstand, der vor allem für psychiatrisch relevante Gutachten große Bedeutung haben kann. 4. Zugangssperren, insbesondere im Bereich der instanzenorientierten Forschung Mögliche Forschungsinteressen bei diesen aggregierten oder auf Aggregatebene verfügbaren Dateien gibt es zahlreich. Für die auf materielle Kriminalitätserfor- schung gerichtete Kriminologie, insbesondere die sogenannte täterorientierte For- schung, gilt dabei, daß fast zu jedem Stadium der sogenannten kriminellen Kar- riere Informationen über Untersuchungsbereiche vorhanden sind, wie Delikts- schwerpunkte, Tatsequenzen, Auffälligkeit bei verschiedenen Instanzen, Abhängig- keit von Sozialleistungen, Krankheitsdaten, Mißbrauch von begünstigenden Maßnah- men oder Drogenanfälligkeit, um nur einige zu nennen. Im Bereich der instanzenorientierten Forschung bieten sich Möglichkeiten bei- spielsweise dahingehend, die Entscheidungsmuster verschiedener Staatsanwaltschaf- ten bezüglich der Einstellung von Strafverfahren überhaupt oder bezüglich be- stimmter Auflagen im Rahmen von $ ı53a StPO miteinander zu vergleichen. Im Rahmen der modernen Diversionsdebatte kann man die Neigung verschiedener Richter untersuchen, das formlose Erziehungsverfahren anzuwenden oder auch nicht anzuwenden, und dies unterschieden nach verschiedenen Alter- und Täterka- tegorien, gegebenenfalls ergänzt durch eine Erhebung, wie sich die amtliche Auf- fälligkeit in den darauffolgenden 5 Jahren gestaltete. Eine andere Untersuchungs- möglichkeit besteht im Hinblick auf die Gestaltung der Führungsaufsicht, unter der derzeit im Schnitt 10.000 Probanden an einem bestimmten Stichtag in der Bundes- republik Deutschland stehen, und wozu nur wenig veröffentlichte Daten vorhanden sind. Es könnten weiterhin der Verlauf von freiwilliger Erziehungshilfe und Fürsorgeerziehung verglichen werden zwischen den Bundesländern, die die ge- Schlossenen Heime ganz abgeschafft haben, und solchen, die das Konzept noch vertreten und tatsächlich anwenden. Aus dem Bereich der Polizei wäre es möglich, dem bekannten Stadt-Land-Gefälle der Kriminalität, etwa speziell bei der Tötungs- kriminalität, noch einmal nachzugehen mit der interessanten Perspektive, ob es hier sogenannte Definitionsspielräume gibt und wie sie im einzelnen strukturell genutzt werden. Im Bereich der Bewährungshilfe könnte man besser als bisher der 221 Frage nachgehen, wie sich der Pensenschlüssel der Bewährungshelfer im einzelnen zusammensetzt und welche Auswirkung dies möglicherweise auf den Ausgang des Bewährungsverfahrens hat. Im Bereich des Straf vollzuges wären untersuchungsfähig Disziplinarquoten bei verschiedenen Vollzugsanstaltstypen in verschiedenen Bundes- ländern, um etwa zu sehen, ob der therapeutische Vollzug ein deutlich anderes Repertoire aufweisen kann als der Normalvollzug oder gar der sogenannte Siche- rungsvollzug. Natürlich läßt sich auch an eine Verknüpfung von Täterorientierung und In- stanzenorientierung in der Forschung denken, wenngleich eine derartige Vermi- schung nur von einem kleinen Teil der Kriminologen befürwortet werden dürfte. In allen Fällen bestehen praktische Zugangsprobleme bei jeglicher Forschung, die eine Instanzenorientierung enthält, infolge einer an sich durchaus nachvollziehbaren "Sperre" der Behörden immer dann, wenn eine Gefahr für das eigene "Image" ent- stehen könnte. Dies hängt schon damit zusammen, daß nach allgemeinen organisa- tionssoziologischen Erwägungen es im Grunde bei keiner Behörde welcher Art auch immer denkbar ist, daß sie alltäglich funktionieren kann, wenn alle Normen bis ins letzte Detail beachtet werden. Vielmehr behilft man sich in unterschiedlichem Ausmaß mit einer Modifizierung der Normen, gegebenfalls auch einer selektiven Nichtbeachtung oder Umgehung, alles mithin Verfahrensweisen, die der Insider als unvermeidlich erkennt, die aber nach dem abstrakten Regelungsprogramm "an sich" nicht sein dürfen. Es kommt weiter hinzu, daß auch Normen, die unterhalb der Gesetzesebene stehen, in der Praxis von der Sache her durchaus nicht funktionie- ren, wenn nicht anhand der Praxiserfahrung Routineregeln entwickelt werden, wie eben bestimmte Konstellationen amtlich "richtig" zu verstehen sind und abgehan- delt werden müssen. Schließlich kommt hinzu, daß die einzelnen Amtsträger teils bewußt, teils unbewußt ein für sie selber wesentliches Wahrnehmungsprogramm und/oder Anwendungsprogramm entwickeln, das ihnen hilft, sich in den üblichen Entscheidungsfällen des Alltags ohne erheblichen neuen Begründungsaufwand für jeden einzelnen Fall zurechtzufinden. Den ersten Aspekt hat LUHMANN mit dem schönen Begriff der "brauchbaren Illegalität" gekennzeichnet, die weiteren Aspekte sind in der Kriminologie unter dem von McCNAUGHTON-SMITH eingeführten Begriff des "second code" der Rechtsanwendung geläufig geworden. Neben dieser sozusagen natürlichen Neigung von Behörden, die Adaptierungen nicht, wie es so schön heißt, in der Öffentlichkeit breittreten lassen zu wollen, gibt es nach der Forschungserfahrung eine weit verbreitete Forschungsskepsis und, 222 in Einzelfällen, auch eine ausgeprägte Gegnerschaft gegen Forschung, die sich nicht selten auf negative Erfahrungen gründet. Ausgedrückt in dem Satz eines Vollzugspraktikers: "Jetzt haben wir schon die 16. Forschung genehmigt, die ver- sprochen hat, es käme auch was für den Vollzug dabei heraus. Herausgekommen ist nur Ärger." Fehlende interne Richtlinien über die Eröffnung des Zugangs und die nötigen Absicherungsmaßnahmen bilden auf der Ebene des Sachbearbeiters zu- sätzliche Hindernisse. Es ist durchaus nachvollziehbar, daß ein einzelner Beamter ohne Richtlinien nicht gerne entscheidet, erst recht dann, wenn er das begründete Gefühl (bekommen) hat, die Rechtsgrundlage sei überhaupt fraglich, und wenn zusätzlich Angst vor Einwirkungen aus dem politischen Bereich dazukommen. Auch hier sei eine wiederholte Aussage paraphrasiert: "Wir würden Ihnen ja gerne hel- fen, aber wenn wir demnächst, gestützt auf eine Bemerkung der Datenschutzbeauf- tragten, eine Anfrage im Parlament bekommen, wird es vom Ministerium her er- heblichen Ärger geben." . Kooperationserfahrungen und Zukunftsperspektiven ı. Beispiele gelungener Kooperation mit den datenbesitzenden Behörden Konzentriert man sich nur auf diejenigen Fallgestaltungen, wo die Zugangssper- ren überwunden sind, also auch die Behörden im Prinzip zur Kooperation bereit- stehen, dann geht mein allgemeiner Eindruck dahin, daß heute mehr Zurückhaltung als früher auch wegen echter und nicht nur vorgeschützter Datenschutzbedenken herrscht, weil eben so vieles ungeklärt ist. Für viele Fälle ist die dem Forscher bequemste Lösung der Kooperation die Ausgabe eines vollständigen Band-Doppels. Der Forscher schickt ein unbespieltes Datenband an die Behörde, diese läßt einen Datensatz übertragen und sendet das Band zurück. Der Forscher rechnet mit den ihm selber zugänglichen Anlagen und bemüht sich um möglichst weitgehende Absicherung. Diese Art des Vorgehens Scheint unter anderem bei einem Projekt in der Kriminologie gelungen zu sein, bei dem der Ertrag der Geldstrafe im Vergleich zur Strafaussetzung zur Bewährung und zur vollstreckbaren Freiheitsstrafe untersucht wurde. Eine ebenfalls erträgliche Lösung des Kooperationsproblems für den Forscher besteht darin, daß ihm ein behördeneigenes Rechenzentrum den Zugang für eigene Berechnungen eröffnet, natürlich unter entsprechenden Kautelen. In diesem Fall verbleiben sämtliche Originaldaten in der ursprünglichen Form innerhalb des 223 behördlichen Bereiches, jedoch kann der Forscher die Daten "unter Programmzu- griff" auf das Originalband selber oder auf einen Systemfile in der Behörde nach eigenen Wünschen bearbeiten und sich dann die aggregierten Ergebnisse entweder über die Telefonleitung ausdrucken lassen oder in einer Ausgabestelle der Behörde abholen. Ein derartiges Verfahren scheint gelungen zu sein bei verschiedenen Bewährungshilfeforschungen in einzelnen Bundesländern. Eine weitere Lösung, die den Forscher freilich schon sehr weit von der "Da- tenherrschaft” abdrängt und demgemäß bei aller überaus befriedigenden Kommu- nikation im Einzelfall unter Gesichtspunkten der Forschungsfreiheit generell als nicht unbedenklich anzusehen ist, besteht darin, daß eine genaue Arbeitsteilung zwischen Forscher und Behörde vorgenommen wird. Im Rahmen von Testerhebun- gen und Zusatzuntersuchungen für das inzwischen schon nicht mehr existierende "Prognosegremium Kriminalität" beim Bundeskriminalamt entstand die Frage, obes möglich sein könnte, die für die Erstellung der PolKrimStat aufgenommenen Daten in einer Art und Weise aufzubereiten, die ihre kriminalistische und kriminologische Aussagekraft erhöht. Da unter den gegebenen Umständen ein unmittelbarer Um- gang mit den Daten weder unter polizeilichen noch unter datenschutzrechtlichen Gesichtspunkten möglich erschien, vereinbarte das Institut für Kriminologie der Universität Heidelberg (KERNER) mit dem Landeskriminalamt Nordrhein-Westfalen (HAMACHER) ein auch für die Behörde aufwendiges Verfahren. Aus einem Jahres- band der PolKrimStat wurde ein gesonderter Systemfile mit 280.000 Fällen erstellt. Der Systemfile enthielt getrennt Angaben zur Tatdatei und zur Täterdatei und wurde im Sicherheitsbereich des zuständigen Rechenzentrums verwahrt. Da die dortigen Großrechner über keine der in den Wissenschaften gebräuchlichen soge- nannten höheren Programmsprachen verfügten, mußte in einem aufwendigen wei- teren Prozeß erst gewährleistet werden, daß aus Landesmitteln eine SPSS-Installa- tion angemietet, implementiert und konstant gewartet werden konnte, einschließ- lich der damit verbundenen Folgekosten. Im einzelnen lief die Kooperation dann so ab, daß die Programme für die wis- senschaftlich interessanten Fragen in Heidelberg geschrieben und brieflich nach Düsseldorf gesandt wurden; in Düsseldorf setzten die Programmierer des Landes- kriminalamtes die Programme im Detail so um, daß sie auf die dortige Maschinen- konfiguration paßten; die Listenausdrucke bzw. Tabellenausdrucke mit den aggre- gierten Ergebnissen wurden dann wieder nach Heidelberg geschickt und dort weiter bearbeitet. Diese Vorgehensweise war relativ gut zu handhaben, bei aller Lästigkeit und 224 Aufwendigkeit für beide beteiligten Seiten im einzelnen, soweit und solange es darum ging, gängige Daten der PolKrimStat miteinander zu verknüpfen oder auch ohne jede Verknüpfung einfach nur einmal zu recodieren, um Verteilungen zu überprüfen. Das Verfahren stieß sehr schnell an die Grenzen der Vernünftigkeit , als es darum ging, die kriminologisch und kriminalpolitisch heikle Frage zu testen, ob die polizeilichen Annahmen über die sogenannten Intensivtäter einen realen harten Kern besitzen oder eher der Mythologie zuzuordnen sein würden. Es gab ein bestimmtes Kalkül, wonach als Intensivtäter derjenige (bzw. diejenige) Tat- verdächtige herausgefiltert wurde, der im Verlauf eines Jahres in mindestens zwei Ermittlungsverfahren mehr als fünf Straftaten realkonkurrierender Art vorgeworfen wurden. Um die Ergiebigkeit dieses Kalküls zu überprüfen, konnte es nicht einfach übernommen werden; vielmehr mußte man versuchen, ganz andere Informationsein- heiten miteinander zu verknüpfen oder auf ganz andere Häufigkeitsverteilungen zu achten. Das einfachste Verfahren (jedenfalls relativ gesehen) hätte darin bestan- den, aus der Täterdatei des Landeskriminalamtes eine bestimmte umfangreiche Stichprobe zu ziehen, die Datensätze für diejenigen Tatverdächtigen, die als Aus- prägungen desselben "Individuums" imponierten, nach der spezifischen Forschungs- frage neu zu standardisieren und zu ordnen, und schließlich damit in der Univer- sität selber ohne Beschränkung durch die Routinerechenprogramme, mit denen die Rechner eines Landeskriminalamtes belastet sind, die zeitaufwendigen korrelativen Analysen durchzuführen. Aus Datenschutzgründen erwies sich ein solches Vorgehen schließlich als un- möglich. Deshalb wurde ein Ersatzverfahren gewählt, wonach für eine kleinere Stichprobe in Nordrhein-Westfalen entanonymisierte Datensätze fortlaufend auf Computerbögen ausgedruckt wurden, die dann dem Kriminologischen Institut zu- gingen. Im Kriminologischen Institut wurden diese Datensätze per Hand bearbeitet und nach neuen Kriterien wieder auf Lochkarten genommen, die dann in den Universitätsrechner eingelesen wurden, um einen eigenen, wenngleich schon sehr reduzierten Datenbestand zu erhalten. Im Hinblick auf die Effizienz und Effektivität des Einsatzes von Behördenmit- teln und Forschungsmitteln wird man dieses Verfahren, um es vorsichtig zu sagen, nur mit großem Vorbehalt befürworten können. Man möchte meinen, daß durch die dreifache Absicherung wenigstens datenschutzrechtlich kein Einwand mehr erhoben werden könnte. Tatsächlich aber mußten wir bei einer Ortsbesichtigung durch die baden-württembergische Datenschutzbeauftragte erleben, daß auch hier noch Ge- fahren gesehen wurden, es könnte irgendwie mit besonderem Aufwand doch irgend 225 jemandem gelingen, beispielsweise beim Fall irgendeines 14jährigen Jugoslawen, der in einer rheinischen Großstadt im Verlauf der Bezugsjahres mit einem Diebstahl aus Kraftfahrzeugen, einem Ladendiebstahl und einer Körperverletzung anhängig geworden war, die dazugehörige konkrete Person zu erschließen. Ein von der Sache her unökonomisches Verfahren mußte auch in einem anderen Fall angewendet werden, bei dem wir mit dem Lehrstuhl Prof. HEINZ in Bielefeld und dem Statistischen Landesamt Nordrhein-Westfalen kooperierten. Es ging bei diesem Projekt unter anderem um die für Spezialisten interessante Frage, welche Informationen über Verurteilungen aufgrund bestimmter Tatbestände in der Straf- verfolgungsstatistik verschwinden, weil letzten Endes infolge des sogenannten Ab- straktionsprinzips die zugleich verwirklichten oder jedenfalls gleichzeitig mit abgeurteilten schwereren Tatbestände ausschließlich codiert werden. Von vielen weiteren Details abgesehen bestand das schließlich vereinbarte Verfahren mit er- heblichem Aufwand für die Behörde und für die Universitätsstellen darin, daß das Landesamt für Datenverarbeitung und Statistik rund 6.000 individuelle Zählkarten heraussuchte, dort die personenbezogenen Daten abdeckte, einzelne Fotokopien zog, diese dann bündelte und an die Universität schickte. An der Universität wurden diese anonymisierten Zählkarten nach einem Programm, das sich nicht wesentlich von dem Codierschema der Behörde unterschied, individuell auf Daten- träger übertragen, um dann auf Aggregatdaten-Niveau rechnen zu können. Mit anderen Worten geht man so vor, daß die Behörde Individualfälle anonymisiert, die ein Forscher als solche gar nicht benötigt, um sie eben diesem Forscher zuzusen- den, der dann mit erheblichem Neuaufwand eine Datei herstelit, über welche die Behörde bereits verfügte, bevor der ganze Aufwand begann. Zur Sache selber sei am Rande erwähnt, daß sich eine erhebliche Verzerrung des statistischen Nach- weises gegenüber der Verurteilungswirklichkeit beim Delikt des Fahrens ohne Fahrerlaubnis ergab, während sonst die Strukturen durch die kriminalstatistische Prozedur offenbar nicht entscheidend verfälscht wurden. 2. Auswege und Zukunftsperspektiven Falls sich nicht teils trotz oder teils gerade wegen der Berücksichtigung datenschutzrechtlicher Belange ein Modell entwickeln läßt, nach dem Forscher unter genau zu definierenden Auflagen amtlich gesammelte Daten erhalten oder für vorübergehende eigene Berechnungen ausleihen können, erscheint es hilfsweise unter Zukunftsperspektive denkbar, daß der zunehmend günstiger werdende Lei- 226 stungs-Preis-Quotient zur Entwicklung eines "Nutzermodells" öffentlicher Daten durch die Forschung führt. Nach diesem Modell würden die Behörden aus den Datenbändern ihres Zuständigkeitsbereiches jedes Jahr standardisierte Systemfiles ziehen und vorrätig halten. Außerdem würden sie in Absprache mit den For- schungsinstitutionen Programmpakete implementieren, die den Umgang mit den Daten erleichtern, übrigens auch für Fragestellungen im Rahmen der Behördenak- tivität selber. Die Forschungsinstitutionen können beliebige Programme entwickeln, um den wissenschaftlich interessanten Fragen nachzugehen. Die Berechnungen wür- den innerhalb der Rechenzentren der Behörden erfolgen; die Forscher kämen inso- weit mit individualisierten Daten nicht in Berührung. Dieses Modell enthält, wie bereits angedeutet, bestimmte abstrakte Gefährdungen für die Forschungsfreiheit, die man aber nicht überbewerten sollte. Eine Stufe tiefer bliebe ein Koopera- tionsmodell übrig. Zum Nutzen der statistikführenden Behörden würde es implizie- ren, daß für die allgemeine Öffentlichkeit weniger Grunddaten als bisher zur Ver- fügung gestellt werden, so wie man beispielsweise bei der Strafverfolgungsstatistik davon ausgehen kann, daß ein Großteil der interessierten Fachöffentlichkeit nicht einmal ı0 % der jetzt schon vermindert ausgedruckten Tabellen wirklich regelmä- Big benötigt. Für die insofern eingesparten Mittel könnte die Behörde ein Instru- mentarium einrichten, mit Hilfe dessen ein umfangreicher Standardauswertungssatz auf Datenband gespeichert werden könnte mit Abrufmöglichkeit für alle spezifi- schen Interessenten. Es bedürfte dann "nur" noch einer genauen Zugangsregelung und einer erträglichen Verteilung der natürlich entstehenden Kosten. Daneben wäre an eine fortlaufende Forschungsdokumentation für die Fachöffentlichkeit mit Sonderfragestellungen durch Behörden und freie Forscher zu denken. Ein Teil dieser Verwirklichung könnte darin bestehen, daß in den Routineprogrammen für die von der Behörde zu veranlassenden Datenerhebungen Freifelder vorgesehen werden, die über mehrere Jahre hinweg oder auch von Jahr zu Jahr wech- selnd durch gezielte Forschungsfragen aufgefüllt werden könnten, so daß eine routinisierte Erhebung ohne denjenigen Aufwand möglich wäre, der jetzt noch üblicherweise bei entsprechenden Vorhaben geleistet werden muß. Ein Ausweg aus der Misere, wenn es wirklich ein Ausweg sein soll, ist viel- leicht im Angesicht der vielfältigen jetzt schon existierenden Schwierigkeiten und mit Blick auf diejenigen, die uns das Datenschutzrecht noch bescheren wird, vielleicht wirklich nur durch einen entscheidenden Schritt vorwärts möglich. Dieser Schritt besteht in noch mehr Investitionen, weil dann die relativen Kosten für die einzelne Betriebsmaßnahme erheblich zurückgehen könnten. Er setzt frei- 227 lich, von zahlreichen Detailproblemen abgesehen, auf einer ganz allgemeinen Bewußtseinsebene voraus, daß sich die Behörden in einem positiv routinisierten Sinn auch als Serviceunternehmen für die Wissenschaft begreifen zu lernen begin- nen; wegen des unvermeidlichen Prinzips der Gegenseitigkeit in allen Beziehungen des menschlichen Lebens setzt dies wiederum mit ziemlicher Sicherheit voraus, daß die Forscher in der Zukunft verstärkt bereit sein müssen, aktiv Fragestellungen in ihre Forschungen mit aufzunehmen, die der Praxis jedenfalls dem Grunde nach einen bestimmten Nutzen für ihre alltäglichen Programme und Probleme verspre- chen. Gelegenheit zu abstrakter gegenseitiger Abgrenzung gibt es hier zuhauf; es käme darauf an, in einem ausgewählten Forschungsbereich anhand eines definierten Erhebungs- bzw. Forschungsprogramms möglichst genau zu evaluieren, wieviel von den abstrakten Befürchtungen abstrakt bleiben oder eben tatsächlich relevant werden. Nur eines erscheint sicher: Der derzeitige Entwicklungstrend, unverändert in die Zukunft extrapoliert, wird zur großflächigen Austrocknung der eigenstän- digen makrokriminologischen Forschung führen. 228 Justizdaten aus dem Bundeszentralregister und dem Gewerbezentralregister für die Forschung von Sigmar Uhlig I Allgemeines Il Bundeszentralregister und Gewerbezentralregister I Das Bundeszentralregister I1.I. Erster Teil: Registerbehörde I .2. Zweiter Teil: Das Zentralregister 1.3. Dritter Teil: Das Erziehungsregister 1.4.- Vierter Teil: Übergangs- und Schlußvorschriften Inhalt des Bundeszentralregisters 2.I. Strafgerichtliche Verurteilungen 2.2. Entmündigungen 2.3. Entscheidungen von Verwaltungsbehörden und Gerichten 2.4. Vermerke über Schuldunfähigkeit 2.5. Feststellung der Betäubungsmittelabhängigkeit 2.6. Nachträgliche Entscheidungen Das Bundeszentralregister als Hilfsmittel zur Sicherung gegen künftige Regelverstöße 3.1. Deliktsbezogene Regelungen 3.1.1. Kenntnis von Rechtsbeschränkungen 3.1.2. Führungszeugnis, Arbeitsplatz und Bürgerrechte 3.2 Ursachenbezogene Regelungen 3.2.I. Unbeschränkte Auskünfte für wissenschaftliche Forschungsvorhaben Kriminologische Auswertung der Justizdaten 3.2.3 Mitwirkung bei der Erstellung der Strafverfolgungs- statistik 229 Das Gewerbezentralregister 4.1 Errichtung des Gewerbezentralregisters 4.2 Notwendigkeit des Gewerbezentralregisters 4-3 Registerbehörde 4-:4 Aufgaben der Registerbehörde 5 Inhalt des Gewerbezentralregisters Il Auskünfte für wissenschaftliche Forschungsvorhaben aus dem Bundes- zentralregister und dem Gewerbezentralregister I Auskunftserteilung aus dem Bundeszentralregister 1.1. Prüfungspflicht der Registerbehörde 1.2. Wissenschaftliches Forschungsvorhaben 1.3. Erteilung der Auskünfte I .4. Inhalt der Auskünfte Auskunftserteilung aus dem Gewerbezentralregister Übersicht über die Auskunftserteilung 1982 1983 1984 1985 1986 — \ d —m \ —\ OOrn S w N Jahresforschungsbericht IV Periodische Auswertung des Registerbestandes I Mitwirkung bei der Strafverfolgungsstatistik 1.1. Rechtsgrundlagen für die Mitwirkung der Registerbehörde 1.2. Nur noch völlig anonymisierte Justizdaten 1.3. Bedenken des Bundesbeauftragten für den Datenschutz 1.4. Vorbereitung der Umstellung der Strafverfolgungsstatistik 2 Geschäftsanfallstatistik 3 Rückfallstatistik 4 Statistik zum Gewerbeunrecht Fragen an die Forschung Forschung als ein Teilzweck der Register? Bestimmung des Umfangs der Eintragungen für Forschungszwecke? Normierung der Justizdaten für Forschungszwecke? Fragetypen und Standardfragen für Forschungsvorhaben? S> N - Forschungsbedarfsanalyse? 230 ] Allgemeines Personenbeziehbare und anonyme Daten im Zusammenhang mit Regelverstößen, im Zusammenhang mit der Ahndung dieser Regelverstöße und der Resozialisierung sind in vielfältiger Weise wichtig für die Forschung. Im Rahmen der Arbeit der Kriminologischen Zentralstelle interessiert zumeist nur der Zusammenhang mit der kriminologischen Forschung. Zu beachten ist aber auch, daß entsprechende wissen- schaftliche Auswertungen in vielfältiger Weise für die Vorbereitung von allgemei- nen Verwaltungsentscheidungen und für die Vorbereitung von Gesetzgebung und den Erlaß anderer Rechts- und Verwaltungsvorschriften von besonderem Interesse sein können. In den nachfolgenden Ausführungen möchte ich mich kurz mit der Problematik der Verwertung von Justizdaten aus dem Bundeszentralregister und aus dem Gewerbezentralregister für die Forschung beschäftigen. Einleitend möchte ich zunächst beide Register vorstellen. Danach möchte ich kurz die Probleme der Anträge von Forschungseinrichtungen auf Auskunftserteilung behandeln. Danach möchte ich einige Auswertungen erwähnen, die die Registerbehörde regelmäßig vornimmt oder vornehmen sollte. Zum Abschluß meiner Ausführungen will ich einige Fragen stellen, deren Beantwortung für die weiteren Planungen der Regi- sterbehörde und im Verfolg davon für die Forscher selbst von Bedeutung sein könnten. Il Bundeszentralregister und Gewerbezentralregister I Das Bundeszentralregister Das "Gesetz über das Zentralregister und das Erziehungsregister (Bundeszen- tralregistergesetz - BZRG)"! regelt den Inhalt und die Auskunftserteilung aus beiden Registern?2. * Vgl. hierzu REBMANN, K./UHLIG, S.: Bundeszentralregistergesetz. Gewerbe- zentralregister, Verkehrszentralregister und ergänzende Bestimmungen. * Rechtsgrundlage für die Errichtung eines durch den Bund geführten Registers ist GG Art.87 Abs.3 i.V.m. GG Art.74 Nr.1ı (soweit es sich um die Registrierung von gerichtlichen Entscheidungen oder um Eintragungen für Zwecke der Rechtspflege andelt). Für die darüber hinausgehende Aufnahme verwaltungsbehördlicher Ent- Scheidungen ergibt sich die Rechtsgrundlage aus GG Art.73 Nr.ı, 3 und ı1 sowie G Art.74 Nr.11 und 12. Der rechtspolitischen Bedeutung dieses zentralen Regi- sters der Justiz entspricht es, daß alle das Register (Fortsetzg. nächste Seite) 231 ı.1 Erster Teil: Registerbehörde Im Ersten Teil (BZRG 88 ı bis 2) wird bestimmt, daß dieses Register der Justiz vom Generalbundesanwalt beim Bundesgerichtshof in Berlin geführt wird. Der Bundesminister der Justiz wird ermächtigt, die erforderlichen Durchführungsbe- stimmungen zu erlassen. Für einen Teil der Durchführungsbestimmungen ist nach BZRG $& 2 Abs.z2 die Zustimmung des Bundesrates erforderlich. ı.2 Zweiter Teil: Das Zentralregister Im Zweiten Teil des Gesetzes (BZRG 88 3 bis 58) ist das Zentralregister ge- regelt. Der Erste Abschnitt (BZRG $8 3 bis 26) beschäftigt sich mit dem Inhalt und der Führung des Zentralregisters. Im Zweiten Abschnitt (BZRG 88 27 bis 29) wird die Niederlegung und Behandlung von Steckbriefnachrichten und Suchvermer- ken behandelt. Besonders wichtig ist auch der Dritte Abschnitt (BZRG 88 30 bis 44). Hier werden die Einzelheiten der Auskunftserteilung geregelt. Die wesentliche Unterscheidung wird dabei zwischen dem Führungszeugnis und der unbeschränkten Auskunft vorgenommen. In ein Führungszeugnis wird zumeist wesentlich weniger aufgenommen als in eine unbeschränkte Auskunft. Auch ist die Frist, nach deren Ablauf eine Registereintragung nicht mehr in ein Führungszeugnis aufzunehmen ist, zumeist wesentlich kürzer als die Frist, nach deren Ablauf eine Eintragung im Register zu tilgen und damit auch nicht mehr in eine unbeschränkte Auskunft aufzunehmen ist. Dem entspricht auch die Auskunftserteilung. Ein Führungszeugnis kann vom Betroffenen beantragt und für jeden Zweck von ihm persönlich verwen- det werden. Eine unbeschränkte Auskunft erhalten nur bestimmte, im Gesetz genau bezeichnete Behörden und auch nur für die im Gesetz genau bezeichneten Zwecke. Im Vierten Abschnitt (BZRG 88 45 bis so) ist die besonders wichtige Tilgung geregelt. Im Fünften Abschnitt (BZRG 88 sı bis 52) werden das für die Resozia- lisierung besonders wichtige absolute Verwertungsverbot für getilgte Eintragungen und die im Interesse der Gemeinschaft notwendigen Ausnahmen geregelt. Der Sechste Abschnitt (BZRG $ 53) regelt die Begrenzung der Offenbarungspflicht des Verurteilten. Im Siebenten Abschnitt (BZRG $8 54 bis s58) werden die Eintragungen und Rechtswirkungen von strafrechtlichen Verurteilungen behandelt, die nicht durch Gerichte im Geltungsbereich des BZRG erfolgten. Außerdem wird die Ertei- lung von Auskünften an Stellen eines anderen Staates sowie an über- und zwi- schenstaatlichen Stellen geregelt. (Fortsetzg. von Fn.2) betreffenden Regelungen in ein Gesetz - das BZRG - aufge- nommen wurden. 232 ı.3 Dritter Teil: Das Erziehungsregister Im Dritten Teil (BZRG 88 59 bis 64) wird Inhalt, Auskunftserteilung und Führung des Erziehungsregisters geregelt. Die Vorschriften können deshalb relativ kurz sein, weil nur die Besonderheiten, die vom Zentralregister abweichen, gere- gelt werden müssen. Im übrigen finden durch die Verweisung in BZRG 8 59 die Regelurgen für das Zentralregister entsprechende Anwendung. 1.4 Vierter Teil: Übergangs- und Schlußvorschriften Im Vierten Teil (BZRG 88 65 bis 69) wird die registerrechtliche Behandlung früherer Registereintragungen, die Änderung der Bezeichnungen in anderen Vor- schriften und die Geltung im Lande Berlin geregelt. 2. Inhalt des Bundeszentralregisters Dem Bundeszentralregister ist der zentrale Nachweis bestimmter gerichtlicher und behördlicher Entscheidungen, Feststellungen und Tatsachen zugewiesen. Hierbei handelt es sich zumeist um Justizdaten. Die Daten werden von der Regi- sterbehörde nicht selbst erhoben. Die eintragungspflichtigen Entscheidungen, Feststellungen und Tatsachen werden der Registerbehörde von den mitteilungs- pflichtigen Stellen mitgeteilt ($ 20 BZRG). Im Register wird nur das Ergebnis eines gerichtlichen oder behördlichen Verfahrens eingetragen. Die Eintragung von Entscheidungen, Feststellungen und Tatsachen sind Folgen, wenn eine Behörde oder ein Gericht bestimmte konkrete gesetzliche Entschei- dungen trifft. Das Register weist lediglich auf, ob derartige Entscheidungen, Feststellungen und Tatsachen vorliegen und wo sie (z. B. in Form von Akten) aufbewahrt werden. Das Register enthält daher nur Angaben, die auch aus anderen Unterlagen ersehen werden könnten. Durch die Auskunft aus dem Register wird von nur einer Stelle aufgezeigt, ob und ggf. wo entsprechende Vorgänge oder Verfahren anhängig gewesen sind und welche Ergebnisse diese Verfahren gehabt haben. BZRG $ 3 bestimmt den Kreis der in das Bundeszentralregister aufzunehmenden registerpflichtigen Eintragungen, die in sechs Gruppen unterteilt werden. 233 2.1 Strafgerichtliche Verurteilungen bilden die erste Gruppe. Sie sind Grundlage und Kern eines jeden "Straf- registers"3. 2.2 Entmündigungen Gegenüber dem früheren Recht, das eine Eintragung nur für die Entmündigung wegen Geisteskrankheit, Geistesschwäche und Trunksucht vorsah (StrRegV $ 9 Abs.2), werden nunmehr nach BZRG 8 3 Nr.2 alle Entmündigungen eingetragen4. 2.3 Entscheidungen von Verwaltungsbehörden und Gerichten Der Kreis der in das Register einzutragenden Verwaltungsentscheidungen ist gegenüber dem früheren Recht in BZRG $ 3 Nr.3 erheblich erweitert wordenS. 2.4 Vermerke über Schuldunfähigkeit Die Kenntnis von Fällen, in denen der Betroffene eine mit Strafe bedrohte Handlung begangen hat und das Verfahren gegen ihn ohne eine Verurteilung wegen Schuldunfähigkeit abgeschlossen worden ist, kann für die Beurteilung der Persön- lichkeit von wesentlicher Bedeutung sein. Es kann - abgesehen von wenigen Aus- nahmefällen - nicht ausgeschlossen werden, daß der Betroffene auch künftig objektive Tatbestände strafbarer Handlungen realisiert und einem strafrechtlichen Verfahren ausgesetzt wird. Die Kenntnis der früheren Schuldunfähigkeit kann die Beurteilung von Tat und Täterpersönlichkeit entscheidend mitbestimmen. 3 Der in BZRG $ 3 verwendete Begriff der strafgerichtlichen Verurteilung deckt sich nicht mit dem des allgemeinen Strafrechts (GÖTZ, A.: Das Bundeszentralregi- ster. 2. Aufl. Köln, 1977. RdNr. 3 zu $ 4 BZRG), wonach eine Verurteilung vor- liegt, wenn das Gericht im Urteil eine Schuldfeststellung trifft und daran gesetz- lich vorgesehene Rechtsfolgen knüpft (BGHSt. ı4, 391, 393 = NIW 1960, 1867) 4 Der Grund hierfür liegt in den erheblichen Konsequenzen, die durch eine Ent- mündigung in weiten Bereichen der Rechtsordnung entstehen, sowohl im privat- rechtlichen Bereich wegen des Wegfalls ($ 104 BGB) oder der Beschränkung ($ 114 BGB) der Geschäftsfähigkeit als auch hinsichtlich der öffentlich-rechtlichen Auswirkung (z. B. Ausschluß vom Wahlrecht, $& ı3 Nr.ı BWahlG, $& 16 Abs.7 BWO). 5 Nach BZRG $ ı0 sind ausländerrechtliche, paßrechtliche, waffenrechtliche sowie die Berechtigung zur Ausübung eines Berufes regelnde Entscheidungen einzutragen. Hierdurch ist zugleich auch den Interessen der Verwaltungsbehörden Rechnung getragen worden. 234 2.5$ Feststellung der Betäubungsmittelabhängigkeit Die Vorschrift ist durch das 2. BZRÄndG (Art.ı Nr.ı) eingefügt worden®. 2.6 Nachträgliche Entscheidungen Die Vorschrift betrifft nachträgliche Entscheidungen, die sich auf eine bereits vorhandene Eintragung beziehen, die durch die nachträgliche Entscheidung ergänzt, abgeändert oder aus dem Register entfernt wird7. 3. Das Bundeszentralregister als Hilfsmittel zur Sicherung gegen künftige Regel- verstöße Strafrechtliche Verurteilungen, Feststellungen, die die Rücknahme von Erlaub- nissen notwendig machen, geben auch Kenntnisse, die für künftige Sachverhalts- gestaltungen notwendig sein können. Dies sicherlich nicht nach dem Vorurteil, daß ein einmal bestrafter Mitbürger auch bei jeder Gelegenheit erneut strafbare Hand- lungen begehen werde. Es soll aber ermöglicht werden zu verhindern, daß ein einmal bestrafter Mitbürger rückfällig werde. So sollte ein Vergewaltiger nicht gerade als Lehrer für junge Mädchen eingesetzt, einer, der Gelder veruntreut hat, als Kassierer beschäftigt oder dem Täter eines Roheitsdeliktes ein Waffenschein erteilt werden. Neben diesen deliktsbezogenen Regelungen ist es weiterhin erfor- derlich, auch den Ursachen von Regelverstößen nachzugehen, um zu ermitteln, welche Maßnahmen geeignet sein könnten, erneuten Regelverstößen vorzubeugen. 3.-1 Deliktsbezogene Regelungen 3-1.1 Kenntnis von Rechtsbeschränkungen Für den Bereich der Strafrechtspflege ist die Notwendigkeit des Bundeszen- 6 Im Hinblick auf die Regelung, daß die Feststellung der Betäubungsmittelab- ängigkeit schon im Urteil erfolgen soll. StPO 8& 260 Abs.s Satz 2 sieht vor, daß ei einer Verurteilung BZRG 8 ı7 Abs.z anzuführen ist, wenn durch sie auf Gesamt-)Freiheitsstrafe von nicht mehr als zwei Jahren erkannt wird und die Tat oder der ihr er Bedeutung nach überwiegende Teil der Tat aufgrund einer Betäu- b ungsmittelabhängigkeit begangen worden ist. 7 Die Vorschriften BZRG 8 9 Abs.2, 88 ı2 bis 16, $ 17 Abs.ı regeln im einzelnen die hierzu von den Gerichten und Behörden nach BZRG $ 20 jeweils mitzuteilenden Nntscheidungen, Feststellungen oder Tatsachen, die die Grundlage der Eintragung in _das Register bilden. 235 tralregisters als ein Mittel der Verbrechensverfolgung und Verbrechensbekämpfung unbestritten®. Das Bundeszentralregister dient aber auch verwaltungsrechtlichen Zwecken. An die strafgerichtliche Verurteilung knüpfen vielfach Rechtsbeschränkungen an, deren Kenntnis auch für die Verwaltungsbehörden von Bedeutung sind (z. B. Ver- lust der Fähigkeit, öffentliche Amter zu bekleiden und Rechte aus öffentlichen Wahlen zu erlangen - StGB 88 45 ff.; Fahrverbot - StGB $ 44; Entziehung der Fahrerlaubnis - StGB $& 69; Berufsverbot - StGB 88 70 ff.). Ferner haben straf- gerichtliche Verurteilungen auf die Erteilung und Entziehung von Rechten durch die Verwaltungsbehörden großen Einfluß (z. B. Zulassung zu einem Beruf oder Ge- werbe - GewO 88 34 ff.; Befugnis zur Ausbildung von Auszubildenden - JArbSchG & 25; Erteilung eines Waffenscheines - WaffG $& 35)9. Die Berücksichtigung ver- waltungsrechtlicher Zwecke zeigt sich auch darin, daß im Bundeszentralregister in wesentlich größerem Umfang als bisher neben strafgerichtlichen Verurteilungen auch sonstige, für die Beurteilung einer Person wichtige Entscheidungen und Tatsachen eingetragen werden. Dies kommt auch in der Bezeichnung "Zentral- register" zum Ausdruck!9, die den als diskriminierend!! empfundenen Begriff "Strafregister" ersetzt hat. 3.1.2 Führungszeugnis, Arbeitsplatz und Bürgerrechte Durch die Ausstellung von Führungszeugnissen für Privatpersonen (BZRG $ 28 Abs.ı Satz ı) sowie zur Vorlage an Behörden (BZRG 8 28 Abs.5 Satz ı) kommt dem Bundeszentralregister ferner eine nicht zu unterschätzende Wirkung auf den persönlichen und wirtschaftlichen Bereich zu. Von vielen privaten und öffentlichen Arbeitgebern wird die Vorlage eines Führungszeugnisses zu den Einstellungsvor- aussetzungen gerechnet. Mit Hilfe des Bundeszentralregisters sollen Personen von 8 PETERS, K.: Strafprozeß. Ein Lehrbuch. 2.Aufl. 1966, S. ı15s; LASSEN, Peter: Die Rechtsstellung des Vorbestraften nach dem Bundeszentralregistergesetz. Diss., Hamburg, 1973, S. 66; SCHOREIT, A.: Die gesetzgeberische Konzeption des Bundes- zentralregistergesetzes. GA 197s5; S. 362 f£f., 363; Rebmann, K.: Einhundert Jahre Strafregisterwesen in Deutschland. NJW 1983, S 1513 ff. 9 Eine Übersicht über die aus einer Verurteilung resultierenden möglichen recht- lichen Beschränkungen findet sich bei HENNECKE, H.: Beiträge zur Reform des Straftilgungsrechtes. Diss., Hamburg, 1960. I0 Vgl. Begründung zum Entwurf - BZRG S. ı4, Ausschußbericht S. 7. 11 GÖTZ, a.a.0. (Fn.3), S. ı2 236 Stellungen ferngehalten werden, für die sie nicht in Betracht kommen!?2, Aller- dings ist bis heute fraglich, ob die kriminologische Forschung überhaupt Aussagen über sichere oder wenigstens wahrscheinliche Relevanz einer Bestrafung für eine bestimmte Berufstätigkeit zuläßt!3. Andererseits weisen die vielfältigen nicht amtlichen Informationsmöglichkeiten (Privatauskunfteien, Schufa, Kreditschutz- verbände) auf ein erhebliches Informationsbedürfnis auch privater Stellen hin. Gegenüber diesen "zivilen Strafregistern"14 bietet das staatliche Bundeszentralre- gister den Vorzug gesicherter Daten und gibt dem Betroffenen die Möglichkeit, weitgehend selbst darüber zu entscheiden, ob Behörden oder private Arbeitgeber Kenntnis von ihn belastenden Verurteilungen erhalten!5. 3.2 Ursachenbezogene Regelungen Zunehmende Bedeutung gewinnt die Einrichtung des Bundeszentralregisters für wissenschaftliche Forschungszwecke. Vor allem für die Erforschung der Ursachen der Kriminalität und der möglichen Bekämpfung ihrer Methoden, zur Kontrolle der Legalbewährung und für Rückfallstatistiken ist man zunehmend auf die Kenntnis der im Bundeszentralregister gespeicherten Angaben über strafgerichtliche Verur- teilungen angewiesen. Insoweit erfüllt die Dienststelle Bundeszentralregister auch die Funktion eines "kriminologischen wissenschaftlichen Dienstes". Aufgrund der aus dem Bundeszentralregister zu ermittelnden exakten Daten können umfangreiche und damit repräsentative Forschungen - auch über längere Zeit - betrieben werden. 3.2.1 Unbeschränkte Auskünfte für wissenschaftliche Forschungsvorhaben Der Generalbundesanwalt kann gemäß BZRG $ 42 Abs.2 gestatten, daß für 12 OLG München, Blätter für Strafvollzugskunde, Beilage der "Vollzugsdienst", Nr. 2/6s, S. 1ı1. 13 Vgl. HAFFKE, B.: Hat das Bundeszentralregister eine Konzeption? Öffentliche Strafmoral und Gesetzplanung. GA 1975, S. 68. !4 Diese Bezeichnung stammt von WINDOLPFH, A.: Die Resozialisierung und das ekanntwerden von Vorstrafen im öffentlichen und zivilen Bereich. DB 1966, . $81. Die Zuverlässigkeit dieser Einrichtungen und die Grenzen für den Inhalt, den Umfang und die Dauer der Aufnahme von Informationen durch diese Einrich- tungen ist im Hinblick auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum ‘informationellen Selbstbestimmungsrecht" ebenso zu überdenken, wie die Rechts- Stellung des Betroffenen zu diesen Einrichtungen. 15 Vgl. RÖMER, J.: Führungszeugnis und Strafregisterauskunft nach der Reform es Strafregisters. JVBl. ı972, S. 23 ff.; 29. 237 wissenschaftliche Forschungsvorhaben unbeschränkte Auskünfte aus dem Zentral- register und aus dem Erziehungsregister erteilt werden. Eine Genehmigung des Generalbundesanwaltes setzt voraus, daß die Bedeutung des Forschungsvorhabens die Auskunftserteilung rechtfertigt und die Gewähr gegeben ist, daß ein Mißbrauch der mitzuteilenden Eintragungen nicht zu befürchten ist. 3.2.2. Kriminologische Auswertung der Justizdaten Im Zentralregister und im Erziehungsregister sind überwiegend Justizdaten eingetragen. Für die Erteilung der Registerauskünfte (Führungszeugnis und unbe- schränkte Auskunft) und zur Einhaltung der sehr differenzierten Fristen werden diese Daten alle mit Hilfe der elektronischen Datenverarbeitung verwaltet. Dies gestattet es auch, diese Justizdaten in völlig anonymisierter Form vollständig - und nicht nur eine willkürliche Stichprobe - für die Gesetzesvorbereitung jederzeit kurzfristig mit ständig wechselnden Fragestellungen wissenschaftlich auszuwerten. 3.2.3 Mitwirkung bei der Erstellung der Strafverfolgungsstatistik Nach BZRG $ 21ı darf die Registerbehörde die nur "für die Strafverfolgungssta- tistik bestimmten Daten" der Justizbehörden aus deren Akten entgegennehmen und vorübergehend speichern. Die Registerbehörde darf dann die "für die Erstellung der Strafverfolgungsstatistik benötigten Daten" - also nur völlig anonymisierte Daten - an die Statistischen Amter weitergeben. Dies ermöglicht eine wesentliche Verbesserung des Datenschutzes, da den Sta- tistischen Amtern künftig keine personenbezogenen Daten aus dem Justizbereich mehr mitgeteilt werden müssen. Es verbessert zugleich die Qualität der Statistik, da sie künftig automatisch mit dem Inhalt der Registereintragungen übereinstim- men muß. Im Hinblick auf die damit verbundene Rationalisierung kann die Statistik kostengünstig erstellt werden und zugleich schneller vorliegen. Dies verbessert die Möglichkeiten, neuen Regelverstößen vorzubeugen. 4. Das Gewerbezentralregister 4.1 Errichtung des Gewerbezentralregisters Durch das am 20.Juni 1974 verkündete Gesetz zur Änderung der Gewerbeord- nung und über die Einrichtung eines Gewerbezentralregisters vom 13. Juni 197416 ist ein besonderes Register eingerichtet worden für Entscheidungen von Verwal- 16 BGBI 1 S. 1281. 238 tungsbehörden und Bußgeldentscheidungen, die Gewerbetreibende betreffen. Dieses Gewerbezentralregister (GZR)17 wird nach GewO $ 149 Abs.ı seit dem ı. Januar 1976 beim Bundeszentralregister. geführt (Art.VI Abs.2 GewOAÄnd/GewZRegG)18. 4.2 Notwendigkeit des Gewerbezentralregisters Die Einrichtung eines besonderen Gewerbezentralregisters war Folge der durch das Zweite Gesetz zur Reform des Strafrechts vom 4. Juli 196919 eingeleiteten Trennung des Ordnungsrechts vom Kriminalunrecht. Mit Wirkung vom ı. Januar 1975 wurden die früheren Strafvorschriften der GewO überwiegend in Bußgeldvor- schriften umgewandelt, lediglich einzelne Zuwiderhandlungen wurden als Vergehen unter Strafe gestellt2°. Durch die Einstufung einer Tat als Ordnungswidrigkeit entfällt ihre Eintragung in das Bundeszentralregister. Die Kenntnis gewerbebezogener Ordnungswidrigkeiten ist für die zuständigen Verwaltungsbehörden bei gewerberechtlichen Maßnahmengegenunzuverlässige oder ungeeignete Gewerbetreibende jedoch von erheblicher Bedeutung. Es besteht daher ein besonderes öffentliches Interesse an einer zentralen Registrierung gewerbebe- zogener Ordnungswidrigkeiten. Aus vorgenannten Gründen und zugleich als Beitrag zur Bekämpfung der Wirt- Schaftskriminalität2! wurden bereits 1971 erste Überlegungen zur Einrichtung eines Registers für Gewerbesachen angestellt. Die rechtspolitische Grundsatzentscheidung, das Gewerbezentralregister als Re- gister der Justiz von einer Justizbehörde führen zu lassen, hat sich bewährt22 17 Vgl. hierzu REBMANN/UHLIG: BZRG. (Fn. ı), Anm. zu GewO $8 149 - 153b. 18 Rechtsgrundlage für die Errichtung eines durch den Bund geführten Gewerbe- zentralregisters ist GG Art.87 Abs.3 i.V.m. GG Art.74 Nr.ı (soweit es sich um die egistrierung von gerichtlichen Entscheidungen handelt) sowie GG Art.74 Nr.1ı1 (Recht der Wirtschaft und des Gewerbes) und GG Art.74 Nr.22 (Straßenverkehr). Die in GewO $ ı53b enthaltene Ermächtigung zum Erlaß allgemeiner Verwaltungs- vorschriften ist durch GG Art.84, 86 gedeckt. 19 BGBI 1 S. 717. 20 Titel X der Gewerbeordnung - zum Inkrafttreten vgl. Art.6 Abs.ı GewOAÄnd/ GewZRegG. 21 SCHULZE, R.: Gesetz zur Änderung der Gewerbeordnung und über die Einrich- tung eines Gewerbezentralregisters. GewArch 1974, S. 373, 374. 22 Die besonderen Kenntnisse und Erfahrungen, die die Bediensteten der Register- behörde bei der Führung des Bundeszentralregisters als Datenbank in einer Daten- verarbeitungsanlage gewonnen haben, kommen auch dem Gewerbezentralregister Zugute und brauchen nicht bei ein_er anderen Behörde erneut erworben zu werden. les gilt insbesondere für die Übertragung (Fortsetzg. nächste Seite) 239 4-3 Registerbehörde Das in bundeseigener Verwaltung als besondere Einrichtung beim Bundeszentral- register geführte Gewerbezentralregister23 ist ein logisch selbständiges Register, das organisatorisch und verwaltungstechnisch mit dem Bundeszentralregister ver- bunden ist24. Registerbehörde ist der Generalbundesanwalt beim Bundesgerichtshof Im Hinblick auf die Selbständigkeit und die gesonderte Regelung des Gewerbezen- tralregisters in der GewO können - anders als beim Erziehungsregister (vgl. BZRG $ 59) Vorschriften des Bundeszentralregistergesetzes nicht ergänzend herange- zogen werden?25 4 Aufgaben der Registerbehörde Die wichtigsten Aufgaben der Registerbehörde bestehen in der Eintragung von Entscheidungen in das Gewerbezentralregister (GewO $8 149, ı51ı), der Erteilung von Auskünften an den Betroffenen (GewO $ 150) und an Behörden (GewO 88 ı50 Abs.s, 150a) sowie der Entfernung und Tilgung von Eintragungen (GewO 88 ı52, 153)26 Inhalt des Gewerbezentralregisters In das Gewerbezentralregister werden Entscheidungen der Verwaltungsbehörden eingetragen, durch die wegen Unzuverlässigkeit oder Ungeeignetheit a) ein Antrag auf Zulassung (Erlaubnis, Genehmigung, Konzession, Bewilligung) zu einem Gewerbe oder einer sonstigen wirtschaftlichen Unternehmung abgelehnt oder eine erteilte Zulassung zurückgenommen oder widerrufen, (Fortsetzg. von Fn.22) der besonderen Anforderungen an den Schutz der betroffe- nen Personen gegen mögliche Mißbräuche von Informationen und für die Anwen- dung des strengen justizförmigen Verfahrens auch auf die Führung des Gewerbe- zentralregisters 23 Vgl. SCHULZE, R.: Das Gewerbezentralregister, Informationsquelle und Gewer- besünderkartei Rechts- und Wirtschaftspraxis Jan 1977, S. 74 24 FRÖHLER/KORMANN: Kommentar zur GewO. Anm.2 zu $ 149; REBMANN/ UHLIG: BZRG. RdNr.ı zu $ 149 GewO 25 Die Vorschriften über das Gewerbezentralregister gehen dem BDSG vor (BDSG & 45 Satz 2 Nr.7). 26 Die Vorschriften über das Gewerbezentralregister gelten im Bundesgebiet sowie nach Art. V des Gesetzes zur Änderung der Gewerbeordnung und über die Einrich- tung eines Gewerbezentralregisters vom 13. Juli 1974 (BGBl. I S. 1281) i.V.m. &$ ı3 Abs.ı des Dritten Überleitungsgesetzes vom 4. Januar 1952 (BGBl. I S. ı) in Berlin (West). 240 b) die Ausübung eines Gewerbes oder der Betrieb oder die Leitung einer sonstigen wirtschaftlichen Unternehmung untersagt, c) ein Antrag auf Erteilung eines Befähigungsscheines nach $& 20 des Spreng- stoffgesetzes abgelehnt oder ein erteilter Befähigungsschein entzogen oder d) im Rahmen eines Gewerbebetriebes oder einer sonstigen wirtschaftlichen Unter- nehmung die Befugnis zur Einstellung oder Ausbildung von Auszubildenden entzogen oder die Beschäftigung, Beaufsichtigung, Anweisung oder Ausbildung von Kindern und Jugendlichen verboten wird, sowie Verzichte auf eine Zulassung zu einem Gewerbe oder einer sonstigen wirtschaftlichen Unternehmung während eines Rücknahme- oder Widerrufverfah- rens. Von besonderer Bedeutung sind die Bußgeldentscheidungen. Eingetragen werden rechtskräftige Bußgeldentscheidungen wegen einer Ordnungswidrigkeit, die e) bei oder in Zusammenhang mit der Ausübung eines Gewerbes oder dem Betrieb einer sonstigen wirtschaftlichen Unternehmung oder f) bei der Tätigkeit in einem Gewerbe oder einer sonstigen wirtschaftlichen Unternehmung von einem Vertreter oder Beauftragten i.S. des $ 9 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten oder von einer Person, die in einer Rechtsvorschrift ausdrücklich als Verantwortlicher bezeichnet ist, begangen worden ist, wenn die Geldbuße mehr als 200 Deutsche Mark beträgt. I, Auskünfte für wissenschaftliche Forschungsvorhaben aus dem Bundeszentral- register und dem Gewerberegister 1. Auskunftserteilung aus dem Bundeszentralregister 1.1 Prüfungspflicht der Registerbehörde Der Generalbundesanwalt kann gemäß BZRG $ 42 Abs.2 für wissenschaftliche Forschungsvorhaben die Erteilung von Auskünften gestatten. a) Die Registerbehörde hat den Antrag daraufhin zu überprüfen, — ob es sich um ein wissenschaftliches Forschungsvorhaben handelt, 241 ob die Person des Wissenschaftlers erwarten läßt, daß ein Mißbrauch der Auskünfte ausgeschlossen werden kann, ob die Bedeutung des Vorhabens die Preisgabe der Eintragung rechtfertigt, ob nicht aus anderen Gründen ein Mißbrauch der Auskünfte zu befürchten ist, ob das zu unterstellende Interesse der Personen, über die Auskunft beantragt wird, ihre Daten auch für Forschungszwecke nicht weiterzugeben, oder ob das Forschungsinteresse überwiegt. Im Hinblick auf die Sensibilität der im Bundeszentralregister gespeicherten Daten kann die Registerbehörde zur Feststellung der Berechtigung der Person des Auskunftempfängers Nachweise über seine wissenschaftlichen Tätigkeiten, Beschei- nigungen der Universität oder auch der Fachaufsichtsbehörde verlangen und geeignete Ermittlungen anstellen. Ergibt sich bei der Überprüfung des Sachverhalts oder aufgrund der zusätz- lichen Ermittlungen oder Rückfragen zur Wissenschaftlichkeit der Forschungsvor- haben oder zur Person des Antragstellers, daß die Voraussetzungen des BZRG $ 42 Abs.2 nicht vorliegen, so hat die Registerbehörde den Antrag abzulehnen. b) Auch für gesetzgebende Körperschaften oder für gesetzesvorbereitende oberste Bundes- oder Landesbehörden gelten die Voraussetzungen des BZRG $ 42 Abs.2. Zwar steht diesen Behörden ein unbeschränktes Auskunftrecht nach BZRG $ 41 Abs.ı Nr.2 für jeden Zweck zu. Beantragen diese Stellen aber ausdrücklich eine Auskunftserteilung für ein wissenschaftliches Forschungsvorhaben, so hat die Spezialvorschrift des BZRG 8& 42 Abs.z auch für diese Behörden Vorrang. ı.2 Wissenschaftliches Forschungsvorhaben Die Voraussetzungen für ein "wissenschaftliches VForschungsvorhaben" können nur dann vorliegen, wenn die Auskunft oder die Auskünfte für wissenschaftliche Zwecke bestimmt sind. Dazu gehören beispielsweise die Erforschung der Ursachen der Kriminalität und der möglichen Methoden ihrer Bekämpfung, juristisch-wissen- schaftliche Abhandlungen (z. B. Habilitationen), kriminalstatistische Untersu- chungen, Rückfalluntersuchungen sowie sonstige spezifisch wissenschaftliche Auswertungen. Besondere Zurückhaltung ist bei Dissertationen geboten. Nicht alle Disserta- tionen haben als Forschungsvorhaben eine besondere Bedeutung oder werden mit besonderer wissenschaftlicher Zielrichtung geschrieben. Diese Zurückhaltung gilt 242 auch gegenüber Untersuchungen zur Legalbewährung, die in vielen Fällen nicht mit wissenschaftlichen Methoden durchgeführt werden sollen27, ı.3 Erteilung der Auskünfte Die Auskünfte dürfen nur in dem Umfang erteilt werden, wie sie für das konkrete Forschungsvorhaben notwendig sind. Ihre Erteilung ist von der Erfüllung jeweils individuell durch die Registerbehörde zu bestimmender Auflagen abhängig zu machen, die die Rechte der Betroffenen nach Möglichkeit wahren. So dürfen die Personendaten der von den Auskünften betroffenen Personen nur dann ausnahmsweise preisgegeben werden, wenn dies für die Durchführung des wissenschaftlichen Forschungsvorhaben unerläßlich ist. Deshalb hat die Registerbe- hörde zusammen mit dem Antragsteller zunächst nach Möglichkeiten zu suchen, die die Offenbarung der Personendaten, insbesondere von Namen der Betroffenen, überflüssig machen. Kann bei der Gestaltung der Forschungsarbeiten im Einzelfall auf die Preisgabe von Personendaten der Betroffenen nicht verzichtet werden, so sind auch insoweit Auflagen zu erteilen (z. B. die Verpflichtung, Auskünfte beim Amtsgericht einzusehen). Der Empfänger schriftlicher Auskünfte hat die Auskünfte nach Auswertung der Registerbehörde zurückzugeben. 1.4 Inhalt der Auskünfte Die Auskunft nach BZRG $ 42 Abs.2 geht über den Umfang der Auskunft in BZRG 8 41 Abs.ı hinaus und erfaßt auch Eintragungen über Entmündigungen, die wieder aufgehoben worden sind (BZRG 8 41 Abs.2) sowie strafentmakelte Jugend- strafen (BZRG $ 41 Abs.3), obwohl kein zusätzlicher Hinweis wie bei BZRG 8 61 Abs.ı gegeben ist. BZRG 8 42 Abs.2z gilt auch bei Ersuchen um Auskunft aus dem Erziehungsre- gister28. 27 Vgl. auch REBMANN/UHLIG: BZRG. RdNr. 55 zu $ 41 BZRG. 28 (BZRG $ 61 Abs.ı). Es ist zu berücksichtigen, daß die Auskunft nach BZRG 42 Abs.2z2 im Dritten Abschnitt des Zweiten Teils steht, der die Auskunft aus em Zentralregister regelt, während die Auskunft nach BZRG 8 61 im Dritten Teil Beregelt ist. Es würde das Bundeszentralregister als Einrichtung für wissenschaft- Auskunft erteilt werden könnte. iche Forschungsvorhaben entwerten, wenn hierfür nur in beschränktem Umfang 243 2. Auskunftserteilung aus dem Gewerbezentralregister In den für die Führung des Gewerbezentralregisters geltenden Vorschriften der Gewerbeordnung und den hierzu ergangenen Verwaltungsvorschriften ist eine dem BZRG $ 42 Abs.2 entsprechende Regelung der Auskunftserteilung für wissenschaft- liche Forschungsvorhaben bisher noch nicht vorgesehen. Vorgesehen ist in GewO & ı50a Abs.ı Nr.3 lediglich eine Auskunftserteilung zur Vorbereitung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften. Diese Bestimmung sieht nur vor, daß Auskunft für die Vorbereitung von Rechtsvorschriften und allgemeinen Verwaltungsvorschriften gegeben werden können. Dadurch wird es zwar möglich, die im Gewerbezentralregister gespeicher- ten Daten für die Vorbereitung von Gesetzen, Rechtsverordnungen und Verwal- tungsvorschriften nutzbar zu machen, insbesondere für die Frage, ob für den Bereich gewerberechtlicher Zulassungs- oder Ausübungsregelungen zu treffende oder bereits bestehende Vorschriften verschärft oder sonst geändert werden müssen?9, Der Registerbehörde ist es derzeit aber nicht gestattet, aus dem Gewerbe- zentralregister personenbeziehbare Auskünfte für wissenschaftliche Forschungsvor - haben zu geben. Soweit hier für die Forschung ein entsprechender Bedarf bestehen sollte, müßte eine dem BZRG 8 42 Abs.2 entsprechende Ergänzung der Gewerbeordnung von den Forschern selbst angeregt werden. Ohne Auskunftserteilung können allerdings für Forschungsvorhaben vollständig anonymisierte und nicht mehr personenbeziehbare Zahlenangaben herausgezogen werden. Solche statistischen Auswertungen aus dem eigenen Datenbestand der Registerbehörde sind zulässig und können daher auch für wissenschaftliche For- schungsvorhaben erstellt und zur Verfügung gestellt werden. 3. Übersicht über die Auskunftserteilung In der nachfolgenden Übersicht sind einige Zahlen zur Praxis bei der Unter- stützung wissenschaftlicher Forschungsvorhaben zusammengestellt. Diese Zahlen zeigen die mit dieser Praxis verbundene Problematik und Belastung der Registerbe- hörde. 29 Vgl. hierzu REBMANN/UHLIG: BZRG. RdNr. 5 bis 7 zu $ 150a GewO. 244 3.I. 1982 wurden insgesamt 28 Forschungsvorhaben unterstützt. Hierzu wurden über 12.924 Personenauskünfte erteilt. 3 Anträge wurden abgelehnt. 4 Datenbankanalysen wurden auf Anforderung oberster Bundes- und Landesbehörden durchgeführt, u.a. zur Vorbereitung von Gesetzes- vorhaben. 10 Forschungsvorhaben befaßten sich mit Untersuchungen über Voll- zugsformen (Bewährung, Haftverhalten u.dgl.). Für Datenbankanalysen wurden 990h Programmierzeit und 30oh 25 min DV-Laufzeit aufgewendet. 3.2. 1983 wurden insgesamt 29 Forschungsvorhaben unterstützt. Hierzu wurden über 4.180 Personenauskünfte erteilt. 3 Anträge wurden abgelehnt. $ Datenbankanalysen wurden auf Anforderung oberster Bundes- und Landesbehörden durchgeführt, u.a. zur Vorbereitung von Gesetzes- vorhaben. 12 Forschungsvorhaben befaßten sich mit Untersuchungen über Voll- zugsformen (Bewährung, Haftverhalten u.dgl.). 4 Dissertationsarbeiten wurden unterstützt. Für Datenbankanalysen wurden 427h Programmierzeit und 774h ı min DV-Laufzeit aufgewendet. 3-3. 1984 wurden insgesamt 25 Forschungsvorhaben unterstützt. Hierzu wurden über 3.902 Personenauskünfte erteilt. 3 Anträge wurden abgelehnt. 3 Datenbankanalysen wurden auf Anforderung oberster Bundes- und Landesbehörden durchgeführt, u.a. zur Vorbereitung von Gesetzes- vorhaben. 10 Forschungsvorhaben befaßten sich mit Untersuchungen über Voll- zugsformen (Bewährung, Haftverhalten u.dgl). 2 Dissertationsarbeiten wurden unterstützt. 245 Für Datenbankanalysen wurden ırı2h Programmierzeit und ı102h DV-Laufzeit aufgewendet. 3.4- 1985 wurden insgesamt 41 Forschungsvorhaben unterstützt. Hierzu wurden über 3.886 Personenauskünfte erteilt. 4 Anträge wurden abgelehnt. 8 Datenbankanalysen wurden auf Anforderung oberster Bundes- und Landesbehörden durchgeführt, u.a. zur Vorbereitung von Gesetzes- vorhaben. 16 Forschungsvorhaben befaßten sich mit Untersuchungen über Voll- zugsformen (Bewährung, Haftverhalten u.dgl). 3 Dissertationsarbeiten wurden unterstützt. Für Datenbankanalysen wurden 214h Programmierzeit und 20oh 48min DV-Laufzeit aufgewendet. 3-5- 1986 wurden insgesamt 35 Forschungsvorhaben unterstützt. Hierzu wurden über 1.444 Personenauskünfte erteilt. 7 Anträge wurden abgelehnt. 9 Datenbankanalysen wurden auf Anforderung oberster Bundes- und Landesbehörden durchgeführt, u.a. zur Vorbereitung von Gesetzes- vorhaben. ı2 Forschungsvorhaben befaßten sich mit Untersuchungen über Voll- zugsformen (Bewährung, Haftverhalten u.dgl). 3 Dissertationsarbeiten wurden unterstützt. ı Datenbankanalyse wurde für eine Presseauskunft durchgeführt. Für Datenbankanalysen wurden 486h szmin Programmierzeit und 297h zomin DV-Laufzeit aufgewendet. 3.6 Jahresforschungsbericht Die Registerbehörde legt jährlich dem Bundesminister der Justiz einen "Jahres- forschungsbericht" vor. In diesem Bericht werden jeweils die Antragsteller aufge- listet, die Projekte kurz beschrieben und der jeweilige Projektstand aus der Sicht 246 der Registerbehörde aufgeführt und - soweit geboten - die aufgewandte Program- mierzeit und die benutzte Rechnerzeit ausgewiesen. IV. Periodische Auswertungen des Registerbestandes ı. Mitwirkung bei der Strafverfolgungsstatistik ı.1 Rechtsgrundlagen für die Mitwirkung der Registerbehörde Bisher wird die Strafverfolgungsstatistik aus den Justizdaten über Zählkarten zusam mengestellt. In rd. 80% der in der Statistik auszuweisenden Fälle ist zugleich eine Mitteilung zum Bundeszentralregister zu fertigen. Im Jahre 1982 waren es ca. 772.000 Verurteilungen, die sowohl an das Bundeszentralregister in Berlin als auch an die Statistischen Landesämter gemeldet wurden39. Dabei werden den Stati- stischen Ämtern auch personenbeziehbare Daten der verurteilten Personen mitge- teilt. Die Doppelfertigung von personenbezogenen Zählkarten und Strafnachrichten kann in jährlich weit über 750.000 Fällen eingespart werden, wenn die Mittei- lungen an das Bundeszentralregister zugleich für die Erstellung der Strafverfol- gungsstatistik benutzt werden. Lediglich in rd. 20% der Fälle müssen künftig anstelle von Zählkarten bisher nicht vorgesehene, nur für die Statistik bestimmte Mitteilungen an das Bundeszentralregister gefertigt werden. Für die Entgegen- nahme dieser (- für die statistische Zusammenführung und Richtigkeitsprüfung auch personenbezogene Daten enthaltenden -) Mitteilungen, ihre Speicherung und Sspätere anonyme Weiterleitung an die zuständigen Statistischen Ämter sollte das 2. BZRÄndG die rechtliche Grundlage im BZRG $ 2ı schaffen. 1.2 Nur noch völlig anonymisierte Justizdaten Die Doppelmitteilungen personenbezogener Justizdaten sollen künftig entfallen Die insoweit dem Bundeszentralregister mitgeteilten Daten sollen vonder Register- behörde aus an die zuständigen Statistischen Ämter für die Erstellung der Straf- verfolgungsstatistiken weitergeleitet werden3!, Die Datender rd. 200.000 Entschei- dungen, die nicht im Bundeszentralregister eingetragen werden, wie etwa Frei- Sprüche und Verfahrenseinstellungen, sollen nach dem neu geschaffenen BZRG 821 39 Ministerialrat GÜTZ in: Protokoll des Innenausschusses vom 11.4.1984 - rucks. 10/319. 31 Ministerialrat GÖTZ, a.a.0. (Fn. 30) 247 von der Registerbehörde entgegengenommen, vorübergehend gespeichert und dann in anonymisierter Form an die Statistischen Ämter weitergeleitet werden. Nach der Weiterleitung der Daten an die zuständigen Statistischen Ämter hat die Register- behörde den betreffenden personenbezogenen Datenbestand sofort wieder zu lö- schen. Die Alternative hierzu, nämlich die Beibehaltung des bisherigen Zählkar- tensystems für die Entscheidungen, die nicht im Bundeszentralregister eingetragen werden, wird von den Ländern wegen der hieraus resultierenden Zweigleisigkeit des künftigen Verfahrens abgelehnt32. Das Verfahren mit dem Bundeszentralregi- ster bietet erstmals die Möglichkeit, künftig den Statistischen Amtern keinerlei personenbezogene Justizdaten aus dem Justizbereich mehr mitzuteilen. Alle not- wendigen Prüfungen können zuvor im Justizbereich selbst erfolgen. Daher reicht es künftig aus, die Daten für die Strafverfolgungsstatistik in völlig anonymisierter Form von den Statistischen AÄmtern verarbeiten zu lassen. 1.3 Bedenken des Bundesbeauftragten für den Datenschutz Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz, Dr. Baumann, machte im Innenaus- schuß33 Bedenken im Hinblick darauf geltend, daß der BZRG $ 21 in etwa 200.000 Fällen allein aus Rationalisierungsgründen die Übermittlung von Personendaten an eine Behörde ermögliche, die diese zur Erfüllung ihrer sonstigen Aufgaben nicht benötige und 2 bis 3 Monate speichere34. 1.4 Vorbereitung der Umstellung der Strafverfolgungsstatistik Das 2. BZRÄndG enthält insoweit keine Einschränkung des Regierungsent- wurfs35. 32 Ministerialrat GÖTZ, a.a.0. (Fn. 30) 33 Ministerialrat GÖTZ, a.a.0. (Fn. 30) 34 Er bezweifelte, ob eine derartige Regelung noch mit der im Urteil des Bundes- verfassungsgerichts zum Volkszählungsgesetz bei der Einschränkung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung geforderten Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zu vereinbaren sei. Er forderte daher, daß die Daten, die das Bundeszentralregister nicht auf Dauer speichern dürfe, auch nicht zur Weiterlei- tung vorübergehend dorthin übermittelt werden sollten. Der Innenausschuß be- schloß daraufhin, dem federführenden Rechtsausschuß zu empfehlen, zu prüfen, ob gegenüber der Vorschrift des BZRG $ 21 verfassungsrechtliche Bedenken bestehen, und ggf. durch eine entsprechende Ausgestaltung des Gesetzes dafür Sorge zu tragen, daß die nicht im Bundeszentralregister auf Dauer zu speichernden Daten von den Justizverwaltungen unmittelbar an die Statistischen Ämter geleitet werden. 35 Dies bedeutet aber nach den Ausführungen des Parlamentarischen Staatssekre- tärs beim Bundesminister der Justiz, ERHARD, (Fortsetzg. nächste Seite) 248 Gleichwohl haben die weiteren Erörterungen bisher keine Einigkeit über den in BZRG $ 21ı vorgesehenen Weg erbracht. Es ist daher der Vorschlag unterbreitet worden, eine "registerrechtliche Regelung" im Rahmen des BZRG vorzusehen. Nach dieser "registerrechtlichen Lösung" würden die für die Strafverfolgungsstatistik benötigten zusätzlichen Daten in das Bundeszentralregister mit einer Tilgungsfrist von beispielsweise ı Jahr eingetragen und eine entsprechende Auskunfts- und Mitteilungspflicht an die Statistischen Amter, dem BZRG $ 42 Abs.2 vergleichbar, vorgesehen. Eine solche Lösung böte zugleich auch die Möglichkeit, für Forschungszwecke während dieser einjährigen Frist zusätzliche Daten und andere Kombinationen von Auswertungen zu ermöglichen, die heute aufgrund der getrennten Wege der Mit- teilungen nicht denkbar sind. 2. Geschäftsanfallstatistik Die Registerbehörde erstellt jährlich für das Bundeszentralregister und das Ge- werbezentralregister eine Geschäftsanfallstatistik, aus der sich insbesondere die Anzahl der erfolgten Auskünfte, die Anzahl der Eintragungen, die Anzahl und Ergebnisse der Mitteilungen ausländischer Verurteilungen und Zahlen zum gesamten Geschäftsumfang ergeben. Diese jährliche Geschäftsanfallstatistik dürfte für Forschungszwecke wenig Aussagekraft haben. 3. Rückfallstatistik Im Jahre 1986 hat die Registerbehörde damit begonnen, eine Rückfallstatistik vorzulegen. In der "Rückfallstatistik '86" sind erstmals Zahlen darüber zusammen- gestellt worden, ob und in welchem Umfang Personen nach Erledigung einer gegen sie gerichteten Strafvollstreckung erneut bestraft wurden. Hierbei wird nicht der frühere dogmatische Begriff des Rückfalls aus dem StGB herangezogen. Gefragt wird vielmehr, ob innerhalb des für diese Statistik angenommenen Rückfallzeit- Taums von 5 Jahren eine erneute Bestrafung erfolgt ist. Es wird aufgezählt, in welchen Fällen nach Beendigung einer Strafvollstreckung im Basisjahr innerhalb (Fortsetzg. von Fn. 35) in der 74. Sitzung des Deutschen Bundestags vom 7.6.1984 Nicht, daß von der vorgesehenen Ermächtigung auch in vollem Umfang Gebrauch B8emacht werden muß. Der Bundesminister der Justiz wird vielmehr in enger Zu- Sammenarbeit mit dem Datenschutzbeauftragten und den Ländern sorgfältig prüfen, wie die vorgesehene Umstellung der Strafverfolgungsstatistik datenschutzrechtlich unbedenklich ausgeführt werden kann. 249 des Rückfallzeitraums der Registerbehörde eine erneute Bestrafung gemeldet worden ist. Diese Statistik wird jährlich fortgeführt und ist im Hinblick auf die reiche Gliederung des Tabellenwerkes für vielfältige Auswertungen heranziehbar. 4. Statistik zum Gewerbeunrecht Jährlich wird über die Eintragungen im Gewerbezentralregister eine Statistik über die Entwicklung des Gewerbeunrechts erstellt. Auch diese Statistik ist im Hinblick auf die vielfältige Gliederung des Tabellenwerkes für wissenschaftliche Auswertungen ein lohnendes Basismaterial. V Fragen an die Forschung Zum Schluß meiner Ausführungen möchte ich einige Fragen aus der Sicht der Registerbehörde an die Forscher stellen. ı. Forschung als ein Teilzweck der Register? Die Vorschriften für das Bundeszentralregister und die Vorschriften für das Gewerbezentralregister sind ausgerichtet auf eine möglichst wirtschaftliche Erfül- lung des Zweckes der beiden Register. Die Verwaltungsvorschriften enthalten eine eingehende Normierung für den Bereich der registerpflichtigen Justizdaten. Der Aufbau der Datenbanken und die Einzelheiten der für die Datenverarbeitung und Datenübertragung verwendeten Definitionenund Datensatzbestimmungendienender bestmöglichen Erfüllung der Aufgaben der Registerführung. Die bisherigen Darlegungen zu Anlaß, Ziel und Ausrichtung kriminologischer Forschung zeigen aber, daß im Hinblick auf die Verhinderung oder Erleichterung der Aufklärung künftiger Regelverstöße auch die Ergebnisse kriminologischer Forschung herangezogen werden können und müssen. Es muß daher gefragt wer- den, ob es auch ein legitimer Zweck der Registerführung sein kann, die Unter- stützung der so "zweckbetonten" Forschung als Teilzweck der Registerführung zu begreifen. Würde dieser Gedanke gesetzgeberisch aufgegriffen, so wäre es not- wendig, in die Diskussion einmal die Anforderungen einzubringen, die beide Register erfüllen müßten, um die zweckgerichtete Forschung zu erleichtern. 250 2. Bestimmung des Umfangs der Eintragungen für Forschungszwecke? Hierzu zunächst einige Beispiele: Sollte es für die Forschung wichtig sein, etwa einen Zusammenhang zwischen der polizeilichen Beurteilung und der staatsanwaltschaftlichen oder gericht- lichen Beurteilung herstellen zu können, so wäre zu fragen, ob das polizeiliche Tatkennzeichen mit in das Register einzutragen und um ein entsprechendes Tatkennzeichen der Justiz zusätzlich ergänzt werden sollte. Sollte es für die Forschung zur Verhinderung und Aufklärung künftiger Regel- verstöße von Bedeutung sein, etwa die Gegenstände, die Tatzeiten am Tag, die Schadenshöhe oder die Begehungsformen auswerten zu können, so wäre zu fra- gen, ob auch hier Ergänzungen der Eintragungen im Bundeszentralregister und im Gewerbezentralregister vorgenommen werden sollten. Wird als Teilzweck der Registerführung auch die zweckgerichtete Forschung anerkannt, so ist zu fragen, welche Entscheidungen, Feststellungen und Tatsachen das Register ausweisen müßte, um diesem Teilzweck - im Rahmen der Erforderlich- keit und der Verhältnismäßigkeit - gerecht zu werden. 3. Normierung der Justizdaten für Forschungszwecke? Eine weitere Frage stellt sich im Zusammenhang mit den Verwaltungsvorschrif- ten. Ich erwähnte bereits, daß die Verwaltungsvorschriften für das Bundeszentral- register und für das Gewerbezentralregister umfangreiche Normierungen im Bereich der registerpflichtigen Justizdaten vorgegeben haben. Wünschenswert wäre es einerseits, daß diese Normierungen auch bei datenverarbeitungsgestützten For- Schungsvorhaben in diesem Bereich als Standard übernommen würden. Hieraus könnten sich aber auch Forderungen ergeben, diesen Standard forschungsgerecht fortzuschreiben und durch weitere Normierungen zu ergänzen. Eine solche Normie- rung könnte die Zusammenarbeit und Austauschbarkeit zwischen Forschungsvor- haben und Forschungsergebnissen erleichtern. 4- Fragetypen und Standardfragen für Forschungsvorhaben? Die bisherige Form der Auskünfte aus dem Register sind grundsätzlich perso- nenbezogene Einzelauskünfte. Auf Antrag wurden auch umfangreiche Sonderaus- 251 wertungen für Parlament, Regierung und wissenschaftliche Forschungseinrich- tungen vorgenommen. Diese erfordern jeweils einen hohen Zeit- und Programmier- aufwand. Hier wäre es wünschenswert, aus dem Bereich der Forschung "Standard- fragen" nach ihren Typen sowie Wünsche nach wiederkehrenden Auswertungsmög- lichkeiten systematisch aufgearbeitet zu erhalten, um im Rahmen der weiteren Entwicklung der Datenstrukturen und Datenbanken vorbereitend auch die Bedürf- nisse der Forschung beachten zu können. s$. Forschungsbedarfsanalyse? Meine Bitte ist es daher, unter intensiver Auswertung der für das Bundeszen- tralregister und das Gewerbezentralregister geltenden gesetzlichen Vorschriften und der einschlägigen Verwaltungsvorschriften eine genaue "Forschungsbedarfs- analyse" zu erstellen. Diese sollte von den Forschern in die Diskussion um das anstehende Dritte BZRÄndG und die danach folgende Anpassung der Verwaltungs- vorschriften eingebracht werden. 252 Daten aus den Statistischen Landesämtern von Gerd Hassler Das System der Rechtspflegestatistiken 1.1 Zählkartenerhebungen über den Geschäftsanfall 1.2 Personenbezogene Rechtspflegestatistiken Die Weiterleitung von Angaben an Nutzer der Erhebungen 2.1 Datenschutzprobleme bei den Zählkartenerhebungen über den Geschäftsanfall 2.2 Die Datenübermittlung bei personenbezogenen Statistiken 2.2.1 Tabellen mit Einzelangaben 2.2.2 Übermittlung einzelner Datensätze 2.2.3 Die Reidentifizierung Schlußbemerkungen Die amtliche Statistik in der Bundesrepublik Deutschland folgt organisatorisch zwei Grundsätzen: Sie ist fachlich zentralisiert und regional dezentralisiert. Dementsprechend verfügt jedes Land über eine statistische Zentralbehörde, die Daten erfaßt, aufbereitet und den Benutzern in geeigneter Form weitergibt. Außerdem besteht ein Statistisches Bundesamt mit klar umrissenen, im Bundessta- tistikgesetz definierten Aufgaben (& 3 BStatG). Hierzu gehört u.a. die Zusammen- fassung der Landesergebnisse zum Bundesergebnis. 253 Aufgabenstellung und alltägliche praktische Erfordernisse führen dazu, daß die Statistischen Landesämter die Hauptlast der Datenerhebung und -aufbereitung tragen, während das Statistische Bundesamt einen größeren Anteil seiner Kapazität Fragen der statistisch-theoretischen Grundlagen oder der Weiterentwicklung von Einzelstatistiken oder statistischer Systeme widmen kann und widmen muß. Ange- sichts dieser Organisationsstruktur stellt sich die Frage, weshalb im Titel dieses Beitrags die Statistischen Landesämter angesprochen sind. Ein möglicher Grund liegt wohl darin, daß die für kriminologische Forschung relevanten Statistiken in höherem Maße "Ländersache" sind als die weit überwiegende Zahl der Erhebüngen aus dem gesamten Programm der amtlichen Statistik. Dies gilt sowohl in recht- licher Hinsicht, als auch bezüglich der Verfügbarkeit der Daten. Das Statistische Bundesamt erhält häufig nur Summensätze anstelle von Einzeldatensätzen, oder aber die Einzeldatensätze gehen ihm in gekürzter Ausführung zu. I Das System der Rechtspflegestatistiken Für die kriminologische Forschung kommen in erster Linie die Rechtspflege- statistiken in Betracht. Andere Erhebungen werden, je nach Fragestellung, oft nur ergänzend herangezogen. So z. B. die Bevölkerungsstatistik als Bezugsgröße, wenn es darum geht, Verurteiltenziffern o. ä. zu berechnen. Wenn Statistiker Aufgabe und Inhalt von Erhebungen beschreiben, beginnen sie gewöhnlich mit einer Rechtsgrundlage, und zum weitaus überwiegenden Teil können sie dann ein Bundesgesetz anführen, auf dem die jeweilige Statistik beruht. Eine solche bundesgesetzliche Regelung bringt für den Verwaltungsvollzug Vorteile. Es gibt klare Auskunftsverpflichtungen, klare Zuständigkeitsregelungen hinsichtlich Erhebung und Aufbereitung sowie - wichtig für das anstehende Thema - klare Weiterleitungsbestimmungen für aggregierte Ergebnisse und das Einzelmaterial. Im Bereich der Rechtspflegestatistiken bestehen keine statistischen Bundesgesetze. Rechtlich handelt es sich um ein System aus Geschäftsstatistiken und koordi- nierten Landesstatistiken. Diese Erhebungen beruhen auf Erlassen und Verwal- tungsanordnungen des jeweiligen Landesjustizministers. Nichtsdestoweniger sind sie bis ins Detail bundeseinheitlich abgestimmt und koordiniert. Diese Koordinie- rungsaufgaben werden einerseits von der Justizministerkonferenz, andererseits vom Statistischen Bundesamt im Einvernehmen mit den elf Landesämtern wahrgenom- men 254 Man kann im wesentlichen zwei Gruppen von Rechtspflegestatistiken unter- scheiden. Zum einen die Zählkartenerhebungen über den Geschäftsanfall, zum anderen die personenbezogenen Erhebungen. ı.1 Zählkartenerhebungen über den Geschäftsanfall Diese Statistiken interessieren die kriminologische Forschung zumeist nur am Rande. Daher soll auf sie nur kurz eingegangen werden. Rechtlich handelt es sich bei diesen Erhebungen um sog. Geschäftsstatistiken im Geschäftsbereich des jeweiligen Justizministers. Im einzelnen sind dies — Zählkartenerhebung in Ermittlungsverfahren und Verfahren nach dem Ordnungs- widrigkeitengesetz bei den Staats- und Amtsanwaltschaften Gegenstand der Erhebung sind alle Ermittlungsverfahren, die im Js-Register einzutragen sind, mit Ausnahme der Bußgeldverfahren und der Ermittlungsverfahren gegen Unbekannt. Im wesentlichen werden pro Verfahren Angaben zur Einleitung, zur Art der Erledigung und zur Zahl der beschuldigten Personen erfaßt. Die Aufbereitung erfolgt vierteljährlich. - Zählkartenerhebung in Zivilsachen (einschließlich der Familiensachen) Hier wird für das einzelne Verfahren im wesentlichen der Verfahrensgegenstand und die Art der Erledigung erhoben. Bei den Familiensachen werden außerdem personenbezogene Daten erfaßt, und zwar bei den rechtskräftigen Urteilen in Ehesachen. Diese Angaben beruhen auch auf einer besonderen Rechtsgrundlage, nämlich $ 3 des Gesetzes über die Statistik der Bevölkerungsbewegung und die Fortschreibung des Bevölkerungsstandes i.d.F. der Bekanntmachung vom ı4. März 1980 (BGBl. I S. 309). Dieser Erhebungsteil dient der Erstellung der Statistik der Ehelösungen innerhalb des Gesamtsystems der amtlichen Bevölkerungsstatistik. - Zählkartenerhebung in Strafsachen und Bußgeldverfahren Die Angaben beziehen sich hier vor allem auf die Art des Verfahrens, Angaben zur Hauptverhandlung und die Art der Beendigung des Verfahrens. Sowohl für die Erhebung in Zivilsachen als auch in Strafsachen ist die vierteljährliche Aufberei- tung vorgesehen. _ Zählkartenerhebungen an besonderen Gerichten Von diesen Erhebungen sind die Verwaltungsgerichte, das Finanzgericht, die 255 Arbeitsgerichte und die Sozialgerichte betroffen. Methoden und Aufbereitungs- periodizität sind im wesentlichen die gleichen wie bei den ordentlichen Gerichten. ı.2 Personenbezogene Rechtspflegestatistiken Während die Geschäftsstatistiken vorwiegend von der Justizverwaltung selbst genutzt werden, stehen die personenbezogenen Rechtspflegestatistiken mehr im Mittelpunkt des öffentlichen Interesses und sind daher auch häufiger Gegenstand von Anfragen. Dies gilt insbesondere für die umfangreichste unter ihnen, nämlich die Strafverfolgungsstatistik. — Strafverfolgungsstatistik Sie erfaßt alle wegen eines Verbrechens oder Vergehens gegen Bundesrecht oder wegen eines Vergehens gegen Landesrecht rechtskräftig abgeurteilten Perso- nen. Die Statistik wird auf Grund von Zählkarten erstellt, die nach endgültiger Erledigung des Verfahrens auszufüllen sind. Die Zählkarten werden monatlich verarbeitet, Ergebnistabellen dagegen werden nur jährlich erstellt. Die wesent- lichen Erhebungsmerkmale sind Angaben zur Person, Straftaten (im Datenschutz erscheint nur noch die Straftat, für die das höchste Strafmaß angedroht ist), Inhalt der Entscheidung des Gerichts, Untersuchungshaft und Vorverurteilungen. Der früher noch enthaltene Name des Abgeurteilten wird seit kurzem nicht mehr eingetragen. Er diente auch in früheren Zeiten lediglich der Vereinfachung von Rückfragen. Am Rande sei vermerkt, daß diese Erhebung eine der ältesten im gesamten Aufgabenkatalog der Statistischen Amter ist. Sie wird seit mehr als hundert Jahren durchgeführt. Es handelt sich um eine koordinierte Landesstatistik. Die Koordination ist durch Beschluß der Justizministerkonferenz dem Statistischen Bundesamt übertragen worden. — Strafvollzugsstatistik Zu erfassen sind zum 31ı. 3. eines jeden Jahres alle Strafgefangenen, Siche- rungsverwahrten und Personen im Vollzug von Ersatzfreiheitsstrafen. Die Zählkarte enthält Angaben zur Person, Vorstrafen, Art und Dauer des Vollzugs und Straf- taten. — Bewährungshilfestatistik Diese Erhebung arbeitet mit einem System von Zugangs- und Abgangszählkarten beim einzelnen Bewährungshelfer. Neben Angaben zur Person sind enthalten die 256 Straftaten, der Unterstellungsgrund, frühere Verurteilungen und schließlich in der Abgangszählkarte Angaben zur Beendigung der Bewährungsaufsicht. 2 Die Weiterleitung von Angaben an Nutzer der Erhebungen Die amtlichen Statistiken werden grundsätzlich nicht für den "internen" Ge- brauch erhoben. Bereits die Errichtung von statistischen Zentralämtern anstelle der Ansiedlung der Erhebungen in den fachlich zuständigen Ressorts weist darauf hin, daß die Ergebnisse einer breiten Öffentlichkeit zur Verfügung gestellt werden sollen, anstatt weitgehend rein administrativen Zwecken zu dienen. Die Verwal- tungsanordnungen der Rechtspflegestatistiken betonen diesen Aspekt. Gleichlau- tend wird als Zweck der jeweiligen Erhebung angegeben, man wolle "die gesetz- gebenden Körperschaften, die Öffentlichkeit und die Organe der Justizverwaltung mit dem notwendigen statistischen Material versorgen". Ein ganz wesentlicher Teil dieser ausdrücklich genannten Öffentlichkeit, die einen Informationsanspruch besitzt, ist sicherlich die wissenschaftliche Forschung. Nun soll aber keineswegs der Eindruck erweckt werden, damit seien alle in den statistischen Ämtern vorhandenen Daten verfügbar. Statistik ist ein Instrument zur Beobachtung, Beschreibung und Analyse von Massenerscheinungen. Diese werden gewöhnlich in umfangreichen tabellarischen Darstellungen abgebildet. Die Weiter- gabe dieser Tabellen an die Öffentlichkeit und damit auch an die Forschung ist unproblematisch. Oft wird aber mehr gewünscht. Dann kann es zu Interessenkollis- sionen mit den Grundsätzen des Datenschutzes oder der statistischen Geheimhal- tung kommen. Auf diese Fälle soll nun im weiteren näher eingegangen werden. 2.1 Datenschutzprobleme bei den Zählkartenerhebungen über den Geschäftsanfall Dort wo kein Personenbezug besteht, wo die Verfahren und nicht z. B. die im Strafverfahren Abgeurteilten Gegenstand der Erfassung sind, ist vieles unproblema- tisch. Die Geschäftsstatistiken können daher auch der Forschung zur Verfügung gestellt werden. Selbst wenn Einzelmaterial gefordert wird, ist die Weitergabe bei Beachtung einiger Grundsätze des Datenschutzes möglich. Allerdings ist darauf hinzuweisen, daß die Forschung in diesen Fällen in erster Linie mit den Justizministern verhandeln muß. Die Statistischen Landesämter verarbeiten die Daten der Geschäftsstatistiken nur im Auftrag. Herr der Daten ist der Jeweilige Justizminister. Dies soll nicht heißen, daß bei den Statistischen 257 Ämtern keine datenschutzrechtliche Verantwortung liege. Sie ist selbstverständlich auch von dem zu tragen, der "nur" verarbeitet. Aber die Zustimmung des Justizmi- nisters ist bei Geschäftsstatistiken im Unterschied zu Erhebungen mit anderen Rechtsgrundlagen zwingend erforderlich. Liegt diese Zustimmung vor, so handeln die Statistischen Ämter analog zu den im Gesetz über die Statistik für Bundeszwecke (Bundesstatistikgesetz - BStatG) vom 22. Januar 1987 (GVBl. I S. 462 {ff.) niedergelegten Grundsätzen!. In Übereinstimmung mit diesem Gesetz werden z. B. anonymisierte Datensätze der Zivilsachen an das Informationssystem JUSTIS geliefert. Die Anonymisierung besteht darin, daß die Statistischen Landesämter vor der Weitergabe an das Statistische Bundesamt die Geschäfts-Nummer und die Kennzahl der Richterge- schäftsaufgabe in allen Datensätzen löschen. Allerdings kann gerade die Kennzahl der Richtergeschäftsaufgabe für die geplante Untersuchung von Bedeutung sein, wie eine konkrete Anfrage aus jüng- ster Zeit gezeigt hat. Im Datensatz der Statistischen Landesämter ist sie noch enthalten. In vielen Ländern wird diese Angabe als datenschutzrechtlich empfind- lich angesehen. Besonders die Richterräte wachen sehr genau darüber, daß kein Unbefugter diese Angabe erhält. Der Hessische Minister der Justiz hat z. B. darauf verzichtet, Auswertungen nach diesen Kennzahlen für sich selbst vornehmen zu lassen. Die Zahlen gehen nur jedem einzelnen Gericht für seinen Bereich zu. Dennoch wurde ein Weg gefunden, der Forschung diese Daten zugänglich zu machen. Allerdings mußte der Empfänger eine datenschutzrechtliche Vereinbarung abschließen. Diese hat im wesentlichen folgenden Inhalt: Zweck der Untersuchung Die Verpflichtung, die übermittelten Daten ausschließlich für den Untersu- chungszweck zu benutzen Verpflichtung zur frühestmöglichen Löschung der Einzeldatensätze Verpflichtung zur Geheimhaltung der bekannt gewordenen Einzelangaben Diese datenschutzrechtliche Vereinbarung wurde vom Leiter des Forschungspro- jekts und allen damit befaßten Mitarbeitern unterzeichnet. I Da es sich bei den Rechtspflegestatistiken nicht um Bundesstatistiken handelt, wird das BStatG allerdings nur hilfsweise herangezogen. 258 2.2 Die Datenübermittlung bei personenbezogenen Statistiken Die hier entstehenden Probleme im Zusammenhang mit der Verpflichtung zur statistischen Geheimhaltung sollen exemplarisch am Beispiel der Strafverfolgungs- statistik aufgezeigt werden. In der Praxis kamen bisher folgende datenschutzrechtlich relevante Anforde- rungen vor: 2.2.1 Tabellen mit Einzelangaben In der Regel werden in der amtlichen Statistik personenbezogene Einzelangaben in Tabellen, die nach draußen gehen, gelöscht. Hierzu wurden u.a. Anonymisie- rungsprogramme für die Datenverarbeitung entwickelt. Gehen die Tabellen an eine Forschungseinrichtung, bestehen auch dann keine Bedenken, wenn die Daten tiefer gegliedert sind, z. B. regional nicht nur auf Landesebene, sondern nach Landge- richtsbezirken. Da diese Daten nur mit einem unverhältnismäßig hohen Aufwand auf die einzelne Person zurückzuführen sind, besteht hier der Zustand der fakti- schen Anonymisierung gemäß $ ı6 Abs. 6 BStatG. 2.2.2 Übermittlung einzelner Datensätze Der allgemeinen Öffentlichkeit überhaupt nicht zugänglich gemacht werden die Einzeldatensätze personenbezogener Statistiken. Der eben zitierte $ ı6 Abs. 6 BStatG läßt jedoch eine Übermittlung an Forschungseinrichtungen zu, wenn im Datensatz nicht etwa Angaben wie Name, Wohnung, evtl. auch Aktenzeichen ent- halten sind. Im Datensatz der Strafverfolgungsstatistik gibt es diese Merkmale nicht. Selbstverständlich ist der Empfänger auch hier zur Geheimhaltung zu ver- pflichten. Dies schreibt der Absatz 7 des bereits genannten Paragraphen vor. Wie diese Verpflichtung aussieht, ist bereits erwähnt worden. Der Inhalt wird im übrigen in Absatz 8 geregelt. 2.2.3 Die Reidentifizierung In der Vergangenheit wurden die statistischen Landesämter gelegentlich darum gebeten, für bestimmte wissenschaftliche Untersuchungen Aktenzeichen aus der Strafverfolgungsstatistik herauszugeben. Meist wollte dann eine Institution entwe- der nach einer Stichprobe oder auch für die nach einer bestimmten Strafvorschrift insgesamt Abgeurteilten eine wissenschaftliche Auswertung der Akten vornehmen. Bis vor wenigen Jahren, genauer gesagt bis zum Volkszählungsurteil des Bundes- verfassungsgerichts kamen wir diesem Wunsch immer dann nach, wenn auch der 259 Justizminister seine Zustimmung hierzu gab. Im maschinell gespeicherten Datensatz ist das Aktenzeichen zwar nicht enthalten, man kann aber über eine laufende Nummer auf die einzelnen Zählkarten zurückgreifen. Dort ist das Aktenzeichen dann vermerkt. Im übrigen besteht diese Möglichkeit nicht unbegrenzt, weil die Aufbewahrungsfrist für die Zählkarten nach drei Jahren abläuft. Zum Leidwesen der Forschung ist diese Möglichkeit des Rückgriffs auf die Einzeldaten der amtlichen Statistik zur Erlangung des Aktenzeichens heute nicht mehr gegeben. Dem steht nach Ansicht des Hessischen Statistischen Landesamtes das Verbot zur Reidentifizierung gemäß $ 21ı BStatG entgegen. 3 Schlußbemerkungen Offenkundig kann die Forschung auf die Rechtspflegestatistiken zwar nicht unbegrenzt, aber doch in großem Umfang zugreifen. Dies ist möglich, weil ihr im Bundesstatistikgesetz eine Sonderstellung unter den Konsumenten der amtlichen Statistik eingeräumt worden ist. Selbstverständlich konnte in diesem Beitrag nur eine Generallinie aufgezeigt werden. Jeder Wunsch nach Datenübermittlung ist als Einzelfall zu entscheiden?. Außerdem ist darauf hinzuweisen, daß die Datenschutzdiskussion sicher noch lange nicht am Ende angelangt ist. Das Volkszählungsurteil von 1983 hat die Welt der Statistiker in einigen Bereichen verändert. Solche Entwicklungen können auch für die Zukunft nicht ausgeschlossen werden. Speziell für die Strafverfolgungsstatistik steht an, daß in naher Zukunft Daten aus dem Bundeszentralregister übernommen werden. Ein solches Verfahren setzt eine gesetzliche Regelung voraus, von der die Statistiker nicht wissen, wie sie aussehen wird. In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, daß nach Ansicht der statistischen Ämter alle personenbezogenen Rechtspflegestatistiken einer gesetzlichen Grundlage dringend bedürfen. Zur Ausgestaltung solcher Rechtsvor- schriften kann heute noch nichts gesagt werden. Sicher ist in diesem Zusammen- hang mit dem Tagungsthema nur eines: Die dort evtl. aufzunehmenden Bestim- mungen zur Datenübermittlung werden nicht über den Rahmen des BStatG hinaus- gehen. 2 Von Bedeutung ist allerdings auch die Kostenfrage. Bei aufwendigen Auswer- tungen sind die Statistischen Amter in der Regel gehalten, dem Auftraggeber die Kosten in Rechnung zu stellen. Haushaltstitel zugunsten der Forschung gibt esnicht. 260 Praxisbezogene Forschung und Datenschutz aus polizeilicher Sicht von Alfred Stümper Vorbemerkungen Il Folgerungen I Die konkreten praxisbezogenen datenschutzrechtlichen Probleme der Forschung aus polizeilicher Sicht IV Schluß l Vorbemerkungen ı. Bei der Gesamtproblematik und den vielfach noch ungeklärten Fragen sowie Schwierigkeiten mit dem Datenschutz muß man sich zunächst darüber im klaren sein, daß dies ım Grunde genommen ganz natürlich ist: Der Datenschutz als ein Element einer in gewisser Hinsicht neu entdeckten menschlichen Freiheit muß in Konkurrenz zu anderen menschlichen Werten und auch Realitäten erst eine gewisse gesicherte Position finden. So etwas geht nicht ohne Anecken, Reibereien, Über- zichungen, Untertreibungen usw. Ich bin jedoch sicher, daß im Laufe der Zeit nach dieser derzeitigen "Einlauf- Phase" sich die Gesamtproblematik konsolidiert, rechtssicherer und emotionsfreier behandelt, bewältigt und gelöst werden kann. Ich gehe davon aus, daß dann die Frage der Kontrolle des Datenschutzes in gleicher Weise stabil, unumstritten und 261 auch effizient wahrgenommen werden wird, wie derzeit beispielsweise die Prüfung hoheitlicher Tätigkeiten durch die Rechnungshöfe. 2. Im Gesamtbereich der Verbrechensbekämpfung hat für mich eindeutig die Vorbeugung die Priorität gegenüber der Strafverfolgung. Es ist eben immer noch besser vorzubeugen als zu strafen. 3. Innerhalb der breiten Skala möglicher Vorbeugungsmaßnahmen, die weit den unmittelbaren polizeilichen Bereich überschreiten, hat für mich die "subjektive" Vorbeugung gegenüber der "objektiven" Vorbeugung gleichfalls den absoluten Vorrang: Objektiv vorbeugende Maßnahmen (Verdichtung des Streifendienstes, bessere Ausleuchtung von Parks, Einbruchssicherung von Häusern, Erschwerung des Kfz-Diebstahls usw.) haben weithin nur einen partiellen Effekt (d.h. zu der Zeit wird an diesem Objekt keine strafbare Handlung verübt), damit aber oft auch nur einen kriminalitätsverlagernden Erfolg; allenfalls im Bereich der Einstiegskrimina- lität kann hier auch "von Grund auf" Vorbeugung betrieben werden, dadurch, daß labile Menschen schon nicht in Versuchung geführt werden. Demgegenüber ist es natürlich von durchgängiger Wirkung, wenn es gelingt, bei einem kriminalitätsan- falligen oder kriminell gewordenen Menschen gewissermaßen dessen "Herz umzu- kehren", d.h. ihn wieder auf ein normales, rechtschaffendes Gleis zu setzen. 4. Daraus folgt, daß für die praxisbezogene kriminologische Forschung der Mensch im Mittelpunkt steht, als Einzelpersönlichkeit und im Verbund mit anderen Menschen, mit der Gesellschaft und mit seinem Milieu. Seine Persönlichkeit, seine Eigenheiten, sein Verhalten, seine Überlegungen, seine vielfältigen Beziehungen und zahlreiche sonstige Gegebenheiten sind Gegenstand des Forscherinteresses. Mit anderen Worten: Kriminologische Forschung braucht personenbezogene Daten. Der Kriminologe ist - und darin liegt eine weitere Verbindung zum Kriminalisten- ebenso wie dieser auf Informationen über den Täter angewiesen, je mehr und je detaillierter umso besser. IIl. Folgerungen ı. Daraus ergibt sich zunächst bezüglich des Datenschutzes ein unvermeidbares und vorgegebenes Spannungsverhältnis. Dies zu leugnen oder mit dümmlichen Floskeln zu überspielen wie: "Ich bin zwar dafür, daß Kriminalität mit allem 262 Nachdruck verhindert wird, aber daß mit gleichem Nachdruck auch persönliche Daten absolut unangetastet bleiben", hilft nichts. Man muß die Realität sehen und für die Lösungsproblematik die bestehenden Spannungen auch akzeptieren. 2. Ferner muß man bei der Gesamtproblematik sehen, daß die kriminologische Forschung im Grunde genommen systematisiert und harmonisiert betrieben werden müßte. Die Bezüge im Bereich der Kriminologie sind so vielfach und reichen in so viele sonstige Einzelbereiche hinein, daß kriminalpolitische Untersuchungen und kriminalpolitische Entscheidungen aufgrund sektoraler Untersuchungen in Gefahr sind, ein individuelles Problem in der Kriminologie auf Kosten anderer Problembe- reiche zu lösen. Dies bedeutet, daß kriminologische Forschung im Prinzip krimi- nalpolitisch ausgelegt sein müßte, d.h. eine kriminalpolitische Dimension zu errei- chen hätte. Diese Vorstellung mag utopisch klingen oder auch utopisch (zunächst) sein. Man sollte aber gewisse Ziele nicht aus dem Auge verlieren, um in der Richtung der Realisierung nicht falsche Wege zu beschreiten. Für den polizeilichen Bereich hatte ich schon Anfang der sechziger Jahre die Schaffung einer polizeilichen Planungs- und Forschungsstelle angeregt. Dies gerade deshalb, um die vielen Bezüge der polizeilichen Arbeit, auch der Bemühungen im vorbeugenden Bereich, nicht zu schmal zu halten, sondern Öffnungen vorzunehmen in andere Ressorts und in andere Bereiche. Im Rahmen der Arbeiten der Reform- kommission für das BKA, in der ich die Arbeitsgruppe ı zu leiten hatte (Arbeits- gruppe 2 leitete Herr Präsident i.R. Dr. Herold), wurde dieses Problem auch aufgegriffen. Es wurden verschiedenste Lösungsmöglichkeiten erarbeitet. Eine Richtung, insbesondere von Prof. Dr. Geerds getragen, wollte eine ressortunabhän- gige große kriminalpolitische Forschungsstelle für das Bundesgebiet installieren. Angesichts der vielfachen realen Schwierigkeiten konnte man sich im Endeffekt Jedoch darauf nicht verstehen und schuf als Kompromiß das kriminalistische Institut beim Bundeskriminalamt. Im Jahre 1971 habe ich dann angesichts der sehr viel Sorgen bereitenden Entwicklung im Bereich der Inneren Sicherheit, insbesondere auch wegen sprung- haft zunehmender internationaler Bezüge, die Schaffung einer "Generaldirektion für die Innere Sicherheit" vorgeschlagen. Diese sollte dem Bundesminister des Innern unmittelbar unterstehen. "Herzstück" dieser Generaldirektion für die Innere Sicherheit sollte eine Strategieabteilung KP (Kriminalpolitik, Vorbeugung) und eine Einsatzabteilung PIFSt (Planungs- und Führungsstab mit Lagezentrum) sein. Zur Gfundlegung der Entscheidungsvorschläge bzw. der Alternativlösungen wäre es der 263 Strategieabteilung oblegen, zu versuchen, die vielen Forschungsergebnisse auf kriminologischem Gebiet zusammenzuführen, auszuwerten und für die praktische Arbeit der Polizei, aber auch für polizeibezogene politische Entscheidungen nutzbar zu machen. Leider ist dieser Vorschlag nicht verwirklicht worden. Derzeit ist nun die Situation die, daß an vielen Stellen, bei unterschiedlichsten Voraussetzungen und mit unterschiedlichsten Positionen in unserem staatlichen und gesellschaftlichen Leben kriminologische Forschung betrieben wird: in den Univer- sitäten. in kriminologischen Instituten, bei kriminologischen Gesellschaften, in der Kriminologischen Zentralstelle e.V., bei der Polizei-Führungsakademice in Münster, in teilweise entsprechenden kleineren Einrichtungen in den Ländern usw. 3. Die datenschutzrechtliche Problematik liegt also nicht nur in der Frage derjenigen Daten von Menschen, die zur kriminologischen Forschung herangezogen werden dürfen, und auch nicht nur speziell für die Polizei in der Frage, welche Daten sie einerseits "liefern" und andererseits "nutzen" darf, sondern vor allem auch in der Gesamtzusammenführung und Auswertung entsprechender unterschied- licher Forschungsergebnisse und darin dann liegender Probleme des Persönlich- keitsschutzes im Datenaustausch. Eine Zusammenführung, Auswertung und präsente Nutzbarmachung umfassender und umfangreicher Forschungserkenntnisse wird weithin nur auf EDV-Basis möglich sein. Damit werden wir auch insoweit in datenschutzrechtliche Probleme hineingeraten, die vielleicht jetzt noch gar nicht so im einzelnen gesehen werden. Insoweit sind wir meines Erachtens in der Datenschutzproblematik noch in der ersten Halbzeit! 4. Demzufolge werden sich in der Zukunft datenschutzrechtliche Probleme nicht nur bei einzelnen kriminologischen Forschungsvorhaben stellen, sondern auch insgesamt bei der wissenschaftlichen Grundlegung der Kriminalpolitik und - mit- telbar - der daraus auch resultierenden organisatorischen, administrativen und auch exekutiven Entscheidungen. Es betrübt mich, wenn ich feststelle, wie wir auf der einen Seite Unsummen wertvollster wissenschaftlicher Forschungsarbeit und Überlegungen zu vielfachen Problemen in unseren Bibliotheken stehen haben, auf der anderen Seite aber immer wieder weitreichende kriminalpolitische Entscheidungen relativ isoliert von sach- lich gründlichen Vorarbeiten getroffen werden. Manchmal kann man tatsächlich den Eindruck gewinnen, daß als Entscheidungsgrundlagen weithin nur eigene idco- logische Vorstellungen und darauf fußende eingängige Schlagworte dienen. Dabei wird von manchen, die in der Sache nicht Bescheid wissen oder gar die Mühe 264 einer gediegenen sachlichen Information scheuen, gerne die rein ideologische Ebene der Diskussion gewählt, weil es einfacher ist und jeder mitmachen kann. Ich glaube aber, daß wir uns sehr viel mehr auch um sachliche Grundlagen bemü- hen müssen. Ja, ich bin sogar überzeugt, daß mancher ideologischer Streit sich als leere Luftblase herausstellen wird, wenn die Fakten auf dem Tisch liegen und die Entscheidungsbefugten über echte Entscheidungsalternativen verfügen. Um es noch deutlicher zu sagen: Ich sehe in einer Anhebung und vor allem in einer umfassen- den Auswertung der kriminologischen Forschung eine ganz große Chance der Ver- Sachlichung der politischen Diskussion im Sicherheitsbereich. Daß mir in meiner Funktion daran sehr viel gelegen ist, werden Sie verstehen. Und derjenige von Ihnen, der über die tatsächlich bedrohliche Entwicklung der Sicherheitslage in den letzten 20 Jahren Bescheid weiß, wird vielleicht auch die dahinter liegenden 8roßen Sorgen in der beruflichen Verantwortung nachempfinden können. IN Die konkreten praxisbezogenen datenschutzrechtlichen Probleme der Forschung aus polizeilicher Sicht ı. Es ist anzuknüpfen an die obige Feststellung, daß eine gerade auf den Menschen und sein Umfeld ausgelegte kriminologische Forschung entscheidende Voraussetzung für eine auf Dauer "echt etwas hergebende" kriminalpolitische Vor- beugung ist und daß damit zwangsläufig ein erhebliches Spannungsfeld zwischen den Notwendigkeiten einer konkreten praxisbezogenen Forschung einerseits und den informationellen Selbstbestimmungsrechten der einzelnen Menschen anderer- Seits besteht. 2. Wie bei allen rechts- und gesetzesrelevanten Spannungsverhältnissen ist auch hier zunächst das Grundgesetz gefragt. Dieses bestimmt in Artikel s Abs.3 Satz ı. daß die Forschung, wie die Kunst, die Wissenschaft und die Lehre, frei ist. Darauf aufbauend, haben die Länder bei ihren datenschutzrechtlichen Regelun- 8CN versucht, dem Rechnung zu tragen. So auch das Land Baden-Württemberg ” weithin den Überlegungen der Länder Hessen, Nordrhein-Westfalen und Rhein- land-Pfalz folgend - bei der Schaffung seines Landesdatenschutzgesetzes im Jahre 1979, speziell in $ 20, der Sonderbestimmungen für die Datenverarbeitung für Wissenschaftliche Zwecke enthält. Dabei handelt es sich um bereichsspezifische Vorschriften, die der verfassungsrechtlichen Sonderstellung von Wissenschaft und F0l'S(:hung Rechnung tragen wollen. 265 Danach können Hochschulen und andere öffentliche Einrichtungen mit der Auf- gabe unabhängiger wissenschaftlicher Forschung für bestimmte Forschungsvorhaben personenbezogene Daten speichern und verändern, _ WENN der Betroffene eingewilligt hat (das gilt allgemein) oder - wenn seine schutzwürdigen Belange - wegen der Art der Daten, wegen ihrer Offenkundigkeit oder - und dies dürfte der interessante Tatbestand sein - - wegen der Art ihrer Verwendung nıcht beeinträchtigt werden. Unter den gleichen Voraussetzungen können die Behörden und sonstigen öffent- lichen Stellen, die dem Anwendungsbereich unseres LDSG unterliegen, personenbe - zogene Daten an die genannten Forschungseinrichtungen übermitteln. Dies gilt auch für alle Dienststellen der Polizei. Soweit die Daten aus kriminalpolizeilichen personenbezogenen Sammlungen stammen, ist für die Übermittlung in den KpS- Richtlinien des Innenministeriums dessen Zustimmung vorgeschrieben. Es erscheint mir lohnend, die zitierte gesetzliche Regelung noch etwas näher zu betrachten. Wie wäre die Lage eigentlich ohne diese Sonderbestimmungen? Bei ihrer Lektüre fallt auf, daß hier das sonst übliche Kriterium der "Erforderlichkeit" fchlt. Die Anwendung der allgemeinen Zulässigkeitsbestimmungen hätte nämlich dazu geführt, daß jede öffentliche Stelle, die personenbezogene Daten für wissen- schaftliche Zwecke übermitteln soll, zunächst einmal die Erforderlichkeit der Datenkenntnis für das jeweilige Forschungsvorhaben hätte prüfen müssen. Das gleiche gilt für den Datenschutzbeauftragten, der auch noch die Erforderlichkeit der Speicherung überprüft hätte. Dies wäre aber einer Wissenschaftskontrolle und damit einer Verletzung des Grundsatzes der Freiheit von Wissenschaft und For- schung gleichgekommen. Deshalb wird auch an anderer Stelle bestimmt, daß bei der Meldung zum Datenschutzregister, einem Register aller automatisch betriebe- nen Dateien beim Landesbeauftragten für den Datenschutz, die Beschreibung der Aufgaben, zu deren Erfüllung die Kenntnis der personenbezogenen Daten erforder - lich ist, auf die Angaben "Forschungsvorhaben" ohne weiteren Zusatz beschränkt werden darf. In der Gesetzesbegründung heißt cs zu dieser Bestimmung im Hinblick auf die allgemeine Publizität des Datenschutzregisters, sie solle verhindern, "daß durch die öffentliche Bekanntgabe von Forschungszielen die wissenschaftliche 266 Forschung in vermeidbarer und unangemessener Weise beeinträchtigt wird" (LT BW Drs 7/25s0 S. 49). Läßt man diese Regelung auf sich wirken, so kommt man schwerlich umhin, zumindest von dem Versuch einer ausgewogenen Lösung des Spannungsverhältnisses von Forschung und Datenschutz zu sprechen. Auch die kriminologische Forschung könnte wohl, wie ich meine, mit solchen Bestimmungen leben, ihre vernünftige Anwendung allerdings vorausgesetzt. Dies gilt selbst unter der Herrschaft des allgegenwärtigen und wohl immer wieder weit überinterpretierten Volkszählungsur- teils des Bundesverfassungsgerichts, das den Datenschutzgesetzen des Bundes und der Länder ja generell attestiert hat, daß sie "in die verfassungsrechtlich gebotene Richtung weisen" (BVerfGE 65, ı, 43). 3. In der praktischen Anwendung zeigen sich jedoch leider erhebliche Schwie- rigkeiten: Nach meinem Eindruck hängt es manchmal fast von Zufälligkeiten ab, ob die Jeweilige Einrichtung eine "öffentliche" im Sinne der besprochenen Vorschrift ist oder - aus welchen Gründen auch immer - privatrechtlich organisiert ist. Nehmen Sie als Beispiel eine Institution, mit der wir als Polizei Baden-Württemberg häufig Zusammenarbeiten: das Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht in Freiburg. Handelt es sich aber um eine nicht-öffentliche Forschungs- einrichtung, so gelten die normalen Datenübermittlungsvorschriften mit dem Erforderlichkeitsprinzip und voller Überprüfung durch die Datenschutzkontrolle. Die praktischen Auswirkungen sind enorm, wie ich Ihnen an einem Beispiel erläutern möchte. Es handelt sich um ein Projekt, das die Untersuchung zum Gegenstand hat, ob die sogenannten Regellöschungsfristen nach den KpS-Richt- linien richtig bemessen sind. Diese Frage ist von Anfapg an (also seit März 1981) bei uns zwischen der Polizei und dem Landesbeauftragten für den Datenschutz um- Stritten. Sie wurde wiederholt im jährlichen Tätigkeitsbericht angesprochen und hat demgemäß auch schon den Landtag beschäftigt. Um diese Diskussion zu beenden oder doch wenigstens auf einer gesicherten Grundlage zu führen, kamen wir Ende 1982 auf die Idee, das Problem einer Wissenschaftlichen Klärung zuzuführen. Dabei ist nach unserem Datenschutzgesetz weder die Zustimmung noch überhaupt die Beteiligung oder Unterrichtung des Datenschutzbeauftragten erforderlich. Dessen Einschaltung empfahl sich gleich- wohl von vornherein aus zwei Gründen: Einmal unterliegt die Übermittlung der benötigten Daten von der Polizei an die 267 ausgewählte Forschungseinrichtung, in unserem Fall das MPI, der Kontrolle durch den Landesbeauftragten für Datenschutz (L£D). Seine am Anfang unter- lassene Beteiligung kann daher im Verlauf des Projekts zu rechtlichen und vor allem politischen Schwierigkeiten führen, die letztlich das gesamte Vorhaben gefährden können. Außerdem ist von den Forschungsergebnissen nur dann ein Beitrag zur Versach- lichung oder gar zur Beendigung der Meinungsverschiedenheiten zwischen Polizei und Lfd zu erwarten, wenn das Vorhaben in den entscheidenden Punk- ten mit diesem abgestimmt ist Die Verhandlungen gestalteten sich äußerst schwierig und langwierig und konnten erst Mitte 1985‚ also nach zweieinhalb Jahren, durch einen Vertrag unseres LKA mit dem MPI zum Abschluß gebracht werden. Dabei bestimmte der L£fD nicht nur sehr stark den Einfluß auf die zu übermittelnden Daten unter verschiedenen einschränkenden Kriterien. Im Kern läuft des Projekt darauf hinaus, daß die sogenannten Löschprotokollbänder der halbjährlichen Löschungsläufe ab 2/82 mit den Daten der nach Ablauf der jeweiligen Regelfristen aus dem aktiven Bestand unserer Personenauskunftsdatei (PAD) entfernten Personendatensätze nicht endgültig gelöscht, sondern über einen gewissen Zeitraum mit den aktuellen Daten der PAD abgeglichen werden. Auf diese Weise kann festgestellt werden, welche Personen nach der Löschung erneut gespeichert wurden und dabei cben wegen der bereits erfolgten Löschung nicht als Wiederholungstäter erkannt werden konnten. Aus diesen Ergebnissen und weiteren ergänzenden Untersuchungen sollen dann Aussagen über die Bemessung der Regelfristen abgeleitet werden. Daß unsere Kooperations- und Kompromißbereitschaft uns nicht davor bewahrt hat, im 6. Tätigkeitsbericht unseres LfI) deshalb gescholten zu werden, ist betrüblich. Ich will es mir jedoch aus mehrfachen Gründen ersparen, hier meinerseits wieder in eine Manöverkritik einzutreten. Die Vorwürfe waren jedenfalls unbegründet. 4. Daß ich hier meinerseits nicht wieder im genannten Vorgang mit unserer Landesdatenschutzbeauftragten in eine kritische oder gar kämpferische Auseinan- dersetzung eintreten will, hat seinen Grund nicht nur darin, daß diese nicht da ist und sich nicht verteidigen kann, sondern generell auch darin, daß es mir darauf ankommt, allgemein ein vertrauensvolles Klima unter den Verantwortungsträgern und damit auch mit den Datenschutzbeauftragten zu schaffen. Denn die besten Gesetze, strengsten Regelungen und personell umfassend ausgestattesten Behörden 268 nützen dann nichts, wenn die die Funktion wahrnehmenden Menschen nicht koope- rationsbereit, menschlich ansprechbar und auch aufgeschlossen gegenüber dem Aufgabengebiet des anderen sind: Jeder ist - ganz natürlich - in erster Linie in seinem Denken und Arbeiten von seiner Aufgabenstellung her geprägt. Ich jedenfalls für meine Person, bekenne auch ohne Umschweife, daß, wenn man schon vor 25 Jahren Polizeipräsident war, man zwangsläufig auch in einer gewissen Denkweise eingefangen ist und sich bemühen muß, auch andere Interessen und Aufgabenbereiche zu erkennen und demzufolge auch anzuerkennen. Gleiche Gefahren gibt es natürlich aber auch für die Beauftragten des Daten- schutzes. Auch sie können Gefahr laufen, vor lauter Eifer um ihre gesetzliche Hüterfunktion die sonstigen Interessen der Menschen und Gesellschaft nicht mehr richtig zu wägen. An sie habe ich deshalb die bescheidene Bitte, daran zu denken, daß der Datenschutz nicht der "Nabel der Welt” ist und daß es noch viel gravie- Tendere menschliche Güter gibt als nur bestimmte Daten. Leib, Leben, Gesundheit usw. sind menschliche Güter, die in unserer Wirklichkeit viel öfters und mit viel 8rößeren leidvollen Auswirkungen verletzt werden als die unberechtigte Erhebung, Speicherung und Weitergabe bestimmter persönlicher Daten. Wie verfestigt und geradezu hypnotisiert von einer vermeintlich datenschutzrechtlich bestimmten Denkweise bestimmte Personen sind, zeigen ganz kuriose Beispiele, angefangen von der Forderung nach Kontrolle privater Tagebücher durch Datenschutzbeauftragte bis zu der geradezu grotesken Meinung, schon die Unterscheidung in "Damen" und "Herren" bei bestimmten Örtlichkeiten verletze das informationelle Selbstbestim- Mungsrecht. IV. Schluß 1. Beklagen und Bejammern hilft nie. Es kommt für jeden darauf an - für den Forscher, für den Datenschutzbeauftragten und auch für die Polizei -, zu versu- Chen, einerseits den anderen selbst zu verstehen, andererseits ihm auch die eigenen Belange hinreichend zu verdeutlichen. 2. Im Gesetzgebungsbereich scheint mir ganz besonders wichtig zu sein, nicht dem gedanklichen Kurzschluß zu unterliegen, daß jede immanente Gef'a'hrl|ichkcit Cines Sachverhalts dazu führen muß, diesen sofort gesetzlich zu verbieten. Das heißt: das Argument, man könne unter bestimmten Voraussetzungen mit bestimmten 269 Daten Mißbrauch treiben, also kämen bestimmte Handlungsweisen überhaupt nicht in Betracht und seien zu verbieten, ist logisch unsinnig. Wollten wir danach verfahren, dürften nicht nur keine Küchenmesser, Scheren usw. hergestellt werden, sondern wir müßten zunächst einmal den gesamten Straßenverkehr verbieten, der jährlich ca. 10.000 Tote, über 150.000 Schwerverletzte usw. fordert. Des weiteren erscheint mir bei den gesetzlichen Regelungen von zentraler Bedeutung der Gesichtspunkt der Praktikabilität und des ökonomisch Vertretbaren. Irgendwo findet jedes Rechtsgut seine Grenzen in den realen Gegebenheiten und in einem vernünftigen Rahmen. So haben wir bei der Justiz auch keine zehn Instanzen, sondern irgendwo wird einmal "abgeschnitten". 3. Alle Verantwortlichen müssen bei der Bewältigung des Problems des Daten- schutzes gerade auch im Forschungsbereich folgendes bedenken: Wenn wir hier mit unseren datenschutzrechtlichen Bedenken überziehen und damit zwangsläufig die Forschung zunehmend "knebeln", wird dies zur Folge haben, daß die Forschung sich zunehmend ins Ausland verlagert. Dies gilt bei weitem nicht nur für die kriminologische Forschung, sondern auch für die medizinische, technische, biologi- sche usw. Das heißt, wir können auf Dauer - auch das mag vielleicht mancher nicht gern hören - durch eine Überziehung des Datenschutzgedankens unsere Funktionalität und unsere Leistungsfähigkeit überhaupt herunterwirtschaften. Wir können damit alles zunehmend blockieren, mit der Folge, daß im Endeffekt das gesamte Leben unserer Bevölkerung davon in Mitleidenschaft gezogen wird, von der Sicherheit über die wirtschaftliche Prosperität, über den sozialen Frieden bis hin zu den Möglichkeiten, beispielsweise auch die Kunst zu fördern. 4. Was wir jetzt machen müssen, ist zunächst einmal die vielfach noch nicht gelöste Problematik und die dabei auch auftretenden Schwierigkeiten zu ertragen, auch möglichst "vornehm" zu ertragen. Wir müssen aber nicht nur ertragen, sondern auch beitragen, nämlich beitragen durch fachliche Arbeit und Pflege eines guten Klimas. Dabei werden wir uns in möglichen Teilbereichen vortasten, um vernünftige Kompromisse zwischen den verschiedensten Belangen zu finden. Dies auch hier zwischen den Belangen der Forschung einerseits und denen des Daten- schutzes andererseits. 270 2. Strafakten und Karteien der Gerichte und Staatsanwaltschaften Forschungserfahrungen mit Aktenuntersuchungen von Dieter Dölling Einleitung U} Die Bedeutung der Aktenuntersuchung für die Kriminologie und die Schutzbedürftigkeit der in den Akten enthaltenen Daten I Das Vorgehen bei den Göttinger Aktenuntersuchungen I Genehmigung 2 Auswahl und Auswertung der Akten IV Schlußfolgerungen I 2 Gesetzliche Grundlage Einwilligung 3 Kriterien für die Zulässigkeit der Akteneinsicht I Einleitung Die Aktenuntersuchung gehört zu den zentralen kriminologischen Forschungs- Methoden. Den Grenzen, die dieser Erhebungsmethode durch den Datenschutz SCzogen sind, kommt daher für die Möglichkeiten kriminologischer Forschung erhebliche Bedeutung zu. Andererseits enthalten kriminologisch relevante Akten teilweise hoch sensible personenbezogene Daten. Diese Daten bedürfen des Schutzes gegen unbefugte Kenntnisnahme und gegen mißbräuchliche Verwendung. Im folgenden soll versucht werden, einen Beitrag zur sachgerechten Bewältigung des Spannungsverhältnisses zwischen dem Interesse der kriminologischen Forschung 273 an der Durchführung von Aktenuntersuchungen und dem Bedürfnis nach einem wirksamen Datenschutz zu leisten. Zur Verdeutlichung der Problemstellung soll zunächst auf die Bedeutung von Aktenuntersuchungen für die Kriminologie und die Schutzbedürftigkeit der in den Akten enthaltenen Daten eingegangen werden Sodann werden das Vorgehen bei den bisher am Juristischen Seminar der Univer- sität Göttingen durchgeführten Aktenuntersuchungen und die hierbei zu lösenden Probleme dargestellt. Schließlich werden einige Schlußfolgerungen angeführt, die sich aus den bei den Aktenuntersuchungen gesammelten Erfahrungen ziehen lassen Il Die Bedeutung der Aktenuntersuchung für die Kriminologie und die Schutzbedürftigkeit der in den Akten enthaltenen Daten Unter Aktenuntersuchung wird im vorliegenden Beitrag die Analyse amtlicher Schriftstücke verstanden, die kriminologisch relevante Daten enthalten. Die Aus- wertung von Dokumenten von Privatpersonen und privaten Wirtschaftsunternehmen ist daher nicht Gegenstand der Betrachtung!. Als kriminologisch relevante amtliche Schriftstücke kommen vor allem die Strafverfahrensakten in Betracht. Außerdem ist z. B. an Strafvollstreckungsakten, Bewährungshilfeakten, Gefangenenpersonal- akten, Handakten der Staatsanwaltschaft und Akten der Polizei zu denken. Rele- vant können auch Akten von Behörden außerhalb der Strafrechtspflege sein, z. B Akten von Jugendämtern oder Sozialbehörden. Diese Akten enthalten zahlreiche für die Beantwortung kriminologischer Fragestellungen wichtige Informationen, die in verhältnismäßig ökonomischer Form ausgewertet werden können. Viele krimino- logische Untersuchungen bedienen sich daher der Methode der Aktenanalyse Die Aussagekraft der Aktenuntersuchung ist allerdings begrenzt. Akten ent- halten kein naturgetreues Abbild der Wirklichkeit, sondern geben nur Ausschnitte der Realität wieder, die aus der Sicht der Aktenproduzenten dargestellt werden? Die mit der Erstellung der Dokumente verfolgten Kommunikations-, Registrie- 1 Zum Begriff der Aktenanalyse vgl. DÖLLING: Probleme der Aktenanalyse in der Kriminologie. In: KURY (Hrsg.), Methodologische Probleme in der kriminologischen Forschungspraxis. Köln u.a., 1984, 265, 266 ff 2 Zur Problematik der kriminolo ischen Aktenanalyse siehe BLANKENBURG: Die }, Aktenanalyse. In: DERS. (Hrsg Empirische Rechtssoziologie, München 1975, S. 193 ff.; DÖLLING (o. Fußn. ı); GÖPPINGER: Kriminologie. 4. Aufl München, 1980, S. 112 ff; STEFFEN: Grenzen und Möglichkeiten der Verwendung von Straf- akten als Grundlage kriminologischer Forschung. In: P. J. MÜLLER (Hrsg.), Die Analyse prozeß-produzierter Daten. Stuttgart, 1977, S. 89 ff 274 rungs-, Kontroll- und Legitimationszwecke bestimmen den Inhalt der Akten. Gleichwohl lassen sich den Akten bei sachgerechter Interpretation wichtige Erkenntnisse entnehmen3. So sind die in den Akten enthaltenen Daten über Straf- taten für Kriminalphänomenologie und Verbrechensprophylaxe bedeutsam, lassen sich aus den Informationen über die herangezogenen Beweismittel Erkenntnisse für die Verbesserung von Tataufklärung und Beweisführung gewinnen und liefern die Akten jedenfalls einige "Grobinformationen" über Merkmale des Täters, die für Untersuchungen zur Person des Rechtsbrechers und für Rückfalluntersuchungen relevant sind. Weiterhin ist von großer Bedeutung, daß mit Hilfe von Aktenunter- suchungen die Aktivitäten, Entscheidungen und Handlungsstrategien der Instanzen der strafrechtlichen Sozialkontrolle analysiert und kontrolliert werden können. So können durch Aktenanalysen Erkenntnisse darüber gewonnen werden, nach welchen Kriterien Staatsanwaltschaften über Anklageerhebung oder Verfahrenseinstellung entscheiden und welche Faktoren die gerichtliche Strafzumessung beeinflussen. Die in Akten enthaltenen Daten gehen deutlich über die Informationen hinaus, die Kriminalstatistiken entnommen werden können. Es verwundert daher nicht, daß Aktenuntersuchungen die Entwicklung der deutschen Kriminologie wesentlich gefördert haben4. Erwähnt seien hier nur beispielhaft die Arbeiten von Blanken- burg / Sessar / Steffen über "Die Staatsanwaltschaft im Prozeß strafrechtlicher Sozialkontrolle"5, von Steffen über "Die Analyse polizeilicher Ermittlungstätigkeit aus der Sicht des späteren Strafverfahrens"®, von Sessar über "Rechtliche und soziale Prozesse einer Definition der Tötungskriminalität"7, von Schöch über "Strafzumessungspraxis und Verkehrsdelinquenz"8, von H. J. Albrecht über "Straf- zumessung und Vollstreckung bei Geldstrafen unter Berücksichtigung des Tages- Ssatzsystems"9 sowie über "Die Legalbewährung bei zu Geld- und Freiheitsstrafe Verurteilten"1© und von Dünkel über "Legalbewährung nach sozialtherapeutischer —— 3 Vgl. DOÖLLING (o. Fußn. ı), S. 269 ff. 4 Zur steigenden Bedeutung von Dokumentenanalysen in der empirischen Sozialfor- sSchung siehe BICK/MÜLLER: Probleme der Nutzung prozeß-produzierter Daten. Köln, ı1982, S 17 f£f. 5 Berlin, 1978. 6 Wiesbaden, 1976. 7 Freiburg, 1981. 8 Stuttgart, 1973. 9 Berlin, 1980. I0 Freiburg, 1982. 275 Behandlung"!!. Hinzu kommen zahlreiche weitere Arbeiten zur Strafzumessungs- praxis und vor allem Rückfall- und Prognoseuntersuchungen!2, Der vorstehende Überblick zeigt einerseits die kriminologische Relevanz der in den Akten enthaltenen Informationen, weist aber andererseits auch darauf hin, daß diese Informationen häufig personenbezogene Daten zum Gegenstand haben, die vielfach sensible Bereiche der Persönlichkeitssphäre betreffen. Dies gilt bereits für die Information, daß eine bestimmte Person als Beschuldigter strafrechtlich verfolgt wurde. Weiterhin enthalten die Strafakten in der Regel Angaben über Familienstand und Beruf des Beschuldigten sowie über seine Vorstrafen, häufig auch über seine Einkommensverhältnisse. Teilweise sind die Informationen über die Persönlichkeit des Beschuldigten wesentlich umfangreicher. Dies gilt u.a. dann, wenn sich in der Akte ein Bericht der Jugendgerichtshilfe oder der Gerichtshilfe über Persönlichkeit, Lebensverhältnisse und Entwicklung des Beschuldigten befin- det. Die Intimsphäre und den Kernbereich der Persönlichkeit betreffende Daten können der Akte schließlich zu entnehmen sein, wenn die Akte ein psychiatrisches oder psychologisches Gutachten über die Schuldfähigkeit enthält. Personenbezogene Daten sind in den Strafakten nicht nur über den Beschuldig- ten, sondern auch über andere an dem Strafverfahren beteiligte Personen ange- führt. Dies gilt zunächst für das Opfer, dem die Verwicklung in das deliktische Geschehen peinlich sein mag und das daher ein Interesse an der Geheimhaltung dieser Informationen haben kann. Besonders sensible Daten über das Opfer liegen vor, wenn sich bei den Akten ein psychologisches Gutachten über die Glaubwür- digkeit des Opfers als Zeuge befindet. Personenbezogene Daten können weiterhin sonstige Zeugen sowie z. B. Angehörige und Bezugspersonen des Beschuldigten betreffen. Außerdem können Strafakten bei Dritten beschlagnahmte Unterlagen, z. B. Schriftverkehr, Verträge oder Geschäftspapiere enthalten. Schließlich ist zu berücksichtigen, daß Akten auch schutzwürdige Informationen über Organe der Strafrechtspflege, also Polizeibeamte, Staatsanwälte oder Richter, enthalten können. Den kriminologisch relevanten Akten sind also in der Regel bestimmte schutz- würdige personenbezogene Daten zu entnehmen. Im Einzelfall kann es sich um Informationen handeln, die den Kernbereich der Persönlichkeitssphäre betreffen. 11 Berlin, 1980. 12 Vgl. z. B. die bei SCHAFFSTEIN entstandenen Untersuchungen über die Rück- fälligkeit junger Straftäter. Zusammenfassend dazu SCHAFFSTEIN, ZSt W 79 (1967), S. 209 ff., und Kriminologische Gegenwartsfragen 8 (1968), S. 66 {ff. 276 Für kriminologische Aktenuntersuchungen ergibt sich hieraus die Anforderung, daß der Schutz der personenbezogenen Daten sichergestellt sein muß. Allerdings verfolgen kriminologische Arbeiten in aller Regel nicht das Ziel, Erkenntnisse über bestimmte einzelne Personen zu gewinnen. Vielmehr ist die jeweils untersuchte Person lediglich als Träger bestimmter Merkmale von Bedeutung, der neben zahlreichen anderen Personen in die Untersuchung einbezogen wird, um auf der Grundlage der aggregierten Daten allgemeine Aussagen zu den interessierenden Fragestellungen zu ermöglichen13. Deshalb besteht auch bei der Veröffentlichung dieser Forschungsergebnisse kein Bedürfnis, Daten mitzuteilen, die bestimmten individuellen Personen zugeordnet werden können. Ist zur Veranschaulichung einer Problematik die Schilderung von Einzelfällen erforderlich, können die Angaben so anonymisiert werden, daß eine Zuordnung zu einer bestimmten Person ausgeschlos- sen ist. Die datenschutzrechtliche Problematik bei kriminologischen Aktenuntersu- chungen besteht daher in aller Regel darin, daß der Forscher und seine Mitarbei- ter bei der Verwirklichung ihres nicht auf bestimmte Personen gerichteten For- schungsinteresses Kenntnis von personenbezogenen Daten erlangen und daß eine mißbräuchliche Verwendung dieser Kenntnisse ausgeschlossen werden muß. Zur Lösung dieser Problematik gilt es einen Weg zu finden, der berechtigten krimino- logischen Forschungsinteressen ebenso Rechnung trägt wie den Erfordernissen eines wirksamen Datenschutzes. Im folgenden wird dargestellt, welcher Weg bei den von Göttingen aus durchgeführten Aktenuntersuchungen eingeschlagen wurde. In Das Vorgehen bei den Göttinger Aktenuntersuchungen Am Juristischen Seminar der Universität Göttingen sind in den letzten Jahren unter der Leitung der Professoren Schöch und Schreiber zahlreiche kriminologische Aktenuntersuchungen durchgeführt worden, wobei die Aktenanalyse teilweise mit anderen Methoden der Datenerhebung kombiniert wurde. Die Arbeiten befaßten sich u.a. mit der Einstellung des Strafverfahrens nach den 88 ı53, 153a StPO!4, 13 Siehe H. J. ALBRECHT: Computer und Recht 2 (1986). S. 92, 96; BICK/MÜLLER (o. Fußn. 4), S. 45; SCHEUCH: Die Weiterentwicklung des Datenschutzes als Problem der Sozialforschung. In: KAASE u.a. (Hrsg.), Datenzugang und Daten- schutz. Königstein/Ts., 1980, S. 252, 253- 14 Vgl. AHRENS: Die Einstellung in der Hauptverhandlung gem. $8 ı153 Abs.2, ı53a Abs.2 StPO. Göttingen, 1978; HERTWIG: Die Einstellung des Strafverfahrens wegen Geringfügigkeit. Göttingen, 1982. 277 der Bestrafung von Rückfalltätern15S, der Stellung des Vorsitzenden in der Haupt- verhandlung!6, der Rechtswirklichkeit der Nebenklage!7, der polizeilichen Ermitt- lungstätigkeit18, dem Jugendgerichtshilfebericht 19, dem Freigangim Strafvollzug20 und den Rechtsmitteln im Strafvollzug?2!. Bei Untersuchungen zur Zweiteilung der Hauptverhandlung und zur Jugendgerichtsverhandlung am "Runden Tisch", die sich in erster Linie auf die Beobachtung von Hauptverhandlungen stützten, sowie bei einer auf einer Umfrage beruhenden Arbeit über die heilerzieherische Behandlung nach $ ıo Abs.z2 Jugendgerichtsgesetz wurden Strafakten ergänzend herange- zogen?2, Insgesamt wurden mehrere Tausend Akten ausgewertet. Zur Zeit werden Aktenuntersuchungen über die Strafverteidigung, die Untersuchungshaft, die Kosten im Strafverfahren, die Strafzumessung aufgrund zweigeteilter und her- kömmlicher Hauptverhandlungen sowie über die Strafzumessungspraxis beim Raub durchgeführt. Die Arbeiten haben überwiegend Strafverfahren aus Niedersachsen zum Gegenstand, betreffen aber zu einem erheblichen Teil auch Akten aus anderen Bundesländern. Einige Untersuchungen haben mit Aktenstichproben gearbeitet, die für die Bundesrepublik repräsentativ waren?23. 15 Siehe B.-D. MEIER: Die Bestrafung von Rückfalltätern in der Bundesrepublik Deutschland und in den USA. Jur. Diss., Göttingen, 1982. 16 Vgl. WEISSMANN: Die Stellung des Vorsitzenden in der Hauptverhandlung. Göt- tingen, 1982. 17 Siehe HÜSING: Die Rechtswirklichkeit der Nebenklage. Jur. Diss., Göttingen, 1982. 18 Vgl.DÖLLING: Polizeiliche Ermittlungstätigkeit undLegalitätsprinzip.Erscheint Wiesbaden, 1987. 19 Siehe MOMBERG: Die Ermittlungstätigkeit der Jugendgerichtshilfe und ihr Einfluß auf die Entscheidung des Jugendrichters. Jur. Diss., Göttingen, 1982 20 Vgl. SMOLKA: Der Freigang im Strafvollzug. Jur. Diss., Göttingen, ı1981. 21 Siehe DIEPENBRUCK: Rechtsmittel im Strafvollzug. Jur. Diss., Göttingen, 1981. 22 Vgl. DÖLLING: Die Zweiteilung der Hauptverhandlung - Eine Erprobung vor Einzelrichtern und Schöffengerichten -. Göttingen, 1978; SCHUNCK: Die Zweitei- lung der Hauptverhandlung - Die Erprobung des informellen Tatinterlokuts bei Strafkammern, Göttingen, 1982;SCHREIBER/SCHÖCH/BÖNITZ: Die Jugendgerichts- verhandlung am "Runden Tisch". Göttingen, 1981; ENGSTLER: Die heilerzieherische Behandlung gemäß $ ıo Abs.2 Jugendgerichtsgesetz in der jugendstrafrechtlichen Praxis. Jur. Diss., Göttingen, 1985. 23 Siehe HERTWIG (o. Fußn. ı4) und MOMBERG (o. Fußn. ı9) 278 ı. Genehmigung Bei den Aktenanalysen wurde im Hinblick auf die Wahrung des Datenschutzes im wesentlichen auf die gleiche Weise vorgegangen. Um Einsicht in die Akten zu erhalten, war zunächst eine Genehmigung der zuständigen Dienststelle erforderlich. Die Gewährung von Einsicht in Strafakten ist weder in den Datenschutzgesetzen des Bundes und der Länder noch in anderen Gesetzen geregelt. Eine Ausnahme besteht seit dem 1.1.1987 für Hessen. Das an diesem Tag in Kraft getretene neue Hessische Datenschutzgesetz vom ı11.11.1986 mit der Vorschrift des $ 33 über die Datenverarbeitung für wissenschaftliche Zwecke gilt auch für die Gewährung von Akteneinsicht für Forschungsvorhaben. Die übrigen Datenschutzgesetze schützen personenbezogene Daten, die aus Dateien übermittelt werden. Gemäß ausdrücklicher Regelung gehören Akten und Aktensammlungen nicht zu den Dateien, es sei denn, daß sie durch automatisierte Verfahren umgeordnet und ausgewertet werden können, vgl. etwa $$ ı Abs.2, 2 Abs.3 Nr.3 BDSG. Die genannte Ausnahme trifft auf die in den Forschungsvorhaben analysierten Akten nicht zu. Grundlage für die Gewährung von Einsicht in Strafakten war daher Nr. 185a der Richtlinien für das Straf- und Bußgeldverfahren (RiStBV), eine bundeseinheitlich geltende Verwal- tungsvorschrift24. Nach Nr. ı85a Abs.ı RiStBV wird für wissenschaftliche Vor- haben Akteneinsicht gewährt, wenn und soweit deren Bedeutung dies rechtfertigt, der Verwaltungsaufwand vertretbar ist und die Gewähr besteht, daß ein Mißbrauch der erlangten Erkenntnisse nicht zu befürchten ist. Die Gewährung von Aktenein- sicht kann mit Auflagen verbunden werden; in der Regel ist die Auflage zu erteilen, daß die Akten nicht an Dritte weitergegeben werden dürfen und daß Hinweise auf Verfahrensbeteiligte oder auf Tatsachen, die zu ihrer Identifizierung führen können, zu vermeiden sind. Im vorbereitenden Verfahren und in Verfahren mit sicherheitsrelevanten Bezügen wird nach Nr. 185a Abs.2 RiStBV Akteneinsicht grundsätzlich nicht gewährt. Über die Akteneinsicht entscheidet gemäß Nr. 185a Abs.3 i.V.m. Nr. 183 RiStBV i.d.R. der Leiter der Staatsanwaltschaft, bei der die Akten verwahrt werden. Betrifft das Vorhaben mehrere Staatsanwaltschaften, entscheidet die gemeinschaftliche übergeordnete Behörde. Allerdings hat das Bundesverfassungsgericht im "Volkszählungsurteil" aus Art.2 Abs.ı i.V.m. Art.ı Abs.ı GG das Grundrecht des einzelnen auf "informationelle Selbstbestimmung" hergeleitet, das die Befugnis des einzelnen gewährleistet, 24 Abgedrucktbei KLEINKNECHT/ME YER: Strafprozeßordnung. 37. Aufl., München, 198s5, S 1643 ff. 279 grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen, und das nach dem Bundesverfassungsgericht nur auf gesetzlicher Grundlage eingeschränkt werden darf25. Wendet man diese Rechtsprechung auf in Strafakten enthaltene personenbezogene Daten jedenfalls dann an, wenn die im Wege der Akteneinsicht erhobenen Daten - wie das bei kriminologischen Unter- suchungen in aller Regel der Fall ist - auf automatischen Datenverarbeitungsan- lagen gespeichert werden sollen26, ist festzustellen, daß die vom Bundesverfas- sungsgericht geforderte gesetzliche Grundlage für eine Erhebung der Daten ohne die Einwilligung der Betroffenen zur Zeit nicht vorliegt27. Dies bedeutet jedoch nicht, daß die Gewährung von Akteneinsicht für wissenschaftliche Zwecke gegen- wärtig unzulässig ist. Da das Urteil des Bundesverfassungsgerichts einer neuen verfassungsrechtlichen Sichtweise Geltung verschafft hat, darf für eine Übergangs- zeit bis zum Erlaß des erforderlichen Gesetzes auch ohne gesetzliche Grundlage Akteneinsicht für Forschungsvorhaben gewährt werden, weil andernfalls die durch Art.s Abs.3 GG geschützte Forschung in großen Bereichen unmöglich gemacht würde und damit Verhältnisse eintreten würden, die der verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner stünden als der bisherige Zustand28, Für die Gewährung von Akteneinsicht für wissenschaftliche Vorhaben ist daher eine Abwägung zwischen Datenschutz und Forschungsinteressen erforderlich, wobei die in den RiStBV angeführten Gesichtspunkte zu berücksichtigen sind. Bei den Göttinger Forschungsprojekten wurde die Genehmigung bei den Justiz- ministern der jeweils betroffenen Bundesländer beantragt. In dem Forschungsvor- haben über die polizeiliche Ermittlungstätigkeit, in dem die Tagebücher der Polizei als Grundlage für die Fallauswahl dienten, wurden außerdem Anträge auf Genehmi- gung bei den Innenministern der beteiligten Bundesländer gestellt. In den Anträgen wurden die Ziele und die Bedeutung des Forschungsvorhabens, das geplante Vorgehen bei der Datenerhebung und Datenauswertung sowie die zum Datenschutz 25 Siche BVerfGE 6s5, ı ff. 26 Zur Frage, ob der vom BVerfG aufgestellte Gesetzesvorbehalt auch für die Gewährung von Akteneinsicht an Dritte zum Zwecke der zivilrechtlichen Rechts- verfolgung gilt, vgl. LG REGENSBURG, NStZ 1985, 233; OLG KOBLENZ, NStZ 1985, 426; NJW 1986, 3093, 3094 f.; HERRMANN, NStZ 1985, 565, 5S66. 27 Vgl. aber auch SCHÄFER, NStZ 1985, 198, 202, der die in den RiStBV nieder- gelegten Regeln als Gewohnheitsrecht ansieht. 28 Zur Zulässigkeit von Grundrechtseingriffen ohne gesetzliche Grundlage in einer Übergangszeit siehe BVerfGE 33, ı ı2 f.; 5Sı, 268, 287 ff.; zur Frage, ob diese Rechtsprechung auf die Gewährung von Akteneinsicht an Dritte anwendbar ist, vgl. LG REGENSBURG (o. Fußn. 26); OLG KOBLENZ, NJW 1986, 3093, 3095. 280 getroffenen Maßnahmen erläutert. Aufgrund der Anträge wurde für die Projekte Einsicht in die Strafverfahrensakten gewährt. Bei einem Vorhaben wurde auch die Durchsicht der Handakten der Staatsanwaltschaft gestattet?9. Auf der Grundlage der ministeriellen Genehmigungen wurden sodann die Aktenuntersuchungen durch- geführt. Eine Besonderheit ergab sich bei einem zur Zeit laufenden Forschungsprojekt über die Strafzumessungspraxis beim Raub. Hier stellte sich eines der beteiligten Justizministerien zunächst auf den Standpunkt, bevor eine Durchführung der Untersuchung aufgrundeiner ministeriellen Genehmigung in Betracht komme, müsse versucht werden, die Einwilligungen der Beschuldigten zur Durchsicht der Akten einzuholen. Sollte hierbei keine ausreichende Zahl von Einwilligungen eingehen, könne geprüft werden, ob durch eine ministerielle Genehmigung Akteneinsicht gewährt werden könne. Die Einwilligung müsse durch die aktenverwahrende Staats- anwaltschaft eingeholt werden, wobei die Mitarbeiter des Forschungsprojekts unterstützend tätig werden könnten. Aufgrund des Bescheides wurden von uns Formulare für die Einholung der Einwilligungen entwickelt. Es zeichneten sich freilich erhebliche Schwierigkeiten ab, da die Untersuchung mehr als sieben Jahre alte Verfahren betraf und daher fraglich war, inwieweit es gelingen würde, die aktuellen Adressen der Beschuldigten zu ermitteln. Nach einer AÄnderung des einschlägigen Landesdatenschutzgesetzes sah das Justizministerium jedoch davon ab, die Einholung der Einwilligung der Betroffenen zu fordern, und genehmigte die Akteneinsicht unabhängig von der Einwilligung. 2. Auswahl und Auswertung der Akten Nach Erteilung der Genehmigung durch das zuständige Justiz- bzw. Innenmi- nisterium wurde zunächst die Auswahl der Akten vorgenommen, die in dem jewei- ligen Forschungsprojekt analysiert werden sollten. Nach Festlegung der Untersu- chungsorte wurden die Akten dort anhand der Geschäftsstellenregister der Staats- anwaltschaften und Gerichte bzw. anhand der Tagebücher der Polizei ausgewählt. Bereits bei der Durchsicht der Register erlangt der Untersucher Kenntnis von den Namen der Beschuldigten und der Art des vorgeworfenen Delikts. Außerdem ist es angezeigt, auf der Liste mit den für die Untersuchung ausgewählten Verfahren neben dem Aktenzeichen auch den Namen des Beschuldigten zu notieren, um eine genaue Kennzeichnung und jederzeitige Identifizierbarkeit der Verfahren sicherzu- 29 Vgl. AHRENS (o. Fußn. 1ı4), S. 5o. 281 stellen. An die Auswahl der Akten schloß sich ihre Auswertung an. Diese erfolgte in der Regel in den Räumen der aktenführenden Behörde. Teilweise wurden Akten auch zur Auswertung in den Räumen der Universität mitgegeben. In diesem Fall wurden die Akten am Lehrstuhl in verschlossenen Schränken und abgeschlossenen Raäumen aufbewahrt. Auswahl und Auswertung der Akten erfolgten durch den Bearbeiter des jeweili- gen Forschungsvorhabens sowie bei einigen Projekten durch studentische Hilfs- kräfte. Die Bearbeiter der Forschungsprojekte, i.d.R. Doktoranden, waren als Beamte oder Angestellte dienstrechtlich verpflichtet, über die ihnen bei ihrer amtlichen Tätigkeit bekanntgewordenen Angelegenheiten Verschwiegenheit zu bewahren39, Die studentischen Hilfskräfte wurden nach dem Verpflichtungsgesetz zur Verschwiegenheit verpflichtet3!. Eine Verletzung der angeführten Verschwie- genheitspflichten ist mit Strafe bedroht. Insbesondere kommt eine Strafbarkeit nach $ 203 Abs.2 StGB in Betracht. Alle Projektmitarbeiter wurden auf die straf- rechtlichen Folgen einer Pflichtverletzung hingewiesen. Außerdem wurden alle Mitarbeiter auf die Wahrung des Datengeheimnisses nach $ s BDSG und den ent- sprechenden Bestimmungen der Landesdatenschutzgesetze verpflichtet. Schließlich unterzeichneten alle Mitarbeiter eine Erklärung, in der sie sich zur Beachtung der Datenschutzgesetze verpflichteten. Die Verpflichtungen wurden vorgenommen, weil die Auswertung der aus den Akten erhobenen Informationen im Wege der elektro- nischen Datenverarbeitung erfolgte und insoweit die Datenschutzgesetze anwendbar sind. Während der Aktenuntersuchungen ist kein Fall bekanntgeworden, in dem auch nur der Verdacht einer Weitergabe von Daten an Dritte durch Mitarbeiter auftrat. Die Erhebung der Daten aus den Akten erfolgte mit Hilfe standardisierter Aktenerhebungsbögen, auf denen die den Akten entnommenen Informationen in codierter Form eingetragen wurden. Bei einer Reihe der Untersuchungen enthielten die Aktenerhebungsbögen ein Vorblatt, auf dem das Aktenzeichen des jeweiligen Verfahrens, Name und Vorname des Beschuldigten sowie sein Geburtsdatum und sein Geburtsort eingetragen wurden. Aktenzeichen und Name des Beschuldigten dienten dem Wiederauffinden der Akte, für die der Bogen ausgefüllt worden war. Die Wiederauffindbarkeit der Akten mußte sichergestellt sein, um gegebenenfalls 30 Siche $ 68 Nieders. BeamtenG und $& 9 BAT. 31 Vgl. das Gesetz über die förmliche Verpflichtung nichtbeamteter Personen (Verpflichtungsgesetz) v. 2. März 1974, abgedruckt bei DREHER/TRÖNDLE, StGB 42. Aufl., München, 1985, Anh. 1ı9. 282 die zutreffende Ausfüllung der Erhebungsbögen kontrollieren zu können. Die übrigen Angaben zur Person des Beschuldigten mußten festgehalten werden, weil sich an die Aktenerhebungen Rückfalluntersuchungen anschließen sollten und die angeführten Angaben für Anfragen nach Auskünften aus dem Bundeszentralregister erforderlich sind. Nach dem Ausfüllen der Aktenerhebungsbögen und der Durchführung der Rücklaufkontrolle wurden die Vorblätter von den Erhebungsbögen abgetrennt und gesondert verwahrt. Eine Zuordnung von Erhebungsbogen und Vorblatt wurde durch eine auf beiden Unterlagen eingetragene gemeinsame Fallnummer ermöglicht. In die Datenverarbeitungsanlage wurden lediglich die auf den Erhebungsbögen festgehaltenen Daten eingelesen. Die in der EDV-Anlage gespeicherten Daten waren somit anonymisiert. Eine Deanonymisierung wäre nur mit Hilfe der Vor- blätter möglich gewesen, deren Daten nicht auf eine EDV-Anlage übertragen wurden. Die Vorblätter wurden in verschlossenen Schränken und in abgeschlos- senen Räumen verwahrt. Die Daten der Erhebungsbögen wurden in der Rechenan- lage der Gesellschaft für wissenschaftliche Datenverarbeitung, Göttingen, gespei- chert, einer gemeinsamen Anlage der Universität Göttingen und der in Göttingen angesiedelten Max-Planck-Institute. Dort sind die Daten durch ein wirksames Sicherungssystem gegen den Zugriff Unbefugter geschützt. Zugriff zu den Daten ist nur mit einer zuvor erteilten Rechenerlaubnis möglich, deren Nachweis über die Benutzeridentifikation zu erbringen ist (Name des Benutzers, dazugehörige Ac- count- u. Projekt-Nummer). Außerdem erhält der Benutzer nur Zugang zu den Daten, wenn er zuvor anhand ihm vorgegebener Zufallszahlen eine Berechnung mit einer nur dem Berechtigten bekannten Formel richtig vorgenommen hat. Ein Zugriff Unbefugter dürfte damit praktisch ausgeschlossen sein. Bei den Rückfalluntersuchungen wurden die in den Auskünften des Bundeszen- tralregisters enthaltenen Informationen über die amtlich registrierte Delinquenz der Probanden auf Erhebungsbögen codiert und die codierten Daten sodann in die EDV-Anlage eingelesen. Hierbei wurde auch die Fallnummer eingegeben, die dem jeweiligen Probanden zugeordnet war. Mit Hilfe dieser Fallnummer konnten die Rückfalldaten und die bei der Aktenauswertung erhobenen Informationen zu einem Datensatz zusammengefaßt und die Daten zueinander in Beziehung gesetzt werden. Die Auskünfte aus dem Bundeszentralregister wurden in gleicher Weise wie die Vorblätter der Aktenerhebungsbögen verwahrt. Die Datenauswertung erfolgte bei allen Göttinger Aktenuntersuchungen durch Statistische Analyse der in der EDV-Anlage gespeicherten anonymisierten Daten. 283 Die Datenauswertung bezog sich also lediglich auf anonyme Probanden als Merk- malsträger und nicht mehr auf individualisierbare Personen. Auch die Veröffent- lichungen der Untersuchunésergebnisse lassen keinen Bezug auf individualisierbare Personen erkennen. Die Erhebungsbögen und die Vorblätter werden nach Abschluß der Untersuchungen vernichtet. Die Auskünfte aus dem Bundeszentralregister werden an dieses zurückgesandt. Die zum Datenschutz getroffenen Vorkehrungen wurden vom Niedersächsischen Datenschutzbeauftragten gebilligt. lv. Schlußfolgerungen Die zahlreichen bisher durchgeführten kriminologischen Aktenuntersuchungen haben m.E. gezeigt, daß die Analyse von Akten im Rahmen von kriminologischen Forschungsvorhaben unter Wahrung der berechtigten datenschutzrechtlichen Belange der Betroffenen realisierbar ist. Es ist deutlich geworden, daß die Wissen- schaftler bereit und in der Lage sind, bei der Gestaltung der Forschungsvorhaben die erforderlichen Sicherungsvorkehrungen gegen eine unzulässige Verwendung der von ihnen erhobenen Daten zu treffen. Die Gefahr eines Mißbrauchs der bei kriminologischen Forschungsprojekten erhobenen Daten hat sich als sehr gering erwiesen. Es besteht daher kein Anlaß, der Datenerhebung durch Kriminologen generell mit Mißtrauen zu begegnen32. ı. Gesetzliche Grundlage Zur Gewährleistung eines effektiven Datenschutzes und zur Absicherung der Forschung sowie aufgrund des Volkszählungsurteils des Bundesverfassungsge- richts33 ist jedoch eine gesetzliche Regelung des Zugangs der Forschung zu per- sonenbezogenen Daten geboten. Diese Regelung sollte sich auch auf personenbezo- gene Daten erstrecken, die nicht in Dateien gespeichert sind, und somit auch Akten erfassen. Wegen der besonderen Bedeutung und den spezifischen Bedin- gungen der wissenschaftlichen Forschung sollte die Übermittlung von Daten für Forschungsvorhaben in einer speziellen Bestimmung geregelt werden und nicht lediglich als eine Fallgruppe unter vielen anderen von einer Generalklausel er- — 32 Siehe H. J. ALBRECHT (o. Fußn. ı3), S 100 33 s.o. Fußn. 2s. 284 faßt werden34. Im Interesse der Rechtssicherheit ist eine möglichst eindeutig gefaßte Regelung zu befürworten. Soweit die Regelungskompetenz in die Zustän- digkeit der Bundesländer fällt, sollten sich diese um eine möglichst einheit- liche Regelung bemühen. 2. Einwilligung Bei der Konzeption dieser Regelung sollte davon ausgegangen werden, daß die Unentbehrlichkeit von Aktenuntersuchungen für die kriminologische Forschung und die wissenschaftliche sowie praktische Bedeutung empirischer kriminologischer Untersuchungen die Einsichtnahme in Akten grundsätzlich auch dann rechtfertigen, wenn eine Einwilligung der Betroffenen nicht vorliegt. Hierfür spricht neben dem bereits erwähnten Gesichtspunkt, daß die Kriminologie die erforderlichen Sicher- heitsvorkehrungen gegen einen Mißbrauch der Daten zu treffen vermag, der weitere Umstand, daß die bei kriminologischen Forschungsprojekten erhobenen Daten allein der Gewinnung wissenschaftlicher Erkenntnisse dienen und die Daten nicht in Maßnahmen umgesetzt werden, die sich gegen den Betrofferen richten und sich für ihn nachteilig auswirken können35. Würde man dagegen die Aktenein- sicht von der Einwilligung der Betroffenen abhängig machen, hätte das zur Folge, daß kriminologische Aktenuntersuchungen in weitem Umfang unmöglich würden. Es muß damit gerechnet werden, daß viele Beschuldigte auf eine Bitte um Einwilligung in die Akteneinsicht überhaupt nicht antworten werden. Andere werden die Erteilung der Einwilligung ablehnen. Sind die Akten einige Jahre alt, wird vielfach die aktuelle Adresse des Beschuldigten nicht zu ermitteln sein. Bei einem Abstellen auf die Einwilligung würden daher sehr hohe Ausfallquoten zu verzeichnen sein und wären daher Untersuchungen anhand von repr'a'sentafiven Stichproben unmög- lich. Noch größere Hindernisse würden sich auftürmen, wenn nicht nur die Einwil- ligung des oder der Beschuldigten, sondern auch die Einwilligung weiterer Betrof- fener, wie etwa des Opfers, verlangt würde. Hält man den Forscher nicht zur Einholung der Einwilligung für befugt, weil diese die Kenntnis des Namens des Betroffenen voraussetzt, würden die Aktenuntersuchungen in der Regel bereits daran scheitern, daß die Behörden die Einholung der Einwilligungen wegen zu hohen Aufwandes ablehnen würden. Die Akteneinsicht sollte daher nicht von der 34 Vgl. BICK/MÜLLER (o. Fußn. 4), S. 49; SIMITIS, in KAASE ( . 86 £. o..Fußn. 13), 35 Siehe H. J. ALBRECHT (o. Fußn. ı3), S. 96; SCHEUCH (o. Fußn. 13) 285 Einwilligung der Betroffenen abhängig gemacht werden. Um den organisatorischen Aufwand für kriminologische Aktenuntersuchungen in einem vertretbaren Umfang zu halten, sollte auch nicht verlangt werden, daß der Erteilung der Genehmigung für die Akteneinsicht zunächst ein vergeblicher Versuch zur Einholung der Einwil- ligung vorausgegangen sein muß. 3. Kriterien für die Zulässigkeit der Akteneinsicht Soll die Zulässigkeit der Akteneinsicht von der Genehmigung der zuständigen Stelle abhängig sein, ist zu klären, nach welchen Kriterien über die Erteilung der Genehmigung zu entscheiden ist. Hierzu lassen sich zunächst einige Vorausset- zungen für die Erteilung der Genehmigung nennen, die auch in einem Teil der gegenwärtig geltenden Vorschriften zu finden sind (vgl. $ 42 Abs.2 BZRG und Nr. 185a Abs.ı RStBV) und über deren Notwendigkeit sich schnell Einigkeit er- zielen lassen dürfte: Die Akteneinsicht muß für ein wissenschaftliches For- schungsvorhaben beantragt werden, es muß Gewähr dafür bestehen, daß ein Miß- brauch der erlangten Erkenntnisse nicht zu befürchten ist und der mit der Akten- einsicht für die Behörde verbundene Verwaltungsaufwand muß vertretbar sein. Weiterhin muß die Kenntnisnahme von den personenbezogenen Daten für die Durchführung des Forschungsprojekts erforderlich sein. In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, daß sich eine Kenntnisnahme des Forschers von den Daten in der Regel nicht dadurch vermeiden läßt, daß die Akten zunächst von der akten- verwahrenden Stelle anonymisiert werden - etwa durch Schwärzen der Namen- und sodann dem Forscher in anonymisierter Form vorgelegt werden. Ein solches Vorgehen ist wie auch die Befragung von Aktenhaltern über Akteninhalte mit einem derart hohen Aufwand für die Dienststelle verbunden, daß die Durchführung größerer Vorhaben von den Behörden wegen Arbeitsüberlastung abgelehnt würde und deshalb unmöglich werden würde3©. Ist der Forscher auf die in den Akten enthaltenen Informationen angewiesen, ist daher i.d.R. ein direkter Zugang zu den Akten erforderlich. Zu fragen ist, ob darüber hinaus weitere Voraussetzungen für die Gewährung von Akteneinsicht aufzustellen sind. In einer Reihe der geltenden Vorschriften, z. B. $ 75 Abs.ı SGB-X und $ 33 Hess DSG v. 11.11.1986, wird darauf abgestellt, daß schutzwürdige Belange des Betroffenen nicht beeinträchtigt sein dürfen oder das öffentliche Interesse an der Forschung die schutzwürdigen Belange erheblich 36 Vgl. BICK/MÜLLER (o. Fußn. 4), S. 49. 286 überwiegen muß. In $ 42 Abs.2 BZRG und Nr. 185a Abs.ı RStBV heißt es, daß die Bedeutung des Vorhabens den Zugang zu den Daten rechtfertigen muß. Hierzu ist zunächst zu sagen, daß eine Auslegung der Begriffe des öffentlichen Interesses und der Bedeutung des Vorhabens, die diese auf Interessen der praktischen Politik und Verwaltung reduziert, mit dem Gewicht der durch Art.5s Abs.3 GG geschützten Freiheit von Wissenschaft und Forschung nicht vereinbar wäre. Auch der nicht unmittelbar praxisrtelevanten Forschung kommt eine Bedeutung zu, die eine Kennt- nisnahme von personenbezogenen Daten rechtfertigt. Eine prinzipielle Bevorzugung der angewandten Forschung gegenüber der Grundlagenforschung durch das Daten- schutzrecht erscheint im Lichte des Art.s Abs.3 GG nicht haltbar. Weiterhin dürfen die zitierten Klauseln nicht dazu führen, daß die aktenverwahrenden Dienststellen über den wissenschaftlichen Wert von Forschungsvorhaben entschei- den und durch Gewährung oder Nichtgewährung von Akteneinsicht die Entwicklung einer Wissenschaft mitbestimmen37. Grundsätzlich sollte vielmehr für wissenschaft- liche Forschungsvorhaben beim Vorliegen der übrigen Voraussetzungen Aktenein- sicht gewährt werden. Dies ist auch im Interesse einer sachgerechten Kontrolle von Justiz und Verwaltung durch die Wissenschaft geboten38. Allerdings können die bei einer Aktenuntersuchung dem Forscher bekanntwerdenden Daten die Per- sönlichkeitssphäre der Betroffenen mehr oder weniger stark berühren. Außerdem kann die Intensität des Eingriffs in das Datengeheimnis bei verschiedenen For- schungsprojekten je nach Fragestellung, Umfang des Forschungsvorhabens und Untersuchungsplan variieren. Auf eine Abwägung zwischen Forschungsinteresse und Datenschutz kann daher nicht verzichtet werden. Die einschlägigen Bestim- mungen sollten aber so formuliert sein, daß einer behördlichen Forschungspolitik im Wege der Anwendung von Datenschutzklauseln möglichst vorgebeugt wird. So könnte etwa geregelt werden, daß für wissenschaftliche Vorhaben grundsätzlich Akteneinsicht zu gewähren ist, es sei denn, der mit der Einsichtnahme verbundene Eingriff in das Datengeheimnis der Betroffenen steht außer Verhältnis zu den von dem Forschungsprojekt zu erwartenden Erkenntnissen. Zu überlegen ist, ob für strittige Fälle eine Entscheidung oder Empfehlung durch eine mit Beamten, Daten- schutzbeauftragten und Wissenschaftlern besetzte Kommission vorgesehen werden sollte. In der Regelung sollte weiterhin klargestellt werden, daß der Forscher die ihm 37 Siehe SIMITIS, in KAASE (o. Fußn. ı3), S. 83, 87 f. 38 Vgl. SIMITIS, a.a.0., S. 85. 287 übermittelten Daten nur zu Forschungszwecken verarbeiten darf (vgl. $ 33 Abs.3 Hess DSG v. 11.11.1986). Hierbei sollte die Verwendbarkeit der Daten nicht von vornherein auf bestimmte spezifische Forschungsfragen begrenzt werden, sondern dem Forscher die Möglichkeit gegeben werden, die Daten auch unter Aspekten auszuwerten, die sich erst im weiteren Gang des Forschungsvorhabens als relevant erweisen39, Zu prüfen ist, ob Justiz- und Verwaltungsbehörden der zwangsweise Zugriff auf die von dem Forscher erhobenen Daten durch Aufstellung von Be- schlagnahmeverbotenund Zeugnisverweigerungsrechten verweigert werdensollte40. Insgesamt zeigen die bei bisherigen Aktenuntersuchungen gesammelten Erfah- rungen und die theoretischen Überlegungen, daß zwischen kriminologischen Akten- untersuchungen und Datenschutz zwar ein Spannungsverhältnis besteht, es aber möglich ist, Regelungen zu finden, die die Verwirklichung kriminologischer For- schung unter Wahrung eines angemessenen Datenschutzes erlauben. 39 Siehe H. J. ALBRECHT (o. Fußn. ı3), S. 97. 40 Dafür H. J. ALBRECHT (o. Fußn. ı3), S. 99. 288 Praktische Probleme aus der Sicht der Justizbehörden im Rahmen von Forschungs- vorhaben bei Aktenuntersuchungen unter Berücksichtigung datenschutzrechtlicher Gesichtspunkte von Hans-Christoph Schaefer Vorbemerkung Il Aktenuntersuchungen - laufende und abgeschlossene Projekte I Bei der Staatsanwaltschaft Frankfurt am Main 2 Im Justizministerium Hessen IH Die rechtlichen Grundlagen zur Gewährung von Akteneinsicht bei Forschungsvorhaben I Richtlinien für das Straf- und Bußgeldverfahren 2. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 15.12.1983 3. Die Initiativen des Gesetzgebers IV Hessische Besonderheiten im datenschutzrechtlichen Bereich I Der Erlaß des Hessischen Ministers der Justiz vom 13.9.1983 2. $ 33 Hessisches Datenschutzgesetz Die praktische Handhabung der Gewährung von Akteneinsicht für Forschungsvorhaben Die Praxis der Staatsanwaltschaft Frankfurt am Main Datenschutzkonzeption Aufwand - Aktenfindungskartei - $ ı8 Abs.2 HDSG als Erschwernis S w N — Keine entscheidende Behinderung von Forschungsvorhaben durch den Datenschutz Wünsche an den Forschungsträger 289 ] Vorbemerkung Gestatten Sie mir, meine Damen und Herren, mit einem Geständnis zu beginnen. Als ich die freundliche und ehrenvolle Einladung zu dieser Veranstaltung erhielt, mir auch mein Referatsthema genannt wurde, habe ich die Versuchung gespürt, aus der Sicht einer großen Strafverfolgungsbehörde mich grundsätzlich über das Span- nungsverhältnis Datenschutz / Strafverfolgung auszulassen, das Unbehagen vieler Staatsanwälte über manche datenschutzrechtliche Anforderungen auszudrücken und auch ein gewisses Unverständnis darüber zu äußern, daß das Urteil des Bundesver- fassungsgerichts zum Volkszählungsgesetz vom ı5.12.1983 in vielen Bewertungen und Analysen mit einer eindeutigen datenschutzrechtlichen Übergewichtigkeit ausgelegt wird, die die Verfasser dieser Entscheidung wohl kaum gesehen, ge- schweige denn gewollt haben. Ich gebe allerdings weiter zu, daß ich bei etwas näherem Befassen mit dem Thema meines Referats gemerkt habe, daß eine grundsätzliche Auseinandersetzung mit dem Datenschutz aus der Perspektive der Strafverfolgung an dieser Stelle thematisch verfehlt wäre, so interessant und so wichtig eine solche Diskussion auch sein mag, allein schon deshalb, um zahlreiche Vorurteile und Vorbehalte mancher Strafverfolger gegen berechtigte datenschutzrechtliche Notwendigkeiten zu beseitigen. Der Ehrlichkeit halber sei zu Beginn meiner Ausführungen auch gesagt - inso- fern nehme ich das Ergebnis meiner Überlegungen vorweg -, daß ich entscheidende Behinderungen von Forschungsvorhaben im Rahmen von Aktenuntersuchungen durch datenschutzrechtliche Bestimmungen nicht sehe. Auf eine Ausnahme, die sich mittelbar auf Forschungsvorhaben auswirken kann und die in der Struktur und Organisation der Staatsanwaltschaft begründet ist, komme ich allerdings noch einmal zurück. . Aktenuntersuchungen - laufende und abgeschlossene Projekte ı. Bei der Staatsanwaltschaft Frankfurt am Main: Damit wir wechselseitig wissen, wovon wir reden, möchte ich Ihnen eine Reihe von Projekten, von Aktenuntersuchungen, nennen, die im Rahmen von Forschungs- vorhaben bei uns in{den letzten beiden Jahren gelaufen sind bzw. noch laufen. Die 290 entsprechenden Unterlagen habe ich durchgesehen und dabei Forschungsvorhaben u.a. zu folgenden Themen festgestellt: Erzieherische Maßnahmen im Jugendstrafrecht - Der Kronzeuge unter besonderer Berücksichtigung des $ 3ı BtMG - Staatlich provozierte Straftäter - Tatsächliche Mängel und Rechtsfehler im Bereich des Personalbeweises und der Verhandlungsführung - Computerkriminalität - Verfahren gemäß $& 456a StPO und Verhältnis zur Vollstreckungshilfe - Gutachten zur Frage der Strafempfänglichkeit - Frauen als Mörder - Sexueller Mißbrauch von Kindern - Strafrechtsschutz im Wettbewerbsbereich - Ärztliche Kunstfehler - Schriftvergleichsgutachten - Umweltstraftaten (in verschiedenen Varianten) - Schließlich NS-Vorgänge aller Art, etwa Verfolgung katholischer Priester im Dritten Reich, der Sinti im Dritten Reich, der Komplex Auschwitz und das Verfahren gegen den KZ-Arzt Dr. Mengele - Wie gesagt, es ist nur ein Ausschnitt aus den letzten Jahren, unvollständig, aber doch bezeichnend für die Aktenuntersuchungen bzw. die entsprechenden Wün- sche, die an uns herangetragen werden und die wir möglichst erfüllen, soweit wir es können. Auf unsere Genehmigungs- bzw. Ablehnungspraxis komme ich später zurück. Feststellen aber darf ich schon an dieser Stelle, daß wir uns sehr bemü- hen, allen Wünschen zu entsprechen. Forschungsträger sind übrigens im wesent- lichen die Universitäten, die die genannten Themen wissenschaftlich aufarbeiten wollen, oft, aber nicht immer, im Rahmen von Dissertationen. Aber auch andere wissenschaftliche Institute aus dem In- und manchmal auch aus dem Ausland wenden sich an uns. 2. Im Justizministerium Hessen Aus dem ministeriellen Bereich sind mir aus meiner früheren Tätigkeit dort zwei große Projekte in Erinnerung, die das Ministerium erreichten bzw. von ihm ausgingen: 291 Einmal die große Untersuchung der Universität Göttingen zur Untersuchungs- haftwirklichkeit. Die Ergebnisse dieser Untersuchung sind in der Zwischenzeit teil- weise schon der Öffentlichkeit vorgestellt worden. Das Ministerium wurde von dem Forschungsträger eingeschaltet, weil die Untersuchung nicht nur behörden-, son- dern auch länderübergreifend war. Das andere Projekt ist ein speziell hessisches Anliegen. Es war aufgefallen, daß die Aufhebungsquote hessischer Strafkammerurteile durch den Bundesgerichtshof in den letzten Jahren prozentual und im Vergleich zu anderen Ländern sehr hoch war. Um die entsprechenden Ursachen herauszufinden, wurde ein Lehrstuhl für Strafprozeßrecht beauftragt, dies wissenschaftlich zu erforschen. Ein Ergebnis liegt noch nicht vor. I Die rechtlichen Grundlagen zur Gewährung von Akteneinsicht bei Forschungsvorhaben Lassen Sie mich jetzt nach dieser rein tatsächlichen Beschreibung zu den Rechtsgrundlagen für die Akteneinsicht bei Forschungsvorhaben kommen und damit zu dem Spielraum, den die aktenführende Behörde bei der Bewilligung oder Ableh- nung entsprechender Akteneinsichtsgesuche hat. Den Strafprozessualisten unter Ihnen sage ich natürlich mit meinen Ausführungen zur Rechtsgrundlage nichts Neues. ı. Richtlinien für das Straf- und Bußgeldverfahren Es gibt bekanntlich gegenwärtig keine bundesweit geltende gesetzliche Grund- lage zur Gewährung von Akteneinsicht für wissenschaftliche Forschungsvorhaben. Die Einsichtnahme in Strafakten ist nur für Verfahrensbeteiligte im Gesetz ge- regelt. $ 147 StPO ist die entsprechende Vorschrift. Für die sog. Verfahrensun- beteiligten, darunter auch den öffentlichen oder nichtöffentlichen Forschungs- träger, gibt es bisher allgemein geltende Gesetzesbestimmungen, die die Aktenein- sicht regeln, nicht. Gegenwärtig läßt man eine Verwaltungsvorschrift zur Regelung der Einsichtnahme in Strafakten für Verfahrensunbeteiligte ausreichen. Die Num- mern 182 ff. der Richtlinien für das Straf- und Bußgeldverfahren enthalten ent- sprechende Vorschriften, vor allem Nr. 185a RiStBV für wissenschaftliche For- schungsvorhaben. Dort ist als Grundsatz festgehalten: "Für wissenschaftliche Vorhaben wird Akteneinsicht gewährt, wenn und soweit 292 deren Bedeutung dies rechtfertigt, der Verwaltungsaufwand vertretbar ist und die Gewähr besteht, daß ein Mißbrauch der erlangten Erkenntnisse nicht zu befürchten ıst .ll 2. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 15.12.1983 Diese etwas beschauliche und blauäugige Betrachtungsweise, nämlich eine Ver- waltungsvorschrift als Rechtsgrundlage für die Einsichtnahme in Strafakten im Rahmen wissenschaftlicher Forschung ausreichen zu lassen, hat die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 15.12.1983 zum Volkszählungsgesetz jäh zer- stört. In diesem Urteil wird, wie Sie alle wissen, das Recht auf informationelle Selbstbestimmung als eine Konkretisierung des allgemeinen Persönlichkeitsrechtes anerkannt. Zugleich hat das Gericht Inhalt und Wirkungsweise dieses Rechtes näher beschrieben und die Befugnis des Einzelnen deutlich gemacht, selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen. Einschrän- kungen dieses Rechts auf informationelle Selbstbestimmung sind nach der Ent- scheidung des Bundesverfassungsgerichts nur zur Befriedigung eines überwiegenden Allgemeininteresses möglich. Eingriffe bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, die u.a. den Verwendungszweck der Daten bereichsspezifisch und präzise bestimmen muß Demzufolge konnte die bisher lediglich auf Verwaltungsvorschriften gestützte Regelung auf Einsichtnahme in Akten durch Forschungsträger und andere Verfah- rensunbeteiligte nicht mehr ausreichen. Dies entspricht nicht der Intention und Begründung der Entscheidung vom 15.12.1983. Auch Akteneinsicht stellt einen Ein- griff in Rechte anderer dar und bedarf daher einer gesetzlichen Legitimation. Es ist nun allgemeine Meinung und ergibt sich auch aus der bisherigen Rechtspre- Chung des Bundesverfassungsgerichts, daß bis zur Schaffung der erforderlichen gesetzlichen Grundlage für eine Übergangszeit der bisherige Rechtszustand notge- drungen hingenommen werden kann und muß. In dieser Übergangszeit, in der wir uns noch befinden, ist es allerdings erforderlich - dies ist unstreitig -, die Gewährung der Akteneinsicht vorsichtiger und restriktiver zu handhaben als bis- her. Im einzelnen wird unter Berücksichtigung der Entscheidung des Bundesver- fassungsgerichts vom 15.12.1983 jetzt schon immer abzuwägen sein, inwiefern auf der einen Seite die Informationsrechte von Verfahrensunbeteiligten, hier des For- Schungsträgers, gesichert werden können, andererseits das Recht des Beschuldigten und anderer Verfahrensbeteiligter auf informationelle Selbstbestimmung gewährlei- Stet wird. 293 Seit dem ı15.12.1983 sind schon über 3 Jahre verstrichen. Ich weiß nicht, wie lange der sog. Übergangsbonus noch anhält, wie lange also die Justizbehörden mit dem gegenwärtigen Rechtszustand noch auskommen dürfen. Angesichts einer über- schaubaren und regelbaren Materie kommt mir diese Übergangszeit bis zur Schaf- fung einer klaren gesetzlichen Grundlage für die Gewährung von Akteneinsicht für Verfahrensunbeteiligte etwas lang vor. Ich habe auch gewisse Probleme damit, einzusehen, daß der Gesetzgeber z.B. in der Zwischenzeit ein völlig anderes rechtspolitisches Anliegen, nämlich den Opferschutz, relativ schnell gesetzgebe- risch umsetzt - seine Bedeutung und Wichtigkeit sei in keiner Weise angezwei- felt -, die klaren Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zum informationellen Selbstbestimmungsrecht des Einzelnen, jedenfalls was die notwendige Änderung der StPO angeht, aber sehr behutsam, um nicht zu sagen dilatorisch, in Angriff nimmt. 3. Die Initiativen des Gesetzgebers Selbstverständlich habe ich nicht übersehen, daß der Gesetzgeber in Gestalt des Bundesministers der Justiz durch Vorlage vorbereitender Papiere, eines sog. "Pro- blempapiers" im Mai 1985 und eines "Arbeitsentwurfs" im Juli 1986, tätig geworden ist. Er hat in diesen Papieren auch Vorschläge für Gesetzesbestimmungen gemacht, die eine Einsichtnahme in Akten für Verfahrensunbeteiligte, d.h. auch Forschungs- träger, vorsehen. Während die Vorschläge des Bundesministers der Justiz in dem ersten Papier ("Problempapier") sich fast wörtlich an den Bestimmungen der Richtlinien für das Strafverfahren - wie erwähnt Nr. ı182 ff. - orientierten, wurden in dem zweiten Papier ("Arbeitsentwurf") Ergänzungen der StPO vorgeschlagen (88 150 bis 150 c), die zwar auch an die Regelung in den RiStBV anknüpften - ich zitiere aus der Begründung - : "Soweit sich diese in der Praxis bewährt haben und den nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu beachtenden verfassungsrecht- lichen Kriterien entsprechen", schließlich knüpfen sie aber auch, soweit sachge- recht, an Regelungen eines Gesetzentwurfs der Bundesregierung "zur Änderung des Bundesdatenschutzgesetzes" an. Der Grundgedanke dieser Verweisung auf den Entwurf des Bundesdatenschutz- gesetzes - dort $ 3a - ist die Gleichbehandlung der Übermittlung personenbezoge- ner Daten aus Dateien und aus Strafakten. Das Schutzinteresse des Betroffenen wird ähnlich oder gleich beurteilt wie bei der Übermittlung von Daten aus Datei- en Grundsätzlich wird bei der vorgesehenen Regelung der Akteneinsicht, d.h. der 294 Datenübermittlung und Verwertung aus Akten für Forschungsvorhaben, von der Einwilligung des Betroffenen ausgegangen. Dieses Erfordernis ist mit der gesetz- lichen Festschreibung neu und könnte die Durchführung von Forschungsvorhaben erschweren. Allerdings sind die vorgesehenen Ausnahmen, nach denen öffentliche und, unter etwas strengeren Voraussetzungen, auch nichtöffentliche Stellen ohne die Einwilligung des Betroffenen ein Forschungsvorhaben durchführen können, doch recht weitgehend, so daß eine entscheidende Beeinträchtigung der For- schungsarbeit durch die Anforderungen des Datenschutzes m.E. nicht erfolgt. In $ ısob des "Arbeitsentwurfs" zur Änderung der StPO bzw. $ 3a Abs.2 des Bun- desdatenschutzgesetzes (Entwurf) heißt es u.a.: "... bedürfen .. der Einwilligung des Betroffenen nicht, wenn der Zweck der Forschung nicht auf andere Weise erfüllt werden kann und I das berechtigte Interesse der Allgemeinheit an der Durchführung des For- schungsvorhabens das Geheimhaltungsinteresse des Betroffenen erheblich überwiegt oder es nicht zumutbar ist, die Einwilligung einzuholen und schutzwürdige Belange nicht beeinträchtigt werden." Es wird abzuwarten sein, ob es nun bei dieser Konzeption des Gesetzgebers bleibt oder noch andere Vorschläge gemacht werden. In jedem Fall meine ich, daß es an der Zeit ist, von den Vorentwürfen und Rohformulierungen abzugehen und einen konkreten Entwurf in das Gesetzgebungsverfahren einzubringen. Abgesehen davon, daß auch ein Übergangsbonus einmal verbraucht sein kann, bringt das Zö- gern und Zuwarten des Bundesgesetzgebers die nun wirklich nicht begrüßenswerte Entwicklung mit sich, daß ein Land - so Hessen, ich komme darauf zurück - im Wege der konkurrierenden Gesetzgebung gemäß Artikel 74 GG im Landesbereich Regelungen trifft, die vom Inhalt der Materie und der Einheitlichkeit wegen ausschließlich Bundesangelegenheit sein sollten - hier die Regelung der Einsicht- nahme in Strafakten für Forschungsvorhaben. IV Hessische Besonderheiten im datenschutzrechtlichen Bereich Damit komme ich zu hessischen Besonderheiten im datenschutzrechtlichen Be- Teich, soweit die Akteneinsicht im Rahmen von Forschungsvorhaben angesprochen ist. Diese hessischen Besonderheiten können im wesentlichen natürlich nur in der 295 sog. Übergangszeit wirksam sein, bis der Bundesgesetzgeber tätig geworden ist und die in die StPO gehörende Materie geregelt hat. Ich halte es im übrigen für unstreitig, daß die Einsichtnahme in Strafakten gewissermaßen einen Annex des Strafverfahrens darstellt und von daher auch in die das Strafverfahren regelnde StPO gehört und nicht in ein anderes Gesetz. I Der Erlaß des Hessischen Ministers der Justiz vom 13.9.1983 Bereits vor dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 15.12.1983 hatten wir im hessischen Justizbereich im Einvernehmen mit dem hessischen Datenschutzbe- auftragten für die Durchführung von Forschungsvorhaben gewisse datenschutz- rechtliche Leitlinien aufgestellt. Kern dieser Regelung, die mit Erlaß des Hessi- schen Ministers der Justiz vom 13.9.1983 an die hessischen Staatsanwaltschaften als aktenführende Behörden gegeben wurde, war das Verlangen an den jeweiligen Forschungsträger, für sein Forschungsvorhaben, in dessen Rahmen er Aktenunter- suchungen durchzuführen wünschte, eine klare Datenschutzkonzeption vorzulegen. Die Staatsanwaltschaften waren nach diesem Erlaß gehalten, eine solche Daten- schutzkonzeption vor Bewilligung der Akteneinsicht zu verlangen, wenn sie nicht von dem Forschungsträger von vornherein vorgelegt wurde. Die gewünschte Daten- schutzkonzeption sollte nach dem Erlaß vom 13.9.1983 vor allem folgende Gesichts- punkte umfassen: Die Verarbeitung, Sicherung (Aufbewahrung) und Löschung der Daten - Die Art der Anonymisierung (z.B. durch Codierung der Daten) - Methode der Aktenauswertung - Gegebenfalls Methode der Befragung - Schließlich die Datenschutzverpflichtung der Mitarbeiter des Forschungs- instituts - Die Staatsanwaltschaften wurden nach dem genannten Erlaß auch gebeten, sich nicht mit pauschalen Erklärungen des Forschungsträgers, wie etwa: "Datenschutz- rechtliche Gesichtspunkte werden berücksichtigt"” oder "Verschwiegenheit wird zugesichert" oder "Anonymisierung wird zugesagt" zufriedenzugeben. Soweit ein einzelner wissenschaftlicher Mitarbeiter eines Forschungsinstituts die Bitte um Akteneinsicht äußert, sollte mit dem Forschungsträger anschließend selbst Kontakt aufgenommen werden, um die gewünschte Datenschutzkonzeption zu gewährleisten. 296 Soweit dieser Erlaß des Hessischen Ministers der Justiz an die hessischen Staatsanwaltschaften als aktenführende Behörden. Er hat selbstverständlich die Praxis der Gewährung von Akteneinsicht im Rahmen von Forschungsvorhaben ent- scheidend bestimmt und trägt den Überlegungen des Bundesverfassungsgerichts zum informationellen Selbstbestimmungsrecht des einzelnen - obwohl vor der Entschei- dung vom 15.12.1983 erlassen - Rechnung. Ein weiterer Erlaß des Hessischen Ministers der Justiz bzw. die umsetzende Rundverfügung des Generalstaatsanwalts in Frankfurt am Main vom 3.9.1985 ist für die Praxis der Akteneinsichtsgewährung durch die hessischen Staatsanwaltschaften von Bedeutung. Unter Berücksichtigung der ersten Vorschläge des Bundesministers der Justiz in seinem "Problempapier" vom 15.5.1985 war angeordnet worden, in den Akten befindliche psychiatrische, psychologische und medizinische Gutachten auszuheften, in ein Sonderheft zu nehmen und entsprechend der Regelung in Nr.16 Abs.2 Satz 2 RiStBV für die Zentralregisterauskunft dieses Sonderheft dann von der Gewährung der Einsichtnahme in die Akten grundsätzlich auszunehmen, d.h. nicht mit den Akten zu versenden. Später wurde diese Regelung dann auch noch auf Berichte der Sozialen Gerichtshilfe und der Jugendgerichtshilfe ausgedehnt. 2. $ 33 Hessisches Datenschutzgesetz Seit 1.1.1987 hat sich in Hessen die Rechtslage für die Gewährung von Akten- einsicht im Rahmen von Forschungsvorhaben weiter verändert. Der hessische Gesetzgeber hat sein Datenschutzgesetz unter Berücksichtigung der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 15.12.1983, "aber auch mit Rücksicht auf die Sich ständig weiterentwickelnde Informationstechnologie verändert und präzisiert", wie es in der Begründung zu dem Gesetz u.a. heißt. So gilt seit Jahresbeginn in Hessen mit dem $ 33 des novellierten Daten- Schutzgesetzes eine neue Bestimmung für die "Datenverarbeitung für wissenschaft- liche Zwecke". Darunter fallen auch die personenbezogenen Daten in Strafakten. Es ist zwar vom hessischen Gesetzgeber in $ 3 Abs.3 Satz 2 des neuen Daten- Schutzgesetzes anerkannt, daß besondere Rechtsvorschriften diesem Gesetz ggfs. vorgehen. So sind für die personenbezogenen Daten in staatsanwaltlichen Akten bei der Strafverfolgung und der Strafvollstreckung Teile des Hessischen Daten- Schutzgesetzes ausgenommen, nicht aber die Bestimmung über die Forschungsvor- haben, so daß mangels einer bundeseinheitlichen Gesetzesvorschrift über die Einsichtnahme in Strafakten im Rahmen von Forschungsvorhaben $ 33 des neuen Hessischen Datenschutzgesetzes über die konkurrierende Gesetzgebung gemäß 297 Artikel 74 GG jedenfalls solange hier gilt, bis eine entsprechende Änderung der StPO Gesetz geworden ist. Im übrigen ist gegen den Inhalt dieser neuen Vorschrift nichts einzuwenden. Sie ist, wenn ich es richtig bewerte, ausgesprochen wissenschaftsfreundlich und schraubt die Anforderungen des Datenschutzes keineswegs übertrieben hoch. Das Gesetz geht zwar auch von der Notwendigkeit der Einwilligung des Betroffenen aus, setzt sich aber noch leichter über dieses Erfordernis hinweg als die vorge- schlagene Regelung des $ ı sob StPO in dem sog. "Arbeitsentwurf" des Bundesmini- sters der Justiz. So heißt es in $ 33 Abs.ı Satz ı und 2 HDSG: "Zum Zwecke unabhängiger wissenschaftlicher Forschung dürfen datenverarbei- tende Stellen personenbezogene Daten ohne Einwilligung des Betroffenen nur für bestimmte Forschungsarbeiten übermitteln, soweit dessen schutzwürdige Belange wegen der Art der Daten, wegen ihrer Offenkundigkeit oder wegen der Art der Verwendung nicht beeinträchtigt werden. Der Einwilligung des Betroffenen bedarf es auch nicht, wenn das öffentliche Interesse an der Durchführung des For- schungsvorhabens die schutzwürdigen Belange des Betroffenen erheblich überwiegt und der Zweck der Forschung nicht auf andere Weise erreicht werden kann." Ungeachtet dieser auch für die aktenführenden Staatsanwaltschaften durchaus praktikablen Bestimmung, sehe ich es schon als Ärgernis an, daß die Staatsanwalt- schaften in Hessen die Gewährung ihrer Akteneinsicht für Forschungsvorhaben gegenwärtig noch an einer anderen Rechtsgrundlage ausrichten als die Staatsan- waltschaften in Bayern, Baden-Württemberg oder Nordrhein-Westfalen. V. Die praktische Handhabung der Gewährung von Akteneinsicht für Forschungs- vorhaben I Die Praxis der Staatsanwaltschaft Frankfurt am Main Gestatten Sie mir, daß ich zum Schluß noch einmal auf die praktische Handhabung der Akteneinsicht für wissenschaftliche Vorhaben bei meiner Behörde zurückkom- me. Dabei will ich auch noch einige Schwierigkeiten und Probleme ansprechen und schließlich den einen oder anderen Wunsch äußern. Ich glaube feststellen zu können, daß unsere Praxis ausgesprochen großzügig ist. Dies gilt auch für die ministerielle Haltung in diesen Fragen, soweit eine Zuständigkeit des Hessischen Ministers der Justiz gegeben ist. Im Zweifel wird die 298 Akteneinsicht bei uns gewährt, es wird zumindest versucht, etwaige Hemmnisse abzubauen. Hin und wieder, vor allem in der Vergangenheit, mag diese Großzü- gigkeit zugunsten der Wissenschaft und zu Lasten des Datenschutzes gegangen sein. Im übrigen weiß ich natürlich nicht, ob unsere Praxis repräsentativ ist. Inso- fern habe ich gewisse Zweifel. Bei gelegentlichen behörden- und länderübergrei- fenden Korrespondenzen bezüglich einer möglichst einheitlichen Handhabung der Akteneinsicht bei diesem oder jenem Projekt hatte ich den Eindruck, daß in anderen Behörden anderer Länder die Meßlatte zur Gewährung von Akteneinsicht für wissenschaftliche Vorhaben etwas höher gelegt wird als bei uns. Ich kritisiere dies nicht. Es mag durchaus sein, daß datenschutzrechtlich eine Versagung hin und wieder zu rechtfertigen oder sogar geboten ist. Wir versuchen allerdings zunächst, möglichst eine Ablehnung zu vermeiden. Natürlich darf es im konkreten Fall an der Ernsthaftigkeit des wissenschaft- lichen Vorhabens keine Zweifel geben. Wenn es diese Zweifel gibt, ist selbstver- ständlich die Akteneinsicht zu versagen. Aber auch dann gibt es Fälle, in denen wir uns veranlaßt sehen, kooperativ zu Ssein. Ein Beispiel: Eine Jugendorganisation will die Vergangenheit eines nationalsozialistischen Arbeitslagers im Frankfurter Raum, in dem viele Menschen umgekommen sind, auf- arbeiten und begehrt von daher Einsichtnahme in entsprechende, bei uns geführte Strafakten. Natürlich war dieses Projekt streng genommen kein wissenschaftliches Vorhaben, die Jugendorganisation war kein Forschungsträger. Selbstverständlich haben wir keine Akteneinsicht gewährt. Wir meinten aber, dem Informationsbe- dürfnis dieser Jugendlichen gleichwohl in gewisser Weise entsprechen zu müssen und haben uns daher dazu entschieden, den Jugendlichen ein Gespräch mit dem Zuständigen Staatsanwalt über die einschlägigen Verfahren anzubieten, was auch gerne angenommen worden ist. 2. Datenschutzkonzeption Selbstverständlich gibt es auch Fälle, in denen wir entsprechend dem vorhin erwähnten Erlaß des Hessischen Ministers der Justiz vom 13.9.1983 von dem For- Schungsträger die Vorlage einer geeigneten Datenschutzkonzeption verlangen bzw. die Nachbesserung einer solchen. In aller Regel wird dem auch dann entsprochen, SO daß es zur Ablehnung der gewünschten Akteneinsicht nicht kommen muß. 299 3. Aufwand - Aktenfindungskartei - $ ı8 Abs.2 HDSG als Erschwernis Zu gelegentlichen Ablehnungen von Aktenuntersuchungen kommt es aller- dings - nicht häufig, aber doch immer einmal wieder -, wenn der von uns ver- langte oder erbetene Verwaltungsaufwand zu groß wird. Etwa dann, wenn wir ge- beten werden, Akten nach sehr allgemeinen Kriterien herauszusuchen, so nach dem Delikt ohne weitere Spezifizierung, z.B. - Verfahren gegen Amtsträger wegen Straftaten gegen die Umwelt - Hier konnten wir nur die Dezernenten befragen. Umweltstrafsachen - Diese Anfrage ist viel zu allgemein gehalten, wir konnten nicht helfen. Straftaten im Wettbewerbsbereich - Auch diese Anfrage ist viel zu allgemein gehalten. Auch hier konnten wir nicht helfen. Wir haben - ich muß dies sicher nicht begründen - zu knappe Ressourcen, insbesondere auch im Geschäftsstellenbereich, als daß wir unsere Mitarbeiter zur Realisierung solcher doch sehr allgemein gehaltener Wünsche einsetzen könnten. Im übrigen sind wir - an dieser Stelle sei es angebracht - durch den Datenschutz insofern beeinträchtigt und dies wirkt sich deshalb auch auf unsere Kooperation bei Forschungsvorhaben aus, als wir gehalten sind, nach dem neuen Hessischen Datenschutzgesetz die in unserer zentralen automatisierten Namenskartei gespei- cherten personenbezogenen Daten des Betroffenen von Amts wegen - ich betone: von Amts wegen .‚(vgl. $ 18 Abs.2 HDSG) - mitzuteilen, obwohl wir nach wie vor die Auffassung vertreten, daß unsere Kartei ein interne, d.h. bloße Aktenfin- dungskartei ist, die nur im Zusammenhang mit den Akten gesehen werden kann. Ich habe die Hoffnung nicht aufgegeben, daß sich unsere Auffassung letztlich doch noch durchsetzt, zumal manche der von uns von Amts wegen zu erledigenden Aus- künfte wirklich unsinnig sind und infolgedessen auch von den Betroffenen mißver- standen werden müssen. Denken Sie bitte an den Beschuldigten eines Js-Ermitt- lungsverfahrens, der wegen der Eindeutigkeit der Sach- und Rechtslage nie vernommen worden ist und in dessen Verfahren die Einleitung von Ermittlungen gemäß $ ı52 Abs.z StPO - a limine - abgelehnt worden ist. Wie soll dieser "Be- troffene" die obligatorische Mitteilung dann verstehen, daß seine Daten bei uns 300 gespeichert sind? Eine andere Mitteilung aus dem Verfahren heraus erhält er nämlich nicht. Wie dem auch sei, ich stelle dieses Problem hier nur deshalb dar, weil wir mit unserer EDV-Anlage, mit der wir theoretisch auch die Verfahren heraussuchen könnten, die lediglich allgemein nach Deliktstyp bezeichnet sind, durch andere Aufgaben - vergleiche z.B. eben diese Verpflichtung nach dem $ ı8 Abs.2 HDSG - so ausgelastet sind, daß wir einen solchen Aufwand für ein Forschungsvorhaben nicht betreiben können. 4. Keine entscheidende Behinderung von Forschungsvorhaben durch den Daten- schutz Abgesehen von dieser ganz speziellen Problematik, die mit einer automatisierten Kartei einer Staatsanwaltschaft in Hessen verbunden ist und die sich mittelbar auch auf die Durchführung von Forschungsvorhaben auswirken kann, meine ich al- lerdings - ich komme damit auf meine zu Beginn gemachte Feststellung zurück -, daß der Datenschutz mit seinen Anforderupgen keine besonders hohen Hürden für die Durchführung von Aktenuntersuchungen im Rahmen von Forschungsvorhaben aufstellt. Eine echte Behinderung oder auch nur erhebliche Erschwerung der wissenschaftlichen Arbeit sehe ich jedenfalls nicht. Dies gilt nach meiner Auf- fassung sowohl für die vom Bundesgesetzgeber intendierten bereichsspezifischen Akteneinsichtsvorschriften in der StPO (vgl. den Arbeitsentwurf des Bundes- ministers der Justiz vom Juli 1986) wie auch für die Bestimmungen des novellier- ten Hessischen Datenschutzgesetzes. S. Wünsche an den Forschungsträger Gestatten Sie mir, meine Damen und Herren, zum Schluß meines Referats noch einige Wünsche zu äußern, die weniger den Datenschutz als die Durchführung von Forschungsvorhaben im Kern betreffen. Der Forschungsträger kann selbst einen großen Beitrag zur problemlosen Durchführung der von ihm gewünschten Aktenuntersuchungen leisten, wenn er sein Anliegen präzise darstellt, möglichst die Verfahren genau bezeichnet, die er einzusehen wünscht; wenn es ihm nicht möglich ist, Aktenzeichen zu benennen, dann sollte er zumindest darum bemüht sein, andere Kriterien aufzuzeigen, die das Heraussuchen der Akten leicht möglich machen. Er erspart sich damit eine un- nötige Ablehnung seines Wunsches wegen zu großen Aufwandes. Gegebenenfalls 301 muß der Forschungsträger zunächst selbst recherchieren, bevor er an uns heran- tritt. Im übrigen sollte der Forschungsträger bzw. das Forschungsinstitut einen Antrag auf Akteneinsichtnahme stellen, auch wenn es um einen Doktoranden oder einen anderen Wissenschaftlichen Mitarbeiter geht, der die Akten untersuchen soll. Er sollte es jedenfalls nicht dem einzelnen Mitarbeiter überlassen, mit uns zu korrespondieren. Er sollte vielmehr für seinen Mitarbeiter von vornherein mit uns Kontakt aufnehmen und damit sein Interesse und seine Trägerschaft an dieser Forschungsarbeit dokumentieren. Schließlich erlaube ich mir noch, zwei mehr atmosphärische Wünsche zu äußern: Wir erleben es manchmal, nicht regelmäßig, daß man uns für die Bereitstellung der gewünschten Akten ausdrücklich dankt. In vielen Fällen erhalten wir allerdings keine Antwort. Ich möchte nur andeuten, daß ein kurzer Dank für unseren Beitrag mit Gewißheit die Bereitschaft erhöht, künftig Forschungsvorhaben zu unter- stützen. Und noch etwas: Mit Hilfe unserer Akten haben Sie irgend:etwas erforscht und wissenschaftlich erarbeitet. Dieses wissenschaftliche Ergebnis ist auch für uns von großem Interesse. Ich halte es daher für ein nobile officium, uns auch ohne eine entsprechende Bitte Ihre mit unseren Akten erzielten wissenschaftlichen Ergeb- nisse mitzuteilen. 302 Datenschutzrechtliche Fragen kriminologischer Forschung in der Strafrechtspflege von Gilbert Häfner Einleitung Il Geltung der Datenschutzgesetze für Gerichte, Staatsanwaltschaften und Hochschulen IH Sachlicher Anwendungsbereich der Datenschutzgesetze I Personenbezogene Daten 2. Dateibezug IV Sonderregelungen für sogenannte interne Dateien Rechtslage bei Anwendbarkeit der Datenschutzgesetze I Datenübermittlung 2. Datenverarbeitung für wissenschaftliche Zwecke VI Akteneinsicht in Strafverfahrensakten zu Zwecken wissenschaftlicher - insbesondere kriminologischer - Forschung I Rechtliche Grundlagen 2 Ist die Einwilligung erforderlich? I Einleitung Datenschutz - ein Begriff, der heute in aller Munde ist. Dabei wird häufig übersehen, daß die im wesentlichen Ende der 70er Jahre verabschiedeten Daten- schutzgesetze nicht einen lückenlosen Schutz des gesamten Bereichs der Persön- lichkeitssphäre zum Ziel hatten; Datenschutz sollte nicht an die Stelle des Persön- 303 lichkeitsschutzes treten. Vielmehr sollte nur ein Teilbereich des Persönlichkeits- schutzes, nämlich des Schutzes persönlicher Daten gegen die Gefahren der elek- tronischen Datenverarbeitung, einer speziellen Regelung zugeführt werden. In der folgenden Darstellung werden daher zunächst Anwendungsbereich (Il - IV) und wesentliche Regelungen (V) der Datenschutzgesetze erläutert und sodann die Rechtslage und Praxis bei der für die kriminologische Forschung wichtigen Frage der Gewährung von Akteneinsicht in Strafverfahrensakten zu wissenschaft- lichen Zwecken behandelt (VI) Die Ausführungen orientieren sich an den Regelungen des Bundesdatenschutzge - setzes (BDSG) und - beispielhaft - des Landesdatenschutzgesetzes Baden-Württem- berg (LDSG-BW). Die Datenschutzgesetze der anderen Bundesländer beinhalten im wesentlichen gleichlautende Regelungen; auf ihre Zitierung wurde verzichtet. Lediglich das neue Hessische Datenschutzgesetz vom ı1. November 1986 betritt in verschiedenen Punkten Neuland und ist daher nur begrenzt mit der Rechtslage in den übrigen Ländern und im Bund vergleichbar. Das gilt insbesondere für die Anwendung des Hessischen Datenschutzgesetzes auch auf Akten (vgl. unten IlI, 2) und die Regelung über die Datenverarbeitung für wissenschaftliche Zwecke im $ 33 HDSG. l Geltung der Datenschutzgesetze für Gerichte, Staatsanwaltschaften und Hochschulen In $ 7 Abs.ı Bundesdatenschutzgesetz (BDSG) bzw. $ 2 Abs.ı Landesdaten- schutzgesetz Baden-Württemberg (LDSG-BW) ist bestimmt, daß der zweite Ab- schnitt des Gesetzes für Behörden und sonstige öffentliche Stellen gilt. Hierunter fallen auch die Gerichte, Staatsanwaltschaften und Hochschulen. Die ausdrückliche Erwähnung der Organe der Rechtspflege in Nummer 2 von $ 7 Abs. 2 BDSG unter- streicht, daß es sich bei diesen um Behörden bzw. sonstige öffentliche Stellen handelt. Aus dieser Vorschrift folgt im übrigen nicht, daß Rechtspflegeorgane in Ver- waltungsangelegenheiten von der Anwendung der Datenschutzgesetze ausgenommen wären; vielmehr gilt für diesen Bereich $ 7 Abs.ı Nr.ı BDSG. Die Bedeutung der Nr. 2 liegt lediglich darin, daß Organe der Rechtspflege umfassender als der übrige öffentliche Bereich, und zwar unabhängig davon, ob sie Bundesrecht anwenden, dem BDSG unterfallen sollen. Mangels Gesetzgebungskompetenz konnte der Bun- 304 desgesetzgeber dies für die Verwaltungstätigkeit der Gerichte jedoch nicht bestim- men. Aus der eben angesprochenen Vorschrift des $ 7 Abs.2 BDSG geht außerdem hervor, daß für die Landesbehörden das Landesdatenschutzgesetz gilt, welches dem Bundesdatenschutzgesetz vorgeht. Wenn somit die Datenschutzgesetze grundsätzlich auch für die Tätigkeit der Gerichte und Staatsanwaltschaften gelten, so ist doch auf eine Besonderheit hinzuweisen: Sie betrifft die Kontrollrechte durch den Landesbeauftragten für den Datenschutz (vgl. &$ ı6 Abs.ı LDSG-BW und $& ı9 Abs.ı BDSG). Gerichte sind von der Kontrolle des Landesbeauftragten für den Datenschutz gänzlich ausgenommen, soweit sie rechtsprechende Tätigkeit ausüben. Zur Abgren- zung zwischen rechtsprechender und sonstiger Tätigkeit der Gerichte kann man auf die zu Art. 97 Grundgesetz und $ 26 Deutsches Richtergesetz ergangenen Entscheidungen (Stichwort "Kernbereichslehre") zurückgreifen. Der Grund für diese Ausnahme von der Kontrolle durch den Landesbeauftragten ist, daß die richterliche Unabhängigkeit nicht durch derartige Kontrollen beeinträchtigt werden soll. Trotz der Ausnahme von der Kontrolle bleiben die Gerichte jedoch an die Datenschutz- gesetze gebunden. Die Staatsanwaltschaften sind im Gegensatz zu den Gerichten nicht unabhängig. Die Ausnahme von der Kontrolle durch den Landesbeauftragten für den Daten- schutz ($ 16 Abs.ı LDSG-BW) gilt daher für sie nicht. Allerdings ist auch für die Staatsanwaltschaften ein gewisser Sonderstatus vorgesehen: $ ı6 Abs.3 Satz 4 LDSG-BW bestimmt, daß das ansonsten bestehende Recht zum jederzeitigen Zutritt zu den Diensträumen dem Landesbeauftragten für den Datenschutz und seinen Beauftragten hier verwehrt werden kann, wenn die zuständige Oberste Landesbe- hörde im Einzelfall feststellt, daß die Sicherheit des Bundes oder eines Landes gefährdet ist. Praktische Anwendungsfälle für diese Fallgestaltung wird man sich jedoch allenfalls äußerst selten vorstellen können. . Sachlicher Anwendungsbereich der Datenschutzgesetze ı. Personenbezogene Daten Zunächst ist festzuhalten, daß die Datenschutzgesetze nur auf personenbezogene Daten Anwendung finden. $ 4 Abs.ı LDSG-BW definiert diesen Begriff folgender- maßen: 305 "Im Sinne dieses Gesetzes sind personenbezogene Daten Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person (Betroffenen)." Bestimmt ist die Person, wenn sich aus den Angaben ergibt, daß sie sich auf diese Person und nur auf diese beziehen. Bestimmbar ist die Bezugsperson dann, wenn sie zwar nicht durch die Daten allein (eindeutig) identifiziert wird, jedoch mit Hilfe anderer Informationen festgestellt werden kann. Dabei läßt der Wortlaut des Gesetzes offen, ob es genügt, daß objektiv die Möglichkeit der Bestimmung besteht, oder ob es erforder- lich ist, daß jedermann, dem die Daten zur Kenntnis gelangen, die Bezugsperson bestimmen könnte. Diese Frage ist von erheblicher praktischer Bedeutung, da die Anwendbarkeit der Datenschutzgesetze von der Bestimmbarkeit, d.h. vom Personen- bezug, abhängt. Richtig wird hier eine - vom Gesetzeswortlaut nicht ausgeschlos- sene - Zwischenposition sein!. Es kommt im Einzelfall darauf an, welches "Zusatz- wissen" benötigt wird, um zusammen mit den bereits bekannten - zur Beurteilung stehenden - Daten auf eine bestimmte Person bezogen werden zu können. Soweit das benötigte Zusatzwissen aus allgemein zugänglichen Quellen, wie etwa Adressbuch, Auskunfteien, Pressearchive, öffentliche Register und dergl., beschafft werden kann, ist Bestimmbarkeit gegeben. Schwierig sind dagegen die Fälle, in denen das zur (Re)identifikation erforder- liche Zusatzwissen weder allgemein zugänglich noch gänzlich unzugänglich ist. Hier gilt, daß Bestimmbarkeitk dann gegeben ist, wenn der Wert der möglicherweise zu erlangenden Informationen zu dem zur Beschaffung des Zusatzwissens erforder- lichen Aufwand so in Relation steht, daß nach der Lebenserfahrung nicht auszu- schließen ist, daß ein Interessent von dieser Möglichkeit Gebrauch machen wird?2, Zu berücksichtigen ist, daß bestimmte Daten für denjenigen, der über das zur Identifikation nötige Zusatzwissen verfügt, wegen Bestimmbarkeit der Bezugsperson personenbezogene Daten sind, während sie dies für einen anderen, dem das erforderliche Zusatzwissen nur unverhältnismäßig schwer zugänglich ist, nicht sind. Der Begriff der personenbezogenen Daten ist daher relativ3. So macht etwa eine Personal- oder Kontonummer zusammen mit der Angabe des Arbeitgebers bzw. des Kreditinstituts die Bezugsperson bestimmbar, aber nur für denjenigen, der die I Soauch SIMITIS/DAMMANN/MALLMANN/REH, Kommentar zum BDSG. 3. Aufl., 1981, $ 2 Rdnr. 2ı 2 SIMITIS u.a., (Fn. ı), Rdnr. 36 3 SIMITIS u.a., (Fn I), Rdnr. 30 306 Zuordnung der Nummern zu Namen und Anschrift kennt oder ermitteln kann4. Ebenso ist ein gerichtliches oder staatsanwaltschaftliches Aktenzeichen etwa für den Richter oder Geschäftsstellenbeamten ein personenbezogenes Datum, weil diese ohne weiteres etwa durch einen Blick ins Register die entsprechende Person feststellen können. Für einen völlig Außenstehenden dagegen, der keinerlei berech- tigtes Interesse an der Nennung der entsprechenden Namen geltend machen könnte und hierzu auch keinen Zugang hat, handelt es sich nicht um personenbezogene Daten. Die theoretische Möglichkeit, daß auch dieser etwa durch einen Anruf bei der Geschäftsstelle den Namen der betreffenden Person in Erfahrung bringen könnte, reicht nach dem oben Gesagten nicht aus, um deshalb ein gerichtliches Aktenzeichen als personenbezogen anzusehen. Die hierzu erforderliche Mitteilung des Namens etwa durch den Geschäftsstellenbeamten würde nämlich voraussetzen, daß dieser pflichtwidrig handelt. Denn er ist nicht berechtigt, beliebigen Personen die Namen von Prozeßparteien oder Angeklagten mitzuteilen. Es ist daher wohl zutreffend, gerichtliche Aktenzeichen nur in bestimmten Bereichen, nicht aber generell, als personenbezogene Daten anzusehen. Nach erfolgter Anonymisierung, die das Gesetz an bestimmten Stellen auch ausdrücklich verlangt (vgl. 88 31ı Abs.ı Nr.2 und 36 Abs.ı BDSG), handelt es sich nicht mehr um personenbezogene Daten, so daß die Datenschutzgesetze nicht mehr zur Anwendung kommen. 2. Dateibezug Nach $ ı Abs.ı LDSG-BW bzw. BDSG gelten die Datenschutzgesetze nicht für personenbezogene Daten schlechthin, sondern nur bei deren Verarbeitung in Dateien (sogenannter Dateibezug). Die Vorschrift lautet: "Dieses Gesetz schützt personenbezogene Daten, die in Dateien gespeichert, verändert, gelöscht oder aus Dateien übermittelt werden..." Was eine Datei ist, definiert $ 4 Abs.3 Nr.3 LDSG-BW (= $ 2 Abs.3 Nr.3 BDSG): "Im Sinne dieses Gesetzes ist...eine Datei eine gleichartig aufgebaute Sammlung von Daten, die nach bestimmten Merkmalen erfaßt und geordnet, nach anderen bestimmten Merkmalen umgeordnet und ausgewertet werden kann, ungeachtet der dabei angewendeten Verfahren: nicht hierzu gehören Akten und Aktensammlungen, 4 SIMITIS u.a., (Fn. ı), Rdnr. 26 307 es sei denn, daß sie durch automatisierte Verfahren umgeordnet und ausgewertet werden können." Unter die Datenschutzgesetze fallen also sowohl manuelle als auch automati- sierte Dateien. Auf Akten und Aktensammlungen sind die Datenschutzgesetze dagegen nur dann anwendbar, wenn diese durch ein automatisiertes Verfahren umgeordnet und ausgewertet werden können (anders das Hessische Datenschutzge- setz V. I1 II 1986). Ein Aktenauffindungssystem wie etwa das Register fällt jedoch nicht hierunter, da es kein Aktenauswertungssystem im Sinne dieser Vorschrift ist. Strittig ist die Frage der Anwendbarkeit der Datenschutzgesetze im Falle der sogenannten Parallelspeicherung. Das sind personenbezogene Daten, die sowohl in einer Datei als auch in einer Akte gespeichert sind. Werden diese personenbezoge- nen Daten im konkreten Fall aus der Akte übermittelt, so ist strittig, ob dennoch die Datenschutzgesetze, insbesondere $ ı0, anwendbar sind mit der Begründung, sonst würden die Schutzvorschriften der Datenschutzgesetze umgangen. Auf dieses Problem soll hier jedoch nicht näher eingegangen werden5. Für den Bereich der Justiz ergibt sich daraus, daß die Namensverzeichnisse als Dateien grundsätzlich unter die Datenschutzgesetze fallen (zu einer diesbezüg- lichen Ausnahme vgl. nachfolgend Ziffer IV), während dies für Akten und Register nicht gilt. IV. Sonderregelungen für sogenannte interne Dateien Wie soeben ausgeführt, fallen Dateien grundsätzlich unter das Datenschutzge- setz. Dies gilt jedoch gem. $ ı Abs.z2 Satz 2 LDSG-BW nicht für sogenannte interne Dateien, deren Daten nicht zur Übermittlung an Dritte bestimmt sind und die nicht automatisiert verarbeitet werden. Wörtlich heißt es in dieser Vorschrift: "...für personenbezogene Daten, die nicht zur Übermittlung an Dritte bestimmt sind und in nichtautomatisierten Verfahren verarbeitet werden, gilt von den Vor- schriften dieses Gesetzes nur $ 8 Absı.1ı." Beide genannten Voraussetzungen müssen also vorliegen, um eine solche Datei aus dem Anwendungsbereich der Datenschutzgesetze auszunehmen. Bei voran- schreitender Automation werden zunehmend mehr Dateien dem Datenschutzgesetz unterfallen, die bisher wegen ihres internen Charakters und der manuellen Bear- 5 Vgl.dazu GRELL: Kommentar zum Landesdatenschutzgesetz. Stuttgart 1980.$ 10 Rdnr. 7 f£f. 308 beitung ausgenom nen waren. Dies soll am Beispiel der Namenskarteien der Staats- anwaltschaften ein wenig veranschaulicht werden: Die baden-württembergische Landesbeauftragte für den Datenschutz war an einzelne Staatsanwaltschaften und das Justizministerium mit der Forderung heran- getreten, Regelungen über die Löschung und Berichtigung von Eintragungen auf den Karteikarten in den Namenskarteien der Staatsanwaltschaften zu treffen. Dabei ging es insbesondere darum, Einstellungen, Freisprüche und Verurteilungen wegen eines weniger gravierenden Deliktes, als es die Staatsanwaltschaft ur- sprünglich angenom nen hatte, in der Namenskartei zu vermerken. Dies geschieht bisher nicht, so daß der Ausgang eines mit der Eingangsverfügung der Staatsan- waltschaft in die Namenskartei eingetragenen Verfahrens nur durch Hinzuziehung des Registers bzw. der Akten festgestellt werden kann. Die Landesbeauftragte für den Datenschutz sah daher die Gefahr, daß bei Auskünften der Staatsanwaltschaft an Dritte aus der Namenskartei unrichtige, den Betroffenen belastende Angaben gemacht werden und dies gegen $ ı3 LDSG-BW verstößt, wonach diese Daten zu löschen seien. Wegen des unvertretbaren Arbeitsaufwandes einer Anbringung von Sperrvermer- ken in den manuellen Namenskarteien der Staatsanwaltschaften erklärte das Justizministerium durch Allgemeine Verfügung vom 13.9.19820° die Namenskarteien zu sogenannten internen Dateien. Damit wurde zum einen erreicht, daß keine Auskünfte mehr aus den Namenskarteien an Dritte erteilt werden dürfen, und zum anderen, daß die dadurch zu internen Dateien gewordenen Namenskarteien nicht mehr unter das Datenschutzgesetz fallen, so daß auch die Notwendigkeit der Anbringung von Sperrvermerken entfällt. Die Landesbeauftragte für den Daten- schutz sprach in diesem Zusammenhang in ihrem 6. Tätigkeitsbericht von einem "Jegalen Trick". Sobald die Namenskarteien der Staatsanwaltschaften automatisiert werden, fallen diese jedoch wiederum - und zwar nunmehr unabhängig davon, ob Auskünfte an Dritte (insbesondere Rechtsanwälte) erteilt werden - unter das Datenschutzgesetz. Automatisierte Dateien (das war zu diesem Zeitpunkt nur die Zentrale Namenskartei der Staatsanwaltschaft Stuttgart - ZENDA) wurden deshalb durch Allgemeine Verfügung des Justizministeriums vom 15.11.19857 mit Wirkung zum 1.12.1985 von der Anwendung der ursprünglichen Allgemeinen Verfügung wieder ausgenom nen. Damit dürfen aus diesen Namenskarteien zwar wieder Aus- künfte an Dritte erteilt werden, andererseits müssen diese jedoch auch den Anforderungen des Landesdatenschutzgesetzes entsprechen. Die Landesbeauftrage für den Datenschutz und die Staatsanwaltschaft Stuttgart haben sich zwischenzeit- lich auf entsprechende Regelungen geeinigt, nach denen Berichtigungen und Löschungen nach bestimmten Fristen vorzunehmen sind. Es gilt also, daß, sobald die Namenskarteien automatisiert werden, diese in den Anwendungsbereich des Datenschutzgesetzes fallen und daher den dortigen Anfor- derungen genügen müssen. Die dann notwendige Anbringung von Sperrvermerken etc. wird jedoch durch den Einsatz der EDV wesentlich erleichtert. Für die internen Dateien, die von der Anwendbarkeit des Datenschutzgesetzes grundsätzlich ausgenom nen sind, bleibt $ 8 LDSG-BW anwendbar. Diese Vorschrift sieht technische und organisatorische Maßnahmen zur Sicherung der Daten vor, die 6 Die Justiz, 1982, S. 360 7 Die Justiz, 1986, S. 3 309 sich im einzelnen aus ergänzenden Bestimmungen zu $ 8 LDSG-BW ergeben. Alle anderen Bestimmungen des Datenschutzgesetzes gelten für diese Dateien nicht. V Rechtslage bei Anwendbarkeit der Datenschutzgesetze Sogenannte bereichsspezifische Sonderregelungen gehen den Regelungen der Datenschutzgesetze vor, wie $ 30 LDSG-BW und $ 45 BDSG ausdrücklich bestim- men. In $ 45 ist eine Aufzählung solcher Sonderregelungen enthalten, die jedoch nur exemplarischen und keinen abschließenden Charakter hat. Soweit die Daten- schutzgesetze anwendbar sind, gilt folgendes: $ s Abs.ı LDSG-BW sieht im Grundsatz vor, daß eine Verarbeitung personen- bezogener Daten, die von diesem Gesetz geschützt werden, nur zulässig ist, wenn das LDSG-BW oder eine andere Rechtsvorschrift sie erlaubt oder der Betroffene eingewilligt hat (Verbot mit Erlaubnisvorbehalt). Die Einwilligung des Betroffenen ist gem. $ 5 Abs.z2 LDSG-BW in der Regel schriftlich zu erteilen. I Datenübermittlung Gesetzliche Erlaubnistatbestände sieht auch das Datenschutzgesetz selbst vor. Die wichtigsten sind die 8$ ıo und ıı, die die Datenübermittlung an Stellen innerhalb bzw. außerhalb des öffentlichen Bereiches regeln und die Vorausset- zungen für deren Zulässigkeit im einzelnen festlegen. Diese Voraussetzungen sollen im folgenden erläutert werden: Bei der Übermittlung an Stellen innerhalb des öffentlichen Bereiches (10 LDSG- BW) handelt es-sich um einen Sonderfall der Amtshilfe (Artikel 35 GG). Voraus- setzung für die Zulässigkeit einer Datenübermittlung ist, daß sie zur rechtmäßigen Erfüllung der in der Zuständigkeit der übermittelnden Stelle oder des Empfängers liegenden Aufgaben erforderlich ist. Bei der Übermittlung von Daten an Stellen außerhalb des öffentlichen Bereiches ($ ı1 LDSG) geht es um zwei Zulässigkeits- tatbestände: Einmal ist die Übermittlung dann zulässig, wenn sie zur rechtmäßigen Erfüllung der in der Zuständigkeit der übermittelnden Stelle liegenden Aufgaben erfor- derlich ist. Sie ist zum anderen dann zulässig, wenn der Empfänger ein berechtigtes Inter- 310 esse an der Kenntnis der zu übermittelnden Daten glaubhaft macht und dadurch schutzwürdige Belange des Betroffenen nicht beeinträchtigt werden. 2. Datenverarbeitung für wissenschaftliche Zwecke Besonders hinzuweisen ist weiter auf die Spezialvorschrift des $ 20 LDSG, der die Datenverarbeitung für wissenschaftliche Zwecke regelt. Dessen Absatz ı lautet: "Hochschulen und andere öffentliche Einrichtungen mit der Aufgabe unabhän- giger wissenschaftlicher Forschung können für bestimmte Forschungsvorhaben personenbezogene Daten speichern oder verändern, wenn der Betroffene eingewil- ligt hat oder wenn seine schutzwürdigen Belange wegen der Art der Daten, wegen ihrer Offenkundigkeit oder wegen der Art ihrer Verwendung nicht beeinträchtigt werden. Unter den Voraussetzungen von Satz ı können ihnen die in $ 2 Abs.ı und 2 genannten Behörden und sonstige öffentliche Stellen personenbezogene Daten übermitteln." Es ist also entweder die Einwilligung des Betroffenen notwendig oder durch die Übermittlung oder Speicherung der personenbezogenen Daten werden schutzwürdige Belange des Betroffenen nicht beeinträchtigt. Zu den Vorkehrungen, durch die eine Beeinträchtigung schutzwürdiger Belange des Betroffenen ausgeschlossen wird, hat die baden-württembergische Landesbeauftragte für den Datenschutz in ihrem Zweiten Tätigkeitsbericht® ausgeführt: "Die Daten beider Dateien (Erl.: Personalien und sonstige Angaben sollen ge- trennt gespeichert werden) dürfen nuc zusammengeführt werden, wenn sich das Forschungsprojekt auf andere Weise nicht durchführen läßt. Der Personenkreis, der eine Zusammenführung durchführen darf, muß auf das unbedingt notwendige Maß beschränkt sein. Durch wirksame Datensicherungs- maßnahmen ist Unbefugten die Zusammenführung unmöglich zu machen. Für die gesamte Datenverarbeitung müssen die sich aus dem jeweiligen Stand der Technik ergebenden Datensicherungsmaßnahmen eingesetzt werden. Der Personenbezug darf nur solange aufrechterhalten bleiben, als dies zur Durchführung des Vorhabens unbedingt geboten ist. Die vage Möglichkeit, daß 8 Zweiter Tätigkeitsbericht der Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden- Württemberg, 1981, S. 46 311 irgendwann einmal eine Nachfolgeuntersuchung durchgeführt wird, berechtigt nicht zur Aufrechterhaltung des Personenbezugs. Eine Übermittlung personenbezogener Daten ohne Einwilligung der Betroffenen darf nicht stattfinden." Ich möchte an dieser Stelle auf die Kriterien nicht im einzelnen eingehen. Wann schutzwürdige Belange des Betroffenen nicht beeinträchtigt sind, ist ohnehin stets eine Frage des Einzelfalles. VI Akteneinsicht in Strafverfahrensakten zu Zwecken wissenschaftlicher - insbesondere kriminologischer - Forschung Hier ist zunächst festzuhalten, daß das baden-württembergische Landesdaten- schutzgesetz - insbesondere dessen $$ s und 20 - hier nicht anwendbar sind. Die in den Strafakten enthaltenen personenbezogenen Daten fallen mangels Dateibezug nicht in den Anwendungsbereich des Datenschutzgesetzes ($ ı Abs.2 LDSG-BW). I Rechtliche Grundlagen Eine gesetzliche Grundlage zur Gewährung von Akteneinsicht für wissenschaft- liche Forschungsvorhaben gibt es derzeit nicht. Eine solche wird man im Hinblick auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Volkszählungsgesetz fordern müssen, da mit der Einsichtnahme in die Strafakten eine Weitergabe personenbe- zogener Daten verbunden ist. Für eine gewisse Übergangszeit, deren Dauer aller- dings zunehmend in Streit gerät, wird man jedoch auch ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage die Akteneinsicht für Zwecke der Forschung als zulässig ansehen können. In der Praxis wenden die Gerichte und Staatsanwaltschaften die Nummer 185 a der Richtlinien für das Straf- und Bußgeldverfahren (RiStBV) an. Absatz ı dieser Vorschrift lautet: "Für wissenschaftliche Vorhaben wird Akteneinsicht gewährt, wenn und soweit deren Bedeutung diese rechtfertigt, der Verwaltungsaufwand vertretbar ist und die Gewähr besteht, daß ein Mißbrauch der erlangten Erkenntnisse nicht zu befürchten ist. Die Gewährung von Akteneinsicht kann mit Auflagen verbunden werden; in der Regel ist die Auflage zu erteilen, daß die Akten nicht an Dritte weitergegeben werden dürfen und daß Hinweise auf Verfahrensbeteiligte oder auf Tatsachen, die zu ihrer Identifizierung führen können, zu vermeiden sind." 312 Die grundsätzliche Anerkennung der Notwendigkeit eines "Übergangsbonus" bis zur Schaffung einer klaren gesetzlichen Grundlage kann aber nicht bedeuten, daß während der Übergangszeit die bisherige Praxis ohne weiteres so beibehalten werden kann, als sei sie verfassungsrechtlich unbedenklich. Bis zur Herstellung eines verfassungsgemäßen Zustandes durch den Gesetzgeber reduzieren sich vielmehr die Befugnisse zu Eingriffen in verfassungsrechtlich geschützte Positionen auf das, was im konkreten Fall für die geordnete Weiterführung eines funktions- fähigen Betriebes unerlässlich ist. Dies muß zu einer restriktiveren Handhabung der Bewilligung von Akteneinsicht führen. Den Belangen der Betroffenen muß bei der notwendigen Abwägung mit dem Forschungsinteresse unter Zugrundelegung des durch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aktualisierten Verfassungs- verständnisses verstärkt Gewicht beigemessen werden. Was dies in der Praxis bedeutet, ist nicht ganz einfach festzustellen und muß wohl wiederum der Ent- scheidung im Einzelfall überlassen bleiben. Die restriktivere Handhabung der Bewilligungspraxis hat dazu geführt, daß heute an die wissenschaftliche Qualifikation eines Forschungsvorhabens schärfere Anforderungen gestellt werden. Die Bewilligung von Akteneinsicht z.B. für die Seminararbeit eines Rechtsstudenten, wie sie früher nicht ausgeschlossen war, kommt danach heute praktisch nicht mehr in Betracht. Unterstützt werden im wesentlichen nur noch Forschungsprojekte der wissenschaftlichen Institute und Promotionsarbeiten. Jedoch kann auch hier im Einzelfall die Bewilligung versagt werden, wenn besonders sensible Bereiche betroffen sind. 2. Ist die Einwilligung erforderlich? Mit dem Problem der Gewährung von Akteneinsicht durch die Justizbehörden für Zwecke der kriminologischen Forschung hat sich auch die baden-württembergi- sche Landesbeauftragte für den Datenschutz in ihrem Siebten Tätigkeitsbericht9 befaßt. Sowohl bei dem Forschungsprojekt "Maßregelvollzug" des Kriminologischen Instituts der Universität Heidelberg als auch bei dem Forschungsvorhaben "Infor- melle Reaktionen nach dem Jugendstrafrecht" der Universität Konstanz vertritt die Landesbeauftragte dabei die Auffassung, daß die Justizbehörden nicht, wie gesche- hen, ohne Einwilligung der Betroffenen Akteneinsicht in die Strafverfahrens-, 9 Siebter Tätigkeitsbericht der Beauftragten für den Datenschutz Baden- Württem- erg, 1986 313 Vollstreckungs- und Gnadenakten hätten gewähren dürfen. Dabei bleibt die Lan- desbeauftragte für den Datenschutz allerdings eine Begründung dafür schuldig, woher sie das Erfordernis der Einwilligung ableitet. Das Landesdatenschutzgesetz, dessen $& s und 20 die Landesbeauftragte zitiert, findet unstreitig auf diesen Sachverhalt keine Anwendung, da es sich um Akten, nicht um eine Datei handelt. Während der Übergangszeit bis zur Schaffung einer gesetzlichen Grundlage muß auf Nummer 185 a RiStBV zurückgegriffen werden. Danach ist nicht generell vom Erfordernis einer Einwilligung der Betroffenen auszugehen. Vielmehr ist dies eine im Einzelfall im Rahmen der Abwägung zu prüfende Frage. In vielen Fällen wird gegen die Einholung einer Einwilligung sprechen, daß die Betroffenen - seien sie nun Täter oder Opfer einer früheren Straftat - dadurch mit dem Geschehen erneut konfrontiert würden. Dies könnte für die Betroffenen eine erhebliche Belastung darstellen. Möglicherweise haben sie in einem neuen sozialen Umfeld Fuß gefaßt, ohne daß ihre Umgebung über ihre Vergangenheit informiert ist. Würde man an sie mit dem Anliegen herantreten, ihre Einwilligung zur (anonymen) Auswertung ihrer Akten für ein Forschungsvorhaben zu erteilen, so würden sie dadurch möglicher- weise wesentlich stärker in ihrer Persönlichkeitssphäre tangiert als dies bei der Auswertung der Akten ohne vorherige Einholung der Einwilligung der Fall wäre. Dies gilt nicht nur für frühere Straftäter, sondern auch für Opfer früherer Straftaten, insbesondere Opfer von Sexualdelikten. Das Justizministerium Baden-Württemberg hat in einem Schriftwechsel betref- fend das Forschungsvorhaben "Informelle Reaktionen nach dem Jugendstrafrecht" der Universität Konstanz diese Argumentation der Landesbeauftragten für den Datenschutz vorgetragen. Die Landesbeauftragte schrieb schließlicham 31. Dezem- ber 1986, dem Tag also, an dem auch der Siebte Tätigkeitsbericht dem Landtag überreicht wurde, folgendes an das Justizministerium: "Im Falle des Forschungsvorhabens "Informelle Reaktionen nach dem Jugend- strafrecht" der Universität Konstanz schließe ich mich der Meinung des Justizmi- nisteriums an, daß für die Gewährung der Akteneinsicht an die Forscher die Einwilligung der Betroffenen nicht eingeholt werden mußte. Dabei gehe ich al- lerdings davon aus, daß - entsprechend der Mitteilung der Universität Konstanz - keine Kontaktaufnahme mit den Betroffenen oder Personen ihres sozialen Umfelds erfolgt." Demnach hält die Landesbeauftragte für den Datenschutz die von ihr in ihrem Tätigkeitsbericht aufgestellte Forderung, hier hätte vorher die Einwilligung der Betroffenen eingeholt werden müssen, nicht mehr aufrecht. 314 Neben dem Aspekt einer erneuten und zusätzlichen Belastung der Betroffenen durch die Einholung der Einwilligung wirft diese noch ein weiteres Problem auf: Der Verwaltungsaufwand ist je nach der Zahl der einbezogenen Betroffenen unter Umständen ganz erheblich. Zwar steht die Landesbeauftragte für den Datenschutz auf dem Standpunkt, daß dieser bei der Entscheidung, ob eine Einwilligung einge- holt werden soll, nicht zu berücksichtigen ist; anders Nummer 185 a RiStBV. Jedoch wird man ohne weiteres verstehen, daß es insbesondere für die Praxis der Ministerien bei der Bewilligung von Akteneinsicht doch eine erhebliche Rolle spielt, ob unter Umständen soo Anschriften ermittelt und die Betreffenden an- schließend angeschrieben werden müssen, um sie um ihre Einwilligung zu bitten. Das Problem läßt sich auch nicht dadurch lösen, daß man diese Aufgabe der for- schenden Stelle überläßt. Schon die Weitergabe von Namen und Anschrift der Betroffenen an die Forscher stellt ja einen Eingriff in das Recht auf informatio- nelle Selbstbestimmung dar, so daß es bereits hierzu der Einwilligung bedarf, sofern nicht eine andere gesetzliche Erlaubnisnorm eingreift. Alles in allem ist die Einwilligung im Bereich der Forschung ein denkbar ungeeignetes Instrument. Lediglich in den Fällen, in denen im Verlauf des For- schungsvorhabens ohnehin eine persönliche Kontaktaufnahme mit den Betroffenen erfolgt, sollte auf alle Fälle eine Einwilligung der Betroffenen gefordert werden. Die wesentlichen Gegenargumente haben nämlich hier keine Gültigkeit. Hingewiesen werden soll hier noch auf eine Entscheidung des Bundesverfas- sungsgerichts!19, wonach ein verfassungsunmittelbarer Anspruch auf Akteneinsicht zu Forschungszwecken aus dem Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit nicht besteht. Vielmehr könne die Behörde hierüber in den Grenzen des Willkürverbotes frei entscheiden. Daraus ergibt sich auch, daß für die beteiligten Forschungsstellen kaum eine Möglichkeit besteht, derartige Fragen gerichtlich klären zu lassen. 10 JuS 1985, 728 315 3. Befragungen Datenschutzprobleme bei der Befragung der Allgemeinbevölkerung. Erfahrungen aus zwei Forschungsprojekten (1973/74 und 1986/87) von Hans-Dieter Schwind Zur Datenschutzfrage am Beispiel von Nordrhein-Westfalen I Anwendbarkeit des $ ı2 DSG NW a) Personenbezogene Daten b) Anonymisierte Daten c) Hochschulaufgabe Zulässigkeit der Datenverarbeitung a) Beeinträchtigung schutzwürdiger Belange b) Einwilligung des Probanden c) Genehmigung des Landesbeauftragten für den Datenschutz Il Zum Datenschutz in der Praxis der empirischen Forschung Hinweise auf die Methodik der Erhebung Bochum II Verweigerungsquote und Datenschutz a) Verweigerungsgründe b) Wer verweigert? c) Vorläufige Ergebnisse Neue Wege der Befragung a) Drei Wellen der Befragung b) Vorbereitung und Motivation der Interviewer c) Zur Befragung ausländischer Probanden Unterstützung durch die örtliche Presse Kontrolle der Interviewer IN Ausblick 319 Vom 5. Januar bis zum 28. Februar d.J. (1987) wurden Bochumer Bürger einer Random-Stichprobe (1792 Probanden) anhand eines standardisierten Fragebogens danach gefragt (Opferbefragung): _ erstens: ob sie im abgelaufenen Jahr (1986) Opfer eines Diebstahls (ohne oder unter erschwerenden Umständen, aber ohne Warenhausdieb- stahl), eines Raubes oder einer vorsätzlichen Körperverletzung geworden waren, zweitens: ob sie diese Straftat angezeigt (Hellfeld der Kriminalität) oder nicht angezeigt hatten (Dunkelfeld der Kriminalität), drittens: weshalb sie die zu ihrem Nachteil verübten Delikte den Strafver- folgungsbehörden angezeigt bzw. nicht angezeigt hatten; außerdem interessierte noch, viertens: wie die Kriminalitätsentwicklung von der Bevölkerung eingeschätzt wird (Kriminalitätsprognose aus der Sicht der Befragten) sowie fünftens: ob sich die Kriminalitätsfurcht der Bevölkerung verändert hat und sechstens: welches Ansehen die Polizei in der Bevölkerung genießt. Diese Untersuchung läuft unter der Überschrift "Dunkelfeldforschung Bochum H - eine Replikationsstudie (1986/87)'. Wiederholt wird mit gleicher Methodik und gleicher Grundgesamtheit der Probanden (Stadt Bochum) eine Untersuchung, die im Rahmender "Empirischen Kriminalgeographie - Kriminalitätsatlas Bochum" 1975/76 durchgeführt wurde (Dunkelfeldforschung Bochum 1). Beide Projekte werden bzw. wurden mit Drittmitteln des Bundeskriminalamtes (BKA) unterstützt. Die "Empiri- sche Kriminalgeographie" ist (samt der Dunkelfeldforschung Bochum I) als Band 8 in der BKA-Forschungsreihe 1978 veröffentlicht worden; die laufende Untersuchung wird in derselben Reihe publiziert werden. Beiden Untersuchungen vorangegangen ist die "Dunkelfeldforschung Göttingen 1973/74", erschienen 1975 als Band 2 der BKA-Forschungsreihe. Da für alle diese Untersuchungen der Verfasser der beauf- tragte Projektleiter war, wurden auch hinsichtlich der Verweigerungsgründe Er- fahrungen gesammelt. Es war zu vermuten, daß der Datenschutz durch seine Auf- lagen bzw. durch die Sensibilisierung der Bürger (Verängstigung der Menschen 320 durch bestimmte Gruppen und Medien?) Befragungen inzwischen erkennbar er- schweren würde. I Zur Datenschutzfrage am Beispiel von Nordrhein-Westfalen Seit der Durchführung der Dunkelfeldforschung Bochum I sind ı1 Jahre vergan- gen. In dieser Zeit hat die Datenschutzfrage wichtige Veränderungen erfahren, die am Beispiel von Nordrhein-Westfalen wenigstens in Umrissen dargelegt werden sollen. Ausführlichere Hinweise über die Datenschutzlage haben Sie aus kompeten- terer Quelle bereits gestern und heute gehört. Bei den folgenden Informationen soll es jedoch speziell um die Datenschutzprobleme bei Befragungen gehen. Den Ausgangspunkt bilden die Bundesvorschriften, nämlich das am ı. Januar 1978 in Kraft getretene "Gesetz zum Schutz vor Mißbrauch personenbezogener Daten bei der Datenverarbeitung" (Bundesdatenschutzgesetz - BDSG) vom 27. Januar 1977 (BGBI I, S. 201; geändert durch Gesetz vom ı8. August 1980, BGBI I, S. 1469). In Nordrhein-Westfalen folgte am ı9. Dezember 1978 das Gesetz "zum Schutz vor Mißbrauch personenbezogener Daten bei der Datenverarbeitung " (Datenschutzge- setz Nordrhein-Westfalen - DSG NW, GV NW S. 640), das mit dem BDSG z.T. wörtlich übereinstimmt. In $ ı2 DSG NW hat Nordrhein-Westfalen eine auf den universitären Wissenschaftsbereich zugeschnittene Regelung getroffen, die wie folgt lautet (Hervorhebungen durch den Verf.): "(1) Hochschulen und andere öffentliche Einrichtungen mit der Aufgabe unab- hängiger wissenschaftlicher Forschung können im Rahmen ihrer Aufgaben für be- stimmte Forschungsvorhaben personenbezogene Daten speichern und verändern. Hierfür können ihnen die in $ ı Abs.2 genannten Behörden und öffentlichen Stel- len personenbezogene Daten übermitteln. Die Datenverarbeitung nach Satz ı ist nur zulässig, wenn die Betroffenen eingewilligt haben oder wenn ihre schutzwür- digen Belange nicht beeinträchtigt werden. Die übermittelnden Stellen haben die Übermittlung beim Landesbeauftragten für den Datenschutz anzuzeigen. (2) Die nach Abs. ı gespeicherten, veränderten und übermittelten personenbezo- genen Daten dürfen nur mit Einwilligung des Betroffenen weitervermittelt werden." Danach stellen sich folgende Fragen: _ erstens: Findet die Regelung des $ ı2 DSG NW auf Untersuchungen wie die der geplanten Art (Speicherung von mittels Interview erhobenen Daten) überhaupt Anwendung, und wenn das der Fall ist, - Zweitens: unter welchen Voraussetzungen. 321 ı. Anwendbarkeit des 8 ı2 DSG NW a) Personenbezogene Daten Das Persönlichkeitsrecht des einzelnen Bürgers wird nur berührt, wenn per- sonenbezogene Daten gespeichert werden ($8 ı Abs.ı Nr.ı DSG NW; ı, Abs.ı BDSG), d.h. Angaben, die nicht anonym(isiert worden) sind. Umgekehrt: Die Datenschutzgesetze finden keine Anwendung bezüglich anony- misierter Daten!. b) Anonymisierte Daten Anonym(isiert) sind Daten bei engster Auslegung erst dann, wenn die Einzelan- gaben einer bestimmten Person überhaupt nicht mehr zugeordnet werden können. Auf den für die beiden Bochumer Untersuchungen (Bochum I und Bochum Il) be- nutzten Fragebögen werden Name und Anschrift des Probanden zwar nicht ver- merkt, wohl aber auf einem angehefteten Beiblatt (gleichzeitig Abrechnungsbogen für die Interviewer), das dem Interviewer anzeigte, welche Person überhaupt zu befragen war. Dieses Beiblatt wurde jedoch sofort nach Beendigung der Erhebung vom Fragebogen getrennt, so daß insoweit grundsätzlich keine Probleme auftau- chen dürften. Es fragt sich jedoch, ob man dennoch von einer Anonymisierung der Daten ausgehen darf, wenn zumindest nicht ausgeschlossen werden kann, daß auf- grund der Vielzahl der auf dem Fragebogen erhobenen Daten doch wieder ein Rückschluß auf den Befragten möglich erscheint. Beispiel: Der Befragte wohnt im statistischen Wohnplatz 533, ist über 80 Jahre alt, (pensionierter) Beamter, erhält über 5.000,- DM Pension und bewohnt allein eine über 100 m“ große Wohnung. Bei enger Auslegung der Datenschutzgesetze, die wir in Bochum zugrunde gelegt haben, ist danach die Anwendbarkeit des &$ ı2 DSG NW zu bejahen; die Anonymi- sierung ist nicht in totaler Weise erfolgt. Die Vorschrift des $ ı2 bildete deshalb auch den gesetzlichen Maßstab für unser Bochumer Forschungsvorhaben. c) Hochschulaufgabe Nach $ ı2 Abs.ı Satz ı dürfen Hochschulen im Rahmen ihrer Aufgaben für be- stimmte Forschungsvorhaben personenbezogene Daten grundsätzlich speichern. Da es sich bei der Dunkelfeldstudie um ein Drittmittelprojekt im Sinne des $& 98 Abs. ı I1 DAMMANN, in Simitis/Dammann/Mallmann/Rehm BDSG, $& 2 Rn 38 ff. 322 WissHG NW handelt, das im Rahmen universitärer Aufgaben durchgeführt wird (den Vertrag mit dem BKA hat der Rektor unterschrieben) und durch die Projektbe- schreibung hinlänglich genau bestimmt worden ist, bestehen insoweit keine Beden- ken 2. Zulässigkeit der Datenverarbeitung Nach $ ı2 Abs.ı Satz 2 DSG NW ist Datenverarbeitung nach Satz ı jedoch nur dann zulässig, wenn die Betroffenen entweder eingewilligt haben oder wenn ihre schutzwürdigen Belange nicht beeinträchtigt werden. a) Beeinträchtigung schutzwürdiger Belange Auch wenn man bei der Frage der Schutzwürdigkeit der Belange der Probanden die gesellschaftspolitische Relevanz der Studie mitberücksichtigt, bleibt das Be- denken, ob das Pendel nicht dennoch zugunsten der Betroffenen ausschlagen muß, und zwar deshalb, weil im Fragebogen auch sensible Bereiche mitberührt werden (etwa die Einkommensfrage). b) Einwilligung der Probanden Danach bleibt nur die Alternative der Einwilligung der Probanden, die grund- sätzlich der Schriftform bedarf (vgl. $ 3 Satz 2, ı. Halbsatz DSG NW; ebenso $ 3 Satz 2, ı. Halbsatz BDSG). Dieses Erfordernis versetzt allerdings empirischer Forschung, die mit der Befragungsmethode arbeiten muß, endgültig den "Fang- schuß". So hat z.B. Max Kaase in einer Stellungnahme zum "Entwurf eines Ge- setzes zur Änderung des Bundesdatenschutzgesetzes" auf eine Umfrage von Scheuch unter Aussiedlern verwiesen, bei der nur noch 16 % der Stichprobe bereit waren, schriftlich ihr Einverständnis zu der beabsichtigten Befragung zu geben?. Scheuch3 führt diese Zurückhaltung allerdings nicht primär auf ein Mißtrauen gegenüber der Befragung zurück, sondern auf eine generelle Abneigung, sich schriftlich festlegen zu sollen: "Diese pauschale Furcht gegen jede schriftliche Festlegung gab es extrem gehäuft bei wenig Gebildeten und bei beruflich wenig 2 KAASE, in ZUMA Nachrichten Nr. ı8, Mai 1986, S. 7. 3 Zit. nach KAASE (Fn. 2), S. 6 f. 323 erfolgreichen Personen in wirtschaftlich ungünstiger Lage'"4. Um einem ähnlichen "Reinfall" bei unserer Dunkelfeldforschung in Bochum zu entgehen, ist deshalb weiter geprüft worden, ob es Möglichkeiten gibt, von der Schriftform der Einwil- ligung absehen zu dürfen. Den entsprechenden Einstieg bietet $ 3 Satz 2, ı. Halb- satz DSG NW, wonach die Frage gestellt werden darf, ob "nicht wegen besonderer Umstände eine andere Form angemessen ist" (so auch $ 3 Satz 2, ı. Halbsatz BDSG). Vor dem Hintergrund der klaren Entscheidung des Gesetzgebers zugunsten des Datenschutzes kann insoweit eine konkludente Einwilligung in die Speicherung, die man in der freiwilligen Teilnahme an der Befragung sehen könnte, allerdings nicht ausreichend sein. Denn der Zweck des Schriftformerfordernisses liegt in dem Schutz des Betroffenen vor übereilter Zustimmung. Diese Warnfunktion bleibt jedoch erhalten, wenn der Betroffene mündlich (aber ausdrücklich) seine Einwilli- gung erteilt und rechtzeitig über die Befragung, und zwar über Sinn und Zweck der Erhebung, über den Umfang der Datenverarbeitung sowie über die Bedeutung der Einwilligung (siehe &$ 3 Satz 3 DSG NW) informiert wird. Das heißt: An den Probanden muß vor der Befragung ein entsprechender Brief abgeschickt werden, der ihm Zeit läßt, in Ruhe zu überlegen, ob er einwilligen will oder nicht. Auf diese Weise dürfte die Rechtsstellung des Betroffenen zumindest angemessen gewahrt sein. Ein solcher Brief ist den Bochumer Probanden, bevor die Interviewer an der Haustür erschienen, auch zugesandt worden. In diesem Informationsbrief wurde zum Schutz des Probanden ausdrücklich darauf verwiesen, daß die Teilnahme an der Befragung freiwillig ist. Diese Umstände zugunsten des Datenschutzes lassen die Annahme einer die Möglichkeitsform zulassenden Ausnahme im Sinne des $ 3 Satz 2, ı. Halbsatz BDSG unserer Meinung nach zu5. c) Genehmigung des Landesbeauftragten für den Datenschutz Die Genehmigung des Landesbeauftragten für den Datenschutz bzw. seine Vorabinformation sieht das DSG NW hingegen nicht vor, wohl aber eine Veröf- fentlichung über die gespeicherten Daten im amtlichen Mitteilungsblatt sowie eine 4 KAASE (Fn. 2), S. 7. 5 Vgl. dazu auch AUERNHAMMER, 8 3 BDSG Rn 8, $ 36 BDSG Rn 9; BERGMANN/ MÖHRLE, Datenschutzrecht, &8 3 BDSG, Anm. 3.3; SIMITIS, in: Simitis/Dammann/ Mallmann/Reh, $ 3 BDSG Rn 80. 324 Anmeldung der Daten beim Landesbeauftragten ($& ıs Abs. ı und 27 Abs. 3 DSG NW; vgl. dazu DatenschutzveröffentlichungsVO NW und Dateienregister VO NW). Diese ist inzwischen erfolgt. ll. Zum Datenschutz in der Praxis der empirischen Forschung Wie haben sich die Auflagen der Datenschutzgesetze nun auf die Durchführung des Forschungsprojektes Bochum II ausgewirkt? Wie sehen die entsprechenden Verweigererquoten im Vergleich zu den Voruntersuchungen aus? ı. Hinweise auf die Methodik der Erhebung Bochum II Die Erhebung Bochum II ist wie die Befragung in Göttingen und die Erhebung Bochum I mit der Fragebogenmethode durchgeführt worden (standardisiertes Inter- view). Abgefragt wurden auch persönliche Daten wie das Alter der Probanden (um altersspezifische Besonderheiten entdecken zu können) oder das Einkommen (für den Schichten-Index). Die Random-Stichprobe hat - wie vor elf Jahren - wiederum das Einwohner- meldeamt der Stadt Bochum zur Verfügung gestellt. Der zuständige Sachbearbeiter - er war noch derselbe - wußte übrigens noch aus der ersten Untersuchung (Bochum 1), daß der Bochumer Lehrstuhl mit Bevölkerungsdaten vorsichtig umgeht und Zusagen verläßlich einhält. Durch das erworbene Vertrauen wurden Probleme vermieden. In der Stichprobe Bochum II befanden sich insgesamt 1.792 Probanden; in der Untersuchung Bochum I vor ı1 Jahren sind es noch 1.980 gewesen. Ein Grund für die Verminderung der Zahl der Probanden: Die Bochumer Bevölkerung nimmt nicht zu, sondern ab. Für beide Untersuchungen wurden 0,5 % der in Bochum gemeldeten Bürger (über ı4 Jahre) aus der Einwohnermelde-Kartei ausgedruckt. Die Probanden sind von ı45 Interviewern befragt worden, Jura- und Psycholo- gie-Studenten der Ruhr-Universität Bochum, die vor der Erhebung (im Januar und Februar dieses Jahres) vier Wochen lang (nämlich Ende November bis kurz vor Weihnachten letzten Jahres) durch fünf Psychologen auf ihre Aufgabe vorbereitet wurden (Interviewerschulung). Diese fünf Psychologen haben die Interviewer auch während der Erhebungsphase betreut. 325 2. Verweigerungsquote und Datenschutz Vergleicht man die Ausfallquoten der drei Untersuchungen (Göttingen, Bochum I und Bochum II) miteinander, so fällt zunächst auf, daß der Prozentsatz der "hereingekommenen" Interviews sinkt: die Ausfallquote betrug in der Göttinger Untersuchung (vor ı3 Jahren) lediglich 7,3 %, zwei Jahre später in Bochum schon 15,2 % (Bochum 1I) und 1987 (Bochum II) - nach vorläufiger Handauswertung immerhin 20,0 %. Plausibel (vor dem Hintergrund der Datenschutzproblematik) erschien zunächst die Vermutung, daß sich die Ausfallquote infolge der zunehmenden Zahl der Inter- view-Verweigerer erhöht hat: In der Untersuchung Bochum I (1976) lag die Ver- weigerungsquote bei lediglich 10 %, in der Untersuchung Bochum II (1987) bei aber auch nur 12,0 %; die Verweigerungsquote hat sich danach also in den letzten ı0 Jahren kaum erhöht. Inwieweit hat die Verweigerung nun überhaupt mit der Datenschutzproblematik zu tun? Eine Handauszählung (die endgültige Auswertung der Erhebung dürfte erst in einigen Monaten vorliegen) ergibt dazu das folgende vorläufige Bild: a) Verweigerungsgründe Verweigert haben von den befragten 1ı.792 Probanden insgesamt 215 (12,0 %). Als Verweigerungsgrund haben allerdings ausdrücklich lediglich 20 die Befürchtung genannt, daß die Daten mißbraucht werden könnten. ı3 Verweigerer gaben an, mit der Polizei nichts zu tun haben zu wollen. Weitere 149 haben dem Interviewer mehr oder weniger ohne Angabe von Gründen die "Tür vor der Nase" zugeschla- gen. Einige von ihnen (27 der ı49) begründeten ihr Verhalten mit dem Hinweis, kein Interesse zu haben bzw. haben sich so geäußert, daß der Interviewer den Eindruck gewann, der Proband habe Angst, seine Meinung zu sagen. Ein Beispiel dazu: Eine ältere Frau, die den Interviewer abgewiesen hatte und vom Projekt- leiter deshalb noch einmal telefonisch erreicht wurde, um zu versuchen, sie doch noch für die Befragung zu gewinnen, teilte mit, sie befürchte, die Fragen des Fragebogens nicht richtig beantworten zu können und dadurch ihre Rente zu gefährden. Ein ausländischer Mitbürger (ein Italiener) ließ gar über einen Rechts- anwalt mitteilen, "von weiteren Anfragen und Vorsprachen Abstand zu nehmen". 326 b) Wer verweigert? Auffällig ist, daß sich die Verweigerer heute (im Gegensatz zu den früheren Erfahrungen) primär offenbar aus den unteren sozialen Bevölkerungsschichten und aus den älteren Mitbürgern rekrutieren, eine Beobachtung, die dem Hinweis von Kaase entspricht (vgl. oben). c) Vorläufige Ergebnisse So kann man a'ls (vorläufige) Ergebnisse der Untersuchung Bochum II (bis hierhin) zusammengefaßt festhalten: erstens: Die Verweigerungsquote (Bochum Il) ist lediglich etwas höher als die vor elf Jahren (Bochum 1). Aber: innerhalb weniger Fragebögen klaffen bei den personenbezogenen Daten nicht unerhebliche Lücken. zweitens: Die Verweigerer sind überwiegend ältere Leute oder solche, die aus den unteren sozialen Schichten stammen. drittens: Über die Hälfte der Verweigerer hat offenbar ein "diffuses ungutes Gefühl" gegen die Befragungen entwickelt. Plausibel ist, daß diese Abneigung mit der Datenschutzdiskussion zu tun haben könnte. Verläßlich bewiesen ist das jedoch nicht. Neue Wege der Befragung Um Mißverständnissen entgegenzuwirken, darf jedoch der Hinweis nicht fehlen, daß die Verweigerungsquote, wenn die Untersuchung Bochum II auf gleiche Weise wie die vorhergehenden Untersuchungen (Göttingen und Bochum I) durchgeführt worden wäre, nicht bei 12,0 % liegen würde, sondern bei mindestens 14,1 %. Worin liegen die Unterschiede? Die Befragung Bochum II ist in drei Wellen erfolgt, denen das Informations- schreiben voranging, das aus Datenschutzgründen - wie oben erwähnt - an die Probanden der Stichprobe abgesandt werden mußte. Darin stand u.a. auch, daß die Teilnahme an der Befragung freiwillig war; darauf haben sich auch viele der Verweigerer, als sie von den Interviewern besucht wurden, ausdrücklich berufen. 327 a) Drei Wellen der Befragung Die erste der drei Wellen, in denen die Befragung durchgeführt wurde, stimmte mit dem Vorgehen in Göttingen und Bochum I noch überein: Die Interviewer be- suchten die Probanden und hatten Mißerfolg (Verweigerung) oder Erfolg. Zu der ersten Welle gehörte auch noch der mehrmalige Besuch durch denselben Inter- viewer, der es mehrmals versucht hat. Danach lag die Mißerfolgsquote bei 14,1 %. Die zweite Welle (die in Göttingen und Bochum I fehlte) bestand darin, daß die Verweigerer grundsätzlich in persönlichen Briefen (unterschrieben vom Projektlei- ter) noch ein zweites Mal angeschrieben wurden, und zwar mit der Bitte, ihre Vorbehalte zu überwinden und sich der Befragung doch noch zur Verfügung zu stellen. Dieses Schreiben bestand aus vorgefertigten Teilen, die mit Hilfe einer Speicherschreibmaschine (ETX I, Olympia) durch persönlich gehaltene Zeilen ergänzt wurden (fehlten in Göttingen und Bochum 1). Die Aktion führte dazu, daß ca. 10 % der beigefügten, bereits frankierten Antwortkarten an den Lehrstuhl mit Terminvorschlägen der Probanden zurückkamen. Dadurch konnte die Verweigerer- quote von 14,1 % auf 12,8 % gesenkt werden. Die dritte Welle bestand in dem Einsatz einer sogenannten "Herkulesgruppe", nämlich einer Gruppe von acht Interviewern, und zwar denen, die sich von den insgesamt eingesetzten ı45 Interviewern am besten bewährt hatten (keine oder wenige Verweigerungen). Diese dritte Welle bezog sich jedoch nur noch auf eine Stichprobe aus den Verweigerern (40 Probanden). Die "Herkulesgruppe" konnte von diesen noch ı5 überreden teilzunehmen. Damit sank die Verweigererquote endlich auf die eingangs genannte Zahl von ı2,0 %. b) Vorbereitung und Motivation der Interviewer Nicht zuletzt hat diese relativ geringe Verweigerungsquote mit dem Engagement der studentischen Interviewer zu tun. Ihre Motivation wurde nicht nur durch (erstens) die Bezahlung ihrer Tätigkeit erreicht, sondern darüber hinaus (zweitens) auch durch die besondere Interviewerschulung (intensiv in kleinen - insgesamt zwölf - Gruppen); dazu (drittens) durch ein Zeugnis, das ihren Einsatz bestätigt sowie (viertens) durch das Versprechen, dafür Sorge zu tragen, daß ihr Name in der späteren Veröffentlichung auch genannt wird ("unser" Forschungsvorhaben) und (fünftens) die spätere Veröffentlichung jedem der Interviewer vom Lehrstuhl zugeschickt wird. Sechstens hat schließlich auch eine Rolle gespielt, daß alle Interviewer mit dem Lehrstuhl einen Werkvertrag abgeschlossen haben, an dessen 328 Einhaltung die säumigen Interviewer in der Kriminologie-Vorlesung und noch ein- mal schriftlich erinnert wurden (Repression). Und siebtens: jedem Interviewer wurden nur ı2 Probandenadressen gegeben (in Bochum I: 18). c) Zur Befragung ausländischer Probanden Besonders hohe Verweigererquoten wurden bei den ausländischen Probanden der Stichprobe erwartet, insbesondere bei den Bochumer Türken. Um entsprechenden Enttäuschungen vorzubeugen, wurde in der Kriminologie-Vorlesung nach Jura studierenden Türken gefragt: von den fünf, die sich daraufhin meldeten, waren vier bereit, ihre türkischen Mitbürger zu befragen. Diese Türken regten auch an, sich mit der türkischen Zeitung "Hürriyet" (Ausgabe NRW) sowie mit dem türki- schen Rundfunk des WDR Köln in Verbindung zu setzen; das geschah. Beide Me- dien brachten Informationen, d.h. sie baten ihre türkischen Landsleute um Mithilfe bei unserer Befragung; die Zeitung "Hürriyet" brachte sogar auf der Titelseite ein Bild mit unseren türkischen Interviewern samt dem Artikel. Der Erfolg war er- staunlich: Die Verweigerungsquote betrug bei den über 40 Türken der Stichprobe nahezu null. 4. Unterstützung durch die örtliche Presse Ob bei den deutschen Probanden der Hinweis im ersten Anschreiben (im Infor- mationsschreiben) auf die Möglichkeit, bei Zweifeln den Lehrstuhl anzurufen, etwas genutzt hat, wissen wir nicht. Ebensowenig ist bisher über den eventuellen Einfluß der deutschen Zeitungen bekannt. Berichtet haben über unsere Aktion: die WAZ, die Ruhr-Nachrichten und der Bochumer "Stadtspiegel", und zwar jeweils in der ersten Woche des Januar und der ersten Woche des Februar: Alle drei Zei- tungen schrieben positiv über unser Forschungsprojekt, d.h. sie waren um Unter- stützung unserer Befragung bemüht. Einige Interviewer haben allerdings darauf verwiesen, daß die in den Zeitungsberichten vorkommenden Reizworte wie "Polizei" und "Studenten" auch abgeschreckend gewirkt haben könnten. Bei manchen Befrag- ten (bei insgesamt 5) hat schließlich auch die Frage Nr. 32 auf dem Fragebogen Ablehnung provoziert; diese Frage lautet wie folgt: Sind Sie damit einverstanden, daß Ihre Angaben maschinell verarbeitet werden? (Mündliche Einwilligung vgl. I, 2 b). 329 s. Kontrolle der Interviewer Noch ein letzter Hinweis: Alle 145 Interviewer sind kontrolliert worden, um zu vermeiden, daß Phantasie-Interviews den Aussagewert der Befragung vermindern bzw. verfälschen. Die Kontrolle bestand darin, daß das Geburtsjahr der Probanden verglichen werden konnte: Die Mitarbeiter des Lehrstuhls kannten es (weil es das Einwohnermeldeamt mit ausgedruckt hatte), die studentischen Interviewer kannten es nicht, sondern mußten es den Probanden erst abfragen. Blieben nach dem Vergleich des Geburtsjahrs Zweifel, wurde der Proband vom Lehrstuhl noch einmal telefonisch gefragt, ob das Interview tatsächlich durchgeführt worden war. IH. Ausblick Daß der Datenschutz die empirische Forschung (hier: die Kriminologische For- schung) behindert, ist wahrscheinlich (vgl. Verweigererquote und Lücken in den Fragebögen bei den personenbezogenen Daten). Deshalb ist die für diesen Bereich von der nordrhein-westfälischen Landesregierung geplante ÄAnderung des Daten- schutzgesetzes, die die Forschungsinteressen der Hochschulen besser berücksich- tigt, zu begrüßen. In dem "Entwurf eines Gesetzes zur Fortentwicklung des Daten- schutzes', den der Minister für Wissenschaft und Forschung des Landes Nordrhein- Westfalen mit Anschreiben vom 4. Dezember 1986 (Az. IV A 7 - 7301.02) zur Diskussion an die Hochschulen Nordrhein-Westfalens versandt hat, ist vorgesehen, daß die Einwilligung des Betroffenen in die Verarbeitung seiner personenbezogenen Daten entfallen kann, "wenn das öffentliche Interesse an der Durchführung des Forschungsvorhabens das Geheimhaltungsinteresse des Betroffenen überwiegt" ($ 28 Abs.ı Satz 3 RegE). Wenn dieser Regierungsentwurf Gesetz werden würde, würde das bedeuten: _ erstens: Das Informationsschreiben an die Probanden dürfte entfallen und - zweitens: ebenfalls die Fragebogen-Frage, die sich auf die Zustimmung des Befragten zur maschinellen Verarbeitung seiner Angaben bezieht. Mit einer solchen Regelung wäre zumindest einem Teil der empirischen For- schung geholfen. 330 Datenschutzprobleme bei der Befragung von Straffälligen von Hans-Heiner Kühne Einführung ı. Strafgefangene als Subjekte empirisch-kriminologischer Forschung 2. Gefährdung der Probanden 3. Gefährdung der Vollzugseinrichtung U} Vorrechtliche Probleme: Der Zugriff auf den Unterschichtsangehörigen Il Rechtliche Probleme: Einwilligung und Anonymitätsgarantie IV. Datenschutzrechtliche Probleme ı. Private oder dienstliche Forschung 2. Personenbezogene Daten Datenschutzrecht als Vorwand VI Ergebnis I Einführung ı. Strafgefangene als Subjekte empirisch-kriminologischer Forschung Die Befragung von Straffälligen hat regelmäßig ihren Ansatzpunkt im Vollzug, sei es im Strafvollzug, sei es im Maßregelvollzug, aus dem einfachen, praktischen Grund, daß dort die Leute festsitzen und gut zu erreichen sind. Die Adresse steht unzweifelhaft fest, und sie sind auch immer da. Das reduziert von vornherein den Kostenaufwand bei solchen empirischen Forschungen; und gerade der Kostenauf- wand ist ja nicht nur heute ein ganz erhebliches Argument bei der Möglichkeit, 331 solche Arbeiten überhaupt durchzuführen. Daher sind mir, zumindest in den letzten zehn Jahren, keine Studien bekannt, wo man die theoretische Möglichkeit genutzt hat, eine größere Anzahl von Straffälligen in Freiheit aufzusuchen und zu befra- gen. Daher beziehen sich meine Erfahrungen auch ausschließlich auf Untersu- chungen, die zumindest ihren Ausgangspunkt in einer Vollzugsanstalt genommen haben. Es gibt nun vier Arten von kriminologischen Studien, die mit Befragungen von Straffälligen arbeiten können. Einmal die klassische kriminologische Längsschnitt- studie, wo, grob gesagt - die Kriminologen mögen mir diese kurzen Einführungen verzeihen - die Zusammenhänge zwischen mannigfaltigen sozialen Umständen und Kriminalitätsverhalten festgestellt werden. Dann die Dunkelfeldstudien in der Variation der Täterbefragung. Hier geht es darum, Täter, Personen also, die schon wegen Straftaten verurteilt worden sind, nicht nur im Hinblick auf diese Delikte zu befragen, sondern auch bezüglich weiterer Taten, deretwegen sie nicht verur- teilt worden sind. Dann gibt es, drittens, bei solchen Befragungen einen Aspekt, der neuerlich gewisse Bedeutung erfahren hat!, nämlich die Erkundung von Täterwissen zur polizeilich präventiven Verwendung. Hier werden Täter, vor allem erfahrene und spezialisierte Täter, befragt nach Ausführungsmodalitäten und Ansätzen für ihr kriminelles Verhalten. Die vierte Gruppe von Arbeiten, die auf Befragungen von Straffälligen angewiesen sind, sind Evaluationsstudien. Dies sind Studien, die sich mit der Effizienz von Vollzugsmaßnahmen beschäftigen, die im weitesten Sinne therapeutischen Erfolg zu messen versuchen, die die Bedingungen des Vollzugs aus der Sicht der Insassen zu ergründen, die Anstaltssubkulturen in Erfahrung zu bringen versuchen. Bei diesen Befragungen muß auch das Anstalts- personal einbezogen werden. Dies nicht nur, um eine gewisse Gegeninformation zur Neutralisierung von möglichen Befangenheitender Einsitzenden zu geben, sondern auch, um die Wechselwirkungen des Verhaltens von Insassen einerseits und den Bediensteten andererseits zu erkunden. Insofern bedingen diese Studien nicht nur die Befragung von Gefangenen, sondern auch notwendigerweise als Gegenstück die Befragung von Personal. 2. Gefährdung der Probanden All diese Informationen, die im Hinblick auf die erwähnten Ziele angesteuert werden, sind potentiell ungeheuer brisant, wenn sie in falsche Hände fallen. Für I1 Vgl. SYMPOSIUM: Täterwissen, Sonderband der BKA-Forschungsreihe 1986 332 den Straffälligen kann das bei den Längsschnittuntersuchungen die Realität des gläsernen Menschen bedeuten, weil die Informationen, die dort abgefragt werden, so vielfältig sind, daß eigentlich nichts weiter zu verstecken bleibt. Die Gefahr von weiterer Verfolgung im Hinblick auf Straftaten, die eben nicht aufgedeckt worden sind, die nicht bewiesen worden sind, besteht. Größeres Mißtrauen als Folge solcher Außerungen in der sozialen Umgebung des Gefangenen, wenn er ent- lassen ist; weitere Stigmatisierungen folgen. Reaktionen und Repressionen im Vollzug sind sehr wahrscheinlich, wenn kritische Außerungen gegenüber den Bedingungen des Vollzugs gemacht wurden. Repressionen von Kollegen, anderen Straftätern also, wegen der Darstellung der Arbeitsmethoden oder überhaupt wegen des Einlassens mit der anderen Seite. Und viele andere mehr. Das heißt also: Eine Menge von Gefahren drohen hier, die die Frage aufwerfen, ob ihr Eintreten zu verhindern ist, ob hier der Datenschutz helfen kann. 3. Gefährdung der Vollzugseinrichtung Für die Institutionen andererseits ist das ganze auch nicht ungefährlich, denn in jeder Institution, insbesondere aber bei den Vollzugsinstitutionen, ist die Gefährdung durch Kritik, zumindest aus der Sicht der Personen, die die Anstalt führen, ungeheuer groß. Jedes Aufsehen schafft nicht nur zusätzliche Arbeit, sondern auch Gefahren für die Karriere. Kritik, selbst ungerechtfertigte, stört die reibungslose Verwaltung des Vollzugs, und Reibungslosigkeit bzw. Unauffälligkeit sind offenbar die wichtigsten Gütekriterien für Vollzugsanstalten. Ob dies nur eine Annahme der Vollzugsbediensteten oder reale Erwartungshaltung der Ministerien ist, kann dahinstehen, weil es für das Verhalten des Vollzugspersonals keinen Unterschied macht. Darüber hinaus wissen wir alle, daß gewisse Informationen in der Anstaltswirklichkeit vorhanden sind, die keinen offiziellen Charakter haben, wenn sie diesen aber hätten, in der Tat die Anstalt und ihre Leitung wirklich gefährden könnten. Weder der Maßregel- noch der Strafvollzug kommt aus ohne eine Kooperation von Personal und Insassen in einem Graubereich des Rechts?®. Würde das Personal nicht häufig über Verbotsübertretungen der Insassen hinwegse- hen, wäre kein auch nur halbwegs ruhiger und menschlicher Vollzug möglich. Wenn andererseits alle darüber hinaus geschehenen Dienstpflichtverletzungen des Perso- nals geahndet werden würden, wären Autorität und Effizienz der Bediensteten ? Sehr deutlich BÖHM, A: Strafvollzug. 1979, S. 56 333 ernsthaft gefährdet. Die Präventivwirkung des Nichtwissens3 ist hier also beson- ders hoch. Nähme man dem Leitungspersonal mithilfe externer Kritik die Möglich- keit, all diese Dinge nicht zur Kenntnis zu nehmen, wären die Probleme noch sehr viel größer, als sie in diesem Tätigkeitsbereich ohnehin schon sind. Aus alledem resultieren eine Menge Probleme für den Forscher, der als Treuhänder dieser Daten im Hinblick auf die Gefährdeten - also die Straffälligen wie die Vollzugsbe- diensteten - auftritt. l Vorrechtliche Probleme: Der Zugrif£f auf den Unterschichtsangehörigen Zunächst einmal gibt es das, was ich vorrechtliche Probleme nennen möchte: die Frage der Moral, die nicht rechtlich geregelt ist und wohl auch nicht recht- lich geregelt werden kann. Ich meine damit folgendes: Die ganzen Strukturen der Selektivität bei der Strafverfolgung und die entsprechenden Situationen bei der Straffälligenpopulation führen deutlich zur Unterschicht, zu Populationen von sozial Schwachen. Diese treten dort sehr viel stärker in Erscheinung als die auch forschungstechnisch sicherlich viel interessanteren "großen Fische", die im Dun- kelfeld des "white collar" verdeckt bleiben - ein interessanter begrifflicher Gegensatz, man könnte doch meinen, daß die white-collar-Täter lichte Punkte im Dunkelfeld, also eher zum Hellfeld gehörig sind; aber die Realität ist anders. Wir haben es also immer, fast immer, mit Straffälligen zu tun, die aus unteren, zum Teil benachteiligten Schichten, stammen, die aufgrund dieser Ausgangssituation, die auch im Regelfall eine schlechtere Ausbildung und Erziehung impliziert, weniger Möglichkeiten haben, sich dem Ansinnen einer Exploration, einer Befragung auch nur, zu entziehen. Die sprachliche Kompetenz der Wissenschaftler einerseits und ihre Autorität im Sozialgefüge andererseits sind es, die häufig so stark wirken, daß selbst die, die eigentlich nicht mitarbeiten möchten, nicht zu einer Verweige- rung stehen können. Das war unsere Erfahrung. Eine Erfahrung, die mich zuerst eher positiv berührte, weil die Zahlen dann stimmten. Sehr bald aber machte mich dies ausge- sprochen nachdenklich, denn ich merkte: ich hatte eine Menge von Leuten, die mir zwar Rede und Antwort standen, die das aber eigentlich gar nicht gewollt hatten, die gleichwohl aber allen formalen Erfordernissen der Einwilligung entsprochen 3 POPITZ, K.: Über die Präventivwirkung des Nichtwissens, 1978 334 hatten. Die in diesem Zusammenhang faktisch wie auch datenschutzrechtlich erforderliche Einwilligung bietet hier daher wenig Schutz, weil das die freie Willensbestimmung tragende Widerstandspotential in den beschriebenen Situationen drastisch verkürzt ist. Freilich ist folgendes gleichfalls nicht zu verkennen: Unsere wie auch andere Untersuchungen haben festgestellt, daß ein Mehr an Aufklärung über die Beachtung des Datenschutzes und die Geheimhaltung aller individualer Informationen eine höhere Verweigerungsquote bewirkt. Wenn man denn also Dysfunktion und Widersprüchlichkeit nicht fürchtet, kann man hierin ein Mittel zum Schutz dieser Population sehen. Aufklärung über das Fehlen von Gefahren als Mittel zur Verängstigung. Il. Rechtliche Probleme: Einwilligung und Anonymitätsgarantie Zudem stellt sich, das ist auch im Verlaufe dieser Veranstaltung schon ange- klungen, das Problem der Einwilligung unter Unfreiheit. Wir haben keinen unmit- telbaren Zwang im Hinblick auf die Teilnahme an solchen Befragungen, aber die Bedingungen des Vollzuges sind doch stark darauf ausgerichtet, eine Teilnahme als wünschenswert zu betrachten. Einmal, weiles eine meist willkommene Abwechslung in der Vollzugsroutine und Langeweile ist, und zum anderen, weil sich viele Probanden, was auch in Nachbefragungen deutlich wurde, trotz Zusicherung der Anonymität und alledem, was in dem Zusammenhang notwendig ist, doch gewisse Vorteile in der Vollzugswirklichkeit von der Teilnahme versprechen. Desweiteren, auch das wurde schon erwähnt, kann der Wissenschaftler ehrlich kaum die Wahrung der Anonymität versprechen, zumindest nicht im Hinblick auf Anmutungen von Staatsanwaltschaften und Strafgerichten. Ein Zeugnisverweige- rungsrecht für den Wissenschaftler besteht nur im Rahmen des $& 54 StGB, was einen sehr engen Rahmen steckt. Man müßte dann also seinen Universitätspräsi- denten bzw. den Kultusminister dazu veranlassen, er möge ausführen, daß eine solche Aussage zur Gefährdung der Erfüllung der öffentlichen Aufgaben der Universität führt. Ich schätze meinen Präsidenten sehr, auch meinen Kultusmini- ster, aber ich würde mich nicht darauf verlassen, daß. diese Herren solche Auße- rungen zu meinen Gunsten im Falle des Falles tätigen würden. Das gleiche gilt für ein Beschlagnahmeprivileg, welches strafprozessual nicht besteht. 8 96 StPO verbietet nur die Aktenbeschlagnahme. Hier kann man schon fragen, ob es sich bei den zu wissenschaftlichen Zwecken erhobenen und zusam- 335 mengestellten anamnestischen und katamnestischen Daten überhaupt um Akten handelt. Die Frage muß jedoch verneint werden. Zwar ist die Universität auch eine Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt ($ 4 Abs.ı i.V.m. & ı Abs.4 VerwVer£G). Der forschungs- und lehrbezogene Teil universitärer Aufga- benerfüllung hat jedoch mit Verwaltung nichts zu tun. Der Versuch, unmittelbar aus der Verfassung unter Berufung auf die Forschungsfreiheit nach Art.s Abs.3 GG ein gesondertes Zeugnisverweigerungsrecht zu konstruieren4, ist nicht uninteres- sant. Die Akzeptanz einer solchen Argumentation durch die Gerichte beurteile ich jedoch als überaus zweifelhaft. Hier also, im Vorfeld der eigentlichen rechtlichen Obligationen des Forschers, entstehen schon eine Menge Bedenken, die gerade in diesem Bereich der empiri- schen Sozialforschung eigentlich jeden zunächst vorsichtig stimmen sollten, und zwar im Sinne einer Selbstrestriktion, die noch keinen konkreten Bezug zu daten- schutzrechtlichen Anforderungen hat. IV Datenschutzrechtliche Probleme ı. Private oder dienstliche Forschung Ich möchte nun zu den eigentlichen datenschutzrechtlichen Problemen kommen. Hier zunächst die Frage nach privater oder dienstlicher Forschung. In dieser Reinheit stellt sich die Frage selten, weil die meiste Forschung irgendwo öffent- lich-rechtlich aufgehängt ist, also immer dienstlich definiert werden kann. Das Problem stellt sich allerdings schärfer bei Auftragsforschung, wenn der Drittmit- telgeber nicht öffentlich-rechtlich organisiert ist. Die Frage ist fast nicht zu lösen. Wir haben die Privatheit oder Dienstlichkeit einer universitären Forschung ja bereits seit vielen Jahren im Hinblick auf das Nebentätigkeitsrecht diskutiert Dort sind wir zu keiner Lösung gekommen, obwohl doch massive politische und finanzielle Interessen dahinterstehen, die sonst immer die Vermutung rechtfertigen, daß man zu einer Lösung gelangen wird. Der dienstrechtliche Forschungsauftrag von Universitätsprofessoren sowie deren Auswahlfreiheit bezüglich ihres jeweiligen Forschungsgegenstandes bedingen Überschneidungen von öffentlichen und privaten Aspekten, welche allein durch die professorale Definition als privat aus dem öffentlichen Bereich herausgegliedert werden können. Insofern halte ich diese 4 ESER, ZRP 1971ı, ı02 336 Frage nach objektiven Kriterien für unbeantwortbar und würde eher vorschlagen, daß man - wenn und soweit nicht offensichtlich der Bezug zur universitären Forschung nicht mehr gewahrt ist - all das, was universitär im Rahmen der datenschutzrechtlichen Informationspflichten an Forschungsarbeiten angegeben wird, dann auch als öffentliche Forschung ansieht. Die Folgen sind nicht ganz unerheblich. Wonach ist jetzt zu prozedieren, wenn man Daten von öffentlichen Stellen haben möchte? Die $8& ı0, ı1 BDSG enthalten keine spezielle Regelung, sie bringen im Gegenteil die Gefahr mit sich, daß das Forschungsprojekt an seiner Erforderlichkeit gemessen wird. Eine Prüfung, die nicht nur datenschutzrechtliche Bedenklichkeiten einbezieht, sondern in ureigene universitäre Aufgabengebiete, die Forschung selbst, eingreift und eigene Entschei- dungen des Wissenschaftlers ersetzt bzw. kontrolliert. Das ist praktisch nichts anderes als eine Forschungsüberprüfung, die sicherlich nicht mit dem verfassungs- rechtlich garantierten Privileg der Forschungsfreiheit in Übereinstimmung zu bringen ist. 2. Personenbezogene Daten Die weitere Frage, die in diesem Zusammenhang entsteht, bezieht sich auf den Begriff der personenbezogenen Daten. Auch das ist hier schon vielfältig ange- sprochen worden. Auch in unseren Forschungen war es ein Hauptthema: Sind denn die Daten, mit denen Ihr hantiert, auch personenbezogen, unterfallen sie dem Datenschutzrecht?, so wurde immer wieder nachgebohrt. Und hier möchte ich ver- suchen, einen Punkt einmal ganz klar herauszustellen, der mir immer am Herzen lag und den ich gleichwohl den wenigsten Datenschutzbeauftragten habe klar- machen können, obwohl ich es im Rahmen meiner Forschung mit vier Datenschutz- beauftragten zu tun hatte, nämlich mit denen in Niedersachsen, in Bayern, im Saarland und in Rheinland-Pfalz. Sicher ist, daß die Daten in diesem Zusammen- hang vor der ED-Verarbeitung personenbezogene sind. Das gilt insbesondere für solche Studien, die verschiedene katamnestische Zeitpunkte haben, die also in mehrfachen Wellen Informationen erheben. Hier müssen wir allein schon die Adres- sen wiederfinden, um die dann etwa in Abständen von sechs oder zwölf Monaten erhobenen neuen Daten den ersten Daten zuordnen zu können. Insofern besteht kein Zweifel bzgl. der Personenbezogenheit. Zu dem Zeitpunkt, in welchem wir die Daten elektronisch verarbeiten, sind diese Identifikatoren nicht mehr vorhanden, wenn der übliche Aufwand zur Anonymisierung betrieben wird, der auf Seiten der Forschung ja nicht deshalb betrieben wird, zumindest primär nicht deshalb betrie- 337 ben wird, weil man den datenschutzrechtlichen Bedenken vorbeugen möchte, son- dern deshalb, weil man diese Daten nicht mehr braucht. Hier liegt ein wesent- licher Unterschied zu anderen Datenverarbeitungen, auf den ich noch zurückkom- men werde. Wir wissen auch, daß keine Technik des Anonymisierens so perfekt sein kann, daß wir nicht die einen oder anderen Daten reidentifizieren könnten. Die Chance für eine Reidentifizierung wird wohl, wie mittlerweile auch im Schrifttum aner- kannt wird, überwiegend durch das Ausmaß des dafür eingesetzten Aufwandes bestimmt5. Ich habe mir den Spaß gemacht, eine Hilfskraft - einen typischen Computerfreak, der sich auch mit Hackerprogrammen auseinandersetzt und sie beherrscht - darauf anzusetzen. Immer dann, wenn wir wirklich der Ansicht waren, voll anonymisiert zu haben, mußte er versuchen, die Codierung zu knacken. Er hat es immer geschafft. Das hat uns sicherlich nachdenklich gestimmt, mich zumindest aber auch zu der Ansicht geführt, daß hier nicht das wirkliche Problem des Datenschutzes bei universitärer Forschung liegt. Der eigentlich gefährliche Vorgang der Datenauswertung, dem das Hauptinteresse des Datenschutzrechts gilt, betrifft bei der Forschung die anonymen Daten. Die Personenbezogenheit der Daten dient in der Wissenschaft - ganz anders als in der Verwaltung - nur einer Vorordnung, die kein individuales inhaltliches Interesse impliziert, sondern die Individualisierbarkeit als notwendiges Durchgangsstadium versteht. Selbst indivi- duell erlangte Einzelerkenntnisse dienen in der kriminologischen Forschung immer nur einem überindividuellen allgemeinen Anwendungsinteresse, d.h., das beforschte Individuum ist immer nur Vermittler weitergehender allgemeiner Erkenntnisse, in denen sich seine konkrete Person und ihr Informationsanteil notwendig verlieren. Und dies nicht so sehr wegen der Verschlüsselung der Daten, sondern einfach aufgrund des Wesens der kriminologischen Forschung, welches den Forscher nicht an diesen Individualdaten, sondern an den Aggregatdaten und den daraus zu ziehenden Schlüssen interessiert sein läßt. Völlig anders ist es dagegen bei den meisten anderen Datenverarbeitern in der Verwaltung. Hier wird, ganz im Gegenteil, die Disaggregierung der Daten zum Zwecke der Identifizierung des Individuums und seiner Einzeldaten aus der Daten- fülle angestrebt. Das ist der Sinn der dortigen EDV-Tätigkeit. Und ich meine, daß 5 RAUTENBERG: Wie anonym sind anonymisierte Datensätze wirklich? DuD 1984, 174; PAAB: Anonymität statistischer Einzelangaben, DuD 1985, 97; DITTRICH/ SCHLÜRER: Anonymisierung von Forschungsdaten und Identifikation anonymer Datensätze, DuD 1987, 3o. 338 dieser Unterschied deutlich macht, daß die Bestim mungen, die kriminologisch-em- pirische Forschung mit dem Begrif£f der personenbezogenen Daten messen, dysfunk- tional sind. Ich behaupte, daß insofern die vorhandenen datenschutzrechtlichen Regelungen schlicht inhaltlich verfehlt sind. Sie treffen Schutzvorkehrungen dort, wo sich aus dem Zweck der Datenverarbeitung ergibt, daß die zu schützenden Be- reiche gerade nicht bedroht sind. Es bleibt nur noch die Wirkung der Forschungs- behinderung, welche sicher nicht Ziel der Datenschutzgesetze ist. V Datenschutzrecht als Vorwand Es wurde schon von Herrn Stoltenberg erwähnt, daß der Datenschutz als Abwehrwaffe der Verwaltung benutzt wird, um sich arbeitsintensive, also lästige Dinge vom Hals zu halten. Was meine Erfahrung angeht, fand ich dies nicht nur bestätigt, sondern mußte auch erleben, daß Behörden unter Hinweis auf den Datenschutz versuchten, das Ganze von sich zu schieben, in der Hoffnung, daß die Zeit das Problem selbst erledige. Dabei haben auch Datenschutzbeauftragte durch eine ganz offensichtlich zögerliche, sachlich nicht indizierte Behandlung der Anträge kräftig mitgewirkt. Nicht nur, daß meine Anfragen und Antworten auf Fragen des Datenschutzbeauftragten monatelang unbeantwortet blieben. Es wurden auch Fragen gestellt, die zumindest nach meinem Verständnis mit dem Datenschutz wenig zu tun hatten. Ich kam mir so ähnlich vor wie in heißen Sitzungen der DFG bei der Vergabe von Forschungsmitteln. Die Sinnhaftigkeit des Forschungsprojekts insgesamt, die Geeignetheit der anzuwendenden Instrumente und ähnliches mehr wurde sehr kritisch abgefragt, ohne daß ein expliziter oder auch nur erkennbarer Zusam mnmenhang mit dem Datenschutz der Probanden, die im übrigen ihre Einwilli- gung zur Mitarbeit nach allen dogmatischen Anforderungen wirksam erteilt hatten, bestand. Meine entsprechenden Anfragen, was das denn mit dem Datenschutz zu tun habe, sind in keinem Fall beantwortet worden. Verständlicher ist es da schon, wenn die Institution des Vollzugs, bei dem Bedienstete befragt werden sollen, verschreckt zurückweicht und Vorwände sucht, sich dem zu entziehen. Hier sind die Ängste vor Kontrolle trotz aller Hinweise auf Anonymität und das höhere Interesse allgemeiner Informationen so stark, daß man sich da kaum durchsetzen kann. Hier laufen meine Erfahrungen dahin, daß noch vor der datenschutzrechtlichen Diskussion die Anfragen abgeblockt worden sind. Häufig ehrlich unter dem Hinweis darauf, daß man es nicht wage, dies seinen 339 Mitarbeitern vorzuschlagen, weil damit das gesamte Arbeitsklima vergiftet würde und Kontrollängste durchbrechen könnten. Das sei nicht durchsetzbar und man sehe keinen Grund für irgendeinen Forscher, das mühsam im Gleichgewicht gehal- tene Arbeitsklima der Vollzugsanstalt aufs Spiel zu setzen. Die äußerst schwierigen Arbeitsbedingungen im Vollzug, sei dies Straf- oder Maßregelvollzug, machen eine solche Argumentation sehr gut verständlich. Insofern waren also die meisten Versuche, auch die andere Seite der Beteiligten bei Evaluationsstudien zu befra- gen, das Personal also, von Mißerfolg gekrönt6 und zwar aus Gründen, die noch vor dem Datenschutzrecht liegen. VI. Ergebnis Ich komme zum Schluß und meine feststellen zu müssen, daß das Datenschutz- recht für die Straffälligenbefragung, wie insgesamt auch für die empirische kriminologische Forschung nur sehr begrenzt tauglich ist. Tatsächliche Probleme, wie ich sie eingangs erwähnte, bleiben ungeregelt. Real nicht so existente Probleme sind hingegen Ausgangspunkt von restriktiven Normen, die im Bereich der Forschung ihren Zweck verfehlen. 6 Vgl. KÜHNE: Staatliche Drogentherapie auf dem Prüfstand, 1985, S. ı28 f. 340 Probleme der Datenerhebung und des Datenschutzes bei einer Befragung von Richtern und Staatsanwälten von Franz Streng I Erfahrungen und Befunde I Probleme der Datenerhebung 2 Datenschutzrechtliche Beschränkungen 2.1. Erfordernisse der Anonymisierung 2.2. Das Erfordernis des "bestimmten Forschungsvorhabens" Il Folgerungen l. Erfahrungen und Befunde Ende 1979/Anfang 1980 hat das Institut für Kriminologie der Universität Heidelberg in Niedersachsen eine postalische Befragung von Richtern und Staatsan- wälten durchgeführt. Die sich aufdrängende Frage, warum ein baden-württembergi- sches Universitätsinstitut eine solche Befragung von Justizpersonen gerade in Niedersachsen durchführte, leitet unmittelbar zum ersten Teil des Themas: ' Die technischen Einzelheiten und die Forschungsmaterialien der Befragung lassen sich entnehmen aus: STRENG: Strafzumessung und relative Gerechtigkeit. Eine Untersuchung zu rechtlichen, psychologischen und soziologischen Aspekten ungleicher Strafzumessung. 1984. 341 ı. Probleme der Datenerhebung Naheliegenderweise ist zunächst versucht worden, die Befragung in Baden- Württemberg durchzuführen, nachdem eine bundesweite Stichprobe als nicht not- wendig eingeschätzt wurde. Die Befragung der baden-württembergischen Strafrich- ter und Staatsanwälte - einschließlich der in Strafsachen tätigen Assessoren - setzte eine gewisse Kooperationsbereitschaft der Justizbehörden voraus, um an die Namen und Dienstadressen der aktuellen Zielgruppe gelangen zu können. Das Justizministerium in Stuttgart verweigerte jedoch seine Mithilfe mit der Begrün- dung, die Justiz sei mit Arbeit überlastet - eine merkwürdige Begründung. Konnte der einzelne Richter oder Staatsanwalt nicht selbst entscheiden, ob er genug (Frei-)Zeit hat, um einen Fragebogen auszufüllen? So liegt der Verdacht nahe, daß die eigentlichen Gründe nicht genannt worden sind. Man kann nur darüber speku- lieren, ob eine allgemeine Kriminologiefeindlichkeit oder ob Bedenken speziell gegen die geplante Untersuchung entscheidend waren. Wie dem auch sei, es ergab sich jedenfalls die Notwendigkeit, in ein anderes Bundesland auszuweichen, wenn man nicht auf die nur bedingt brauchbare Nutzung des Handbuchs der Justiz als Basis für eine Stichprobenbildung zurückgreifen wollte. Erfreulicherweise erklärte sich dann der Niedersächsische Minister der Justiz — - damals Professor Dr. H.-D. Schwind bereit, das Projekt zu unterstützen. Durch Ministerialrat Dr. Gernot Steinhilper, damals Leiter des Referats "Planung, Forschung, Soziale Dienste" im Ministerium, wurde jede notwendige Hilfe geleistet. Dennoch blieb die Datenerhebung auch in Niedersachsen nicht von Problemen ver- schont. Der Präsident des OLG Celle fühlte sich aufgerufen, seinem Mißtrauen gegenüber solchen Untersuchungen Ausdruck zu verleihen. Der Präsident sah "die Belange der Richter und der Justizverwaltung ... nicht unwesentlich beeinträch- tigt", und er teilte dies in schroffer Form dem Minister und auch Richtern seines Oberlandesgerichtsbezirks mit. Er empfahl den Richtern, an der Befragung nicht teilzunehmen, da einige Fragen "bedenklich", "fragwürdig" und sogar für die Be- fragten "entwürdigend" seien. Inwieweit der Brief des OLG-Präsidenten an die Richter seines Bezirks Wir- kungen auf die Antwortbereitschaft hatte, ließ sich - etwa durch Rücklaufvergleich nach OLG-Bezirken - nicht ermitteln. Denn aus Datenschutzgründen war darauf verzichtet worden, Dienstort oder Dienstbezirk der Befragten zu erheben. Insge- samt betrachtet läßt sich jedenfalls feststellen, daß die Rücklaufquote ausgespro- chen erfreulich ausfiel. 63,9 % der angeschriebenen Justizjuristen sandten den Fragebogen ausgefüllt zurück. Fast zwei Drittel der Strafrichter und Staatsanwälte 342 fanden es demnach durchaus nicht "entwürdigend", u.a. anhand fiktiver Fälle zu ihren Strafzumessungsvorstellungen und -gepflogenheiten gefragt zu werden. Darüber hinaus waren weitere 5,2 % bereit, wenigstens einen kleinen zweiseitigen Hilfs-Fragebogen auszufüllen. Insgesamt wurden so - auf die eine oder andere Weise - 69,2 % der angeschriebenen Richter und Staatsanwälte durch die Befra- gung erfaßt?® 2. Datenschutzrechtliche Beschränkungen 2.1 Erfordernisse der Anonymisierung Wie eben angesprochen, haben Datenschutz-Erwägungen dazu Anlaß gegeben, durchaus interessante Variablen wie Gerichtsort oder Gerichtsbezirk nicht zu erheben. Eine bloße Anonymisierung durch Weglassen des Namens auf dem Frage- bogen erschien nicht hinreichend - insbesondere unter dem Aspekt der Vertrau- ensbildung zum Zwecke einer Optimierung der Antwortbereitschaft. Auch das Alter als wichtige Reidentifizierungs-Variable wurde so nur in sehr groben Ausprä- gungen, nämlich in ıo-Jahres-Schritten (unter 36 Jahre, 36 - 45 Jahre etc.) erhoben. Um Datenschutzbedenken entgegenzuwirken, wurde den Befragten völlige Anonymität der Auswertung zugesagt und zugleich versprochen, die Daten keinen anderen Institutionen oder dritten Personen zu überlassen. Dennoch kamen ein- zelne Fragebogen unausgefüllt mit dem Vermerk zurück, die Betreffenden sähen die Gefahr einer Reidentifizierung durch Zusammenschau der einzelnen Angaben zur Person. Immerhin schien das Reidentifizierungsproblem so mit einer - geringen - Einbuße an Rücklaufquote erledigt. Die Landesbeauftragte für den Datenschutz Baden-Württemberg belehrte mich eines Besseren - oder eher Schlechteren. Sie erklärte die gespeicherten Daten der Befragung für personenbezogen und forderte unter Hinweis auf $ ı3 Abs.2 LDSG (Baden-Württemberg)3 die Löschung oder 2 Zur Verzerrung der Befragungsergebnisse durch die - vergleichsweise geringe- Verweigerungsquote vgl. HERMANN/STRENG: Das Dunkelfeldder Befragung. Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie 38, 1986, S. 337 {£f. 3 $ ı3 LDSG (BW) Berichtigung, Sperrung und Löschung von Daten (1) Personenbezogene Daten sind zu berichtigen, wenn sie unrichtig sind. (2) Personenbezogene Daten sind zu sperren, wenn ihre Richtigkeit vom Betroffenen bestritten wird und sich weder die Richtigkeit noch die Unrichtigkeit feststellen 1äßt. Sie sind ferner zu sperren, (Fortsetzung siehe nächste Seite) 343 Sperrung der Daten bzw. eine Anonymisierung durch Löschung der Datenfelder mit den wichtigen Variablen Gerichtsart, Jugendrichter und Straf vollstreckungskam mer Da der Datensatz ausgewertet sei, sei die Fortdauer dieser Speicherung personen- bezogener Daten durch $& 20 Abs.ı Satz ı LDSG4 (Wissenschaftsprivileg) nicht mehr gedeckt5. Dem wurde von mir entgegengehalten, daß eine faktische Anonymisierung vorliege, da ja nur mit unverhältnismäßigem Aufwand eine Entanonymisierung - wenn überhaupt - vornehmbar sei; insbesondere handelt es sich ja um keinerlei (Fortsetzung von Fn. 3) wenn ihre Kenntnis für die speichernde Stelle zur recht- mäßigen Erfüllung der in ihrer Zuständigkeit liegenden Aufgaben nicht mehr er- forderlich ist. Gesperrte Daten sind mit einem entsprechenden Vermerk zu verse- hen; sie dürfen nicht mehr verarbeitet, insbesondere übermittelt oder sonst ge- nutzt werden, es sei denn, daß die Nutzung zu wissenschaftlichen Zwecken, zur Behebung einer bestehenden Beweisnot oder aus sonstigen im überwiegenden Inter- esse der speichernden Stelle oder eines Dritten liegenden Gründen unerläßlich ist oder der Betroffene in die Nutzung eingewilligt hat. ‚(3) Personenbezogene Daten können gelöscht werden, wenn ihre Kenntnis für die speichernde Stelle zur rechtmäßigen Erfüllung der in ihrer Zuständigkeit liegenden Aufgaben nicht mehr erforderlich ist, kein Grund zu der Annahme be- steht, daß durch die Löschung schutzwürdige Belange des Betroffenen beeinträch- tigt werden, und gesetzliche Aufbewahrungsvorschriften nicht entgegenstehen. Sie sind zu löschen, wenn ihre Speicherung unzulässig war oder wenn es in den Fällen des Absatzes 2 Satz 2 der Betroffene verlangt, es sei denn, daß gesetzliche Aufbewahrungsvorschriften entgegenstehen. (4) Von der Berichtigung, Sperrung und Löschung von Daten sind die Stellen zu verständigen, denen die Daten regelmäßig übermittelt wurden. 4 8 20 LDSG (BW) Datenverarbeitung für wissenschaftliche Zwecke (1) Hochschulen und andere öffentliche Einrichtungen mit der Aufgabe unab- hängiger wissenschaftlicher Forschung können für bestimmte Forschungsvorhaben personenbezogene Daten speichern oder verändern, wenn der Betroffene eingewil- ligt hat oder wenn seine schutzwürdigen Belange wegen der Art der Daten, wegen ihrer Offenkundigkeit oder wegen der Art ihrer Verwendung nicht beeinträchtigt werden. Unter den Voraussetzungen von Satz ı können ihnen die in $ 2 Abs. ı und 2 genannten Behörden und sonstigen öffentlichen Stellen personenbezogene Daten übermitteln. (2) Die nach Absatz ı verarbeiteten personenbezogenen Daten dürfen von den in Absatz ı Satz ı genannten Einrichtungen nur übermittelt werden, wenn der Betroffene eingewilligt hat. (3) Die Veröffentlichungen von Forschungsergebnissen, soweit sie personenbezo- gene Daten enthalten, ist nur zulässig, wenn der Betroffene eingewilligt hat. (4) & 5 Abs. z2 und 8& 9 Abs. 2 sind entsprechend anzuwenden. (s) Bei der Mitteilung nach $& ı7 Abs. 2 darf die Beschreibung der Aufgaben, zu deren Erfüllung die Kenntnis der personenbezogenen Daten erforderlich ist, auf die Angabe "Forschungsvorhaben" beschränkt werden. 5 Vgl. dazu den "Siebten Tätigkeitsbericht der Beauftragten für den Datenschutz Baden-Württemberg" vom 30.12.1986, S. 77. 344 hochsensible Daten, so daß an eine faktische Anonymisierung auch keine überzoge- nen Anforderungen zu stellen sind®. 2.2 Das Erfordernis des "bestimmten Forschungsvorhabens" Der zweite und wohl für das Verhältnis von Forschung und Datenschutz wichtigere Streitpunkt betrifft das von der Landesbeauftragten für den Daten- schutz engagiert vertretene Verbot der "Vorratsspeicherung" von personenbezoge- nen Daten. Für das Institut für Kriminologie habe ich insoweit ebenso engagiert die Ansicht vertreten, daß die im Regelfall mit großem Arbeits- und Geldaufwand erstellten Forschungs-Datensätze, das "Kapital" des empirischen Forschers, keines- falls mit Verwaltungsdaten verglichen werden können. Die Löschungs- und Sper- rungsvorschrift des $ ı3 LDSG (BW) ist so eindeutig auf die Tätigkeit der Ein- griffs- oder Leistungsverwaltung zugeschnitten, daß es grundsätzlich fraglich sein muß, ob diese Vorschrift überhaupt für Forschungsdaten gelten kann, wie die Landesbeauftragte meint. $ ı3 Abs.z Satz 3 LDSG selbst gibt ja der Forschung eine Sonderstellung für die Wiederbenutzung von (Verwaltungs-)Daten. Die für die Wissenschaft entscheidende Regelung findet sich jedenfalls in $ 20 LDSG (BW). Für die Frage der Vorratsspeicherung gewinnt das Tatbestandsmerkmal "bestimmtes Forschungsvorhaben"7 entscheidendes Gewicht. Entgegenunseren sehr viel weitergehenden Vorstellungen hat die Landesdatenschutzbeauftragte die Fortexistenz eines "bestim nten Forschungsvorhabens" nur dann angenommen, wenn bei Abschluß der ersten Untersuchung konkrete prüffähige inhaltliche Vorstellungen über das Folgeprojekt bestehen, ein realistischer Zeitplan vorliegt und anzunehmen ist, daß die Folgeuntersuchung mit einiger Wahrscheinlichkeit auch tatsächlich durchgeführt wird8®. 6 Vgl. SIMITIS, DAMMANN u.a.: Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz. 3. Auf- age ı1981, $ 2 Rdnr. 36. 7 Vgl. Text in Fn. 3 8 Tätigkeitsbericht (o. Fn. 5), S. 84 {ff. 345 Dementsprechend hat die Landesdatenschutzbeauftragte eingeräumt, daß es sich mit $ 20 LDSG vereinbaren läßt, auch neu auftretende wissenschaftliche Problem- stellungen mit Hilfe vorhandener Datensätze zu bewältigen9. Eine sich anbahnende Kompromißbereitschaft zeigt sich auch darin, daß inzwi- schen akzeptiert worden ist, der Datensatz der Richter- und Staatsanwaltsbefra- gung sei bisher lediglich teilausgewertet und daher derzeit noch nicht zu löschen, zu sperren oder zu Zwecken der Anonymisierung zu verstümmeln. Was die grundsätzliche Frage der Klärung des Begriffs des "bestimmten For- schungsvorhabens" angeht, so hat die Landesdatenschutzbeauftragte das Volkszäh- lungsurteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 6s5, ı ff.) mit seinen Aussagen zur Anerkennung des "Bedürfnisses nach Vorratsspeicherung" zum Zwecke der Gewinnung "unentbehrlicher Handlungsgrundlagen ... für eine am Sozialstaatsprin- zip orientierte staatliche Politik" (S. 47) zunächst übergangen; später hat sie dessen Berücksichtigung uns gegenüber mit der Begründung abgelehnt, statistische Erhebungen auf gesetzlicher Grundlage seien mit wissenschaftlicher Grundlagenfor- schung nicht vergleichbar. Dem ist entgegenzuhalten, daß die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts im Volkszählungsurteil so grundlegender Art sind, insbesondere eine so grundlegende Bewertung der gesellschaftlichen Bedeutung sozialwissenschaftlicher Forschung enthalten, daß es als völlig verfehlt erscheint, diese Aussagen allein auf gesetzlich geregelte statistische Erhebungen beschränken zu wollen. Man wird sogar davon ausgehen müssen, daß die Aussagen des Bundes- verfassungsgerichts zur Zulässigkeit von Vorratsspeicherungen erst recht für die durch Art.s Abs.3 GG privilegierte Forschung gelten müssen; das erst-recht-Argu- ment gilt auch unter dem Aspekt, daß das, was bei Erklärungspflicht der Betroffe- nen (z.B. Volkszählung) zulässig ist, um so mehr dann zulässig sein muß, wenn die Betroffenen ihre Daten freiwillig und ohne zeitliche Begrenzung zu Forschungs- zwecken zur Verfügung gestellt haben! Unter Berücksichtigung dieser Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Grundsatzes aus Art.s Abs.3 kann man das Tatbestandsmerkmal "bestimm- tes Forschungsvorhaben" in $ 20 Abs.ı LDSG (BW) nur in dem Sinne auslegen, daß zwar wahllose Ansammlungen von personenbezogenen Daten unzulässig sein sollen, daß aber fachspezifisches forschungsrelevantes Material auch dann auf Vorrat gehalten werden kann, wenn ein fester Terminplan und konkrete Hypothesen nicht vorliegen. 9 Tätigkeitsbericht (o. Fn. 5), S. 84 f. 346 ! Folgerqngen Die Diskussion um die Daten der Richter- und Staatsanwaltsbefragung stellt nur einen - noch dazu vergleichsweise unproblematischen - Teil der Problempunkte im Gespräch der Landesdatenschutzbeauftragten Baden-Württemberg mit dem Institut für Kriminologie der Universität Heidelberg dar!©9, Vor allem das hier nicht näher zu beschreibende Projekt "Maßregelvollzug ($ 63 StGB)" des Instituts für Krimi- nologie!l erwies sich als heikel!2. Die Lehren bezüglich der (kriminologischen) Forschung aus den Diskussionen bzw. Kontroversen mit der Landesdatenschutzbeauftragten stellen sich für mich folgendermaßen dar: Die Forschungsfreiheit aus Art.s Abs.3 GG ist - soweit es empirische Sozialfor- schung angeht - in akuter Gefahr, von den Datenschützern unter Erlaubnisvor- behalt gestellt zu werden. Die Datenschutzgesetze der Länder stellen primär auf Verwaltungsdaten ab und sind deshalb auf Forschungsdaten nur mit großem Vorbehalt anwendbar. Dies gilt selbst dann, wenn das Gesetz eine spezifische Forschungsklausel (vgl. $ 20 LDSG/BW) enthält. Auch die Landesdatenschutzbeauftragten müssen berücksichtigen, daß For- schungsdaten im Vergleich zu Verwaltungsdaten in einiger Hinsicht einem Grad minderer Gefährdung zuzuordnen sind. Denn es geht bei Forschung gerade nicht um die Möglichkeit des hoheitlichen Zugriffs oder der Verweigerung öffent- licher Leistungen gegenüber Bürgern. Gerade auch wegen ihrer Sonderstellung haben die Forscher dafür zu sorgen, daß Forschungsdaten nicht in falsche Hände gelangen. Wobei auch die "öffent- liche Hand" in diesem Sinne eine "falsche" sein kann. Bezüglich des technischen Datenschutzes (Zugrif£fskontrolle etc.) muß das Anlie- gen eines engagierten Datenschutzes das ureigenste Interesse der mit personen- bezogenen Daten arbeitenden Forschers sein. 10 Tätigkeitsbericht (o. Fn. 5), S. 75 {£f. !T Vgl. dazu HOHLFELD/HABERKERN/HEINE-BERGMEYER: Zur faktischen Lage des Rechtsschutzes im Maßregelvollzug. Kriminologisches Journal, 1985, S. 83 ff, vgl. bes. S. 84 mit Fn. 9). "2 Tätigkeitsbericht (o. Fn. 5), S. 79 ff. 347 Teil II Sonderfragen behördeneigener und behördennaher Forschung Glanz und Elend justizinterner kriminologischer Forschung von Gernot Steinhilper ban Einführung Institutionalisierung der kriminologischen Forschung in Behörden Ermittlung des Forschungsbedarfs in der Praxis Zugang der Justizforschung zu Justizdaten "Lästigkeiten des Alltags" O Un &a w N Umsetzung kriminologischer Erkenntnisse in die Praxis Jumf Einführung Die Überschrift des Referates mag etwas vollmundig klingen. Die einen wundern sich, wo der Glanz der justizinternen kriminologischen Forschung liegen könne; die anderen fragen: wo liegt das Elend? Wenn man befristete Forschungsstellen an Universitäten mit Dauerstellen im Behördenbereich vergleicht, kann man durchaus so fragen. Ich will das Thema offen angehen, muß aber gleich zu Beginn sagen, daß ich auf keinen Fall über alle Forschungseinrichtungen innerhalb der Justiz in der Bundesrepublik etwas sagen kann. Ich klammere z.B. das Bundesjustizministerium, aber auch Nordrhein-Westfalen, Baden-Württemberg und Hessen, die auch eigene Forschungseinrichtungen haben, aus und beschränke mich auf meine persönlichen Erfahrungen in Niedersachsen, ergänzt um Eindrücke, die ich aus anderen Organi- Sationen im Laufe der Zeit gewonnen habe. 351 Die Diskussion "Staatskriminologie versus freie Kriminologie", also unabhängige gegen angeblich abhängige Forschung, werde ich hier nicht vertiefen. Der Disput ist aus meiner Sicht zu Ende!; Brusten* hatte seinerzeit von einem "gigantischen Forschungsapparat" gesprochen, der installiert werden sollte, um die kritische Kriminologie abzuwehren mit dem Ziel, auch die Finanzzufuhr für kriminologische Forschung an den Universitäten zu stoppen; Kriminologie sollte vom Staat in Regie genommen werden. Was politisch ohnehin schon entschieden war, sollte durch For- schung nachträglich legitimiert werden. Forschung wurde als willfähriges Instru- ment etikettiert (mit Vorgaben von oben) oder als Geheimforschung gebrandmarkt. Inzwischen haben sich die Gewichte verschoben. Forschung in und außerhalb der Behörden stehen sich heute inhaltlich viel näher als noch vor zehn Jahren. Aktuell sind dagegen z.B. folgende Fragen: Brauchen Behörden überhaupt interne Forschung?3 Das gilt für Polizei und Justiz gleichermaßen. Nutzen die Behörden Forschung? Oder, anders formuliert: Wie kann kriminologische Forschung wirken? Wie kann sie Strafverfolgung i.w.S. effizienter machen? Dahinter steht die Kern- frage nach der Umsetzung bzw. Umsetzbarkeit kriminologischer Erkenntnisse in die Praxis. Zunächst werde ich die Vorteile der Institutionalisierung der kriminologischen Forschung in der Justiz erläutern. 2 Institutionalisierung der kriminologischen Forschung in Behörden Kriminologische Forschung hat sich inzwischen in Behörden etabliert. Dies ist unstreitig ein Vorteil. Dank gebührt jenen, die zu einer Zeit, als Geld noch vorhanden war, rechtzeitig die Chance der Institutionalisierung genutzt haben. Das gilt einmal für die Initiatoren der "Kriminologischen Zentralstelle". Dies gilt auch für Herrn Prof. Dr. Schwind, der 1978 die Referatsgruppe "Planung, Forschung, I Ausführlich zu dieser Kontroverse (mit Nachweisen) STÖRZER: "Staatskriminolo- e - Subjektive Notizen. In: Festschrift für H. Leferenz zum 70. Geburtstag (n rsg. von Kerner/Göppinger/Streng), Heidelberg, 1983, S. 69-90. 2 BRUSTEN: Staatliche Institutionalisierung kriminologischer Forschung. In: Kury (Hrsg.), Perspektiven und Probleme kriminologischer Forschung. Köln u.a., 1981, S 135-182. 3 S. dazu neuerdings BERCKHAUER: Hat der Staat einen Bedarf an kriminologi- scher Forschung. In: Häußling/Malinowski (Hrsg.), Kriminologie im Spannungsfeld von Kriminalpolitik und Kriminalpraxis. Stuttgart, 1986, S 39-50. 352 Soziale Dienste"4 im Niedersächsischen Justizministerium eingerichtet und die Gründung des "Kriminologischen Forschungsinstituts Niedersachsen" (KFN)5S vorbereitet hat. Müßten heute solche Einrichtungen neu geschaffen werden, wäre die Chance dafür gleich null. Sind in einer Bürokratie einmal Forschungszuständigkeiten geschaffen, muß auch Personal dafür vorhanden sein, es muß Geld bereitstehen und - das ist wichtig in der Behördenmentalität - es müssen diese Zuständigkeiten respektiert werden. Was im Organigramm und im Haushaltsplan steht, zählt. Das ist langfristig für die Verankerung der wissenschaftlichen Forschung in den Behörden wichtig. Wer von außen kommt, mag dies nicht für elementar erachten. In der Praxis ist es allerdings unheimlich wichtig. Gelegentlich wird erwartet, der Einfluß der kriminologischen Forschung müsse unmittelbar nach ihrer behördeninternen Institutionalisierung überall spürbar sein. Dies wäre jedoch illusionär. Nicht jede Gesetzesreform wird empirisch-wissen- schaftlich abgesichert, nachdem eine behördeninterne Forschungseinrichtung geschaffen ist. Im Gegenteil: ich suche noch immer nach dem klaren Beispiel in der Gesetzgebung oder nach der praktischen Maßnahme bei Staatsanwaltschaft, Gericht oder Strafvollzug, die nur deswegen realisiert wurde, nur deswegen zum Erfolg geführt hat, weil die Wissenschaft vorher gesagt hat: dies ist ein dringen- des kriminalpolitisches oder praktisches Anliegen. Herr Dr. Hobe vom Bundesjustiz- ministerium wird mir möglicherweise widersprechen. Den monokausalen Zusammen- hang habe ich aber bisher noch bei keinem Bundesgesetz gesehen. Trotzdem sickert Forschung und Wissenschaft durch institutionalisierte Forschung nach und nach in das Behördendenken hinein und wirkt. Zwei Beispiele aus den jüngsten Tagen: Die Abgeordneten Dr. Emmerlich und andere haben im Deutschen Bundestag eine Große Anfrage zum Jugendgerichtsverfahren eingebracht®. Vor Jahren hätte man ein paar Alltagstheorien zur Beantwortung niedergeschrieben. Die heutige — 4 Die Referatsgruppe befaßt sich 1979 schwerpunktmäßig mit Modellen zur Krimi- Nalitätsvorbeugung und Wiedereingliederung Strafentlassener sowie mit empiri- Schen Untersuchungen zum Rückfall, zur Untersuchungshaft etc. (vgl. die Berichte dazu in der Schriftenreihe "Kriminologische Forschung" des Niedersächsischen Ministeriums der Justiz). Seit 1986 ist die Referatsgruppe in die Abteilung "Justiz- vollzug und Forschung" im Ministerium eingegliedert. 5 Vgl. KURY/ZIMMER VANN (Hrsg.), Das Kriminologische Forschungsinstitut jedersachsen (KFN), Hannover, 1983. 6 s. Große Anfrage der Abgeordneten Dr. Emmerlich u.a. (SPD) vom 29.04.1986 und Antwort der vom undestags-Drucksache 10/5418) Bundesregierung 11.12.1986 (Bundestags-Drucksache 10/6739). 353 Antwort der Bundesregierung läßt erkennen, daß neben bloßen Zahlen auch wissen- schaftliche Erkenntnisse vermittelt wurden. Ähnliches haben wir in Niedersachsen erlebt bei einer Anfrage der FDP zum selben Thema7. Auch dort wären die Ant- worten vor Jahren Spiegelbild von Richterverständnis, Administrationskenntnissen und sonstigem gewesen, aber nicht Ergebnis einer wissenschaftlichen Diskussion. Daß es heute anders ist, ist schon als Erfolg wissenschaftsorientierter Denk- weise anzusehen. Wer in der Behörde arbeitet und auf die Dinge Einfluß nehmen kann, versteht, daß das wichtig ist; denn nur was auch in der parlamentarischen Diskussion ist, wird ernst genommen. Vorstadium dafür ist, daß man mit den Fachreferenten in den einzelnen Ministerien inhaltliche Diskussionen führt. Nehmen Sie z.B. den bloßen Dogmatiker, der auf das Strafrecht fixiert ist, der für kriminologische Erkenntnisse, für sozialwissenschaftliches Denken bisher nicht aufgeschlossen war. Wenn in derselben Behörde ein Sozialwissenschaftler tätig ist, muß er sich beim Kaffee und bei dienstlichen Diskussionen mit diesem auch inhaltlich auseinandersetzen, und dann färbt von solchen "Exoten" (das ist der interne Sprachgebrauch für Vertreter behördenfremder Fachrichtungen) langfristig auch etwas auf die Administratoren ab. Der Fachreferent ist im übrigen eine Schlüsselfigur. Er ist praktisch das Nadelöhr für Wissensvermittlung von Wissenschaft und Forschung zur Praxis und zu einem politischen Meinungsbildungsprozeß. Warum? Was nicht in den Akten ist, ist nicht in der Welt. Das gilt für die meisten Behörden. Und der Fachreferent ist die Einlaßstelle für die Akten. Wenn Stellungnahmen abzugeben sind, werden diese häufig gespeist aus dem, was (zufällig) in den Akten vorher schon war. Wenn nun aber wissenschafts- und forschungsfreundliche Mitarbeiter in einem Ministerium tätig sind, ziehen diese natürlich verstärkt auch Erkenntnisse aus Empirie und Forschung heran, bringen sie in die Akten, und damit haben auch diese Informa- tionen ein Eigenleben und können mitgestalten, mitbeeinflussen. Sie finden sich dann gelegentlich wieder in Reden von Ministern, in Presseerklärungen, in Ver- öffentlichungen, in Kleinen, Großen und dringlichen Anfragen. Auch das sind recht pragmatische Dinge, die von außen nicht sonderlich wichtig eingestuft werden. Aus meiner Sicht sind sie aber unheimlich wichtig für die Verankerung von wissen- schaftlichem Denken in Behörden. Institutionalisierung der Kriminologie in den Behörden hat darüberhinaus eine 7 s. Große Anfrage der F.D.P-Fraktion vom 14.01.1987 (Landtags-Drucksache 11/s1ı9) und Antwort der Landesregierung vom 19.03.1987 (Landtags-Drucksache 11/814). 354 wichtige Wegbereiterfunktion. Forschungsanliegen, die von außen an die Behörde herangetragen werden, können umdefiniert, umformuliert, umgeschrieben werden, so daß sie von den Administratoren oder von den politischen Entscheidungsträgern verstanden und gefördert werden können. In Niedersachsen wäre beispielsweise manches Forschungsprojekt nicht möglich gewesen, wenn es nicht durch den Filter der institutionalisierten Forschung in die Behörde gekommen wäre. Es wäre auch möglicherweise aus formalen Gründen, aus Gründen auch, die im Forscher selber liegen (z.B. weil er sein Anliegen nicht richtig formulieren kann), abgelehnt worden und es wäre Frustration entstanden. 3- Ermittlung des Forschungsbedarfs in der Praxis Weiterer Vorteil der institutionalisierten Forschung in der Behörde ist, daß der Forschungsbedarf zuverlässiger geklärt werden kann, d.h. Praxisfragen, die klä- rungsbedürftig sind und durch Forschung gelöst werden können, werden eher er- kannt. Behördenforschung hat ihr Ohr dichter an der Praxis und kann daher pra- xisnahen Forschungsbedarf eher festlegen, als es von außen möglich ist. In ein- zelnen Institutionen verlief die Entwicklung allerdings teilweise anders. Während der Aufbauzeit mußten Forschungsfragen übergangsweise auch vom Grünen Tisch her bestim nt werden. Für die Anlaufzeit ist dies aus meiner Sicht vertretbar. Aber je mehr Forschung in den Behördenapparat "hineinwächst", umso mehr besteht auch die Chance, was die Praktiker drückt, aufzufangen, um es in Forschungsfra- gen umzusetzen. Was bei der universitären Forschung so häufig beklagt wird (sie Sei nicht praxisnah, praxisrelevant, praxisverwertbar, praxisbeeinflussend), ist tendenziell bei behördeninternen Forschungseinrichtungen eher möglich als bei Außeneinrichtungen. Forschung, die in der Behörde etabliert ist, soll - dazu stehe ich - der Verbes- serung der Strafverfolgungspraxis dienen. Wenn man sich diesem Oberziel ver- Schrieben fühlt, kann man sehr erfolgreich wirken. Grundlagenforschung, Metho- denbildung, Theoriebildung usw. treten demgegenüber bei behördeninterner For- Schung in den Hintergrund. Kanalisierung, Prognostizierung und Koordinierung des justitiellen Forschungs- bedarfs scheinen mir in der Praxis etwas schwieriger zu sein, als es gestern hier angeklungen ist. Ich bezweifele, ob die Justizverwaltung von ihren Vorstellungen und Plänen überhaupt etwas in ein gemeinsames Gremium rechtzeitig eingeben würde. In den Landesjustizverwaltungen gibt es (die Kritik, glaube ich, ist berech- 355 tigt) insoweit einen gesunden Konkurrenzkampf. Wer etwas entwickelt oder wer sich mit einer neuen Idee in die Praxis vorwagt, will im Zweifel damit auch als erster in der Öffentlichkeit erscheinen und ist kaum bereit, dies in einem Vorlauf mit den anderen Justizverwaltungen so rechtzeitig abzustimmen, daß auch andere sagen können, sie waren der Vater des Gedankens oder des Erfolges. Eine gänzlich andere Frage ist es, ob es sinnvoll wäre, Mindeststandards für den Forschungsbereich aus Forschungssicht festzulegen. Ob dies technisch möglich ist, wird sich zeigen. Aber: den Forschungsbedarf für die Justiz langfristig festzu- legen, ist m.E. ein Unding. 4. Zugang der Justizforschung zu Justizdaten Mein dritter Punkt ist der Datenzugang. Manche denken natürlich, hier läge der Vorteil der behördeninternen Forschung. Da die Justiz Daten über Täter und Tat hat und Personalakten über Gefangene und Bedienstete führt, wird erwartet, dieses Riesendatenreservoir stünde uneingeschränkt auch für Forschung zur Ver- fügung. Diese theoretische Möglichkeit wird von außen beneidet. Die Realität sieht allerdings anders aus. Die Schwierigkeiten sind ähnlich wie beim Datenzugang zu Justizinformationen von außen. Es ist also nicht so, daß die Justiz zur Aufgaben- erfüllung auf alle selbst produzierten Daten zurückgreifen kann (z.B. unter der Überschrift: "Dienst- und Fachaufsicht"). Die Rechtslage ist nicht so, und die Datenschützer sehen es ebenfalls nicht so. Dazu ein Beispiel aus Niedersachsen, das Herr Dr. Berckhauer mitgestaltet hat: In dem Band "Rechtstatsächliche Untersuchungen aus Niedersachsen"®8, ist näher auf die Untersuchung zu Vollzugslockerungen eingegangen worden. Grundfrage war: Haben sich Vollzugslockerungen (Ausgang, Freigang, Urlaub) bewährt? Das ist kriminalpolitisch insofern eine wichtige Frage, als der Gesetzgeber die Vollzugs- lockerungen einmal eingeführt hat, aber die Wirksamkeit dieser Maßnahme im vorhinein nicht wissen konnte. Er ging von der These aus, daß Vollzugslocke- rungen auf die Freiheit vorbereiten und der Resozialisierung dienen. Der empi- rische Nachweis ist bislang offengeblieben. Es wird bundeseinheitlich nur re- gistriert, ob der Gefangene rechtzeitig zurückkommt. Das sagt aber nichts über 8 Rechtstatsächliche Untersuchungen zu Straf vollzug und Bewährungshilfe: Überbe- legung, Rückfall, Prognose, Vollzugslockerungen/ hrsg. vom Niedersächsischen Minister der Justiz, Hannover, 1986, S. 7 {£f. 356 den Erfolg der Vollzugslockerung aus. Nicht erfaßt wird, ob jemand seine Voll- zugslockerung nutzt, um erneut straffällig zu werden. Einzelfälle, spektakuläre Berichte dazu gibt es, insbesondere aus Polizeikreisen. Verläßliche Informationen, repräsentative Aussagen fehlten bislang. Für die Justiz lag daher eine einfache Kontrolle durch Datenauswertung nahe Wie machen wir das? Wir fragen zunächst mal die Polizei; denn die Polizei erhält ja von der Justiz für ihre Haftdatei entsprechende Informationen. Also holen wir uns die Daten zurück, werten sie aus und haben schon das halbe Ergebnis. So war es aber nicht möglich. Die Datenschützer fragten: "Wo ist die Rechtsgrundlage für die Datenübermittlung? Wo ist die bereichsspezifische Regelung, aufgrund derer die Justiz Zugang zur Haftdatei nimmt?". Es ergab sich die Frage: darf die Justiz jJustizproduzierte Daten für massenstatistische Auswertungen von der Polizei zu- rückbekommen? $ 3a Bundesdatenschutzgesetz war damals noch nicht in der Welt, ist auch heute nicht verabschiedet; &8 ı66 StVollzG als ausreichende Rechts- grundlage wurde abgelehnt mit dem Hinweis, die Vorschrift sei zu allgemein, umschreibe die Auswertungsaufgabe nicht konkret genug. Nr. 185a der Richtlinien für das Strafverfahren wurde erst recht als ausrei- chende bereichsspezifische Regelung abgelehnt, da dieser Norm eine entsprechende Qualität fehle. Darüber hinaus wurde gefragt: Wenn die Justiz Daten aus dem Polizeibereich zurückbekommt, muß sie ergänzend auch eigene Informationen auswerten (z.B Strafakten)? Und daraus ergab sich die Grundsatzfrage: Aufgrund welcher Rechts- norm dürfen die obersten Landesbehörden unbeschränkt auf Daten aus dem nach- geordneten Bereich zurückgreifen? Kann die Information nicht auch in dem nach- geordneten Bereich gesammelt und ausgewertet werden? In unserem Fall hätte das bedeutet, daß die einzelnen Landgerichte die dortigen Strafakten nach den Vorga- ben des Ministeriums hätten auswerten müssen. Es hätten dann nicht die gesamten Akten mit mehr Informationen (z.B. Berichte aus der Jugendgerichtshilfe) an das Ministerium gelangen müssen. Damit hätte nicht die Möglichkeit bestanden, die Akteninhalte auch für andere Fragestellungen auszuwerten. Bei der Untersuchung über die Vollzugslockerungen wurde dem Ministerium die theoretische Mißbrauchsmöglichkeit unterstellt. Es wurde uns - um das Wort von Herrn Dr. Stümper aufzugreifen - ein "institutionelles Mißtrauen" entgegenge- bracht. Begründet wurde das damit, daß in den angeforderten Akten auch Informa- tionen darüber enthalten sein könnten, wo sich der Gefangene während seines Urlaubs, Ausgangs oder während des Freiganges tatsächlich aufgehalten hat. War 357 er - wie er in der Anstalt angegeben hat - bei seiner Familie oder war er im Spielcasino oder bei einer Prostituierten? Als Beleg für eine konkrete Mißbrauchs- möglichkeit wurde uns entgegengehalten, diese Nebeninformationen könnten systematisch ausgewertet werden und in die Gestaltung der Praxis zurückfließen: anhand der Auswertungsergebnisse könnten Entscheidungsmuster für die Gewährung von Vollzugslockerungen festgelegt werden. Und das wäre unzulässig. Diese Mißbrauchsgefahr besteht abstrakt - theoretisch. Wer bösartig ist, könnte natürlich so vorgehen: unter einem Vorwand würde er etwas anfordern, was dann in Wirklichkeit für andere Fragestellungen ausgewertet wird. Ich bezweifle, ob oberste Landesbehörden einen solchen Umweg gehen, gehen müssen oder auch nur gehen wollen. Verdeckte Forschung dieser Art ist mir bisher nicht bekannt geworden. In der konkreten Untersuchung über Vollzugslockerungen wurden die ange- schnittenen Rechtsfragen nicht grundsätzlich geklärt. Die Untersuchung wurde vielmehr aufgrund des sogenannten "Übergangsbonus" als zulässig erachtet. Es bleibt daher abzuwarten, ob $ 3a des Bundesdatenschutzgesetzes diese und andere Erhebungen künftig rechtfertigen kann. Auch $& 166 StVollzG ist noch nicht reformiert. Falls es in $ 3a Bundesdatenschutzgesetz keinen generellen For- schungsvorbehalt geben wird, könnte es sich empfehlen, die Vorschrift über den Kriminologischen Dienst so konkret auszugestalten, daß kriminologische Unter- suchungen mit dem Ziel der Verbesserung des Strafvollzuges rechtlich gedeckt sind. Gegenwärtig gibt es eine vom Bundesjustizministerium eingesetzte Arbeits- gruppe, die sich speziell mit der Angleichung des Strafvollzugsgesetzes an die Erfordernisse des Urteils des Bundesverfassungsgerichts zum Volkszählungsgesetz befaßt. In dieser Arbeitsgruppe könnte die Reform des $ 166 StVollzG aufgegriffen werden. Eine solch spezielle bereichsspezifische Regelung hätte aber den Nachteil, daß Bewährungshilfe, Gerichtshilfe und auch Führungsaufsicht nicht eingeschlossen wären und damit unbeforschbar blieben mangels spezieller Regelung. $& 166 StVollzG betrifft nämlich, wenn man ihn wörtlich nimmt, nur den Strafvollzug, aber nicht die anderen sozialen Dienste innerhalb der Justiz, betrifft nicht andere Gerichtszweige, z.B. freiwillige Gerichtsbarkeit, Zivilgerichtsbarkeit. Sollten auch hier rechtstatsächliche Untersuchungen für notwendig erachtet und rechtlich abgesichert werden, müßten auch für diese Bereiche Sonderregelungen geschaffen werden. Die Kompliziertheit dieses Vorgehens spricht eher dafür, eine General- klausel (z.B. im Bundesdatenschutzgesetz) zu schaffen. Welcher Weg letztlich eingeschlagen wird, ist gegenwärtig noch nicht absehbar. 358 Die Probleme bei der Untersuchung zu den Vollzugslockerungen waren nur ein Beispiel. Vergleichbare Probleme tauchen auch in anderen Bereichen auf. Es ergeben sich zudem dieselben Rechtsfragen bei Forschungen außerhalb der Behör- de. Wenn z.B. Daten für eine bestimmte Untersuchung erhoben worden sind, dürfen diese Daten dann für (noch nicht bestimmbare) Folgeuntersuchungen zu einem späteren Zeitpunkt gespeichert werden? Wie ist die Datensicherung zu organisie- ren? Wann sind die erhobenen Daten zu löschen? Wie ist die Forschungsdokumen- tation zu organisieren? Besteht ein unbeschränktes Veröffentlichungsrecht? Sind Falldarstellungen ausreichend zu anonymisieren? (Bei der Untersuchung über Voll- zugslockerungen schien diese Frage besonders wichtig, weil man bei der Publika- tion neben bloßen Zahlen auch Fallbeispiele bringen wollte, um die Problematik dem Leser plastisch vor Augen zu führen). Ich möchte an dieser Stelle noch ein anderes Beispiel kurz erwähnen. Es betrifft eine noch nicht abgeschlossene Rückfalluntersuchung zu $& 10 JGG. Rück- falluntersuchungen dieser Art sind aus meiner Sicht klassische Aufgaben im Sinne des $ 166 StVollzG. Niedersachsen hat infolge positiver Erfahrungen mit der ambulanten Betreuung Junger Straffälliger aufgrund von Weisungen nach $ ı0 JGG solche Projekte in- zwischen landesweit eingerichtet9. Das Justizministerium und auch das Kultus- ministerium, das diese Modellversuche finanziell unterstützt, haben Interesse daran zu erfahren, ob sich Versuche dieser Art bewähren. Eine verläßliche Erfolgskon- trolle (insbesondere Sozialkontrolle) ist in diesem Bereich sicherlich sehr schwer. Immerhin ist es möglich, nach einem entsprechenden Zeitraum zumindest die Legalbewährung zu überprüfen. D.h., es muß festgestellt werden, ob bzw. in welchem Umfange die in den Modellversuchen betreuten straffälligen Jugendlichen rückfällig geworden sind. Dies ist für den Kriminologen eine sinnvolle Fragestel- lung. Die Untersuchung schien zunächst jedoch praktisch nicht durchführbar zu sein. Der Datenschutzbeauftragte erhob Bedenken. Er fragte nach der bereichsspe- Zzifischen Regelung für eine solche Fragestellung und Datenauswertung. In einem Erlaß waren die Gerichte nämlich gebeten worden, all die Jugendlichen, die.in eine ambulante Betreuung aufgrund von $ ı0 JGG eingewiesen worden waren, dem Ministerium zu melden. Beabsichtigt war, nach 5 Jahren über diese Jugendlichen — —— 9 Vgl. die Praxisberichte und Ausbauvorschläge in: Niedersächsischer Minister der Justiz (Hrsg.), Neue ambulante Maßnahmen nach $ ıo Jugendgerichtsgesetz in ledersachsen, 2. Aufl., Hannover, 1986 (mit Beiträgen von FISCHER, SCHOLZ und STEINHILPER). 359 Auskünfte aus dem Bundeszentralregister einzuholen. Eine Rechtsgrundlage dafür wurde nicht gesehen. $ 3a Bundesdatenschutzgesetz ist noch nicht in Kraft und kann daher derartige Auswertungen nicht stützen. $ 166 StVollzG wurde schon deswegen als nicht ein- schlägig erachtet, weil die Vorschrift nur den Strafvollzug selbst betrifft, die Untersuchung jedoch den Erfolg ambulanter Betreuung messen will. Nr. 185a der Richtlinien für das Strafverfahren wurde (mangels entsprechender Normqualität) ebenfalls als nicht ausreichend erachtet. Die Untersuchung wird indessen doch durchgeführt. Sie fällt in die Übergangszeit, an die das Bundesverfassungsgericht mildere Maßstäbe anlegt. Nicht ausgeschlossen ist jedoch, daß der Datenschutzbe- auftragte in seinem Datenschutzbericht einen entsprechenden Hinweis anbringt, zumal die Rückfalluntersuchung selbst (Einholung von Strafregisterauskünften) erst nach Ablauf von etwa s Jahren durchgeführt werden soll. An dieser Stelle möchte ich noch eine Frage aufgreifen, die gestern schon angeklungen ist. Bei empirischen Untersuchungen tauchen immer häufiger Daten- schutzprobleme!© auf. Dauert nun die Klärung solcher Vorfragen sehr lange, können der Forscher, der Auftraggeber oder die politisch Verantwortlichen inzwi- schen ihr Interesse an einer spezifischen Fragestellung verlieren. Unter Umständen ist das Problem überholt, bis die Forscher Antworten bieten können. Es kann aber auch folgender Effekt eintreten: Bei einem Forschungsprojekt bietet sich der Untersuchungsweg A an, weil er besonders wirtschaftlich ist. Datenschutzrechtlich ist der Weg jedoch nicht zulässig. Deswegen wird die Alter- native B gewählt. Um zum selben Ergebnis zu kommen, ist der mehrfache finanzi- elle Aufwand erforderlich; es wird jedoch der Form Genüge getan. Ob das lang- fristig richtig ist und so sein muß, kann natürlich.hinterfragt werden. Kritiker sagen sogar, daß die Umgehungskreativität der Forscher dadurch beflügelt wird. Es wird unter dem Druck der Wirtschaftlichkeit Anreiz gegeben, doppelbödig oder gar illegitim zu denken. 5 "Lästigkeiten des Alltags" Ich komme nun zu den "kleinen Lästigkeiten des Alltags", wie es Prof. Dr. —— —— 10 Zu Datenschutzfragen speziell der kriminologischen Forschung s. neuestens ausführlich den 7. Tätigkeitsbericht der Baden-Württembergischen Datenschutzbe- auftragten vom 31.12.1986 (Landtags-Drucksache 9/4015, S. 51-66). 360 Kerner gestern formuliert hat.. Soweit Sie nicht selbst in einer behördeninternen Forschungsgruppe tätig sind, werden Sie möglicherweise erwarten, eine For- schungsgruppe innerhalb einer Behörde habe aufgrund ihrer Beratungsaufgabe unmittelbaren Zugang auch zu den politischen Entscheidungen der Behördenleitung. Indessen ist auch der Weg von der Forschung zum jeweiligen Minister relativ lang. Nicht alle - auch noch so eindeutigen - kriminologischen Erkenntnisse, empiri- schen Befunde, kriminologischen Hypothesen fließen ungefiltert in die tagespoli- tische Entscheidung oder langfristige politische Planung mit ein. Mehrere Instan- zen sind zu überwinden. So kann z.B. ein Abteilungsleiter eine Untersuchung in einem Bereich, für den er zuständig ist, relativ einfach verhindern. Er braucht die Notwendigkeit der Untersuchung selbst nicht zu bestreiten; er braucht auch die Methode nicht zu kritisieren. Er braucht nur darauf hinzuweisen, daß die Unter- suchung in seinem Bereich, für den er die Verantwortung trage, störe. Und wer sich in seine Situation versetzt, kann es ihm vielleicht nicht übel nehmen, wenn er seine schützende Hand über "seine" Praxis legt. Denn: kann er im vorhinein wissen, was bei einer solchen Untersuchung herauskommt? Veranlassen ihn die Untersuchungsergebnisse u.U. zur Änderung seines Verhaltens oder muß er frühere Entscheidungen zurücknehmen? Hinzu kommt folgendes: wenn der Entscheidungsprozeß abgeschlossen ist, d.h. wenn die Untersuchung durchgeführt werden soll, muß die Praxis daran auch mit- wirken. In dem nachgeordneten Bereich finden sich aber gelegentlich dieselben Vorbehalte, die auch dem Forscher von außen entgegengebracht werden. Da gibt es Mitarbeiter, die sagen: Forschung brauchen wir nicht; Forschungsergebnisse lösen unsere Probleme nicht. Wenn dann Forschungsergebnisse vorliegen, wird einge- wandt: was die Forschung uns an Erkenntnissen gebracht hat, wußten wir - ohne aufwendige Untersuchung - aufgrund der Praxiserfahrungen schon vorher; der Forschung hätte es nicht bedurft. Ich erinnere mich an einen Fall, in dem ein Praktiker vor Beginn eines For- Schungsprojektes angeboten hatte, das Ergebnis der Forschung vorher zu kalkulie- ren und in einem verschlossenen Umschlag zu hinterlegen. An diesem Beispiel werden die grundsätzlichen Vorbehalte der unter Entscheidungs- und Handlungs- Zwang stehenden Praxis gegenüber der als aufwendig und langsam eingestuften Forschung deutlich. Ernst zu nehmen sind die Einwände der Praktiker, wenn sie kritisieren, aus den Forschungsergebnissen resultiere nichts Umsetzbares für die Praxis. Dies kann Zwar mehrere Gründe haben; z.B. kann der Ertrag objektiv gering sein; das For- 361 schungsergebnis kann aber u.U. auch lediglich so schlecht aufbereitet sein, daß die Praxis nur meint, sie könne daraus keinen Gewinn ziehen, während in Wirklichkeit jedoch viele umsetzbare Teile darin enthalten sind. Auf diesem Feld gibt es noch viel zu tun. Ich werde darauf später noch eingehen. Im Justizbereich sind empirische Erhebungen häufig mit Mehraufwand für die Bediensteten verbunden. Nach Abschluß der Untersuchung sollte man dann nicht nur - wie es gestern gesagt wurde - ein Dankeschön äußern, sondern auch versu- chen, mit den Praktikern die Untersuchungsergebnisse zu diskutieren, um heraus- zufinden, was sich aufgrund der Ergebnisse in der Praxis ändern kann oder soll. Manchem Wissenschaftler mag vielleicht der Atem ausgegangen sein, wenn er seine Daten erhoben und ausgewertet hat und schließlich sein Manuskript gedruckt ist. Für die Praxis ist damit allerdings noch nichts getan. Das Buch, das im Bücher- regal steht, ist dem Praktiker kein Erfolgsnachweis. Im Gegenteil: es disqualifiziert den Forscher aus der Sicht der Praxis, wenn er mit der Untersuchung nur seiner eigenen Profilierung und damit seinem beruflichen Fortkom men dienen wollte. Für den Praktiker lohnt sich Forschung erst, wenn die Ergebnisse mit der Praxis reflektiert werden und dabei etwas herauskommt, was die Tagesarbeit mitbeein- flußt. Ob diese Wirkung in der Praxis dann auf der Ebene der Sachbearbeitung, der Verantwortungsträger in der Mittelinstanz oder auf der Ebene der Ministerien eintritt, spielt dabei keine Rolle. Die Erwartungen auf den unterschiedlichen Ebenen sind zwar sehr verschieden; entscheidend ist aber, daß überhaupt eine Wirkung von der Forschung ausgeht. Insoweit bleiben aber viele Erwartungen, die an die Forschung gerichtet werden, unerfüllt. Das gilt auch für behördeninterne Forschung. Enttäuschungen gibt es natürlich auch auf der anderen Seite. Ich bringe hier das Beispiel der Sozialtherapeutischen Anstalten. Wissenschaftler sahen darin für den Strafvollzug zunächst die Lösung des Jahrhunderts. Eine Reformwelle setzte ein; Unterstützung gab es überall. Allerdings fehlte das Geld, um das Konzept der sozialtherapeutischen Anstalt in der angemessenen Zeit in der Praxis mit der erforderlichen Geduld und Gründlichkeit erproben zu können. Nach einer bestimmten Zeit sind dann aber gerade die Wissenschaftler, die das Konzept der Sozialtherapeutischen Anstalt so euphorisch angeboten hatten, von der Sozialtherapie wieder abgerückt. Dies hat einen Flurschaden in der Praxis hinterlassen, der nicht unterschätzt werden darf. Es ist nämlich Mißtrauen ge- wachsen gegenüber den relativen Wahrheiten, die die Wissenschaftler den Prakti- kern anbieten. Viele Praktiker sahen sich in der Erwartung, die sie in die sozial- 362 therapeutische Anstalt gesetzt hatten, getäuscht und begegnen daher allen Em- pfehlungen, die aus Wissenschaft und Forschung an sie herangetragen werden, äußerst kritisch und zurückhaltend. Die Verläßlichkeit mancher Empfehlung wird angezweifelt. Steffen!! weist auf der anderen Seite darauf hin, daß sich Teile der Praxis in der Polizei - und das gilt genauso für die Justiz - zu früh "in die Schnecken- häuser" zurückziehen; denn wir haben ja unser Erfahrungswissen und das genügt uns. Die systematische wissenschaftliche Durchdringung von Daten, die Analyse und Umsetzung von wissenschaftlichen Erkenntnissen ist nicht notwendig. Das verunsichert nur. Wir schotten uns ab. Oft ist dies keine bewußte Entscheidung in dem Sinne, daß man sich mit den dahinterstehenden Grundsatzproblemen auseinandersetzt. Es ist aber eine instink- tive Abwehrhaltung der Praktiker, die z.T. auch daraus erwächst, daß jeder Mensch gegenüber Kritik zunächst einmal empfindlich reagiert. Kritik am Richterverhalten wird wegen deren Unabhängigkeit besonders em- pfindlich aufgenommen. Selbst gegenüber der Vermittlung wissenschaftlicher Er- kenntnisse bestehen Vorbehalte. Fortbildungsangebote, in denen z.B. kriminolo- gische Erkenntnisse vermittelt werden können, werden zum Teil als mögliche Beeinflussung des Richterverhaltens gesehen. Ob das so sein muß, ist hier nicht weiter zu diskutieren. Beschrieben wird nur der gegenwärtige Zustand. Behör- deninterne Forschung kann sich dieser Fragestellung sicherlich ebenfalls an- nehmen. Welcher Nachholbedarf besteht, kann vielleicht das folgende Beispiel ver- deutlichen: Die Diver;ionsdiskussion ist in der wissenschaftlichen Diskussion in der Bundesrepublik Deutschland schon fast überholt (in den Vereinigten Staaten gar abgeschlossen). In die tägliche Entscheidungspraxis bei Richtern fließen Diver- Sionsüberlegungen jedoch nur bedingt ein. Hier könnte behördeninterne Forschung eine Vermittlerfunktion übernehmen. Von praktischer Bedeutung ist auch die Frage, ob Forschung außerhalb oder in- nerhalb der Fachabteilungen zu etablieren ist. Ist man ständig mit den Fachkol- legen zusammen, besteht die Gefahr, betriebsblind bzw. befangen zu werden. Bleibt Forschung außerhalb der Fachabteilung, hat man unter Umständen ähnliche Zu- Bangsschwierigkeiten wie bei Forschern von den Universitäten. Es gilt daher, die Örganisationsform sorgsam abzuwägen. —— I1 In: Kriminalistik 1984, S. 70. 363 Zu überlegen ist auch, ob Forscher in den Behörden mit Dauerstellen verankert oder ob wissenschaftsoffene Mitarbeiter aus der Praxis oder von den Universitäten entweder nur projektbezogen oder- für jeweils kurze Zeit hinzugezogen werden. Der Kontinuität der Forschung mag die zweite Möglichkeit abträglich sein; wech- selndes Personal wird wahrscheinlich auch von der Praxis weniger offen aufgenom- men; für den Zugang zu Praxisfragen und die Umsetzungsmöglichkeiten wäre dies negativ. Auf der anderen Seite besteht die Gefahr, im Laufe der Zeit die Freiheit zu verlieren, unkomplizierte und neue Wege zu gehen. Für den behördeninternen Forscher stellt sich fast alle halbe Jahre die Frage, ob er hinreichende Akzeptanz und genügend Einflußmöglichkeit hat. 6 Umsetzung kriminologischer Erkenntnisse in die Praxis In dem letzten Punkt möchte ich die Umsetzung kriminologischer Erkennt- nisse!2 ansprechen. Hier liegt aus meiner Sicht die Krise der kriminologischen Forschung, auch der behördeninternen Forschung. Von außen wird zwar erwartet, behördeninterne Forscher könnten, das, was sie erdacht und als richtig empfunden haben, auch sofort in die Praxis des nachgeordneten Bereiches umsetzen. Das ist aber nicht so. Es gilt eher das Prinzip: "Erforscht ist viel; umzusetzen ist genug; warten wir's ab". In diesem Zusamnenhang erinnere ich an die drei Punkte von gestern: Die politische Diskussion ist von kriminologischen Erkenntnissen noch immer weitgehend unbeeinflußt, die Praxis der Strafverfolgung richtet sich nur bedingt nach wissenschaft- lichen Erkenntnissen der Kriminologie, die Gesetzgebung ist nach wie vor nicht hinreichend abgesichert durch empirische Befunde. Für diese Versäumnisse mag es hinreichende Gründe geben. Der Zeitfaktor ist dabei von besonderer Bedeutung. Das heißt: Forschung braucht oft zu lange, um Praxis und Gesetzgebung sowie die politische Diskussion mit beeinflussen zu — I2 Zu diesen Fragen s. neuestens die Beiträge von KAISER, LÖSEL, NAUCKE, HORSTKOTTE, ROTTHAUS und KUBE in dem Sammelband Jehle/Egg (Hrsg.), An- wendungsbezogene Kriminologie zwischen Grundlagenforschung und Praxis (KUP Bd. ı), Wiesbaden 1986. 364 können. Als Beispiel nenne ich nur das Opferschutzgesetz!3, das in relativ kurzer Zeit verabschiedet wurde. Hätten hier empirische Forschungen vorgeschaltet werden müssen, hätten diese die politische Meinungsbildung und Entscheidung nicht mehr beeinflussen können. Kriminologie hat auch eine Warnfunktion. Das gilt auch für behördeninterne Forschung. Steht z.B. eine Entscheidung an, die (wenn auch unbeabsichtigt) eine negative Nebenwirkung hat, so muß rechtzeitig darauf hingewiesen werden. Krimi- nologie hat insofern nicht nur die Möglichkeit einer positiven Gestaltung, sondern wehrt schädliche Einflüsse ab. Davon wird meines Erachtens bisher nur wenig Gebrauch gemacht. In der heutigen Zeit ist die Umsetzung kriminologischer Erkenntnisse besonders erschwert. Soweit ich die Situation überblicke, wird in nahezu allen Bereichen zuerst bei der Forschung gespart. Das gilt auch für kriminologische Forschung. In Niedersachsen erleben wir dies zur Zeit bei Haushaltskürzungen sehr deutlich. Unter Umständen wird behördenintern sogar eher gestrichen als behördenextern. Die Streichungen betreffen dabei nicht nur das Personal (Stellen), sondern auch den Veröffentlichungsetat und die frei verfügbaren Gelder (z.B. zur Vergabe von Forschungsaufträgen oder zur Finanzierung von Dienstleistungen Dritter). Haushaltseinsparungen wirken sich auch dann negativ aus, wenn in einem über- schaubaren Bereich modellhaft eine bestimmte Maßnahme in der Praxis erprobt ist und sich als erfolgreich erwiesen hat, diese Maßnahme dann aber mangels ausrei- chender Haushaltsgelder nicht als Dauereinrichtung oder gar als landesweite Einrichtung finanziert werden kann. Wer haushaltspolitisch denkt, wird sogar sagen: Macht bitte keine erfolgreichen Projekte mehr; denn dann muß Vorsorge dafür getroffen werden, d'aßldas Modell auch landesweit eingeführt wird. Probleme in dieser Richtung gibt es inzwischen überall. Sie treten auch im Vorfeld bei der Gewährung von Forschungsressourcen und der Zulassung von Forschungsprojekten auf. Sollen für Forschungszwecke bei- spielsweise ABM-Kräfte eingestellt werden, fordert die Arbeitsverwaltung zuvor, daß die Anschlußfinanzierung gesichert ist. Werden z.B. für Arbeits- und Beschäf- tigungsprojekte im Strafvollzug oder in der Bewährungshilfe etwa 30 ABM-Kräfte benötigt, so muß schon im vorhinein gesichert sein, daß zumindest ein Teil dieser Kräfte in feste Arbeitsstellen übernommen werden kann. Schon für das Jahr 1990 13 In Kraft seit 1.4.1987. Zu einigen empirischen (in- und ausländischen) Grund- agen s. statt aller JANSSEN/KERNER (Hrsg.), Verbrechensopfer, Sozialarbeit und Justiz, Bonn, 1985 m.w.N. 365 muß daher heute feststehen, auf welchen Stellen diese Mitarbeiter geführt werden können. Solche Haushaltsbeschränkungen engen die Möglichkeit, kriminologische Erkenntnisse in die Praxis umzusetzen, erheblich ein. Dabei können die Sachargu- mente noch so überzeugend sein; wenn Projekte nicht finanzierbar sind, können sie nicht verwirklicht werden. Vielleicht sollte die Gesamtsituation aber letztlich doch nicht zu sehr dramati- siert werden. Frau Steffen hat in einer Fußnote!4 einmal geschrieben: Ich weiß gar nicht, warum Ihr Euch so aufregt im kriminologischen Bereich. Bei den Natur- wissenschaften, deren Gegenstand sich weit mehr nach objektiven Gesetzmäßig- keiten richtet als menschliches Verhalten, wird von den Forschungsergebnissen ohnehin auch nur etwa ı % in die Praxis umgesetzt. Legt man diese Meßlatte an, könnte sich Kriminologie sogar als erfolgreich bezeichnen. Am Schluß lassen Sie mich noch folgendes feststellen: Behördeninterne For- schung hat sich (weit mehr als universitäre Forschung) dem Zwang zur Umsetzung und Überprüfung ihrer Ergebnisse in der Praxis zu stellen. Dieser Zwang mag manchem nicht passen, er ist aber angebracht und hilfreich. I4 In: Kriminalistik, 1984, S. 76, Fußnote 36 366 Datenschutzprobleme der behördeneigenen Forschung und der Auftragsforschung im Bereich der Polizei von Erich Rebscher Allgemeines Funktionale Trennung von Forschungs- und Ermittlungstätigkeit der Polizei Polizeiliche Kriminalstatistik und -analyse Täterbefragungen S- Teilnehmende Beobachtung und Befragungen in Polizeidienststellen 6. Aktenauswertungen Forschung anhand polizeilicher Daten 8. Ausblick I. Allgemeines Im Laufe dieser Tagung sind datenschutzrechtliche Probleme der kriminologi- Sschen Forschung bereits unter vielfältigen Gesichtspunkten behandelt worden. Dieses breite Spektrum von Problematiken und Lösungsvorschlägen möchte ich um einige Anmerkungen aus der besonderen Sicht einer mit Forschungsaufgaben betrauten Organisationseinheit einer Polizeibehörde ergänzen. Sie werden es mir verzeihen, wenn ich naheliegenderweise im wesentlichen von den Erfahrungen der Seit 15 Jahren bestehenden kriminalistisch-kriminologischen Forschungsgruppe des Bundeskriminalamtes spreche. Aus den intensiven Kontakten zu der Forschungs- Stelle der Bayerischen Polizei ist mir bekannt, daß dort im wesentlichen die 367 gleichen Probleme zu überwinden waren, so daß die Erfahrungen des Bundeskrimi- nalamtes vielleicht als exemplarisch für die polizeiliche Forschung herangezogen werden können. Insgesamt läßt sich feststellen, daß die Forschung im Bereich der Polizei, genauer gesagt, die von der Polizei betriebene Forschung - seien es Eigen- oder Vergabeprojekte - vom Wellenschlag datenschutzrechtlicher Probleme erst mit einer gewissen Verzögerung erfaßt wurde. So waren, wie die Literatur zeigt!, bereits in den ersten Jahren nach Inkrafttreten des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG) und einzelner Landesdatenschutzgesetze Ende der 70er Jahre in der universitären und sonstigen "freien" Forschung, aber auch in einzelnen Bereichen der Behördenforschung erhebliche datenschutzrechtliche Konflikte aufgetreten. Diese führten schon früh zu bereichsspezifischen Richtlinien, etwa zu den "Mittei- lungen zur Anpassung der empirischen Forschung an die Bestimmungen des Bun- desdatenschutzgesetzes" (BDSG) des Bundesministeriums für Verkehr vom 18.06.80. Zunächst zeigten sich die Wirkungen der Datenschutzdiskussion bei polizeilichen Vergabeprojekten, in deren Rahmen Befragungen von Bürgern durchzuführen waren. So mußte Rolinski?® bereits bei seinen im Jahre 1979 durchgeführten Inter- views im Zuge des von der Forschungsgruppe des Bundeskriminalamtes vergebenen und betreuten Projekts "Wohnhausarchitektur und Kriminalität" feststellen, daß etwa die Hälfte der Verweigerer i.e.S. (d.h. Personen, die zwar angetroffen wurden, aber eine Befragung ablehnten) durch die Datenschutzdebatte verunsichert waren. Doch auch bei diesem Projekt wirkten sich die indirekten Behinderungen durch den Datenschutz nicht so stark auf die Untersuchung aus, als daß sie deren Ergebnis hätten beeinflussen können. Im übrigen dürften diese Probleme bei den Befragungen Rolinskis in keinem Zusammenhang zu der Tatsache gestanden haben, daß sein Team die Untersuchung im Auftrag des Bundeskriminalamtes, also einer I Vgl. BIEKER, R./FLOERECKE, P.: Trotz beachtlicher Leistungen noch viele Forschungsfragen offen. In: Mschr. Krim. 1983, S 179; BULL, H.P./DAMMANN, U.: Wissenschaftliche Forschung und Datenschutz. In: DÖV 1982, S. 213 ff. (220); KURY, HELMUT: Evaluation als angewandte Forschung - Probleme in der Zusammenarbeit zwischen Wissenschaft und Praxis. In: Kury (Hrsg.), Methodologische Probleme in der kriminologischen Forschungspraxis. Köln, Berlin, Bonn, München, 1984 (Interdisziplinare Beiträge zur kriminologischen Forschung, Bd. s5), S. 327 f.; Bundesbeauftragter für den Datenschutz, 4. Tätig- keitsbericht, 1982. 2 ROLINSKI, KLAUS: Wohnhausarchitektur und Kriminalität. Wiesbaden, 1980 (BKA-Forschungsreihe, Bd. ı3), S 106. 368 Polizeibehörde, führte; die damalige Datenschutzdiskussion erschwerte generell Erhebungen, die den Privatbereich des Bürgers betrafen. Während bei den empirischen Vergabeprojekten des BKA gewisse, a.ber letztlich nicht als erheblich anzusehende Irritationen durch den Datenschutz entstanden, blieben seine Eigenprojekte bis zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 15.12.1983 zum Volkszählungsgesetz3 und dem Beginn der hierdurch ausgelösten zweiten Welle der Datenschutzdebatte im wesentlichen von Beeinträchtigungen datenschutzrechtlicher Art verschont, wenn man einmal von der später zu behan- delnden Sonderproblematik bei der Statistikforschung absieht. 2. Funktionale Trennung von Forschungs- und Ermittlungstätigkeit der Polizei Dies liegt insbesondere daran, daß die Polizei bei Eigenprojekten in der Regel keine Befragungen von Bürgern vornimmt. Sie weiß, daß sie, wenn sie es täte, mit ihrem Auftrag, Straftaten zu erforschen (& 163 Abs.ı StPO) in Kollision geraten könnte; zumindest kann sie nicht davon ausgehen, daß der Bürger klar zwischen dem "Forschen' ( auf der einen und dem "Erforschen" auf der anderen Seite zu trennen vermag. Soweit die Polizei ihre kriminalistisch-kriminologische Forschung selbst durch Aktenanalysen, Befragung von Polizeiexperten usw. betrieben hat, sind nennenswerte datenschutzrechtliche Probleme erst in den letzten 3 Jahren aufge- taucht. Bis dahin wurde die Beiziehung von Ermittlungsakten der Polizei bzw. der Staatsanwaltschaften für polizeiliche Forschungszwecke für unproblematisch gehalten, vorausgesetzt, daß die betreffende Polizeibehörde zur Durchführung von Forschungsarbeiten befugt war und eine die wissenschaftliche Unabhängigkeit4 garantierende organisatorische Trennung von den mit Strafverfolgungsaufgaben betrauten Organisationseinheiten dieser Behörde bestand. Für das Bundeskriminal- amt wurden insoweit klare Verhältnisse geschaffen: Im BKA-Gesetz (BKAG) ist ihm der Auftrag erteilt, —_ die Entwicklung der Kriminalität zu beobachten und daraus kriminalpolizeiliche Analysen und Statistiken zu erstellen ($ 2 Abs.ı Nr.5 BKAG) und 3 BVerfG in: NJW 1984, S. 419 {£f. 4 Zum Erfordernis der Unabhäng keit s. BÜLLESBACH, ALFRED: Datenschutz versus Wissenschaftsfreiheit?. In: 6 VD Heft 3/1981, S. 10; MALLMANN, OTTO, in: imitis/Dammann/Mallmann/Reh, BDSG $ ı4 Rdnr. 52 sowie $& 36 Rdnr. 28; vgl. auch die ausdrückliche Regelung in $ 33 Abs.ı HDSG. 369 — Forschung zur Entwicklung polizeilicher Methoden und Arbeitsweisen der Verbrechensbekämpfung zu betreiben ($ z Abs.ı Nr.6 BKAG). Die organisatorische Verselbständigung der Forschung wurde mit der vor etwa 15 Jahren erfolgten Einrichtung der kriminalistisch-kriminologischen Forschungs- gruppe im Kriminalistischen Institut des BKA realisiert. Diese klare Trennung dürfte der wesentliche Grund dafür gewesen sein, daß der Bundesbeauftragte für den Datenschutz in seinen ab 1979 jährlich erstatteten Täatigkeitsberichten nie Veranlassung sah, die Forschungsarbeit des BKA zu proble- matisieren. 3. Polizeiliche Kriminalstatistik und -analyse Im Bereich der Kriminalitätsanalysen auf massenstatistischer Basis wurde es dem BKA ab Anfang der 80er Jahre verwehrt, die für die Polizeiliche Kriminal- statistik in den Bundesländern erstellten Einzeldatensätze zu erhalten, nicht einmal in anonymisierter Form. Dies bedeutete, daß bis heute Kohortenstudien, Untersu- chungen über verbrecherische Karrieren sowie - im Abgleich mit Strukturdaten der statistischen Landesämter - kriminalgeografische Feinanalysen und ähnliche Projekte für das Bundeskriminalamt nicht durchführbar sind. Damit wurden die Möglichkeiten der kriminalistisch-kriminologischen For- schungsgruppe des BKA zur Analyse der Entwicklung der Kriminalität einge- schränkt; sie konnte entsprechende Untersuchungen nur noch auf der Basis aggregierter Daten selbst vornehmen. Die insoweit entstandene Lücke ist deshalb nicht allzu erheblich, da sie teilweise durch entsprechende örtliche bzw. regionale Feinuntersuchungen in den Bundesländern geschlossen werden kann. Für die gesamte Bundesrepublik repräsentative Detailerkenntnisse lassen sich hierdurch jedoch nicht ersetzen. Im folgenden sollen nun einzelne in den letzten Jahren aufgetauchte Probleme und die für sie gefundenen Lösungen aufgezeigt werden. Hierbei werden im Hinblick auf das Referat von Prof. Schwind die speziellen Probleme und Erfahrun- gen bei Befragungen von Bürgern im Rahmen von Dunkelfeld- bzw. Opferuntersu- chungen weitgehend ausgespart. Insoweit sei lediglich auf eine besondere Erfah- rung bei der vom Datenschutz geforderten strikten Trennung der Auswertung sowie Aufbereitung von Hellfeld- und Dunkelfelddaten hingewiesen. Dieser Forde- 370 rung des Datenschutzes wurde in einem Eigenprojekt des BKA dadurch Rechnung getragen, daß die Dunkelfelddaten im Rechenzentrum einer Universität und die Hellfelddaten im BKA per EDV aufbereitet und erst in aggregierter Form der vergleichenden Auswertung zugeführt wurden. 4. Täterbefragungen Interessant dürften zunächst die besonderen Schwierigkeiten bei der Befragung einsitzender Straftäter sein. Hier konnte die Forschungsgruppe des BKA bei der Betreuung einer PilotstudieS und eines größeren Projekts zur Nutzung des Täter- wissens© Erfahrungen sammeln. Zwei praktische Probleme taten sich bei diesen Untersuchungen auf: Erstens galt es, etwaige Bedenken - u.a. in datenschutzrechtlicher Hinsicht - bei den für die betreffenden Vollzugsanstalten Verantwortlichen zu überwinden. Zweitens war damit zu rechnen, daß sich zu interviewende Häftlinge auf Daten- schutzgesetze und Persönlichkeitsrechte berufen würden, um den vorgesehenen Befragungen durch die Projektnehmer auszuweichen. Die für den Strafvollzug in den betreffenden Justizvollzugsanstalten verant- wortlichen Stellen stimmten ohne größere Umschweife den Befragungen zu, wobei sie allerdings gewisse Bedingungen, insbesondere in datenschutzrechtlicher Hin- sicht, stellten. Als praktisches Beispiel sei im folgenden der Text einer solchen Zustimmungserklärung eines der beteiligten Justizministerien - selbstverständlich in anonymisierter Form - wiedergegeben: "Ich gehe davon aus, daß die erhobenen Daten im Rahmen des Forschungspro- jekts ausschließlich wissenschaftlichen Zwecken dienen, nach Abschluß der Pro- jJektarbeit vernichtet werden und hinsichtlich des Datenschutzes seitens der wissenschaftlichen Projektleitung namentlich folgende Bedingungen erfüllt sind: > Vgl. DEUSINGER, INGRID: Die Nutzung des Täterwissens aus der Sicht des Sychologen - Erfahrungen aus einer wissenschaftlichen Untersuchung zum Woh- nungseinbruch. In: Bundeskriminalamt (Hrsg.), Symposium: Nutzung der Sicht des äters und des Täterwissens für die Verbrechensbekämpfung. Referate und Diskus- Sionsbeiträge am 26. und 27. November 1985 im Bundeskriminalamt; Wiesbaden, 1986 (BKA-Forschungsreihe, Sonderband), S. 61ı ff. 6 SERVAY, W./REHM, J.: Bankraub aus Sicht der Täter. Wiesbaden, 1986 (BKA- Orschungsreihe, Bd. ı9), S. 27. 371 —- Verpflichtung auf die Einhaltung des Datengeheimnisses aller am Forschungs- projekt beteiligten Mitarbeiter Sicherung der personenbezogenen Daten durch ausreichend notwendige tech- nische und organisatorische Maßnahmen Die im Rahmen des Forschungsprojektes zu beteiligenden Strafgefangenen sind über Zweck und Umfang des Forschungsprojektes aufzuklären, auf die Freiwil- ligkeit der Teilnahm: an dieser Untersuchung hinzuweisen und darauf aufmerk- sam zu machen, daß ihnen aus der Verweigerung zur Teilnahme zu keiner Zeit Nachteile entstehen. Die Einwilligung der betroffenen Strafgefangenen in die Erhebung und Speicherung ihrer personenbezogenen Daten ist schriftlich vor Untersuchungsbeginn einzuholen. Die entsprechenden Einverständniserklärun- gen sind zudem in die in den Justizvollzugsanstalten bestehenden Sachakten zu diesem Forschungsvorhaben zu geben. Sollte ein Strafgefangener während der Untersuchung die weitere Mitarbeit verweigern, sind die bis dahin über ihn erhobenen personenbezogenen Daten zu löschen. Nach der Übermittlung der personenbezogenen Gefangenendaten sind diese zu anonymisieren." Die Einhaltung dieser Bedingungen bedeutete für die Projektnehmer keine Beschränkung ihres Forschungsvorhabens. Es handelte sich im wesentlichen nur um Klarstellungen. Überhaupt muß betont werden, daß Offenheit und Klarheit sowohl von Seiten der Projektnehmer bzw. der Projektbetreuer im Bundeskriminalamt als auch von Seiten der durch die Untersuchungen tangierten Stellen für die Vermeidung datenschutzrechtlicher Probleme von großer Bedeutung sind. Die Erfahrung zeigt, daß es zwar bequem, aber gefährlich ist, Datenschutzfragen zunächst zu ignorie- ren, um sie erst beim Entstehen konkreter Konflikte anzugehen. Die Versuchung, eine solche Vogel-Strauß-Politik zu betreiben, ist zugegebenermaßen bei der Polizei - und damit auch bei der polizeilichen Forschung - nicht gering, da durch eine jahrelange Polarisierung, die u.a. in Schlagworten wie "Datenschutz ist Taten- schutz" und "Datenschutz vor Sicherheit" zum ‚Ausdruck kam; gefördert wurde. Hinsichtlich der Einwilligung der zu interviewenden Straftäter erwies es sich als richtig, diese Personen einzeln nach ihrer Bereitschaft zu fragen und ihnen keine Möglichkeit zu Gruppendiskussionen mit anderen Probanden zu lassen. 372 Ähnliche Erfahrungen hatte bereits Kreuzer7 bei der Befragung von inhaftierten Drogenkonsumenten gemacht. Als erfolgreich erwies sich folgende Vorgehensweise bei der Anbahnung und Durchführung der Interviews mit inhaftierten Straftätern: Zu vereinbarten Terminen wurden von Seiten der Anstaltsleitung nacheinander Straftäter in den Untersuchungsraum geschickt. Dort wurde jedem einzelnen Straftäter das Forschungsvorhaben vorgestellt und dieser um Mitarbeit gebeten, wobei er ausdrücklich auf die Freiwilligkeit der Teilnahme hingewiesen wurde. Dem Straftäter wurde versichert, daß er anonym bleibe und sein Name nicht notiert werde. Es werde nur nach seinem ÄAlter und nach seinem Beruf gefragt; alle Notizen, die sich die Versuchsleiter machen, könne er einsehen®. Falls er wünsche, daß eine Antwort nicht aufgeschrieben werde, könne dies geschehen. Hatte der Proband sich zur Teilnahme entschieden und schriftlich erklärt, daß er freiwillig an der Untersuchung teilnehmen wolle, wurde mit der eigentlichen Befragung begonnen. Hierbei wurden zur Vermeidung von Problemen mit dem für die Polizei in $ 163 StPO enthaltenen Auftrag, Straftaten zu erforschen, die Probanden nicht nach Einzelheiten ihrer eigenen Tat befragt, sondern quasi als "Experten" für die betreffenden Delikte nach ihren Vorstellungen, Ansichten und Bewertungen. Auf das rechtliche und nicht zuletzt auch moralisch-ethische Problem, ob die Einwilligung eines Strafgefangenen in eine solche Befragung wirklich freiwillig geschieht oder ob sich Hier die besondere Situation der Strafhaft auswirkt, möchte ich hier nicht mehr näher eingehen, nachdem Herr Prof. Kühne in seinem Referat hierzu bereits differenzierte Überlegungen angestellt hat. In diesem Zusammenhang wäre lediglich anzumerken, daß nach den Erfahrungen der Projektnehmer des Bundeskriminalamtes die interviewten Häftlinge die Prozedur der Befragung in der Regel als eine willkommene Abwechslung und als Gelegenheit zur Selbstdarstellung gesehen zu haben scheinen. — 7 KREUZER, A./GEBHARDT, CHR./MASSEN, M./STEINHILBERS, M.:Drogenabhän- gigkeit und Kontrolle. Kriminologische Untersuchung über Phänomenologie des eroinkonsums und Polizeiliche Drogenkontrolle. Wiesbaden, 1981 (BKA-For- Schungsreihe, Bd. ı4), S. ı09 ff. 8 Vgl. DEUSINGER, INGRID (Fn. 5), S. 65. 373 sS. Teilnehmende Beobachtung und Befragungen in Polizeidienststellen Ein weiteres Problem datenschutzrechtlicher Art stellt die teilnehmende Beob- achtung von polizeilichen Arbeitsvorgängen in einem noch laufenden Vergabepro- jekt dar, bei dem es um die tatsächlichen Abläufe im kriminalpolizeilichen Melde- dienst geht. Hier bestand die Problematik für die Polizei darin, daß die vom BKA beauftragten Wissenschaftler einer Universität teilweise in laufende Verfahren Einblick nehmen mußten, um ihre Untersuchung sinnvoll durchführen zu können. Die Lösung des Problems lag im wesentlichen in einer ausreichenden Anonymi- sierung der Daten zum frühestmöglichen Zeitpunkt. In der Praxis geschah dies auf folgende Weise: Die Datenträger (im wesentlichen Fernschreiben) wurden von den Projektausführenden fotokopiert und anschließend sofort insoweit geschwärzt, als sie Namen, Vornamen, Geburtstag, Geburtsmonat und etwaige zur Identifizierung bzw. "De-Anonymisierung" geeignete Daten wie Autokennzeichen, Telefonnum mern usw. enthielten. Eine zweite Problematik dieser teilnehmznden Beobachtung ergab sich daraus, daß die Forscher, obwohl sie im Auftrag des BKA tätig waren, hier einem gewis- sen "institutionellen Mißtrauen" - insbesondere seitens einzelner leitender Beamter der in die Untersuchung einbezogenen Dienststellen - begegneten. Schließlich handelte es sich um ein sog. "instanzenkritisches Forschungsprojekt", bei dem es u.a. um eine Schwachstellenanalyse des über Jahrzehnte praktizierten Meldedienst- systems der Kriminalpolizei ging. Durch eingehende Einführungsgespräche, die die Projektnehmer und die das Projekt betreuenden BKA-Beamten mit den Verantwort- lichen in den untersuchten Dienststellen führten, und die Zusicherung, daß vor der abschließenden Formulierung der Projektergebnisse eine Abschlußdiskussion mit Vertretern der Praxis stattfinde, gelang es allerdings in allen Fällen, die aufgetre- tenen "Berührungsängste" zu beseitigen. Ähnliche Erfahrungen wurden auch mit einem anderen Vergabeprojekt mit teil- weise instanzenkritischer Zielrichtung, das zur Praxistauglichkeit des Hehlerei- tatbestandes durchgeführt wurde, gewonnen9. Aber auch bei Eigenprojekten, bei denen aus Vollzugsbeamten und Wissenschaftlern bestehende Teams der BKA- 9 KREUZER, A./O3ERHEIM, R.:Praxistauglichkeitdes Hehlereistraftatbestands. Die Reform der 88 259 bis 262 StGB und ihre Auswirkungen in der Strafverfolgungs- praxis. Wiesbaden, 1986 (BKA-Forschungsreihe, Bd. ı9), S. 27. 374 Forschungsgruppe Expertenbefragungen in der Polizei vorgenommen haben!©, gab es solche Anlaufschwierigkeiten, die aber von Polizeikollegen zu Polizeikollegen in der Regel noch leichter zu überwinden waren. 6. Aktenauswertungen Schließlich sei noch auf ein Problem hingewiesen, das bei einer Aktenauswer- tung durch die kriminalistisch-kriminologische Forschungsgruppe des Bundeskrimi- nalamts entstand. Das Bundeskriminalamt hatte die Landeskriminalämter um Übersendung von Fallakten zur Auswertung für das Forschungsprojekt "Bankraub und technische Prävention"II1 gebeten. Der leitende Oberstaatsanwalt eines Stadtstaates vertrat in diesem Zusammen- hang gegenüber dem dortigen LKA die Auffassung, daß die Genehmigung der Akteneinsicht den in Nr. 185 der Richtlinien für das Straf- und Bußgeldverfahren genannten Stellen vorbehalten sei und dies auch für die Doppelakten der Krimi- nalpolizei gelte. Das BKA und einige LKA vertraten demgegenüber die Ansicht, daß die Über- sendung der Doppelakten der Kriminalpolizei durch die Unterstützungspflicht der LKA gem. $& 3 BKAG gerechtfertigt sei. Nach dieser Bestimmung hätten die LKA dem BKA die zur Erfüllung seiner Aufgaben nach $ 2 BKAG erforderlichen Nach- richten und Unterlagen zu übermitteln. Nach $ 2 Abs.ı Nr.6 u. 7 BKAG habe das Bundeskriminalamt als Zentralstelle Forschung zur Entwicklung polizeilicher Methoden und Arbeitsweisen der Verbrechensbekämpfung zu betreiben; die Polizei der Länder in der Vorbeugungsarbeit zur Verbrechensbekämpfung zu unterstützen. Die Erfüllung dieser Aufgaben könne u.a. auch die Auswertung der bei der Polizei vorhandenen Durchschriften und sonstigen Erkenntnissen aus Ermitt- —— To Vgl. Vorwort KUBE, EDWIN zu: KREY, V./NEIDHARDT, F.: Was ist Gewalt - üUseinandersetzungen mit einem Begriff - Bd. ı. Strafrechtliche und Sozialwissen- SChaftliche Darlegungen, Wiesbaden, 1986 (BKA-Forschungsreihe, Sonderband). H BÜCHLER, H./LEINEWEBER, H.: Bankraub und technische Prävention; Wies- aden, 1986 (BKA-Forschungsreihe, Bd. ı8), S. ıs ff. 375 lungsverfahren erforderlich machen. Die Regelungen der ı82 ff. der RiStBV seien insoweit nicht einschlägig. Das Bundeskriminalamt konnte sich mit Unterstützung der Landeskriminalämter mit seiner Auffassung durchsetzen. Dieser Tatsache kommt umso mehr Bedeutung zu, als es der freien kriminologischen Forschung in letzter Zeit verschiedentlich verwehrt wird, Ermittlungsakten der Strafverfolgungsbehörden auszuwerten. Da Ermittlungsakten aber eine für die kriminologische Forschung nicht wegdenkbare Erkenntnisquelle darstellen, ist es von besonderer Wichtigkeit, daß wenigstens die behördeneigene Forschung in vollem Umfang den Zugang zu ihr behält. Allerdings wäre eine solche "Privilegierung" sicher nicht im Interesse der kriminalistisch - kriminologischen Forschungsgruppe des BKA, die immer Wert darauf gelegt hat, ein von solchen Differenzierungen unbelastetes Verhältnis zur "freien Wissen- schaft" zu pflegen. 7. Forschung anhand polizeilicher Dateien Die Forschungsgruppe des BKA hat - teilweise in bewußter Selbstbeschrän- kung - bisher die vollzugspolizeilichen EDV-Daten des Amtes in keiner Weise für kriminalistisch-kriminologische Forschungszwecke benutzt. Als einzige INPOL-Datei wurde das "Computergestützte Dokumentationssystem" (COD) für Literatur zu Forschungszwecken eingesetzt, ein System, das auch jedem auf deutsche polizeirelevante Fachliteratur angewiesenen Kriminologen oder Datenschutzexperten hilfreich sein kann. 8. Ausblick Wenn insgesamt gesehen die Forschungspraxis des BKA durch die Datenschutz- gesetze des Bundes und der Länder bisher nicht entscheidend behindert wurde, heißt das nicht, daß die aus dem Datenschutz direkt oder indirekt der krimina- listisch-kriminologischen Forschung entstandenen oder drohenden Probleme beim Bundeskriminalamt keine Beachtung gefunden hätten. Bezeichnend ist aber, daß ein diese Problematik für interne Zwecke der BKA-Forschungsgruppe analysierendes Papier aus dem Jahre 1981 jahrelang nicht fortgeschrieben zu werden brauchte Die in ihm enthaltenen Überlegungen fanden dennoch bei der Planung und Durch- 376 führung der Projekte der Forschungsgruppe Berücksichtigung, mit dem Ergebnis, daß größere Schwierigkeiten bereits im Ansatz vermieden werden konnten. Die Auswirkungen des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 15.12.1983 haben in den letzten Jahren auch für die polizeiliche Behördenforschung neue Probleme gebracht, die jedoch gemeistert werden konnten. Eine gewisse Sorge bereitet der Forschungsgruppe des Bundeskriminalamts die Tatsache, daß bei den zur Zeit stattfindenden Überlegungen zur Anpassung der Datenschutzgesetze und anderer datenschutzrechtliche Bestimmungen enthaltender Gesetze - wie etwa der StPO - an die Vorgaben des BVerfG Keile zwischen die Behördenforschung und die private sowie die "freie universitäre Forschung" getrieben werden. Deshalb möchte ich die Kriminologische Zentralstelle zu dieser Veranstaltung beglückwünschen, die Vertreter der vom Datenschutz tangierten - ich sage bewußt nicht "betroffenen" - Forschungsstellen mit Datenschutzbeauftragten an einen Tisch gebracht hat. Im übrigen haben die auf dieser Tagung bisher geführten Debatten den Ein- druck vermittelt, daß der Datenschutz in einigen Forschungsbereichen selbst einer kritischen Forschung zugeführt werden sollte! Dabei kann es nicht nur darum gehen, die Negativwirkungen des Datenschutzes aufzuzeigen, sondern insbesondere um die Erarbeitung konstruktiver Vorschläge für ein sinnvolles Miteinander von Forschung und Datenschutz. Die Ergebnisse einer solchen Forschung zum Daten- schutz könnten dem Gesetzgeber in Bund und Ländern bei der schwierigen Aufgabe unterstützen, vor Ablauf des vom BVerfG gewährten "Übergangsbonus" bereichs- spezifische Rechtsgrundlagen zu schaffen, die dem Anliegen und der Bedeutung der kriminologischen Forschung gerecht werden. 377 'Teil IV Diskussionsschwerpunkte Perspektiven kriminologischer Forschung unter den Bedingungen der heutigen datenschutzrechtlichen Lage. Zusammenfassung der Diskussion bei der Tagung „Datenschutzrechtliche Probleme kriminologischer Forschung“ * von Wolfgang Feuerheim Vorbemerkung Il Folgerungen aus dem Volkszählungsurteil ı. Übergangsbonus für die Forschung? 2. Der Gesetzentwurf zum Bundesdatenschutzgesetz I Bestehende Forschungsklauseln IV Die Einwilligung als zentrales Problem Form der Einwilligung in den datenschutzrechtlichen Regelungen Bedeutung der Einwilligung für die kriminologische Forschung Ausnahmen vom Erfordernis der Einwilligung > w N Der praktische Umgang mit dem Einwilligungserfordernis durch die Genehmigungsbehörden Differenzierung nach Art der Forschungsinstitutionen VI Forderungen an eine Neureglung von Forschungsklauseln ı. Beschlagnahmefreiheit von Forschungsdaten 2. Forderung nach bereichsspezifischen Regelungen 3. Forschungsbedarfsanalyse als Grundlage gesetzlicher Regelungen? VII Forschungsethik und Datenschutz veranstaltet von der Kriminologischen Zentralstelle vom 4. bis 6. März 1987 in iesbaden (s auch Vorwort) 381 I Vorbemerkung Welche praktischen Auswirkungen die Anwendung datenschutzrechtlicher Ge- danken auf die Sozialforschung - und hier speziell auf die Kriminologie - hat, ist in den Referaten anläßlich der Tagung "Datenschutzrechtliche Probleme krimi- nologischer Forschung", die vom 4. bis 6. März in Wiesbaden stattfand, deutlich geworden!. Diese Folgen und das dennoch theoretisch unklare Verhältnis zwischen Forschung und Datenschutz wurden in den verschiedenen Diskussionsteilen der Tagung vertieft, deren Schwerpunkte im folgenden zusammengefaßt dargestellt werden?,. Als in besonderer Weise komplex erweist sich das Verhältnis zwischen Daten- schutz und Forschung auch deshalb, weil neben dem Forscher und dem Daten- schutzbeauftragten mit der Verwaltungsbehörde als genehmigender ‚Instanz eine weitere Institution mit der fraglichen Materie befaßt ist. Diese hat im Regelfall bei der Genehmigung beantragter Untersuchungen auch datenschutzrechtliche Fragen zu prüfen. Für die empirisch arbeitende Kriminologie ist daher von erheb- licher Bedeutung, wie die zuständigen Mitarbeiter dieser Behörden die daten- schutzrechtliche Lage im Hinblick auf wissenschaftliche Projekte beurteilen. . Folgerungen aus dem Volkszählungsurteil Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Volkszählungsgesetz 19833 und die damit verbundene Verdeutlichung des Rechts auf informationelle Selbstbe- stimmung ist in seiner Wirkung nicht auf das Verhältnis des Bürgers zur Verwal- tung beschränkt geblieben. Obwohl vom Bundesverfassungsgericht nicht ausdrück- lich entschieden, wurde in der Folgezeit verstärkt auch die Sammlung personenbe- zogener Daten zu Forschungszwecken problematisiert. Insbesondere die Daten- schutzbeauftragten bezogen wissenschaftliche Tätigkeiten von Universitäten und anderen Forschungsinstitutionen in ihre Arbeit mit ein4. I siehe die oben abgedruckten Beiträge 2 die folgenden Ausführungen beruhen auf einem Tonbandmitschnitt der Diskus- sionen, der anschließend transskribiert und nach thematischen Schwerpunkten geordnet wurde. Es war dabei naturgemäß nicht möglich, jeden einzelnen Wortbei- trag zu erwähnen und die chronologische Reihenfolge einzuhalten. 3 BVerfG NJW 1984, Seite 419 {ff. 382 Im "Volkszählungsurteil" hat das Bundesverfassungsgericht präzise Aussagen darüber getroffen, unter welchen Voraussetzungen die Verwaltung als Exekutive personenbezogene Daten der Bürger erheben, sammeln und verwerten darf. Ein Eingrif£f in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung des einzelnen darf danach nur unter ganz bestimmten, gesetzlich normierten Voraussetzungen erfol- gen In der Diskussion bestand insoweit Einigkeit, als auch die wissenschaftliche Forschung, soweit sie personenbezogene Daten erhebt, das Recht des Bürgers auf informationelle Selbstbestimmung beachten muß. I "Übergangsbonus" für die Forschung? Das Bundesverfassungsgericht hat in einigen Entscheidungen ausgeführt, daß in bestim nten Gebieten Grundrechtseingriffe auch ohne die erforderliche gesetzliche Grundlage zulässig sind, weil das Erfordernis von spezialgesetzlichen Eingriffser- mächtigungen erst durch die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung selbst aufge- stellt wurde. In der Zeit bis zum Erlaß der einschlägigen Regelungen darf sich die Verwaltung5 hierbei auf den sog. "Übergangsbonus" berufen. Allerdings kann dieser Übergangsbonus nur zeitlich begrenzt gelten. Er legitimiert im übrigen auch nur unerläßliche Eingriffe in die Grundrechte des Bürgers. Hinsichtlich des Verhältnisses zwischen Forschung und beteiligtem Bürger wird die Frage diskutiert, ob sich die Wissenschaft zur Sammlung personenbezogener Daten zum jetzigen Zeitpunkt immer noch auf den Übergangsbonus berufen darf. Diese Konstruktion würde in vielen Bereichen die einzige Rechtfertigung solcher Sammlungen darstellen, da es an einer allgemeinen gesetzlichen Regelung für die Forschung bislang fehlt®. Von seiten der Datenschutzbeauftragten wird hierzu geltend gemacht, daß sich 4 für den Bereich kriminologischer Forschung vgl. Siebter Tätigkeitsbericht der Landesbeauftragten für den Datenschutz in Baden-Württemberg vom 31.12.1986, andtag Baden-Württemberg, Drucksache 9 / 4015 vom 31.12.1986, Seite sı - 66 > zum grundsätzlichen Unterschied zwischen Verwaltung und Forschung in diesem usam nenhang siehe im selben Abschnitt weiter unten 6 zu $ 3a des Gesetzentwurfes der Bundesregierung zur Änderung des Bundes- atenschutzgesetzes, BT-Dr. 10/5343 vom 17.04.1986 S.u. 383 die Forschung nicht mehr auf den Übergangsbonus berufen könne. KRAUSE 7 be- tonte hierzu, das Bundesverfassungsgericht habe deutlich gemacht, daß bei der Geltungsdauer des Übergangsbonus vor allem die Komplexität des zu regelnden Rechtsgebietes entscheidend sei. Die Regelung der Akteneinsicht zu wissenschaft- lichen Zwecken z.B. sei im Vergleich zum Polizeirecht eine weniger komplexe Materie, so daß über drei Jahre nach der Entscheidung des Bundesverfassungs- gerichts ein rechtfertigender Übergangsbonus nicht mehr angenommen werden könne. Dies müsse nach Ansicht von DIX vor allem deshalb gelten, weil im Bereich der Exekutive bereits einige Verwaltungsgerichte den Übergangsbonus mittlerweile als verbraucht ansähen. Es sei nicht einzusehen, warum die Forschung hier gegenüber der Polizei bzw. der Exekutive privilegiert werden solle. Selbst wenn der Übergangsbonus noch angenommen werde, so könne dies nach KRAUSE nicht bedeuten, daß die bisherige Praxis uneingeschränkt weiterbetrieben werden dürfe. Das Bundesverfassungsgericht habe deutlich gemacht, daß in der Übergangszeit bis zum Erlaß eines formellen Gesetzes nur unerläßliche Eingriffe in die Rechte des einzelnen rechtmäßig seien. An die Forschung sei daher die Frage zu richten, wo sie diese Grenze ziehen wolle. Demgegenüber betonten die anwesenden Forscher, daß aus den Begründungen des Bundesverfassungsgerichtes im Volkszählungsurteil für die Wissenschaft kein generelles Verbot der Erhebung personenbezogener Daten hergeleitet werden könne. Nach DÖLLING kann der Übergangsbonus für die Forschung noch nicht abgelaufen sein. Bei der Schaffung von Rechtsgrundlagen in diesem Bereich seien schwierige inhaltliche Entscheidungen zu treffen, die intensiver Diskussionen bedürften. Darüberhinaus ist die Forschung gegenüber der Exekutive nach Ansicht von KAISER deshalb zu privilegieren, weil im Bereich wissenschaftlicher Arbeiten Grundrechtsgefährdungen in wesentlich geringerem Maße auftreten. Im übrigen müsse die unterschiedliche verfassungsrechtliche Situation berücksichtigt werden. Eine Einschränkung der Forschung tangiere das Grundrecht aus Art.s Abs.3 GG, während es z.B. für den Bereich des Polizeirechts streitig sei, ob der einzelne ein Grundrecht auf Sicherheit habe. Auch wenn das Recht auf informationelle Selbst- bestimmung in der Wertung des Bundesverfassungsgerichtes Verfassungsrang habe, so sei die Wissenschaftsfreiheit ein explizit ausgedrücktes Grundrecht. Dieses 7 der Einfachheit halber werden im folgenden die Namen der Redner ohne Titel und akademische Grade angegeben; eine Liste der Diskutanten befindet sich im Anhang dieses Bandes 384 müsse in der Abwägung ein größeres Gewicht haben als die Zwecke der Verwal- tung, um die es im Konflikt Exekutive / Datenschutz gehe. Aus der Sicht der Genehmigungsbehörden vertraten auch SCHAEFER und HÄF- NER die Ansicht, daß der Übergangsbonus noch nicht abgelaufen sei. HAÄFNER machte deutlich, daß bei der Berücksichtigung des Rechtes auf informationelle Selbstbestimmung in der Forschung eine Generalbereinigung des Rechts erforder- lich sei, die einiger Zeit bedürfe. Besonders bei der Berücksichtigung der unter- schiedlichen Sensibilität der Eingriffe durch Forschung könne man kein generelles Verbot der Erhebung personenbezogener Daten annehmen. 2. Der Gesetzentwurf zum Bundesdatenschutzgesetz Obwohl in Einzelbereichen bereits gesetzliche Vorschriften existieren, die Er- hebungen personenbezogener Daten zu wissenschaftlichen Zwecken regeln8®, fehlt es bislang an einer allgemeinen bundeseinheitlichen Regelung dieser Materie. Auf Länderebene existiert z.B. in Hessen mit $ 33 HDSG aus dem Jahre 1986 eine solche Vorschrift. Um für verschiedene Zuständigkeitsbereiche den verfassungs- rechtlichen Anforderungen in einheitlicher Weise zu genügen, ist auch eine bundesgesetzliche Regelung in Vorbereitung. Vorgelegt und teilweise kontrovers diskutiert wurde eine Vorschrift, die als $ 3a in das Bundesdatenschutzgesetz eingefügt werden soll9. Der Vertreter des Bundesministeriums der Justiz, STOLTENBERG, betonte im Anschluß an sein Referat, daß man eine allgemeine Regelung für die Forschung deshalb erlassen wolle, weil der Übergangsbonus für die Forschung bald keine ausreichende Rechtfertigung für die Erhebung personenbezogener Daten mehr darstellen könne. $ 3a des Entwurfes sei als allgemeine Regelung für eine Über- gangszeit gedacht, bis es zum Erlaß bereichsspezifischer Regelungengekommen ei. Wenn man jetzt eine allgemeine Regelung nicht treffe, dann werde es der For- Schung bald gar nicht mehr möglich sein, Aktenuntersuchungen durchzuführen. Zur konkreten Fassung des $ 3a räumte er ein, daß man diese Vorschrift möglicher- weise sprachlich präziser fassen könne. Er selbst sei gerne bereit, hierzu Vor- Schläge der Anwesenden entgegenzunehmen. Allgemein zur Grundrechtsgefährdung durch Forschung gab STOLTENBERG zu bedenken, daß man das Gefährdungspotential nicht unterschätzen dürfe. Es herr- —— 8 SO z.B. $ 42 Abs.2 BZRG, hierzu s.u.; auf untergesetzlicher Ebene regelt . 185a RiSTBV die Akteneinsicht in Strafverfahrensakten 9 im folgenden als 8 3a BDSGE bezeichnet 385 sche in der Forschung kein Konsens darüber, welchen Stellenwert das Recht auf informationelle Selbstbestimmung besitze. Im übrigen müsse man hier, wie auch UHLIG betonte, mit der Industrie und besonders der Werbung auch Bereiche einbeziehen, die sich verdeckt als Forschung bezeichnen könnten und nicht in den Genuß von Wissenschaftsprivilegien kommen dürften. Grundsätzlich sei ein Miß- brauch von Daten bereits dann anzunehmen, wenn diese über den konkreten Forschungszweck hinaus zu lange aufbewahrt würden. In zahlreichen Diskussionsbeiträgen wurde der Entwurf einer allgemeinen For- schungsklausel ($ 3a) kritisiert. Bedenken wurden insbesondere hinsichtlich der Vielzahl von Generalklauseln in dieser Vorschrift geäußert (so DÖLLING). Es bestehe die Gefahr, daß diese von den Genehmigungsbehörden und den Daten- schutzbeauftragten in ganz unterschiedlicher Weise ausgelegt werden. Eine justi- zielle Konkretisierung der Generalklauseln sei in diesem Bereich nicht zu erwarten, da die zeitlichen Verzögerungen eines Rechtsstreites konkrete Forschungsvorhaben faktisch verhinderten. Im übrigen sei nicht auszuschließen, daß über General- klauseln sachfremde Erwägungen der Genehmigungsbehörden in die Entscheidungen eingehen könnten. Weiter wurde unter anderem von KERNER und KAISER moniert, daß ein Forschungsgeheimnis in der Form einer Beschlagnahmefreiheit von For- schungsunterlagen in den geltenden und geplanten gesetzlichen Regelungen nicht enthalten seil©, . Bestehende Forschungsklauseln In der Diskussion um das Verhältnis von Datenschutz und Forschung wurde häufig auf bereits bestehende Forschungsklauseln Bezug genommen. Zu unterschei- den sind hier einmal bereichsspezifische Regelungen wie z.B. $ 42 Abs.z BZRG, der den Zugang zu Daten des Bundeszentralregisters regelt. Zum anderen existie- ren auch Ländervorschriften, die allgemein die Datenverarbeitung für wissen- schaftliche Zwecke zum Thema haben. $& 33 des Hessischen Datenschutzgesetzes vom ıı. November ı986 stellt eine solche Regelung dar. Die augenblickliche Situation ist dadurch gekennzeichnet, daß in verschiedenen Ländern für die kriminologische Forchung unterschiedliche Vorschriften Anwendung finden. KAISER erwähnte in diesem Zusammenhang, daß z.B. die strengere Handhabung daten- 10 hierzu genauer siehe unten Abschnitt Vl./ı. 386 schutzrechtlicher Gedanken in Baden-Württemberg bereits zu einer Art "For- schungstourismus" geführt habe. Vielfach würden aus Gründen der unterschied- lichen Praktizierung datenschutzrechtlicher Regelungen Untersuchungen vonbaden- württembergischen Forschern in andere Bundesländern verlagert. STÜMPER be- fürchtete Nachteile für die Kriminalpolitik, wenn aus Gründen des Datenschutzes Forschungsprojekte nicht durchgeführt werden können. a. Bezüglich der beabsichtigten Neuregelung des BDSG wurde die Frage ange- schnitten, ob bei der Schaffung einer allgemeinen Vorschrift ($ 3a BDSGE) die existierenden bereichsspezifischen Regelungen inhaltlich den Erfordernissen dieser allgemeinen Vorschrift angepaßt werden müssen. STOLTENBERG vertrat hierzudie Auffassung, daß man aus Gründen der Einheitlichkeit der Datenschutz-Standards auch $ 42 Abs.z BZRG in seinen Voraussetzungen dem $ 3a BDSGE anzugleichen habe. Von seiten des Datenschutzes unterstützte auch FUCKNER diese Auffassung. Die objektiven Vorgaben, die in $ 42 Abs.2 BZRG für die Forschung aufgestellt seien, genügten nicht den materiellen Anforderungen des Datenschutzes. Dem- gegenüber nahm UHLIG für eine Beibehaltung des $ 42 Abs.z BZRG Stellung. Mit einer Neuregelung, wie $ 3a dies vorsehe, werde man von seiten des Bundes- zentralregisters große Probleme bekommen. Es sei voraussehbar, daß dann kaum noch Daten für die Forschung zur Verfügung gestellt werden könnten. Auch KAISER gab zu bedenken, daß eine Novellierung des $& 42 Abs.z2 BZRG de facto eine Verschlechterung der Forschungsbedingungen bedeuten würde. b. Bzgl. $ 33 HDSG wurde von KAISER und FUCKNER darauf hingewiesen, daß diese Regelung nur die "unabhängige", also regelmäßig die universitäre Forschung betreffe. Behördenforschung sei nach diesen Regelungen nur unter dem Begriff "Planung" zulässig!1!. Besonders von KAISER wurde hierbei beanstandet, daß sowohl $& 33 HDSG als auch $ 3a BDSGE privatrechtliche organisierte Forschungsinstitute, wie z.B. die Max-Planck-Institute, nicht umfaßten. —— —— II zu behördeneigener Forschung siehe unten 387 IV Die Einwilligung als zentrales Problem I Form der Einwilligung in den datenschutzrechtlichen Regelungen &$ 33 HDSG und auch $ 3a BDSGE sehen vor, daß eine Erhebung von personen- bezogenen Daten für wissenschaftliche Zwecke prinzipiell die Einwilligung des Betroffenen voraussetzt. $ za BDSGE ordnet über $ 33 HDSG hinaus sogar an, daß die Einwilligung der Schriftform bedarf ($ 3a Abs.2 Satz 2 BDSGE). Darüber hinaus regeln diese Vorschriften auch Fälle, in denen auf die Einwilligung des Be- troffenen verzichtet werden kann. Nach $ 33 HDSG ist die Einwilligung dann entbehrlich, wenn die schutzwürdigen Belange des Betroffenen "wegen der Art der Daten, wegen ihrer Offenkundigkeit oder wegen der Art der Verwendung nicht beeinträchtigt" wird. Dagegen kann nach $ 3a BDSGE als Ausnahmetatbestand auf die Einwilligung nur dann verzichtet werden, wenn "das berechtigte Interesse der Allgemeinheit an der Durchführung des Forschungsvorhabens das Geheimhaltungs- interesse des Betroffenen erheblich überwiegt oder 2. es nicht zumutbar ist, die Einwilligung einzuholen und schutzwürdige Belange des Betroffenen nicht beein- trächtigt werden"!2, An diesem Einwilligungserfordernis wurde in zahlreichen Beiträgen sowohl grundsätzlich als auch detailliert Kritik geübt. 2. Bedeutung der Einwilligung für die kriminologische Forschung Zahlreiche kriminologische Forschungsmethoden beruhen auf der Erhebung per- sonenbezogener Daten. Eine Einwilligung des Betroffenen zur Erfassung und Aus- wertung dieser Angaben war bislang nur bei Methoden üblich, in denen - wie etwa bei Interviews oder Explorationen - ein direkter Kontakt mit dem "Beforschten" hergestelit wurde. Bei der Auswertung von Akten, einer für die Kriminologie zentralen methodischen Vorgehensweise wurde bisher im Regelfall der Betroffene über die Erhebung nicht unterrichtet. In der Diskussion erwies sich die Einwilli- gung bei Aktenuntersuchungen als strittigster Punkt. Aus der Sicht der empirischen Sozialwissenschaften machte KAASE darauf auf- merksam, daß insbesondere das Prinzip der Schriftlichkeit der Einwilligung eine ganze Reihe üblicher Forschungsmethoden unmöglich mache. Telefonumfragen bei- spielsweise seien nach diesen Anforderungen generell nicht mehr möglich. Im übrigen bedeute das Erfordernis einer schriftlichen Einwilligung auch deshalb 12 insoweit ähnlich $ 33 HDSG 388 einen massiven Eingriff in die Forschung, weil die Repräsentativität von Untersu- chungen nicht mehr gewährleistet sei. Allgemein bekannt sei, daß die Bereitschaft von Betroffenen, etwas zu unterschreiben, in der Bevölkerung nicht gleich verteilt sei. Den Probanden könne vielfach nicht klar gemacht werden, daß eine Einwilli- gung in eine Datenerhebung für sie keine Rechtsnachteile mit sich bringt. Die üblicherweise mit schriftlichen Erklärungen im Rechtsverkehr verbundene Verbind- lichkeit könne mit der Betroffenheit des einzelnen bei der Forschung nicht gleichgesetzt werden. Anhand praktischer Beispiele machte KERNER deutlich, daß gerade eine zwin- gend vorgeschriebene Einwilligung keine ausreichender Schutz der Betroffenen darstelle. Beispiele aus dem universitären Bereich zeigten, daß schon eine Bitte an den Probanden, seine Zustimmung zu einer Datenerhebung zu geben, Existenzen zerstören könne. Geschildert wurde der Fall eines ehemaligen Strafgefangenen, der in einer neuen Existenz die Tatsache seiner Inhaftierung bisher nicht offenbart hat und dann einen Brief von einem "Institut für Kriminologie" bekom mt. In der Praxis habe man dieses Problem dadurch gelöst, daß man die Betroffenen mit der Absenderangabe "Prof. XY, Universität Tübingen" angeschrieben habe. Bei der Schriftlichkeit der Einwilligung habe man darüber hinaus deshalb schlechte Erfah- rungen gemacht, weil viele Betroffene - gerade in Bereichen der kriminologischen Forschung - sich an die Situation einer polizeilichen Vernehmung erinnert fühlten und deshalb oft die Unterschrift verweigerten. Aus rechtsdogmatischer Sicht stellte DÖLLING das Erfordernis der Schriftlich- keit der Einwilligung grundsätzlich in Frage. Die Schriftlichkeit werde mit dem Argument gefordert, daß man dem Betroffenen deutlich machen wolle, er verzichte mit diesem Schritt auf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Wirksam soll die Einwilligung nur sein, wenn man den Betroffenen verdeutlicht habe, was Mit seinen persönlichen Daten geschehe. Diese Voraussetzungen einer wirksamen Einwilligung seien wesentlich strenger als die Anforderungen an die Einwilligung im Bürgerlichen Recht. Dort sei nicht Voraussetzung, daß der Einwilligende alle Folgen seiner Erklärung übersehen müsse. Es seien keine sachlichen Gründe dafür erkennbar, im datenschutzrechtlichen Bereich strengere Maßstäbe aufzustellen als im Bürgerlichen Recht, zumal die Schwere des Rechtsverzichtes bei der Forschung Bgeringeres Gewicht habe als in anderen Rechtsbereichen. Aus der Sicht des Datenschutzes betonte KRAUSE, daß auf das Einwilligungser- fordernis nicht verzichtet werden könne. Insgesamt seien die hier diskutierten Probleme grundsätzlicher Art. Es gehe um die Akzeptanz der Forschung bei der 389 Bevölkerung. Bei der allgemein feststellbaren Angst vieler Bürger vor Datener- hebungen müsse die Wissenschaft selbst bei den Betroffenen um Vertrauen werben. Unter dem Stichwort "informed consent" wurde die Frage diskutiert, welche Art von Informationen der Forscher dem Probanden geben müsse, damit dieser wirksam in die Erhebung seiner personenbezogenen Daten einwilligen könne. SCHUMANN wies im Anschluß an das Referat von KÜHNE noch einmal darauf hin, daß auch nach seiner Erfahrung die Zahl von Verweigerungen steige, je mehr Informationen man den Befragten über das Ziel bzw. die Methoden einer Untersuchung gebe. Diese Dysfunktionalität sei für ihn nicht auflösbar. UHLIG forderte dazu auf, die Verweigerungsquote bei den Befragten zu akzeptieren und die Probanden nicht zu einer Teilnahme an den Untersuchungen zu drängen. Demgegenüber hielt es SCHWIND für durchaus legitim, die Probanden mit gezielten Maßnahmen zu einer Teilnahme zu bewegen. Diese Überzeugungsversuche wende man gegenüber Befrag- ten aus allen Schichten an. STÖRZER berichtete ergänzend von Untersuchungen des Bundeskriminalamtes, bei denen man bei der Befragung von Polizeibeamten die Erfahrung gemacht habe, daß viele Befragte keinen Wert auf eine Anonymisierung ihrer Angaben legten. In diesem Zusammenhang wurde beiläufig auch die Frage angesprochen, ob mit dem Erfordernis der Einwilligung die Durchführung von Täuschungsexperimenten in den Sozialwissenschaften künftig ausgeschlossen sei. Bei dieser Methode wird der Proband über den eigentlichen Zweck des Versuchs gezielt nicht oder falsch informiert. Aus der Sicht des Datenschutzes machte DIX deutlich, daß man bei Täuschungsexperimenten nur so verfahren könne, daß man dem Probanden un- mittelbar nach dem Experiment alle Informationen offenlege. Als eine Grundbe- dingung redlichen Forschens sei es anzusehen, daß man dann dem Probanden die freie Entscheidung darüber zugéstehe‚ ob seine Daten verarbeitet werden dürfen. 3- Ausnahmen vom Erfordernis der Einwilligung In den diskutierten Forschungsklauseln!3 sind verschiedene Voraussetzungen normiert, unter denen von einer Einwilligung des Betroffenen in die Datenerhe- bung abgesehen werden kann. In $ 3a BDSGE ist beispielsweise davon die Rede, daß es der Einwilligung nicht bedarf, wenn das Allgemeininteresse an der For- schung das Geheimhaltungsinteresse der Betroffenen erheblich übersteigt oder die 13 insbesondere $ 3a EntwBDSG und $& 33 HDSG 390 Einholung der Einwilligung nicht zumutbar ist. Kontrovers diskutiert wurden in diesem Zusammenhang mögliche praktische Auswirkungen einer solchen Regelung. (1) Als problematisch wird von seiten der Forschung vor allem angesehen, daß die Beurteilung der Frage, ob vom Prinzip der Einwilligung abgesehen werden könne, eine Einschätzung des Wertes der Forschung erfordere. Diese Einschätzung werde aber von den genehmigenden Verwaltungsbehörden bzw. von den Daten- schutzbeauftragten abgegeben, von Stellen also, die außerhalb des Wissenschaftsbe- triebes stehen. Für KERNER ist die Grenze zur Zensur dann erreicht, wenn z.B. der Bundesdatenschutzbeauftragte zur wissenschaftlichen Bedeutung einer Unter- suchung Stellung nimmt und so die Erheblichkeit von Forschung beurteilen soll. Für STEINHILPER besteht sogar die Gefahr, daß der Datenschutz auf diese Weise eine Vorprüfstelle für wissenschaftliche Forschungen wird. Damit würde der Datenschutz zu einer Art vierter Gewalt im Staat. Bei der bestehenden Verunsi- cherung der Wissenschaft durch den Datenschutz werde sich die Forschung nur noch formal bezüglich des Datenschutzes absichern, eine von ihm gewünschte Kooperation zwischen Datenschutz und Wissenschaft finde dann nicht mehr statt. Aus der Sicht der Datenschützer war KRAUSE der Ansicht, daß er in seinem Zuständigkeitsbereich die Forschung nicht inhaltlich zu beurteilen habe. Man wolle lediglich dafür sorgen, daß die Eingriffe durch die Forschung auf einem Mindest- maß verbleiben. FUCKNER gab in Übereinstimmung mit DAMMANN und WERNER ergänzend zu bedenken, daß der Datenschutz als neues Element in unserer Gesell- schaft berücksichtigt werden müsse. Insgesamt neigten Wissenschaftler dazu, ihr spezielles Gebiet total ausleuchten zu wollen. Hierbei müßte der Datenschutz angemessen berücksichtigt werden. Zum Begriff der "Zensur" stehe er insoweit, als eine Forschung unterbleiben müsse, bei der die erhobenen Daten vor unbefugtem Zugriff nicht ausreichend gesichert würden. (2) An verschiedenen Punkten der Diskussionen wurde deutlich, daß daten- Schutzrechtliche Anforderungen an die Forschung vom Gegenstandsbereich der Wissenschaft abhängig sind. Für eine diesbezügliche Differenzierung innerhalb der Kriminologie setzte sich insbesondere SCHUMANN ein. Nur bei einer rein täter- Orientierten kriminologischen Wissenschaft könnten die datenschutzrechtlichen Bedenken voll durchschlagen. Für eine Kriminologie, die im Schwerpunkt In- Stanzenforschung betreibe, müßten die datenschutzrechtlichen Grenzen an anderer Stelle verlaufen. Er selbst bewerte bei dieser Richtung den Anspruch der Wissen- Schaft gegen den Staat auf Offenlegung der von diesem geübten Praxis höher als das Recht auf informationelle Selbstbestimmung des handelnden staatlichen 391 Funktionsträgers. Eine ähnliche Argumentation vertrat insbesondere SIMITIS. Für ihn ist eine Einwilligung der beforschten Personen bei der Instanzenforschung generell entbehrlich, wenn von diesen nicht noch zusätzlich persönliche Daten erhoben werden. Als Beispiel für solche Forschungsprojekte wurden Arbeiten über Funktionsträger im NS-Staat genannt. Hier könne eine systematische Erforschung amtlichen Handelns nicht von der Einwilligumg der handelnden Personen abhängig gemacht werden. Dieser Argumentation widersprachen GEISLER und UHLIG, die in der Einwilligungsproblematik bei der Instanzenforschung keine Unterschiede zu den übrigen Datenerhebungen sahen. Auch wenn die oben angedeutete Differenzierung der kriminologischen For- schung in datenschutzrechtlicher Hinsicht nicht unwidersprochen blieb, so scheint sich hier jedoch eine für die Kriminologie auch jenseits des Datenschutzes bedeut- same Argumentation abzuzeichnen. Die Instanzenforschung gewinnt danach ihre Rechtfertigung nicht aus der Plausibilität ihrer inhaltlichen Ansätze allein, sondern sie hat der Täterforschung - um bei dieser vielleicht überholten Polarität zu bleiben - eine weitere Legitimierung voraus: staatliches Handeln jedenfalls hat - so die Argumentation - für Forschung offen zu sein. Wenn sich dieser Anspruch durch allgemeine Anerkennung Geltung verschaffen sollte, könnte dies über den pragmatischen Teil des besseren Datenzugangs bei staatlichen Behörden hinaus auf die kriminologische Forschung insgesamt befruchtend wirken. Instanzenforschung - als Wahrnehmung eines elementaren wissenschaftlichen Rechtes verstanden - hätte dann die Chance, nicht mehr als unnötige Störung behördlicher Routine angesehen zu werden. Gerade im Bereich der Kriminologie fehlt es bislang noch immer an umfassenden Darstellungen und Analysen der Tätigkeit der beteiligten Institutionen am Prozeß des Straffälligwerdens, der Verurteilung und der Straf- vollstreckung. 4- Der praktische Umgang mit dem Einwilligungserfordernis durch die Genehmigungsbehörden Zum Erfordernis der Einwilligung wurde auch aus der Sicht der Genehmigungs- behörden Stellung genommen. HÄFNER betonte hierbei, daß der Umgang mit dem Einwilligungserfordernis seitens der Behörde oftmals über die Durchführung einer Forschung entscheide. Viele Projekte könnten nicht verwirklicht werden, wenn man auf einer Einwilligung der Betroffenen bestehe. Bei der Beurteilung der Frage, ob man von einer Einwilligung absehen könne, müsse zuerst verdeutlicht werden, daß Forschung etwas grundsätzlich anderes als Eingriffsverwaltung sei. Die Ein- 392 griffe durch die Forschung in die Rechte der Betroffenen seien gering und mate- riell nicht schwerwiegend. Auf Nachfrage von SEEBURGER ergänzte SCHAEFER hierzu, daß sich die Verwaltung grundsätzlich immer bemühe, bei Forschungspro- jekten um die Einwilligung "herumzukommen", weil der Aufwand hierbei meist für die Forscher und für die Behörde unverhältnismäßig groß sei. Die Frage der Ein- willigung sei jedenfalls für die Praxis der Forschungsprojekte die entscheidende Frage. In diesem Zusammenhang machte KERNER nach dem Referat von BRUSTEN deutlich, daß nach seiner Erfahrung die datenschutzrechtlichen Regelungen dazu führten, daß von seiten der Wissenschaft problematische Forschungsanträge schon gar nicht mehr gestellt würden. Insoweit führe die augenblickliche Lage bei der Wissenschaft zu einer "Schere im Kopf". Die datenschutzrechtlichen Regelungen, die die Wissenschaft zur Rechtfertigung eigener Tätigkeit zwingen, verstoßen nach seiner Ansicht gegen die grundgesetzlich geschützte Wissenschaftsfreiheit nach Art.s Abs.3 des Grundgesetzes. In ähnlicher Weise kritisierte auch KAISER, daß bei der Kritik an wissenschaftlicher Forschung in Datenschutzberichten die Verfassungsnorm des Art.5 Abs.3 GG keine Erwähnung finden würde. Hingewiesen wurde auch auf die Gefahr, daß die Verwaltungsbehörden For- Schungen mit dem Hinweis auf datenschutzrechtliche Mängel ablehnten könnten, obwohl andere Gründe für diese maßgeblich seien. Zu dieser Frage machte DIX aus der Sicht des Datenschutzes deutlich, daß Sinn des Datenschutzes nur eine Be- wußtmachung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung in der Gesellschaft sein könne. Die Wissenschaft könne sicher sein, daß sie von seiten des Daten- Schutzes unterstützt werde, wenn die Verwaltung Forschungsprojekte mit diesen vorgeschobenen Gründen ablehne. Insoweit könnten die Datenschutzbeauftragten als Beratungsstellen für die Wissenschaft dienen. V Differenzierung nach Art der Forschungsinstitutionen Die augenblickliche Diskussion um Probleme des Datenschutzes hat für die For- Schung unter anderem die Folge, daß diese sich verstärkt mit der Bestimmung und Abgrenzung des eigenen Tätigkeitsfeldes beschäftigen muß. Exemplarisch deutlich Wurden die dabei entstehenden Probleme bei der Frage, welche Institutionen durch eine allgemeine Forschungsklausel in den Datenschutzgesetzen begünstigt werden Ssollen. $ 3a BDSGE sieht hierzu unterschiedliche Anforderungen vor, je nach dem, 393 ob es sich bei der Institution um eine "öffentliche Stelle" oder eine "nicht-öffent- liche Stelle" handelt. Im ersten Fall kann bei berechtigtem Interesse der Allge- meinheit an der Durchführung des Forschungsvorhabens auf eine Einwilligung der Betroffenen verzichtet werden!4, während diese Ausnahmeregelung für nicht- öffentliche Stellen nicht vorgesehen ist!15. Die bereits in Kraft getretene Regelung des 8 33 HDSG regelt das Verhältnis Datenschutz / Wissenschaft ausschließlich für die "unabhängige wissenschaftliche Forschung"16, Die Anmerkungen in verschiedenen Diskussionsteilen der beschriebenen Tagung geben ein Bild davon ab, welche Institutionen sich heute in der Bundesrepublik als "kriminologische Forschung" verstehen. Fraglos soll universitäre Forschung vom Wissenschaftsprivileg der datenschutzrechtlichen Vorschriften erfaßt werden. Problematisch und auch kontrovers diskutiert hingegen wurde, ob auch behörden- eigene Forschungsinstitute oder -abteilungen (die sog. "Staatskriminologie") Adressaten dieser Regelungen sein sollten (a.) und ob eine privatrechtliche Orga- nisationsform der Einstufung als privilegierte Forschungsinstitution entgegen- steht (b.). Hintergrund dieser Diskussion ist die datenschutzrechtliche Gesamtlage: obwohl die bestehenden oder geplanten Forschungsklauseln von seiten der For- schung mehr oder weniger kritisiert werden!7, so bedeuten sie insgesamt doch eine Privilegierung. Ohne diese Privilegierung wären die Anforderungen des Datenschutzes an die Arbeit dieser Stellen noch höher, sei es, daß zwingend eine Einwilligung des Beforschten zur Datenerhebung vorliegen muß oder daß sogar eine spezialgesetzliche Regelung der Tätigkeit für erforderlich gehalten wird (wie bei datenschutzrelevanter Tätigkeit einer Verwaltungsbehörde). a. Im Anschluß an das Referat von BERG wurde in zahlreichen Beiträgen zur Einordnung der "Staatskriminologie" Stellung genommen. Von einigen Rednern wurden die Ausführungen von BERG so verstanden, als wolle er die Staatsfor- schung nicht als wissenschaftliche Forschung im Sinne des Art.s Abs.3 GG auffas- sen. Dies korrigierte er in der Diskussion insoweit, als er eine Forschung durch staatliche Stellen dann für zulässig erachte, wenn diese im Rahmen der Kompetenz der Behörde stattfinde, die Rückführung von Forschungsdaten in den Verwaltungs- 14 &$ 3a Abs.2 BDSGE IS $ 3a Abs.3 BDSGE 16 $ 33 Abs.ı HDSG 17 siehe oben Abschnitt Il./2. und die Erklärung der Hochschullehrer, die das Fach Kriminologie vertreten, unten im Anhang 394 vollzug der Behörde ausgeschlossen sei und mit dieser Tätigkeit "freie'" Forschung nicht verhindert werde. SIMITIS machte hierzu ergänzend deutlich, daß in den Datenschutzbestimmungen staatliche Forschung bisher nur unter dem Begriff der "Planung" vorgesehen sei. Es sei daher nötig, zwischen Planungs- und Forschungs- vorhaben zu unterscheiden. GROSS wies auf grundsätzliche Definitionsprobleme des Forschungsbegriffes anhand eines Beispiels hin. Es sei nicht geklärt, ob es sich schon um "Forschung" handeln könne, wenn er zur Klärung einer praxisrelevanten Frage so Verfahrensakten für das Justizministerium anfordere und diese dann systematisch auswerte. Zur Einordnung des in diesem Zusam nenhang als Beispiel erwähnten Krimina- listischen Institutes des Bundeskriminalamtes nahm REBSCHER Stellung. Im Bun- deskriminalamt gebe es zwischen der Kriminalistisch-Kriminologischen Forschungs- gruppe und dem ermittelnden Teil der Behörde keine Übergriffe. Eine multifunk- tionale Verwendung der Forschungsdaten finde nicht statt. Gesichert werde dies durch eine funktionale Trennung beider Behördenteile. Im übrigen habe das BKA bisher alles, was in der Forschungsabteilung erarbeitet worden sei, veröffentlicht. Demgegenüber betonte FUCKNER, daß auch für Forschungen des BKA eine daten- Schutzrechtliche Forschungsklausel nötig sei. Für den Geltungsbereich des $ 33 HDSG gab er zu bedenken, daß diese Vorschrift nur für die freie Forschung gelte. Da sich behördeneigene Forschung nicht auf das Privileg des Art.5s Abs.3 GG berufen könne, sei eine Differenzierung auch berechtigt. b. Auf einer zweiten Ebene wurde die Frage diskutiert, welche Rechtsform eine Forschungsinstitution haben müsse, um in den Genuß der Privilegien der For- Schungsklauseln kommen zu können. Insbesondere KAISER kritisierte an $ 3a BDSGE, daß hier die öffentlich-rechtlich organisierten Institutionen gegenüber Privatrechtlichen Vereinigungen bevorzugt würden. Es gehe nicht an, daß man bei Forschungsinstituten wie denen der Max-Planck-Gesellschaft, die als eingetragene Vereine organisiert seien, strengere Datenschutzmaßstäbe anlege als bei Universi- täten. Demgegenüber birgt für SIMITIS die unterschiedslose Einbeziehung privater Institutionen in die Forschungsklauseln die Gefahr der Umgehung des Wissen- Schaftsprivilegs in sich. Ebenso wie er wies auch STOLTENBERG darauf hin, daß Man verhindern müsse, daß Industrie oder Werbung unter Berufung auf das For- SChungsprivileg das Recht auf informationelle Selbstbestimmung mißachten und Persönliche Daten für ihre kommerziellen Zwecke nutzen könnten. Die Gefahr der für den einzelnen unmittelbar nachteiligen Verwendung seiner eigenen personenbezogenen Daten könnte nach KAISER dadurch gebannt werden, 395 daß die Mitarbeiter der privaten Forschungsinstitute eine Verpflichtungserklärung abgeben, die sich auf die Einhaltung der gleichen Datenschutzstandards bezieht, wie sie für die Universitäten bestehen. VI Forderungen an eine Neuregelung von Forschungsklauseln Bereits an einigen Stellen der hier zusammengefaßten Diskussionen ist Kritik an $ za BDSGE deutlich geworden. Im positiven Sinne wurden dem Bundesgesetzgeber insbesondere von seiten der Forschung einige Vorschläge gemacht, mit der eine allgemeine Forschungsklausel den Bedürfnissen der Wissenschaft gerecht werden soll. I Beschlagnahmefreiheit von Forschungsdaten Als zentrales Anliegen der anwesenden kriminologischen Wissenschaftler kann die Forderung angesehen werden, für personenbezogene Forschungsdaten eine Be- schlagnahmefreiheit in eine gesetzliche Regelung einzubringen. KERNER betonte hierzu, daß die bisherige Formulierung in $ 3a Abs.4 und Abs.s BDSGE eine Beschlagnahme von Forschungsunterlagen nicht ausschließe. KAISER bezeichnete die augenblickliche Formulierung als allenfalls "rudimentäres Forschungsgeheimnis"; wenn der Gesetzgeber ein solches schaffen wolle, dann müsse es klar geregelt sein. Die Notwendigkeit einer solchen Beschlagnahmefreiheit wird vor allem damit begründet, daß man den betroffenen Personen nur auf diese Weise eine wirkliche Anonymität ihrer Angaben zusichern könne. Wenn die Probanden einer Unter- suchung, bei der auch personenbezogene Daten erhoben werden, damit rechnen müßten, daß im Zuge strafrechtlicher Ermittlungen ihre Angaben von der Polizei beschlagnahmt und inhaltlich ausgewertet würden, dann würde die Bereitschaft zur Auskunft notwendigerweise erheblich sinken. Ähnlich äußerten sich auch KAASE und FUCKNER, wobei FUCKNER die Parallele zum Statistikgeheimnis zog. Sowohl statistische als auch wissenschaftliche Daten müßten "polizeifest" sein. In einigen Beiträgen wurde indessen auch Skepsis bezüglich einer generellen Beschlagnahmefreiheit von wissenschaftlichen Daten deutlich. STOLLREITHER sprach sich dafür aus, den Prinzipien Datenschutz und Sicherheit durch eine Einzelabwägung gerecht zu werden. UHLIG gab zu bedenken, daß bei einer solchen Regelung vielfältige Umgehungsmöglichkeiten nicht auszuschließen seien, selbst wenn der Begriff der "wissenschaftlichen Forschung" genau und eng definiert 396 werde, um mögliche Verschleierungen zu vermeiden. Ein Vergleich mit dem Stati- stikgeheimnis sei unzulässig (so auch HAFNER), weil das Gebiet der Forschung inhaltlich viel weiter sei. Die Statistik habe im Gegensatz zur Wissenschaft genaue, gesetzlich normierte Inhalte. In verschiedenen Diskussionsbeiträgen wurde über die Notwendigkeit einer Be- schlagnahmefreiheit keine Einigung erzielt. Über die Problematisierung dieses Bereichs hinaus ist insbesondere von seiten der Vertreter des Bundesjustizministe- riums nicht erkennbar geworden, ob man ein explizit geregeltes Forschungsgeheim- nis in das BDSG aufzunehmen gedenkt. Sicherlich konnten die mit diesem Problem zusammenhängenden Fragen anläßlich dieser Tagung nicht erschöpfend behandelt werden. Hier wie an anderen Punkten auch müßte sich eine Diskussion anschließen, die mögliche Konsequenzen für die Kriminologie und auch für die übrige empiri- sche Sozialforschung auslotet. Es ist jedoch zu befürchten, daß für diese Ausein- andersetzung bis zum Abschluß des bereits in Gang gekommenen Gesetzgebungs- verfahrens kaum Zeit bleiben wird. 2. Forderung nach bereichsspezifischen Reglungen Wie oben an einigen Beispielen erläutert, stehen zahlreiche krimionologisch tätige Wissenschaftler der Fassung des $ 3a BDSGE kritisch gegenüber!8. Zum Teil wurde bemängelt, daß eine allgemeine Vorschrift für die Forschung viele General- klauseln enthalten müsse und damit für die Bedürfnisse spezifischer Wissenschafts- felder ungeeignet sei. KAASE trat mit Nachdruck für die Schaffung bereichsspezi- fischer Regelungen ein. Aus der Sicht des Datenschutzes merkte FUCKNER an, daß die Datenschutzbeauftragten insgesamt zu wenig über die verschiedenen wissen- Schaftlichen Methoden und die sich daraus ergebenden datenschutzrechtlichen Konsequenzen wüßten. Er räumte ein, daß es wahrscheinlich nicht möglich sei, unterschiedliche Forschungsmethoden mit einer gesetzlichen Regelung angemessen zu erfassen. Zur Zeit seien daher Generalklauseln als Gesprächsmöglichkeit anzu- sehen und insoweit unumgehbar. Nötig sei hier eine offene Diskussion. Ähnlich ar- 8umentierte STOLTENBERG aus der Sicht des Gesetzgebers. Aus zeitlichen Grün- den sei die Schaffung der allgemeinen Regelung des $ 3a BDSGE unumgehbar; erst danach könne über bereichsspezifische Regelungen nachgedacht werden, die auch er für angemessen halte. KAISER vertrat den Standpunkt, daß eine undifferen- —nnn 18 siehe hierzu auch die Erklärung der Hochschullehrer, die das Fach Kriminologie Vertreten, unten im Anhang 397 zierte Behandlung der Forschung gegen Art.s Abs.3 GG verstoße. Ihm pflichtete insoweit BRUSTEN bei, der dem Datenschutz vorwarf, die Komplexität wissen- schaftlicher Arbeit nicht zu berücksichtigen. Insgesamt blieb die Forderung nach bereichsspezifischen Forschungsklauseln auch nach zahlreichen Beiträgen und Anmerkungen der Teilnehmer inhaltlich mehrdeutig. Ein Bedarf an bereichsspezifischen Regelungen scheint auf mehreren Ebenen zu bestehen. Neben der Differenzierung nach Forschungsmethoden wurde eine Unterscheidung nach Art der datenverwaltenden Behörden angesprochen. Bereits erwähnt wurde $ 42 Abs.2 BZRG, der die Einsicht in Daten des Bundeszen- tralregisters für wissenschaftliche Zwecke regelt!9. Ebenso existieren mit $& 38 StVG und $& 75 SGB X weitere Vorschriften, die Forschungsklauseln für spezielle Bereiche beinhalten. Für die Akteneinsicht in Strafverfahrensakten regelt bisher Nr. 185a der Richtlinien für das Strafverfahren die inhaltlichen Anforderungen. Da es sich hier nicht um eine gesetzliche Vorschrift handelt, wird diese den Maßstä- ben des Volkszählungsurteils des Bundesverfassungsgerichtes nicht gerecht. Bei einer entsprechenden Ergänzung der StPO (gedacht als $& 1 s5sa) befürchtet KAISER, daß eine Regelung entstehen könnte, die für die Forschung restriktiver sein könnte al; $ 33 HDSG. In einem weiteren Spezialgebiet wurde die Schaffung besserer Forschungsmög- lichkeiten erörtert. BLATH erwähnte im Anschluß an das Referat von UHLIG, daß von seiten des Bundesjustizministeriums eine rechtliche Regelung in Vorbereitung sei, die im Rahmen einer Kooperation zwischen Bundeszentralregister und Straf- verfolgungsstatistik auch eine Aktenzeichenspeicherung umfasse. Mit dieser Erfas- sung von Aktenzeichen wären für die kriminologische Forschung einfachere Zu- griffsmöglichkeiten auf die Daten aus Strafverfahrensakten gegeben. HÄFNER regte hierzu an, daß die Forschung die Notwendigkeit dieser Speicherung prüfen und begründen solle. UHLIG stellte klar, daß für das Bundeszentralregister klare registerrechtliche Regelungen geschaffen werden müßten, wenn diese Stelle an der Strafverfolgungsstatistik mitwirken solle. Eine gesetzliche Grundlage ist nach STEPPUHN auch für den Gesamtbereich der Neuordnung der Rechtspflegestatisti- ken erforderlich. STOLTENBERG gab in diesem Zusammenhang zu bedenken, daß bei einer Zusammenarbeit zwischen Bundeszentralregister und Strafverfolgungs- I9 siehe oben Abschnitt 3a; systematisch interessant ist an der Diskussion um diese Vorschrift, daß hier eine existierende bereichsspezifische Regelung nicht etwa als beispielhaft akzeptiert wird; diese soll vielmehr nach den Vorstellungen von STOLTENBERG in ihrem Inhalt an die Generalklausel des $ 3a BDSGE ange- glichen werden. 398 statistik das Problem der Trennung von Forschung und Verwaltung auftauche. Vom System her sei das Bundeszentralregister als Behörde dem Bereich der Verwaltung zuzuordnen. PETERS wies grundsätzlich auf die Bedeutung einer Aktenzeichen- speicherung für die Forschung hin. Ohne den Zugriff auf relevante Aktenzeichen sei eine empirische Strafprozeßrechtslehre generell nicht möglich. Er halte es für denkbar, daß die datenschutzrechtlichen Probleme in Zusammenhang mit einer Aktenzeichenübermittlung durch die Schaffung eines Treuhänders für die Akten- zeichen gelöst werden könnten. Weitere Bereiche möglicher Spezialregelungen ım Feld der kriminologischen Forschung wurden nicht berührt. Dies mag auch daran liegen, daß die Zahl möglicher Stellen, die für die Kriminologie relevante Daten vorhalten, nicht einfach zu begrenzen wäre. Offen blieb allerdings die Frage, ob sich diese be- reichsspezifischen Regelungen nur auf Erhebungen amtlicher Daten beziehen oder ob auch andere Erhebungsmethoden umfaßt sein sollen. Für die Kriminologie wäre eine Auflistung des eigenen Bedarfs an bereichsspezifischen Regelungen gleichbe- deutend mit einer Gesamtbeschreibung ihres Feldes. 3. Forschungsbedarfsanalyse als Grundlage gesetzlicher Regelungen? In einigen Teilen der Diskussion wurde darauf hingewiesen, daß es insbesondere für die Probleme des Datenschutzes hilfreich sein könnte, wenn die Kriminologie in Form einer Forschungsbedarfsanalyse ihren zukünftigen Bedarf an Daten um- Schreiben könnte. Auf Anregung von UHLIG wurde die Funktion und der Sinn einer kriminologischen Forschungsbedarfsanalyse auf zwei Ebenen diskutiert. Konkret für das Bundeszentralregister wiederholte UHLIG die Forderung nach einer solchen Analyse. Diese sei für die Planungen innerhalb dieser Behörde wichtig. Er regte an, daß interessierte Forscher ihre Pläne anläßlich einer Tagung vorstellen könnten, so daß sich das Bundeszentralregister auf diese Auskunftser- Suchen einstellen könnte. Unterstützt wurden diese Pläne auch von HOBE und KERNER. Für behördliche EDV-Systeme sei es möglich, bei der Überarbeitung behördlicher Karteien Forschungsfragen vorzuprogrammieren, so daß damit ein Zugriff der Forschung auf die Daten erleichtert und datenschutzrechtlich abge- Sichert erfolgen könne. Aus der Sicht des Datenschutzes unterstützte DIX diese Gedanken. Er hält es für möglich, daß datensammelnde Stellen Systemfiles für die Wissenschaft vorhalten. Dann bräuchten die Originaldaten nicht mehr weiterge- geben werden. Auf grundsätzlicher Ebene wurden Bedenken gegen eine Forschungsbedarfsana- 399 Iyse inbesondere von KAISER, GEISLER und HERRMANN vorgebracht. KAISER wies darauf hin, daß eine Prognose künftigen Forschungsbedarfs notwendig lücken- haft sein müsse, weil in der Forschung immer mit einem Wechsel des Forschungs- paradigmas zu rechnen sei. Dies vorherzusagen, sei nicht möglich. GEISLER warnte davor, mit einer Forschungsbedarfsanalyse mehr erreichen zu wollen als die Formulierung von Auskunftserwartungen an das Bundeszentralregister. Abgesehen von der Frage, ob die angesprochene Forschungsbedarfsanalyse für das Gebiet der Kriminologie insgesamt oder für einzelne kriminologisch interes- sante datensammelnde Stellen jemals wird erstellt werden können, wirft die Dis- kussion einer solchen Frage weitere grundsätzliche Probleme auf. Sicher kann der Zugang der Wissenschaft zu Daten der Verwaltung vereinfacht werden. Schon auf dieser Ebene stellt sich dann aber die Frage, ob Behörden bereit sein werden, Forschungen zu unterstützen, die sich an dem automatisierten Datenzugang nicht orientieren können. Diskutiert werden müßte hier die Gefahr, daß vereinfachter Datenzugang eventuell erkauft wird mit dem auch für die Zukunft wirkenden Verzicht auf weiterreichende Fragestellungen, die aus heutiger Sicht noch nicht abschätzbar sind. Mindestens sollte die Gefahr einer Festschreibung von wissen- schaftlichen Fragestellungen erkannt werden, um eine grundsätzliche Änderung einmal installierter Abfragetechniken nicht auszuschließen. Eine globale Forschungsbedarfsanalyse der Kriminologie scheint als seriöse Be- schreibung zukünftiger empirischer Arbeiten generell nicht durchführbar. Schon eine gegenwartsbezogene Beschreibung des kriminologischen Forschungsfeldes fällt schwer. ihre historischen Beziüge scheint die Kriminologie gerade zu entdecken?®O: wie sollte dann eine Prognose zukünftigen Datenbedarfs möglich sein, ohne daß die Kriminologie auf potentiell mögliche Forschungsfelder verzichtet. Sonotwendig und sinnvoll die Besinnung der Kriminologie auf ihren Gegenstandsbereich und auf die Abgrenzungen zu anderen Disziplinen auch sein mag, rein unter Datenschutzge- sichtspunkten sollte eine solche Prognose nicht erstellt werden. VIl Forschungsethik und Datenschutz Nicht alle Bereiche und Einzelprobleme des Verhältnisses zwischen Wissenschaft und Datenschutz sind gesetzlich zu regeln. Von einigen Teilnehmern der Diskussio- 20 vgl. SAVELSBERG in MschrKrim 1987, S. 89 - ı11 400 nen wurde daher vorgeschlagen, Rahmenregelungen des Datenschutzes im Bereich der Forschung zu ergänzen durch forschungsethische Leitlinien. In diesem Sinne äußerten sich unter anderem BRUSTEN und SCHUMANN. Von seiten des Daten- schutzes forderte DIX die Wissenschaft auf, eigene Verhaltensrichtlinien zu erarbeiten, die auf die Einhaltung datensschutzrechtlicher Anforderungengerichtet sind. SCHUMANN plädierte konkret dafür, die Regelung des $ 3a BDSGE zu er- gänzen durch Regeln der wissenschaftlichen Kunst, zu denen auch die Einhaltung datenschutzrechtlicher Standards gehöre. Diesen Standards komme eine ähnliche Bedeutung zu wie z.B. den Methodenstandards, die für seriöse Forschungen eine Auseinandersetzung mit Validitätsproblemen gebieten. Die Datenschutzprobleme müßten im übrigen auch viel stärker in kriminologischen Lehrbüchern Berück- sichtigung finden. BRUSTEN forderte als wesentlichen Inhalt kriminologischer Forschungsethik einen verantwortlichen Umgang der Wissenschaft mit den beteiligten Personen. Ähnlich insoweit SCHUMANN, für den sich aus der Datenschutzdebatte die Er- kenntnis ableitete, daß die Wissenschaft z.B. Strafgefangene nicht mehr ohne weiteres als Untersuchungsgut für kriminologische Forschung betrachten könne. Insoweit sei der Datenschutz als ein "Anwalt des Mißtrauens" gegenüber der Wissenschaft zu betrachten. KERNER faßte gerade die Anmerkungen über die Forschungsethik zusammen in der Bemerkung, daß für die Forschung ein Wider- Spruch zwischen dem Recht der Wissenschaft auf Wahrheitssuche und dem Recht des Probanden auf Selbstbestimmung offensichtlich geworden sei. Daneben müsse Man die gesellschaftliche Verantwortung von Wissenschaft generell sehen. Diese Verantwortlichkeit der Wissenschaft sei aber grundsätzlich nicht über den Daten- Schutz zu regeln. Gerade die letzten Bemerkungen machen deutlich, daß die kriminologische For- Schung bereit zu sein scheint, ihr eigenes Selbstverständnis zu hinterfragen und auch kritisch ihre Methoden zu diskutieren. Wenn auch diese neuerliche Grund- Satzdiskussion von seiten des Datenschutzes - also quasi von außen - eingeleitet wurde, so ist der Kriminologie zugute zu halten, daß sie die Bedenken des Daten- Schutzes nicht generell als unberechtigten Angriff auffaßt, sondern diese Dis- kussion für ihr eigenes Selbstverständnis zu nutzen beginnt. Zu wünschen wäre der Kriminologie, daß auch nach einer legislatorischen Entscheidung des Verhält- Nisses von Forschung und Datenschutz dieser Anstoß zu weiterem Nachdenken über wichtige Grundsatzfragen führt, die für die Kriminologie - wie auch für andere Gebiete der empirischen Sozialforschung - noch längst nicht ausdiskutiert sind. 401 Anhang Erklärung zum Verhältnis von Datenschutz und kriminologischer Forschung vom 21. September 1987 Diese Erklärung wurde von den im Anhang aufgeführten Hochschullehrern, die auf dem Gebiet der Kriminologie wissenschaftlich tätig sind, unterzeichnet. Sie ist im Anschluß an die von der Kriminologischen Zentralstelle veranstaltete Tagung "Datenschutzrechtliche Probleme kriminologischer Forschung" vom 4. bis 6. März 1987 in Wiesbaden entstanden. Auf Anregung der dort anwesenden kriminologischen Forscher hat Herr Professor Dr. Dieter Dölling die Formulierung der Erklärung übernommen. Sie ging zunächst dem Vorsitzenden der Gesellschaft für die gesamte Kriminologie‚ Herrn Professor Dr. Hans-Jürgen Kerner, und dem Präsidenten der Deutschen Kriminologischen Gesellschaft, Herrn Minister a.D. Professor Dr. Hans- Dieter Schwind, zu, die einen entsprechenden Beschluß ihrer Vorstände herbeige- führt haben. Sodann wurde sie den Hochschullehrern, die auf dem Gebiet der Kriminologie wissenschaftlich arbeiten, übersandt, wobei die ganz überwiegende Mehrheit unterzeichnet hat. Mit Datum vom 21. September 1987 wurde die Erklä- Tung den Ministerien des Inneren, der Justiz und der Wissenschaft, den Daten- SChutzbeauftragten des Bundes und der Länder, den Innen- und Rechtsausschüssen des Bundestages und der Landtage sowie dem Wissenschaftsrat zugänglich gemacht. 405 Das durch Art. 2 Abs. ı i.V.m. Art. ı Abs. ı des Grundgesetzes gewährlei- stete Recht des einzelnen, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu entscheiden, bedarf eines wirk- samen Schutzes. Auch die kriminologische Forschung muß den Anforderungen des Datenschutzes gerecht werden. Die kriminologische Forschung muß zur Erfüllung ihrer Aufgaben Zugang zu den personenbezogenen Daten haben, deren Kenntnis für die Durchführung des jeweiligen Forschungsvorhabens erforderlich ist. Es ist daher eine Abwägung zwischen dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung und der durch Art. 5 Abs. 3 GG geschützten Freiheit von Wissenschaft und Forschung erforderlich. Bei dieser Abwägung ist zu berücksichtigen, daß die kriminologische Forschung grundsätzlich nicht an Erkenntnissen über einzelne Personen interessiert ist, sondern generelle Aussagen anstrebt. Der einzelne ist daher bei der Datenerhebung nur als Träger bestimmter Merkmale von Bedeutung. Die Datenerhebung im Rahmen der kriminologischen Forschung dient allein der Gewinnung wissenschaftlicher Erkenntnisse. Mit der Daten- erhebung werden keine Maßnahmen vorbereitet, die sich gegen den Betroffe- nen richten und sich nachteilig auf ihn auswirken können. Die Gefahren, die sich für den Betroffenen aus der Erhebung und Verarbeitung von Daten im Rahmen kriminologischer Forschungsvorhaben ergeben können, sind daher wesentlich geringer als bei einer Datenerhebung für Zwecke öffentlicher Verwaltung. Werden bei kriminologischen Forschungsvorhaben personenbezogene Daten erhoben, ist der Forscher verpflichtet, die Daten gegen eine unbefugte Kenntnisnahme durch Dritte zu schützen und sicherzustellen, daß die Daten lediglich im Rahmen des Erforderlichen zum Zweck der wissenschaftlichen Forschung verwendet werden. Die bisherigen Erfahrungen haben gezeigt, daß die Kriminologie bereit und in der Lage ist, diese Anforderungen zu erfüllen. Es besteht kein Grund, der Datenerhebung und -verarbeitung für kriminolo- gische Forschungsprojekte generell mit Mißtrauen entgegenzutreten. Wegen der Grundrechtsrelevanz der Übermittlung personenbezogener Daten zu Forschungszwecken ist eine besondere gesetzliche Regelung dieser Frage geboten. Neben bereichsspezifische Regelungen (z.B. in der Strafprozeßord- 406 nung über die Gewährung von Einsicht in die Strafakten) sollte eine allge- meine Forschungsklausel treten, die die Datenübermittlung an die Forschung in den von den bereichsspezifischen Vorschriften nicht erfaßten Fällen regeln sollte. In der Übergangszeit bis zum Inkrafttreten des Gesetzes ist die Datenübermittlung für Forschungszwecke in den Grenzen des Verhältnis- mäßigkeitsprinzips weiterhin zulässig. In der gesetzlichen Regelung müssen die Voraussetzungen für die Datenüber- mittlung an die Forschung möglichst eindeutig gefaßt sein. Es muß der Gefahr vorgebeugt werden, daß die Verwaltung im Wege der Anwendung un- bestimmter Generalklauseln Forschungsvorhaben inhaltlich und methodisch bewertet und durch die Entscheidungen über die Genehmigung der Datenüber- mittlung die Entwicklung von Wissenschaft und Forschung mitbestimmt. Die Entscheidung der Verwaltung über die Datenübermittlung muß für den For- scher voraussehbar sein, damit wissenschaftliche Forschungsvorhaben planbar und kalkulierbar bleiben. Es ist zu prüfen, ob für Zweifelsfälle die Entschei- dung oder Empfehlung eines aus Wissenschaftlern sowie Vertretern des Datenschutzes und der Verwaltung bestehenden Gremiums vorgesehen werden sollte. Unabhängige Forschung außerhalb der Universitäten, die dem Schutz- bereich des Art. s Abs. 3 Grundgesetz unterfällt (wie z.B. die Max-Planck- Institute), muß im übrigen unbeschadet ihrer rechtlichen Organisationsform gleichen Datenzugang erhalten wie die von Universitäten betriebene For- schung. Die Chancengleichheit mit der ausländischen Forschung muß gewähr- leistet sein. Die datenschutzrechtlichen Regelungen müssen praktikabel sein. Die Erfüllung der datenschutzrechtlichen Voraussetzungen durch die Forschung darf nicht mit einem unvertretbar hohen Verwaltungs-und Organisationsaufwand verbun- den sein, der empirische kriminologische Forschung praktisch unmöglich macht. Soweit die Gesetzgebungszuständigkeit bei den Bundesländern liegt, sind möglichst einheitliche Regelungen anzustreben. Die Übermittlung der bei staatlichen Stellen vorhandenen personenbezogenen Daten an die Forschung ist grundsätzlich gerechtfertigt, wenn die Kenntnis der Daten für ein Forschungsvorhaben erforderlich ist, ein Mißbrauch der Daten ausgeschlossen ist, der mit der Übermittlung verbundene Verwaltungs- 407 aufwand für die Behörde vertretbar ist und der mit der Übermittlung ver- knüpfte Eingriff in das Persönlichkeitsrecht des Betroffenen nicht außer Verhältnis zu den von dem Forschungsvorhaben zu erwartenden Erkenntnissen steht. Sind die unter 7. angeführten Voraussetzungen erfüllt, werden durch die Übermittlung der personenbezogenen Daten von der staatlichen Stelle an die Forschung schutzwürdige Belange des Betroffenen nicht beeinträchtigt. In diesen Fällen ist es daher nicht erforderlich, die Datenübermittlung von einer Einwilligung des Betroffenen abhängig zu machen. Die Aufstellung des Erfor- dernisses der Einwilligung würde in diesen Fällen wegen der zahlreichen mit der Einholung der Einwilligung verbundenen praktischen und methodolo- gischen Probleme (z.B. mangelnde Feststellbarkeit der Adressen, keine Antwort der Betroffenen aus Desinteresse, keine Herstellbarkeit repräsenta- tiver Stichproben) dazu führen, daß die Durchführung der Forschungsvorha- ben unmöglich würde, obwohl durch die Datenübermittlung keine schutzwür- digen Belange der Betroffenen beeinträchtigt würden. Da die Datenübermitt- lung in diesen Fällen ohne Einwilligung des Betroffenen zulässig ist, ist es auch nicht angebracht, vor der Datenübermittlung ohne Einwilligung zunächst einen vergeblichen Versuch der Einholung der Einwilligung zu verlangen. Ist für ein Forschungsvorhaben die Auswertung personenbezogener Daten erforderlich, die bei öffentlichen Stellen vorhanden sind, müssen die Daten grundsätzlich durch den Forscher selbst ausgewertet werden. Eine vorherige Anonymisierung der Daten durch die Behörde oder eine Datenauswertung durch die Behörde kommt in der Regel nicht in Betracht, weil die Behörden dies wegen zu hohen Arbeitsaufwandes ablehnen werden und weil hierdurch die wissenschaftliche Kontrolle von Datenerhebung und Datenauswertung gefährdet wird. IO Werden die Daten - wie bei einer Befragung - unmittelbar bei dem Betrof- fenen erhoben, ist zur Datenerhebung die Einwilligung des Betroffenen erforderlich. Bei der Einholung der Einwilligung ist der Betroffene über Gegenstand und Ziel des Forschungsprojekts sowie über die beabsichtigte Verwendung der Daten aufzuklären. Ist es für die Erreichung des For- schungsziels erforderlich, dem Betroffenen bestimmte Einzelheiten des 408 Forschungsvorhabens zunächst nicht bekanntzugeben, ist diese Information nachzuholen, sobald die Verwirklichung des Forschungsziels hierdurch nicht mehr gefährdet wird. Für die Erteilung der Einwilligung sollte die Schrift- form nicht vorgeschrieben werden. Nach den Erkenntnissen der empirischen Sozialforschung hat das Schriftformerfordernis zur Folge, daß Personen nicht befragt werden können, die zwar zur Teilnahme an der Befragung bereit sind, aber aus Unsicherheit im Umgang mit Schriftstücken nicht unterschreiben wollen. Hierdurch wird die Bildung repräsentativer Stichproben verhindert. Da wegen der Bindung der Datenverarbeitung an den Forschungszweck die Trag- weite der Teilnahme an der Befragung begrenzt und überschaubar ist, ist eine mündlich erklärte Einwilligung als ausreichend anzusehen. II Bei Berücksichtigung der angeführten Grundsätze bestehen gegen die Rege- lung der Nutzung personenbezogener Daten für Zwecke der wissenschaftlichen Forschung, die in $ 3 a des von der Bundesregierung vorgelegten Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Bundesdatenschutzgesetzes vorgescehen ist, erhebliche Bedenken. Der Entwurf trägt den berechtigten Belangen von Wissenschaft und Forschung nicht hinreichend Rechnung und läßt besorgen, daß bei einem Inkrafttreten der Vorschrift die empirische Forschung in einer durch das berechtigte Interesse an einem wirksamen Datenschutz nicht gedeckten Weise behindert und eingeschränkt werden könnte. &$ 3 a des Entwurfs umschreibt die Voraussetzungen für die Nutzung perso- nenbezogener Daten zu Forschungszwecken ohne Einwilligung des Betroffenen mit einer Reihe von Generalklauseln. Dies hat zur Folge, daß die Auslegung und Anwendung, die $ 3 a in der Praxis finden wird, nicht voraussehbar ist. Die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe begründet die Gefahr, daß datenschutzrechtliche Gesichtspunkte als Vorwand herangezogen werden, um unerwünschte Forschungsvorhaben durch Verweigerung der Datennutzung zu verhindern. Die Befürchtung einer indirekten Steuerung der Forschung durch die Verwaltung und einer Beeinträchtigung der kritischen Funktion unabhän- giger Wissenschaft kann nicht von der Hand gewiesen werden. Ein weiterer Mangel der Vorschrift besteht darin, daß die in Ziffer 5 ge- Nnannte unabhängige Forschung außerhalb der Universitäten nicht der von den Universitäten betriebenen Forschung gleichgestellt ist. Schließlich leuchtet es 409 nicht ein, daß $ 3 a des Entwurfs auch dann, wenn schutzwürdige Belange des Betroffenen nicht beeinträchtigt werden, die Zulässigkeit der Datennut- zung davon abhängig macht, daß die Einholung der Einwilligung nicht zumut- bar ist. Werden schutzwürdige Belange des Betroffenen nicht beeinträchtigt, besteht für die Einholung der Einwilligung kein Bedürfnis. Der unbestimmte Rechtsbegriff der Zumutbarkeit schafft demgegenüber die Gefahr zusätzlicher Auslegungsprobleme und der Errichtung weiterer Hindernisse für den Daten- zugang, die zum Schutz des Betroffenen nicht erforderlich sind, aber für den Forscher zu einem nicht vertretbaren Aufwand führen. Die in $ 75 SGB-X getroffene Regelung ist ebenfalls nicht befriedigend, weil auch sie auf die Zumutbarkeit der Einholung der Einwilligung abstellt. Der Gesetzgeber sollte sich daher bei der Änderung des Bundesdatenschutzge- setzes und der Schaffung bereichsspezifischer Regelungen eher an $ 33 HessDSG vom ı ı. November 1986 oder an $ 42 Abs. 2 BZRG sowie Nr. 185 a der Richtlinien für das Straf- und Bußgeldverfahren orientieren. 12 Werden der Forschung die von ihr benötigten personenbezogenen Daten zugänglich gemacht, ist die Forschung verpflichtet, einen wirksamen Schutz der Daten sicherzustellen. Die Daten dürfen nur zu Forschungszwecken genutzt werden. Es muß eine strikte Trennung zwischen der Datenverarbei- tung zu Forschungszwecken und der Staatsverwaltung bestehen. Der Begriff des Forschungszwecks darf hierbei nicht zu eng gefaßt werden, damit ge- währleistet wird, daß die Daten auch unter Aspekten ausgewertet werden dürfen, die sich erst im Verlauf des Forschungsvorhabens als relevant erweisen. Es ist zu prüfen, ob die strikte Zweckbindung der Daten durch die Schaffung von Beschlagnahmeverboten und Zeugnisverweigerungsrechten der Wissenschaftler abgesichert werden sollte. 13 Die Forschung hat die organisatorischen und technischen Sicherungsvorkeh- rungen zu treffen, die erforderlich sind, um eine Kenntnisnahme Unbefugter und einen Mißbrauch der Daten zu verhindern. Die Daten sind zu anonymi- sieren, sobald es der Forschungszweck erlaubt. Ist zur Verwirklichung des Forschungsvorhabens eine spätere Deanonymisierung erforderlich, sind die Merkmale, mit denen ein Personenbezug hergestellt werden kann, gesondert zu speichern. 410 14 Die personenbezogenen Daten sind zu löschen, sobald die Forschungszwecke erreicht sind. Bei der Veröffentlichung der Untersuchungsergebnisse ist sicherzustellen, daß die Publikation keine Angaben enthält, die bestimmten Personen zugeordnet werden können. Die Veröffentlichung personenbezogener Daten ist nur zulässig, wenn der Betroffene einwilligt oder dies für die Dar- stellung von Forschungsergebnissen über Ereignisse der Zeitgeschichte unerläßlich ist (vgl. $ 3 a Abs. 6 des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Bundesdatenschutzgesetzes). 15 Die Forschung hat ständig zu prüfen, ob die von ihr zum Datenschutz getroffenen Vorkehrungen ausreichend sind und ob der Datenschutz in der Forschung weiter verbessert werden kann. 16 Es ist zu prüfen, ob in dem geplanten Gesetz über die Rechtspflegestatistiken und im Bundeszentralregistergesetz geregelt werden sollte, daß der Zweck der Rechtspflegestatistiken und des Bundeszentralregisters auch inder Bereitstel- lung von Daten für die Forschung besteht. Weiterhin ist zu prüfen, ob bei der Festlegung der Erhebungsmerkmale undder Datenverarbeitungsprogramme der Rechtspflegestatistiken und des Bundeszentralregisters kriminologische Fragestellungen berücksichtigt werden sollten, um die Nutzung der Daten für Forschungszwecke zu erleichtern. Der Katalog der hierbei zu berücksichtigen- den Fragestellungen könnte in bestimmten Zeitabschnitten der Entwicklung der kriminologischen Forschung angepaßt werden. Es sollte sichergestellt werden, daß die Statistischen Ämter und das Bundeszentralregister berechtigt sind, der Forschung Aktenzeichen mitzuteilen, die für die Durchführung von Forschungsprojekten benötigt werden. 411 Diese Erklärung, welche die ausdrückliche Billigung der Vorstände der Gesellschaft für die gesamte Kriminologie und der Deutschen Kriminologischen Gesellschaft gefunden hat, wurde in den Monaten Juni bis August 1987 von folgenden Einzel- personen unterzeichnet: Prof Dr rer soc. Dr. jur. Michael Bock, Mainz Prof Dr Jur Alexander Böhm, Mainz Prof Dr Jur Wilfried Bottke, Augsburg Prof Dr med. Dr. phil. Paul H. Bresser, Köln Prof Dr soz. wiss. Manfred Brusten, Wuppertal Prof Dr phil. Max Busch, Wuppertal Prof Dr phil. Gerhard Deimling, Wuppertal Prof Dr Jur Dieter Dölling, Erlangen-Nürnberg Prof Dr Jur Ulrich Eisenberg, Berlin Prof Dr med. Klaus Foerster, Tübingen Priv ._DOZI Dr Jur Detlev Frehsee, Kiel/Saarbrücken Priv o'DOZ. Dr Jur Monika Frommel, München Prof Dr Jur Friedrich Geerds, Frankfurt Prof Dr Jur Werner Geisler, Mannheim Prof Dr Jur Winfried Hassemer, Frankfurt Prof Dr Jur Wolfgang Heinz, Konstanz Prof Dr med. Hans-J. Horn, Weißenturm/Andernach Prof Dr Jur Erich Hupe, Marburg Prof Dr jur Herbert Jäger, Frankfurt Prof Dr Jur Heike Jung, Saarbrücken Prof Dr Jur Günther Kaiser, Freiburg Prof Dr jur Walter Kargl, Wuppertal Prof Dr Jur Hans-Jürgen Kerner, Tübingen Prof Dr Jur Gerd Ferdinand Kirchhoff, Mönchengladbach Prof Dr Jur Arthur Kreuzer, Gießen Prof Dr Jur Edwin Kube, Gießen 412 Priv.-Doz Dr phil. Adelheid Kühne, Hannover Prof. Dr. Jur Hans-Heiner Kühne, Trier Frof. Dr. Jur Lothar Kuhlen, Mannheim Priv.-Doz Dr phil. Helmut Kury, Hannover Priv.-Doz Dr rer pol. Siegfried Lamnek, München Priv.-Doz Dr Jur Klaus Laubenthal, Würzburg/Heidelberg Prof Dr phil Friedrich Lösel, Bielefeld Prof Dr Jur Helmut Marquardt, Bonn Prof Dr Jur Dieter Meurer, Marburg Prof Dr Jur Heinz Müller-Dietz, Saarbrücken Prof Dr sc. pol. Helge Peters, Oldenburg Prof Dr Jur Christian Pfeiffer, Hannover Prof Dr med. Wilfried Rasch, Berlin Prof Dr jur Dieter Rössner, Lüneburg Prof Dr jur Klaus Rolinski, Regensburg Prof Dr med. Henning Saß, München Prof Dr phil. Günter Schmitt, Essen Prof Dr Jur Hans-Joachim Schneider, Münster Prof Dr Jur Heinz Schöch, Göttingen Prof Dr Jur Horst Schüler-Springorum, München Prof Dr Jur Bernd Schünemann, Mannheim Prof Dr jur Hans-Dieter Schwind, Bochum Prof Dr Jur Klaus Sessar, Hamburg Prof Dr Egon Stephan, Trier Prof Dr Phil. Jur Franz Streng, Konstanz Prof Dr Jur Dr. h.c. Klaus Tiedemann, Freiburg Prof Dr Jur Bernhard Villmow, Hamburg Prof Dr Jur Michael Walter, Köln Prof Dr Dr phil. med. Hermann Wegener, Kiel Prof Dr Phil. Jörg Wolff, Oldenburg Prof Dr Jur Heinz Zipf, Salzburg 413 Materialien zu datenschutzrechtlichen Regelungen für die Forschung I Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Änderung des Bundesdatenschutz- gesetzes (BT-Drucksache 10/5343) vom 1ı7. April 1986 $& 3 Zulässigkeit der Datenverarbeitung (1) Die Verarbeitung personenbezogener Daten in jeder ihrer in $ 2 Abs. 2 Nr. ı genannten Phasen und deren sonstige Nutzung unmittelbar aus Dateien sind nur zulässig, wenn I. dieses Gesetz oder eine andere Rechtsvorschrift sie erlaubt oder angeordnet oder 2. der Betroffene eingewilligt hat. (2) Bei der Einwilligung ist der Betroffene auf den Zweck der Speicherung und einer vorgesehenen Übermittlung sowie auf Verlangen auf die Folgen der Verwei- gerung der Einwilligung hinzuweisen. Die Einwilligung bedarf der Schriftform, so- weit nicht wegen besonderer Umstände eine andere Form angemessen ist. Wird die Einwilligung zusammen mit anderen Erklärungen schriftlich erteilt, ist der Betrof- fene hierauf schriftlich besonders hinzuweisen. s. Folgender $& 3a wird eingefügt: $ 3a Zulässigkeit der Nutzung personenbezogener Daten für Zwecke der wissenschaftlichen Forschung (1) Öffentliche und nicht-öffentliche Stellen ($ ı Abs. 2), die wissenschaftliche Forschung betreiben, dürfen personenbezogene Daten zur Durchführung eines be- 414 stimmten Forschungsvorhabens verarbeiten oder sonst unmittelbar aus Dateien nutzen, soweit der Betroffene eingewilligt hat. Hierzu können ihnen personenbe- zogene Daten mit Einwilligung des Betroffenen übermittelt werden. (2) OÖffentliche Stellen bedürfen abweichend von Abs. ı der Einwilligung des Betroffenen nicht, wenn der Zweck der Forschung nicht auf andere Weise erfüllt werden kann und ı. das berechtigte Interesse der Allgemeinheit an der Durchführung des For- schungsvorhabens das Geheimhaltungsinteresse des Betroffenen erheblichüberwiegt oder 2. es nicht zumutbar ist, die Einwilligung einzuholen und schutzwürdige Belange des Betroffenen nicht beeinträchtigt werden. (3) Nicht-öffentliche Stellen bedürfen abweichend von Absatz ı der Einwil- ligung des Betroffenen nicht, wenn der Zweck der Forschung nicht auf andere Weise erfüllt werden kann und 1. es nicht zumutbar ist, die Einwilligung einzuholen und schutzwürdige Belange des Betroffenen nicht beeinträchtigt werden oder 2. ihnen die personenbezogenen Daten durch öffentliche Stellen nach Absatz 2 übermittelt worden sind. (4) Sobald der Forschungszweck es erlaubt, sind die personenbezogenen Daten derart zu verändern, daß sie keine Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person mehr sind (anonymisieren). Die Merkmale, mit deren Hilfe anonymisierte Daten derart ver- ändert werden können, daß sie wieder Einzelangaben über persönliche oder sach- liche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person werden, Sind gesondert zu speichern. Diese Merkmale dürfen mit den anonymisierten Daten Nicht mehr zusam nengeführt werden. Eine Zusam nenführung ist nur zulässig, wenn dies zur Erfüllung des Forschungszweckes erforderlich ist. (s) Die wissenschaftliche Forschung betreibenden Stellen dürfen personenbe- Zzogene Daten nur an andere wissenschaftliche Forschung betreibende Stellen über- Mitteln. Die Übermittlung ist nur zulässig, wenn I €S sich um dasselbe Forschungsvorhaben handelt oder 2. der Betroffene eingewilligt hat. 415 (6) Die wissenschaftliche Forschung betreibenden Stellen dürfen personenbe- zogene Daten nur veröffentlichen, wenn ı. der Betroffene eingewilligt hat oder 2. dies für die Darstellung von Forschungsergebnissen über Ereignisse der Zeit- geschichte unerläßlich ist. 2. Hessisches Datenschutzgesetz (HDSG) vom ıı. November 1986 $& 33 Datenverarbeitung für wissenschaftliche Zwecke (1) Zum Zwecke unabhängiger wissenschaftlicher Forschung dürfen datenverar- beitende Stellen personenbezogene Daten ohne Einwilligung des Betroffenen nur für bestimmte Forschungsarbeiten übermitteln, soweit dessen schutzwürdige Belan- ge wegen der Art der Verwendung nicht beeinträchtigt werden. Der Einwilligung des Betroffenen bedarf es auch nicht, wenn das öffentliche Interesse an der Durchführung des Forschungsvorhabens die schutzwürdigen Belange des Betroffe- nen erheblich überwiegt und der Zweck der Forschung nicht auf andere Weise er- reicht werden kann. Bei Stellen des Landes bedarf die Übermittlung der vorherigen Genehmigung der obersten Landesbehörde oder einer von dieser bestimmten Stelle. Die Genehmigung muß den Empfänger, die Art der zu übermittelnden personenbe- zogenen Daten, den Kreis der Betroffenen und das Forschungsvorhaben bezeichnen und ist dem Hessischen Datenschutzbeauftragten mitzuteilen. (2) Sobald der Forschungszweck dies erlaubt, sind die Merkmale, mit deren Hilfe ein Personenbezug hergestellt werden kann, gesondert zu speichern; die Merkmale sind zu löschen, sobald der Forschungszweck erreicht ist. (3) Eine Verarbeitung der nach Abs. ı übermittelten Daten zu anderen als For- schungszwecken ist unzulässig. Die nach Absatz ı Satz 2 übermittelten Daten dür- fen nur mit Einwilligung des Betroffenen weiterübermittelt werden. (4) Soweit die Vorschriften dieses Gesetzes auf den Empfänger keine Anwen- dung finden, dürfen personenbezogene Daten nur übermittelt werden, wenn sich der Empfänger verpflichtet, die Vorschriften der Absätze 2 und 3 einzuhalten und sich der Kontrolle des Hessischen Datenschutzbeauftragten unterwirft. 416 (s) Unter den Voraussetzungen des Absatz ı darf die datenverarbeitende Stelle personenbezogene Daten ohne Einwilligung des Betroffenen selbst zum Zwecke wissenschaftlicher Forschung verarbeiten. 3. Landesdatenschutzgesetz Baden-Württemberg (LDSG BW) in der Fassung vom 30. Juni 1982 $ 20 Datenverarbeitung für wissenschaftliche Zwecke (1) Hochschulen und andere öffentliche Einrichtungen mit der Aufgabe unab- hängiger wissenschaftlicher Forschung können für bestim nte Forschungsvorhaben personenbezogene Daten speichern oder verändern, wenn der Betroffene eingewil- ligt hat oder wenn seine schutzwürdigen Belange wegen der Art der Daten, wegen ihrer Offenkundigkeit oder wegen der Art der Verwendung nicht beeinträchtigt werden. Unter den Voraussetzungen von Satz ı können ihnen die in $ 2 Abs. ı und 2 genannten Behörden und sonstigen öffentlichen Stellen personenbezogene Daten übermitteln. (2) Die nach Absatz ı verarbeiteten personenbezogenen Daten dürfen von den in Absatz ı Satz ı genannten Einrichtungen nur übermittelt werden, wenn der Betroffene eingewilligt hat. (3) Die Veröffentlichung von Forschungsergebnissen, soweit sie personenbezo- gene Daten enthalten, ist nur zulässig, wenn ‘der Betroffene eingewilligt hat. (4) & 5 Abs. z und $ 9 Abs. 2 sind entsprechend anzuwenden. ($) Bei der Mitteilung nach $ 17 Äbs. 2 darf die Beschreibung der Aufgaben, Zu deren Erfüllung die Kenntnis der personenbezogenen Daten erforderlich ist, auf die Angabe "Forschungsvorhaben" beschränkt werden. 417 4. Datenschutzgesetz Nordrhein-Westfalen vom ı9. Dezember 1978 8& I2 Datenverarbeitung für wissenschaftliche Zwecke (1) Hochschulen und andere öffentliche Einrichtungen mit der Aufgabe unab- hängiger wissenschaftlicher Forschung können im Rahmen ihrer Aufgaben für bestimmte Forschungsvorhaben personenbezogene Daten speichern und verändern; hierfür können ihnen die in $ ı Abs. 2 genannten Behörden und öffentlichen Stellen personenbezogene Daten übermitteln. Die Datenverarbeitung nach Satz ı ist nur zulässig, wenn die Betroffenen eingewilligt haben, oder wenn ihre schutz- würdigen Belange nicht beeinträchtigt werden. Die übermittelnden Stellen haben die Übermittlung beim Landesbeauftragten für den Datenschutz anzuzeigen. (2) Die nach Absatz ı gespeicherten, veränderten und übermittelten personen- bezogenen Daten dürfen nur mit Einwilligung des Betroffenen weiterübermittelt werden. s. Gesetz über die Statistik für Bundeszwecke (Bundesstatistikgesetz - BStatG) vom 22. Januar 1987 $ ı6 Geheimhaltung (1) Einzelangaben über persönliche und sachliche Verhältnisse, die für eine Bundesstatistik gemacht werden, sind von den Amtsträgern und für den öffentli- chen Dienst besonders Verpflichteten, die mit der Durchführung von Bundesstati- stiken betraut sind, geheimzuhalten, soweit durch besondere Rechtsvorschrift nichts anderes bestimmt ist. Dies gilt nicht für I Einzelangaben, in deren Übermittlung oder Veröffentlichung der Befragte schriftlich eingewilligt hat, 2. Einzelangaben aus allgemein zugänglichen Quellen, wenn sie sich auf die in $ ı15 Abs. ı genannten öffentlichen Stellen beziehen, auch soweit eine Auskunftspflicht aufgrund einer eine Bundesstatistik anordnenden Rechtsvorschrift besteht, 3. Einzelangaben, die vom Statistischen Bundesamt oder den statistischen Ämtern der Länder mit den Einzelangaben anderer Befragter zusammengefaßt und in sta- 418 tistischen Ergebnissen dargestellt sind, 4. Einzelangaben, wenn sie dem Befragten oder Betroffenen nicht zuzuordnen sind. (6) Für die Durchführung wissenschaftlicher Vorhaben dürfen vom Statistischen Bundesamt und den statistischen Ämtern der Länder Einzelangaben an Hochschulen oder sonstigen Einrichtungen mit der Aufgabe unabhängiger wissenschaftlicher Forschung übermittelt werden, wenn die Einzelangaben nur mit einem unverhält- nismäßig großen Aufwand an Zeit, Kosten und Arbeitskraft zugeordnet werden können und die Empfänger Amtsträger, für den öffentlichen Dienst besonders Verpflichtete oder Verpflichtete nach Absatz 7 sind. (7) Personen, die Einzelangaben nach Absatz 6 erhalten sollen, sind vor der Übermittlung zur Geheimhaltung besonders zu verpflichten, soweit sie nicht Amts- träger oder für den öffentlichen Dienst besonders Verpflichtete sind. $ ı Ab- satz 2, 3 und 4 Nr. 2 des Verpflichtungsgesetzes vom 2. März 1974 (BGBl.I S. 469, Artikel 42), das durch Gesetz vom ı5. August 1974 (BGBl. I S. 1942) geändert worden ist, gilt entsprechend. Personen, die nach Satz ı besonders verpflichtet worden sind, stehen für die Anwendung der Vorschriften des Strafgesetzbuches über die Verletzung von Privatgeheimnissen ($ 203 Abs. 2, 4, 5, 88 204, 205) und des Dienstgeheimnisses (8$ 353b Abs. ı) den für den öffentlichen Dienst besonders Verpflichteten gleich. (8) Die aufgrund einer besonderen Rechtsvorschrift oder der Absätze 4, 5 oder 6 übermittelten Einzelangaben dürfen nur für die Zwecke verwendet werden, für die sie übermittelt wurden. In den Fällen des Absatzes 6 sind sie zu löschen, Sobald das wissenschaftliche Vorhaben durchgeführt ist. Bei den Stellen, denen Einzelangaben übermittelt werden, muß durch brganisatorische und technische Maßnahmen sichergestellt sein, daß nur Amtsträger, für den öffentlichen Dienst besonders Verpflichtete oder Verpflichtete nach Absatz 7 Satz ı Empfänger von Einzelangaben sind. (9) Die Übermittlung aufgrund einer besonderen Rechtsvorschrift oder nach den Absätzen 4, 5 oder 6 ist nach Inhalt, Stelle, der übermittelt wird, Datum und Zweck der Weitergabe von den statistischen Ämtern aufzuzeichnen. Die Aufzeich- Nungen sind mindestens fünf Jahre aufzubewahren. (10) Die Pflicht zur Geheimhaltung nach Absatz ı besteht auch für die Perso- 419 nen, die Empfänger von Einzelangaben aufgrund einer besonderen Rechtsvorschrift, nach den Absätzen s, 6 oder von Tabellen nach Absatz 4 sind. Dies gilt nicht für offenkundige Tatsachen bei einer Übermittlung nach Absatz 4. 6. Gesetz über das Zentralregister und das Erziehungsregister (Bundeszentralre- gistergesetz - BZRG) vom 21ı. Dezember 1984 & 42 Auskunft in besonderen Fällen (2) Der Generalbundesanwalt kann gestatten, daß für wissenschaftliche For- schungsvorhaben unbeschränkt Auskunft aus dem Register erteilt wird, wenn und soweit die Bedeutung des Forschungsvorhabens dies rechtfertigt und die Gewähr besteht, daß ein Mißbrauch der bekanntzugebenden Eintragungen nicht zu befürch- ten ist. Der Generalbundesanwalt darf in einem solchen Fall insbesondere die Na- men der Betroffenen nur dann preisgeben, wenn ohne diese Preisgabe das For- schungsvorhaben nicht durchgeführt werden kann. 7. Richtlinien für das Straf- und Bußgeldverfahren (RiStBV) in der Fassung vom ı. April 1984 Nr 185a Akteneinsicht für wissenschaftliche Vorhaben (1) Für wissenschaftliche Vorhaben wird Akteneinsicht gewährt, wenn und soweit deren Bedeutung dies rechtfertigt, der Verwaltungsaufwand vertretbar ist und die Gewähr besteht, daß ein Mißbrauch der erlangten Erkenntnise nicht zu befürchten ist. Die Gewährung von Akteneinsicht kann mit Auflagen verbunden werden; in der Regel ist die Auflage zu erteilen, daß die Akten nicht an Dritte weitergegeben werden dürfen und daß Hinweise auf Verfahrensbeteiligte oder auf Tatsachen, die zu ihrer Identifizierung führen können, zu vermeiden sind. (2) Im vorbereitenden Verfahren und in Verfahren mit sicherheitsrelevanten Bezügen wird Akteneinsicht grundsätzlich nicht gewährt. 420 (3) Über die Akteneinsicht für wissenschaftliche Vorhaben entscheidet in den Fällen der Nr. 183 Buchst. a) der Behördenleiter; dies gilt auch in den Fällen der Nr. 183 Buchst. c), soweit die Akten bei der Staatsanwaltschaft verwahrt werden. Betrifft das Vorhaben mehrere Staatsanwaltschaften, so entscheidet die gemein- schaftliche übergeordnete Behörde. (4) Die Entscheidung über die Gewährung von Akteneinsicht an Institute oder Personen, die ihren Sitz oder Wohnsitz außerhalb des Geltungsbereichs der Straf- prozeßordnung haben, bedarf der Genehmigung der obersten Dienstbehörde. 8. Sozialgesetzbuch - Verwaltungsverfahren; 10. Buch (SGB X) in der Fassung vom 4. November 1982 & 67 Grundsatz Eine Offenbarung von personenbezogenen Daten oder Betriebs- oder Geschäfts- geheimnissen ist nur zulässig, I soweit der Betroffene im Einzelfall eingewilligt hat oder 2 soweit eine gesetzliche Offenbarungsbefugnis nach $8 68 bis 77 vorliegt. Eine Einwilligung bedarf der Schriftform, soweit nicht wegen besonderer Um- stände eine andere Form angemessen ist; wird die Einwilligung zusammen mit anderen Erklärungen schriftlich erteilt, ist der Betroffene hierauf schriftlich besonders hinzuweisen. $ 75 Offenbarung für die Forschung oder Planung (1) Eine Offenbarung personenbezogener Daten ist zulässig, soweit sie erforder- lich ist I für die wissenschaftliche Forschung im Sozialleistungsbereich oder 2. für die Planung im Sozialleistungsbereich durch eine öffentliche Stelle im Rah- Men ihrer Aufgaben und schutzwürdige Belange des Betroffenen nicht beeinträchtigt werden oder das Öffentliche Interesse an der Forschung oder Planung das Geheimhaltungsinteresse des Betroffenen erheblich überwiegt. Eine Offenbarung nach Satz ı ist nicht zu- 421 lässig, soweit es zumutbar ist, die Einwilligung des Betroffenen nach $ 67 ein- zuholen oder den Zweck der Forsehung oder Planung auf andere Weise zu errei- chen. (2) Die Offenbarung bedarf der vorherigen Genehmigung durch die zuständige oberste Bundes- oder Landesbehörde. Die Genehmigung darf im Hinblick auf den Schutz des Sozialgeheimnisses nur versagt werden, wenn die Voraussetzungen des Absatzes ı nicht vorliegen. Sie muß ı. den Empfänger, 2. die Art der zu offenbarenden personenbezogenen Daten und den Kreis der Be- troffenen, 3. die Forschung oder Planung, zu der die offenbarten personenbezogenen Daten verwendet werden dürfen, und 4. den Tag, bis zu dem die offenbarten personenbezogenen Daten aufbewahrt wer- den dürfen, genau bezeichnen und steht auch ohne besonderen Hinweis unter dem Vorbehalt der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage. $& 78 Zweckbindung und Geheimhaltungspflicht des Empfängers Personen oder Stellen, denen personenbezogene Daten oder Betriebs- und Ge- schäftsgeheimnisse offenbart worden sind, dürfen diese nur zu dem Zweck verwen- den, zu dem sie ihnen befugt offenbart worden sind. Im übrigen haben sie die Da- ten in demselben Umfang geheimzuhalten wie die in $ 35 des Ersten Buches ge- nannten Stellen. 422 Angaben zu den Autoren und Diskussionsrednern Berg, Prof. Dr. Wilfried Lehrstuhl für öffentliches Recht und Wirtschaftsrecht Universität Bayreuth Blath, Dr. Richard Referat für Kriminologie Bundesministerium der Justiz, Bonn Brusten, Prof. Dr. Manfred Fachbereich Gesellschaftswissenschaften Bergische Universität Wuppertal Dammann, Dr. Ulrich Ministerialrat beim Bundesbeauftragten für den Datenschutz, Bonn Dix, Dr. Alexander Regierungsdirektor beim Berliner Datenschutzbeauftragten, : Berlin Dölling, Prof. Dr. Dieter Lehrstuhl für Strafrecht und Kriminologie Universität Erlangen-Nürnberg Feuerhelm, Dr. Wolfgang Wissenschaftlicher Angestellter an der Kriminologischen Zentralstelle e.V., Wiesbaden Fuckner, Gerhard Regierungsdirektor beim Hessischen Datenschutzbeauftragten, Wiesbaden Geisler, Prof. Dr. Werner Fakultät für Rechtswissenschaft der Universität Mannheim 423 Groß, Dr. Karl-Heinz Ministerialdirigent beim Hessischen Minister der Justiz, Wiesbaden Häfner, Gilbert Staatsanwalt, Ministerium für Justiz, Bundes- und Europaangelegenheiten Baden-Württemberg, Stuttgart Haßler, Gerd Referent für Rechtspflegestatistiken Hessisches Statistisches Landesamt, Wiesbaden Heinz, Prof. Dr. Wolfgang Direktor des Instituts für Rechtstatsachenforschung Juristische Fakultät der Universität Konstanz Hermann, Dr. Dieter Wissenschaftlicher Angestellter am Institut für Kriminologie der Universität Heidelberg Hobe, Dr. Dr. Konrad Ministerialrat, Leiter des Referates für Kriminologie im Bundesjustiz- ministerium, Bonn Jehle, Dr. Jörg-Martin Direktor der Kriminologischen Zentralstelle, Wiesbaden Kaase, Prof. Dr. Max Erster Vorsitzender des Zentrums Umfragen, Methoden und Analysen e.V,., Fakultät für Sozialwissenschaften der Universität Mannheim Kaiser, Prof. Dr. Günther Direktor des Max-Planck-Institutes für internationales und ausländisches Strafrecht, Freiburg Kerner, Prof. Dr. Hans-Jürgen Direktor des Instituts für Kriminologie der Universität Tübingen 424 Krause, Manfred Richter am Verwaltungsgericht beim Hamburgischen Datenschutzbeauftragten, Hamburg Kühne, Prof. Dr. Hans-Heiner Lehrstuhl für Strafrecht, Strafprozeßrecht und Kriminologie Universität Trier Peters, Prof. Dr. Dr. h.c. Karl Emeritus für Strafrecht, -verfahren und -vollzug, Münster Rebscher, Dr. Erich Ltd. Kriminaldirektor beim Bundeskriminalamt, Wiesbaden Schaefer, Dr. Hans-Christoph Ltd. Oberstaatsanwalt beim Landgericht Frankfurt Schumann, Prof. Dr. Karl F. Fachbereich Rechtswissenschaft der Universität Bremen Schwind, Prof. Dr. Hans-Dieter Justizminister a.D., Lehrstuhl für Kriminologie und Strafvollzug Universität Bochum Seeburger, Manfred Staatsanwalt, Ministerium für Justiz, Bundes- und Europaangelegenheiten Baden-Württemberg, Stuttgart Simitis, Prof. Dr. Spiros Hessischer Datenschutzbeauftragter, Wiesbaden Steinhilper, Dr. Gernot Ltd. Ministerialrat beim Niedersächsischen Justizministerium, Hannover Steppl‘Ihny GOtZ Präsident des Hessischen Statistischen Landesamtes, Wiesbaden 425 Störzer, Hans Udo Regierungsdirektor beim Bundeskriminalamt, Wiesbaden Stollreifher, Dr. Konrad Bayerischer Landesbeauftragter für den Datenschutz, München Stoltenberg, Klaus Ministerialrat beim Bundesministerium der Justiz, Bonn Streng, Prof. Dr. Franz Juristische Fakultät der Universität Konstanz Stümper, Dr. Alfred Landespolizeipräsident, Innenministerium Baden-Württemberg, Stuttgart Uhlig, Dr. Sigmar Oberstaatsanwalt beim Bundesgerichtshof Leiter der Dienststelle Bundeszentralregister des Generalbundesanwaltes beim Bundesgerichtshof, Berlin Werner, Jürgen Oberregierungsrat beim Bundesbeauftragten für den Datenschutz, Bonn 426