NKS_1985_088
author: Merten, Karlheinz

Datenschutz und

Datenverarbeitungsprobleme

bei den Sicherheitsbehörden

von

Karlheinz Merten

Kriminalistik Verlag

Heidelberg 1985

Karlheinz Merten, Dr. jur., geb. 1937 in Mülheim/Ruhr, ab 1956 im Polizeivoll-

zugsdienst des Landes Nordrhein-Westfalen, 1973 nebenberuflich Studium der

Rechtswissenschaft an der Universität Bonn, derzeit Erster Polizeihauptkommissar

beim Polizeipräsidenten Bonn.

Der Verfasser wurde für die vorliegende Arbeit mit dem Förderpreis der Freunde

der Fernuniversität und der Sparkasse der Stadt Hagen ausgezeichnet.

Gedruckt mit Unterstützung der Fernuniversität — Gesamthochschule — Hagen.

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CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek

Merten, Karlheinz:

Datenschutz und Datenverarbeitungsprobleme bei den Sicherheitsbehör-

den / von Karlheinz Merten. — Heidelberg: Kriminalistik Verlag, 1985.

(Kriminologische Schriftenreihe der Deutschen Kriminologischen Gesell-

schaft e. V.; Bd. 88)

ISBN 3-7832-0185-3

NE: Deutsche Kriminologische Gesellschaft: Kriminologische Schriften-

reihe der .

© 1985 Kriminalistik Verlag GmbH, Heidelberg

Satz: Lichtsatz Michael Glaese GmbH, 6944 Hemsbach

Druck: Gulde-Druck GmbH, 7400 Tübingen

ISBN 3-7832-0185-3

Geleitwort

Datenverarbeitung wird heute gemeinhin als ein notwendiger staatlicher Eingriff

in das Persönlichkeitsrecht hingestellt. Daher entsteht auf der Seite des Betroffe-

nen der Anspruch auf Datenschutz. Die Dialektik von Wirklichkeit und Recht fin-

det auch hier ein faszinierendes Verwirklichungsfeld. Denn die verfassungsrechtli-

che und verfassungspolitische Problematik moderner Datenverarbeitung durch

den Staat wurzelt im praktischen Konflikt zwischen der dem Leviathan ausgelie-

ferten Privatheit des Bürgers, d.h. der staatlichen Herrschaft über die Daten des

einzelnen einerseits und der Pflicht des Staates, die Privatheit des einzelnen zu

schützen, andererseits.

Auf der Grundlage jener Dialektik gelingt es dem Verfasser dieser Abhandlung,

eine verfassungsrechtliche Absicherung für den einzelnen aus dem Grundgesetz

abzuleiten, die der Praxis der Datenverarbeitung überzeugende Grenzen setzt.

Was eine herausragende Besonderheit dieses Werkes ausmacht, ist der deutliche

Eindruck einer nicht nur erlernten, sondern — und geradezu — einer erlebten

Kenntnis. Diese Arbeit wird somit sicher auch wegen der vorgenommenen Rechts-

tatsachenforschung ihre Anerkennung finden.

Die tragende Aussage der Arbeit, Datenschutz gehe vor Sicherheit, wird argumen-

tativ gut abgesichert und trägt durch abgewogenes gedankliches Vorgehen zur

Versachlichung eines stark emotional ausgetragenen Konfliktes bei. Das Buch ist

ein gutes Beispiel dafür, wie Rechtswissenschaft zur Integration von neuen Institu-

tionen beitragen kann. Eine Normanalyse, die die Wirklichkeit übersieht, führt

dazu, daß die Rechtswissenschaft ihre politische und gesellschaftliche Funktion

nicht wahrnimmt.

Rechtswissenschaftliche Bemühungen erfüllen nur dann ihre politische Funktion,

wenn beides, Norm und Wirklichkeitsanalyse, als notwendige Instrumente der

Verfassungsinterpretation verstanden werden. Auch das wird dem Leser dieser

Arbeit wieder bewußt.

Hagen, im Mai 1985

Professor Dr. Dimitris Th. Tsatsos

Vorwort

Herzlich danke ich Herrn Professor Dr. Dimitris Th. Tsatsos, der diese Arbeit als

Dissertation in vielfacher Weise gefördert und mit seinem Rat begleitet hat. Wohl-

tuend habe ich die Freiheit, die er mir gelassen, und den Rückhalt, den er mir da-

bei gegeben hat, empfunden.

Dank sage ich auch Herrn Privatdozent Dr. Christoph Gusy und Herrn Dr. Hans-

georg Frohn — Fernuniversität Hagen — für manche Anregung und die ermuti-

genden und konstruktiv kritischen Gespräche.

Weiter habe ich den Herren Hans-Joachim Gebauer, Inspekteur der Bereitschafts-

polizeien der Länder im Bundesinnenministerium, und Dr. Hans Wilhelm Fritsch,

Polizeipräsident in Bonn, zu danken, die mir bei der Beschaffung von Material

und der Vermittlung von Gesprächspartnern bei den Nachrichtendiensten behilf-

lich gewesen sind.

Bad Honnef, im Mai 1985

Karlheinz Merten

VII

Inhaltsverzeichnis

Geleitwort

. 0 0 00 000 0 000 0060 0900 0 00 90 00 0 0000009 00000 0008000800000 0.0.0.09. : 020000 2 503200 0 00 00 0, 00 0 0, 0 0

Vorwort

® 8,: 0, : 0 0 00 0, 0 0800 008000 0 0000080 00000 00009000 20 00 000800000000 0 0 0000 0 0 00000000 0, 20 020 00

VII

® 0, 0 0900 0080 0, 00 0200 08009 200800 0 0, 8200 0, 0900 09020000 02000 00000 : 80,:2 000000028

XV

Abkürzungsverzeichnis

A

Technischer Sachstand der Datenverarbeitung bei den Sicherheits-

behörden

Technischer Ausbaustand Polizei

* 800 0, 0, 00 2000 20 002000 0 80200200 0920000200 0200 : 0000 : 86 09208 00

Zentraler Personenindex

Fahndung

® 00.,: 0 0, 0020 2000 0902080 09090 00 00 000090000 0, 00900000 0 0002020000 2 0200 0202 020 : 0 009 0292088

® 0,2 0, : 0 000 0, 09000009 00 0000 000002000 2002 0 0200550 2 000 202 820 0, 0, 02884

%

a) Personenfahndung

b) Sachfahndung

Haftdatei

10

Straftaten- und Straftäterdatei

. 0, 0, 0, 0, 0, 08 00 0 000 0, 0 00 02 0, 2 03,200.:0,:2 0 2,2 02 090 , 0, 622

13

Daktyloskopie

® 00 0, 0, 0 : 0, 2 0, 0 02 0, 0, 0 08 , 000 00 000 0 008 0000000000842 0000020020 09 02000 9 2 0 09520

15

. 0,: 0 02 0 0 320 0, 0 0,:0,: : 0, 0920 0, 090280202

16

Computergestütztes Dokumentationssystem

J) \ Un 5 W

PIOS

® 0900 0, 0 0000 000 0000 200008 0 0084008 0 00 000 0000000 U T UU UU HUU

17

a) PIOS-Terrorismus

* 0, 0, 0 0, 0 00 000 0000800000000 00 20 0, 000 0 0000,20. 2002002020 2 5,20: 0 : 0 84 062 02

18

b) PIOS-Rauschgift

© 0 00 000080 000000000 0 020020000 0 002000 00 0 008000020002 0 00 0008 08 06208 0 08

19

II

Die Personendatei des INPOL-Systems

0 0 0 0 0 0 0000000000 0 00000020 0..,: 0 08:.: 06 0 0 8 0 2

19

Funktion

* 02 0, 0, 800090 000 0 900 008000090800 000000000 090200 200320 208200004 2 0800 0000 000 2 002008008 : 08 0 0, 06 058

20

Inhalt, Datenanlieferung, Auskunftserteilung, polizeiliche

Anwendungen

© 0,0. 0, 000 2 0, 0 0, 00 000 000000 ,: 00 0800000 0000000000 090000 00000 20200 : 08:,2e0. 0, 0, 093 2 80

21

Der Kriminalaktennachweis — KAN

* 0, 0 000020 090 002 0 00009 9 000 02008,: 09 0606 0200

22

SPUDOK — Das Hinweisdokumentationssystem

* 0:,:0.: 0, 0 20 0, 092020 : 5,20, 092008

25

DISPOL — Digitales Sondernetz der Polizei

26

.0 0, 0 000 09000 092085800 U

28

Teilnehmer des polizeilichen Datenverbundsystems

Änderungs- und Zugriffsschutz

0 00 : 00 0 0 0000 0000 000200020 0 0000020020000 2 000,: 000 0 06 808

31

%

Datendurchgriffe auf Datenspeicher anderer Behörden

33

III.

Datenverarbeitung bei Verfassungsschutz, Militärischem Abschirm-

dienst, Bundesnachrichtendienst und Zoll

. 0000200 2000 0, 0 080003 00 000020 0 02 8020 0200020908500

35

Allgemein

® 0,090., : 0 0, 0 2 00 0 0000000000000 00 N N O U OO UU NO UU ‚UU ...M

35

Verfassungsschutz

0 2 0, 2 0 0200 08000 00 0 00 00000080 0 0 8000000802008 00080 0, 0 020080 0, 0 20209 0, 0 0, u00

35

Militärischer Abschirmdienst — MAD

0 00200 0000 2002000 2 090020 0 0200002002 0,20,08,: 032 0 00224

39

Bundesnachrichtendienst — BND

4 000002000090 01000 000000 0 0000802000 0200 0, 0, 06 : 080

41

Nn D \ N

Zoll

. 0.,2: 0 2 0, 0, 0 00 0000090 0, 0 00000 2 0200020 000000 0000 0000 0080 000000 000000000 00080,2000,:20.,:20. 0 2 8 8620 8 2

IV

Informationstechnik im Sicherheitsbereich und Entwicklungstendenzen

46

IX

Überblick über die Rechtsprobleme der sicherheitsbehördlichen Daten-

..I..C...'.'.l......ll....l..l.'.'.'.."."....IO..

49

verarbeitung

Datenschutz im Sicherheitsbereich zwischen politischer, standesrecht-

licher und wissenschaftlicher Darstellung

SO

51

1. _ Das Erfordernis wissenschaftlicher, rechtsfortbildender Untersuchung

2. Sicherheit geht nicht vor Datenschutz

0, 0, 0, 0 2 000900 000 0209020 09 02 0008000 082 0, 820 09000V2u.[uuM

52

II

Die Kooperation von Bund und Ländern bei der sicherheitsbehördlichen

® 0 , 0.,:0.0.,.00000000000.009.000,0000,00.0 04000 2 020 2 0,2000. 000 000002 000 0,: : 8:,:2: 0 89 0000028

54

Datenverarbeitung

1. Länder-Koordination durch Datenverbundkonventionen

56

® 0, 2 0, 0 020 2020802 00202 090000 090008 000U

58

2. Verwaltungskooperation als Regelungsersatz

Grenzüberschreitende Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden

59

II

1. INTERPOL — Internationale Kriminalpolizeiliche Organisation .. .

61

2. Die „‚Fütterung‘‘ von NADIS und der BND-Dateien durch befreun-

dete Dienste

® 0, 0,: 0 0, 0 0 0 00800 0000 020200080 0400 000 0200940 00 02090200 0 000 0020 0,,:2:2 02 8 09020 08 09 0888

67

3. Ergänzung von INZOLL durch fremde Steuer- und Zollbehörden

68

IV

Datenaustausch INPOL/DISPOL zu NADIS und umgekehrt

68

1. Reichen Verwaltungsvorschriften zur Steuerung aus? .............

70

2. Verstößt der Datenaustausch gegen das Trennungsgebot? .........

71

Datenschutzprobleme im engeren Sinne

® 2 0.,: 0 002 0 00 0 020000 0 2 02,20 09208 0, 2 0 02802000 00.0M

73

1. Elektronische Vorgangsbearbeitung; Anspruch und Wirklichkeit ...

74

2. Die schnelle Verfügbarkeit von Daten vergrößert den Kreis der Ver-

dächtigen

© 00000 : 0, 09 0 000 00 0 0000 000000 2 00200 00 0 000 0002000000 008 000 0, 0 : 90 00002 03 088

75

Die elektronische Datenverarbeitung als Gegenstand gesetzgeberischen

Handelns

® 020 2 0 00 00 000 0 0000080200800 0900920 2 0002000209 000 0008000 00000800 8720 0000 0 00 00080000 .M8

77

Datenschutz und Datensicherheit als Folgeprobleme automatisierter

* 00 02060 020200080 2 0000 0000 0 00000 0 0 000 0000200049000 0900 2 0 00008008 0 0V 0M

79

Datenverarbeitung

1. Allgemein

0 00 0, 0, 0, 0 0, 00 0 00000 0 20 00 2020 0 000900 0000 00080 0 0 00 004000 U U i UU U

79

86

2. Im Sicherheitsbereich

© 00 , 0 0 0 000 0, 0 0000020020020 0, 00802 00 000920200 80200 : 0, 0922 09 020020080

II

Die historischen und rechtlichen Vorgaben der politischen Diskussion

um den Datenschutz

® 0.,: 0 0 00 000 00 00 000 0000002000 2 02000 00200.00.,:0.,:20.0 200 020002 0 000000 0 02 008M

89

89

1. Historische Vorgaben

© 0000 , 0200 00 002 09000 0 0 00080 000000200000 0 0000 020020 0200892200 0 0UVM

2. Rechtliche Vorgaben

® 0, : 0, 0, 0 2 0, 0 08200 200 020 2 042000 00 00000000 2 0032090080 00000 0 092 0 08528202 0M

91

® 0, 0, : 0, 0, 0000 2 0, 00 000000800 009 2 000 000 00 02000 020 8 : 0920 : 060000

95

3. Die politische Diskussion

II

98

Datenschutz als Verfassungsgebot

1

Überfordert der Datenschutz die Verfassung?

101

2

103

Das ‚,‚Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung‘‘

3

‚„‚Informationelle Selbstbestimmung‘‘ versus

‚‚Öffentliche Sicherheit und Ordnung‘‘

® 2 090.,:0. : 0 0 00000 20 0 0 2 009 2 00000 080802 09020008

108

IV

Die Datenschutzgesetzgebung

® 00.,:0. : 0, 0, 0900000 020000000 0000 00000 000070 0800 000000 0V s ..

110

1. Das Zustandekommen der Datenschutzgesetze

. 0, : 0 020 02 000 020 0, 2 0 0020009 0, 00 0

110

2. Die rechtlichen Ziele der Datenschutzgesetzgebung: zur Auslegung

des Begriffs ‚,‚schutzwürdige Belange‘‘ — 8 1 BDSG —

.. 0, : 0 0 0208 , 02 02808

111

Datenschutz außerhalb der Datenschutzgesetze

* 0.,:0 0, 2 09000 0 80200 020 020 0, 082209 , 09 082

121

VI

* 020 0 0 00000 : 0202000080 , 9,,:20 300 .2 08,20.:2 0 2020 : 0, 0, 09 00

122

Datenschutz im europäischen Ausland

Datenschutz — rechtliche Probleme im sicherheitsbehördlichen Bereich

125

Das Erheben von Daten

125

1. Das Erheben von Daten aus polizeirechtlicher Sicht

132

2. Das Erheben von Daten aus strafrechtlicher Sicht

136

IT

Die Zulässigkeit des Speicherns

* 2 0.,2: 0 02 0 000 0080000 000000 000 090 020000 20920 020802 0 02000 : 09 8 0, 00

141

. 0 0, 02 0 00 0, 0, 00000002 0, 2 0 0 000,20.0.,:2 00 2 002 0, 0 0200 02 0832 02 02

141

1. Die Speichernormen des BDSG

a) $ 3 BDSG

00 0, : 0 20 02 0 0000 000800 200080 09 0, 0 00090 0 00020 000 2 02000 02000 89,20 09 6, 202083202

142

b) $ 9 Abs. I BDSG

® 020 ,: 0, 0 0 000 2 0 00 0 000000 0.0.0.20.0200.,:20. 20 0 000:00000,200.0.0.0. 020 : 090 0620 0, 0, 828

144

c) Begriff ‚,rechtmäßige Aufgabenerfüllung‘‘

* 00 : 0.,2 0 2 020 0, 0090920 89,20 082 00032 0U

144

aa) Die Zulässigkeit des Speicherns für die Polizei

147

Beobachtende Fahndung; Rasterfahndung; Erstellung von Persön-

lichkeitsprofilen; Belange der Staatsanwaltschaft und unzulässige

Parallelentscheidungen der Polizei

159

bb) Die Zulässigkeit des Speicherns für den Verfassungsschutz

Beobachtung von Bestrebungen und die Anlage von Personalakten;

Vorfeldtätigkeit und die Speicherung des Umfeldes; Befugnis zum

Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel und der Bestimmtheitsgrund-

satz

cc) Die rechtmäßige Aufgabenerfüllung von BND und MAD ...

165

Die Sicherheitsüberprüfung durch den MAD;); Die Inlandstätigkeit

des BND

d) Sind Maßnahmen notwendig heimlicher Art von 89 Abs. II

BDSG gedeckt? .....00000000000 000000 RR RR RR RR K

169

e) Erforderlichkeit im Sicherheitsbereich

0 0 0, 0 000 00 00,:200.0.,:0.,: 0 2 0, 0 0 020 08., : 0, 09 0, 0 2

170

IIT. Beurteilung der Veränderung von Daten, $ 9 Abs. I BDSG

172

IV. Die Phase der Datenübermittlung

. 00 : 0 0, 009 09 0000008000000 008200 0 000 0 0000000020 0 00 0:,:2 000002

173

1

Die Übermittlungsregeln des BDSG, 88 10, 11

. 2 0.,: 0 . 0.0.,:0 2 00 2 0, 0, 020 : 020 : 0, 090006002 2

175

2

0 00 0 00209020 0 000000 000000 00.,:0.:0.,:0,:0. 0, ,20., 208 9

178

Der unzulässige Weg über die Amtshilfe

a) Grenzen der Amtshilfe

. 0, 0, 0, 2 0 000 0, 0000000090 000 0 0800002000 2 0.,20.20. 20 20 0820 06,:20. 0 0

180

b) Amtshilfe und Verwaltungsverfahrensgesetz

182

(99)

Unzulässige Wege des Datendurchgriffs

. 0, 0 002 0 0, 08000 2002002020 09.,200.,:20 0, 0 8.,28., : 80:,:2 20 008

184

Auskunftsregelungen zugunsten der Sicherheitsbehörden und ihre

Grenzen

® 0, 0, ,: 0, 0, 0, 2020 0900 00 0000000000 20 0, 00 00000000 2 0 00100 000 2 000 08009 2 0,200.0.,2080,08.,:0:28. 02 09., 02

186

XI

a) Normierte Auskunftspflichten

® 0.,: 0 : 0, 0 090 09 0 00000 080000 208000080 020 020 0000800600 06 20052052

187

aa) Auskünfte aus der Kfz-Halterdatei und dem Verkehrszen-

tralregister des KBA

® 0.,:0. 0, 0, 0 0, 0 0 0 00080 0 00 0000000080 09.:0000.0.0..,:2: 00 0120009 02002

187

bb) Auskünfte aus dem Bundeszentralregister — BZR

0 02 0, 0 .02 o

189

cc) Auskünfte aus den Einwohnermelderegistern der Städte und

Kreise

* 00 2 0, 00 0 00 0000 00000900 080200 2002 090200008020 0, 0 000 0000 0000 02000 0000 0209 : 0, 209 09200028

189

... ..

190

dd) Auskünfte aus den Karteien der Straßenverkehrsämter

ee) Auskünfte aus dem Datenbestand der Sozialversicherer

.......,

191

b)

Grenzen der Informationsgewinnung

194

aa) Geheimschutzpflichten

® 0, 0, 0 0, 0, 0 090 000 00080 0000202002 00 09 090 09020 0, 0, 00 0008

194

bb) Die Verletzung von Belangen des Bundes oder der Länder .. .

196

197

cc) Bedenkliche Verfahrensweisen in der Praxis

Die Tätigkeit der Nachrichtendienste und ihre Zusammenarbeit mit

der Polizei — Allgemeine Problemstellung

00 0 09 0200802002 0.0.,2080,20 2 0 2 0.,2080:0. : 0, 2 09 8 202

198

. 0 , 2 0 : 0, 2 0.,: 0, 0, 0, 89 2 0, 02

200

a) Die Übermittlung von Daten an und durch das BfV

aa) Die Übermittlung von Daten an das BfV

. 0 : 0,20 0, 2 00 080 09,: 0, 09020 028020 0208

201

bb) Die Übermittlung von Daten durch das BfV

. 0, 20 2 00 0 0 0800 : 0, 2 09 0, 20y 2

202

b) Die Übermittlung von Daten des BND/MAD an die Polizei und

von der Polizei an MAD und BND

0 0, 0, 0 0 00 080 00 00 00200 20200 0, 2 0, 0 0200020 868 08 0, 282

204

00 0 : 0 0200 : 080.,2: 0 0908 0R

205

Rechtmäßigkeit des automatisierten Datenverbundes

a) Problemstellung

* 0, 0 2 0, 0000 0, 009000 0080 000800 0 900 0000 00 00 020 002008 2 092000 0 083:52e0.. 008

205

aa) Verbund BfV — Landesämter für Verfassungsschutz — LfV 206

bb) Verbund BKA — Länderpolizeien

® 09., 0, : 0, 0, 0 00 00200 000002000 .20 2 0 0, 0 09 0y 08 2

207

b) Anforderungen an künftige Lösungen

® 0, 0.,: 0 : 0, 0902 00 00 02000 020 009 0009202 L

208

c) Verstößt der Verbund gegen das föderative Prinzip? ........... 208

Das Recht auf Eingriffe in die Datenbestände — Problemstellung

....B. ...

210

a) Berichtigung von Daten

0 0 020020020 , 0, 0 2 0000000 2002000 0,: 00 000890 20002000 0020.0,:00., 2 80.,20. 020 0, 08

211

b) Sperrung von Daten

. 0000 0 000000002000 020000008020 000 002000000 0200 0000 : 080., 09 : 020 09.,2 0 0200

212

c) Löschung von Daten

.00 00000000 20 020 0 000 0000000 000000000000 20200009 . 2020000000028 065280

213

VI.

Die Beeinträchtigung der ‚,Elektronischen Effizienz‘‘

0 0.,:0. : 0 0, 20 0.,:0.,209, 0820 032 82 0, 0R

215

Datenschutzkontrolle und rechtliche Sonderstellung der Sicherheits-

behörden

® 00 0 00 0 0, 000009 2 0, 0 000 0 000008000080 : 0 000000 0 00000 2000000802000 2008020080 2 020 08620 8., : 0 0, 0 2

219

Die Kontrolle der Einhaltung datenschutzrechtlicher Vorschriften

. ....

220

II.

Die Umsetzung der Datenschutzkontrolle im Sicherheitsbereich

.. 0 0, 0 0, 0 *

221

. 0,2090., 20 020 03202 0 8082800882002

222

1

Auskunftsverweigerungsrecht, $ 13 Abs. II BDSG

2

Die Kontrolle durch den Datenschutzbeauftragten

. 090.,:0 0200 02808 03209 : 0909 02 022 2UU

223

3

Richterliche Kontrolle und Rechtsschutzprobleme

0 02 032 0 000 080800 0:0,: 0920 , 02 002 M

224

a) Rechtsschutz des Bürgers

© 0, 0 020 0000 00002002 03002 0 8020 02 020 000 0,20 0, 9 0 60 86 80 028

225

b) Richterliche Kontrolle und die Vorlage von Akten der Sicher-

heitsbehörden

226

XI

Zukunftsperspektiven für die Datenschutzgesetzgebung im Sicherheits-

bereich

. 0, 0, 0 000 090 0, 0 0 2 0008 , 00 0 0 200 0.0.0.2008,:0. 00 : 0, 0 0 0 0 00 020090008 0 000000002000 2020000 : 0.,28.: 0, 0 0

229

Informationssysteme als neuer Regelungsgegenstand

230

IT

Bemühungen um Verbesserungen

® 0, 0, 0, 0 0000 09000900 0020090 02009020 20020020 0 820 0 0 8., : 0.,00

231

231

1. Novellierung des BDSG

2. Bereichsspezifische Regelungen

*. 0 : 00 200 0 002000800 0, 000000000000 00 00002020 02000 : 08, : 0 3 0,00UV< 4

232

3. Fehlende Aufgaben- und Befugnisnormen

233

4. Die Eingriffsentwicklung im Datenschutz

® 0, ,: 0, 8,: 0, 0, 09000 0, 0 2 0200000002 2 8200 : 80.,:2 : 0,2 09 02

235

III.

Das Verhältnis von Schutzrecht und Informationsrecht im Datenschutz

bedarf rechtlicher Klarstellung

® 00900 000 0 0000080 00000008,00080.,:20.0.:0. 0, 2 000800020 5: 0, : 0, 080 0, 2 0, 2 02

237

IV.

Die bisherigen Erfahrungen im Sicherheitsbereich müssen gesetz-

240

geberisch genutzt werden

Literaturverzeichnis

® 0, 0, 2 0, 0, 0.,: 0, 0, 0, 0, 00 0, 0 00 00 000 0 00000200 ,: 0, 000 00000 0008 0 020 0020080090 0200 08.,: 0, 0, 20 0 2

242

Stichwortverzeichnis

© 00 0, 2 0, 00 2000 0 0000 00000 0 00800000 , 0, 000 0840000 0, 00800 080 20 0000000208020 02080 09 0, 2 5, 00

256

XI

Abkürzungsverzeichnis

a.A.

anderer Ansicht

a.a.O.

am angegebenen Ort

ABI

Amtsblatt

ABI. EG

Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaft

Abs

Absatz

AEPoIlG

Alternativentwurf einheitlicher Polizeigesetze

AG-Kripo

Arbeitsgemeinschaft der Leiter der Landeskriminalämter

mit dem Bundeskriminalamt

AK II

Arbeitskreis II der Arbeitsgemeinschaft der Innenmi-

nister/Senatoren der Bundesländer (Öffentliche Sicherheit

und Ordnung)

Anm

Anmerkung

AO

Abgabenordnung

AöR

Archiv des öffentlichen Rechts

Art

Artikel

Aufl

Auflage

AZR

Ausländerzentralregister

BayVGH

Bayrischer Verwaltungsgerichtshof

BBG

Bundesbeamtengesetz

BDSG

Bundesdatenschutzgesetz

Bd

Band

BfD

Bundesbeauftrager für Datenschutz

BfV

Bundesamt für Verfassungsschutz

BGBl.

Bundesgesetzblatt

BGB

Bürgerliches Gesetzbuch

BGH

Bundesgerichtshof

BGS

Bundesgrenzschutz

BGSG

Bundesgrenzschutzgesetz

BKA

Bundeskriminalamt

BND

Bundesnachrichtendienst

BMI

Bundesminister des Innern

BMJ

Bundesminister der Justiz

BM Vert

Bundesminister der Verteidigung

BRRG

Beamtenrechtsrahmengesetz

BT.-Drucks.

Bundestagsdrucksache

BVerfG

Bundesverfassungsgericht

BVerfSchG

Gesetz über die Zusammenarbeit des Bundes und der Län-

der in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes

BVerwG

Bundesverwaltungsgericht

BZR

Bundeszentralregister

XV

CEBI

Computerunterstützte Einsatzleitung, Bearbeitung, Infor-

mation

DAFTA

Datenschutzfachtagung

DISPOL

Digitales Sondernetz der Polizei

DNP

Die Neue Polizei

DOV

Die öffentliche Verwaltung

DRiZ

Deutsche Richterzeitung

DVBIl.

Deutsches Verwaltungsblatt

DVR

Datenverarbeitung im Recht

EuGRZ

Europäische Grundrechtezeitung

EVwVfG

Entwurf eines Verwaltungsverfahrensgesetzes

etc

et cetera

f., ff.

folgend, folgende

GBl

Gesetzblatt

GG

Grundgesetz

G 10

Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmelde-

geheimnisses

GMBl.

Gemeinsames Ministerialblatt

GoldA

Archiv für Strafrecht und Strafprozeß

GVBl.

Gesetz- und Verordnungsblatt

Hrsg.

Herausgeber

1.d.F.

in der Fassung

IKPO

Internationale Kriminalpolizeiorganisation — INTER-

POL —

IMK

Innenministerkonferenz

INPOL

Informationssystem der Polizei

INZOLL

Informationssystem des Zoll

JA

Juristische Arbeitsblätter

JR

Juristische Rundschau

JuS

Juristische Schulung

JZ

Juristenzeitung

KAN

Kriminalaktennachweis

KBA

Kraftfahrtbundesamt

KpS

Richtlinien für die Führung kriminalpolizeilicher perso-

nenbezogener Sammlungen i.d.F. der Beschlüsse des AK

II vom 28./29. 3. 1979 — bundeseinheitlich —

LfV

Landesamt für Verfassungsschutz

LKA

Landeskriminalamt

LT.-Drucks.

Landtagsdrucksache

MAD

Militärischer Abschirmdienst

MEPolG

Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes des Bun-

des und der Länder i. d. F. der Beschlüsse der IMK vom 25.

11. 1977

XVI

MiStra

Anordnung über Mitteilungen in Strafsachen, Bundesan-

zeiger 1977, Nr. 215

m. w.N

mit weiteren Nachweisen

NADIS

nachrichtendienstliches Informationssystem

NfD

nur für den Dienstgebrauch

NJW

Neue Juristische Wochenzeitschrift

Nr

Nummer

Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht

NVWZ

OVD

Öffentliche Verwaltung und Datenverarbeitung

OVG

Oberverwaltungsgericht

PDV

Polizeidienstvorschrift

PIOS

Personen-Institutionen-Objekte-Sachen

PKP

Gesetz über die parlamentarische Kontrolle nachrichten-

dienstlicher Tätigkeit des Bundes

PrALR

preußisches Allgemeine Landrecht

PTV

Polizei-Technik-Verkehr

Rdnr.

Randnummer

RiA

Das Recht im Amt

RiStBV

Richtlinien für das Strafverfahren und Bußgeldverfahren

vom 1. 1. 1977

RIW/AWD

Recht der Internationalen Wirtschaft/Außenwirtschafts-

dienst des Betriebsberaters

RuP

Recht und Politik

Seite

SGB

Sozialgesetzbuch

SPUDOK

Spurendokumentationssystem

StGB

Strafgesetzbuch

StPO

Strafprozeßordnung

StVG

Straßenverkehrsgesetz

StVZO

Straßenverkehrszulassungsordnung

TB

Tätigkeitsbericht

uSW

und so weiter

Verw.Arch.

Verwaltungsarchiv

VerfGH

Verfassungsgerichtshof

VGCH

Verwaltungsgerichtshof

VG

Verwaltungsgericht

vgl

vergleiche

VwVfG

Verwaltungsverfahrensgesetz

VZR

Verkehrszentralregister

z.B

zum Beispiel

Ziff.

Ziffer

ZfVW

Zeitschrift für die gesamte Versicherungswissenschaft

ZPO

ZRP

Zivilprozeßordnung

Zeitschrift für Rechtspolitik

XVII

A. Technischer Sachstand der Datenverarbeitung

bei den Sicherheitsbehörden

In der Fachdiskussion ist es unbestritten, daß Computersysteme die Freiheits-

rechte des Bürgers gefährden und bedrohlich einschränken können. Die Gefahr

besteht dann, wenn nicht entsprechende Gesetze und Techniken den Umgang mit

personenbezogenen Daten strikt kontrollieren und wirksam absichern.

Die durch technikgestützte Informtionssysteme der Sicherheitsbehörden produ-

zierte Berechenbarkeit, Steuer- und Kontrollierbarkeit von Personen, Sachen und

Strukturen verschiebt die bestehende Informations- und Machtverteilung zuun-

gunsten des Einzelnen!.

Wo in staatlich-bürokratischer Entwicklung ein System von horizontalen und ver-

tikalen Gewaltenteilungen, Ressortgrenzen und Kompetenzzuweisungen die

Macht aufteilt, drohen die Kommunikationssysteme Grenzen zu überwinden und

Macht zu konzentrieren?.

Das früher durch Grundrechte und Justizhilfe gemilderte Übergewicht des Staates

kommt dann voll zur Geltung, wenn die zahlreichen Informationssysteme der Si-

cCherheitsbehörden mit ihren unbekannten Strukturen und Informationsverflech-

tungen nicht kontrolliert werden?.

Die von Innovation, Kombination, Integration, Softwarentechnologie und Minia-

turisierung geprägte technische Entwicklung und ihre fortschreitende Einführung

bei den Sicherheitsbehörden* macht — vor allem im Zusammenhang mit der da-

tenschutzrechtlich beeinflußten Neuorientierung der sicherheitsbehördlichen In-

formationssysteme — die Darstellung dieser Systeme erforderlich.

I. Technischer Ausbaustand Polizei

Auf der Grundlage des Konzeptes des Bundesinnenministers (BMI) vom 8. De-

zember 1971 verabschiedete die Innenministerkonferenz (IMK) auf Vorschlag des

\

1 Steinmüller, Die zweite industrielle Revolution hat eben begonnen, Kursbuch Nr. 66,

S. 173.

2 Schlink, Die Amtshilfe, S. 1—33 mit einer systematischen Darstellung der Gewaltentei-

lung in der Verwaltung; Krause, DVR 1980, S. 250ff., Datenschutz und Grundgesetz.

3 Rüpke, Der verfassungsrechtliche Schutz der Privatheit, Baden-Baden 1976, S. 141;

Walter Schmidt, Die bedrohte Entscheidungsfreiheit, JZ 1974, S. 246.

4 Siehe „,Die Einsatzleitstelle aus der Retorte‘‘ in Polizei-Journal Nr. 3/ 1982, S. 5S6ff.

Arbeitskreises ‚,Öffentliche Sicherheit‘‘ (AK II) am 27. Januar 1972 unter Berück-

sichtigung des von der IMK später (16. Juni 1972) beschlossenen Programms für

die Innere Sicherheit in der Bundesrepublik Deutschland ein gemeinsames, ar-

beitsteiliges elektronisches Informations- und Auskunftssystem für die gesamte

Polizei (INPOL). Als Zentralstelle wurde das Bundeskriminalamt bestimmt. Die

programmtechnische Realisierung der INPOL-Konvention wurde durch Beschlüs-

se der IMK vom 29. August 1978 und vom 13./14. Januar 1981 fortgeschrieben.

Damit war die Fortentwicklung des INPOL-Systems sichergestellt®.

Ziel des Verbundes ist es, die bei einer am Verbund beteiligten Dienststelle einge-

hende oder bereits vorhandene Information den anderen am Verbund beteiligten

Dienststellen bei Nowendigkeit sofort über Stromwege zur Verfügung zu stellen.

Ausgenommen sind Informationen, die örtlichen sachlichen Beschränkungen un-

terliegen oder die nicht in den Verbund einbezogen sind.

Da das System für die Befriedigung der gemeinsamen Informationsbedürfnisse

der Polizei ausgelegt sein muß, gehört auch der Zugriff auf polizeirelevante Daten

anderer Informationssysteme dazu®.

Um den Anforderungen an das System INPOL Rechnung zu tragen, wurde 1973

die Zentralstellenfunktion des Bundeskriminalamtes gesetzlich normiert .

Die unterschiedlichen Bedürfnisse von Bund und Ländern erforderten die Schaf-

fung von Planungs- und Entscheidungsebenen.

Man einigte sich darauf, daß die Aufgabengebiete des gemeinsamen, arbeitsteili-

gen, elektronischen Informations- und Auskunftssystems für die gesamte Polizei

von der Ständigen Konferenz der Innenminister/Senatoren des Bundes und der

Länder beschlossen wurden?.

Für die INPOL-Verbundkonvention und die Einführung der Aufgabengebiete ist

der Arbeitskreis II (AK ID), der sich aus den Abteilungsleitern ‚,Öffentliche Sicher-

heit‘‘ der Innenminister der Länder zusammensetzt, zuständig?.

Neben der polizei-organisatorischen und DV-technischen Planung obliegt der AG-

Kripo, die sich aus den Leitern der Landeskriminalämter und des Bundeskriminal-

Küster, Polizei, Technik, Verkehr (PTV), 1981, S. 174; Krop, Realisierungsstand und

Fortentwicklung des Verbundsystem INPOL, Aktuelle Themen der Datenverarbeitung,

Arbeitstagung der Polizei-Führungsakademie Münster vom 18. bis 20. Februar 1981,

S. 24.

Wiesel/Gerster, Das Informationssystem der Polizei INPOL, BKA-Schriftenreihe Bd.

46, 1978, S. 15; Steinmüller, Kursbuch Nr. 56, Der aufhaltsame Aufstieg des Geheimbe-

reichs, S. 187.

Siehe $ 2 Abs. I BKAG ‚,Es ist insoweit auch Zentralstelle für den elektronischen Daten-

verbund zwischen Bund und Ländern‘‘.

Wiesel/Gerster, INPOL, S. 48.

Küster, Das INPOL-System: Zielsetzungen und Ausbaustand 1982, Kriminalistik 1983,

18.

amtes zusammensetzt, die Änderungen der Verbundkonventionen, die ihre

Grundlage in der Änderung laufender Aufgabengebiete haben, durchzuführen.

Als Arbeitsgremien zur Realisierung des INPOL-Systems hat die AG-Kripo eine

Kommission DV-Planung und eine Kommission DV-Ausführung eingesetzt.

Während die Kommission ‚,Planung‘‘ das Informationsbedürfnis analysiert, den

Informationsumfang, Speicherfristen, zentrale oder dezentrale Datenspeicherung,

Datengruppen, Datenfelder und Zugriffsberechtigungen festlegt, regelt die Kom-

mission ‚‚Ausführung‘‘ die technischen Details des Daten- und Rechnerverbun-

des

Entscheidungs- und Planungsorganisation

Innenministerkonferenz

——

_

|

Arbeitskreis II

-AKII-

Abteilungsleiter ”’Öffentliche Sicherheit ”

der Innenminister der Bundeslander

|

AG -Kri

Arbeitsgemeinschaft der Leiter der Landes -

kriminalamter mit dem Bundeskriminalamt

{

il

Kommission DV-Planung

Kommission DV-Ausführung

Im Konzept der IMK vom 12. Juli 1981 für die Fortentwicklung des polizeilichen

Informationssystems INPOL wurde neben den Begriffen auch die künftige Orga-

Nisation festgelegt.

Danach wurde INPOL begrifflich und organisatorisch wie folgt beschrieben!°:

— Begriff

Das polizeiliche Informationssystem INPOL dient der Verbrechensbekämp-

fung. Unter dieser Zielsetzung und nach Maßgabe der für den jeweiligen Sach-

bereich getroffenen Einzelregelungen enthält es alle bei den zuständigen Poli-

zeidienststellen des Bundes und der Länder angefallenen einschlägigen Infor-

Mmationen (Daten) und macht sie für weitere Ermittlungen verfügbar.

—... . .

10 INPOL-Nachrichten 3/81 vom Juli 1981, Hrsg. Bundeskriminalamt; siehe auch den De-

finitionsversuch von Küster, Kriminalistik 1983, 20.

— Organisation

INPOL besteht aus

® Datenbeständen, die — auch nach Einspeicherung durch die Länder —

beim Bundeskriminalamt als Zentralstelle für den elektronischen Datenver-

bund zwischen Bund und Ländern im Sinne des $ 2 BKAG geführt werden

(INPOL-Bund);

@ ergänzenden Datenbeständen, die von den Ländern geführt werden, in de-

nen sie angefallen sind (INPOL-Land).

Die Länder können die Daten, die sie selbst in INPOL-Bund eingespeichert haben,

auch in eigenen Dateien führen. Eine Paralellspeicherung im Verbund (gleichzei-

tige Speicherung auch bei allen Ländern) findet — ausgenommen Personen- und

Sachfahndung — nicht statt.

Die Speicherung von Daten im INPOL-System setzt voraus, daß bestimmte, für

die jeweilige Datei festgelegte Voraussetzungen erfüllt sind. Es bleibt Bund und

Ländern unbenommen, die Daten, die danach für INPOL nicht in Betracht kom-

men, in eigenen Dateien zu speichern!!.

INPOL-Bund

Zu INPOL-Bund gehören

— der Kriminalaktennachweis (KAN),

— die Personenfahndung,

— die Haftdatei,

— die Sachfahndung,

— die erkennungsdienstlichen Daten,

— zentrale Aktenerschließungssysteme, Spurendokumentationssysteme und Fall-

daten für Straftaten von bundesweiter Bedeutung im Sinne der Richtlinien für

die Errichtung und Führung von Dateien über personenbezogene Daten beim

Bundeskriminalamt!?,

— zentrale Tatmittelnachweise für bestimmte Kriminalitätsbereiche nach Abstim-

mung zwischen Bund und Ländern.

Die zentrale Speicherung weiterer Bereiche bedarf des Einvernehmens zwischen

Bund und Ländern.

INPOL-Land

INPOL-Land umfaßt

— modus-operandi — Daten zu Personen und Fällen;

— Folgedaten zu Personen, die in INPOL-Bund erfaßt sind;

—- Folgedaten zu Fällen mit unbekannten Tätern.

11 Steinmüller, Kursbuch Nr. 56, S. 182, der die Länderanwendungen skizziert.

12 Siehe zur Einführung der Dateienrichtlinien die Erklärungen des BMI im Pressedienst

des BMI vom 18. 2. 1981 und Wortlaut der Dateigrundsätze in Gesucht wird ... S. 92.

Im übrigen speichern die Länder ihre Daten der polizeilichen Verbrechensbe-

kämpfung nach eigenem Ermessen'!?, Das Bundeskriminalamt speichert Daten aus

eigenen Ermittlungsvorgängen wie ein Bundesland.

Bisher hat sich gezeigt, daß das INPOL-Gesamtkonzept von 1975 sich aus pro-

grammtechnischen Gründen als aufwendiger und schwieriger herausgestellt hat,

als man es ursprünglich in den Verbundgremien vorausgesehen hatte!*. So sind

Bund und Länder mit 1981 beginnend erst in der Lage, die Personendatei des

INPOL-Systems einzuführen. Nach derzeitiger Planung kann das Land Baden-

Württemberg erst 1983 am Verbund teilnehmen.

Die Netzstruktur stellt sich derzeit wie folgt dar:

Netzstruktur

IST-Organisation

- HB

VA

SH

E

LDVA

LD\A

NW

LD\{A

LDVA

HE

Z

LDVA

LDVA

RP

-SL-

LOVA

BY

Z

LDVA

BW

\

13 Siehe Steinmüller, Kursbuch Nr. 56, S. 182; aber auch Herold, Polizeiliche Datenverar-

beitung und Menschenrechte, RuP 1980, 2/80 S. 79ff.; Küster, Kriminalistik 1983,

4

14 Küster, PTV 1981, S. 169ff.

1. Zentraler Personenindex

Der zentrale Personenindex (ZPI) ist ein beim Bundeskriminalamt zentral geführ-

ter Namensnachweis mit Fundstellenhinweisen und Verweisungen auf das Vor-

handensein bestimmter Informationskategorien bei Dienststellen des Bundes und

der Länder. Seine Aufgabe ist die Unterstützung des Auskunftsdienstes durch ei-

nen vollständigen Nachweis der erreichbaren gespeicherten Daten polizeilich rele-

vanter Personen.

Der im ZPI zu erfassende Personenkreis ergibt sich aus den ‚,Richtlinien für die

Führung von Kriminalakten in Bund und Ländern‘‘',

Der ZPI umfaßt die Personengrunddaten und den Fundstellenhinweis (aktenfüh-

rende Dienststelle und Aktenzeichen) sowie Verweisungen auf das Vorhandensein

folgender Datengruppen:

— aktuelle Fahndungsnotierungen

— erkennungsdienstliche Behandlung

— Personenbeschreibung.

Die Personengrunddaten umfassen die rechtmäßigen Personalien, die Alias-Per-

sonalien, sowie andere Schreibweisen.

Hinsichtlich der rechtmäßigen Personalien wurden die Angaben um folgende Da-

tenfelder erweitert:

— Sonstiger Name

— Akademischer Grad

— Spitzname

— Personengebundene Hinweise

— nicht identisch mit

— Sterbedatum

— Sondervermerk.

Der ZPI wird aus den Datenbeständen des Bundes und der Länder gewonnen und

zentral geführt. Die Bestandsaktualisierung erfolgt dezentral durch Bund bzw.

Länder!®.

2. Fahndung

Nach der Polizeidienstvorschrift ‚,Polizeiliche Fahndung‘‘!” sind Fahndungs-

zwecke

15 Siehe RdErl. des Innenministers NW vom 10. 2. 1981 IV A 5 — 1706 — Ministerialblatt

NW 12/81; die Richtlinien sind bundeseinheitlich.

16 Wiesel/Gerster, INPOL S. 64.

17 Polizeidienstvorschrift (PDV) 384.1; siehe auch Ritgen, Fahndung, Taschenbuch für

Kriminalisten Bd. 27, S. 25f.; Küster, Kriminalistik 1983, 20.

— Festnahme oder Aufenthaltsermittlung von Personen, die sich der Strafverfol-

gung, der Strafvollstreckung oder dem Vollzug anderer freiheitsentziehender

oder freiheitsbeschränkender Anordnungen von Justiz- oder Verwaltungsbe-

hörden entziehen

— Ermittlung von Zeugen und Auskunftspersonen

— Ermittlung Vermißter

— Überwachung im Rahmen des Informationsaustausches zur Bekämpfung über-

regionaler gefährlicher Intensivtäter (ÜGIT) und der Beobachtenden Fahn-

dung

— Erkennung von Personen, die durch mißbräuchliche Benutzung amtlicher

Ausweispapiere ihre Identifizierung zu verhindern suchen.

Zur Erreichung dieses Zieles bedient die Polizei sich folgender Fahndungshilfsmit-

tel

— das EDV Fahndungssystem

— das Deutsche Fahndungsbuch

— die Kriminalpolizeilichen Nachrichtenblätter (Bundeskriminalblatt, Landeskri-

minalblätter)

Aktuellstes Fahndungshilfsmittel ist das EDV-Fahndungssystem'!8.

a) Personenfahndung

Die Mobilität der Rechtsbrecher hat in gleichem Maße zugenommen, wie die Mo-

torisierung, die Automation und das Düsenzeitalter von uns Besitz ergriffen ha-

ben. Personenfahndung in einer hochtechnisierten Zeit, einer Zeit ohne Grenzen

und Grenzkontrollen, einer Zeit, die große Entfernungen auf Stunden reduziert,

muß daher technisch perfekt und auf Geschwindigkeit ausgelegt sein.

Die Polizei sucht dieses Ziel durch ihre EDV gestützte Personenfahndung zu errei-

chen.

Im Bundeskriminalamt wird als Zentralstelle des Verbundsystems INPOL die

Zentral-Datenverarbeitungsanlage betrieben. In diese Zentralanlage werden die

Daten gesuchter Personen direkt und dezentralisiert von den Polizeidienststellen

des Bundes und der Länder eingegeben. Dies garantiert eine größtmögliche Ak-

tualität des Datenbestandes!?.

Organisatorisch wird die einzelne Fahndungsinformation in einem Fahndungsda-

tensatz zusammengefaßt. Die Summe der Fahndungsdatensätze bildet so die

Fahndungsdatei.

18 Wiesel/Gerster, INPOL, S. 71.

19 Gesucht wird ... S. 18.

Wird eine Person mehrmals zur gleichen Zeit von einer oder mehreren Dienstste-

len zur Fahndung ausgeschrieben, werden entsprechende Fahndungsnotierungen

der betreffenden Personalie zugeordnet“.

Besitzer des Fahndungsdatensatzes ist die erstausschreibende Dienststelle des ent-

sprechenden Landes oder des Bundes. Sie legt auch Abweichungen von den in der

PDV 384.1 festgelegten Laufzeiten der Ausschreibung fest.

So beträgt die Regellaufzeit bei Ersuchen zur Festnahme

durch eine inländische Polizeibehörde

3 Monate

durch eine inländische Justizbehörde

1 Jahr.

Gegenüber dem herkömmlichen Fahndungshilfsmittel ‚,Fahndungsbuch‘‘ bietet

das EDV-System den Vorteil sofortiger Verfügbarkeit. So konnte die Zahl der

festgenommenen Personen seit Einführung der EDV-gestützten Personenfahn-

dung ständig gesteigert werden. Während 1973 von den zur Festnahme ausge-

schriebenen Personen 46,3% aufgegriffen werden konnten, hatte diese Zahl sich

1978 bereits auf 67,1% erhöht?!.

Es wird damit deutlich, daß Personenfahndung, die zunehmend durch Öffnung

der Grenzen, Zunahme der Mobilität und Zeitreduzierung durch moderne Kom-

munikationsmittel erschwert wurde, mit Hilfe EDV-gestützter Fahndungsmetho-

den erfolgreich betrieben werden kann.

b) Sachfahndung

In der Polizeidienstvorschrift ‚,Polizeiliche Fahndung“22 werden als Ziele der

Sachfahndung genannt:

— Ermittlung von Sachen, die zur Begehung einer mit Strafe bedrohten Hand-

lung benutzt oder durch sie hervorgebracht werden oder in anderer Weise für

ein Strafverfahren, insbesondere für die Täterfeststellung von Bedeutung sind,

— Wiederbeschaffung von Sachen, die dem Besitzer?? durch eine Straftat oder

sonstwie abhandengekommen sind,

— Erkenntnishilfe von Sachen, die eine polizeiliche Ermittlungshilfe darstellen?*,

— Suche nach Sachen im Rahmen der Beobachtenden Fahndung.

Ergänzend können in die Sachfahndung Sachen einbezogen werden, die nach Si-

cherstellung unanbringbar sind, Kraftfahrzeuge deren Insassen festgestellt werden

20

Wiesel/Gerster INPOL S. 73.

21

Gesucht wird ... S.18.

22

PDV 384.1; siehe auch Krop, Arbeitstagung Datenverarbeitung 1981, S. 25.

23

Richtiger müßte es hier heißen ‚,‚dem rechtmäßigen Besitzer‘‘, siehe dazu $ 854 Abs. I

BGB.

24

Hier ist m. E. mit der Wortwahl ‚,polizeiliche Ermittlungshilfe‘‘ außer Acht gelassen

worden, daß nach $ 161 StPO die StA Herrin des Ermittlungsverfahrens ist.

Personenfahndung

Analyse der Laufzeiten der 474.591 Festnahme — ersuchen im Zeitraum vom 1. 1

1973 bis 15. 1. 1978

Anzahl

124. 323

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Toge

sollen bzw. deren Kennzeichen wegen nicht vorliegendem Versicherungsschutz zu

entstempeln sind.

Dies bedingt notwendigerweise die Ergänzung von Personen- und Sachfahndung

Als Hilfsmittel der polizeilichen Sachfahndung sind zu nennen

— das EDV-Fahndungssystem

— die Sachfahndungsnachweise

— die kriminalpolizeilichen Nachrichtenblätter

Als wirksamstes Fahndungshilfsmittel hat sich, insbesondere wegen der Aktualität

des Bestandes, das EDV-Fahndungssystem erwiesen.

Organisatorisch veranlaßt die sachbearbeitende Dienststelle die Aufnahme der

Sachfahndung in die Landesdatenverarbeitungsanlage (LDVA) des jeweiligen

25 BKBI

LKBI

Landeskriminalamtes. Von dort werden die Daten an die Zentrale Datenverarbei-

tungsanlage (ZDVA) des Bundeskriminalamtes weitergeleitet.

So wird sichergestellt, daß alle Sachfahndungen in das INPOL-System aufgenom-

men, aktualisiert und gelöscht werden.

Zugriff auf die Sachfahndungsbestände haben im Rahmen ihrer Aufgabenerfül-

lung alle Dienststellen von Bund und Ländern.

Für die Sachfahndung sind Regellaufzeiten zwischen zwei und fünf Jahren festge-

legt worden. Lediglich bei Sachen, die im Zusammenhang mit Kapitalverbrechen

oder die im Rahmen von Fällen von überragender kriminalpolizeilicher Bedeutung

gesucht werden, kann eine Ausschreibung auf Widerruf erfolgen. Dazu ist jeweils

die Entscheidung des zuständigen Landeskriminalamtes erforderlich.

Als Besonderheit im Bereich der Kraftfahrzeugfahndung ist der magnetbandorien-

tierte Informationsverbund zwischen Kraftfahrtbundesamt (XBA) und dem Bun-

deskriminalamt zu erwähnen. Dabei werden die täglichen Bestandsveränderungen

der Kfz-Fahndung des BKA an den Beständen des KBA plausibilitätsüberprüft.

Festgestellte Unverträglichkeiten werden über das BKA den Landeskriminaläm-

tern zur Überprüfung zugeleitet.

Darüber hinaus finden periodisch gegenseitige Bestandsabgleiche zwischen den

Fahndungsbeständen und den Kfz-Registraturbeständen einzelner Länder statt.

Ziel dieser Abgleiche ist es festzustellen, ob in Deutschland gesuchte Kfz in ande-

ren Ländern wieder zugelassen worden sind oder umgekehrt.

Zur Zeit sind im INPOL-System Sachfahndung ca. 2 Millionen Gegenstände ak-

tuell zur Fahndung ausgeschrieben“,

3. Haftdatei

Die Innenministerkonferenz hat sich auf den Sitzungen 18./19. September 1975

und 5. Dezember 1975 mit der Errichtung einer Haftdatei im Rahmen des INPOL-

Systems beschäftigt?.

Dabei hat sie in ihrem Beschluß vom 5. Dezember 1975 unter TOP 7 Ziffer 2 be-

tont, daß zur Vermeidung von Doppelarbeit und aus Gründen der Kostenerspar-

nis der Aufbau der Haftdatei in Abstimmung mit der Justizministerkonferenz

(JMK) erfolgen soll.

26 Küster, Kriminalistik 1983, 41 — Stand Januar 1983 —.

27 Fraglich ist, ob die Innenminister für diesen Komplex zuständig sind, siehe insoweit die

Ausführungen von Ernesti, EDV bei der Staatsanwaltschaft, DRiZ 1982, 259 und Scho-

reit, Datenschutz und Informationsrecht im Bereich der Strafverfolgung unter Berück-

sichtigung der Dateien des Bundeskriminalamtes, ZRP 1981, 6, die derartige Daten als

Justizdaten reklamieren.

10

Ziele der Haftdatei sind

— Rationalisierung und Beschleunigung des Informationsaustausches zwischen

Justiz und Polizei

— WUnterstützung der präventiven und repressiven Verbrechensbekämpfung, ins-

besondere

— Vergleich von Haft- und Fahndungsdaten

— Vergleich von Tatzeiten mit Haftzeiten

— Gewinnung personenbezogener Erkenntnisse für die effektive Vollzugsgestal-

tung

— Statistische Auswertung der Haftdatei

— Förderung der kriminologischen Forschung auf massenstatistischer Basis.

Zur Realisierung der gesteckten Ziele hat die Justizministerkonferenz auf der Sit-

zung vom 6./7. Mai 1975 die Kommission für Datenverarbeitung in der Justiz mit

der Prüfung der Errichtung einer Vollzugsdatei (Haftdatei) beauftragt und das

Land Baden-Württemberg gebeten, durch eine praktische Erprobung Erfahrun-

gen zu sammeln.

Bis heute liegen aber weder die Ergebnisse der Erprobung des Landes Baden-

Württemberg vor, noch hat es eine Einigung zwischen IMK und JMK hinsichtlich

der Gestaltung der künftigen Haftdatei — große Lösung — gegeben.

Auf der Rechtsgrundlage des $ 4 BKAG in der Fassung vom 29. 6. 1973 hat daher

die AG-Kripo in der Sondersitzung 18./19. Februar 1976 die INPOL-Konvention

für die Haftdatei — kleine Lösung — verabschiedet.

Danach werden die Haftdaten in der Zentral-DVA des BKA gespeichert. Zur Lan-

desnutzung können sie zusätzlich in der DVA des Landes, in dem die Daten ange-

fallen sind, gespeichert werden. Erforderlich dazu ist, daß die Justizvollzugsan-

stalten die üblichen Meldungen gemäß Vollzugsgeschäftsordnung an die zustän-

dige Datenstation der Polizei übersendet, die die Daten in das Verbundsystem IN-

POL eingibt. Ein Auskunftsdienst aus der Haftdatei für die Justiz ist dabei grund-

sätzlich nicht vorgesehen*®,

Ziel der Haftdatei ist die Sicherstellung des allgemeinen Auskunfts- und Auswerte-

dienstes. Besondere Bedeutung kommt der permanenten automatischen Abglei-

chung mit der Personenfahndung zu. Dadurch können neue Personenfahndungen

vermieden oder Fahndungsersuchen erledigt werden. Aber auch in der Sachbear-

beitung des Einzelfalles stellt die Haftdatei eine Hilfe dar. So kann z.B. über ein

Vergleich von Tatzeit mit Haftzeit zunächst der Personenkreis alibiüberprüft wer-

den, der nach Auskunft des Systems zur Tatzeit nicht eingesessen hat. Danach

28 Diese Festlegung der INPOL-Konvention ist unverständlich, da sie einmal mit Art. 35

Abs. I GG und zum anderen mit $ 5 VwVfG nicht in Einklang zu bringen ist, siehe dazu

auch die Reklamation derartiger Daten als Justizdaten durch Ernesti in DRiZ 1982, 259

und Schoreit in ZRP 1981, 73.

11

kann der Sachbearbeiter sich dem Personenkreis zuwenden, der sich zur Tatzeit in

Haft befunden hat. Über Einblick in das Arrestbuch der Justizvollzugsanstalt

kann dann festgestellt werden, ob die Person tatsächlich eingesessen hat oder Frei-

gänger oder Urlauber gewesen ist?.

Aus der Haftdatei können der Sachbearbeitung darüber hinaus gezielte Hinweise

auf bevorstehende Haftentlassungen von Schwerkriminellen durch automatische

Fristenüberwachung zugehen.

Zur Zeit ist die Haftdatei — kleine Lösung — im Verbund noch nicht realisiert.

Die Länder

— Hessen

— Niedersachsen

— Hamburg

haben landesinterne Verfahren nach nicht einheitlichen Konventionen eingerich-

tet. Die Austauschbarkeit der Informationen nach der INPOL-Konvention ist

möglich, aber noch nicht realisiert.

Seit Jahresbeginn 1978 wird die Haftdatei — kleine Lösung — im BKA betrieben.

Seit dieser Zeit können die direkt an die Zentrale-DVA angeschlossenen Länder

die Kartei nutzen. Geplant ist jedoch weiter die ‚,große Lösung‘‘ durch

— Getrennte Abstimmung des Konzepts und Erarbeitung der Informationsbe-

dürfnisse in der Kommission Planung sowie in der Bund-Länder-Kommission

für Datenverarbeitung in der Justiz im Benehmen mit dem Strafvollzugsaus-

schuß der Länder?.

Gemeinsame Abstimmung der Informationsbedürfnisse und organisatorischen

Abläufe zwischen der Kommission Planung und der Bund-Länder-Kommis-

sion für Datenverarbeitung in der Justiz.

Überarbeitung der bundeseinheitlichen Vollzugsgeschäftsordnung einschließ-

lich des Vordruckwesens im Rahmen einer gemeinsamen Arbeitsgruppe Justiz/

Polizei?!.

29

Vergleiche 30 Js 52/68 StA Bonn, in diesem Fall hat ein Freigänger der JVA Siegburg

eine Frau ermordet und ist nach der Tat in die JVA zurückgekehrt, sowie 90 Js 559/81

StA Bonn, in diesem Fall hat der Täter eines Mordes sich unmittelbar nach Tatausfüh-

rung zum Strafantritt in einer anderen Sache gemeldet.

Es gibt Überlegungen, daß die Justizbehörden die Eingaben zur Haftdatei in das

INPOL-System selbst vornehmen und dabei auch solche Daten eingeben, die für Justiz-

zwecke gewönnen worden sind. Dabei ist jedoch festzulegen, in welchem Umfang die

Bestände der Polizei und Justiz in der Zugriffsmöglichkeit zu trennen sind. Siehe dazu 1.

Bericht des BMI über Dateien im Bereich des BKA vom 25. 4. 1979, S. 3, 1. Dateienbe-

richt.

30

Siehe Herold, Informationsverbund zwischen Polizei und Justiz, Kriminalistik 1977,

ıff.

31 Wiesel/Gerster INPOL, S. 121.

12

4. Straftaten- und Straftäterdatei

Bereits 1973 beschäftigte sich eine auf Initiative der AG-Kripo gebildete Arbeits-

gruppe unter Leitung des Kriminalpolizeiamtes Schleswig-Holstein mit dem Pro-

blem, den kriminalpolizeilichen Meldedienst (XPMD) auf die Datenverarbeitung

umzustellen.

Die von der Arbeitsgruppe erarbeiteten Vorschläge einer Straftaten-/Straftäter-

datei wurden von der AG-Kripo am 10./12. 6. 1974 beraten. Nach Schaffung der

organisatorischen Voraussetzungen und nach Erprobung in den Deliktbereichen

Raub, Erpressung, Geiselnahme und Scheckbetrug beschloß die Innenminister-

konferenz am 13./14. 9. 1974 die Aufnahme der Straftaten- und Straftäterdatei in

das polizeiliche Informationssystem INPOL.

Hauptziel der Straftaten-/Straftäterdatei ist es, das veralterte vorhandene Melde-

system, das überregional bedeutsame Straftaten und Straftäter erfaßt, auszubauen

zu einem umfassenden Auskunfts- und Recherchierverbund der Polizeien des

Bundes und der Länder*?. Dabei sollen insbesondere die neuartigen Möglichkeiten

der elektronischen Datenverarbeitung für die effektive Sammlung und Auswer-

tung polizeilicher Informationen nutzbar gemacht werden®?.

Als Endziel der Automatisierung des Kriminalpolizeilichen Meldedienstes wird ein

Auskunfts- und Recherchiersystem angestrebt, das

— personenbezogene Informationen über die von der Polizei ermittelten Tatver-

dächtigen sammelt,

— fallbezogen die von der Polizei bearbeiteten Straftaten dokumentiert,

— merkmalbezogene Auswertungen nach dem ‚,‚modus operandi‘‘ und nach an-

deren Gesichtspunkten durch selektives Recherchieren erlaubt und

— die Bedürfnise der polizeilichen Kriminalstatistik abdeckt.

Organisation

Die Datenbestände der Straftaten-/Straftäterdatei werden in der Zentralen Daten-

verarbeitungsanlage des Bundes und in der Datenverarbeitungsanlage des Landes,

in dem die Daten anfallen, gespeichert. Die zentrale Datenverarbeitungsanlage

führt darüber hinaus einen zentralen Personenindex zum Verweis auf die Bestände

von Bund und Ländern.

Funktionell gliedert die Straftaten-/Straftäterdatei sich in die Informationsberei-

che

— Falldaten

— Sachdaten

— Objektdaten

— Organisationsdaten.

32 Gesucht wird ... S. 51.

33 Wiesel/Gerster S. 123.

13

Der Bereich Falldaten umfaßt derzeit

— Tatbeschreibung

— Viktimologische Angaben

— Informationen zur Fallaufklärung.

Dieser Grunddatensatz dient zwei Zwecken; einmal wird er den Bedürfnissen des

allgemeinen Kriminalpolizeilichen Meldedienstes gerecht und zum anderen wird er

den Erfordernissen des Sondermeldedienstes, in dem die Delikte Falschgeld,

Rauschgift, Staatsschutz, Waffen/Sprengstoff und Wirtschaft zusammengefaßt

sind, gerecht.

Kernstück des Grunddatensatzes ist die Datengruppe Tatbeschreibung. Sie enthält

die Datenfelder, die benötigt werden, um eine Straftat objektiv zu beschreiben.

Die Straftat soll mit Hilfe dieser Datengruppe mosaikartig in die Einzelelemente

zerlegt werden, um zur Darstellung eines logischen Tatablaufes zu gelangen.

Dabei werden die spezifischen kriminalistischen Tatformen durch die Kombina-

tion der Angaben in den Datenfeldern zum Beispiel

— Straftat

— Tatörtlichkeit

— Tatmittel

— Angegriffenes Objekt

— Erstrebtes / Erlangtes Gut

— Täterrolle

dargestell

4,

Die Datengruppe — Viktimologische Angaben — wird nur benötigt, wenn Opfer

einer Straftat vorhanden sind.

Opfer im Sinne dieser Datengruppe sind Personen oder Personengruppen, die auf

Grund ihrer Tätigkeit, ihrer besonderer Stellung im öffentlichen Leben, wegen be-

sonderer persönlicher Eigenschaften oder wegen einer besonderen Situation des

täglichen Lebens erfahrungsgemäß besonders gefährdet sind.

Werden in Ausnahmefällen Angaben über Opfer gemacht, werden keine Persona-

lien gespeichert sondern nur der Opfertyp (z.B. Strichjunge, Nationalität, Ge-

schlecht sowie soziale Beziehung zum Täter, z.B. Kind).

Die Datengruppe — Informationen zur Fallaufklärung — ergänzt die Daten-

gruppe Tatbeschreibung erst dann, wenn die Straftat aufgeklärt ist. Sie enthält

Datenfelder zur Angabe des Tatverdächtigen, seines Aufenthaltsortes und be-

stimmter kriminologischer Feststellungen.

Realisierungsstand

Die Straftaten-/Straftäterdatei wird seit Anfang 1976 im gesamten Bundesgebiet

erprobt, und zwar in den Deliktbereichen Raub, Erpressung, Geiselnahme und

Scheckbetrug.

34 Wiesel/Gerster INPOL S. 126.

35 1. Dateienbericht vom 25. 4. 1979, S. 4.

14

Im Saarland erfolgt eine Erprobung in allen Deliktbereichen.

Mit der vollen Einführung der Straftaten-/Straftäterdatei ist wegen der in der Er-

probung aufgetretenen Schwierigkeiten vorerst nicht zu rechnen*®.

5. Daktyloskopie

Im Bereich der Daktyloskopie wurde 1968 geprüft, ob ein neues Klassifizierungs-

system gefunden werden kann, das bei der mehrdimensionalen Auswertmöglich-

keit des elektronischen Datenverarbeitungsverfahrens eine größere Einengung des

zu überprüfenden Materials gewährleistet. Die erforderlichen Erprobungen konn-

ten 1974 erfolgreich abgeschlossen werden, so daß das neue Klassifizierungssystem

am 1.7. 1974 bundeseinheitlich eingeführt werden konnte?.

Das System mußte

— eine hohe Wiederauffindungswahrscheinlichkeit,

— eine hohe Selektivität bzw. Eindeutigkeit,

— eine kurze Verarbeitungszeit,

— und Bedingungen, die einer weiteren Automatisierung nicht entgegenstehen,

garantieren.

Erforderlich war daher, das Klassifizierungssystem so zu konzipieren, daß es ein

datenverarbeitungsgerechtes Ergebnis liefert und die Informationsübermittlung

von der ED-behandelnden Dienststelle zur zentralen Fingerabdrucksammlung be-

schleunigt.

Die Beschleunigung der Informationsübermittlung wurde dadurch ereicht, daß

der Postversand durch eine Telebildübermittlung ergänzt wurde.

So ist eine schnelle Vor-Klassifizierung und ein Vergleich mit dem Bestand mög-

lich. Dabei wird der Klassifizierungsvorgang durch den Einsatz speziell entwickel-

ter Klassifizierungsgeräte erleichtert und beschleunigt.

Die Fingerabdrucksammlung enthält z. Z. Unterlagen über rund 2,1 Mil. Perso-

nen ,

Ziel der Automatisierung der Fingerabdrucksammlung ist es, einzelne Fingerspu-

ren namentlich nicht bekannter Täter wie auch Abdrücke von Tatverdächtigen mit

den Beständen großer Fingerabdrucksammlungen zu vergleichen und bereits dak-

tyloskopisch erfaßten Personen zuzuordnen.

36

Grandmontagne, Erfahrungen aus der Erprobung der Straftaten- / Straftäterdatei im

Saarland und geplante Weiterentwicklung, Arbeitstagung Datenverarbeitung 1981,

S. YIFf£.

37

Wiesel/Gerster, INPOL S. 149.

38 1. Dateienbericht vom 25. 4. 1979 5. 1.

15

Durch Beschluß der Innenministerkonferenz vom 5. 12. 1975 wurde das EDV-

unterstützte Daktyloskopieverfahren in das INPOL-System aufgenommen.

Heute gewährleistet das System eine mittlere Antwortzeit für die Zehnfingersuche

zum Zwecke der Personenidentifizierung von 2 Minuten®,

Da die Verformelung der Abdrücke konventionell — manuell erfolgt, ist die Ge-

winnung recherchefähiger Daten personal- und zeitaufwendig. Es wird daher an

einer weiteren Automatisierung — die jedoch ohne Daktyloskopen nicht möglich

sein wird — gearbeitet®.

Gedacht ist an zwei weitere Entwicklungsschritte

— Integration Personenauskunft — Daktyloskopie und

— Automatisierung der Klassifizierung und

Verformelung der aufgefundenen Spuren.

Damit soll die Auskunftsbreite und Auskunftsgeschwindigkeit gesteigert werden.

6. Computergestütztes Dokumentationssystem

Am 14. Juni 1974 beauftragte die Innenministerkonferenz das Bundeskriminal-

amt, für die gesamte Polizei ein computergestütztes System zur Erschließung und

Wiedergewinnung kriminalwissenschaftlicher Literatur als

Bestandteil

des

INPOL-Systems aufzubauen.

Ziel des Systems soll sein, einen aktuellen und vollständigen Überblick über den

Wissensstand in Kriminalistik, Kriminologie, naturwissenschaftlicher Kriminal-

technik und polizeirelevanter Normen, Rechtssprechung und administrativen In-

formationen zu vermitteln“!.

Dabei soll die zur Erschließung vorgesehene Literatur neben kriminalistisch-

kriminologischen sowie kriminaltechnischen und naturwissenschaftlichen Publi-

kationen auch kriminaltechnische Gutachten, polizeibezogene Judikate, Rechts-

bestimmungen und Presseveröffentlichungen umfassen.

Das System soll den Anforderungen der polizeilichen Praxis ebenso gerecht wer-

den wie den Bedürfnissen von Forschung und Lehre. Besonderer Wert soll auf

Vollständigkeit und Aktualität gelegt werden.

Organisation

Die Speicherung der Daten erfolgt zentral beim Bundeskriminalamt. Neben dem

Bundeskriminalamt organisiert seit 1976 die Polizeiführungsakademie die Erhe-

39 Wiesel/Gerster, INPOL S. 178.

40 Zum derzeitigen Stand siehe Küster, Kriminalistik 1983, 42.

41 Wiesel/Gerster, INPOL S. 180; siehe auch die Vorstellungen von Herold, Kriminalistik

1977, 1ff. sowie Küster, Kriminalistik 1983, 43.

16

bung, Aufbereitung und Erfassung des eigenen Schrifttums und gibt sie im Einver-

nehmen mit dem BKA in das System ein. Die Benutzung des Systems steht grund-

sätzlich allen Dienststellen und Behörden offen. Im Endausbau sollen alle Teilneh-

mer das System dezentral nutzen können.

Angestrebte Entwicklung

Neben der weiteren Dezentralisierung der Datenerfassung und -wiedergewinnung

soll dem fortschreitenden Bestandsaufbau durch Einbeziehung weiterer Literatur-

bereiche besondere Aufmerksamkeit gewidmet werden.

Auf lange Sicht ist eine Verbindung des Systems mit dem Juristischen Informa-

tionssystem (JURIS) geplant, weil beide Projekte in ihrer Grundkonzeption über-

einstimmen. Mit den in JURIS dokumentierten Gerichtsentscheidungen, Geset-

zestexten und der Literatur aus allen Rechtsbereichen könnte zuammen mit dem

kriminalistisch-kriminologischen Bestand des INPOL-Systems eine Juristische

Zentralbibliothek, die den Gesamtbereich von Gesetzgebung, Rechtsprechung

und Kriminalwissenschaft umfaßt, entstehen.

7. PIOS

Am 20. Juni 1975 beschloß die Ständige Konferenz der Innenminister und Innen-

senatoren der Länder die Errichtung und den Betrieb eines EDV-unterstützten In-

formationssystems durch die Landeskriminalämter und das Bundeskriminalamt ®

zum Zwecke der zentralen Informationssammlung und -auswertung im Bereich

Terrorismus.

Das System sollte die Kompatibilität der Dokumentation mit dem System NADIS

(Nachrichtendienstliches Informationssystem) des Bundesamtes für Verfassungs-

schutz sicherstellen und gleichzeitig ein weiterer Baustein des INPOL-Systems

werden. Dazu wurde das System durch folgende Anforderungen abgegrenzt:

— Dezentrale Zugriffsmöglichkeit auf alle Informationen durch alle mit der kri-

minalistischen Sachbearbeitung beauftragten Dienststellen,

— Schnellstmögliche Auswertung der sich auf dem neuesten Erkenntnisstand be-

findlichen Informationen,

— Auswertbarkeit und Wiederauffindbarkeit auch solcher Informationen, die

fragmentarisch sind oder begrifflich noch nicht eingeordnet bzw. bewertet

wurden,

— Anreicherung von Einzel- und Fragmentinformationen entsprechend dem je-

weiligen Erkenntnisstand und Verdeutlichung ihrer Beziehungen untereinan-

der,

— Mehrdimensionale Recherchierbarkeit, d.h. Zugriff auch auf vorhandene In-

formationen aus unterschiedlichen Ermittlungen,

42 Wiesel/Gerster, INPOL S. 195.

17

— Möglichkeit zur Erstellung von Übersichten, Analysen und Querschnittauswer-

tungen®,

Nach Auffassung des Bundesinnenministers dient PIOS der Sammlung, Aufberei-

tung und Auswertung von Einzelerkenntnissen über Personen

— zur Beweisführung in Strafverfahren

— um Erkenntnisgrundlagen für zukünftige Verfahren zu gewinnen

— zu präventivpolizeilichen Zwecken“.

Zur Zeit beinhaltet das System Informationen in der Form von Aktenhinweisen.

Neben dem Bereich Terrorismus wurde ein Bereich Rauschgift aufgebaut. Es han-

delt sich hierbei um zwei getrennte nicht miteinander verknüpfbare Dateien®.

a) PIOS-Terrorismus

In diesen Bereich des PIOS-Systems werden Erkenntnisse aus der Terrorismusbe-

kämpfung eingestellt. Im April 1979 waren dies 135000 Notierungen über Perso-

nen, 5500 Notierungen über Institutionen, 115000 Notierungen über Objekte und

74000 Notierungen über Sachen“.,

Von diesen Notierungen sollen 30000 zwischenzeitlich gelöscht worden sein“*.

Da jedoch auch Erkenntnisse aus den Meldediensten

— verdeckte Fahndung,

— BEFA (beobachtende Fahndung),

— Häftlingsüberwachung,

— Gefährdungsdatei und

— Alibiüberprüfung

in das System eingegeben werden, dürfte der Datenbestand konstant bleiben.

Zugriff zur Datei PIOS-Terrorismus haben das Bundeskriminalamt, die Staats-

schutzabteilungen der Landeskriminalämter, die Abteilung Terrorismus des Bun-

desamtes für Verfassungschutz und der Generalbundesanwalt ®.

Dem Generalbundesanwalt wurde die Zugriffsberechtigung nach der Schleyer-

Entführung zuerkannt. Verwunderlich ist nunmehr jedoch, daß die AG-Kripo

sich dafür ausgesprochen hat, diese Zulassung aufzuheben, obwohl der Bundesju-

stizminister den Zugriff für unverzichtbar erklärt hat*®. Am 9. 7. 1979 ist die un-

43

Wiesel/Gerster, a.a.0O. S. 195; ebenso ‚,Gesucht wird ...‘‘ S. 55.

44

1. Dateienbericht des BMI vom 25. 4. 1979, S. 8.

45

1. Dateienbericht des BMI, S. 8.

46

1. Dateienbericht des BMI, S. 8.

47

2. Dateienbericht des BMI vom 19. 3. 1980, S. 27.

48

Wiesel/Gerster, INPOL S. 197.

49

1. Dateienbericht des BMI, S. 8a.

18

mittelbare Abfrageberechtigung des Generalbundesanwalts zum Bestand PIOS-

Terrorismus einvernehmlich aufgehoben worden. Unklar ist, wie dies mit dem Be-

streben der Justizministerkonferenz, alle Staatsanwaltschaften an das INPOL-

System anzuschließen*, in Einklang gebracht werden kann.

Es hat den Anschein, daß hier Kompetenzeifersüchteleien notwendige und recht-

lich zulässige Kooperation behindern und den Datenschutz komplizieren.

Für den Bereich PIOS-Terrorismus wurde als weiterer Entwicklungsschritt die Re-

alisierung einer systemtechnischen Verbindung mit NADIS angestrebt*!. Dieser

Entwicklungsschritt konnte nach Intervention des Bundesbeauftragten für den

Datenschutz nicht realisiert werden. Am 10. 10. 1979 wurde die Abfrage- und Ein-

gabeberechtigung des Bundesamtes für Verfassungsschutz zum Bestand PIOS-

Terrorismus aufgehoben. Damit sind alie Abfragen des BfV zunächst als förmli-

ches Auskunftsersuchen zu bezeichnen und mit einem Aktenzeichen zu verse-

hen. Fraglich ist jedoch, ob die Trennung des BfV von PIOS-Terrorismus nicht

eine negative Eingrenzung des Informationsaustausches und damit eine Schwä-

chung des Verfassungsschutzes darstellt.

b) PIOS-Rauschgift

Die Datei PIOS-Rauschgift gliedert sich in PIOS-Heroin und PIOS-Heroin-

Fernost.

Während in die Datei PIOS-Heroin neben den bei Ermittlungen angefallenen,

sachlichen Erkenntnissen insbesondere Personen aufgenommen werden, die ver-

dächtig sind, als Organisatoren, Finanzierer, Vermittler, Kuriere und Transpor-

teure im Heroinhandel tätig zu sein, stellt die Datei PIOS-Heroin-Fernost darauf

ab, daß über Flughäfen in die Bundesrepublik Deutschland einreisende Staatsan-

gehörige von Malaysia, Singapur, Thailand und Hongkong-Chinesen in INPOL

eingespeichert werden, um Mehrfachreisen festzustellen und ihre eventuelle Tätig-

keit im Rauschgiftgeschäft nachzuweisen .

Das System PIOS-Heroin-Fernost ist mit Polizeibehörden benachbarter Staaten

und Interpol abgesprochen.

H. Die Personendatei des INPOL-Systems

In mehreren Termin- und Stufenschritten führen die Landeskriminalämter und

das Bundeskriminalamt ab Juni 1981 die Personendatei des INPOL-Verbund-

S0 2. Dateienbericht des BMI, S. 25.

51 Wiesel/Gerster, INPOL S. 224.

52 2. Dateienbericht des BMI, S. 26.

S3 1. Dateienbericht des BMI, S. 8df, vom 25. 4. 1979.

19

systems ein. Die Einführung soll Anfang 1983 abgeschlossen sein. Mit der Reali-

sierung der Verbundprogramme für die Personendatei wird nach der schon in den

Jahren 1973/1974 eingeführten ‚‚,Elektronisierung‘‘ des Ausschreibungsverfah-

rens zur Personen- und Sachfahndung der nächste große Ausbauschritt des

INPOL-Systems vollzogen. Dem Bund und den Ländern wird damit die Möglich-

keit eröffnet, bundesweit neue Anwendungen der Polizei in den Verbund einzube-

ziehen und die Auskunftsleistungen für die Polizeidienststellen erheblich zu erwei-

tern*,

1. Funktion

Im INPOL-Verbundsystem sind die selbständigen Informationssysteme der Län-

der und des Bundes über Datenleitungen zusammengeschlossen. Dabei fungiert

die Zentrale Datenverarbeitungsanlage des Bundeskriminalamtes als Zentrale der

Datenspeicherung und Nachrichtensteuerung .

Mit der Realisierung der Personendatei soll erreicht werden, daß die Landeskrimi-

nalämter und das Bundeskriminalamt

— ihre Systeme strukturell angleichen und inhaltlich vereinheitlichen

— den landesübergreifenden Nachrichtenaustausch der in den Verbund neu ein-

bezogenen Anwendungen aufnehmen

— die Landesanwendungen bei der Zentralanlage des Bundes zusammenführen

und vom Zeitpunkt der Zusammenführung an die Dateipflege im Zentralbe-

stand übernehmen .

Die Personendatei soll dabei für den praktischen Polizeidienst in Bund und Län-

dern drei Hauptfunktionen erfüllen:

— Die Erweiterung der bisherigen Informationsmöglichkeiten aus dem Landes-

oder Bundessystem durch ein breites Spektrum unmittelbar angebotener oder

durch Hinweise auf Informationen in anderen Ländersystemen mit bundeswei-

ter Relevanz.

— Die Führung eines bundesweiten Nachweises über die bei den Polizeidienststel-

len in den Ländern und des Bundes angelegten Kriminalakten von Beschuldig-

ten und Tatverdächtigen.

— Die Schaffung eines modus-operandi-Recherchiersystems mit der Möglichkeit

des kombinatorischen Recherchierens von Personendaten mit Personenbe-

54 INPOL-Nachrichten Nr. 1/1981.

55 Küster, Bund und Länder führen 1981 die Personendatei des INPOL-Systems ein, PTV

1981, 169; J. Schneider, Das Bundeskriminalamt, in Kutscha/Paech, Im Staat der ‚,In-

neren Sicherheit‘‘, S. 55.

56 Küster, PTV 1981, 169; Wiesel/Gerster, INPOL S. 3.0 ff.

20

schreibungsmerkmalen in einem bundesweiten Bestand über Beschuldigte und

Tatverdächtige?”.

2. Inhalt, Datenanlieferung, Auskunftserteilung, polizeiliche Anwendungen

Inhalt

Aus organisatorischen Gründen sind die Dateninhalte der Personendatei zu einer

gemeinsamen Struktur zu ordnen. Dazu ist ein Datensatz entwickelt worden, der

aus folgenden Gruppen besteht:

— Rechtmäßige Personalien und Andere Personalien, z.B. Aliaspersonalien

— Zusätzliche Personeninformationen als Ergänzungsangaben zu den Persona-

lien,

— Unterlagen, z.B. Kriminalakten,

— Fahndungsnotierungen,

— Haftnotierungen,

— Erkennungsdienstliche Maßnahmen,

— Personenbeschreibung.

Für einen späteren Zeitpunkt ist vorgesehen, diesen Inhalt um Kurzhinweise über

die erfaßten Personen als Ergebnis polizeilicher Ermittlungen zu erweitern .

Datenanlieferung

Die Daten sollen gemäß der INPOL-Konvention®? und den Polizeidienstvorschrif-

ten durch die Ländersysteme angeliefert und ständig aktualisiert werden. Für die

örtlichen Polizeidienststellen gilt die Regel, daß sie über Datensichtgeräte mit dem

Landessystem verkehren und dabei die Dienstvorschriften ihres Landes beachten.

Erst das Landessystem erzeugt systemintern aus den ihm zugegangenen und ge-

speicherten Daten Verbundnachrichten. Diese Verbundnachrichten werden an die

Zentrale Datenverarbeitungsanlage des Bundeskriminalamtes zur Verarbeitung

und Speicherung übermittelt®.

Auskunftserteilung

Die Nutzung der Daten der Personenkartei durch Abfragen und Recherchen

kennt als Zwischenspeicher jeweils das Landessystem. Daher richten die örtlichen

Polzeidienststellen unter Beachtung der Erfassungs- und Abfragerichtlinien ihres

Landeskriminalamtes über Datensichtgeräte Anfragen an ihr Landessystem. Ab-

fragen werden im Landessystem zwischengespeichert. Es wird systemintern eine

57 Küster in PTV 1981, 169.

58 Küster in PTV 1981 172.

59 Wiesel/Gerster, INPOL S. 30ff.

60 Küster in PTV 1981, 172.

21

Verbundnachricht in Form einer Abfrage erzeugt und an die Zentralanlage des

Bundeskriminalamtes übermittelt.

Nach Eingang der Antwort der Zentralanlage gibt das Landessystem das Anfrage-

oder Recherchierergebnis an das Datensichtgerät der anfragenden Polizeidienst-

stelle weiter. Die Weitergabe erfolgt als Bildschirmtext; der Text kann von den Da-

tenstationen ausgedruckt werden®!.

Dabei stehen die Informationen beim ersten Einschreiten und bei Führung und

Einsatz im einstelligen Sekundenbereich zur Verfügung.

Bei Ermittlungen stehen die Informationen im Minutenbereich und bei Auswer-

tungen für den Ermittlungsdienst im Stundenbereich zur Verfügung®?.

Polizeiliche Anwendungen

Die Personendatei des INPOL-Systems soll den Polizeibeamten des Bundes und

der Länder

— beim ersten Einschreiten

— für Führungsaufgaben und

— für Forschungsaufgaben

schnell und umfassend Informationen über Personen, deren Besonderheiten, Ge-

wohnheiten, Arbeitsweisen und deren Zusammenarbeit mit anderen Personen lie-

fern. Aktualität und Schnelligkeit sind dabei unabdingbare Forderungen.

3. Der Kriminalaktennachweis — KAN —

Die Innenministerkonferenz (IMK) hat nach Verabschiedung der Richtlinien für

die Führung kriminalpolizeilicher personenbezogener Sammlungen (KpS-Richtli-

nien)® am 23. 1. 1981 das Konzept für ‚,Aufbau und Führung des Kriminalakten-

nachweises — KAN*‘‘ verabschiedet.

Begriff

Der KAN wird als Teil des polizeilichen Informationssystems INPOL beim Bun-

deskriminalamt geführt. Es ist ein Verzeichnis von Kriminalakten, die beim Bund

und bei den Ländern nach den KpS-Richtlinien in Fällen schwerer oder überregio-

naler bedeutsamer Straftaten über Beschuldigte oder sonst tatverdächtige Perso-

nen angelegt sind®.

61 Küster in PTV 1981 172.

62 Wiesel/Gerster, INPOL S. 16.

63 Die Richtlinien sind bundeseinheitlich, siehe insoweit MBl. NW 1981, S. 192.

64 INPOL-Nachrichten 3/81; ebenso: 2. TB des LfD NW S. 34 und Küster in PTV 1981,

175, derselbe in Kriminalistik, 1983, 41.

22

Hinweise auf Akten über Straftaten von ausschließlich regionaler Bedeutung wer-

den in den KAN nicht aufgenommen. Für derartige Straftaten können die Länder

einen eigenen Aktennachweis führen.

Zielsetzung:

Durch den KAN soll

— überregionale Straftäter erkannt und bekämpft werden,

— regionale und überregionale Bestände getrennt werden,

— Zzur Verkürzung der Ermittlungen, der schnelleren Entlastung von Unschuldi-

gen und der Verdachtseingrenzung Rundfrage bei einer Vielzahl von Polizei-

dienststellen entfallen,

— die erforderliche Aktenaussonderung automatisiert werden. — siehe KpS-

Richtlinien —

Datenumfang:

Der KAN enthält

— die Personalien (Familienname, Geburtsname, Vorname, Geburtsdatum, Ge.-

schlecht, Staatsangehörigkeit und ggf. Sterbedatum);

— von der Person sonst geführte oder bekannte Namen (Aliasnamen, Künstlerna-

men, Spitznamen);

— Hinweise darauf, ob die Person bewaffnet, gewalttätig oder BTM-Konsument

ist, Neigungen zum Freitod oder zum Ausbrechen zeigt;

— Fundstellen von Kriminalakten (aktenführende Polizeidienststelle, Aktenzei-

chen, Aussonderungsdatum).

Speicherung und Verantwortung

Die Speicherung von Daten im KAN veranlaßt die sachbearbeitende Polizeidienst-

stelle. Sie trägt die Verantwortung für die Rechtmäßigkeit der Speicherung, für die

Vollständigkeit, Datenreinheit, Datengüte, etwaige Berichtigungen sowie die zeit-

gerechte Löschung®.

Das Bundeskriminalamt hat darüber hinaus als Zentralstelle nach dem BKA-

Gesetz

— zu prüfen, ob die angelieferten Daten ihrer Art nach zu seiner rechtmäßigen

Aufgabenerfüllung gespeichert werden dürfen, sofern Anhaltspunkte Zweifel

begründen;

— die formale Richtigkeit der von der berechtigten Stelle zur Speicherung oder

Veränderung angelieferten Daten zu prüfen;

— pauschale Schlüssigkeitsprüfungen vorzunehmen;

65 Küster in PTV 1981, 175.

23

Führung des Kriminalaktennachweises (KAN)

— —

—

—

d - /NGABE

rb.undes weite

Verfügbarkeit

Entscheidung , ob

regionale

—

KAN - Eıngabe

Verfügbarkeit

andessystem

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Z

O Personalhıen

O Aktennachweise

D Hinweise auf das Vorhandensem von

— aktuellen Fahndungen

— aktuellen Haftnotierungen

— erkennungsdıe nstlıchen Unterlagen

— Vergleichsmöglichkeiten mit anderen, eine Kontrolle erlaubenden Daten beim

Bundeskriminalamt zu nutzen;

— stichprobenartig die Einhaltung der für die Datei geltenden Konventionen zu

überwachen.

Entscheidungskriterien für die Aufnahme in den KAN

Schwere bzw. überregional bedeutsame Straftaten, die eine Aufnahme im KAN

rechtfertigen, sind nach der INPOL-Konvention

24

-

— Verbrechen und

— die in $ 100a StPO aufgeführten Vergehen,

— gewohnheits-, gewerbs- oder bandenmäßige Begehung,

— Triebtäterschaft,

—

planmäßige überörtliche Begehung,

——

Handeln zur Verfolgung extremistischer Ziele,

—

Begehung unter Benutzung von Schußwaffen,

——

internationale Betätigung,

—r

erneute Straffälligkeit des Beschuldigten oder Tatverdächtigen außerhalb sei-

nes Wohn- oder Aufenthaltsbereichs®.

Auskünfte

Auskünfte werden nur an mit der Bearbeitung von Ermittlungsvorgängen befaßte

Polizeidienststellen erteilt. Diesen Dienststellen werden die unter II, 3.c) genann-

ten Daten sowie Kurzhinweise auf das Vorhandensein von aktuellen Fahnungs-

oder aktuellen Haftnotierungen und erkennungsdienstliche Unterlagen angebo-

ten

Aktenaussonderung

Unter Beachtung der KpS-Richtlinien legt die sachbearbeitende Polizeidienststelle

das Aussonderungsdatum fest.

Der KAN überwacht automatisch alle Aussonderungsfristen und benachrichtigt

die aktenführenden Polizeidienststellen drei Monate vor Fristablauf®’.

4. SPUDOK — Das Hinweisdokumentationssystem —

Spurendokumentationssysteme

sind Hilfsmittel

der

Ermittlungsführung.

SPUDOK-Systeme existieren sowohl beim Bundeskriminalamt als auch bei ver-

schiedenen Landeskriminalämtern®.

Das System wird bevorzugt eingesetzt, wenn in Ermittlungsverfahren von heraus-

ragender Bedeutung eine Vielzahl von Hinweisen und Spuren anfallen.

Ziel der SPUDOK-Datei ist es, der für die Ermittlungsführung zuständigen Poli-

zeibehörde einen laufenden Überblick über das Hinweis- und Spurenaufkommen

sowie die polizeilichen Maßnahmen zu liefern®,

66 INPOL-Nachrichten 3/81.

67 Küster in PTV 1981, 175.

68 Küster, Kriminalistik 1983, 42f.

69 Krones, Das Hinweisdokumentationssystem SPUDOK in Arbeitstagung Datenverarbei-

tung 1981, S. 289ff.

25

Dabei bestehen die Hinweise auf Ereignisse, Personen, Institutionen, Objekte und

Sachen aus logisch zusammenführenden Informationseinheiten.

Datensicherung

Da das System durch die Verbindung zu PIOS-Terrorismus besonders sensibel ist,

wurde die Benutzerberechtigung besonders geregelt. So wird durch die Vergabe ei-

ner persönlichen Bedienerberechtigung sichergestellt, daß nur ein berechtigter

Personenkreis Zugang zum Verfahren besitzt.

Änderungsschutz

Die SPUDOK-Hinweisdaten unterliegen einem besonderen Änderungsschutz.

Durch dieses Schutzverfahren wird sichergestellt, daß nur die ermittlungsführen-

den Dienststellen Änderungen an einem Datensatz durchführen können.

Da sämtliche Änderungen systemintern protokolliert werden, ist jeder Änderungs-

vorgang rekonstruierbar.

Die SPUDOK-Datei wird regelmäßig mit Abschluß der polizeilichen Ermittlungen

geschlossen und gelösch

t9.

5. DISPOL — Digitales Sondernetz der Polizei —

Innerhalb der Polizei wird seit Jahren über ein neues Kommunikationssystem für

den polizeilichen Nachrichten- und Datenverkehr diskutiert.

Die Ständige Konferenz der Innenminister/Senatoren der Länder hat am 29.

8.1978 bundeseinheitliche Rahmenrichtlinien für ein Digitales Sondernetz der Po-

lizei beschlossen’!. Mit den Rahmenrichtlinien DISPOL soll ermöglicht werden,

mittelfristig ein leistungsfähiges, gemeinsames, auf einheitlichen, technischen und

betrieblichen Konventionen beruhendes polizeiliches Nachrichten- und Datennetz

zu schaffen.

Aufgaben

Die Aufgabengebiete lassen sich zusammenfassen in

— Datendienste

— Nachrichtenaustauschdienste

— Bilddienste.

70

Küster, Kriminalistik 1983, 43.

71

Wenger, Das digitale Sondernetz der Polizei in Bayern. Die Neue Polizei (DNP), 1979,

179; Schneider J., Im Staat der ‚,Inneren Sicherheit‘‘, S. 57; Steinmüller, Kursbuch Nr.

56, S. 185.

26

Dabei soll die Organisationsstruktur des Netzes nach der Polizeiorganisation ın

der Bundesrepublik Deutschland eingerichtet werden.

Gedacht ist an

— eine obere und

— eine untere Netzebene.

Die obere Netzebene soll dabei den Informationsaustausch zwischen Bund und

Ländern bzw. zwischen den Ländern sicherstellen.

In der unteren Netzebene soll der Informationsaustausch innerhalb des jeweiligen

Landes abgewickelt werden”?.

Polizeiliche Ziele

Die Verwirklichung des DISPOL-Konzepts soll einmal die bestehenden Kommu-

nikationsschranken in den derzeitigen Nachrichtennetzen schrittweise abbauen

und zum anderen im Endausbau ganz aufheben.

DISPOL soll darüber hinaus neue Anwendungen ermöglichen . So sollen neben

der Übertragung von digitalisierten Bildern, z. B. Fingerabdrücken, Lichtbildern,

Faksimilie usw. elektronische Brief- und Textverarbeitung ermöglicht werden.

DISPOL soll langfristig die technische Basis für einen neuartigen Polizeiarbeits-

platz schaffen. Dieser kann technisch so ausgestaltet werden, daß die Kommuni-

kationsdienste der herkömmlichen Einrichtungen wie Telefon, Fernschreiber und

Datensichtgeräte in einem Arbeitsplatzsystem vereinigt werden”*.

DISPOL gestattet es, die Grenzen der Kommunikation entsprechend den Sicher-

heitsbedürfnissen festzusetzen. So können die Grenzen varieren von: ‚, Jeder kann

generell mit jedem kommunizieren‘‘ bis zu: ‚‚Jeder kann nur innerhalb einer ge-

schlossenen Benutzergruppe mit jedem innerhalb der gleichen Benutzergruppe

kommunizieren.‘‘

Die Kontrolle des berechtigten Zugangs zum DISPOL-System wird neben den

technisch möglichen Sicherungen durch persönliche Ausweiskarten (für Ausweis-

leser) und Schlüsselwörter sichergestellt.

Auf der unteren DISPOL-Ebene soll eine Verbindung zur Öffentlichen Verwal-

tung (Landesadressregister, Kommunale Dateien) hergestellt werden.

72 Lotz/Funk, DISPOL, Das polizeiliche Nachrichtennetz der 80er Jahre, PTV 1981,

S. 226ff.

73 Langneff, Zielsetzungen, Planungsstand und Tendenzen der Entwicklung des Digitalen

Sondernetzes der Polizei, Arbeitstagung Datenverarbeitung 1981, S. 253ff.

74 Lotz/Funk, PTV 1981, S. 226; Steimüller, Kursbuch Nr. 56, S. 180, der die Formel

INPOL sammelt, speichert und verarbeitet, DISPOL überträgt die Daten, findet.

27

Realisierungsstand

An der Realisierung des DISPOL-Systems arbeitet zur Zeit die Arbeitsgruppe

DISPOL. Gileichzeitig laufen in den Ländern die technischen Vorarbeiten an. Da

die Deutsche Bundespost einen neuen Kommunikationsdienst DATEX anbietet,

und dieser neue Dienst sich technisch den Vorstellungen der Polizei annähert, hat

das Bundeskriminalamt sich entschlossen, an dem einjährigen Probelauf von DA-

TEX teilzunehmen. Nach Abschluß der Erprobung soll dann entschieden werden,

ob DISPOL, wie geplant, ausgeführt oder einer Kombination DISPOL/DATEX

der Vorzug gegeben wird ’>.

6. Teilnehmer des polizeilichen Datenverbundsystems

Das polizeiliche Informationssystem INPOL ist lange vor Verabschiedung des

BDSG konzipiert worden. Daher tendiert Konzept und Realisierung zum tech-

nisch Möglichen. Die Abwägung zwischen dem technisch Möglichen und dem

rechtlich Zulässigen wurde lange vernachlässigt. Erst die Berichte und Prüfungen

der Landesbeauftragten und des Bundesbeauftragten für den Datenschutz haben

ein datenschutzrechtliches Problembewußtsein auch im Sicherheitsheitsbereich ge-

schaffen. Im Sicherheitsbereich war man lange Zeit der Auffassung, daß die

beamten- und strafrechtlichen Vorschriften über die Verschwiegenheitspflicht aus-

reichend wären.

Unter diesem Hintergrund ist die Teilnahme am polizeilichen Datenverbundsy-

stem und die durch Einflußnahme der Datenschutzbeauftragten erfolgte Verände-

rung der Teilnahmebefugnis zu sehen.

Polizeilicher Erfolg setzt das planmäßige Sammeln und Auswerten von Einzelin-

formationen voraus. Das Bundeskriminalamt ist die dafür vom Grundgesetz vor-

gesehene Zentralstelle, Zentralstelle auch für den elektronischen Datenverbund

zwischen Bund und Ländern’®. Daher konzentriert Datenschutz sich in zuneh-

mendem Maße auf das Bundeskriminalamt.

Teilnehmer Polizei; Bund und Länder

Im Januar 1982 waren an die Zentrale Datenverarbeitungsanlage des Bundes beim

Bundeskriminalamt insgesamt 2516 Anschlüsse installiert ”’.

Dabei handelt es sich um Bundesrechner-Anschlüsse und Landesrechner-An-

schlüsse mit der Umschaltmöglichkeit Bund/Land. In dieser Zahl sind alle Daten-

75 Wenger, DNP 1979, 179.

76 1. Dateienbericht des BMI vom 25. 4. 1979 — Vorbemerkung —.

77 INPOL-Nachrichten 1/82 Ziffer 1; 1978 betrug die Zahl nach Steinmüller, Kursbuch

Nr. 56, S. 178 noch 1400 Datenstationgn.

28

sichtgeräte, Fernschreibgeräte — Telex und polizeieigen — und Datenfunkgeräte

enthalten.

Da die Länder-Datenverarbeitungsanlagen technisch unterschiedlich ausgelegt

sind, muß zwischen dem Verbund mit paralleler Bestandsführung und gegenseiti-

ger Bestandswartung, wie er mit den Ländern Schleswig-Holstein, Niedersachsen,

Nordrhein-Westfalen, Hessen, Bayern, Berlin und Rheinland-Pfalz besteht, sowie

dem Rechner Verbund ohne parallele Bestandsführung, wie er z. B. mit dem Land

Hamburg besteht, unterschieden werden.

Erwähnenswert ist weiter, daß die Datensichtstationen der Länder Bremen und

Saarland sowie der Grenzschutzdirektion und des Zollkriminalinstituts direkt an

die ZDVA des Bundeskriminalamtes angeschlossen sind. Die Anschlüsse der Pol-

zeien des Bundes und der Länder schlüsseln sich wie folgt auf”®:

Bund

Bundeskriminalamt

311

Bundesgrenzschutz

— Direktion —

— Kommandos —

Zollkriminalinstitut

Bundesbahn

— Bahnpolizei —

10

gesamt

334

Länder

Schleswig-Holstein

119

Hamburg

91

Niedersachsen

405

Bremen

17

Nordrhein-Westfalen

684

Hessen

128

Rheinland-Pfalz

138

Baden-Württemberg

229

Bayern

194

Saarland

41

Berlin

116

gesamt

2162

Die an den Grenzen betriebenen Datensichtgeräte und Fernschreibanschlüsse mit

Abfrageberechtigung in der ZDVA des Bundes sind, bis auf die Datensichtgeräte

der Bundesgrenzschutzdirektion, bei den Ländern mit aufgeführt. In den

Bundesländern werden demnach 244 Datensichtgeräte bzw. Fernschreibanschlüsse

mit Abfrageberechtigung zur Grenzüberwachung eingesetzt.

78 INPOL-Nachrichten 1/82, Ziffer 1.

29

Sonstige Teilnehmer

Um die internationale Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der Kriminalität zu

intensivieren, wurde INTERPOL die Abfrage aus dem INPOL-System am 23. 2.

1976 ermöglicht ”®.

Ebenfalls 1976 erhielten INTERPOL Stockholm, Wien, Belgrad und Rom direkte

Abfragemöglichkeiten eingeräum

80

Heute betreiben die verschiedenen INTERPOL-Dienststellen 2 Datensichtgeräte

und 14 Telex-Fernschreibanschlüsse mit Abfrageberechtigung im INPOL-Sy-

stem?!.

Aus dem Bereich der Staatsanwaltschaft waren zeitweilig 3 Behörden zur Abfrage

zugelassen. Es waren dies:

— der Generalbundesanwalt

— die Staatsanwaltschaft Frankfurt

— die Staatswanwaltschaft München®??.

Der Anschluß der drei Staatsanwaltschaften ist mit Zustimmung des AK II probe-

weise erfolgt. Während der Generalbundesanwalt und die Staatsanwaltschaft

Frankfurt auf den BKA-Rechner zugreifen, ist die Staatsanwaltschaft München

an den dortigen Rechner des Landeskriminalamtes angeschlossen. Die zunächst

auf den Bereich Festnahme und Aufenthaltsermittlung beschränkte Abfragemög-

lichkeit wurde ab September 1977 (Schleyer-Fahnung) auch auf den Bereich Beob-

achtung ausgedehnt.

Die Justizministerkonferenz strebt den Anschluß aller Staatsanwaltschaften an

INPOL an. Bei ihrer Forderung stützt sie sich auf die von der IMK und der Justiz-

ministerkonferenz gleichlautend beschlossenen Leitsätze zum Verhältnis von

Staatsanwaltschaft und Polizei®.

Die unmittelbare Abfrageberechtigung des Bundesamtes für Verfassungsschutz

zum Fahndungsbestand des INPOL-Systems ist am 20. 9. 1979 entfallen. Ebenso

ist die Abfrage- und Eingabebefugnis des BfV zum Bestand PIOS-Terrorismus

aufgehoben worden?®*,

Anfragen an das Bundeskriminalamt sind seit dieser Zeit als förmliche Auskunfts-

ersuchen des BfV zu bezeichnen und mit einem Aktenzeichen zu versehen.

79 INPOL-Nachrichten 4/74.

80 INPOL-Nachrichten 4/74.

81 INPOL-Nachrichten 4/74.

82 1. Dateienbericht des BMI vom 25. 4. 1979, S. 5.

83 1. Dateienbericht des BMI vom 25. 4. 1979, S. 5; siehe auch Ernesti in DRiZ 1982,

S. 253ff.

84 2. Dateienbericht des BMI vom 19. 3. 1980, S. 24.

30

Seit April 1975 hat das Bundeskriminalamt die Möglichkeit, über Telex auf den

Datenbestand des Ausländer-Zentralregisters beim Bundesverwaltungsamt zuzu-

greifen®,

Darüber hinaus besteht ein Direktverbund über Telex zwischen dem Landesrech-

ner NW und dem Ausländerzentralregister®®.

Auf den Bestand des ZEVIS-Systems (Zentrales Verkehrs-Informations-System)

des Kraftfahrbundesamtes (KBA) kann das Bundeskriminalamt seit Dezember

1977 zugreifen?.

Zur Zeit läuft ein Pilotprojekt, an dem das Land Baden-Württemberg und das

KBA beteiligt sind. Ziel dieses Projektes ist es, neben der Nutzung von ZEVIS alle

Halteranfragen an das KBA im elektronischen Datenverbund abzuwickeln®?.

Bestehender Datenverbund außerhalb des INPOL-Systems

Keine INPOL-Anwendung ist die in verschiedenen Ländern eröffnete Möglich-

keit, auf Einwohnerinformationssysteme bzw. Landesadressregister zugreifen zu

können®, So werden in Bochum sämtliche Bestandteile aus dem Melderegister

monatlich auf Mikrofiches an die Polizei weitergeleitet”. Im Rhein-Sieg-Kreis

kann die Polizei beispielsweise über ein bei ihr aufgestelltes Datensichtgerät die

Kfz-Halterdaten aus der Halterdatei des Straßenverkehrsamtes abrufen.

Für derartigen Datenverbund sind klare rechtliche Grundlagen nicht ersichtlich.

Es mangelt jedoch nicht an bedenklichen juristischen Rechtfertigungsversuchen.

Insgesamt kann zum Problem der Teilnahme am INPOL-System jedoch festge-

stellt werden, daß die Konzeption des technisch Möglichen abgelöst worden ist

von einer neuen Konzeption, die das technisch Mögliche sinnvoll an das rechtlich

Zulässige gekoppelt hat. Ein weniger an Sicherheit, wie es Kritiker vorhergesagt

haben, ist dadurch nicht eingetreten?!.

7. Änderungs- und Zugriffsschutz

In den Polizeidienstvorschriften ist für jedes Aufgabengebiet des Verbundsystems

die Art der Berechtigung der zugelassenen Dienststellen festgelegt®.

85

INPOL-Nachrichten 4/76.

86

INPOL-Nachrichten 11/76.

87

INPOL-Nachrichten 12/77.

88

3. TB des BfD, S. 37; 4. TB des BfD, S. 20.

89

So z.B. das Einwohnermeldesystem Rheinland-Pfalz, INPOL-Nachrichten 3/77 oder

das Landesadressregister Bayern, Wenger, PTV 1979, 179.

1. TB des LfD NW, S. 25.

91

Rebmann, Sicherheit vor Datenschutz — nicht umgekehrt, Kriminalistik 1982, 153;

ebenso Ochott, Wissen sie denn immer noch nicht, was sie tun?, Kriminalistik 1981, S00.

92

Siehe Entwurf der Richtlinien für die Errichtung und Führung von Dateien über perso-

nenbezogene Daten beim BKA vom 21. 2. 1980, Anlage 3 des 2. Dateienberichtes des

BMI vom 19. 3. 1980.

31

Dabei kann nach

— äÄänderungs (eingabe) berechtigten Dienststellen

— auskunfts (abfrage) berechtigten Dienststellen

— beschränkt auskunfts (abfrage) berechtigten Dienststellen

unterschieden werden.

Änderungsschutz

Der Änderungsschutz wird durch das Besitzerprinzip sichergestellt.

Besitzer von Daten ist das Land, das die Daten in den Verbund gibt. Entsprechen-

des gilt für den Bund. Nur dem Besitzer ist es gestattet, Daten zu ändern.

Ändern bedeutet:

— Zugang

— Veränderung und

— Löschung.

Für die Richtigkeit der Daten und die unverzügliche Aktualisierung ist ebenfalls

der Besitzer verantwortlich. Da der Besitz der Daten übertragbar ist, wird zwi-

schen dem

— Alleinbesitz — alle Daten gehören demselben Besitzer (Land) — und

— Hauptbesitz — an allen Daten besteht Mitbesitz —

unterschieden.

Mitbesitzer können jeweils ein oder mehrere Verbundteilnehmer sein. In solchen

Fällen bleibt nur der Hauptbesitzer änderungsberechtigt. Bei Änderungen hat er

jedoch die Belange der Mitbesitzer zu beachten®.

Zugriffsschutz

Der Zugriffsschutz ist eine tragende Säule des bereichsspezifischen Datenschutzes

der Sicherheitsbehörden. Dabei wird zwischen dem Zugriff auf

— Verfahren und

— Daten

unterschieden.

So ist beispielsweise Dienststellen im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung der Zugriff

nur auf bestimmte Verfahren oder Daten zu ermöglichen. Wer auf das Verfahren

Fahndung zugreifen kann, muß nicht zwangsläufig auf das Verfahren PIOS zu-

greifen können. Ist jedoch der Zugriff auf ein Verfahren ermöglicht, so besteht

weiter die Möglichkeit, den Zugriff auf offene Daten des Verfahrens zu begren-

zen

94.

93 Wiesel/Gerster, INPOL S. 28; und o. g. Richtlinien.

94 Wiesel/Gerster, INPOL S. 29.

32

Im Grundsatz ergibt sich daraus eine Zugriffshierarchie, die es dem Staatsschutz

ermöglicht, auf alle INPOL-Daten zuzugreifen und die Polizei auf die Untermen-

gen der Staatsschutzdaten beschränk

t95

Zugriffshierarchie

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8. Datendurchgriffe auf Datenspeicher anderer Behörden

Wie unter II. 5. bereits aufgeführt, kann das BKA auf Daten des Bundesverwal-

tungsamtes — AZR — sowie auf Daten des Kraftfahrbundesamtes — KBA — un-

mittelbar zugreifen

Das BKA ist in den Bereichen Terrorismus, Staatsgefährdung und Landesverrat

Teilnehmer des nachrichtendienstlichen Informationssystems NADIS

Die in diesen Bereichen von den Ländern im Rahmen des kriminalpolizeilichen

Meldedienstes eingehenden Informationen werden beim BKA personenbezogen

95 Dies entspricht auch den Vorstellungen der Datenschutzbeauftragten; siehe dazu 2. TB

des LfD NW S. 34 und 2. Dateienbericht des BMI vom 19. 3. 1980, S. 9.

96 Die Abbildung wurde aus Wiesel/Gerster, INPOL S. 29 entnommen.

33

ausgewertet und für NADIS aufbereitet. Eingabe und Änderung dieser aufbereite-

ten Daten in NADIS erfolgt durch das BKA. Als Teilnehmer des NADIS-Systems

hatte das BKA in der Vergangenheit auch unmittelbaren Zugriff zu den Daten, die

von den Nachrichtendiensten in das System eingegeben worden sind”’. Ab 1. Fe-

bruar 1980 ist die Abfrageberechtigung des BKA zu NADIS so eingeschränkt wor-

den, daß nur noch die Daten abgefragt werden können, die selbst in NADIS einge-

geben oder zu deren Eingabe das BKA beigetragen ha

t®8.

Der BfD hält die Online-Anschlüsse der Sicherheitsbehörden an das Ausländer-

Zentralregister für bedenklich, weil nach seiner Auffassung $ 6 des Gesetzes über

die Errichtung des Bundesverwaltungsamtes vom 28. Dezember 1959 keine ausrei-

chende Rechtsgrundlage für die Installation derartiger Online-Anschlüsse dar-

stellt®.

Hinsichtlich der vom BKA aufbereiteten und in das NADIS-System eingegebenen

Daten Terrorismus, Staatsgefährdung und Landesverrat vertritt der BfD den

Standpunkt, daß diese Daten, sofern sie mit polizeilichen Befugnissen erlangt wur-

den, nicht an den Verfassungsschutz übermittelt und dort verarbeitet werden dür-

fen

100.

Nach Auffassung des Bundesministers des Innern ist diese Grenzziehung trotz des

Trennungsgebotes und der gesetzlich festgelegten Versagung polizeilicher Befug-

nisse für den Verfassungsschutz zu eng!*!, In der Literatur wird vielfach die Ein-

heit der Staatsgewalt als Rechtfertigung des Informationsaustausches herangezo-

gen!°®, Dabei argumentiert man damit, daß der Staat sich nicht selbst dumm ma-

chen brauche. Eine weitere Argumentationsstütze ist die verwaltungsfreundliche

Formulierung der $$ 10, 11 BDSG, weil sie innerhalb des öffentlichen Bereichs

auf das Abgrenzungskriterium ‚,die schutzwürdigen Belange des Betroffenen‘‘

verzichten. Daraus wird dann hergeleitet, daß der zwischenbehördliche Informa-

tionsaustausch nicht grundrechtsrelevant sei

103_

97

4. TB des BfD, S. 29ff.

98

2. Dateienbericht des BMI vom 19. 3. 1980, S. 26.

99

4. TB des BfD, S. 34; siehe auch BGBl. 1959 I., S. 829.

100

4. TB des BfD, S. 28; ebenso Riegel, Die Tätigkeit der Nachrichtendienste und ihre Zu-

sammenarbeit mit der Polizei in NJW 1979, S. 952ff. und Lisken, Polizei und Verfas-

sungsschutz in NJW 1982, S. 1481 ff.

101

4. TB des BfD, S. 28.

102

Denninger, Die Trennung von Verfassungsschutz und Polizei und das Grundrecht auf

informationelle Selbstbestimmung, ZRP 1981, 233, der seine Zweifel an dieser Auffas-

sung differenziert darlegt; vergleiche weiter Sondervotum Wand, BVerfGE 39,

S. 386ff.

103

Denninger, ZRP 1981, 233; v. Münch, Rechtsfragen der Zusammenarbeit des Bundes-

grenzschutzes mit dem Bundesamt für Verfassungsschutz und dem Bundesnachrichten-

dienst, Gutachten vom 1. 12. 1979 im Auftrag des BMI, S. 20.

34

Evers‘®% stellt dazu fest, daß die vom Bundesbeauftragten für den Datenschutz ge-

forderte Beschränkung des Informationsaustausches zwischen den Sicherheitsbe-

hörden in Wortlaut und Zweck des $ 3 II BVerfSchG keine Stütze findet.

Die aufgeworfene Frage läßt sich jedoch nicht durch Zitierung einiger Rechtsmei-

nungen, sondern einzig und allein durch den Nachweis der Eingriffsqualität von

Datenverarbeitungsvorgängen klären.

Darauf ist zurückzukommen.

II. Datenverarbeitung bei Verfassungsschutz, Militärischem

Abschirmdienst, Bundesnachrichtendienst und Zoll

”1. Allgemein

Die hier genannten Sicherheitsdienste sind bis auf den Zoll hinsichtlich ihrer Zu-

ständigkeit bzw. Aufgabenzuweisungen in besonderem Maße sensibel. Sie umgibt

ein Geheimschutz, der die Darstellung des datenverarbeitungsmäßigen Istzustan-

des schwierig macht. Soweit unter Geheimhaltungsgesichtspunkten vertretbar und

ermittelbar soll trotzdem der Versuch einer Darstellung des Istzustandes unter-

nommen werden.

2. Verfassungsschutz

Das Bundesamt für Verfassungsschutz!® (BfV) unterhält in Anwendung des ‚,Ge-

setzes über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten

66106

des Verfassungsschutzes

als Zentralstelle im Datenverbund eine Hinweisdatei

für die Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder!”, Dieses Nach-

richtendienstliche Informationssystem (NADIS) wurde als Aktenhinweissystem

konzipiert, es enthält daher lediglich Personengrunddaten und Hinweise auf Ak-

tenfundstellen.

Gespeist wird das System

— durch das BfV (Eigenermittlungen, Hinweise und Mitteilungen an das BfV),

— durch die Landesämter für Verfassungsschutz,

104 Evers, Rechtsfragen des Datenschutzes bei der Informationsübermittlung zwischen Po-

lizei und Nachrichtendiensten, Die Polizei, 1980, 236.

105 Organisation siehe Innere Sicherheit Hsg. BMI Mannheim 1977, S. 73; Günter, u.a.,

Der Verfassungsschutz, Im Staat der ‚,Inneren Sicherheit‘‘, S. 78f.

106 BGBIl. I 1950, S. 682 i.d. F. des Gesetzes vom 7. 8. 1972 BGBIl. I S. 1382; siehe dazu

auch die Gesetzgebungskompetenz in Art. 73 Nr. 10 und Art. 87 GG.

107 1. TB des LfD NW, S. 40.

35

— durch den Militärischen Abschirmdienst — MAD —,

— durch den Bundesnachrichtendienst — BND —,

— durch befreundete Dienste (z. B. Nachrichtendienste der in der Bundesrepublik

stationierten Streitkräfte),

— Behörden des Bundes und der Länder (z. B. durch das Bundeskriminalamt und

Staatsanwaltschaften!®.

Unmittelbare Einwirkung auf das Fundstellenregister NADIS haben nur das BfV,

die Landesämter für Verfassungsschutz und in begrenztem Umfang das Bundes-

kriminalamt !®

Einwirkung bedeutet hier

— Eingeben

— Verändern

— Löschen und

— Abfragen.

Die weiter genannten Dienste und Behörden liefern zwar Daten, sie können elek-

tronisch jedoch nicht mit NADIS kommunizieren. Beim BfV bedarf es vor Auf-

nahme der angelieferten Daten in das System NADIS erst einer Datenaufberei-

tung.

Auskünfte erteilt das BfV anderen Diensten und Behörden nur im Rahmen förmli-

cher Amtshilfeersuchen und auf Grund der in $ 3 II BVerfSchG normierten Auf-

gabenzuweisung.

Das Auffinden von Daten des BfV bei MAD und BND und umgekehrt durch die

Kontrollen des Bundesbeauftragen für den Datenschutz!!® lassen die Vermutung

zu, daß Datenabgleiche zwischen den genannten Behörden evtl. über Magnet-

bandaustausch vorgenommen werden.

Derartige Abgleiche können aber nur von untergeordneter Bedeutung sein, weil

die Grundkonzeption des NADIS-Systems nur begrenzte Recherchierfähigkeit zu-

Jäßt!!!. Recherchen können daher lediglich hinsichtlich der Grunddaten wie

— Name, auch Geburtsname

— Vorname

108

Siehe Ziffer 205, 206 RiStBV; Bek. des BMJ vom 21. 12. 1976 BAnz. Nr. 245 und

Richtlinien über die Zusammenarbeit der Verfassungsschutzbehörden, des Bundes-

nachrichtendienstes, des Militärischen Abschirmdienstes, der Polizei und der Strafver-

folgungsbehörden in Staatsschutzangelegenheiten, veröffentlicht in Frankfurter Rund-

schau vom 7. 11. 1979, S. 5.

109

2. Dateienbericht des BMI vom 19. 3. 1980, S. 25ff.

110

4. TB des BfD, S. 28, 32.

111

A.A. hier Wolter, Rechtsprobleme der Informationssammlung und Informationswei-

tergabe durch die Ämter für Verfassungsschutz, DVR 1979, S. 297ff.

36

— Geburtsort

— Geburtsdatum

vorgenommen werden.

Aus Gründen rationeller Büroorganisation hat das BfV die elektronisch gespei-

cherten Aktenhinweise mit einer aus Buchstaben und Buchstabengruppen beste-

henden Schnellkennung versehen. Für Abfrager aus dem Sicherheitsbereich kann

so die Zuordnung einer Person z. B. zum Links- bzw. Rechtsradikalismus möglich

werden. Ob in einer derart erkannten Zuordnung eine in den Bereich des Eingriffs

zu rückende Belastung liegt, bedarf späterer Prüfung.

Verbindungen zu anderen Behörden

Bundeskriminalamt — BKA —

Prüfungen des Bundesbeauftragten für den Datenschutz haben ergeben, daß in

NADIS Informationen verarbeitet wurden, die unter Anwendung polizeilicher Be-

fugnisse von der Polizei übermittelt wurden!!*, Dies war zum Teil auf den Daten-

verbund zwischen den Systemen INPOL des BKA und NADIS des BfV zurückzu-

führen.

Mit Wirkung vom 10. 10. 1979 ist eine teilweise Abkopplung des BKA von NADIS

und eine vollständige Abkopplung des BfV von INPOL erfolg

tll3‚

Um sicherzustellen, daß dem BfV jederzeit die für seine Aufgabenerfüllung erfor-

derlichen Informationen beim BKA erteilt werden, wurde beim BKA eine dauer-

besetzte Ansprechstelle eingerichtet. Umgekehrt kann das BKA aus NADIS nur

die Daten unmittelbar abfragen, die von ihm selbst eingespeichert wurden. Wei-

tere Informationen bekommt das BKA nur über den Weg förmlicher Amtshilfeer-

suchen.

Ausländer-Zentralregiste r — AZR — des Bundesverwaltungsamtes

Zwischen dem BfV und dem AZR besteht eine Online Fernschreibverbindung.

Über diese Verbindung können Daten aus dem Bestand des AZR abgefragt und

Daten des BfV in den Bestand des AZR eingegeben werden.

Ohne das BfV direkt zu nennen, hat der Bundesbeauftragte für den Datenschutz

dazu festgestellt, daß das AZR im Laufe der Jahre immer mehr zu einer von den

Sicherheitsbehörden mitbenutzten Datei geworden ist. Seine Bedenken richten

sich vor allem gegen Online-Anschlüsse, für die er keine Rechtsgrundlage sieht!!*.

Militärischer Abschirmdienst — MAD —

Der Militärische Abschirmdienst kann auf den NADIS-Datenbestand nicht unmit-

telbar zugreifen. Umgekehrt ist dem BfV der Zugriff zu Daten des MAD verwehrt.

112 4. TB des BfD, S. 29.

113 2. Dateienbericht des BMI vom 19. 3. 1980, S. 24 und 4. TB des BfD, S. 30.

114 4. TB des BfD, S. 34.

37

Im Einzelfall bedarf die jeweilige Datenübermittlung eines förmlichen Amtshilfe-

ersuchens. Andeutungen des Bundesbeauftragten für den Datenschutz in seinen

Tätigkeitsberichten lassen jedoch den Schluß zu, daß mit Datenteilmengen ein

elektronischer Datenabgleich zwischen MAD und BfV stattfindet!!>.

Problematisch erscheint hier die Verwertbarkeit der so gewonnenen Informatio-

nen. Dies vor allem, weil es dem MAD an Eingriffs- und Befugnisnormen man-

gelt. Vom MAD übermittelte Daten sollen daher einem Verwertungsverbot unter-

liegen!!6,

Bundesnachrichtendienst — BND —

Elektronische Datendurchgriffe des BND in das NADIS-Sytem und Durchgriffe

des BfV in das System des BND sind nicht möglich.

Beide Behörden sind im Wesentlichen auf das Institut der Amtshilfe angewiesen.

Jedoch besteht auch hier, wie beim MAD, eine auf die Datenschutzberichte des

Bundesbeauftragten gestützte Vermutung für einen Datenabgleich durch Magnet-

bandaustausch. Hinsichtlich der Verwertbarkeit der vom BND erlangten Daten

besteht ebenfalls Rechtsunsicherheit.

Löschung von Speicherungen / Aktenvernichtung

Nach den hausinternen NADIS-Löschungsrichtlichen!!’ werden die Löschungsfri-

sten der Speicherungen elektronisch überwacht. Läuft die Speicherfrist ab, wird

die sachbearbeitende Behörde/Dienststelle um Stellungnahme zur beabsichtigten

Löschung gebeten. Geht diese Stellungnahme innerhalb eines Jahres nicht ein,

wird die Speicherung gelöscht.

Für den Betroffenen erlangt die Löschung jedoch nur Bedeutung, wenn die zur

Speicherung gehörende Akte dann auch vernichtet wird. Für das BfV ist dies

durch eine weitere hausinterne Weisung sichergestellt. Damit ist die Datenlö-

schung und Aktenvernichtung von Daten und Mitteilungen, die auf Grund der

Zusammenarbeitsrichtlinien!!® an BND, MAD und BKA übermittelt worden sind,

jedoch nicht vollzogen. Hier gelten die uneinheitlichen Löschungs- und Datenver-

nichtungsrichtlinien der genannten Behörden

ll9'

115

Siehe dazu 2. TB des BfD, S. 54; 3. TB des BfD, S. 5S6ff; 4. TB des BfD, S. 32.

116

Gusy, Der Schutz gegen rechtswidrige Informationsbeschaffung durch die Nachrich-

tendienste, DÖV 1980, 431; ebenso: Steinke, Polizei und Verfassungsschutz, Krimina-

listik 1981, 357; H. P. Schneider, Rechtsschutz und Verfassungsschutz, NJW 1978,

S. 1602.

117

Dem BfD sind diese Richtlinien nicht weitgehend genug, siehe 3. TB, S. 55; 4. TB

S. 27.

118

Siehe die Zusammenarbeitsrichtlinien vom 23. 7. 1973, veröffentlicht in Frankfurter

Rundschau vom 7. 11. 1979, S. 5.

119

Riegel, Noch einmal: Zur Verbesserung des bereichsspezifischen Datenschutzes bei den

Sicherheitsberhörden, RiA 1981, 49.

38

Behandlung nachweislich unbelasteter Personen

Werden durch Ermittlungen, Mitteilungen oder Datenübermittlung Tatsachen

über eine Person bekannt, die es rechtfertigen, diese Person in NADIS zu erfassen

und stellt sich bei Überprüfung des Sachverhalts die Haltlosigkeit der Informatio-

nen heraus, so unterbleibt die Speicherung in NADIS.

In Fällen politischer oder personenbezogener Brisanz kann der Einzelfall den stän-

dig präsenten Nachweis der Unschuld und damit die Speicherung in NADIS erfor-

dern. In allen anderen Fällen werden die Ermittlungsergebnisse in die geheimen Si-

cherheitsakten der zuständigen Behörden eingestellt. Speicherungen beim BfV er-

folgen in solchen Fällen nicht.

3. Militärischer Abschirmdienst — MAD —

Der Militärische Abschirmdienst unterhält ein eigenes Datenverarbeitungs-

system!29. Zentralstelle dieses Systems ist das Amt für Sicherheit in der Bundes-

wehr (ASBW) in Köln. An das Zentralsystem sind alle MAD-Gruppen einschließ-

lich der MAD-Gruppe -S- in Bonn angeschlossen!?!,

Bei den MAD-Gruppen sind jedoch lediglich Terminals installiert, eigene Spei-

cher- bzw. Verarbeitungsanlagen sind dort nicht vorhanden. Die Untergliederun-

gen der MAD-Gruppen sind an die zentrale Datenverarbeitungsanlage des ASBW

nicht angechlossen, sie müssen ihren gesamten Datenverkehr über die Gruppen

abwickeln.

Jede MAD-Gruppe unterhält darüber hinaus ein begrenztes Datenarchiv, dieses

wird manuell geführt und enthält neben Personendaten auch Daten über Organi-

sationen und Sachen. Nach internen Weisungen soll die Aufbewahrungsdauer die-

ser Daten zwei Jahre nicht übersteigen.

Das Zentralsystem des ASBW wird gespeist

— durch die MAD-Gruppen (Eigenermittlungen, Hinweise und Mitteilungen an

den MAD),

— durch den Nachrichtenaustausch zwischen BfV, BND, Polizei und MAD!2,

— durch befreundete Dienste (z. B. Nachrichtendienst der in der Bundesrepublik

stationierten Streitkräfte),

— durch die Mitteilungen der Staatsanwaltschaften!??,

Die MAD-Gruppen bereiten die Erkenntnisse datenverarbeitungsgerecht auf und

übermitteln sie an die Zentralanlage des ASBW. Das ASBW wird Alleinbesitzer

120 Siehe 1. TB des BfD, S. 79.

121 Organisation, Innere Sicherheit S. 91.

122 Siehe Zusammenarbeitsrichtlinien vom 23. Juli 1973, veröffentlicht in Frankfurter

Rundschau vom 7. 11. 1979, S. 5.

123 Siehe Ziffer 205, 206 RiStBV; Bek. des BMJ vom 21. 12. 1976 BAnz. Nr. 245.

39

der Daten und hat daher die Befungnis, Daten zu speichern, zu verändern und zu

löschen.

Das Datenverarbeitungskonzept des ASBW ist auf die Herstellung eines Fundstel-

lennachweises ausgerichtet. Insofern bestehen Parallelen zum System NADIS des

BfV. Dies bedeutet, daß die gesammelten Daten nur begrenzt — über die Akten-

zeichen und Grunddaten — recherchierfähig sind. Das ASBW strebt jedoch eine

Ausweitung der Recherchierfähigkeit an.

Verbindungen zu anderen Behörden

Das ASBW unterhält keine Online-Verbindungen zu anderen Datenverarbeitungs-

systemen.

.

Datenabgleiche zwischen MAD einerseits und BND sowie BfV andererseits finden

durch Magnetbändertausch statt. Diese Abgleiche führen jedoch zunächst nur zu

einer negativen oder positiven Auskunft. Positive Auskünfte lösen andererseits

automatisch Auskunftsersuchen im Wege der Amtshilfe aus.

Möglich ist auch, daß jede positive Auskunft sofort maschinell ausgedruckt wird.

Eine Bestätigung dafür war jedoch nicht zu erlangen.

Auskunftsersuchen an das Bundeszentralregister werden in aller Regel nach $ 39

Abs. 1 Nr. 3 BZRG abgewickelt!**. Danach hat das ASBW Anspruch auf unbe-

schränkte Auskunft aus dem BZR.

Auch hier gibt es gewisse Anzeichen, daß zwischen dem ASBW und dem BZR von

Zeit zu Zeit Datenabgleiche durch Austausch von Magnetbändern vorgenommen

werden. Eine Bestätigung derartiger Abgleiche war jedoch nicht zu erlangen.

Nach 8 18 Abs. III MRRG!? steht dem MAD eine über den Grunddatensatz hin-

ausgehende Auskunft zu. Auskunftsersuchen an die Meldebehörde werden in aller

Regel förmlich gestellt.

Datenverbindungen zu Melderegistern oder zentralen Adressenregistern bestehen

nicht.

Auskünfte aus dem INPOL-System erlangt das ASBW ausschließlich durch förm-

liche Amtshilfeersuchen, es sei denn, daß durch den Nachrichtenaustausch auf

Grund der Zusammenarbeitsrichtlinien!?° Daten zum ASBW gelangen oder beim

Datenabgleich mit BfV und BND dort aufgefunden werden.

Löschung von Speicherungen

Das ASBW hat hausinterne Löschungsrichtlinien!?’, Diese Richtlinien sind an die

NADIS-Löschungsrichtlinien angepaßt, beinhalten jedoch die spezifischen Be-

124 Siehe BZRG BGBl. 1976 I, S. 2005.

125 Siehe MRRG BGBl. 1980 I, S. 1429.

126 Siehe Zusammenarbeitsrichtlinien vom 23. Juli 1973; veröffentlicht in Frankfurter

Rundschau vom 7. 11. 1979, S. 5.

127 3. TB des BfD, S. 56.

40

lange der Bundeswehr hinsichtlich Dienstzeit, Ablauf der Wehrpflicht usw. Die

technische Ausstattung des ASBW läßt eine elektronische Fristenüberwachung zur

Zeit noch nicht zu. Daher wird die Überwachung der Löschungsfristen manuell

betrievben. Zur Zeit werden Richtlinien vorbereitet, die neben der Datenlöschung

auch den Umfang der Speicherungen beim ASBW festlegen.

Führen Ermittlungen des MAD zu dem Ergebnis, daß verdächtige Personen un-

verdächtig sind, erfolgt die Rehabilitierung in der Sicherheitsakte. Die vorhande-

nen Daten werden nicht gelöscht, der Betroffene erhält keine Nachricht.

Da das DV-System des ASBW ähnlich wie das NADIS-System als Aktennachweis

konzipiert ist, erfordert eine Datenlöschung eine gleichzeitige Aktenvernichtung.

Dies ist jedoch beim ASBW nicht die Regel, sondern die Ausnahme. Eine gene-

relle Aktenvernichtung nach Löschung im DV-System erfolgt nicht.

4. Bundesnachrichtendienst — BND —

Der BND als Auslandsnachrichtendienst der Bundesrepublik Deutschland unter-

hält in Pullach bei München eine zentrale Datenverarbeitungsanlage. Diese An-

lage enthält eine Vielzahl von Dateien, in denen personenbezogene Daten verar-

beitet werden. Kernstück dieser personenbezogenen Dateien ist die Personenzen-

traldatei.

Soweit Außenbüros des BND mit Terminals ausgestattet sind, verfügen sie nicht

über eigene Datenspeicher oder Datenarchive, sondern sie sind ausschließlich auf

die Zentralanlage angewiesen.

Das Zentralsystem der BND wird gespeist

— durch den BND selbst (Eigenermittlungen, Hinweise),

— durch den Nachrichtenaustausch zwischen BfV, MAD, Polizei und BND!28,

— durch befreundete Dienste (z. B. Nachrichtendienste der Natostaaten),

129_

— durch die Mitteilungen der Staatsanwaltschaften

Alle beim BND eingehenden Vorgänge werden bei der Zentrale datenverarbei-

tungsmäßig aufbereitet und in das System eingefügt. Der BND wird Alleinbesitzer

der Daten und dadurch befugt zu speichern, zu verändern und zu löschen.

Das EDV-Konzept des BND ist auf die Herstellung eines Fundstellennachweises

mit Schwerpunkt Sachinformationen ausgerichtet!*°. Insofern bestehen Parallelen

128 Siehe Zusammenarbeitsrichtlinien vom 23. Juli 1973, veröffentlicht in Frankfurter

Rundschau vom 7. 11. 1979, S. 5.

129 Siehe Ziffer 205, 206 RiStBV; Bek. des BMJ vom 21. 12. 1976 BAnz. Nr. 245.

130 Dies ergibt sich auch aus dem Auftrag des BND, siehe insoweit die Dienstanweisung

des Chef des Bundeskanzleramtes vom 4. 12. 1968; abgedruckt bei Stern, a.a.O.

S. 186 und der Teilabdruck in Innere Sicherheit, S. 94.

41

zum System NADIS des BfV. Anders als das System NADIS ist das BND-System

jedoch weitergehend recherchierfähig.

Besonders problematisch wird beim BND, wegen des hohen Wertes der Eigensi-

cherung von Mitarbeitern und Informationen, die Sicherung der Datanübertra-

gungswege gesehen. Daraus resultieren auch die deutlichen Vorbehalte des BND

gegen Online-Verbindungen (z.B. führen die Datenleitungen des BZR durch das

Gebiet der DDR).

Verbindungen zu anderen Behörden

Der BND unterhält keine Onlinie- Verbindungen zu anderen Datenverarbeitungs-

systemen.

Datenabgleiche und Informationsaustausch zwischen den Nachrichtendiensten

finden durch Magnetbändertausch statt. Dies dient einmal der Datensicherung

und zum anderen der erforderlichen gegenseitigen Unterrichtung.

Ob diese Abgleiche unmittelbar zum Ausdruck der Informationen führen oder ob

beim Auffinden einer brauchbaren Information ein Auskunftsersuchen gestellt

wird, blieb geheim.

Möglich ist jedoch, daß jede positive Auskunft sofort maschinell ausgedruckt

wird. Eine Bestätigung dafür war jedoch ebenso wie bei BfV und MAD nicht zu

erlangen.

Auskunftsersuchen an das Bundeszentralregister werden teilweise nach $ 39

Abs. I Nr. 3 BZRG'!}!, zu einem anderen Teil aus operativen Gründen über Be-

hörden mit unbeschränktem Auskunftsrecht abgewickelt.

Es gibt gewisse Hinweise darauf, daß zwischen dem BZR und dem BND von Zeit

zu Zeit Datenabgleiche durch Austausch von Magnetbändern stattfinden!?, Eine

Bestätigung derartiger Abgleiche war jedoch nicht zu erlangen.

Nach $ 18 Abs. II MRRG! steht dem BND eine über den Grunddatensatz hin-

ausgehende Auskunft aus den Meldedateien der Städte und Kreise zu. Derartige

Auskünfte erlangt der BND, sofern nicht operative Gesichtspunkte entgegenste-

hen, in aller Regel über förmliche Auskunftsersuchen. Online-Verbindungen zu

Melderegistern oder Landesadressenregistern bestehen nicht.

Auskünfte über Kfz-Halter werden vom BND durch Stellung förmlicher Ersuchen

an die Zulassungsstellen oder das KBA gewonnen. Rechtsgrundlage ist dabei $ 26

131 Siehe BZRG, BGBl. 1976 I, S. 2005.

132 5. TB des BfD, S. 19.

133 Siehe MRRG, BGBl. 1980 I, S. 1429.

42

Abs. V StVZO!*, Aus Geheimhaltungsgründen werden derartige Anfragen teil-

weise über andere Behörden abgewickelt.

Eine Datenverbindung zum System INPOL besteht nicht. Zur Auskunft ist die

Stellung eines förmlichen Amtshilfeersuchens notwendig.

Löschung von Speicherungen

Seit August 1980 hat der BND bereichsspezifische Löschungsrichtlinien in Kraft

gesetzt!?, Diese Richtlinien sind an die NADIS-Löschungsrichtlinien angepaßt,

enthalten jedoch spezifische Regelungen, die ein Abweichen zulassen. Die Regel-

zeit für Löschungen beträgt danach 15 Jahre nach Speicherung bzw. der letzten

Bewegung in einer Akte. Löschungsfristen werden weitgehend elektronisch über-

wacht. Lediglich für Datenbestände aus den 60er Jahre trifft diese Aussage nicht

Zu

Da die Dateien des BND in aller Regel lediglich ein Fundstellenregister sind!®, er-

langt die Löschung in der Datei nur Wirkung, wenn gleichzeitig auch die entspre-

chenden Akten vernichtet werden. Nach Auskunft des BND ist dies gewährleistet.

Dem BfD sind die Löschungsrichtlinien des BND nicht weitgehend genug, nach

seiner Ausffassung sind viele Daten auch unter Berücksichtigung der Aufgaben

des BND zu einem früheren Zeitpunkt löschungswürdig

l37.

Datensicherung und Datenschutz

Da die Daten des BND in besonderem Maße sensibel sind, wird auf Datensiche-

rung besonderer Wert gelegt.

Neben der organisatorischen Sicherung, z.B. Zugriff nur durch Sachbearbeiter

bestimmter Abteilungen, Zugang zu bestimmten Abteilungen nur durch Sonder-

ausweis, Zugriffshierarchie nach Verantwortlichkeit, sind die Daten in besonde-

rem Maße technisch gesichert. Nur durch Überwindung dieser technischen Sper-

ren ist letztlich ein Zugriff auf Daten möglich.

Da beim BND die Inanspruchnahme von Daten lückenlos dokumentiert wird, be-

steht auch darin eine gewisse Sicherung.

Hinsichtlich des Datenschutzes sind neben den hausinternen Datenschutzmaßnah-

men die Kontrollen des BfD zu nennen. Der BND gewährt dem BfD nicht unbe-

grenzt Einblick in den Bildschirm. Daran haben sich öfter Konflikte, die ihren

Niederschlag in den Datenschutzberichten gefunden haben, entwickelt!?. Grund

134 Lütkes/Meier/Wagner,

Straßenverkehrs-Kommentar,

Loseblattsammlung,

Bd. 5

Anm. 8 zu $ 26; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, Köln etc., 1980,

S. 27.

135

Siehe 4. TB des BfD, S. 32.

136

Siehe 5. TB des BfD, S. 96.

137

4. TB des BfD, S. 32; ebenso 5. TB des BfD, S. 98.

138

2. TB des BfD, S. 49; 3. TB des BfD, S. 54; 5. TB des BfD, S. 76.

43

dieser Haltung des BND ist der absolute Quellenschutz. Dabei ist zu bedenken,

daß Mitarbeiter des BND im Ausland ihre Tätigkeit in der Illegalität ausüben und

bei Entdeckung mit schwersten Strafen bis hin zur Todesstrafe rechnen müssen.

Streitig ist auch, ob die Prüfungskompetenz des BfD auch personenbezogene Da-

ten von Ausländern, die sich im Ausland aufhalten, umfaßt. Der BfD und sein

Amtsverständnis bejahen diese Frage. Nach der einfachgesetzlichen Regelung des

BDSG muß eine derartige Kompetenz jedoch ernsthaft angezweifelt werden.

5, Zoll

Der Zoll betreibt ein auf seine Belange zugeschnittenes, mit spezifischen Anwen-

dungen versehenes Informationssystem — INZOLL —, Das System soll in sei-

ner Endausbaustufe allen Zolldienststellen zur Verfügung stehen. Neben perso-

nenbezogenen Daten beinhalten die Dateien des Systems Fallhinweise und Akten-

fundstellen. INZOLL ist voll recherchierfähig und wird zusätzlich zu statistischen

Zwecken genutzt.

Zur Zeit sind an INZOLL 16 Zollfahndungsämter und 21 Zollfahndungszweigstel-

len mit eigenen Terminals angeschlossen. Bei diesen Fahndungsstellen erfolgt die

Datenerfassung dezentral.

Für weitere 89 Benutzer des Systems INZOLL — Hauptzollämter, Oberfinanzdi-

rektionen — erfolgt die Datenerfassung und Abfrageabwicklung zentral bei der

Systemgruppe INZOLL in Bonn. Dieser Benutzerkreis verfügt nicht über eigene

Terminals, er ist auf die Vermittlertätigkeit der Systemgruppe INZOLL angewie-

sen

INZOLL wird gespeist

— durch eigene Feststellungen, Beobachtungen und Ermittlungen,

— durch ausländische Amts- und Rechtshilfeersuchen,

— durch Fremdmitteilungen — Mitteilungen anderer in- und ausländischer Be-

hörden.

Soweit der Zoll auf den aktuellen Fahndungsbestand des INPOL-Systems zurück-

greifen kann, beim Zollkriminalinstitut in Köln ist ein INPOL-Terminal aufge-

stellt!*°, finden diese Fahndungsnotierungen keinen Eingang in das System IN-

ZOLL.

Zugriffsberechtigung

Auf den INZOLL-Bestand können direkt nur die Zollfahndungsämter mit ihren

Untergliederungen zugreifen. Zugriff über die Systemgruppe INZOLL haben die

139 Siehe 3. TB des BfD, S. 22; 4. TB des BfD S. 33; 5. TB des BfD, S. 98.

140 Siehe 1. Dateienbericht des BMI vom 25. 4. 1979, S. 7a; 4. TB des BfD, S. 33.

44

Hauptzollämter und Oberfinanzdirektionen. Die Grenzzollämter haben bisher

nur die Möglichkeit, über die Zollfahndungsämter Daten aus dem INZOLL-

System zu erlangen. Andere Behörden erhalten Auskünfte aus INZOLL nur über

förmliche Amtshilfeersuchen. Dies trifft auch für die Finanzämter zu. Die Gren-

zen der Auskunft werden von 8 30 AO bestimmt!“!.

Verbindung zu anderen Behörden

Online-Verbindungen von INZOLL zu anderen Systemen z. B. BZR, AZR, KBA,

BfV, MAD oder BND gibt es nicht.

Die Zugriffsmöglichkeit auf den aktuellen Fahndungsbestand des INPOL-Sy-

stems führt, wie bereits ausgeführt, nicht zum Einspielen dieser Daten in das Zoll-

system.

Löschung von Daten

Bereichsspezifische Löschungsrichtlinien für INZOLL gibt es nicht, sie sind zur

Zeit in Arbeit; verfahren wird derzeit nach vorläufigen innerdienstlichen Weisun-

gen. Danach haben eine sofortige Löschung zur Folge: falsche Anschuldigung,

unbegründeter Verdacht und Tod des Betroffenen. Für alle anderen Fälle ist die

Löschung an die zur Zeit 10 Jahre betragende Aktenaufbewahrungsfrist ange-

lehnt. Löschungsfristen werden vom System INZOLL elektronisch überwacht.

Ausschreibung zur Zollrechtlichen Überwachung

Das Zollkriminalinstitut speichert Ausschreibungen zur Zollrechtlichen Überwa-

chung auch in den INPOL-Bestand, gemäß den Grundsätzen der PDV 384.2, ein.

Der BfD vertritt dazu die Auffassung, daß eine derartige Ausschreibung nur zoll-

rechtliche Maßnahmen auslösen kann!*, Dem ist vom Grundsatz her zuzustim-

men, verkannt wird dabei jedoch, daß $ 163 StPO und $ 53 OwiG die Polizei auch

hinsichtlich von Steuerstraftaten bzw. Steuerordnungswidrigkeiten bindet.

Eine zollrechtliche Überholung kann daher sehr wohl von Polizeivollzugsbeamten

durchgeführt werden. Aus diesem Grund ist gegen die Speicherung der Zollrechtli-

chen Überwachung im System INPOL auch kein Einwand zu erheben.

Entwicklungstendenzen

Das INZOLL-System soll in seiner Endausbaustufe allen Zolldienststellen zur

Verfügung stehen. Dazu sollen die zollspezifischen Merkmale und die Recher-

chierfähigkeit von personenbezogenen Daten, Fall- und Vorgangshinweisen stän-

dig verbessert werden.

141 Siehe dazu Goll, Steuergeheimnis und abgabenrechtliche Offenbarungsbefugnis, NIW

1979, S. 90ff.

142 4. TB des B{D, S. 33.

45

IV. Informationstechnik im Sicherheitsbereich und

Entwicklungstendenzen

Neben der Beachtung der gesetzlichen Grenzen ist auch die Angemessenheit der

eingesetzten Mittel Voraussetzung für das rechtmäßige Handeln der Sicherheitsbe-

hörden. Die fast schrankenlose Inanspruchnahme der Computertechnologie

durch die Sicherheitsbehörden gefährdet das Vertrauensverhältnis zum Bürger,

weil die Transparenz fehlt. So entstehen Ängste hinsichtlich der Sicherung der

Persönlichkeitsrechte; Ängste, die dadurch verstärkt werden, daß moderne Infor-

mationstechnik es erlaubt,

— nahezu unbegrenzt richtige und falsche Informationen über jeden Bürger zu

speichern,

— diese für jeden guten und schlechten Zweck zu verwenden,

— und gestattet, sie in Windeseile an gutwillige wie böswillige Interessenten zu

übermitteln!®,

Die Phantasie reicht kaum aus, sich die Anwendungen der modernen Informa-

tionstechnik vorzustellen!**, Neben den Anwendungen der beschriebenen Systeme

INPOL, NADIS, MAD, BND und INZOLL sind heute bei den Sicherheitsbehör-

den Bildübertragungen und Fingerabdruckübertragungen über eigene Leitungs-

wege üblich. Informationen werden, sofern nicht in Dateien verfügbar und abruf-

bar, über Fernkopierer oder Richtfunkstrecken übermittelt. Bei Großveranstal-

tungen werden, neben den Foto- und Filmtrupps zur Beweissicherung, Bildüber-

tragungen in die Einsatzzentralen über fest installierte Richtstrecken oder mobile

Übertragungswagen bzw. Hubschrauber ermöglicht. Zentrale Verkehrsleitzentra-

len erfassen mit ihren Kameras neuralgische Punkte. Sie lassen neben der Ver-

kehrsanwendung auch die Überwachung von Veranstaltungen, die Unterstützung

von Fahndungen, die Sperrung ganzer Straßenzüge und die Fertigung von Por-

trätfotos zu!®, Dabei macht die Videotechnik die Speicherung und Auswertung

möglich. Beobachtungen bei Dunkelheit werden mit Hilfe von Restlichtaufhellern

und Infrarotgeräten durchgeführt und über Funknetze an die Einsatzzentralen

weitergemeldet. Datenfunk ist kein Zauberwort, sondern Realität. Geräte in der

Größe von Taschendiktiergeräten ermöglichen den unmittelbaren Zugang zu den

Informationssystemen.

Es bereitet technisch keine Schwierigkeit, die Überfallkameras der Banken und

Kreditinstitute mit Einrichtungen der Sicherheitsbehörden zu verbinden.

143 V. Schoeler, Datenschutz zur Wahrung der Rechte und Freiheit des Einzelnen, in BMI-

Mitteilungen Nr. 20 1982, S. 6.

144 Siehe Meyer-Larsen, Die neue Welt von 1984 in Der Spiegel 1983 Nr. 1, S. 19ff., mit

einer Darstellung nachrichtendienstlicher Mittel und der Darstellung der bekannten In-

formationssysteme der Sicherheitsbehörden; Steinmüller, Der aufhaltsame Aufstieg

des Geheimbereichs in Kursbuch Nr. 56.

145 Steinmüller, Kursbuch Nr. 56, S. 186.

46

In Großstädten ist die computerunterstützte Einsatzleitung eingeführt worden

l46.

Ziel ist die Schaffung eines umfassenden Kommunikationssystems, die Automati-

sierung des Nachrichtenflusses für die Einsatzleitung und die allgemeine Vor-

gangsbearbeitung. Dazu wurden die bei der Ereigniserfassung weitgehend auto-

matisch anfallenden Daten durch ein Einsatzleitprogramm mit den polizeispezifi-

schen Dateien und über Dialoge mit den Bearbeitern in einen logischen Zusam-

menhang gebracht. Gleichzeitig erfolgt eine Ereignisdokumentation. An das Sy-

stem sind angeschlossen

— Funkmeldesystem

— Überfall-/Einbruchsmeldeanlage,

— Informationssystem INPOL und PIKAS NW,

— Fernschreibnetz der Polizei.

Über die genannten Datenquellen fließen die Informationen automatisch zu. Der

Verbund mit den Informationssystemen der Polizei ermöglicht gleichzeitig den

Zugriff auf überörtliche Fahndungs-, Führungs- und Einsatzdateien

147.

Alle genannten Anwendungen stehen auch den mit Datensichtgeräten ausgestatte-

ten Dienststellen der Schutz- und Kriminalpolizei zur Verfügung.

Es ist beabsichtigt, dieses System so auszubauen, daß später eine automatisierte

Vorgangsbearbeitung und Kriminalitätsauswertung und im Zusammenwirken mit

dem DISPOL-System ein technischer Arbeitsplatz entsteht, der darüber hinaus

Konferenzschaltungen auf Bundes- und Landesebene ebenso ermöglicht wie Tele-

bildübertragungen und Übertagungen über Fernkopierer

l48_

Die technischen Anwendungen der Nachrichtendienste können in der Öffentlich-

keit nicht so dargestellt werden wie die Informationstechniken der Polizei. Festste-

hend ist jedoch, daß der Informationsaustausch und die Informationsgewinnung

sich nach den modernsten Gesichtspunkten vollzieht. Daten- und Bildnetze zählen

ebenso dazu wie Spezialmikrophone, Spezialkameras, Infrarotgeräte, Fernkopie-

rer, Peilfahrzeuge, Observationsfahrzeuge und Geräte zur technischen Funk- und

Satellitenaufklärung

l49_

Die Tendenz geht dahin, durch den technischen Fortschritt in der Microelektronik

und bei der Entwicklung neuer Übertragungsmedien verbesserte Kommunika-

tionsformen zu finden. Gedacht ist an digitale Vermittlungsnetze für Sprach-,

146

Lehmann, Ein Jahr computerunterstützte Einsatzleitung, Erfahrungen/Zukunftsper-

spektiven, Die Polizei 1981, S. 336ff.

147

Sengespeik, Eine technische ‚‚,Revolution‘‘ in der Kölner Einsatzleitstelle: CEBI, Die

Polizei 1981, S. 340; siehe auch ‚,Die Einsatzleitstelle aus der Retorte‘‘ in Polizei Jour-

nal Nr. 3 1982, S. S6ff.

148

Lotz/Funk, DISPOL, PTV 1981, 226.

149

Siehe dazu der Spiegel Nr. 1 und 2/1983 — Auf dem Weg zum Überwachungsstaat,

Sternsdorf.

47

Text-, Daten- und Bildkommunikation. Die Übertragungszeiten sollen verkürzt

150.

und eine Effizienzsteigerung erreicht werden

Fraglich ist jedoch, ob die derzeitigen und zukünftigen Informationssysteme der

Sicherheitsbehörden mit ihrer Zusammenballung von Informationen, die die Frei-

heit der Einzelnen gefährden, kontrollierbar sind. Fraglich ist auch, ob der Daten-

schutz mit seinem Instrumentarium die Informationsmacht der Sicherheitsbehör-

den begrenzen kann

151.

Zweifel sind angebracht. Erforderlich erscheint ein Reagieren vor Einführung

neuer Technologien. Es kommt entscheidend darauf an, Freiheitsbedrohungen

schon in ihren Anfängen entgegenzuwirken und nicht erst dann, wenn eine Mehr-

heit sich betroffen fühlt.

Bedroht ist zunächst immer die Freiheit von Einzelnen und von Minderheiten. Die

Freiheit stirbt zentimeterweise; sie stirbt dort, wo es der Mehrheit nicht auffällt

und wo es ihr gleichgültig ist.

Damit wird deutlich, daß Datenschutz nur ein Teilbereich der Bemühungen ist,

Freiheit zu bewahren und Staatsmacht zu begrenzen. Auch hinsichtlich der neuen

Informationstechniken gilt es mißtrauisch zu sein, damit ausufernde Informa-

tionstechnik und übermäßige Informationsmacht rechtzeitig erkannt und zumut-

bar begrenzt wird. Dies gilt vor allem für die in Aussicht genommene fünfte Gene-

ration informationstechnischer Systeme, deren weiterentwickelte Leistungsstufen

etwa ab 1995 zur Verfügung stehen werden

152.

150 Ohmann, Neue Kommunikations- und Informationsformen der achtziger Jahre, Die

Polizei 1981, S. 339; Steinmüller, Kursbuch Nr. 56, S. 187f.; Krückenberg, Informa-

tionstechnologie der Zukunft, BKA-Vortragsreihe Bd. 28. S. 37ff.

151 Erhebliche Zweifel bei 7iefgen, Anspruch und Realität des Datenschutzes, im Staat der

‚‚Inneren Sicherheit‘‘, S. 122ff.

152 Krückenberg, BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 46.

48

B. Überblick über die Rechtsprobleme der

sicherheitsbehördlichen Datenverarbeitung

Datenverarbeitung hat im Bereich der Sicherheitsbehörden eine Vielfalt von Ein-

zelproblemen rechtlicher und rechtspolitischer Art geschaffen. Diese Probleme

gruppieren sich um den Grundkonflikt von gegensätzlichen Interessen und harmo-

nisierungsbedürftigen Verfassungsdirektiven. Hochrangige öffentliche Interessen

und grundrechtliche Basiswerte streiten um den Vorrang. Dieser Grundkonflikt

durchzieht zwar alle Bereiche des öffentlichen Lebens. Er tritt aber dort besonders

zugespitzt zutage, wo zur Erfüllung wichtiger öffentlicher Aufgaben vom Staat

hochentwickelte, technische Systeme eingesetzt werden!.

Die einsetzende rechtswissenschaftliche Diskussion machte deutlich, daß Termini

wie Amtshilfe, Persönlichkeitsrecht, Datenschutz, Datensicherheit, Datenüber-

mittlung und Datenverarbeitung eine neue Qualität erhalten haben*. Sie macht

auch deutlich, daß die Systemanwendungen Rasterfahndung und Erstellung von

Persönlichkeitsprofilen mit den derzeitigen Normen des Polizei- und Strafrechts

nur schwer zu bewältigen sind?.

Ein weiterer Problemschwerpunkt ist die Frage, ob Informationsgewinnung und

Verarbeitung als Grundrechtseingriff zu werten sind. Dies, weil die klassische Ver-

sion des Eingriffs deshalb nicht weiter hilft, weil diese Tätigkeiten sich meist un-

sichtbar und unfühlbar vollziehen. Die für einen Eingriff plädierende Liste der

Autoren ist eindrucksvoll*. Es darf aber nicht verkannt werden, daß es auch

rechtswissenschaftliche Stimmen gibt, die nachdrücklich die Eingriffsqualität ab-

lehnen).

] In der Tendenz ebenso Erbel, Datenschutz und Datenschutzkontrolle, RiA 1981, 1.

2 Schlink, Die Amtshilfe, S. 204 ff.; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden,

S. 5ff.; Bull, Datenschutz contra Amtshilfe, DÖV 1979, S. 689; Seidel, Persönlichkeits-

rechtliche Probleme der elektronischen Speicherung privater Daten, NJW 1970,

S. 1581; H. P. Schneider, Öffentlichkeitsfahndung und Persönlichkeitsrechte, BKA-

Vortragsreihe Bd. 25, S. 37ff.

3

Seeber, Rasterfahndung und Datenschutz, Kriminalistik 1981, 203; Riegel, Rechts-

probleme der Rasterfahndung, DNP 1981, )9; Simon/Taeger, Rasterfahndung, S. 20.

4 Denninger, ZRP 1981, 232; Goebel, Amtshilfe durch Informationshilfe, S. 60; Schoreit,

ZRP 1981, 75; Evers, Rechtsschutz und Verfassungsschutz, ZRP 1980, 110f.; Gusy,

DÖV 1980, 432; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 19; derselbe: NIW

1979, 953; Schatzschneider, Ermittlungstätigkeit der Ämter für Verfassungsschutz und

Grundrechte, S. 129ff., W. Schmidt, Amtshilfe als Informationshilfe, ZRP 1979, 187;

vergleiche für die Datenschutz-Kommentarliteratur Simitis u.a. Kommentar zum

BDSG, 2. Aufl., Rdnr. 17ff. — Einleitung — und Rdnr. Sff. zu $ 1.

Gallwas, Staat 18 (1979), Verfassungsrechtliche Grundlagen des Datenschutzes, S. 510,

der meint, daß die These von der Eingriffsqualität keine Gefolgschaft gefunden habe;

Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 22 ff.; Lohschelder, Staat 20 (1981), Raster-

fahndung — polizeiliche Ermittlung zwischen Effektivität und Freiheitsschutz, S. 359;

zweifelnd Krause, DVR 1980, 238ff.

49

I. Datenschutz im Sicherheitsbereich zwischen politischer,

standesrechtlicher und wissenschaftlicher Darstellung

Politisch war beabsichtigt, mit dem Datenschutzgesetz eine Regelung zu finden

zwischen den Polen Effektivität der Verwaltung und größmöglichem Schutz des

Individuums®.

Dabei wurde das Datenschutzgesetz politisch als Daten-Grundschutz eingestuft.

Sonderregelungen, die darüber hinausgehen, sollten in Spezialvorschriften aufge-

nommen werden’. Persönlichkeitsschutz, Privatsphäre und Selbstbestimmungs-

recht sollte ein hoher Stellenwert eingeräumt werden?.

Trotz dieser guten Absichten hat die Bundesregierung einmal wegen der neuen

Rechtsmaterie und zum anderen wegen der Unbestimmbarkeit der Ziele des Da-

tenschutzgesetzentwurfs eine unverhältnismäßig lange Zeit bis zur Normierung

der Probleme verstreichen lassen. Sie hat den Grundsatz, durch vorausschauende

Planung auf den Gang der Entwicklung Einfluß zu nehmen, sträflich vernachläs-

sigt?.

Nicht zuletzt dieser Verzögerung ist es zuzurechnen, daß die DV-Systeme der Si-

cherheitsbehörden in den rechtsfreien Raum hinein entwickelt und verknüpft wur-

den. Daß ein Istzustand geschaffen wurde, der politisch undurchschaubar und da-

tenschutzrechtlich kaum kontrollierbar wurde. Ein Zustand, der verfassungsrecht-

lich unbefriedigend, zum Grundstein einzelner Skandale oder Unregelmäßigkeiten

wurde.

Durch Versäumnisse der Rechspolitik entstand so eine Situation, die Unsicherheit

hinsichtlich des Schutzes der Privatsphäre und Mißtrauen und Angst in bezug auf

die DV-Systeme der Sicherheitsbehörden erzeugte!®,

Rechtswissenschaftliche Veröffentlichungen zum Datenschutz bei den Sicherheits-

behörden fanden vielfach Autoren, die in die Sicherheitsbehörden, Standesorgani-

6 Groß — FDP —, Rede vor dem Deutschen Bundestag, BT. — Drucks. VI1/4025.

7 Wernitz — SPD —, Rede vor dem Deutschen Bundestag, Dokumentation Datenschutz

der Friedrich-Naumann-Stiftung, S. 86.

8 Gerster — CDU/CSU —, Rede vor dem Deutschen Bundestag, Dokumentation Daten-

schutz der Friedrich-Naumann-Stiftung, S. 133.

9 Das Gegenteil behauptet Genscher, Dokumentation einer Anhörung zum Referenten-

entwurf eines Bundesdatenschutzgesetzes vom 7. bis 9. 11. 1972, Hsg. Bundesminister

des Inneren, Bonn 1973 — Anhörung 1972 —, S. 3.

10

Siehe ‚,Schutz vor den Staatsschützern ‘‘, Gunter Hoffmann, Die Zeit vom 20. 4. 1979;

‚„Registrierung Unverdächtiger muß aufhören‘‘, Ulrich Lüke, Die Welt vom 18. 5. 1979;

‚„„‚Rechtsstaat im Raster‘‘, Stefan Geiger, Stuttgarter Zeitung vom 4. 2. 1980; ‚,Es gibt

keine Freiräume für Datensammlungen‘‘, Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 17. 12.

1979; ‚,Betroffen kann jeder sein‘‘, Kieler Nachrichten vom 5. 2. 1982; ‚,Ein Schlepp-

netz, vor dem keiner sicher ist‘‘, Wulf Reimer, Süddeutsche Zeitung vom 13. 1. 1982.

50

sationen oder den Datenschutz eingebunden waren!!. Dies hat zu interessen- und

standesbezogenen Auseinandersetzungen geführt. Daraus ist zwar eine lebhafte

rechtswissenschaftliche Diskussion entstanden, zu Problemlösungen hat dies aber

wenig beigetragen. Zum Teil hat es daran gelegen, daß versucht wurde, die Pro-

bleme mit dem vorhandenen gesetzlichen Instrumentarium zu lösen. Es wurde die

Scheu, den durch die DV-Entwicklung erforderlich gewordenen Verrechtlichungs-

prozeß einzuleiten, deutlich!?,

Die wissenschaftliche Darstellung des Datenschutzes im Sicherheitsbereich hat we-

gen der Unbestimmtheit und Unbestimmbarkeit des BDSG Schwierigkeiten, ein

Profil zu finden. Dies liegt daran, daß das BDSG kompromißhafte Züge trägt und

viele Zielkonflikte in Generalklauseln verlagert. Ein weiterer, die wissenschaftliche

Darstellung erschwerender Punkt liegt dort, wo Sicherheitsbehörden sich gegen je-

den Einblick abschotten und sich aus der öffentlichen Diskussion ihrer Aufgaben,

Befugnisse, Methoden, Erfolge und Mißerfolge heraushalten!?.

1. Das Erfordernis wissenschaftlicher, rechtsfortbildender Untersuchung

Der Schutz der Persönlichkeit, der Privat- und Intimsphäre ist kein neues Pro-

blem'!*. Im Hinblick auf die wachsende Gefährdung durch technisch-elektronische

Instrumente hat die wissenschaftliche Diskussion sich in den letzten Jahren inten-

siviert. Ungeklärt geblieben ist das geschützte Rechtsgut selbst. Gerade vom Ver-

fassungsrecht her führt dies zu erheblichen Unsicherheiten; denn in diesem

Rechtsbereich müssen Lösungen erarbeitet werden, die den anfallenden Proble-

men aus Zivil-, Straf- und Verwaltungsrecht in übergreifender, einheitlicher Weise

gerecht werden können‘>.

Angesichts der zahlreichen offenen Fragen der sicherheitsbehördlichen Daten-

schutzauseinandersetzung ist das Anliegen vordringlich gegenüber strenger Zuord-

nung zu bestehenden rechtsdogmatischen Vorstellungen. Mit der Wiedergabe und

Erörterung der bisherigen Lehre und Rechtsprechung wird man die Probleme

nicht lösen können.

11 Siehe insoweit die Veröffentlichung von Bull, Simitis und Riegel als Vertreter des Daten-

schutzes; die Beiträge von Herold, Ermisch, Steinke, Hans Schmid, Ochott, Herrmann,

Nerlich sowie Ernesti, Seeber und Schoreit als Vertreter der Sicherheitsbehörden bzw.

Vertreter von Standesrechten.

12

Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 23 ff.; Arbeitskreis I des FDP-Datenkonges-

ses in Dokumentation Datenschutz der Friedrich-Naumann-Stiftung, S. 213.

13

Siehe die zutreffende Darstellung von Evers, Die Polizei 1980, 236.

14

Siehe Entwurf eines Gesetzes zur Neuordnung des zivilrechtlichen Persönlichkeits- und

Ehrenschutzes, BT.-Drucks. I11/1237; Gierke, Deutsches Privatrecht, Bd. I 1895, S. 703

und Motive zum BGB 2, 728.

15

Die Problematik aus der Perspektive der einzelnen Rechtsgebiete stellt Hubmann dar,

Persönlichkeitsrecht, 2. Aufl. 1967; Rüpke, Der verfassungsrechtliche Schutz der Pri-

vatheit, S. 17.

51

Es geht darum, wissenschaftlich exakt auf eine Ausarbeitung des Privatheitsschut-

zes hinzuführen und ein Lösungsmodell bereitzustellen!®.

Verfassungsrechtlicher Schutz der Privatheit muß auf der Grundlage der verfüg-

baren wissenschaftlichen Aussagen mit dem Datenschutz und den staatlichen Si-

cherheitsinteressen in Einklang gebracht werden.

Die These, mit der Erhebung, Verarbeitung und Übermittlung von personenbezo-

genen Informationen werde in die Grundrechte der Bürger eingegriffen, mag als

Beispiel wissenschaftlicher Ungeklärtheit dienen. In der These treffen sich zwei

Argumentationsstränge. Der eine problematisiert die Informationserhebung

durch die Sicherheitsbehörden und behandelt die Abwehr von Gefahren, die dem

Bürger vom Staat drohen, der geheim die persönlichsten Handlungen erforscht

und die vertraulichsten Situationen belauscht und beobachtet!’. Der andere wurde

durch die Möglichkeit der Datenverarbeitung und des elektronischen Datenver-

bundes initiiert. Sein Problem ist die Macht, die dem Staat durch computerunter-

stützte Zusammenfügung von Informationen zuwächst und so den Bürger kalku-

lierbar und manipulierbar macht!?.

Daran wird deutlich, daß die elektronische Datenverarbeitung fest gefügte wissen-

schaftliche Grundlagen aufgeweicht und in Frage gestellt hat. Es entspricht daher

dem pragmatisch verstandenen Forschungsprozeß, zunächst auf der Grundlage

der verfügbaren wissenschaftlichen Aussagen praktikable Lösungen zu erarbeiten.

Nur so kann, den Gesellschaftsbedürfnissen entsprechend, Rechtsfortbildung be-

trieben werden!?.,

Die grundlegenden Arbeiten von Riegel*°, den Sicherheitsbereich betreffend, sind

geeignet, diesen Prozeß in wissenschaftlicher und rechtsfortbildender Weise zu

fördern.

2. Sicherheit geht nicht vor Datenschutz

Die kritischen Anmerkungen des Bundesbeauftragten für den Datenschutz zur

Datenverarbeitung bei den Sicherheitsbehörden*! haben im Sicherheitsbereich

16

Kriele, Theorie der Rechtsgewinnung 1967, Kap. 8-—-10; Fikentscher, Methoden des

Rechts I, 1975, S. 223ff.

17

Die wissenschaftliche Grundleistung hierzu hat Evers erbracht, Privatsphäre und Ämter

für Verfassungsschutz 1960.

18

Steinmüller, Gutachten für den BMI 1971; Schlink, Die Amtshilfe, S. 170.

19

Rüpke, Der verfassungsrechtliche Schutz der Privatheit, S. 19.

20

Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, 1980.

21

Siehe 3. TB des BfD, S. 45ff.; 4. TB des BfD, S. 21ff., der als Gesamtergebnis fest-

stellt: ‚,Die bei dieser Prüfung gemachten Feststellungen ergeben in ihrer Gesamtheit lei-

der kein erfreuliches Bild. Zum Teil wurden schwerwiegende Verstöße gegen Daten-

schutzrecht festgestellt‘‘, 5. TB des BfD, S. 76ff.

52

und im politischen Raum zu kontroversen Stellungnahmen geführt. Leider wird in

diesen Stellungnahmen mehr mit Schlagworten als mit Argumenten gearbeitet.

Schlagworte wie ‚, Wir wollen keinen Datenschutz, der den Ganoven hilft, sich aus

dem Staub zu machen

6622

‚ „„Nach unserem Verständnis darf Datenschutz nicht

6623

Verbrecherschutz bedeuten

‚ „Wissen sie denn immer noch nicht, was sie

tun?‘‘?* und ‚,Datenschutz ist Tatenschutz‘‘ bestimmen die Reaktion.

Bei dem vorgegebenen Spannungsverhältnis bzw. Zielkonflikt zwischen Möglich-

keit und Wünschen der sicherheitsbehördlichen Datenverarbeitung einerseits und

den rechtlich-gesetzlichen Auflagen zum Schutz der Bürger vor unzulässiger per-

sonenbezogener Datenverarbeitung andererseits sind unterschiedliche, ja kontro-

verse Wertungen natürlich. Dies vor allem, weil der Datenschutz das später gebo-

rene Kind ist. Bei den Sicherheitsbehörden mußte sich daher das Datenschutzbe-

wußtsein im nachhinein konkretisieren und in detaillierter Form ausprägen“.

Dabei ist den Sicherheitsbehörden ihre Tätigkeit vielfach wichtiger erschienen als

die Sphäre privater Lebensgestaltung der Bürger. Sie haben dabei übersehen, daß

ein bestimmter Bereich menschlicher Freiheit der gesamten öffentlichen Gewalt

entzogen ist?. Dieser Bereich ist durch die allgemeine Leitlinie des Art. 1 GG und

die Generalklausel der konkreten Zuordnung des Art. 2 Abs. II GG festgelegt.

Auf diese Fundamente stellt das Bundesverfassungsgericht seine Entscheidungen

zum Schutz von Privatheit und Intimsphäre?.

Bei dieser verfassungsrechtlich eindeutigen Vorgabe kann es nur fehlerhaft sein,

vitale Gemeinschaftsinteressen des Sicherheitsbereichs dem Schutz der genannten

Rechtsgüter überzuordnen“®. Eine solche Auffassung läßt unbeachtet, daß die

Verfassung eine Schutzpflicht für die Gesamtheit der Bürger ebenso begründet wie

gegenüber dem Einzelnen.

Um rechtswidrige Angriffe gegen einzelne Bürger oder den Staat und somit gegen

die Gemeinschaft abzuwehren, bedarf es vordringlich spezieller Ermächtigungen,

nicht jedoch der Suspendierung von Verfassungsbestimmungen.

In seiner verfassungsgewährleistenden Funktion geht Datenschutz daher vor Si-

cherheit. Jede andere Interpretation ist contra legem und daher abzulehnen. Dies

ergibt sich daraus, daß Datenschutz nicht selbst ein Menschen- oder Grundrecht

darstellt, sondern die Form der Menschen- und Grundrechtsverwirklichung in ei-

nem technologischen Teilbereich“.

22

Laufs, BT.-Drucks. IX/5193.

23

Hermann, Darum geht es ‚,Datenschutz‘‘, Der Kriminalist 1979, 310.

24

Ochott, Kriminalistik 1981, 500.

25

Tolksdorf, Polizei und Datenschutz, Kriminalistik 1983, 77.

26

BVerfGE 6, 32.

27

.

Vgl. BVerfGE 27, 344; 33, 367; 34, 205; 34, 238; 35, 35; 35, 202; 38, 105; 38, 312

,

BVerfG in EuGRZ 1983, 577.

28

Rebmann, Kriminalistik 1982, 153.

29

Herold, RuP 1980, 2/80, S. 81.

53

H. Die Kooperation von Bund und Ländern bei

der sicherheitsbehördlichen Datenverarbeitung

Die Systeme INPOL/NADIS sind vom Beginn an als arbeitsteilige Rechner-Ver-

bundsysteme Bund/Länder geplant worden. Dabei war man sich der Schwierigkei-

ten durchaus bewußt, denn die infolge der förderalistischen Struktur von Polizei

und Verfassungsschutz bestehenden Schranken mußten überwunden werden. Ab-

lesen konnte man dies an den unkoordiniert und mit unterschiedlichen Zielsetzun-

gen versuchten EDV-Nutzungen in Bund und Ländern. Technische Schwierigkei-

ten, verfassungsrechtliche Vorbehalte und notwendige Kooperationen waren die

Mangelerscheinungen. Daher galt es beim Aufbau von INPOL/NADIS vor allem

Doppelanwendungen und der Verinselung polizeilicher/nachrichtendienstlicher

Informationssysteme entgegenzuwirken‘. Es galt jedoch auch Unterschiede der

Polizei-/ Verfassungsschutzgesetze und fehlende Präventivzuständigkeiten zu

überwinden. Ein weiterer Schwerpunkt der Bund/Länder-Kooperation wurden

die von den Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder unterschiedlich

vorgetragenen datenschutzrechtlichen Bedenken?!.

Schwierigkeiten bereitete bei diesen Kooperationsbemühungen vor allem die Aus-

legung der unterschiedlichen, auf elektronische Datenverarbeitung und -übermitt-

lung nicht abgestellten gesetzlichen Bestimmungen.

Dies ist mit ein Grund dafür, daß bis heute, sowohl im System INPOL als auch bei

NADIS, Verarbeitungs- und Übermittlungsvorschriften ausschließlich in Verwal-

tungsanordnungen enthalten sind?. Der Mangel, daß Gesetzesfortbildung und

-entwicklung mit dem Fortschreiten der Technik nicht Schritt gehalten haben,

wirkt sich hier nachteilig aus??.

Trotzdem wurde Bund/Länder-EDV-Kooperation zur Notwendigkeit, weil die

herkömmliche Art, Informationen in Karteien, Listen und Akten zu sammeln, an

die Grenze effektiver und ökonomischer Informationshaltung stieß. Mit den Mög-

lichkeiten der elektronischen Datenverarbeitung, anfallende Informationen kom-

pakt zu speichern und in vielfältiger Weise verfügbar zu halten, wurden die Men-

genprobleme bei gleichzeitig effektiverer Auswertbarkeit lösbar**.

Lösbar erscheinen somit die technischen Erfordernisse einer Bund/Länder-Ko-

operation im Sicherheitsbereich. Es hat jedoch den Anschein, daß über die techni-

sche Entwicklung ein Fortschritt erreicht wird, dem ein Defizit an gesetzlichen

Grundlagen gegenüber steht. Deutlich wird dies an den Polizeigesetzen des Bundes

und der Länder sowie der Strafprozeßordnung. Alle diese Normen berücksichti-

30 Schröder, Der Einsatz der Datenverarbeitung bei der Polizei, Polizeiführungsakademie,

Arbeitstagung Datenverarbeitung 1981, S. 219.

31 Krop, Arbeitstagung Datenverarbeitung 1981, S. 37.

32 Siehe Steinmüller, Kursbuch Nr. 56, S. 175ff.

33 Tolksdorf, Kriminalistik 1983, 77.

34 Küster, Kriminalistik 1983, 18.

54

gen bis heute weder die Datenverarbeitung noch die Datenübermittlung *. Sie re-

geln vor allem nicht die Speicherung und Aufbewahrung von Daten.

Die sicherheitsbehördlichen Informationssysteme sind in keinem Bundes- oder

Landesgesetz ausdrücklich erwähnt*®. Sie sind als Einrichtungen des Bundes

durch unveröffentlichte Richtlinien — siehe NADIS- und INPOL-Richtlinien —

errichtet worden. Organisatorisch sind sie dem Bundeskriminalamt, Bundesamt

für Verfassungsschutz, Amt für Sicherheit der Bundeswehr und dem Bundesnach-

richtendienst zugeordnet.

Lediglich für die Errichtung der Systeme NADIS und INPOL läßt sich eine Bun-

deskompetenz finden.

Für NADIS ergibt sie sich aus Art. 87 Abs. IS. 2 GG, denn NADIS stellt seinen

Aufgaben nach eine Zentralstelle zur Sammlung von Unterlagen für Zwecke des

Verfassungsschutzes im Sinne der letzten Alternative dieser Bestimmung dar.

Dementsprechend unterliegt seine Errichtung den Rechtmäßigkeitsanforderungen

dieser Bestimmung. Voraussetzung der Behördeneinrichtung ist demnach ein Bun-

desgesetz. Als gesetzliche Grundlage für NADIS kommt dabei lediglich $ 2 Abs. I

VerfSchG in Betracht, sofern das System als Teil des in dieser Vorschrift aus-

drücklich thematisierten ‚,Bundesamtes für Verfassungsschutz‘‘ qualifiziert wer-

den kann?’. Das wäre jedoch nur dann möglich, wenn NADIS ausschließlich Auf-

gaben wahrnimmt, welche zugleich Aufgaben des Bundesamtes für Verfassungs-

schutz sind. Dies ist jedoch nicht der Fall, da NADIS auch zum Zwecke der Zu-

sammenarbeit des Bundes mit den Ländern errichtet wurde. Damit reichen seine

Aufgaben über diejenigen des Bundesamtes für Verfassungsschutz nach $ 3

BVerfSchG hinaus. Zulässig wird die Errichtung von NADIS aber nur unter dem

Gesichtspunkt, daß Aufgaben der Landesämter für Verfassungsschutz als Zentral-

stellenfunktion nach $ 2 Abs. I VerfSchG wahrgenommen werden.

Die Errichtung von INPOL läßt sich verfassungsrechtlich auf Art. 73 Nr. 10a GG

und Art 87 GG stützen. Danach ist dem Bund einmal die Gesetzgebungskompe-

tenz für die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder auf polizeilichem Gebiet

und zum anderen die Errichtung von Zentralstellen für das polizeiliche Auskunfts-

und Nachrichtenwesen zugestandenS.

In Ausübung dieser Kompetenz wurde das Bundeskriminalamt errichtet. Das

BKAG vereinigt die verfassungsrechtlichen Gebote und normiert Zusammenarbeit

sowie Auskunfts- und Nachrichtenwesen.

35

Wenn man von den Vorschriften über die erkennungsdienstliche Behandlung einmal ab-

sieht.

36

Gusy, Das nachrichtendienstliche Informationssystem, DVR 1982, 255.

37

Gusy, DVR 1982, 255.

38

Riegel, Grundfragen zu den Zentralstellenaufgaben des Bundeskriminalamtes, NJIW

1983, 656.

55

Die Zentralstelleneigenschaft des BKA ist, wie man dem INPOL-System fälschlich

entnehmen kann, nicht total?. Sie ist vielmehr beschränkt auf überregionale und

internationale Zusammenhänge und Erforderlichkeiten“. Dies ergibt sich aus

dem Wortlaut von $ 1 Abs. I in Verbindung mit einer verfassungs- und daten-

schutzkonformen Auslegung von $ 2 BKAG“!,

Mit dem INPOL-System kommt das BKA seiner verfassungsrechtlich normierten

Zentralstellenaufgabe, die ihre einfachgesetzliche Grundlage in $ 2 Abs. I Nr. 1

BKAG hat, nach. Besonderer Erwähnung bedarf hierbei, daß diese umfassende

Informationsaufgabe über das Sammeln, Auswerten und Unterrichten hinaus

keine weiteren Zuständigkeiten verleiht“.

Alle Tätigkeiten des Bundeskriminalamtes, die über diesen Rahmen hinausgehen,

stützen sich auf Kooperationsvereinbarungen der Länder mit dem Bund, es fehlt

an gesetzlicher Aufgabenzuweisung und Befugnisnormen. Soweit im Sicherheits-

bereich eine Datenkooperation über die Systeme NADIS und INPOL hinaus statt-

findet, fehlt es an gesetzlichen Bestimmungen.

1. Länder-Koordination durch Datenverbundkonventionen

Mit der Entwicklung sicherheitsbehördlicher Datenverarbeitung tauchte zwangs-

läufig die Frage der Koordination der unterschiedlichen DV-Systeme auf. Die Un-

terschiedlichkeit stand vor allem einem Datenverbund im Wege. Da die Länder

39 Riegel, Polizei- und Ordnungsrecht, 1981 Hamburg, S. 49; ebenso: Maunz-Dürig/Her-

zog/Scholz, GG-Kommentar, Rdn. 58 zu Art. 87.

40

3. TB des BfD, S. 48ff.; siehe auch Krop Arbeitstagung Datenverarbeitung 1981,

S. 401, der die einschränkende Veränderung des KAN-Konzepts für schädlich hält; 5.

TB des BfD, S. 87.

41

Riegel, NJW 1983, 657; Schoreit, ZRP 1981, 74; soweit dazu eine andere Meinung von

Ermisch, Zielsetzungen und Schwerpunkte des INPOL-System, Arbeitstagung Daten-

schutz 1981, S. 167, der die Auffassung vertritt, daß $ 1 BKAG einschränkend auf $ 2

BKAG wirkt, $ 1 soll demnach lediglich die Ermittlungs- und Unterstützungstätigkeit

des BKA aus $$ 5Sff. betreffen; Kube, Rechtsgrundlagen polizeilicher Datenverarbei-

tung, BKA-Vortragsreihe Bd. 28 1983, S. 99ff. und Kubica/Leineweber, Grundfragen

zu den Zentralstellenaufgaben des Bundeskriminalamtes in NJW 1984, 2068 ff.; vertre-

ten wird bleibt unbeachtet, daß das BVerfG in seinen Grundsatzentscheidungen —

BVerfGE 8, 274; 10, 234; 11, 126; 13, 261 — in ständiger Rechtsprechung entschieden

hat, daß für die Auslegung einer gesetzlichen Bestimmung der in der Vorschrift zum

Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers maßgebend sei. Es hat dabei

ausgeführt, daß die subjektiven Vorstellungen der am Gesetzgebungsverfahren beteilig-

ten Organe oder ihrer Mitglieder über Inhalt, Bedeutung und Ziele der Vorschrift nicht

entscheidend sei. Insoweit wird die amtliche Begründung des BKA-Gesetzes — BT-

Drucks. X1I/178 S. 8 — von Kubica/Leineweber überbetont. Sie übersehen nämlich,

daß die Aufgabenzuweisung des $ 1 Abs. 1 BKAG eine strikte Beachtung des föderati-

ven Prinzips darstellt und nichts an der generellen Länderzuständigkeitvermutung des

Art. 30 GG ändern soll.

42 Riegel, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 50.

56

und der Bund mit dem Aufbau eigener Systeme begonnen hatten, waren im Vor-

feld Systementscheidungen getroffen worden, die einen Verbund nicht unmittel-

bar zuließen®.

Die Koordination war daher zunächst zu einem technischen Problem geworden.

Da jedoch alle DV-Systeme des sicherheitsbehördlichen Verbundes im Prinzip

gleichartigen Aufgabenstellungen unterliegen, konnte eine Lösung gefunden wer-

den. Schwierigkeiten ergaben sich nicht bei den taktischen Anforderungen an die

DV-Technik — sie sind weitgehend identisch —, sie entstanden dort, wo das

Aufgaben-Soll auf Grund der Aufgabenteilung zwischen Bund und Land diffe-

riert.

Da im Verbundsystem aber DV-Anlagen verschiedener Hersteller eingesetzt wer-

den, führt dies zu systemimmanent inkompatibler DV-Technik. Die Verschiede-

nartigkeit der eingesetzten DV-Technik macht erforderlich, daß alle Systembetrei-

ber für gleiche Anwendungen systemspezifische Programme entwickeln müssen.

Zu einem Nachrichtenaustausch im Gesamtsystem kommt man jedoch nur dann,

wenn sich alle angeschlossenen DV-Systeme an den Schnittstellen gleich verhalten.

Daraus folgt, daß gleiches Systemverhalten über Schnittstellenabsprachen sicher-

gestellt werden muß. Dies geschieht durch die Verbundkonventionen. In den Ver-

bundkonventionen werden Vereinbarungen für den Nachrichtenaustausch zwi-

schen den DV-Systemen getroffen, mit denen die einzelnen DV-Anwendungen

strukturell und inhaltlich definiert, die Bestandsführung für die Daten aus den

DV-Anwendungen festgelegt und die Abläufe des gesamten Nachrichtenaustau-

sches zu diesen Anwendungen, d.h. Eingaben, Veränderungen, Löschungen, Ab-

fragen, einzeln verbindlich geregelt werden“.

Auf diese Weise wird im Sicherheitsbereich eine Koordination der Länder erreicht,

die hinsichtlich der Auswirkungen auf die föderalistische Struktur noch nicht zu

übersehen ist.

Wenn auch heute noch das Zentral-System den Verbundbetrieb steuert und syn-

chronisiert, so wird beim DISPOL-System diese Funktion bereits von program-

mierbaren Netzknoten übernommen, und ein Kommunizieren wird auf der oberen

Netzebene ohne Zentralanlage möglich®.

Es wird daher in der Zukunft noch ein Mehr an Länderkoordination erforderlich

sein, um technisch mit der Entwicklung Schritt halten zu können. Dabei wird es

der besonderen Beachtung bedürfen, ob diese Koordination die Verfassungs-

grundlinien aufweichF und so über Verwaltungsabsprachen gesetzesstellvertretend

wirkt.

43 Küster, Kriminalistik 1983, 18.

44 Küster, Kriminalistik 1983, 19; Wiesel/Gerster, INPOL S. 32; Ermisch, Arbeitstagung

Datenverarbeitung 1981, S. 151.

45 Wenger, DNP 1979, 179; Lotz/Funk, PTV 1981, 223.

57

2. Verwaltungskooperation als Regelungsersatz

Im demokratischen Rechtsstaat ist die Macht bewußt aufgeteilt. Dies trifft nicht

nur für die klassische Dreiteilung der Staatsgewalt zu, sondern erlangt Wirksam-

keit auch für die arbeitsteilige Organisation staatlicher Verwaltung“. Die Bedeu-

tung der arbeitsteiligen Organisation staatlicher Verwaltung für die rechtsstaatli-

che Erwartbarkeit und Kontrollierbarkeit staatlichen Handelns rückte erst dann

deutlich ins Blickfeld, als die Verwaltungsaufgaben qualitativ und quantitativ so

zunahmen, daß sie nur noch EDV-unterstützt bewältigt werden konnten*’. Damit

eröffneten sich jedoch Möglichkeiten, die bewährten kompetenz- und zuständig-

keitsmäßigen Differenzierungen zu überwinden.

Da gesetzliche Regelungen meist fehlten, so z.B. bei den Online-Anschlüssen der

Sicherheitsbehörden an das Ausländerzentralregister, das Kraftfahrbundesamt,

Einwohnermelde- und Straßenverkehrsamtsdateien‘®, wird unter dem Deckman-

tel der Effizienz das Problem kooperativ gelöst. Dabei erzielt eine Seite einen Vor-

teil durch schnelle und umfassende Information und die anderen Seite durch Ein-

sparung von Personal.

Hier setzt die Datenschutzdiskussion kritisch an, wenn sie um der Freiheit willen

verlangt, daß eine Verwaltungseinheit nur zu den Informationen über einen Bür-

ger Zugang hat, die für die Verfolgung des gerade ihr aufgetragenen Zwecks tat-

sächlich unerläßlich sind® (‚‚informationelle Gewaltenteilung‘‘).

Dieser Auffassung ist zuzustimmen, denn Verwaltungskooperation darf nicht da-

zu führen, daß die moderne Technik der Informationsverarbeitung durch Band-

abgleich, Gegenlauf oder Online-Anschluß ohne gesetzliche Grundlage dort Ein-

zug hält, wo jeder Schritt der Verarbeitung personenbezogener Daten eine Bela-

stung für den Betroffenen und damit einen Eingriff darstellt .

Rechtssicherheit kann jedoch nur die mit klarer Aufgaben- und Befugniszuwei-

sung ausgestattete Rechtsnorm schaffen, die Kooperation ist auf den Eingriff ge-

richtet untauglich.

46

Schlink, die Amtshilfe, S. 11; 3. TB des BfD, S. 45.

47

Eberle, Organisation der automatischen Datenverarbeitung in der öffentlichen Verwal-

tung, S. 116 f.; Podlech, Datenschutz im Bereich der öffentlichen Verwaltung, S. 39f.

48

Siehe dazu Boge, Thesen zur Funktion und Bedeutung der Datenverarbeitung bei der

Polizei, BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 30 und Julich, Informationsverbund Ordnungs-

behörden — Polizei, BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 149ff.

49

3. TB des BfD, S. 45f.; Schlink, Die Amtshilfe, S. 29.

50

Denninger, ZRP, 1981, 232; Goebel, Amtshilfe durch Informationshilfe, S. 60ff.;

Schoreit, ZRP 1981, 75; Evers, ZRP 1980, 110f.; Gusy DÖV, 1980, 432; Riegel, Daten-

schutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 19; BVerfG in EuGRZ 1983, 577 a.A. Wessel,

Verfassungs- und verfahrensrechtliche Probleme ‘ der Amtshilfe im Bundesstaat,

Frankfurt/M. etc. 1983, S. 120.

58

Nicht die Verwaltung sondern der Gesetzgeber hat das Maß staatlicher Datenver-

arbeitung festzulegen. Verwaltungskooperation darf nicht zum Regelungsersatz

ausgebaut werden?!.

HI. Grenzüberschreitende Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden

Grenzen sind heute weder für Touristen noch für Straftäter ernsthafte Hindernis-

se. Diesen veränderten Bedingungen haben die Sicherheitsbehörden sich anzupas-

sen‘®. Zum Teil wird dem internationalen Informationsaustausch in innerstaatli-

chen Regelungen Rechnung getragen, zum anderen Teil hat er sich außerhalb in-

nerstaatlicher und internationaler Normen entwickelt.

Innerstaatlich läßt $ 35 BZRG Auskünfte an ausländische Behörden im Rahmen

geltender Abkommen oder auf Anordnung des Bundesministers der Justiz zu. Für

die zwischenstaatliche Rechts- und Amtshilfe in Steuersachen einschließlich der

Informationshilfe verweist $ 117 AO auf innerstaatlich anwendbare völkerrecht-

liche Vereinbarungen. Nach 8 117 Abs. V AO können derartige völkerrechtliche

Vereinbarungen für zwischenstaatliche Rechts- und Amtshilfe auf dem Gebiet des

Zollwesens mit Zustimmung des Bundesrates in Kraft gesetzt werden. Vorausset-

zung dazu ist die Einhaltung des für das Steuerrecht festgelegten Rahmens. Soweit

$ 1 Abs. IL_und $ 10 BKAG dem Bundeskriminalamt die Aufgabe des nationalen

Zentralbüros von INTERPOL zuweist, hat es beim Dienstverkehr mit ausländi-

schen Polizei- und Justizbehörden die Richtlinien über den Verkehr mit dem Aus-

land in Strafsachen und die Polizeidienstvorschrift 384.1 zu beachten. Hinsicht-

lich der Geheimdienste sind innerstaatliche Regelungen nicht ersichtlich. Dennoch

besteht zwischen den Geheimdiensten ein grenzüberschreitender Datenaustausch.

Da die Grenze des Ermittel- und Darstellbaren jedoch durch Geheimschutzvor-

schriften bestimmt wird, bleiben die Wege weitgehend ungeklärt**.

Gemeinschaftsrechtliche Regelungen sind wegen der fehlenden Kompetenz der

Gemeinschaftsbehörden für Straf- und Gefahrenabwehrrecht nur für das Steuer-

und Zollrecht in Kraft°.

51 Siehe Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 6, der ebenfalls klare

Aufgaben- und Befugniszuweisungen verlangt; derselbe: Polizei und Ordnungsrecht,

S. 186; dies ist auch dem Volkszählungsurteil 1983 des BVerfG — BVerfG in EuGRZ

1983, 577 — zu entnehmen, denn dort wird bestimmt, daß personenbezogene Datenver-

arbeitung jeweils einer verfassungsmäßigen gesetzlichen Grundlage bedarf.

52

5. TB des BfD, S. 91; Riegel, Internationale Bekämpfung von Straftaten und Daten-

schutz, JZ 1982, 312.

53

Eingehend dazu Runge, Der Informationsaustausch als zwischenstaatliche Rechts- und

Amtshilfe in Steuersachen, RIW/AWD 1979, S. 73ff.; Riegel, Grenzüberschreitende

Datenübermittlung und Datenschutz im Sicherheitsbereich, BayVBl. 1980, 65

54

Vgl. Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 55.

55

Siehe Richtlinie des Rates vom 19. 12. 1975 über gegenseitige Amtshilfe zwischen den

zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten im Bereich der direkten Steuern, ABl. 1977

Nr. L 336/15.

59

An völkerrechtlichen Regelungen oder Bestrebungen für den Bereich der Sicher-

heitsbehörden sind einmal das Europäische Übereinkommen vom 24. 4, 1959 über

die Rechtshilfe in Strafsachen*, die Europäischen Übereinkommen vom 30. 11.

1964 über die Ahndung von Zuwiderhandlungen im Straßenverkehr, vom 30. 11.

1964 über die Überwachung verurteilter oder bedingt entlassener Personen und

vom 28. 5. 1970 über die internationale Geltung von Strafurteilen zu nennen?.

Soweit durch internationale Organisationen bisher Initiativen ergriffen wurden, so

z.B. durch die Europäische Gemeinschaft und den Europarat, erfolgte in der Bun-

desrepublik Deutschland, bis auf das Abkommen über Rechtshilfe in Strafsachen,

keine Ratifizierung dieser Übereinkommen®®.

Wichtig für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Sicher-

heitsbehörden sind die Statuten über die internationale Kriminalpolizeiliche Orga-

nisation — /INTERPOL —. Danach verpflichten sich die Mitgliedsstaaten zur ge-

genseitigen Unterstützung und zur Schaffung von Einrichtungen zur Verbrechens-

verhütung. In Verfolgung dieser Ziele ist ein reger Nachrichten- und Datenaus-

tausch an der Tagesordnung.

Beschränkt auf die Mitgliedsstaaten der Europäischen Gemeinschaft ist die von

den EG-Innenministern angestrebte Verbesserung der gemeinsamen Verbrechens-

bekämpfung. Sie soll im Kern über den Daten- und Informationsaustausch IN-

TERPOL erheblich hinausgehen.

Bilateral verpflichtet das deutsch-französische Abkommen vom 3. 2. 1977 die Po-

lizeibehörden im Grenzbereich zu umfassendem Informationsaustausch®. Die

Probleme der Datenübermittlung an ausländische Sicherheitsbehörden und umge-

kehrt liegen da, wo kein dem BDSG vergleichbarer Standard an Datenschutz

besteht®'. Dadurch ist die Sicherung der schutzwürdigen Belange des Betroffenen

nur schwer, eingeschränkt oder überhaupt nicht zu erreichen.

Beachtenswert ist in diesem Zusammenhang die Entschließung des Europäischen

Parlaments vom 9. 3. 1982 zum Datenschutz®, Darin hält das Parlament ‚,eine re-

gelmäßige Überprüfung der Anwendung von Datenverarbeitung und Übertra-

56

BGBlI. 1964 II S. 1386; Bekanntmachung des Inkrafttretens 8. 11

1976 BGBl. 11.

S. 1799.

57

Die letzgenannten Übereinkommen sind von der Bundesrepublik Deutschland noch

nicht ratifiziert.

58

Siehe Ordemann, Grenzüberschreitender Datentransport — Internationale Daten-

schutzübereinkommen, ÖVD 1977, 3ff.; Riegel, BayVBl. 1980, 65.

59

Siehe die eingehende Darstellung bei Wiesel, Arbeitstagung Datenverarbeitung 1981,

S. 254ff.

BGBl. 1978 II S. 1402; siehe auch Riegel, BayVBl. 1980, 66.

61

1. TB des BfD in ‚,Zur Sache‘‘ 2/79, S. 171 ff.; Riegel, JZ 1982, 312; Merk. INTER-

POL und Bundeskriminalamt — unkontrollierbare Datenbanken? BayVBl. 1980, 679;

Riegel, BayVBl. 1980, 68.

62

Siehe EuGRZ 1982, 139.

gungstechniken auf Gemeinschaftsebene für erforderlich‘‘. Bleibt abzuwarten, ob

die Entschließung die Europäische Gemeinschaft veranlaßt, eine Gemeinschafts-

richtlinie zu erlassen.

Die derzeitige Situation grenzüberschreitender Zusammenarbeit mit ihren unkon-

trollierten Informationsflüssen ist unbefriedigend®.

1. INTERPOL — Internationale Kriminalpolizeiliche Organisation —

Den Statuten der INTERPOL nach sind ihre Ziele, eine möglichst umfassende ge-

genseitige Unterstützung aller Kriminalpolizeibehörden im Rahmen der in den ein-

zelnen Ländern geltenden Gesetze und im Geiste der Erklärung der Menschen-

rechte sicherzustellen und weiterzuentwickeln sowie alle Einrichtungen, die zur

Verhütung und Bekämpfung der gemeinen Straftaten beitragen können, zu schaf-

fen und auszubauen®,

Nach $ 1 Abs. II BKAG ist das Bundeskriminalamt zugleich Nationales Zentral-

büro der Internationalen Kriminalpolizeilichen Organisation — INTERPOL —

für die Bundesrepublik Deutschland.

Die zunehmende Mobilität der Straftäter in Verbindung mit der Liberalisierung

des grenzüberschreitendenden Verkehrs und des Abbaus der Paßkontrollen an

den Grenzen im Bereich der Europäischen Gemeinschaft hat die Fahndung zu ei-

ner internationalen Aufgabe gemacht. Geschwindigkeit ist dabei ein wesentlicher

Erfolgsfaktor. Nur die elektronische Datenverarbeitung kann heute die Informa-

tions- und Kommunikationsbasis schaffen, um Fahndungen international wirk-

sam werden zu lassen®°.

Zur Intensivierung der sicherheitsbehördlichen grenzüberschreitenden Zusam-

menarbeit auf dem Gebiet des Terrorismus, Radikalismus, Extremismus und Ge-

walt haben die Innenminister der Europäischen Gemeinschaft eine Zusammenar-

beitsvereinbarung getroffen — TREVI® —. Diese Vereinbarung soll sicherstellen,

daß

— Informationen über durchgeführte Observationen und Fahndungen,

— grenzüberschreitende Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden,

— Austausch erkennungsdienstlicher Unterlagen

reibungslos funktioniert.

63

Merk, BayVBl. 1980, 676 ff.; Riegel, BayVBl. 1980, 65 ff.; Daum, INTERPOL — öf-

fentliche Gewalt ohne Kontrolle, JZ 1980, 798.

Siehe Art. 2 der IKPO-Statuten; Riegel, JZ 1982, 312; Merk, BayVBl. 1980, 676.

65

So auch Wiesel, Arbeitstagung Datenverarbeitung 1981, S. 254.

Das von Riegel, JZ 1982, 313 angeführte Projekt FIR — Fichier Informatise des Recher-

ches — hat keine Aussicht auf Realisierung, siehe dazu auch die Ausführungen von

Boge, BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 31.

61

On-Line — Zugriff des Auslands auf INPOL-KFZ-Fahndungsdaten

— realisiert —

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STOCKH OLM

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—— 74

In Ausführung der TREVI-Vereinbarungen hat die Innenministerkonferenz der

Bundesrepublik Deutschland am 24. 11. 1978 den Anschluß ausländischer Polizei-

dienststellen des europäischen INTERPOL-Bereichs an die automatische Abfrage

des INPOL-Sachfahndungsbestandes genehmigt®

Der Zugriff vollzieht sich einmal über Datensichtstationen, so z. B. durch Italien

Belgien und Spanien oder über Telex. Zur Zeit sind neun INTERPOL-Staaten mit

insgesamt zehn Telex-Berechtigungen in der Lage, rund-um-die-Uhr automatisch

auf den festgelegten Sachfahndungsbestand zuzugreifen

Zur Intensivierung der internationalen Fahndung nach Kraftfahrzeugen werden

periodisch oder aperiodisch Datenbestände zum Abgleich zur Verfügung gestellt

So wird alle drei Monate dem nationalen Zentralbüro der USA der INPOL-Kfz-

Bestand zur Verfügung gestellt. Schweden gleicht den eigenen Kfz-Bestand mit

dem Kfz-Bestand des Kraftfahrbundesamtes und den Fahndungsbestand INPOL

mit dem eigenen Zulassungsbestand ab

67 Wiesel, Arbeitstagung Datenverarbeitung 1981, S. 262

62

Mit einigen Ländern bestehen Vereinbarungen der Fahndung durch Bestandsüber-

nahme bzw. -übergabe. Die Daten werden dabei in das eigene nationale System

übernommen und stehen damit auch den an die zentrale DVA angeschlossenen

Dienststellen zur Verfügung.

Sofern eine automatische Weiterverarbeitung der Fahndungsdaten nicht vorgese-

hen ist, werden den nationalen Büros der INTERPOL auf Wunsch EDV-Listen-

ausdrucke zur Verfügung gestellt. So erhält INTERPOL Den Haag monatlich

EDV-Listen über Waffen und INTERPOL Damaskus und Amman vierteljährlich

EDV-Listen über gestohlene Kraftfahrzeuge®.

Soweit diese technische Abwicklung reibungslos funktioniert, darf dies über die

rechtlichen Probleme nicht hinwegtäuschen. Für das BKA als Nationalem Zentral-

büro im Verhältnis zu anderen Nationalbüros und dem Generalsekretariat gelten

die innerstaatlichen Rechtsvorschriften und völkerrechtlichen Verträge®,

Da das Generalsekretariat von INTERPOL sich für seine Tätigkeit bisher allein

auf seine Statuten, denen keine völkerrechtliche Verbindlichkeit zukommt, stützt,

besteht ein datenschutzrechtliches Defizit. Die Generalversammlung von INTER-

POL hat am 11. 10. 1982 eine Ergänzung der Statuten, mit dem Ziel der Lösung

der datenschutzrechtlichen Probleme, beschlossen. Danach träte eine Reihe von

Regelungen über die informationellen Beziehungen der INTERPOL-Mitglieder

und dem Generalsekretariat in Kraft.

Dies wäre eine beachtliche Verbesserung gegenüber dem derzeitigen Zustand”®.

Aus dem tatsächlichen Zustand ergeben sich derzeit ernste verfassungsrechtliche

Bedenken.

Für die Statuten von INTERPOL besteht kein Ratifizierungsgesetz im Sinne des

Art. 59 Abs. IIS. 1 GG. Ein derartiges Gesetz ist aber erforderlich, wenn ein völ-

kerrechtlicher Vertrag sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung bezieht. Ein

völkerrechtlicher Vertrag bezieht sich dann auf Gegenstände der Bundesgesetzge-

bung, wenn die in dem Vertrag geregelte Materie Vereinbarungen enthiält, die ei-

ner gesetzlichen Regelung bedürfen!.

Da die INTERPOL-Statuten eine Materie regeln, die nach innerstaatlichem Recht

gemäß Art. 73 Nr. 10 GG zur ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bun-

68

Wiesel, Arbeitstagung Datenverarbeitung 1981, S. 266; Boge, BKA-Vortragsreihe Bd.

28, S. 30.

69

Ordemann-Schomerus, Bundesdatenschutzgesetz mit Erläuterungen, 3. Aufl. München

1982, Anm. 3 zu $ 11; Simitis u. a. BDSG-Kommentar, Rdn. 35 zu $ 11; Riegel, Daten-

schutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 56; 5. TB des BfD, S. 91.

70

Siehe 5. TB des BfD, S. 92, der eine umfassende Wertung der rechtlichen Probleme

grenzüberschreitender Datenübermittlung enthält; Wiesel, Arbeitstagung Datenverar-

beitung 1981, S. 269; Riegel, JZ 1982, 313.

71

Elfried Härle, Die völkerrechtlichen Verwaltungsabkommen der Bundesrepublik, Jahr-

buch für internationales öffentliches Recht, Bd. 12, 1965, S. 108.

63

des gehört, ist zu prüfen, ob sich daraus die Notwendigkeit einer Regelung gemäß

Art. 59 Abs. II S. 1 GG ergibt.

Nach Auffassung des BVerfG”? sind alle Angelegenheiten durch förmlichen Ver-

trag im Sinne von Art. 59 Abs. II S. 1 GG zu regeln und zu ratifizieren, die ein

förmliches Gesetz zur Erfüllung der völkerrechtlichen Verpflichtungen erfor-

dern’?. Mit der Bestimmung des Bundeskriminalamtes zum nationalen Zentralbü-

ro von INTERPOL durch $ 1 Abs. II BKAG hat der Gesetzgeber die Notwendig-

keit eines förmlichen Bundesgesetzes anerkannt. Für die Errichtung von INTER-

POL ist demnach Art. 59 Abs. II S. 1 GG einschlägig. Somit kann die Auffas-

sung, daß es sich bei dem Beitritt zu den Statuten von INTERPOL um ein Art. 59

Abs. II S. 2 GG unterfallendes Verwaltungsabkommen handelt, nicht durchgrei-

fen

Die Beteiligung der Exekutive an der Gründung von INTERPORL stellt sich somit

als gegen Art. 59 Abs. II S. 1 GG verstoßende Kompetenzüberschreitung dar”*.

Weitere Bedenken ergeben sich aus dem Rechtsstaatsprinzip.

Die Datendichte und Quantität der dem Bundeskrimalamt zur Verfügung stehen-

den Daten sind geeignet, in die Rechte der betroffenen Bürger einzugreifen. Die

Frage, wie der grenzüberschreitende Informationsaustausch abzuwickeln ist, be-

kommt deshalb eine Qualität, die bei Gründung von INTERPOL,nicht abzusehen

war. Das Problem wird besonders deutlich, wenn man die Mitglieder von INTER-

POL in den Informationsaustausch einbezieht, denen rechtsstaatliche Ansätze

fremd sind’°. Wegen des normativen Regelungsdefizits verstößt ein derartiger In-

formationsfluß gegen das Rechtsstaatsgebot.

Dies ergibt sich auch aus dem Grundsatz des Gesetzesvorbehalts, der bezogen auf

die INTERPOL-Statuten nicht beachtet wird.

Die Verquickung von nationaler staatlicher Behörde und Organ einer internatio-

nalen Organisation führt mangels normativer Regelung zu einer nicht mehr über-

schaubaren Organisationsstruktur. Sie läßt weder die Trennung nationaler und in-

ternationaler Aufgaben noch die Kontrolle durch das Parlament zu”®.

Für den Rechtsschutz bedeutet dies, daß dem BKA als nationalem Zentralbüro

nach $ 50 ZPO die Parteifähigkeit fehlt und der Bürger auf Grund der diffusen

Organisationsverhältnisse faktisch rechtlos gestellt wird”’’.

Auch aus datenschutzrechtlicher Sicht ergeben sich Bedenken.

72 BVerfGE 1, 388.

73 So auch Daum, JZ 1980, 799; Merk, BayVBl. 1980, 678.

74 Härle, a.a.0O. S. 108; Merk, BayVl_31. 1980, 678; Daum, JZ 1980, 799.

75 Merk, BayVBl. 1980, 678.

76 Merk, a.a.0O. S. 678.

77 Daum, JZ 1980, 800.

64

Für die Übermittlung von Daten an eine ‚„,sonstige Stelle‘‘ außerhalb des Gel-

tungsbereichs des BDSG ist $ 11 einschlägig. Das Verhältnis Bundeskriminalamt

— Interpolzentrale wird von $ 11 Abs. II BDSG berührt. Danach findet für

Übermittlungen an Behörden und sonstige Stellen außerhalb des Geltungsbereichs

des BDSG sowie an über- und zwischenstaatliche Stellen Satz 1 nach Maßgabe der

für diese Übermittlung geltenden Gesetze und Vereinbarungen Anwendung.

Es ist daher zu untersuchen, wie das INTERPOL-Statut einzuordnen ist.

Auszugehen ist davon, daß sowohl völkerrechtliche Verträge im Sinne des Art. 59

Abs. IIS. 1 GG als auch Verwaltungsabkommen nach Art. 59 Abs. 115. 2 GG

der Formulierung ‚,Gesetze und Vereinbarungen‘‘, unterzuordnen sind. Herzulei-

ten ist dies daraus, daß völkerrrechtliche Verträge nach Art. 59 GG erst inner-

staatliche Wirkung nach Zustimmung der gesetzgebenden Körperschaften in Form

eines Bundesgesetzes erlangen. Liegt ein derartiges Gesetz vor, findet $ 11 S5. 3

BDSG Anwendung.

Stuft man das INTERPOL-Statut jedoch als Verwaltungsabkommen ” ein, so er-

geben sich trotz gewisser Einstufungsbedenken”” Anhaltspunkte dafür, daß die

Statuten als Vereinbarungen im Sinne des $ 11 S. 3 BDSG anzusehen sind. Denn

wenn der Gesetzgeber den Terminus ‚, Vereinbarungen‘‘ in das Gesetz aufnimmt,

so können damit nur Regelungen im Sinne des Art. 59 Abs. II S. 2 GG gemeint

sein, weil sonst der Begriff ‚, Vereinbarungen‘‘ in $ 11 S. 3 BDSG neben dem Be-

griff ‚,Gesetz‘‘ überflüssig wäre®.

Somit kann trotz der Bedenken hinsichtlich des Zustandekommens der INTER-

POL-Statuten vom Zustandekommen einer Vereinbarung im Sinne von $ 11 5. 3

BDSG ausgegangen werden. Der INTERPOL-Informationsaustausch unterliegt

dem $ 11 S. 1 BDSG demnach nur nach Maßgabe der Statuten.

Diesem Ergebnis wird entgegnet, daß $ 11 S. 1 BDSG auch dann gelte, wenn Ver-

einbarungen im Sinne von $ 11 S. 3 BDSG abweichende Regelungen treffen®!. So-

weit zur Begründung auf den Wortlautvergleich zwischen $ 11 und $ 45 BDSG zu-

rückgegriffen wird, vermag dies nicht zu überzeugen. Es wird nämlich verkannt,

daß sich beide Formulierungen begrifflich nicht unterscheiden, sondern überein-

stimmend die Subsidiarität der in Bezug genommenen Normen anordnen®?.

Nach einer weiteren Meinung® wird zwar die Subsidiarität des 8 11 S. 1 BDSG ge-

genüber Vereinbarungen im Sinne des $ 11 S. 3 BDSG anerkannt, gleichwohl wird

78

Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Rdnr. 37 zu Art. 59; Daum JZ 1980, 800.

79

Merk, BayVBl. 1980, 679.

80

Merk, a.a.O. S. 679.

81

Riegel, BayVBl. 1980, 67, der Ordemann/Schomerus Anm. 3 zu $ 11 Wertungen ent-

nimmt, die nicht vorhanden sind; Simitis u. a. Rdnr. 35 zu $ 11; Riegel, Datenschutz bei

den Sicherheitsbehörden, S. 56.

82

Merk, BayVBl. 1980, 679.

83

Weigert, Replik zu Riegel, Grenzüberschreitende Datenübermittlung und Datenschutz

im Sicherheitsbereich, BayVBl. 1980, 69.

65

die Vorrangigkeit der Vereinbarungen nach Art. 59 Abs. II S. 2 GG gegenüber

8 11 S. 1 BDSG verneint. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden, weil sie

den Begriff ‚, Vereinbarungen‘‘ im Sinne von $ 11 S. 3 BDSG verkennt.

Mit der Wortwahl ‚,‚Gesetze und Vereinbarungen‘‘ hat der Gesetzgeber zum Aus-

druck gebracht, daß es sein Wille war, $ 11 S. 3 BDSG den Vorrang vor $ 115. 1

BDSG einzuräumen®.,

Als Ergebnis kann daher festgestellt werden, daß die INTERPOL-Statuten als

Vereinbarungen im Sinne des $ 11 S. 3 BDSG dem $ 11 S. 1 BDSG vorgehen.

Bedenken gegen die Informationsübermittlung im Rahmen der INTERPOL-

Statuten ergeben sich jedoch daraus, daß ein effektiver Rechtsschutz gegen derar-

tige Eingriffe nicht gegeben ist®, Diese Bedenken beziehen sich auf die Aus-

kunftsrechte nach $ 13 Abs. II in Verbindung mit $ 12 Abs. II Nr. 1 BDSG als

auch auf die Kontrollrechte des Bundesbeauftragten für den Datenschutz nach

$& 19 BDSG.

Da eine Lösung dieser Probleme zur Zeit nicht in Sicht ist, muß der Gesetzgeber

sicherstellen, daß personenbezogene Daten des Bundeskriminalamtes im Falle der

Übermittlung im Rahmen von INTERPOL einem Mißbrauch durch ausländische

Behörden entzogen werde

n®®,

Eine Besserung der derzeitigen Situation könnte durch Rückgriff auf allgemeine

Regeln des Völkerrechts®?’ erreicht werden. Mit einem solchen Rückgriff wäre der

Übergang von der unkontrollierten zur vorgeprüften und Beschränkungen unter-

liegenden Verwertung übermittelter Daten möglich.

Dies hätte zur Folge, daß auf Grund der Spezialität die Interessen des ersuchten

Staates hinsichtlich der nationalen Datenschutznormen gewahrt würden. Durch

die Gewährung von Informationshilfe wird zwar die hoheitliche Betätigung eines

anderen Staates ermöglicht, andererseits können Spezialitätsklauseln jedoch Um-

fang und Befugnisse des ersuchenden Staates beschränken®. Die so geschaffene

Möglichkeit, Einfluß auf die Verwendung übermittelter personenbezogener Daten

zu gewinnen, stellt eine deutliche Verbesserung gegenüber dem Istzustand dar. Sie

sollte realisiert werden.

84

Auernhammer, BDSG Taschenkommentar, Rdnr. 11 zu $ 11; Ordemann/Schomerus,

BDSG, Anm. 3 zu $ 11; Merk, BayVBl. 1980, 681.

85

Daum, JZ 1980, 800.

86

Merk, BayVBl. 1980, 681; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 57; der-

selbe: BayVBl. 1980, 65 ff. mit Lösungsvorschlägen; Daum, JZ 1980, 800.

87

Hier den international-strafrechtlichen Grundsatz der Spezialität $ 6 DAG und $ 11

IRG; siehe auch BGHSt 15, 126.

88

Grützner/Pötz, Kommentar zum Gesetz über die Internationale Rechtshilfe in Strafsa-

chen — IRG — 2. Aufl., Loseblattsammlung, Stand Sept. 1983 Anm. 2 zu $ 11; siehe

auch Uhlig/Schomburg, Gesetz über die Internationale Rechtshilfe in Strafsachen mit

Erläuterungen, München 1983 Anm. 4 zu $ 11.

2. Die „„‚Fütterung‘‘ von NADIS und der BND-Dateien durch befreundete

Dienste

Beurteilungen und Analysen der Nachrichtendienste sind so gut wie ihre erlangten

Informationen. Dies trifft gleichermaßen für Inlands- wie für Auslandsinforma-

tionen zu. Daher ist es nicht verwunderlich, daß Nachrichtendienste mit gleicher

Interessenlage Informationen austauschen. Im Inland ist daher eine informatio-

nelle Zusammenarbeit des Verfassungsschutzes mit den Nachrichtendiensten der

Stationierungsstreitkräfte, der NATO-Staaten und dem westlichen Block zuge-

neigten Staaten an der Tagesordnung. Es besteht kein Zweifel, daß über diese Zu-

sammenarbeit erlangte, verfassungsschutzrelevante Informationen Eingang in das

nachrichtendienstliche Informationssystem NADIS finden®?,

Einmal in das System eingestellt, können diese Daten durch Informationstausch

mit anderen Behörden erhebliche Nachteile für den Betroffenen verursachen®.

Problematisch ist dies vor allem, weil diese Informationen keinem inländischen

Hoheitsträger zuordbar sind und deshalb Ansprüche nach Art. 34 GG, $ 839 BGB

leerlaufen könnten. Problematisch ist aber auch, daß die Übermittlung derartiger

personenbezogener Informationen eine Belastung des Betroffenen und damit ei-

nen Eingriff in grundrechtlich geschützte Positionen darstellt?'.

Auf den Standpunkt, daß die Zusammenarbeit auf informationellem Gebiet sich

ım Innenbereich vollziehe, kann der Verfassungsschutz sich nicht zurückziehen,

weil die befreundeten Dienste nicht dem staatlichen Innenbereich der Bundesrepu-

blik zuzurechnen sind. Es muß daher davon ausgegangen werden, daß die Zusam-

menarbeit sich im Eingriffsbereich abspielt, dann ist sie aber ohne spezialgesetz-

liche Grundlage unzulässig.

Für die Einstellung von Daten befreundeter Dienste in die Dateien des BND ergibt

sich keine andere Beurteilung. Der BND wird ebenso wie die anderen Sicherheits-

behörden zu beachten haben, daß für seine personenbezogene Datenverarbeitung

die innerstaatlichen Rechtsvorschriften und völkerrechtlichen Verträge auch dann

gelten, wenn die Informationen von anderen Geheimdiensten stammen®?.

Das Speichern der von befreundeten Diensten erlangten Informationen in NADIS

und den BND-Dateien kann demnach nur unter Beachtung des $ 9 BDSG zulässig

sein®.

89

Wolter, DVR 1978, 302 ff.

90

3. TB des BfD, S. 46.

91

Denninger, ZRP 1981, 232; Goebel, Amtshilfe durch Informationshilfe, S. 60 ff.; Gusy,

DÖV 1980, 432; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden S. 19; Bull, DÖOV

1979, 691 ff.

92

Schlink, Die Amtshilfe, S. 291; siehe insoweit auch die vom Bundesinnenminister in

Auftrag gegebenen Gutachten von Denninger, Evers, Kirchhof, Martens, von Münch

und Obermeier — Gutachten —.

93

Dies ist dem Rechtsgedanken des $ 11 BDSG zu entnehmen; siehe Ordemann-

Schomerus, Rdnr. 3 zu 8 11 und Simitis u.a. Rdnr. 35 zu $ 11.

94

Gusy, DVR 1982, 259.

67

3. Ergänzung von INZOLL durch fremde Steuer- und Zollbehörden

Als innerstaatliche Norm regelt $ 117 AO die grenzüberschreitende Rechts- und

Amtshilfe in Steuersachen. Wie in $ 11 BDSG verweist $ 117 AO auf innerstaat-

lich anwendbare, völkerrechtliche Vereinbarungen und regelt in Abs. III den Rah-

men der Rechts- und Amtshilfe einschließlich der Informationsübermittlung .

$ 117 AO enthält gleichzeitig eine Ermächtigung, in Rechtsverordnungen mit Zu-

stimmung des Bundesrates völkerrechtliche Vereinbarungen für zwischenstaat-

liche Informationshilfe auf dem Gebiet des Zollwesens zu erlassen.

Als gemeinschaftsrechtliche Regelung erlangt die ‚,Richtlinie des Rates vom 19.

12. 1977 über die gegenseitige Amtshilfe zwischen den zuständigen Behörden der

Mitgliedstaaten im Bereich der direkten Steuern‘‘*® datenschutzrechtliche Bedeu-

tung. Nach dieser Richtlinie verpflichtet sich die zuständige Behörde, alle Aus-

künfte zu erteilen, die für die Steuerfestsetzung ‚,geeignet‘‘ sein können. Die Aus-

künfte sind entweder auf Einzelersuchen oder in wiederkehrenden Fällen automa-

tisch zu erteilen”. Dadurch fließen den Zoll- und Steuerbehörden eine Fülle von

Informationen zu, die zum Teil Eingang in das Informationssystem INZOLL fin-

den

Die Grenze des Informationstransfers wird innerstaatlich von $ 30 AO und $ 117

Abs. V AO gezogen. Auf Gemeinschaftsebene wird die Zulässigkeit durch Art. 7

Abs. I der Amtshilferichtlinie bestimmt. Da die völkerrechtlichen Vereinbarungen

im Sinn des 8 117 AO und Art. 59 Abs. IIS. 2 GG, soweit sie abweichende Rege-

lungen treffen, dem $ 11 S. 1 BDSG vorgehen, bleibt bei der Ergänzung des Sy-

stems INZOLL ein datenschutzrechtliches Defizit dadurch zurück, daß die einge-

stellten Informationen rechtlich weder überprüfbar noch nachvollziehbar sind®S.

Somit bleibt auch die Garantie des Art. 19 Abs. IV GG auf der Strecke.

IV. Datenaustausch INPOL/DISPOL zu NADIS und umgekehrt

Sicherheitssysteme wie INPOL/DISPOL und NADIS können im Zuge des Aus-

baus der Informationsautomation zu einem vollendeten Sicherheitssystem ausge-

baut werden. Dabei darf nicht verkannt werden, daß diese Systeme andererseits

ein perfektes Überwachungssystem, das zum Sicherheitsrisiko für den Bürger und

die Verfassung werden kann, zulassen”.

95 Eingehend dazu Runge, RIW/AWD 1979, S. 73ff.

96 ABl. 1977 Nr. L 336/15.

97 Riegel, BayVBl. 1980, 66.

98 Merk, BayVBl. 1980, 680; im Prinzip ebenso Daum, JZ 1980, 798; Riegel, BayVBl.

1980, 66.

99 Steinmüller, Kursbuch Nr. 56, S. 174.

68

Den Informationshunger der Sicherheitsbehörden bestimmen drei Problemkreise.

Einmal die Notwendigkeit der präventiven Verbrechensbekämpfung. Zum ande-

ren die Notwendigkeit der Terrorismusbekämpfung und zum dritten die von der

besonderen Lage der Bundesrepublik Deutschland bestimmte dringliche und er-

schwerte Spionageabwehr!®,

Ausgehend von diesen Aufgaben ist das Sammeln von Informationen erklärlich

und notwendig. Schwierigkeiten entstehen da, wo nötige und unnötige Informa-

tionen unterschieden werden müssen.

Da die Polizei nach $ 8 der Zusammenarbeitsrichtlinien!®! verpflichtet ist, den

Nachrichtendiensten Hinweise, Wahrnehmungen und Erkenntnisse über Bestre-

bungen und Tätigkeiten im Sinne des $ 3 Abs. I VerfSchG mitzuteilen, findet zwi-

schen Polizei und Verfassungsschutz ein reger Informationsaustausch statt.

Im Zuge des Aufbaus der genannten Informationssysteme wurden, es gab noch

kein Datenschutzgesetz, zur Vereinfachung der Informationsübermittlung gegen-

seitig Abfrageberechtigungen zugestanden. So konnte das BfV unmittelbar auf

den INPOL-Bestand Fahndung einschließlich der Polizeilichen Beobachtung

102

zugreifen

. Andererseits hatte das Bundeskriminalamt unmittelbaren Zugang zu

NADIS. Da NADIS aber praktisch nur ein Aktenhinweissystem ist, war die prak-

tische Wirkung für den Informationstausch gering

103_

Für den Informationstransfer liegen in aller Regel die Voraussetzungen der Amts-

hilfe nicht vor!®*, Daher geht ein derart pauschaler Austausch über die Zusam-

menarbeit in Einzelfällen, wie sie von den Amtshilfebestimmungen als individuali-

sierte Ausnahmen von den behördlichen Aufgaben und Organisationsdifferenzie-

rung vorgesehen sind, weit hinaus. Der Schutz betroffener Bürger, wie er $ 5

Abs. II, II VWVfG zu entnehmen ist, würde bei einem solchen Informations-

transfer vollständig unterlaufen. Daher können die $$ 4ff. VwVfG nicht als recht-

liche Grundlage für Informationsspeicherung und -transfer durch NADIS und

DISPOL/INPOL angesehen werden!®.

Auch über die Zusammenarbeitsrichtlinien!® kann ein Datentransfer Polizei —

Verfassungsschutz nicht gerechtfertigt werden, denn Amtshilfe kann nicht über

100

Podlech, Das umfassendste Mittel staatlicher Herrschaft, Datenschutz, Schriftenreihe

der Bundeszentrale für politische Bildung, Bd. 149, S. 23.

101

Vgl. Zusammenarbeitsrichtlinien vom 23. 7. 1973, veröffentlicht in Frankfurter Rund-

schau vom 7. 11. 1979, S. 5.

102

siehe 1. Dateienbericht des BMI vom 25. 4. 1979, S. 5b.

103

1. TB des BfD in ‚,Zur Sache‘‘ 2/79, S. 72; 2. Dateienbericht des BMI vom 19. 3. 1980,

S. 25.

104

Schlink, Die Amtshilfe, S. 278; eingehend Gusy, DVR 1982, 257°

105

Ebenso Denninger, ZRP 1981, 233 ff.; Gusy, DVR 1982, 257; Schlink, Die Amtshilfe,

S. 278; W. Schmidt, ZRP 1979, 188 ff.

106

Zusammenarbeitsrichtslinien vom 23. 7. 1973, veröffentlicht in Frankfurter Rund-

schau vom 7. 11. 1979, S. 5.

69

Dienstvorschriften zur regelmäßigen Zusammenarbeit ausgeweitet werden!”, Für

die Weitergabe personenbezogener Informationen bedarf es stets einer gesetz-

lichen Eingriffsermächtigung

108_

Einzelheiten der Zusammenarbeit der Nachrichtendienste mit der Polizei werden

unter C. 4. dargestellt.

1. Reichen Verwaltungsvorschriften zur Steuerung aus?

Da der NADIS/INPOL /DISPOL-Informationsaustausch keine Amtshilfe dar-

stellt, ist zu prüfen, ob eine in Verwaltungsvorschriften festgelegte Unterrich-

tungspflicht den durch die Systeme vermittelten Informationsaustausch trägt.

Als Prüfungsmaßstab können hier die Zusammenarbeitsrichtlinien !® und Nr. 205

der Richtlinien für das Straf- und Bußgeldverfahren dienen. Dem steht jedoch ent-

gegen, daß alle Verwaltungsvorschriften über die Zusammenarbeit von Sicher-

heitsbehörden nicht gesetzesstellvertretend wirken können, sondern lediglich die

Modalitäten der Zusammenarbeit regeln!!*. Da der Bürger gegen Einwirkungen

der Sicherheitsbehörden durch eine dreifache rechtliche Kontrolle abgeschirmt

wird, ist zu beachten:

Die Aufgabenzuweisung

Sie besagt, daß außerhalb des gesetzlich festgelegten Aufgabenbereichs die Be-

hörde untätig zu bleiben hat. Darunter fallen auch Maßnahmen des schlichten

Verwaltungshandelns. Eine Tätigkeit im Bereich einer nach gesetzlicher Zuwei-

sung behördenfremden Aufgabe bedarf gesetzlicher Grundlage.

Der Adressat

Gesetzliche Schutzmaßnahmen über den Adressaten staatlicher Maßnahmen en-

gen den behördlichen Handlungsspielraum bei Auswirkungen auf Einzelpersonen

weiter ein.

Die Befugnisse

Die Bestimmungen über Eingriffsbefugnisse bestimmen Zweck und Mittel nach

dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.

Daraus wird deutlich, daß dem staatlichen Schutzauftrag durch diesen verwal-

tungsrechtlichen Aufbau der Ermächtigungsgrundlagen bereits Grenzen gesetzt

107

Lisken, NJW 1982, 1487; Denninger, ZRP 1981, 231.

108

Eine Zusammenstellung des eingriffsbejahenden Schrifttums findet sich bei Schlink,

Die Amtshilfe, S. 169.

109

Siehe Fußnote 106 und Nr. 205 Richtlinien für das Straf- und Bußgeldverfahren.

110

Lisken, NJW 1982, 1487; Kirchhof, Gutachten, a.a.O. S. 8; Denninger, Gutachten,

a.a.O. S. 13.

70

sind!!!, Ermächtigungsgrundlage für den Datentransfer von Polizei und Nach-

richtendienst kann jedoch niemals eine Verwaltungsvorschrift sein!!?, Sie könnte

im Eingriffsbereich lediglich Verfahrensdetails regeln.

Als Ergebnis kann festgestellt werden, daß Datenübermittlung zwischen den Si-

cCherheitsbehörden nicht durch Verwaltungsvorschriften gesteuert werden kann.

Es bedarf daher jeweils einer speziellen Ermächtigungsgrundlage. Da derartige

Normen nicht ersichtlich sind, gelten für die Übermittlung derartiger Daten die

Vorschriften des $ 10 BDSG!!?,

2. Verstößt der Datenaustausch gegen das Trennungsgebot?

NADIS und INPOL vermitteln nicht nur den Datenaustausch zwischen den Äm-

tern für Verfassungsschutz bzw. dem Bundeskriminalamt und den Landeskrimi-

nalämtern, sondern die Systeme stehen zudem im Schnittpunkt wechselseitiger In-

114

formationshilfe zwischen dem Verfassungsschutz und der Polize

1

‚ Dies wird er-

möglicht durch den Anschluß der Staatsschutzabteilung des Bundeskriminalamtes

an NADIS und des Bundesamtes für Verfassungsschutz an PIOS/INPOL !>,

Es ist umstritten, ob diese informationelle Verknüpfung nachrichtendienstlicher

und polizeilicher Dateien mit dem verfassungsrechtlichen und einfachgesetzlichen

Trennungsgebot in Einklang zu bringen ist!!®,

Die Bedenken gehen zurück auf den ‚,Polizeibrief‘‘ der Alliierten Militärgouver-

neure vom 14. 4. 1949. In diesem ‚,Polizeibrief‘‘ wird der Bundesregierung gestat-

tet, eine Stelle zur Sammlung von Informationen über umstürzlerische, gegen die

Bundesregierung gerichtete Tätigkeiten einzurichten. Diese Stelle soll keine Poli-

zeibefugnisse haben!!’. Da die Alliierten in ihrem Genehmigungsschreiben zum

Grundgesetz auf diesen ‚,Polizeibrief‘‘ ausdrücklich Bezug genommen haben,

darf von Verfassungs wegen von der Möglichkeit des Art. 87 Abs. I GG, Zentral-

111

Kirchhof, Gutachten, a.a.O., S. 8.

112

Schlink, Die Amtshilfe, S. 279; Lisken, NJW 1982, 1481; Gusy, DVR 1982, 259; Pod-

lech, Datenschutz Bd. 149, S. 23.

113

Gusy, DVR 1982, 259; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 18 ff.;

Denninger, Gutachten, a.a.O. S. 12; 4. TB des B{fD, S. 32.

114

Siehe 2. Dateienbericht des BMI vom 19. 3. 1980, S. 25; 4. TB des B{fD, S. 29.

115

Zum gegenwärtigen Stand gegenseitiger Abfrageberechtigungen zwischen BfV und

BKA siehe 2. Dateienbericht des BMI vom 19. 3. 1980, S. 25 und NADIS-Richtlinien

vom 1. 8. 1975.

116

Siehe 3. TB des BfD, S. 46; Gusy, DVR 1982, 259; Schlink, Die Amtshilfe, S. 279; Rie-

gel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 38; derselbe: NJW 1979, 954; dersel-

be: Zulässigkeit und Grenzen informationeller Zusammenarbeit von Verfassungs-

schutz und Polizeibehörden aus datenschutzrechtlicher Sicht, Die Polizei 1981, 237;

differenziert a. A. Evers, Die Polizei 1980, 239.

117

Siehe 3. TB des BfD, S. 46; Gusy, DVR 192, 262.

71

stellen für Zwecke des Verfassungsschutzes zu errichten, nur in einer Form Ge-

brauch gemacht werden, die dem Trennungsgebot Rechnung trägt.

Trotz der Bedeutung des Trennungsgebots ist der Inhalt weitgehend ungeklärt.

Feststehend ist jedoch, daß kein Nachrichtendienst gegenüber Bürgern Verfügun-

gen erlassen oder unmittelbaren Zwang anwenden darf. Daraus ist hergeleitet wor-

den, daß das Trennungsgebot auch für den Informationsaustausch zwischen

Nachrichtendiensten und Polizei gelte. Denn mit dem Trennungsgebot sollen den

Nachrichtendiensten nicht nur polizeiliche Befugnisse vorenthalten werden, son-

dern auch die bei Anwendung polizeilicher Befugnisse gewonnenen Informa-

tionen!!8, Dieser Auffassung ist zuzustimmen, denn sie berücksichtigt, daß der

‚‚Polizeibrief‘‘ darauf gerichtet war, die Zusammenfassung von nachrichten-

dienstlichem Wissen und polizeilicher Macht zu verhindern.

Ein Datenpool von Nachrichtendiensten und Polizei würde demnach gegen das

Trennungsgebot verstoßen!!?,

Einen solchen Informationspool zwischen Bundeskriminalamt und Nachrichten-

diensten im online-Verbund gibt es jedoch nicht!?**. NADIS und PIOS/INPOL

stellen keinen solchen Verbund dar, weil sie lediglich eine weitgehende Verflech-

tung polizeilicher und nachrichtendienstlicher Informationen im Teilverbund be-

gründen. Entscheidend dabei ist, daß die Informationen dem Zweck nach in ver-

schiedenen Dateien getrennt sind. So ist die Einstellung von Daten in

PIOS/INPOL ausschließlich polizeilicher, bei NADIS dagegen nachrichtendienst-

licher Natur.

Der jeweils anderen Seite werden damit Informationen zugänglich gemacht, die

für eigene Belange gewonnen wurden. Sofern diese Informationen auf Antrag der

empfangenden Stelle, also im Wege eines an der Amtshilfe orientierten Informa-

tionstransfers übermittelt werden, begegnet dies keinen durchgreifenden recht-

lichen Bedenken

121.

Besteht dagegen ein unmittelbarer Zugriff, wie dies zwischen NADIS und INPOL

122

lange Zeit der Fall war

‚ wird die durch das Trennungsgebot erzeugte Ausdiffe-

renzierung beider Behörden unterlaufen. Ein solcher unmittelbarer Zugriff ist da-

her unzulässig

123_

Da die von den Abteilungen Staatsschutz des Bundeskriminalamtes bisher in NA-

DIS gespeicherten Informationen in eine PIOS/INPOL-Anwendung übertragen

werden!?*, besteht zwischen INPOL und NADIS in absehbarer Zeit kein Direkt-

118

3. TB des BfD, S. 46; a. A. Evers, ZRP 1980, 110

119

Riegel, RıA, 1981, 53; Gusy, DVR 1982, 264.

120 Siehe 5. TB des BfD, S. 89.

121

Gusy, DVR 1982, 265; Schlink, Die Amtshilfe, S. 280; die im 3. TB des BfD, S. 47 dar-

gelegte Auffassung dürfte insgesamt zu weit gehen.

122

Siehe 2. Dateienbericht des BMI vom 19. 3. 1980, S. 25.

123

3. TB des BfD, S. 46; Gusy, DVR 1982, 264.

124

Siehe 5. TB des BfD, S. 89.

72

zugriff mehr. Damit ist dem Trennungsgebot von Nachrichtendiensten und Poli-

zei auch auf informationellem Gebiet Rechnung getragen.

V. Datenschutzprobleme im engeren Sinne

Der Sicherheitsbereich darf kein Bereich frei von Datenschutz sein. Datenschutz

darf aber andererseits nicht das Vehikel sein, die Erfüllung verfassungsmäßiger

und gesetzlicher Aufgaben der Sicherheitsbehörden zu verhindern

125_

Die Sicherheitsbehörden sind nicht ausschließlich Erkenntnisse übermittelnde,

sondern auch auf Informationszufluß von außen angewiesene Institutionen. Auf

diesem Gebiet gibt es durch eine übertriebene, den Datenschutz diskreditierende

Auslegung und Handhabung des Datenschutzes Probleme

126_

Unzulänglichkeiten entstehen da, wo bisher störungsfrei funktionierende Infor-

mationsquellen zwischen den Sicherheitsbehörden und anderen Behörden durch

das Zauberwort ‚,Datenschutz‘‘ zum Versiegen gebracht werden. Dabei wird der

Datenschutz oft als Ausrede unerwünschter Auskunftsersuchen mißbraucht!?’.,

Mitunter gibt es Auswüchse, engstirniger Auslegungen, die bisweilen ans Lächerli-

che grenzen. Dabei darf nicht unerwähnt bleiben, daß auf Seiten der Sicherheits-

behörden und des Datenschutzes mit Verbissenheit Eitelkeiten und Empfindlich-

keiten erzeugt, gepflegt und verteidigt wurden und werden. Die Folge sind Wort-

gefechte und Ungeschicklichkeiten, die weder dem Datenschutz noch den Sicher-

heitsbehörden dienlich sind. Das eigentliche Ziel, eine Grenzlinie zwischen dem

Interesse des Bürgers am Schutz seiner Privatsphäre und der Pflicht des Staates,

seinen Aufgaben gerecht zu werden, ist dabei aus dem Auge verloren worden.

Durch den Streit ist eine Situation eingetreten, in der man nicht die Datenschutz-

normen und die Forderungen der Datenschützer für die Behinderung sicherheits-

behördlicher Tätigkeiten, sondern das in der Öffentlichkeit erzeugte Klima des

Mißtrauens gegen die Tätigkeit der Sicherheitsbehörden verantwortlich machen

kann

128.

Ein weiteres Problem ergibt sich daraus, daß alle in Dateien eingestellte Daten zu-

nächst manuell aufbereitet und eingegeben werden müssen. In den Verbundsyste-

men INPOL und NADIS geschieht dies dezentral. Da die Daten dann jedoch zen-

125

Laufs, Rede vor dem Deutschen Bundestag, 86. Sitzung, Plenarprotokoll 9/86,

S. 5193; siehe dazu auch Spranger, Eröffnungsansprache der BKA-Vortragsreihe, Bd.

28, 1983 S. 9ff.

126

Siehe dazu Tol/ksdorf, Kriminalistik 1983, 77ff., der diese Probleme aus polizeilicher

Sicht beschreibt.

127

Siehe Der Spiegel, 1982 Nr. 4 — Datenschutz ‚,Kalte Wut‘‘.

128

Siehe Geiger, Datenschutz unter Druck, Stuttgarter Zeitung vom 27. 1. 1982; Tolks-

dorf, Kriminalistik 1983, 80.

73

tral geführt werden, ist an zentraler Stelle ein hoher personeller Aufwand zur Er-

haltung der Aktualität der Dateien erforderlich!?,

Als Problem erweist sich auch die Ungeklärtheit der Sammlung, Verarbeitung und

Speicherung strafrechtlicher Daten. Die Reklamation als Justizdaten!®® und die

Forderung nach Zugriffsrecht durch Staatsanwaltschaft und Gericht machen dies

deutlich.

1. Elektronische Vorgangsbearbeitung; Anspruch und Wirklichkeit

Lange Zeit sind elektronische Anwendungen als das Heilmittel der Bürokratie an-

gesehen worden. Daher hat man auch im Sicherheitsbereich Programme zur elek-

tronischen Vorgangsbearbeitung entwickelt. Ausgehend von der Erkenntnis, daß

fast alle Informationen, die sich später in Tagebüchern, Karteien oder Sammlun-

gen finden, zunächst für die Ermittlungsakten festgehalten werden müssen, hat

man in Berlin das Grundkonzept des ISVB — Informationssystems für Verbre-

chensbekämpfung — entwickelt !?!.

Das System stellt eine Verknüpfung von

— Vorgangsdatei,

— Personendatei,

— Sachendatei und

— Bearbeiterdatei

dar. Daher ist bei der Erfassung mit einem hohen Aufwand an Veränderungs-

dienst zur Erlangung eines aktuellen Vorgangstandes zu rechnen.

Bereits die Anzeigenaufnahme erfolgt über ein Terminal, vom Programm wird der

Beamte hinsichtlich der Einhaltung von Formvorschriften, Zeichenbeschränkun-

gen und numerischen Plausibilitäten kontrolliert und geführt. Dabei ist es Auf-

gabe des jeweiligen Sachbearbeiters, neue Erkenntnisse und Ermittlungsergebnisse

in den Rechner einzugeben.

Das erhoffte Wunder in der Vorgangsbearbeitung ist wegen der Inponderabilien

bei Tätern und in der Bearbeitung nicht eingetreten. Die Aufklärungsquote

konnte nicht gesteigert werden. Die DV-Anlagen wurden zum Teil zu Datenfried-

höfen für Tat- und Tätermerkmale. Das Ziel wurde nicht erreicht. Anspruch und

129 So wurden ab April 1981 — 91 — Mitarbeiter des Bundeskriminalamtes ausschließlich

mit Bereinigungsaufgaben im EDV-Bereich betraut, siehe Erklärung des BMI zum 4.

TB des BfD in Innere Sicherheit, Informationen des BMI Nr. 61, S. 4.

130 Ernesti, DRiZ 1982, 253ff.; derselbe: Informationsverbund Justiz — Polizei, BKA-

Vortragsreihe Bd. 28, S. 121ff. mit überzeugender rechtlicher Begründung; Schoreit,

ZRP 1981, 73ff.; siehe dazu auch Herold, Kriminalistik 1977, S. 1ff.

131 Mahlow, ISVB — ein realisiertes Modell für die Vorgangsverwaltung nach dem Sach-

bearbeiterprinzip, Arbeitstagung Datenschutz 1981, S. 81ff.

74

Wirklichkeit konnten nicht in ein zufriedenstellendes Verhältnis gebracht wer-

den

132°

Nicht geklärt ist bei derartiger elektronischer Vorgangsbearbeitung die daten-

schutzrechtliche Problematik der Verquickung von Täter-, Mittäter-, Geschädig-

ten- und Zeugendaten. Für den Behördeninnenbereich wird man durch bereichs-

spezifische Regelungen und Maßnahmen der Datensicherung, z. B. Berechtigungs-

karten in Kombination mit Ausweislesern, einen gewissen Schutz erreichen kön-

nen. Bei der Versendung von Akten an andere Behörden oder die Staatsanwalt-

schaft geht ein Teil dieses Schutzes jedoch verloren. Fraglich ist auch, ob elektro-

nisch aufgearbeitete Akten bei Versendung nicht unter die Übermittlungsregeln

des $ 10 BDSG fallen, oder ob die Regelungen der StPO als lex spezialis dem Da-

tenschutzrecht vorgehen!®. Davon ist z.B. abhängig, wie die von der Staatsan-

waltschaft gewährte Akteneinsicht an Rechtsanwälte datenschutzrechtlich einzu-

stufen ist.

Richtig dürfte wohl sein, die allgemeinen Regeln der StPO so zu gestalten, daß sie

den datenschutzrechtlichen Belangen bei Anwendung der EDV gerecht werden.

2. Die schnelle Verfügbarkeit von Daten vergrößert den Kreis der Verdächtigen

Die Verfügbarkeit großer Datenmengen unmittelbar nach Tatbegehung führt

nicht zwangsläufig zur schnelleren Aufklärung. Nach Anfragen oder Recherchen

liefern die EDV-Systeme eine derartige Fülle an Tat- und Tätermerkmalen, daß

der manuelle Selektionsaufwand vielfach in keinem Verhältnis zur Rationalisie-

rung durch DV-Systeme steht!**., Dabei entsteht zwangsläufig ein größerer Kreis

an Verdächtigen. Diese Personen müssen als Tatverdächtige ermittlungsmäßig

überprüft werden. Vielfach ist dies nur durch Alibiüberprüfungen möglich. Damit

wird die von der EDV-Anlage genannte Person zum Betroffenen hinsichtlich sei-

nes Persönlichkeitsschutzes.

Hier setzen jedoch die Bedenken des Verfahrens an, denn nach Ansicht des Bun-

desverfassungsgerichts sind Daten aus dem geschützten Bereich unabhängig von

der Tatsache, ob sie im Sinne der überkommenen Dogmatik als Eingriff zu quali-

fizieren sind oder nicht, am Persönlichkeitsschutz zu messen!®. Dabei sind die

132 Siehe Stuff, Die Veränderung der Arbeitswelt des polizeilichen Sachbearbeiters in

BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 221.

133

So Ernesti, EDV bei der Staatsanwaltschaft, DRiZ 1982, 258, der die Probleme der

Auskunftserteilung aus der Sicht der Staatsanwaltschaft darstellt; ebenso: Evers, Die

Polizei, 1980, 238, der $ 45 BDSG so interpretiert, daß bereichspezifische Regelungen

mit vergleichbaren Zielen durch $ 45 nicht verdrängt werden.

134 Mahlow, Arbeitstagung Datenverarbeitung 1981, S. 102; Grandmontagne, Arbeitsta-

gung Datenverarbeitung 1981, S. 54ff.

135

Gusy, Grundrechtsschutz vor staatlichen Informationseingriffen, VerwArch. 1983,

S. 106.

75

136

Daten instanz- und verfahrensgebunden

. Eine Weitergabe von Daten im Sicher-

heitsbereich wäre demnach zulässig, wenn dies gesetzlich vorgesehen oder ange-

ordnet ist!?’, Zwar sah das Gericht auch Übermittlungen als grundsätzlich mög-

138

lich an, die ohne solche Eingriffsgrundlagen erfolgten

‚ eine abschließende Ent-

scheidung dieser Frage ist darin jedoch nicht zu sehen. Dies folgt daraus, daß eine

sich erst schrittweise durchsetzende Erkenntnis verfassungsrechtlicher Unhaltbar-

keit nicht übergangslos erfolgt.

Die unkontrollierte Ausweitung des Kreises der Verdächtigen führt zu einer Viel-

fachbetroffenheit und ist daher aus Gründen der Verhältnismäßigkeit und des

Übermaßverbots auf Delikte der Schwerstkriminalität zu beschränken. Der

Rechtsgedanke des $ 138 StGB kann dabei als Anhalt dienen. In der Vielfachbe-

troffenheit sind zudem gewisse Parallelen zur Rasterfahndung zu erkennen.

136 BVerfGE 27, 340; 34, 205; BVerfG in NJW 1981, 1431.

137 BVerfGE 27, 1.

138 BVerfGE 27, 340; 34, 205; Gusy, VerwArch. 1983, S. 107.

76

C. Die elektronische Datenverarbeitung als

Gegenstand gesetzgeberischen Handelns

In der freiheitlichen Demokratie ist die Würde des Menschen der höchste Wert.

Sie ist unantastbar. In bewußter Abkehr von der Vergangenheit nennt das Grund-

gesetz die Würde des Menschen als erstes und oberstes Gut. Es verpflichtet alle

staatliche Gewalt, sie zu achten und zu schützen.

Die Würde des Menschen ist Ausdruck seiner Persönlichkeit. Das Wertsystem des

Grundgesetzes, das seinen Mittelpunkt in der innerhalb der sozialen Gemeinschaft

sich frei entfaltenden menschlichen Persönlichkeit und ihrer Würde findet, muß

als verfassungsrechtliche Grundentscheidung für alle Bereiche des Rechts gelten;

Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung empfangen von ihm Richtlinien

und Impulse!.

Der Ansatz, Datenschutz verfassungsrechtlich zu begründen und dadurch einen

Schutz der Privatsphäre aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht zu konkretisie-

ren, folgt in aller Regel aus Art. 1 Abs. I und Art. 2 Abs. I GG?, Dabei sind die

rechtlichen Grenzen der Informationsverarbeitung sowohl hinsichtlich moderner

technischer Entwicklungen als auch hinsichtlich daraus entstehender Gefahren für

das Persönlichkeitsrecht nur unvollständig deutlich geworden?.

Mit der Zuordnung des Rechts individueller ‚,informationeller Selbstbestim-

mung‘‘ zum verfassungsrechtlich geschützten Persönlichkeitsrecht in der Ent-

scheidung zum Volkszählungsgesetz 1983 nimmt das BVerfG* eine erfreuliche

Konkretisierung des Inhalts des Persönlichkeitsrechts vor. Bedeutsam ist diese

Konkretisierung vor allem für das auf Informationsgewinnung gerichtete Verhal-

ten des Staates. Andererseits macht die Entscheidung deutlich, daß die Datenver-

arbeitung sich nur langsam rechtsdogmatischem Denken erschließt und zur ab-

schließenden Umschreibung des Inhalts des Persönlichkeitsrechts hinführt.

Jarnh

BVerfGE 7, 198; so auch Begründung zum Entwurf eines Gesetzes zur Neuordnung des

zivilrechtlichen Persönlichkeits- und Ehrenschutzes, BT.-Drucks. 1I11/1237, S. 6.

Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 38; Begründung zum Referentenentwurf eines

BDSG in Anhörung 1972, S. 377; Eberle, Datenschutz durch Meinungsfreiheit, DÖV

1977, 307; Seidel, NIJW 1970, 1581; Bull, Datenschutz als Informationsrecht und Gefah-

renabwehr, NJW 1979, 1178; Schlink, Die Amtshilfe, S. 192; BVerfG in EuGRZ 1983,

S88ff.

\99)

BVerfGE 54, 148.

BVerfG in EuGRZ 1983, 588 ff., siehe dazu auch Simitis, Die informationelle Selbstbe-

stimmung — Grundbedingung einer verfassungskonformen Informationsordnung,

NJW 1984, 398.

77

Wenn auch die Grundrechte bei diesen verfassungsrechtlichen Konkretisierungs-

versuchen zunächst als subjektive Abwehrrechte in einem liberalstaatlichen

Grundrechtsverständnis herangezogen werden”, darf dies nicht darüber hinweg-

täuschen, daß ihre institutionelle Bedeutung und ihr Beitrag als Elemente einer ob-

jektiven Ordnung für Informationsprozesse in Staat und Gesellschaft bisher noch

keine ausreichende Würdigung gefunden haben®. Dies liegt daran, daß die Mecha-

nismen, welche den engsten Schutzraum des individuellen Lebens bedrohen, den

Menschen in der Integrität und Würde seiner Person ergreifen und ihn auf einen

Objektstatus zurückwerfen. An die Stelle der herkömmlichen Grobgriffe von

Herrschaft und Gewalt treten Feingriffe der Kontrolle, die nicht den ganzen Men-

schen, sondern Teile des Bewußtseins und des Verhaltens erfassen und umorgani-

sieren. Einzelne Eigenschaften, Interessen, Neigungen und Fähigkeiten werden,

ohne daß dem Betroffenen das als Eingriff in seine Persönlichkeitssphäre bewußt

würde, gesammelt, in Computern ‚,verdatet‘‘ und in der Regel nach Fremdinteres-

sen synthetisch neu zusammengesetzt .

Dieser durch ‚, Verdatung‘‘, Mikroelektronik, Bildschirm- und Videotext entstan-

dene Manipulationsbereich der Bewußtseins- und Sicherheitstechniker ist mit dem

auf Art. 2 Abs. I und Art. 1 Abs. I GG reflektierenden Bundesdatenschutzgesetz

schwer zu fassen®. Die Konkretisierung fällt deshalb schwer, weil in den durch Mi-

kroprozessen bestimmten Bereichen eine Diskrepanz zwischen Verfassung und

Verfassungswirklichkeit eingetreten ist. Ein Bereich unterschlagener Wirklichkeit,

in dem die kodifizierten Grundrechte weitgehend unwirksam sind.

Daraus wird deutlich, daß dem Datenschutzproblem mit dem geltenden Verfas-

sungsrecht und den hergebrachten verwaltungsrechtlichen Begriffen nur schwer

beizukommen ist?.

Die entscheidende Aufgabe besteht darin, den richtigen Ausgleich zwischen der

Freiheit, über Informationen selbst zu entscheiden, und dem staatlichen Interesse,

auf Informationen angewiesen zu sein, zu finden. Ob und inwieweit die normati-

ven Regelungen der Verfassung den praktischen datenschutzrechtlichen Bedürf-

nissen gerecht werden, ist nach wie vor umstritten!®,

Podlech, Datenschutz im Bereich der öffentlichen Verwaltung, S. 27; Eberle, DÖV

1977, 306 FuN 9; siehe auch die kritische Darstellung bei Krause, DVR 1980, 237 ff.

Mit BVerfG in EuGRZ 1983, 577 ff. ist indes ein erfreulicher Anfang gemacht worden.

Negt, Freiheit + Gileichheit, Streitschrift für Demokratie und Menschenrechte, Heft

3/1981, Menschenrechte als Selbstverwirklichungsrechte, S. 20.

So zu Recht Eberle, DÖV 1977, 306 ff., der einen Lösungsansatz über Art. 5 GG anbie-

tet; Kamlah, DÖV 1970, 361; Gusy, VerwArch. 1983, 92; Rüpke, der verfassungsrechtli-

che Schutz der Privatheit, S. 30.

Negt, Freiheit + Gileichheit, S. 21; Gusy, VerwArch 1983, 96; Kamlah, Datenüberwa-

chung und Bundesverfassungsgericht, DÖV 1970, 361; Herold, RuP 1980, 2/80, S. 85;

W. Schmidt, JZ 1974, 241 ff.; Krause, DVR 1980, 237 ff.

10

Siehe dazu eingehend Gusy, VerwArch. 1983, 91; Schlink, Die Amtshilfe, S. 192

m. w.N.

78

J. Datenschutz und Datensicherheit als Folgeprobleme automatisierter

Datenverarbeitung

1. Allgemein

Umweltschutz, Atomenergie und Datenschutz sind Reizworte unserer hochtechni-

sierten und automatisierten Wohlstandsgesellschaft.

Da Schutz und Kontrolle im Bereich der Kernenergie durch die atomrechtliche Ge-

setzgebung erreicht werden soll und sich mit diesen Problemen die Gerichte bis

hinauf zum Bundesverfassungsgericht bereits beschäftigt haben, hat der Bürger

ein gewisses Bewußtsein eigener funktionierender ‚,Gefahrenabwehr‘‘ erlangt!!.

Beim Umweltschutz ist es ähnlich. Die Umweltschutzgesetze aber auch das bürger-

liche Recht bieten eine Fülle von Abwehrmöglichkeiten und erzeugen so den Ein-

druck, der Umweltbeeinträchtigung nicht hilflos ausgeliefert zu sein!?.

Datenschutz dagegen ist vielen unheimlich!?. Dies liegt einmal daran, daß wir uns

in einem datenschutzrechtlichen Lern- und Orientierungsprozeß mit natürlichen

Portionen an Nachholbedarf und auch, innerhalb gewisser Toleranzgrenzen, mit

einem Recht auf ‚,trial and error‘‘, mit dem Recht also, aus Erfahrung und neuer

Einsicht klug zu werden, befinden!*. Zum anderen hat der technische Fortschritt

und die unbegrenzte Fähigkeit moderner Datenverarbeitungssysteme, Informatio-

nen zu sammeln und miteinander zu kombinieren, zu dieser Einschätzung geführt.

Im Gegensatz dazu steht die Einsicht, daß moderne industrielle Massengesell-

schaften ohne schnelle Informationen nicht mehr auskommen und daher der

EDV-Systeme bedürfen.

Diese EDV-Systeme bergen jedoch spezielle Gefahren. Zwar fehlt es in der Bun-

desrepublik noch weitgehend an exakten empirisch verifizierten Analysen der dro-

henden Gefahren‘>, sie bestehen jedoch darin, daß Informationen in unvorstellba-

ren Ausmaßen gesammelt und in Sekundenbruchteilen zugeordnet, kombiniert

und weitergegeben werden. Datenabrufe bleiben äußerlich nicht feststellbar und

hinterlassen keine Spuren. Grenzen von Raum und Zeit sind praktisch aufgehoben

und, was einmal in einer EDV-Anlage gespeichert ist, kann nicht mehr vergessen

werden. Bei elektronischen Informationssystemen werden darüber hinaus Daten

arbeitsteilig beschafft und zwischen den Benutzern ausgetauscht. In diesem Aus-

tausch liegt die größte Gefahr für den Persönlichkeitsschutz des Individuums'®,

11

Erbel in RiA 1981, 1ff.

12

BGH in NJW 1971, 81ff. zur Rechtmäßigkeit einer entschädigungslosen Untersagung

des Betriebes einer Schweinemästerel.

13

Bull in NJW 1979, 1177.

14

Erbel in RiA 1981, 2.

15

Mallmann, Zum Stand der Datenschutzdiskussion, JZ 1973, 274 unter Bezug auf

Hess.LT.-Drucks. 7/1495.

16

Kamlah, DÖV 1970, 361 ff.; ebenso: W. Schmidt, JZ 1974, 241 und Simitis, Bundesda-

tenschutzgesetz — Ende der Diskussion oder Neubeginn, NJW 1977, 729ff.

79

denn die Einordnung der Daten erfolgt nicht mehr im Zusammenhang mit ihrer

Erhebung, die normierte Information läßt keine Rückschlüsse auf ihren ursprüng-

lichen Zweck mehr zu. Damit verliert der einzelne die Möglichkeit, sich und seine

Persönlichkeit individuell und rollenspezifisch darzustellen. Durch die Zusam-

menführung personenbezogener Daten unterschiedlicher Herkunft droht die Ent-

stehung eines Abbildes, eines Portraits des Menschen, das der einzelne in der Re-

gel selbst gar nicht kennen würde und auf das er keinerlei Einfluß hätte. Seine

Möglichkeiten und sein Recht auf Selbstdarstellung gegenüber Dritten haben auf-

gehört zu existieren, wenn bei uneingegrenztem Datenaustausch die Persönlichkeit

des Bürgers von den Kommunikationspartnern in Ämtern, Banken und beim Ar-

beitgeber zuerst nach seinem unkontrolliert entstandenen Datenschatten beurteilt

wird und sein persönliches Auftreten nur noch dem Vergleich mit dem Computer

dient!7.

Aus dieser Gefahrenlage, die durch Computersysteme geschaffen wird, haben sich

spezielle Bedenken und Vorbehalte, die sich wie folgt zusammenfassen lassen,

ergeben!?:

— Der Computer kann Fehler machen,

— mit Hilfe des Computers kann man betrügen,

— wir liefern uns einer kleinen Gruppe von Computerfachleuten aus,

— der Computer erleichtert die Spionage,

— der Computer gefährdet die Freiheit des Individuums und vermehrt die Macht

der Herrschenden.

Es ist daher nicht verwunderlich, wenn man in der Öffentlichkeit Gefahren im

Sinne von ORWELLS 1984 diskutiert und Schlagworte wie ‚,Die durchsichtige

Gesellschaft‘‘!? als Artikelüberschrift wählt. Denn es kann nicht geleugnet wer-

den, daß die EDV den Bürger für Arbeitgeber, Sozialversicherungsträger, Banken

und den Staat peinlich transparent macht.

Berechtigt stellt der Bürger daher die Fragen:

— Welche Daten werden gespeichert?

— Wer hat Zugriff zu den Speicherinhalten?

— Wer kontrolliert die Richtigkeit der Daten und die Berechtigung zu speichern?

— Erfahre ich als Bürger, was über mich gespeichert ist bzw. wird?

— Kann ich mich evtl. dagegen wehren?

Ausgehend vom Standpunkt der Wirtschaft, daß unsere Gesellschafts- und Wirt-

schaftssysteme so komplex geworden sind, daß sie nur noch auf hohem Informa-

tionsniveau und mit weitgehender Automation gesteuert und weiter entwickelt

17 Dokumentation Datenschutz der Friedrich-Naumann-Stiftung, S. 5 — Einleitung —.

18 Angelehnt an Herrmann/Lindemann/Nagel in Datenschutz und Datensicherung in IBM

Deutschland 1975.

19 Birkemaier in Sonntagsbeilage der Stuttgarter Zeitung vom 12. 5. 1979

ähnlich: Hofmann in Die Zeit vom 24. 4. 1979 ‚,Schutz vor den Staatsschützern.

80

werden können, tritt hier das Dilemma konkurrierender Interessen deutlich her-

vor

Der verfassungsrechtlich gesicherte Anspruch auf die Unantastbarkeit der Privat-

sphäre ist in Gefahr. Der Bürger hegt die Befürchtung, einem nicht durchschauba-

ren Nachrichtenverbund gegenüber zu stehen, der ihn mit einem perfekten „‚,Über-

wachungsnetz‘‘ überzieh

t20,

Eine Chance, den Bürger vor Verletzungen seiner Persönlichkeitsrechte zu schüt-

zen, bietet das am 1. Januar 1978 in Kraft getretene Bundesdatenschutzgesetz

(BDSO). Es soll den Bürger vor dem Mißbrauch seiner persönlichen Daten schüt-

zen

Eine weitere Chance besteht darin, den Datenschutz mehr und deutlicher in das

öffentliche Bewußtsein zu rücken und dadurch ein neues Selbstverständnis von

der Schutzbedürftigkeit und dem unantastbaren Schutzbereich der Privatsphäre

zu schaffen.

Dazu gehört auch, dem Bürger klarzumachen, daß die Informationserwartungen

von Banken, Versicherungen, Verkehrsbetrieben, Arbeitgebern und staatlichen

Stellen nicht Zwang, sondern in aller Regel ‚,Freiwilligkeit‘‘ zur Grundlage ha-

ben

21°

Es geht also darum, die durch das Sammeln und Verarbeiten von Informationen

entstehenden Gefahren zu erkennen und in Relation zum allgemeinen Persönlich-

keitsrecht zu setzen??.

Weder Gesetzgeber noch Rechtsprechung und Literatur haben es bis heute ver-

standen, eine eindeutige Definition des Begriffes ‚,Datenschutz‘‘ zu geben.

Das Gesetz läßt irreführend den Eindruck entstehen, daß gesammelte und gespei-

cherte Daten geschützt werden sollen?. Dies ist jedoch falsch, denn nicht die Da-

ten, sondern der Einzelne soll vor Mißbrauch seiner persönlichen Daten geschützt

werden?*, Bei Auernhammer ist Datenschutz Schutz der Privatsphäre®.

Zu einem ähnlichen Ergebnis kommen Ordemann/Schomerus, sie halten die For-

mulierung in $ 1 BDSG ‚,schutzwürdige Belange‘‘ für eine Umschreibung dessen,

was in der Literatur als Privatsphäre, Persönlichkeitsrecht, Individualbereich be-

20

Riegel, NJW 1979, 952; ebenso W. Schmidt, JZ 1974, 241 ff.

21

Simitis, Datenschutz als Bürgerschutz, DÖV 1979, 3; so auch Erbel, RiA 1981, 2, der die

Forderung aufstellt, dem Bürger die freiheitsschützenden und rechtsstaatsfördernden

Elemente der EDV-Technologie zu verdeutlichen.

22

W. Schmidt, JZ 1974, 141.

23

Schedel, Bundesdatenschutzgesetz 1. Aufl. 1977, Erläuterung zu $ 1; ebenso Simitis

u.a., BDSG-Kommentar, Einleitung Rdnr. 17ff.; Hörle/Wronka, BDSG Bonn 1977,

Anm. 6zu 8 1.

24

Schedel, BDSG, Anm. zu $ 1.

25

Auerhammer, BDSG Rdnr. 31 — Einführung —.

81

zeichnet wird?®, Reh stützt sich bei der Kommentierung des $ 1 Abs. 1 BDSG zum

Inhalt des Datenschutzes auf das Verständnis des Gesetzes und die gegebene amt-

liche Begründung?’. Er kommt dann zu dem Ergebnis, daß zu schützendes Rechts-

gut die ‚,‚schutzwürdigen Belange‘‘ des Betroffenen seien.

Da jedoch die Privatsphäre ein immaterielles Gut ist, dessen Verletzung nicht ge-

genständlich zu sein braucht, bereitet es Schwierigkeiten, ihren Schutzbereich und

die Vielzahl der möglichen Verletzungen exakt zu bestimmen.

Dem gegenüber steht die Tatsache, daß der moderne Wohlfahrts- und Versor-

gungsstaat im Namen des Allgemeinwohls immer häufiger in die Privatsphäre sei-

ner Bürger eingreift?®. Dies erfordert zwingend die Festlegung einer Zone, in der

persönliche geheime Daten gegen Indiskretion geschützt werden?®. Die Formulie-

rung des $ 1 Abs. 1 BDSG ist daher so unglücklich und generalklauselhaft, daß sie

eine derartige Forderung nicht erfüllen kann.

Um aber dem Problemkreis des ‚, Was‘‘ unter Datenschutz zu verstehen ist, näher

zu kommen, bedarf es einer als weitere Arbeitsgrundlage dienenden Definition.

Dabei ist zwischen dem Datenschutz allgemein und dem personenbezogenen Da-

tenschutz zu unterscheiden und die Datensicherheit einzubeziehen .

Datenschutz allgemein

Datenschutz ist der Schutz aller sich auf schutzbedürftige Tatbestände beziehen-

den Daten bei manueller und maschineller Datenverarbeitung.

Personenbezogener Datenschutz

Personenbezogener Datenschutz ist der Schutz der Daten der Privatsphäre natür-

licher und juristischer Personen bei manueller und maschineller Datenverarbei-

tung.

Datensicherung

Neben den ‚, Verrechtlichungsmaßnahmen‘‘ des Datenschutzes wird dem techni-

schen Datenschutz, der Datensicherung, ein besonderer Stellenwert zugemessen,

denn Datenverarbeitung wird von den Programmen gesteuert. Sie sind es, die

steuern, bearbeiten, verändern und weitergeben?'. Daher hat das BDSG in 8 6

Abs. I den Verarbeitern personenbezogener Daten die organisatorische und tech-

nische Datensicherung vorgeschrieben.

26

Ordemann/Schomerus, BDSG, Erläuterungen zu $ 1 Abs. 1.

27

Simitis u. a., BDSG-Kommentar, Rdnr. 4 zu $ 1, siehe auch: BT.-Drucks. VII/1027, 14.

28

Kamlah in DÖV 1970, 361.

29

Ähnlich: W. Schmidt in JZ 1974, 241 ff.

30

Angelehnt an Herrmann/Lindemann/Nagel in Datenschutz und Datensicherung in IBM

Deutschland 1975, S. 9.

31

Steinmüller in Anhörung 1972, S. 124; siehe auch: Gesetzentwurf 1973, Begründung zu

$ 4, BT.-Drucks. V1I1/1027 S. 23.

82

Die Notwendigkeit und Bedeutung derartiger Datensicherheit ergibt sich aus drei

miteinander verflochtenen Faktoren.

Der erste ist der stürmische technische Fortschritt in den Maschinenausrüstungs-

und Programmsystemen der Computer. Die Benutzung der Systemeinrichtungen

und der Zugriff zu den gespeicherten Daten ist heute mehreren Benutzern gleich-

zeitig möglich. Dabei drücken sich die Arbeitsgeschwindigkeiten in Millionen von

Operationen pro Sekunde aus. Die on-line gespeicherte Datenmenge kann Milliar-

den von Zeichen betragen, deren jedes im Bruchteil einer Sekunde greifbar ist. Je-

dem dieser voneinander völlig unabhängigen Benutzer können ganz verschiedene

Befugnisse eingeräumt werden, ebenso wie die Datenelemente selbst verschiedene

Sicherheitsbedürfnisse hahben können.

Als zweiter Faktor besteht für Wissenschaft, Industrie und Behörden die ständig

wachsende Notwendigkeit, immer größere Datenmengen so schnell wie möglich zu

verarbeiten. Mit sinkenden Einheitskosten sowohl der Datenverarbeitung wie

auch der Speicherung wird es auch vom wirtschaftlichen Standpunkt aus möglich,

völlig neue Forschungsgebiete in Angriff zu nehmen*?.

Der dritte Faktor, der aus der größeren Verfügbarkeit digitaler Übertragungsmög-

lichkeiten und Datenstationen resultiert, ist das zunehmende Gewicht, das der

Möglichkeit des Zugangs zur Rechnerkapazität von entfernten Stationen aus bei-

gemessen wird.

Diese Tendenz in Verbindung mit der Weiterentwicklung des Computers hat zu

Systemen geführt, die es dem Benutzer ermöglichen, Kontenstände abzufragen,

Kreditauskünfte einzuholen, Warenbestände abzufragen, gestohlene Autos zu er-

mitteln und bestimmte Kennzeichen einer Person zuzuordnen.

Die Vorteile, die sich aus diesen Anwendungen ergeben, sind groß. Sie führen da-

mit aber auch zu einer Erweiterung der Zugriffsmöglichkeiten von außen her. Mit

dem Ausbau dieser Systeme müssen daher entsprechende Sicherungen geschaffen

werden, um so den Zugang zum System unter Kontrolle zu halten.

Das ‚,Wie‘‘ des unter Kontrolle halten der Systeme hat der Gesetzgeber nicht vor-

geschrieben. Er befürchtet bei Festlegung eines bestimmten Kataloges, von der

fortschreitenden Entwicklung überholt zu werden**,

Der Gesetzgeber hat lediglich eine ‚‚,Zielvorgabe‘‘ formuliert?°. Das BDSG hat

über $ 6 Abs. 1 S. 2 sichergestellt, daß der technische und organisatorische Auf-

32

Betrachtungen zur Datensicherheit in Datenverarbeitungssystemen, IBM Deutschland

1970, S. 6.

33

A.a.0.5.7.

34

Vgl. Begründung zu $ 4 Referentenentwurf in Anhörung 1972, S. 392 und Begründung

zu $ 4 Regierungsentwurf 1973 in Zur Sache 5/74, S. 257 sowie Begründung in

BT.-Drucks. VII/1027 S. 23.

35

BT.-Drucks. VIHN/168, Frage 61 — Abgeordneter Laufs —; Hörle/Wronka, BDSG,

Anm. 2 zu $ 6.

83

wand einschließlich der in der Anlage genannten Maßnahmen vom Grundsatz der

Verhältnismäßigkeit bestimmt wird. Aufwand und angestrebter Schutzzweck

müssen daher in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen®.

Viele Systeme sind in der Vergangenheit nicht unter Sicherheitsaspekten konzi-

pilert und konstruiert worden, sie verfolgten vorrangig das Ziel, ein Computer-

System in ein möglichst effizientes und bequemes Werkzeug zu verwandeln?’.

Dabei ist der Einbau von Sicherheitsmaßnahmen in EDV-Systeme ein Fixkosten-

problem im Gegensatz zu den Direktkosten bei manueller Organisation. Denn Si-

cherung im EDV-Bereich wird einmal ausgedacht und programmiert und ist dann

ohne nennenswerten Aufwand permanent wirksam*®. Mit 8 6 BDSG ist die Ent-

wicklung und Einführung von Einrichtungen und Arbeitsverfahren, die technisch

eine unbefugte Preisgabe oder Änderung von Daten verhindern, zu einer wichti-

gen Aufgabe der Industrie und des Datenschutzes geworden.

Eine derartige Problemlösung ist möglich über

— das normale Verfahren der betriebsinternen Kontrolle durch Aufteilung der

Verantwortlichkeiten des Personals,

— die üblichen physischen Sicherheitsmaßnahmen wie Abschließen der Türen,

Vorzeigen der Ausweise,

— die ım Computer selbst vorhandenen Möglichkeiten.

Bereits der Systemausleger kann daher dazu beitragen, potentielle Probleme zu

verringern?. An programmtechnischen Sicherheitsmaßnahmen sind denkbar und

möglich:

— Je nach Grad der erforderlichen Sicherheit Überprüfung der Identifikation

und Berechtigung des Benutzers und der betreffenden Datenstation bei jedem

Versuch des Zugriffs zu geschützten Daten.

— Sofortiges Erkennen jeden versehentlichen oder absichtlichen Verstoßes gegen

die Datensicherheit. Feststellung der Zeit des Verstoßes, gegebenenfalls Ab-

bruch des betreffenden Programms oder Unterbrechung der Leitungsverbin-

dung zur zugreifenden Datenstation.

— Detaillierte Protokollierung jeden Zugriffs zu geschützten Datenbeständen®.

Besondere Bedeutung beim Zugriff auf geschützte Daten kommt der Identifizie-

rung der Zugriffsberechtigten zu, denn so lassen sich Abrufe von Unberechtigten

feststellen und technisch sperren.

36

Simitis u. a. BDSG-Kommentar, Anm. 16 zu $ 6; ebenso: Hörle/Wronka, BDSG, Anm.

3 zu 8 6 und Ordemann/Schomerus, BDSG, Anm. 1.1 zu $ 6.

37

Bayer, Datenschutzfachtagung 1977, S. 103.

38

Hauter, Datenschutz-Datensicherung, Ausschuß für Wirtschaftliche Verwaltung e. V.

— Fachinformation — S. 33.

39

Bayer in Datenschutzfachtagung 1977, S. 104ff.

Ähnlich auch Betrachtungen zur Datensicherheit in Datenverarbeitungssystemen in IBM

Deutschland 1970, S. 9.

84

Gebräuchlich ist heute die Verwendung von Kennwörtern, Schlüsseln, maschinen-

lesbaren Ausweisen und Stimmenabdrucken. Dabei tritt das System nicht in Funk-

tion, bevor es die Sicherung nicht überprüft hat“!.

Nachdem der Benutzer sich gegenüber dem System ausgewiesen hat, muß das Sy-

stem technisch entscheiden, welche Zugriffsbefugnis ihm eingeräumt ist. Dazu ist

erforderlich, daß in das System eine Befugnistabelle eingegeben wird. Diese Met-

hode gibt dem Dateneigentümer die Möglichkeit, eine bestimmte Zugriffsart für

bestimmte Daten festzulegen und so die Kontrolle über die Datenbestände zu be-

halten.

Da Datenübertragungen genau wie Telefongespräche angezapft werden können,

ist besonderer Augenmerk auf das Datenübertragungsnetz zu legen. Hier bietet

sich die Möglichkeit, Verschlüsselungsverfahren in das EDV-System einzu-

bauen“,

Wie dargestellt, ist der organisatorische und technische Schutz von sensiblen Da-

ten wirksam möglich. Es befremdet daher, daß die Bundesregierung trotz der in

$ 6 Abs. II BDSG vorhandenen Ermächtigung bis heute noch keine dem derzeiti-

gen Stand der Technik und Organisation entsprechende Fortschreibung vorge-

nommen hat. Auf die technisch mögliche Programmkontrolle hat Steinmüller

rechtzeitig hingewiesen*. Er hat in der Anhörung zum Referentenentwurf die

These aufgestellt: ohne effektive Programmkontrolle kein Datenschutz.

Es bleibt hinsichtlich der Datensicherung daher festzustellen, daß über die Pro-

grammkontrolle ein ‚,Mehr‘‘ an Datensicherheit und damit ein ‚,Mehr‘‘ an Daten-

schutz durchaus möglich ist*.

In die Gesamtdefinition ‚,Datenschutz‘‘ sind somit alle Maßnahmen technischer,

organisatorischer und gesetzgeberischer Art eingeschlossen. Richtig angewandt

verhindert man so den unberechtigten Zugriff auf Daten des Bürgers sowie auf

Daten von Gruppen, Verbänden, Firmen, usw. ®©

Datenschutz im Sinne des $ 1 Abs. 1 BDSG ist daher umfassender als der Text die-

ser Norm auf den ersten Blick aussagt. Er soll den speziellen Gefahren begegnen

und das Spannungsverhältnis zwischen Sicherheitsinteressen des Staates und per-

sönlichen Belangen des einzelnen ausgleichen. Die moderne Technologie soll das

Gleichgewicht zwischen dem Einzelnen bzw. zwischen seiner Privatsphäre und sei-

ner gesellschaftlichen Umwelt nicht verschieben.

41

Hauter, Fachinformation, S. 35; Bayer, Datenschutzfachtagung 1977, S. 103ff. und

vor der Brück in Bereichsspezifischer Datenschutz DAFTA 1980, S. 131 ff.

42

Betrachtungen zur Datensicherheit in IBM Deutschland 1970, S. 35.

43

Steinmüller in Anhörung 1972, S. 124.

Siehe insoweit auch die Beanstandungen und Anregungen des BfD im 4. TB, S. 7, 17, 21

und 35.

45

Hauter in Datenschutz-Datensicherheit IBM Deutschland 1975, S. 9.

85

2. Im Sicherheitsbereich

Die politischen Führungsaufgaben im Vollzug der öffentlichen Verwaltung, in

Fragen der äußeren und inneren Sicherheit haben sich in unserem schnellebigen

und hochtechnisierten Zeitalter gewandelt.

Es hat sich die Erkenntnis durchgesetzt, daß nur noch computergestützte Infor-

mationssysteme in der Lage sind, das erforderliche Wissen über Sachzusammen-

hänge und Personen schnell zusammenzufassen und zu analysieren.

Sie besitzen daher besondere Eignung für die Erledigung staatlicher Aufgaben im

Bereich der Sicherheitsdienste.

Die Frage ist nun, ob die Erfüllung staatlicher Aufgaben es rechtfertigt, Informa-

tionssysteme derart auszubauen und zu verbinden, daß sie neben dem Bürger auch

den Parlamentariern unheimlich werden“.

Für die Unterhaltung derartiger Systeme wird geltend gemacht, daß die Fülle der

in staatlichen Datenbanken gespeicherten Daten nicht Folge eines durch überwa-

chungsstaatliche Tendenzen motivierten Datenhungers und Machtstrebens der

Staatsorgane sei, sondern die unvermeidliche Konsequenz aus der Fülle und Kom-

plexität der ständig wachsenden, vom Staat zu erfüllenden Aufgaben sowie aus

dem Verfassungsgebot an den Staat, diese Aufgaben effektiv und optimal zu

erfüllen?.

Weiter wird für derartige Speicher angeführt, daß sie der Lebensnerv der Sicher-

heitsdienste und daher unverzichtbar seien®.

Die Befürworter dieser Systeme stützen sich darüber hinaus weitgehend auf die Er-

folge, die mit Hilfe der EDV-Anlagen erzielt werden konnten.

So konnten nach Einführung des INPOL-Systems (Polizeiliches Informationssy-

stem) die Aufgriffe in der Personenfahndung erheblich gesteiget werden. Die ne-

benstehende Abbildung verdeutlicht dies recht anschaulich.

Daraus wird dann der Schluß gezogen, daß die Informationssysteme den Schutz

der öffentlichen Sicherheit und Ordnung verbessern und in Einzelfällen die Entla-

stung der Verdächtigen und Betroffenen schneller festgestellt werden kann. Folge

sei daher eine Verbesserung der Qualität und Effektivität öffentlicher Aufgaben-

erfüllung®.

Die Gegenmeinung zweifelt an, ob diese Qualitätssteigerung in einem unserer Ver-

fassung entsprechenden ausgewogenen Verhältnis zur computerimanenten spezifi-

schen Gefahrenlage steht .

46 Bull in NIJW 1979, 1181.

47 Erbel in RiA 1981, 2; ebenso: Müller in Anhörung 1972, S. 51.

48 Nerlich, Datenschutz — einig.e Gedanken — in Der Kriminalist 1979, 470.

49 Erbel, RiA 1981, 1ff.

50 Bull, NJW 1979, 1177 ff.

86

Personenfahndung

Verhältnis von Ausschreibungen und Erledigungen —

186

173742

|

938

139212

LLL —_

125000

M

116107

I

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105818

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Ausschreibungen zur Festnahme

Fahndungsaufgriffe

( Festnahme ,

und Aufenthaltsermittlung

Aufenthalt

‚ Geldstrafe }

Beklagt wird auch, daß die Errichtung zentraler Datenbanken der Sicherheitsbe-

hörden zu einer einseitigen Verteilung der in staatlichen Datenbanken gespeicher-

ten Informationen führen und so das Verfassungsprinzip von Machtverteilung

und Machtkontrolle in Gefahr bringen kann*.

Einwände werden auch gegenüber dem Prinzip der sicherheitsbehördlichen Infor-

mationssysteme erhoben. Unbestritten ist nämlich, daß diese Systeme auf dem

Prinzip beruhen, jeder sei zunächst in irgendeiner Weise ‚,verdächtig‘‘ und daher

zu registrieren. Nur ein kleiner Teil falle dann nach genauer Prüfung als unver-

dächtig heraus.

51 Bull, NJW 1979, 1179; ebenso: Bull, DÖV 1979, 689 und W. Schmidt, JZ 1974, 249 so-

wie 1. TB des LfD NW, der die Beobachtung der Auswirkungen der ADV auf Gewalten-

teilung und Zuständigkeitsabgrenzung zu seinen Amtspflichten rechnet, S. 13; siehe

auch Beschluß des Bundesfachausschusses für Innen- und Rechtspolitik der FDP vom

19. 4. 1980, Dokumentation Datenschutz der Friedrich-Naumann-Stiftung, S. 228; 3.

TB des BfD, S. 45.

87

Feststehend ist auch, daß mit Hilfe dieser Systeme die Verarbeitung großer Men-

gen von Daten aus weit entfernt liegenden Quellen auf höchst effiziente Weise

möglich ist und daß damit eine stärkere Kontrolle des Staates über den Bürger

möglich geworden is

t2,

Da unsere Rechtsordnung neben der klassischen Dreiteilung der Staatsgewalt eine

Vielzahl von Befugnisnormen kennt, in denen, abgestimmt auf den jeweiligen

Aufgabenbereich, Bürgerrecht und Staatsmacht in ein ungefähres Gleichgewicht

gebracht sind, besteht durch EDV-Informationssysteme die Gefahr, dieses Gleich-

gewicht zu stören°.

Gefahr droht aber auch durch denkbare, von Kompetenz und Befugnis nicht ge-

deckte, Datenzu- und Durchgriffe verschiedenster Sicherheitsbehörden**.

Verfassungsrechtlich unerträglich ist die Beeinträchtigung der Entscheidungsfrei-

heit des einzelnen durch ständige Kontrolle und Überwachung. Dies gilt besonders

für das Verhalten in der Öffentlichkeit. Es darf nicht so weit kommen, daß

Grundrechte aus Angst vor möglicher Registrierung und Speicherung nicht ausge-

übt werden. Die Gefahr z.B., in Versammlungen oder Vereinigungen illegitim

überzogen, systematisch durch die Sicherheitsbehörden ausgeforscht zu werden,

ist nicht von der Hand zu weisen, sie wirkt sich im Übermaß grundrechtslähmend

aus und ist daher auch gemeinwohlschädlich®®.

Die Chancen der EDV-Systeme bei den Sicherheitsbehörden liegen da, wo das

technisch Mögliche durch die Verfassungsleitlinien so eingegrenzt wird, daß einer-

seits die Persönlichkeitssphäre gewahrt bleibt und andererseits eine rechtsstaat-

liche Eingrenzung und Offenlegung erfolgt. Dazu gehört vor allem, trotz der kriti-

schen Stimmen aus dem Sicherheitsbereich””, eine zur rechtmäßigen Aufgabener-

füllung exakte Festlegung der Voraussetzungen und Grenzen der Datensammlung,

-erhebung und -übermittlung‘. An einer derartigen Abgrenzung kann der Sicher-

heitsbereich beweisen, wie ernst er selbst die Verfassungsleitlinien nimmt.

52

Bull in NJW 1979, 1181; ebenso: Hirsch, Datenschutz im Computerzeitalter — eine in-

ternationale Herausforderung in Dokumentation Datenschutz der Friedrich-Naumann-

Stiftung, S. 19ff.

53

3. TB des BfD, S. 45.

54

Riegel in NIJW 1979, 1181.

55

Schon heute überlegen sich viele, ob sie an einer Demonstration teilnehmen sollen, sie

fürchten, gefilmt und gespeichert zu werden, dadurch rechnen sie mit Nachteilen bei der

Berufswahl; so auch Wolter, DVR 1980, 310 ff. u. BVerfG in EUGZ. 1983, 577.

56

Erbel in RiA 1981, 1ff.

57

Seeber, Kriminalistik 1981, 203; ebenso: Herrmann, Der Kriminalist 1979, 310; Nerlich,

Der Kriminalist 1979, 470; Ochott, Kriminalistik 1981, 5S00; die von den Genannten auf-

gestellten Thesen sind weder dogmatisch haltbar, noch dienen sie den Interessen der Si-

cherheitsbehörden.

58

Erbel, RiA 1981, 1ff.; ebenso: H. P. Schneider, NIJW 1978, 1601; Riegel, DNP 1981,

19; 2. TB des LfD NW, S. 16; 4. TB des BfD, S. 25.

88

]I. Die historischen und rechtlichen Vorgaben der politischen

Diskussion um den Datenschutz

1. Historische Vorgaben

In der Vergangenheit fehlte ein .umfassender und ausdrücklicher gesetzlicher

Schutz gegen staatliche und private Ausforschung der Privatsphäre und der Ge-

heimsphäre. Denn im Privat- und Strafrecht war diese Materie nur bruchstückhaft

geregelt. Der Gesetzgeber wählte den Weg über äußerliche Anknüpfungspunkte,

z. B. das Briefgeheimnis, das später auch auf das Fernmeldegeheimnis ausgedehnt

wurde, obwohl sich die Anknüpfung an immaterielles Gut angeboten hätte*.

Die Rechtsordnung beschränkte sich zunächst darauf, bestimmten Mitwissern des

Geheimnisses ein Schweigegebot aufzuerlegen und das Berufs- und Amtsgeheim-

nis im Verhältnis zwischen dem Anvertrauenden und der Person seines Vertrauens

zu schützen®.

Dagegen konnte man in den Strafgesetzbüchern des Partikularrechts des 19. Jahr-

hunderts im sächsischen Raum eine Bestimmung finden, nach der das ‚,Eindrin-

gen in fremde Geheimnisse auf unerlaubte Weise‘‘ strafbar war®!.

Auch Art. 12 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte versucht, das Pri-

vatleben vor willkürlichen Eingriffen zu bewahren: Niemand darf willkürlichen

Eingriffen in sein Privatleben, sein Heim oder seinen Briefwechsel ausgesetzt wer-

den. Dieser liberalen Forderung nach einem ausreichenden Schutz des Fürsichbe-

reichs vor staatlichen Nachforschungen ist der Gesetzgeber nur wenig nachgekom-

men

Im Privatrecht wäre die Herausarbeitung eines allgemeinen Persönlichkeitsrechts

ein Anknüpfungspunkt auch für den generellen Schutz der Privatsphäre gewesen.

Aber Gierkes Gedanken® haben sich nicht durchsetzen können. Dennoch hat das

RG in Einzelfällen ein allgemeines Persönlichkeitsrecht als selbstverständlich

bejaht®.

Mit dem Grundgesetz hat Lehre und Rechtsprechung, auf die Würde des Men-

schen und die Entfaltung seiner Persönlichkeit als integriertem Bestandteil des all-

59

Siehe die grundlegende Arbeit von Evers, Privatsphäre und Ämter für Verfassungs-

schutz, S. 10; siehe auch StGB 88 201 ff. und 353 ff.

Kohlhaas, Strafrechtliche Schweigepflicht und prozessuales Schweigegebot in GoldA

58, S. 65ff.; zusammenfassend mit zahlreichen Schrifttumshinweisen.

61

Art. 324 des StGB für Sachsen 1838; so auch Finger, Verletzung der Geheimsphäre, ver-

gleichende Darstellung des deutschen und ausländischen Strafrechts, Bd. 8, 1906,

S. 338; auch für die Bestimmungen in anderen Partikulargesetzbürchern.

62

Gierke, Deutsches Privatrecht 1895, S. 703.

63

RGZ 41, 43 ff.

89

gemeinen Persönlichkeitsrechts abstellend, ein sonstiges Recht im Sinne des $ 823

Abs. 1 BGB anerkannt®.

Diese Anerkennung ist jedoch in dreifacher Hinsicht unbestimmt: bezüglich der

Art der geschützten Interessen, der Art der verbotenen Beeinträchtigung und der

Begrenzung der Gegeninteressen. Der Inhalt der Generalklausel vom allgemeinen

Persönlichkeitsrecht steht daher nicht fest®°. Feststehend ist lediglich, daß die

Geheim- und Privatsphäre im Bürgerlichen Recht gegen Eingriffe Dritter durch

eine Generalklausel allgemein geschützt ist®.

Im öffentlichen Recht boten sich dagegen eher Ansatzpunkte, einen allgemeinen

Schutz gegen Eingriffe in den Bereich des Fürsichsein über die gesetzlich geregel-

ten Einzelfälle hinaus zu gewähren®’. Der Einzelne begehrt mit dem Anspruch, in

seinem Privatleben unbehelligt zu bleiben, Freiheit vom Staat, eine staatsfreie, das

Imperium zurückweisende Sphäre.

Der Status negativus des Bürgers wurde als umfassendes Persönlichkeitsrecht ge-

dacht, das ein Recht auf Unterlassung jeden gesetzwidrigen Zwanges zum Inhalt

hat®.

Anknüpfungspunkt kann hier der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung

sein, der auf dem Begriff des Rechtsstaates basiert, wie er von Stahl formuliert

wurde: ‚,Er soll die Bahnen und Grenzen seiner Wirksamkeit wie die freie Sphäre

seiner Bürger in der Weise des Rechts genau bestimmen und unverbrüchlich

sichern®.‘‘

Der Bereich des Fürsichseins war daher auch Inhalt dieses als einheitliches Recht

gedachten allgemeinen Persönlichkeitsrechts’®. Dies ergibt sich daraus, daß die

Staatslehre von der Vorstellung einer die ganze Persönlichkeit umfassenden Frei-

heitssphäre ausging. Eine gesetzliche und ausdrückliche Anerkennung der einzel-

nen Betätigungen der Freiheit war daher nicht erforderlich.

Diesem Grundgedanken der Staatsrechtslehre wurde jedoch nicht gefolgt. Daher

blieb bis heute eine merkwürdige Unklarheit, was der Inhalt des allgemeinen Frei-

heitsrechts im einzelnen sein solle und durch welche Maßnahmen es verletzt

werde.

Für den Datenschutz spiegelt sich diese Unklarheit heute in dem Meinungsstreit,

ob für Datenerhebung, Datenspeicherung und Datenübermittlung ein aufgaben-

Siebert in NIJW 1958, 1369; sowie BGHZ 13, 334 und Coing in JZ 1954, 700 — Anmer-

kung zu BGH 13, 334.

65

Steinmüller, Anhörung 1972, S. 122; ebenso: Simitis, Anhörung 1972, S. 16.

66

Siehe dazu Entwurf eines Gesetzes zur Neuordnung des zivilrechtlichen Persönlichkeits-

und Ehrenschutzes vom 18. 8. 1959, Begründung S. 6ff., BT.-Drucks. 111/1237.

67

Evers, Privatsphäre und Ämter für Verfassungsschutz, S. 18.

68

Jellinek, Verwaltungsrecht 3. Aufl. Berlin etc. 1931, S. 24.

69

Stahl, Philosophie des Rechts 5. Aufl. Tübingen/Leipzig 1878, S. 137.

70

Jellinek, Verwaltungsrecht, S. 108.

bezogenes, spezielles Eingriffsrecht geschaffen werden muß. Schon bei der Be-

handlung des Referentenentwurfs eines Bundesdatenschutzgesetzes vom 15. 8.

1972 und der vom Bundesminister des Innern veranlaßten Sachverständigenanhö6ö-

rung spielte diese Frage eine wesentliche Rolle’!.

Ungeklärt blieb dieser Komplex auch bei der Vorlage eines Entwurfs des Bundes-

datenschutzgesetzes durch die Bundesregierung am 20. 9. 1973 ’?. Bis heute konnte

in dieser Frage kein Konsens hergestellt werden ’?.

Diese damals vorhandenen und bis heute nicht beseitigten Unklarheiten galt es zu

bedenken und nach Möglichkeit zu beseitigen, als 1976 die Zahl der Datenverar-

beitungsanlagen in der Bundesrepublik Deutschland auf ca. 25000 angewachsen

waren und die in der Verwaltung bei Bund, Ländern und Gemeinden gespeicher-

ten personenbezogenen Einzelinformationen über 43 Millionen Einwohner betra-

fen

74_

2. Rechtliche Vorgaben

Nach der politischen Zielvorstellung des Normgebers soll der Datenschutz gewähr-

leisten, daß durch Verhinderung des Mißbrauchs personenbezogener Daten Ver-

letzungen der Privatsphäre ausgeschlossen werden ’°.

Damit wurde ein Begriff zum Zielpunkt eines Gesetzgebungsverfahrens und letzt-

lich des BDSG, der in Rechtsprechung und Lehre gleichermaßen umstritten und

unpräzise ist ’®.

Es muß daher unter dem Gesichtspunkt des Datenschutzes untersucht werden, wie

Privatsphäre datenschutzrechtlich interpretiert und präzisiert werden kann. Ob-

71

Riebandt-Korfmacher, Anhörung 1972, S. 130; Auernhammer, Anhörung 1972, S. 137,

148, beide halten die Schaffung von Befugnisnormen für erforderlich; Steinmüller, An-

hörung 1972, S. 155, der die Befürchtung äußert, daß die Fülle derartiger Normen die

Entwicklung von Informationssystemen wesentlich erschwert.

72

BT.-Drucks. VI1/1027.

73

Für Befugnisnormen: 4. TB des BfD, S. 25; 2. TB des LfD NW, S.16; Erbel, RiA 1981,

4; Riegel, NJW 1979, 953; derselbe: DNP 1981, 20; RiA 1981, 49; Datenschutz bei den

Sicherheitsbehörden, S. 5; Kamlah, Anhörung 1974, Zur Sache 5/74 S. 126; Schlink,

Die Amtshilfe, S. 169 m.w.N. differenziert a.A.: Evers, Die Polizei 1980, 239; H.

Schmid, Zulässigkeit und Notwendigkeit polizeilicher Datenverarbeitung, DNP 1979,

167; Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 23; Galwas, Staat 18 (1979), S. 510; Loh-

schelder Staat 20 (1981), S. 359.

74

Hirsch in Dokumentation Datenschutz der Friedrich-Naumann-Stiftung, S. 19.

75

Vorläufige Begründung zum Entwurf eines BDSG, Ziffer 1, Ziele des Gesetzes in Anhö-

rung 1972, S. 372.

76

Gesetzentwurf 1973, BT.-Drucks, VII/1027, S. 1, 14, 22; Müller in Anhörung 1972,

S. 49ff.; Steinmüller in Anhörung 1972, S. 122; Riebandt-Korfmacher in Anhörung

1972, S. 128; Auernhammer in Anhörung 1972, S. 148.

91

wohl das geschriebene bürgerliche Recht ein allgemeines Persönlichkeitsrecht

nicht kennt, hat das Problem, die Persönlichkeit gegen Eingriffe in die Privat-

sphäre zu schützen, in den letzten Jahrzehnten immer wieder die Rechtsprechung

und das Schrifttum beschäftig

t77

. Eine Teilklärung des Problems wurde aber erst

durch die 1953/54 ergangenen Urteile des BGH herbeigeführt ’®. Seit dieser Zeit

sind Persönlichkeitsgüter zivilrechtlich über den Weg einer Schutzgesetzverletzung

— $ 823 Abs. 2 BGB — geschützt. Dies gilt auch für die Ehre, deren Verletzung

zivilrechtlich nur Ansprüche auslöst, sofern der Beleidiger gegen die strafrechtli-

chen Vorschriften der 8$$ 185ff. StGB verstoßen hat. Daß das BGB den Schutz der

Persönlichkeitsgüter vernachlässigt hat, mag aus den Anschauungen und Verhält-

nissen der Zeit, in der es entstanden ist, erklärlich sein. Aber auch damals war die

Entscheidung des Gesetzgebers keineswegs unbestritten ””.

Der Entwurf zum BGB hatte die durch die allgemeine Deliktnorm geschützten

Rechtsgüter einbezogen. Die Motive bemerken dazu, daß gerade diese Persönlich-

keitsgüter des Schutzes bedürfen, der ihnen ‚,bei einer engen Auslegung der Scha-

denszufügung‘‘ oft fehlt®. Trotzdem verharrte das geschriebene Recht im wesent-

lichen beim Stand des ausgehenden 19. Jahrhunderts.

Das Grundgesetz hat das Recht der Persönlichkeit dann zur Grundlage seiner

Grundrechte erhoben und damit den Weg frei gemacht für die Rechtsprechung des

BGH zu $ 823 Abs. 1 BGB®!. Diesen Grundrechtsbezug hat der BGH in besonde-

rem Maße herausgestellt, denn er hat unter Berücksichtigung der Art. 1 und 2 GG

das allgemeine Persönlichkeitsrecht für ein verfassungsmäßig gewährleistetes

Grundrecht angesehen. Dies vor allem, weil das Grundgesetz das Recht des Men-

schen auf Achtung seiner Würde und auf freie Entfaltung seiner Persönlichkeit

auch als privates von jedermann zu achtendes Recht anerkenne. Bemerkenswert

sind auch hier noch die Abgrenzungsschwierigkeiten, die der BGH zu erkennen

gibt, wenn er formuliert: ‚,‚daß die Abgrenzung des aus einem solchen Recht sich

ergebenden Schutzes in besonderem Maße der Güterabwägung bedürfe

u82.

Den Grundgedanken des Schutzes der Privatsphäre hat der BGH dann noch ein-

mal in dem die Tagebücher von Cosima Wagner betreffenden Urteil® bestätigt.

77 RGZ 41, 43; BGHZ, 13, 334; 15, 249; 20, 345; 24, 72; 24, 200; BVerfG in NJW 1969,

1707; BVerfG in NJW 1970, 555; BVerwG in NJW 1971, 70; BVerfG in NJW 1972,

1123; BVerfGE 30, 1973 und BVerfG in NJW 1977, 1489; Evers, Privatsphäre und Äm-

ter für Verfassungsschutz, S. 15ff.; Bussmann in Verhandlungen des 42. Deutschen Ju-

ristentages Düsseldorf 1957 — Gutachten —; siehe auch Begründung zum Enwurf eines

Gesetzes zur Neuordnung des zivilrechtlichen Persönlichkeits- und Ehrenschutzes,

BT.-Drucks. 1I1/1237.

78

BGHZ 13, 334.

79

Gierke Deutsches Privatrecht Bd. I, 1895, S. 703.

80

Motive zum BGB 2, S. 728.

81

BGHZ 13, 334.

82

BGHZ 13, 334; Evers, Privatsphäre und Ämter für Verfassungsschutz, S. 17ff.; Buss-

mann, Verhandlungen des 42. Deutschen Juristentages, Bd. I — Gutachten — S. 21.

83

BGHZ 15, 249; Bussmann, Gutachten des 42. Deutschen Juristentages, S. 21.

92

Er hat hier von einem ‚,verfassungsmäßig gewährleisteten Grundrecht des Schut-

zes der Persönlichkeit, der einer ungenehmigten Offenbarung der jedem Men-

schen geschützten Geheimsphäre entgegensteht, soweit nicht private oder öffentli-

che Belange das Interesse an der Unantastbarkeit der Eigensphäre der Persönlich-

keit überwiegen‘‘, gesprochen.

Daraus folgt, daß der Schutz der Privatsphäre einer gewissen Eigentümlichkeit un-

terliegt, denn die Schutzwürdigkeit kann immer erst dann festgestellt werden,

wenn sie bereits verletzt ist. Daher müssen die Grenzen, innerhalb deren die Pri-

vatsphäre geschützt ist, datenschutzrechtlich nach anderen Grundsätzen bestimmt

werden. Denn Datenschutz soll präventiv wirken und nicht erst zur Wirkung kom-

men, wenn die Privatsphäre bereits tangiert ist.

Es gilt dabei den richtigen Ausgleich zwischen Freiheit des einen gegenüber der

Freiheit des anderen Staatsbürgers, die Synthese zwischen Persönlichkeitsschutz

und Freiheitsrechten zu finden®.

Dies bedeutet für den Datenschutz, daß die Zielrichtung ‚,Privatsphäre‘‘ einge-

grenzt oder definiert werden muß. Daran mangelt es jedoch, denn schon bei der

Anhörung 1972 führte der zuständige Bundesinnenminister aus:

Ein wirksamer Datenschutz läßt sich nun nicht dadurch realisieren, daß man

unter den Stichworten Geheim-, Privat- oder Intimsphäre unabänderlich Gren-

zen zieht und bestimmt, daß jenseits dieser Grenzen liegende Daten jeglicher

Dokumentation entzogen sind. Vielmehr wird man auch hier zu wohlabgewo-

genen Lösungen kommen müssen, die dem Umstand Rechnung tragen, daß

der Bereich der Privatsphäre höchst variabel sein kann®.

Es war dem Gesetzgeber also schon klar, daß sein Zielpunkt, die Privatsphäre,

rechtlich schwer eingrenzbar, laienhaft kaum verständlich und praktisch kaum zu

handhaben war. Dies wurde auch bei der Anhörung in besonderem Maße deut-

lich, als der Vertreter des Innenministeriums ausführte, daß man nicht von einer

allgemeingültigen Definition des Begriffs Privatsphäre als Legaldefinition ausge-

hen könne, um von dort aus die Tatbestände zu subsumieren®., Es verwundert da-

her nicht, daß die Frage gestellt wurde, was ist die individuelle Privatsphäre, die

durch das Datenschutzgesetz geschützt werden soll? Dabei wurde angezweifelt, ob

der Begriff Privatsphäre verstanden als Ergebnis des Rechts auf Einsamkeit, als

Innenraum, als Bereich privater Lebensgestaltung und als autonomer Erholungs-

raum überhaupt das Zielobjekt des Datenschutzes sein kann, oder ob nicht ein da-

tenschutzrechtlicher Begriff der Privatsphäre geboten erscheine®’. Ein solcher da-

84

Entwurf eines Gesetzes zur Neuordnung des zivlirechtlichen Persönlichkeits- und Ehren-

schutzes, Begründung, BT.-Drucks. 111/1237, S. 7.

85

Genscher Anhörung 1972, S. 5; siehe dazu Rüpke, Der verfassungsrechtliche Schutz der

Privatheit, S. 19ff.

86

Auernhammer, Anhörung 1972, S. 148.

87

Anhörung 1974, Zur Sache 5/74 — Begründung —, S. 247; Müller, Anhörung 1972,

S. 49ff.

93

tenschutzrechtlicher Begriff der Privatsphäre könne verstanden werden als Le-

bensbereiche von Individuen, in denen sie agieren können, ohne daß eine für sie

dysfunktionale Informationsweitergabe an andere erfolgt bzw. erfolgen soll. Bei

einer derartigen Eingrenzung wäre auch die von Steinmüller® beklagte Relativität

der Privatsphäre für den Datenschutzbereich aufgehoben®.

Fraglich ist jedoch, ob die vom Verfassungsrecht und Privatrecht entwickelten Ge-

danken zur Privatsphäre eine datenschutzrechtliche Eingrenzung erleichtern.

Die normative Aussage des objektiven Verfassungsrechts, daß die Würde des

Menschen unantastbar ist, beinhaltet die Aussage, daß Menschenwürde eine

Seinsgegebenheit ist. Diese seinsgegebene Menschenwürde wird verfassungsrecht-

lich wie folgt interpretiert: Jeder Mensch ist Mensch kraft seines Geistes, der ihn

abhebt von der unpersönlichen Natur und ihn aus eigener Entscheidung dazu be-

fähigt, seiner selbst bewußt zu werden, sich selbst zu bestimmen und die Umwelt

zu gestalten”. Aus diesem Verständnis der Menschenwürde fließt der Schutz der

Intimsphäre, Privatsphäre und des Persönlichkeitsrechts.

Nach anderer Auffassung?! ist nur der Begriffskern des unbestimmten Rechtsbe-

griffs Menschenwürde festlegbar. Danach soll Würde sittlicher Wert des Men-

schen sein, und zwar Eigenwert, der dem Menschen um seiner selbst willen zu-

kommt. Zum gefestigten Rechtsbegriff der Menschenwürde gehört, daß auch ein

Eindringen in die Intims- und Privatsphäre die Würde verletzt. Denn diese Ele-

mente des Würdebegriffs stehen in einem Zusammenhang mit dem Prinzip auf

Selbstbestimmung .

Die heute vorherrschende Meinung geht jedoch darüber noch hinaus. Sie erachtet

auch privates Eindringen in die Intimsphäre als Verletzung der Menschenwürde.

Hier wird deutlich, daß im Würdebegriff nicht nur ein Recht auf Autonomie liegt,

sondern auch der Anspruch auf einen Bereich, in den man sich ungestört zurück-

ziehen kann, in dem man, in Ruhe gelassen, ein Recht auf Einsamkeit genießen

kann®.

Mit dieser verfassungsrechtlichen Eingrenzung des ausgestalteten Begriffs Men-

schenwürde kommt man der datenschutzrechtlichen Festlegung des praktikablen

Kernbereichs ‚,Privatsphäre‘‘ nicht näher.

88

Steinmüller, Anhörung 1972, S. 122; ebenso: Rüpke, Der verfassungsrechtliche Schutz

der Privatheit, S. 27.

89

A.A. Sasse, Anhörung 1974, Zur Sache 5/74, S. 83, der die tatbestandlichen Konturen,

die Privatsphäre und Persönlichkeitsschutz im Laufe jahrzehntelanger Praxis gewonnen

haben, für ausreichend bestimmt hält.

90

Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG-Kommentar, Anm 18 zu Art. 1; Stein, Lehrbuch

des Staatsrechts, 4. Aufl. 1975, S. 127.

91

Zippelius, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Loseblattsammlung, Stand Oktober,

1981, Anm. 7 und 18 zu Art. 1.

92

Siehe dazu BVerfG in EuUGRZ 1983, 588; Simitis, NJW 1984, 398.

93 E. Kaufmann, Recht, Staat, Wirtschaft IV, 1953, S. 87; ebenso: Herdemerten in von

Münch, GG-Kommentar, Bd. 1 Anm. 14 zu Art. 1.

94

Nunmehr fragt sich, ob das Privatrecht einen Lösungsansatz aufzeigt.

Gierke interpretierte Persönlichkeitsrecht als einheitliches, umfassendes subjek-

tives Recht auf Achtung und Entfaltung der Persönlichkeit. Das Individualrecht

soll dabei die persönliche Eigenart des Menschen in seinen Beziehungen zur Um-

welt, insbesondere in seinem öÖöffentlichen und beruflichen Wirken sichern. Von

der Intimsphäre sollen die innere Gedanken- und die Gefühlswelt mit ihren äuße-

ren Erscheinungsformen wie vertrauliche Briefe usw. sowie die Angelegenheiten,

für die ein Anspruch auf Geheimhaltung besteht, abgedeckt werden. Die Privat-

sphäre umfaßt dabei das Leben in der Familie und im sonstigen privaten Leben®.

Diese formelhafte und generalklauselartige Weite und Unbestimmtheit” schafft

datenschutzrechtlich auch keine Klarheit.

Es bewahrheitet sich daher, was Evers” schon 1960 festgestellt hat, daß die Pri-

vatsphäre als immaterielles Gut weder im Schutzbereich noch in der Vielzahl der

möglichen Verletzungen exakt bestimmt werden kann. Eine Lösung hätte hier

evtl. die Auffassung von Zeuner®, in Anlehnung an die bereits bestehenden Re-

geln des Persönlichkeitsrechtsschutzes Schritt für Schritt rechtsfortbildend neue,

möglichst konkret gefaßte Einzeltatbestände zu entwickeln, gebracht.

Für den Datenschutz bedeutet die festgestellte Unklarheit, daß die vom Gesetzge-

ber gewählte Lösung deshalb unbefriedigend ist, weil die Zielvorstellung ‚,Privat-

sphäre‘‘ nur eine eingeschränkte datenschutzrechtliche Eignung besitzt. Dem Be-

griff fehlt es an Klarheit, Bestimmtheit und Praktikabilität.

3. Die politische Diskussion

Mit dem Antrag Nr. 25 auf dem 21. Bundesparteitag 1970 in Bonn hat die Freie

Demokratische Partei den Datenschutz erstmals in das Bewußtsein der politischen

Parteien gerückt. Nach den Vorstellungen der FDP galt es vordringlich

— die Privatsphäre des Bürgers zu sichern,

— die Datenbestände vor unberechtigten Zugriffen zu schützen.

Dazu hielt die Partei für erforderlich

— Schutzvorkehrungen bei der Datenverarbeitung,

— Geheimhaltungspflicht für alle mit der Datenverarbeitung befaßten Personen,

94

Gierke, Deutsches Privatrecht I., S. 703.

95

Palandt, BGB-Kurzkommentar, 41, Aufl. 1982, Anm. 15 B zu $ 823.

96

BGHZ 24, 72; zur Kritik an dieser Entwicklung, Sasse, Sinn und Unsinn des Daten-

schutzes, Karlsruhe/Heidelberg 1976, S. 45 f.; Rüpke, Der verfassungsrechtliche Schutz

der Privatheit, S. 116.

97

Evers, Privatsphäre und Ämter für Verfassungsschutz, S. 43; ebenso: Einführung zum

1. TB des BfD in Zur Sache 2/79, S. 10.

98

Zeuner in Soergel/Siebert, BGB-Kommentar, 10. Aufl. 1969, Anm. 56 zu $ 823.

95

— bei Rechtsverletzungen einen besonderen Unterlassungs- und Wiederherstel-

lungsanspruch,

— Begrenzung der Veröffentlichungsbefugnisse”.

Politisches Hauptziel der FDP war es, den Bürgern den freien Raum zu lassen

oder wieder zu schaffen, den sie brauchen, um ihre Persönlichkeitssphäre zu

bewahren!®. Dabei sollte der Konflikt zwischen Informationsbedürfnis von Staat

und Gesellschaft einerseits und dem Anspruch des Einzelnen auf Respektierung

seiner Privatsphäre andererseits gelöst werden. Die FDP sah durch die technische

Entwicklung auf dem Gebiet der Datenverarbeitung eine zunehmende Gefähr-

dung der Privatsphäre!®!. Daher galt ihre Sorge der Würde der Person und der in-

dividuellen Freiheit, einer Anwendung der Technik unter menschlichen Bedingun-

gen und einer Abwägung des technisch Möglichen gegenüber dem gesellschaftlich

Erwünschtem

102_

Neben diesen allgemeinpolitischen Vorstellungen der FDP, die wesentliche An-

stöße zum Bundesdatenschutzgesetz beisteuerten, hat die Partei für den Kommu-

nal- und Sicherheitsbereich konkrete Zielvorstellungen entwickelt.

Die Gewährleistung eines größtmöglichen, persönlichen Freiheitsraumes mit der

Privatsphäre als Kernbestand gehört ebenso dazu wie die Garantie einer organisa-

torischen Gewaltenteilung. Abgelehnt wird für den kommunalen Bereich die zen-

trale Erfassung aller in einer Verwaltung über denselben Betroffenen vorhandenen

Daten.

Für den Sicherheitsbereich wird besonders herausgestellt, daß wegen des verfas-

sungsrechtlichen Gebotes des Datenschutzes die Sicherheitsbehörden in besonde-

rem Maße dem Datenschutz unterstehen.

Datenerhebung, Speicherung, Verarbeitung und Weitergabe soll daher nur auf

Grund einer speziellen gesetzlichen Grundlage zulässig sein!®. Baustein für eine

umfassende Informationspolitik der FDP soll daher die These sein: Datenschutz

erhält die Freiheit, Datenzugang weitet sie aus!®,

Die datenschutzrechtlichen Vorstellungen der Sozialdemokratischen Partei

Deutschlands gingen dahin, zunächst einen Grundschutz im Bereich des Datenver-

99

21. Bundesparteitag der FDP Bonn 1970, Antrag Nr. 25.

100

Baum in Rede vor dem Deutschen Bundestag, 250. Sitzung am 10. 6. 1976; ebenso:

Hölscher in Freie demokratische Korrespondenz (fdk) 730/78, S. 1ff.

101

Thesen zur Fortentwicklung des Datenschutzes im öffentlichen und privaten Bereich in

Neue Bonner Depesche Juni-Juli 1979, 19.

102

Verheugen in Rede auf dem FDP-Fachkongreß ‚‚,Datenschutz in einem freiheitlichen

Rechtsstaat‘‘ am 15. 12. 1979 in Karlsruhe in fdk 370/79, S. 2.

103

Beschluß des Bundesfachausschusses für Innen- und Sicherheitspolitik der FDP vom

19. 4. 1980 in Dokumentation Datenschutz der Friedrich-Naumann-Stiftung, S. 227 ff.

104

V. Schoeller in Dokumentation Datenschutz der Friedrich-Naumann-Stiftung, S. 222.

96

kehrs zu schaffen. Schranke des ungezügelten Rationalisierungsstrebens sollte da-

bei der grundgesetzliche Persönlichkeitsschutz sein. Dabei wurde auf ein ausgewo-

genes Verhältnis von Aufwand und Schutzwirkung Bedacht genommen

105_

Als Grundforderungen einer gesetzlichen Regelung des Datenschutzes nannte die

SPD

— Um wirkungsvoll zu schützen, muß insbesondere den Gefahren der EDV Rech-

nung getragen werden.

— Die Anforderungen dürfen nicht auf die Blockierung des Computers hinaus-

laufen.

— Dem technischen Fortschritt muß Rechnung getragen werden!®,

Recht früh brachte die SPD zum Ausdruck, daß trotz der in letzter Konsequenz

ungeklärten Rechtslage eine legislative Abstinenz auf datenschutzrechtlichem Ge-

biet nicht in Frage komme

107.

Schutz der Persönlichkeitssphäre, ohne die mit der Automatisierung in Staat und

Wirtschaft für den Bürger verbundenen Erleichterungen zu beseitigen, stellte die

SPD in den Vordergrund. Damit wurde gleichzeitig die Forderung verbunden, Da-

tenschutz einerseits effektiv und andererseits praktikabel zu gestalten.

108.

Bei der SPD stand die gesetzgeberische Gestaltung des BDSG daher unter dem

Leitmotiv:

‚‚Datenschutz ist die Aufgabe, um der Freiheit willen die negativen Folgen der

automatischen Datenverarbeitung zu verhüten, ohne auf deren Segnungen ver-

zichten zu wollen

109.cc

Diesem Leitmotiv folgend, ist der konkrete sozialdemokratische Datenschutzauf-

trag, den grundsätzlich garantierten Freiheitsraum des Bürgers, sein Persönlich-

keitsrecht zu schützen, Freiheit nicht zum Privileg weniger entarten zu lassen und

damit einen entscheidenden Beitrag zur Erhaltung unseres Rechtsstaates zu lei-

sten, zu interpretieren

110.

Die CDU/CSU hat sich in die Datenschutzdiskussion erst spät eingeschaltet.

Dann hat sie jedoch, die bis dahin vorliegenden Aussagen aus Wissenschaft und

Politik nutzend, konkrete Vorstellungen entwickelt. Wie bei den beiden anderen

Parteien stand auch bei der CDU/CSU Persönlichkeitsschutz und Privatsphäre

des Bürgers im Vordergrund. Das Schwergewicht der Gefahren sah die Partei da-

105

Wernitz, Deutscher Bundestag, VII. Wahlperiode, 67. Sitzung, Dokumentation Daten-

schutz der Friedrich-Naumann-Stiftung, S. 86.

106

Wernitz, a.a.O., S. 87.

107

Wernitz, a.a.O., S. 88.

108

Schäfer, Informationen der Sozialdemokratischen Fraktion im Deutschen Bundestag

356/76, S. 1; ebenso: Wernitz, Informationen der SPD-Fraktion 588/76, S. 2.

109

Haenschke, Informationen der SPD-Fraktion 590/76, S. 1.

110

Wernitz in Informationen der SPD-Fraktion 70/77, S. 4.

97

bei in den Datenverbundsystemen und der Kombination von herkömmlichen Da-

tensammlungen und EDV-Systemen. Verstöße gegen Datenrecht sollten wegen des

kriminellen Unrechtsgehaltes in das Strafgesetzbuch aufgenommen werden. Ab-

weichend von den Vorstellungen der anderen Parteien sollte nach den Vorstellun-

gen der CDU/CSU Datenschutz bereits bei der Datenerfassung einsetzen!!!, Nur

eine solche Normierung soll Schutz vor der übermächtigen und undurchschauba-

ren Bürokratie bieten und der Sicherung der freien Entfaltung der Persönlichkeit,

der Würde des Menschen und der Erhaltung des Gebots des Frei-Seins- und Frei-

Bleibens dienen

112_

Zusammenfassend kann zur politischen Diskussion des Datenschutzes festgestellt

werden, daß bei aller Nähe des Hauptzieles Privatsphäre zwischen den Parteien

Wege und Methoden des Datenschutzes umstritten sind. Dies allein auf die Be-

schreitung rechtlichen Neulandes zurückzuführen, würde den Unterschieden in

Auffassung und Methodik nicht gerecht.

Ein perfektes Gesetzeswerk haben die unterschiedlichen politischen Auffassungen

nicht zugelassen, so entstand mit dem BDSG ein Werk, das weniger wegen der

neuen Rechtsmaterie, als vielmehr wegen der notwendigen Kompromisse — siehe

Stellungnahme des Bundesrates

113

— den Bazillus der Novellierung in sich trägt.

II. Datenschutz als Verfassungsgebot

Wie unter C.II.2. ausgeführt, ist Ziel des Datenschutzes der Schutz der Privat-

sphäre.

Die Privatsphäre ist dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht zuzuordnen, dem

durch den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und das Grundrecht

des Art. 2 Abs. 1 i. V.m. Art. 1 Abs. 1 GG ein umfassender Schutz zuteil wird!!*.

Datenschutzrecht wird daher als unmittelbare Konkretisierung der vom Grundge-

setz — Art. 1, 2 — geforderten Respektierung der persönlichen Integrität betrach-

tet. Was die Verfassung noch ganz allgemein formuliert, erhält durch den Daten-

111

Gerster in Deutscher Bundestag, VII. Wahlperiode, 67.

112

Spanger in CSU Presse-Mitteilungen 367/79 S. 2.

113

Stellungnahme des Bundesrates in Datenschutz/Meldegesetz in Zur Sache 5/74,

S. 268.

114

Siehe Rechtsprechungsübersicht in der Begründung eines ‚,‚Entwurf eines Gesetzes zur

Neuordnung des zivilrechtlichen Persönlichkeits- und Ehrenschutzes‘‘, BT.-Drucks.

I11/1237, S. 7, und Bussmann in Verhandlungen des 42. Deutschen Juristentages Düs-

seldorf 1957 Band I — Gutachten — Schutz des Privatlebens gegen Indiskretion, S. 19,

33; ebenso: Evers in Privatsphäre und Ämter für Verfassungsschutz, Berlin 1960,

S. 283; Simitis u. a., BDSG-Kommentar, Anm. 6 zu $ 1; Herdemerten in von Münch,

GG-Kommentar Anm. 13—-17 zu Art. 1; Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG-Kom-

mentar, II zu Art. 1 GG; zweifelnd: K/oepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 39f.

98

schutz einen neuen, in seiner Bedeutung für den Bürger kaum zu unterschätzen-

den Aspekt. Dem von der Verfassung anerkannten und in Rechtsprechung und Li-

teratur immer wieder behandelten Persönlichkeitsrecht!!® verleiht der Daten-

schutz eine andere Dimension. Das Persönlichkeitsrecht wird zum ersten Mal zu

einem echten Bürgerrech

tll6

‚ einem Bürgerrecht, das als Ausfluß des Grundrechts

auf freie Entfaltung der Persönlichkeit eine Art Selbstbestimmungsrecht dahinge-

hend enthält, daß der Bürger selbst, wenn auch innerhalb der Grenzen, die durch

die Sozialbezogenheit gegeben sind, entscheidet, in welchem Umfang die Umwelt

von seinem Denken und Handeln Kenntnis nimmt!!”.

Mit der Anerkennung des datenschutzrechtlichen Persönlichkeitsrechts als Bür-

gerrecht ist der Konflikt zwischen rechtlicher Absicherung der Persönlichkeit und

der Informationsstruktur unserer Gesellschaft jedoch nicht gelöst. Dies ergibt sich

einmal daraus, daß neben der Garantie der persönlichen Integrität eine Gewährlei-

stung der Pressefreiheit Inhalt unserer Verfassung ist. Daraus ist, einem Mißver-

ständnis erliegend, abgeleitet worden, das Medienprivileg des BDSG — $ 1 Abs. 3

BDSG — bedeute Verzicht auf Datenschutz. Dem ist nicht so, denn das Grundge-

setz sanktioniert nicht eine Rangfolge, die es rechtfertigen könnte, dem Informa-

tionsprozeß der Presse den unbedingten Vorrang vor dem Anspruch des einzelnen

auf Schutz seiner persönlichen Integrität zu gewähren!!®. Die Rechtsprechung des

BVerfG und des BGH spricht den Konflikt zwar an, ohne aber eine Auflösung zu-

gunsten der Pressefreiheit herbeizuführen!!*. Daher kann $ 1 Abs. 3 BDSG als

das Gebot einer Sonderregelung angesehen werden und nicht als das Ende des Da-

tenschutzes für den Medienbereich.

Zum zweiten wird der ungelöste Konflikt zwischen Absicherung der Persönlich-

keit und Informationsstruktur der Gesellschaft durch die bislang unwidersprochen

hingenommene Erwartung von Wissenschaft und Forschung, alle von ihr benötig-

ten personenbezogenen Angaben zu bekommen, deutlich. Die grundrechtliche Re-

spektierung der persönlichen Integrität und die grundrechtliche Verpflichtung, für

eine freie Forschung und Lehre Sorge zu tragen, stehen sich gegenüber. Es ist we-

der aus der Rechtsprechung noch aus der Wertigkeit der Grundrechte eine Lösung

zu finden. Rechtsprechung zu diesem Problem liegt nicht vor, und Tatsachen oder

Indizien, die den Schluß zulassen, daß eines der beiden Rechte höherwertig sei,

sind nicht ersichtlich. Daher muß man wohl davon ausgehen, daß die Verpflich-

115

Siehe Literaturübersicht bei Eber/e, Datenschutz durch Meinungsfreiheit in DÖV 1977,

306 ff.

116

Simitis, Datenschutz als Bürgerrecht in ÖVD Heft 3/1979, 3.

117

Ähnlich: Herdemerten in von Münch, GG-Kommentar Anm. 24 zu Art. 1; siehe auch

BVerfG in EuGRZ 1983, 577 ff.; Simitis, NJW 1984, 398.

118

Simitis u.a., BDSG-Kommentar, Anm. 43 zu $ 1.

119

BGHZE 13, 337; 39, 124; BGH in NJW 1965, 585; BGHZE 45, 296; BVerfGE 7, 198;

35, 202.

99

tung, die Wissenschaftsfreiheit zu respektieren, nicht einer Entpflichtung vom Da-

tenschutz gleichkommt !”,

Auch hier wird der Konflikt nur über eine Sonderregelung, die Datenschutzforde-

rungen beinhaltet und dadurch Persönlichkeitsschutz respektiert, zu lösen sein,

denn Wissenschaftsfreiheit ist kein Freibrief für Geheimdateien und Datenschutz

ist nicht notwendigerweise ein Kontrollmittel der Wissenschaft.

In einem weiteren Fall wird deutlich, daß zwischen der grundrechtlichen Absiche-

rung der Persönlichkeit und der Informationsstruktur unserer Gesellschaft ein

Konflikt besteht. Gemeint ist die Übermittlung personenbezogener Daten an die

Religionsgemeinschaften. Wieder hängt der Konflikt unmittelbar mit einer verfas-

sungsrechtlichen Regelung zusammen. Das Grundgesetz erkennt die Freiheit der

121

Religionsgesellschaften, ihre Angelegenheiten selbst zu ordnen

‚ genau so an wie

122

°

die Religionsfreiheit des einzelnen

Es kommt also darauf an, einerseits nicht zu übersehen, welche Bedeutung perso-

nenbezogene Angaben für eine Erfüllung der kirchlichen Aufgaben haben, ande-

rerseits aber die spezifischen Konsequenzen, die sich für den Schutz der persön-

lichen Integrität aus der Religionsfreiheit ergeben, zur Kenntnis zu nehmen

123.

Die Kirchen sind nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts nicht in den

Staat inkorporier

t124

‚ weil ihre Tätigkeit ausschließlich eigenen selbst definierten

Aufgaben dient. Daraus folgt, daß diese verfassungsrechtlich garantierte Selbstän-

digkeit nicht auf dem Umweg über eine Steuerung des internen Informationspro-

zesses unterlaufen werden darf.

Anders als bisher dargestellt, verhält es sich im Sicherheitsbereich. Hier steht der

persönlichen Integrität, der Privatsphäre, kein grundrechtlich normiertes Recht

der Sicherheitsbehörden gegenüber. Dies ist nicht etwa eine der thematischen

Lückenhaftigkeiten des Grundrechtskatalogs

125

‚ sondern eine bewußte Graduie-

rung im Wertschutz. Deutlich wird dies bei einer Betrachtung des Systems der Ge-

setzesvorbehalte. Das Grundgesetz weist eine gewisse Verschiedenartigkeit bei der

Ausgestaltung der Gesetzesvorbehalte auf. Es kennt Grundrechte mit fehlendem

Gesetzesvorbehalt — Art. 4 I, II —, Grundrechte mit gegenständlich umschriebe-

nem Gesetzesvorbehalt — Art. 11 II, 13 III— und Grundrechte mit allgemeinem,

lediglich durch Art. 19 II GG beschränktem Gesetzesvorbehalt — Art. 12 I, 14 I

—, Daraus wird deutlich, daß aus dem betreffenden Grundrecht und dem zuge-

ordneten Gesetzesvorbehalt eine Skala grundrechtlicher Wertigkeit gefertigt wer-

den kann.

120

Simitis in ÖVD 1979, 3; dazu eingehend: 1. TB des BfD in Zur Sache 2/79, S. 59 und 4

TB des BfD, S. 46ff.

121

Vgl. Art. 146 GG i. V.m. Art. 137 WRV.

122

Art. 4 Abs. I GG.

123

1. TB des BfD in Zur Sache 2/79, S. 131 ff.; Simitis in ÖVD 1979, 3f.

124

BVerfGE 42, 312.

125

Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG-Kommentar, Rdnr. 86 zu Art. 1 Abs. II GG.

100

Bezogen auf das Schutzgut Privatsphäre des Datenschutzes ist im Sicherheitsbe-

reich, wenn man der Auffassung folgt, daß Datenschutz das in der Verfassung

verankerte Persönlichkeitsrecht zu einem echten Bürgerrecht gestaltet hat, ein

Konflikt der bisher dargestellten Art nicht gegeben.

Die Sicherheitsbehörden werden ihren Datenschutz daher ständig an den Verfas-

sungsleitlinien und der Lehre von den einem Grundrecht immanenten Schranken

gewichten müssen. Dabei darf nicht unbeachtet bleiben, da das Grundgesetz der

Freiheit willen ein beschränktes Risiko eingeht. Das Bestreben nach größtmög-

licher Sicherheit darf dieses Risiko nicht zu Lasten der Freiheit des einzelnen besei-

tigen!®_ Nur in Fällen einer existenzbedrohenden Gefährdung der Allgemeinheit

kann sich eine andere Beurteilung deshalb ergeben, weil die Existenz der Gemein-

schaft zugleich die Grundlage für die Freiheit des einzelnen ist!?’,

Zusammenfassend kann gesagt werden, daß der Datenschutz schon jetzt verfas-

sungsrechtlich insofern abgestützt ist, als die Grundrechtsartikel 1 und 2 über den

Schutz der Menschenwürde und der freien Entfaltung der Persönlichkeit grund-

sätzlich auch den Schutz des Bürgers vor dem Fehlgebrauch seiner personenbezo-

genen Daten gewährleisten

128_

Die bestehenden, aufgezeigten Zielkonflikte bedürfen ebenso der Lösung wie die

von den Sicherheitsbehörden angestrebten Sonderstellungen und Sonderrege-

lungen

129.

Dabei ist zur Bewältigung der Zielkonflikte eine teilweise Auflösung der daten-

schutzrechtlichen Generalklauseln sicherlich hilfreich, während sich die Probleme

der Sicherheitsbehörden durch die Schaffung klarer Eingriffs- und Befugnisnor-

men lösen lassen, wenn der Grundsatz beachtet wird: so viel Sicherheit wie nötig

und so viel Freiheit wie möglich !®.

1. Überfordert der Datenschutz die Verfassung?

Mit dem Abstellen des Datenschutzes auf das Schutzgut Privatsphäre hat das

BDSG wie kein anderes Gesetz unmittelbaren Bezug auf die Verfassung. Dieser

Verfassungsbezug ist nicht unbestritten, denn die Relativität der Privatsphäre wird

126

Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 45d, der die Datenprobleme mit dem gelten-

den Verfassungsrecht für steuerbar hält.

127

Evers, Privatsphäre und Ämter für Verfassungsschutz, S. 49; siehe auch das Kontakt-

sperregesetz.

128

1. TB des BfD in Zur Sache 2/79, S. 176; Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 45;

BVerfG in EuGRZ 1983, 577.

129

Herrmann in Der Kriminalist 1979, 310.

130

Riegel, Datenschutz und polizeiliche Tätigkeit, in Polizeispiegel 1982, 17; siehe auch

die Vorschläge des Arbeitskreises Polizeirecht AEPoIG Kapitel: Polizeiliche Maßnah-

men, S. 49ff.

101

als Ausgangspunkt einer gesetzlichen Regelung als nur bedingt geeignet ange-

131

sehen

. Der Entwurf und die Begründung eines Gesetzes zur Verbesserung des

Persönlichkeits- und Ehrenschutzes!?* können die Zweifel und Bedenken eher ver-

stärken als entkräften.

Eine Verfassungsüberforderung könnte da eintreten, wo die Grenzbereiche der

Verletzung der Privatsphäre berührt werden, denn die Datenfreiheit ist Ausdruck

der Würde des Menschen und damit Teil seiner Persönlichkeit. Die entscheidende

Aufgabe war daher, den richtigen Ausgleich zwischen Datenfreiheit und Bedürf-

nissen der Wirtschaft und Verwaltung zu finden, um den Rückgriff auf die Verfas-

sung in Grenzen zu halten. Das ist um so wichtiger, weil die an die widerrechtliche

Verletzung der Persönlichkeit geknüpften Folgen bisher einer klaren gesetzlichen

Grundlage entbehren

133.

Trotz dieser Unklarheiten soll der Datenschutz die Verarbeitung personenbezoge-

ner Daten in Bahnen lenken, die den um der Selbstverwirklichung und Entschei-

dungsfreiheit des einzelnen willen unerläßlichen Anspruch sichern soll, allein ge-

lassen zu werden. Es geht daher um die Auseinandersetzung mit der Frage, unter

welchen Umständen und in welchem Umfang der einzelne die Verwertung von An-

gaben zu seiner Person hinnehmen muß!**,

Datenschutz stellt sich damit als Schutz der Privatheit durch sorgfältig kalkuliertes

Nichtwissen dar.

Dieses sorgfältig kalkulierte Nichtwissen und der unmittelbare Verfassungsbezug

des BDSG belasten die Verfassung dadurch, daß jeder Zweifelfall Rückgriffe auf

die Verfassung notwendig macht. Eine verfassungsrechtliche Belastung tritt auch

dort ein, wo Eingriffe in die Privatsphäre erst geschehen müssen, um am Einzelfall

die Verletzung festzustellen!®. Insoweit läßt das BDSG einen präventiven Schutz

der Daten und damit der Privatsphäre vermissen, wenn man von der Generalprä-

vention, die jedem Gesetz mit Strafnormen innewohnt, einmal absieht.

Trotz der bestehenden Unklarheiten und Bedenken ist die Sorge, der Datenschutz

könne bei Übergriffen durch private Stellen oder Behörden die Verfassung über-

fordern, nicht begründet. Dies ergibt sich einmal daraus, daß im öffentlichen Be-

reich durch den Verfassungsgrundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung ein ge-

131

Steinmüller in Anhörung 1972, S. 122; Rüpke, Der verfassungsrechtliche Schutz der

Privatheit, S. 22, der die Generalklauseln der Art. 1, 2 GG für untauglich hält, verläß-

liche Abgrenzungen und Entscheidungen zu ermöglichen.

132

BT.-Drucks. 1I1/1237.

133

Daran ändert auch die Anerkennung als absolutes Recht im Sinne des $ 823 Abs. I

BGB durch den BGH nur wenig.

134

Simitis u.a., BDSG-Kommentar, Anm. 29, 31 — Vorwort —.

135

Siehe dazu BVerfGE 27, 1; 27, 344; BVerfG in EuGRZ 1983, 577 ff. und Simitis, NIW

1984, 398.

102

wisser Grundschutz besteht, und zum anderen daraus, daß die Rechtsprechung

des BGH! zu einem zivilrechtlichen Schutz über 8 823 Abs. I BGB geführt hat.

In der Verfassungsrechtsliteratur ist dem Problem Datenschutz bisher ein breiter

Raum zur Verfügung gestellt worden. Nicht nur die Beiträge zum Schutz der

Privatsphäre

137

sondern auch die Überlegung, Datenschutz durch Meinungsfrei-

138

heit zu gewährleisten

‚ sind erwähnenswert. Von allen Autoren wird die verfas-

sungsrechtliche Stützung des Datenschutzes für ausreichend erachtet; eine auf den

Datenschutz abgestimmte, spezielle Verfassungsnorm hat keiner gefordert.

Gewichtet man die Meinungen, dann wird von der Verfassung durch den Daten-

schutz nicht mehr verlangt, als sie zum Persönlichkeitsschutz bisher ohnehin gelei-

stet hat. Eine Überforderung tritt nicht ein.

2. Das ‚,‚Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung‘‘

Es war kein Zufall, daß Burkhard Hirsch‘® die Forderung nach einem Grund-

recht auf Datenschutz erhob, denn es waren die Freien Demokraten, die den

Schutz der Privatsphäre zum Kernbereich liberaler Politik erklärten. Noch bevor

Verheugen‘® auf dem FDP-Fachkongreß ‚‚,Datenschutz in einem freiheitlichen

Rechtsstaat‘‘ am 15. Dezember 1979 in Karlsruhe erklären konnte ‚,Außerdem

wollen wir noch in dieser Legislaturperiode den Datenschutz im Grundgesetz ver-

ankern und dem Bürger ein Grundrecht auf Schutz seiner Privatsphäre sichern‘‘,

beschäftigten sich Rechtswissenschaftler und Politiker mit einer solchen Forde-

rung.

Bull!“ hält unter Verweisung auf den Datenschutz betreffende Verfassungsnor-

men in Österreich und Portugal die Aufnahme eines Grundrechtes auf Daten-

schutz in das Grundgesetz für wünschenswert. Er verspricht sich davon eine starke

Hervorhebung und Bekräftigung des Datenschutzes. Damit würde für jedermann

deutlich, daß es sich beim Datenschutz nicht nur um formale, technische Regeln

über die Organisation von Verwaltungsvorgängen handelt, sondern daß wesent-

liche Rechte des Bürgers geschützt werden müssen. Einen weiteren Vorteil sieht er

darin, daß der Gesetzgeber dann gehindert sei, bei der Gestaltung neuer Vorschrif-

136

BGHZ 13, 334; 15, 249; 20, 345; 24, 72; 24, 200; 26, 52; 26, 349; 27, 284; siehe auch

Bussmann, Gutachten 42. Deutscher Juristentag, S. 35.

137

Kamlah in DÖV 1970, 361; Mallmann, Schutz der Sozialdaten nach dem neuen Sozial-

gesetzbuch in JZ 1973, 274; Simitis in NJW 1971, 673; Erbel in RiA 1981, 1; Walter

Schmidt in JZ 1974, 241; Gusy in DÖV 1980, 431; Herdemerten in von Münch, GG-

Kommentar, Anm. 26 zu Art. 1.

138

Eberle in DÖV 1977, 306.

139

Hirsch in Dokumentation Datenschutz der Friedrich-Naumann-Stiftung, S. 22.

140

Verheugen, Rede am 15. 12. 1979 in Karlsruhe in fdk, Ausgabe 370/79.

141

Bull in DÖV 1979, 689 unter Hinweis auf seinen 1. TB als BfD.

103

ten die schutzwürdigen Belange des Bürgers hinter Rationalisierungs- und Verein-

fachungsbestrebungen zurücktreten zu lassen

l42.

Da Nordrhein-Westfalen als einziges Bundesland ein Grundrecht auf Datenschutz

in die Landesverfassung aufgenommen hat!®, kann die dort gewonnene Erfah-

rung die Diskussion um ein Datenschutzgrundrecht bereichern.

Nach Auffassung des Landesbeauftragten für den Datenschutz NW stärkt das

Grundrecht auf Datenschutz den Rechtsschutz des einzelnen dadurch, daß er sich

auf ein ausdrückliches Abwehrrecht berufen kann. Es hebt darüber hinaus den

hohen Rang des Datenschutzes besonders hervor und zwingt dort zu einer durch-

gehenden Verrechtlichung der personenbezogenen Informationsverarbeitung, wo

die gesetzlichen Grundlagen für den Umgang mit personenbezogenen Daten feh-

len oder zweifelhaft sind!*,

Gemessen an diesen Feststellungen wäre ein Grundrecht auf Datenschutz zu be-

grüßen. Denn ein in der Verfassung verankertes Grundrecht auf Datenschutz

würde sicherlich ein Signal für die verfassungsrechtliche und verfassungspolitische

Dimension des Datenschutzes und des Schutzes der Privatsphäre geben. Mit einem

solchen Grundrecht würde deutlich, daß die Sammlung, Speicherung und Weiter-

gabe von Daten grundsätzlich als Eingriff in die Privatsphäre verstanden wird, der

einer Rechtfertigung bedarf. Der Gesetzgeber würde bei jedem Eingriff in ein sol-

ches Grundrecht gezwungen, das Zitiergebot des Art. 19 GG zu beachten!®.

Weiter ist beachtlich, daß eine derartige ‚,Rangerhöhung‘‘ des Datenschutzes eine

graduelle und prozessuale Besserstellung des Bürgers bewirken wird!®,

Es scheint aber, daß manche auch übertriebene Erwartungen an die verfassungs-

rechtliche Festschreibung des Datenschutzes knüpfen. Übersehen wird nämlich

vielfach, daß ein solches Grundrecht unter Umständen weitgehend leerlaufen und

Programmsatz bleiben wird!*,

Es bedarf daher der Untersuchung, ob ein solches Grundrecht genügend juristi-

sche Substanz in Form rechtlich erzwingbarer Einzelansprüche hätte, oder ob es

142

1. TB des BfD in Zur Sache 2/79, S. 175.

143

Siehe Art. 4 Abs. II VerfNW; siehe aber auch die Kritik von K/oepfer, Datenschutz als

Grundrecht, S. 18f., der die NW-Verfassungsbestimmung substanzlos nennt.

144

1. TB des LfD NW, S. 19; siehe die Durchbrechung des Grundrechts aus Art. 4

VerfNW durch die Datenschutzgesetze, z.B. $$ 15, 16 DSG NW und Urteil VG Köln

14 K 2761/79 vom 31. 3. 1980.

145

V. Schoeller, Rede im DBT VIII. Wahlperiode, 164. Sitzung, S. 13122.

146

1. TB des BfD in Zur Sache 2/79, S. 175.

147

V, Schoeller, Rede im DBT VIII. Wahlperiode, 164. Sitzung, S. 13122; Kloepfer, Da-

tenschutz als Grundrecht, S. 50; Meister, Bundesdatenschutz oder Datenerhebungs-

Ermächtigungsgesetz?, ZRP 1979, 129.

104

nur ein ‚,Kalenderblatt-Grundrecht‘‘ mit ausschließlich politisch-programma-

tischem Inhalt wäre

l48_

Das nordrhein-westfälische Datenschutzgrundrecht scheint der Gefahr juristischer

Substanzlosigkeit weitgehend nicht entgangen zu sein. Es ist bei näherer Betrach-

tung nichts anderes als ein Flickwerk.

Diese Behauptung stützt sich darauf, daß der Gesetzesinhalt ein nicht näher, we-

der in abwehrrechtlicher noch in leistungsrechtlicher Hinsicht, spezifizierter An-

spruch auf Schutz der personenbezogenen Daten ist. Soweit die Grundrechtsbe-

rechtigung geregelt ist, vermißt man die Lösung des Problems der Grundrechtsbe-

rechtigung juristischer Personen. Mangelhaft ist auch die Frage der Grundrechts-

verpflichtetheit gelöst, denn das Problem der Verpflichtetheit auch Privater wurde

nicht angegangen. Insgesamt entzieht sich daher der nordrhein-westfälische Ver-

fassungsgeber der Aufgabe, konkrete Konflikte zu lösen oder konkretisierte Kon-

fliktlösungsmaßstäbe für Eingriffe in das Datenschutzgrundrecht anzugeben

l49_

Deutlich wird dies durch den Satz, daß überwiegende Interessen der Allgemeinheit

einen Eingriff rechtfertigen. Wo Konkretisierung geboten wäre, hat man Verhält-

nismäßigkeitserwägungen in das Grundrecht eingestellt.

Ein Mangel ist auch darin zu sehen, daß die Eingriffsqualität von Datenverarbei-

tungsvorgängen nicht bestimmt wurde. Dadurch entsteht eine Diskrepanz zwi-

schen dem Datenschutzgrundrecht als Abwehrrecht und der Grundauffassung von

Abwehrrechten, die in erster Linie Eingriffsverbote darstellen

150_

Auch hinsichtlich der Grundrechtsverpflichtetheit wirft ein Grundrecht auf Da-

tenschutz Probleme auf, denn als Abwehrrecht kann das Datenschutzgrundrecht

im Prinzip nur gegen Maßnahmen staatlicher Stellen gerichtet sein. Wenn man mit

der herrschenden Meinung!*! den Grundrechten jedoch keine Drittwirkung gegen

Private zubilligt, so bleiben alle belastenden Rechtspositionen, die sich aus Daten-

verarbeitungsvorgängen bei der privaten Wirtschaft ergeben, verfassungsrechtlich

ungelöst !>

Das Grundrecht der Landesverfassung NW auf Datenschutz hat das Kernproblem

aller Grundrechte, die Abgrenzung zulässiger und unzulässiger Eingriffe, ungelöst

gelassen.

148 Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 133; a. A. Rüpke, Der verfassungsrechtliche

Schutz der Privatheit, S. 147, der den Privatheitsschutz des Grundgesetzes für untaug-

lich hält, präventiv Privatheitsunterwanderung zu unterbinden, dieser Aussage ist die

vorsichtige Hinwendung zu einem Datenschutzgrundrecht zu entnehmen.

149

Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 19; siehe auch VG Köln 14 K 2761/79 vom

31. 3. 1980, als Beispiel für die Wirkungslosigkeit des Art. 4 Verf. NW.

150

Eberle, DÖV 1977, 307; vgl. die Darstellung von Schlink, Die Amtshilfe, S. 169, die

den Nachweis des Eingriffscharakters von Informationsakten erbringt.

151

Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG-Kommentar, Rdnr. 127ff. zu Art. 1; v. Mangold,

Das Bonner Grundgesetz, 2. Aufl. 1966, S. 65; BVerfGE 7, 198ff.

152

Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 27.

105

Ein Indiz für die geäußerte Auffassung sind die Erfahrungen des Landesdaten-

schutzbeauftragten NW. Während der Landesbeauftragte auf Grund der Grund-

rechtsnorm Art. 4 Abs. II Verf.NW für das Erheben, Sammeln, Festhalten, Nut-

zen und Weitergeben von Daten eine gesetzliche Grundlage verlangt, hält die Lan-

desregierung NW dies für ‚„‚problematisch weitgehend‘‘!®, Die Landesregierung

ist der Ansicht, daß eine solche Auslegung von Wortlaut, Zweck, systematischer

Stellung und von der Entstehungsgeschichte der Norm her weder geboten noch ge-

rechtfertigt und in der rechtlichen und praktischen Konsequenz kaum absehbar

SE1

154

. Gegen die Auffassung des Landesbeauftragten NW wird weiter eingewandt,

daß danach die Verwaltung zur Durchsetzung privater Interessen keine personen-

bezogenen Daten mehr verarbeiten dürfe, weil nach Art. 4 Abs. II Verf.NW Ein-

griffe nur in überwiegendem Interesse der Allgemeinheit zugelassen werden dür-

fen.

Um den Anwendungsbereich des Grundrechts auf Datenschutz zu begrenzen, wird

gelegentlich auf immanente Schranken des Grundrechts hingewiesen. Nach dieser

Auffassung läge bei einem Umgang mit personenbezogenen Daten, der diese

Schranken nicht überschreitet, überhaupt kein Eingriff in das Grundrecht vor, so

daß sich die Frage seiner Legitimation durch das Gesetz nicht stellen würde

155_

Es ist daher nicht verwunderlich, daß weder von der FDP noch von der CDU/

CSU bei der Vorlage ihrer Gesetzentwürfe zur Änderung des Bundesdatenschutz-

gesetzes der Versuch unternommen wurde, ein Grundrecht auf Datenschutz durch

Änderung der Verfassung zu installieren!°*®, Selbst bei dem am 27. 2. 1980 einge-

brachten Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Bundesdatenschutzgesetzes

der Fraktionen von SPD und FDP!>” sucht man in der Begründung vergeblich ei-

nen Hinweis auf die Notwendigkeit eines Grundrechtes auf Datenschutz. Aber

auch die Debatte im Deutschen Bundestag über den dritten und vierten Tätigkeits-

bericht des Bundesbeauftragten für den Datenschutz erwähnt das Grundrecht auf

Datenschutz ebensowenig wie die Tätigkeitsberichte selbs

t158.

Dies verwundert deshalb, weil in beiden Bundestagsdebatten der auf dem Daten-

schutzkongreß der FDP am 15. 12. 1979 in Karlsruhe als Vater des Landesgrund-

rechts auf Datenschutz (NW) gefeierte Dr. Hirsch‘” das Wort ergriffen hat.

Aber schon auf dem Datenschutzkongreß ergaben sich ernsthafte Zweifel. Sie

gründeten weitgehend auf den Schwierigkeiten, die auch der Landesbeauftragte

153

2. TB des LfD NW und Stellungnahme der Landesregierung zum 1. TB, S. 14.

154

Stellungnahme der Landesregierung NW zum l1. TB des LfD NW, S. 14.

155

2. TB des LfD NW, S. 15.

156

Siehe Vorentwurf der FDP vom September 1979 in Dokumentation Datenschutz der

Friedrich-Naumann-Stiftung, S. 48f.

157

BT.-Drucks VI11/3703.

158

Plenarprotokoll 9/21 und Plenarprotokoll 9/86 des Deutschen Bundestages sowie 3.

und 4. TB des BfD.

159

V. Schoeller, in Dokumentation Datenschutz der Friedrich-Naumann-Stiftung, S. 218.

106

für den Datenschutz NW aufgezeigt hatte!®. Der Arbeitskreis I des Datenschutz-

kongresses der FDP stellte dazu fest:

‚‚Die Formulierung des Grundrechts auf Datenschutz in der Verfassung von

NW kann nicht ohne weiteres in das Grundgesetz übernommen werden, da an-

sonsten die gesamte Datenverarbeitung verrechtlicht werden müßte!®!.“‘

Es hat daher den Anschein, daß ein Grundrecht auf Datenschutz, der Gedanke ist

weitgehend von der FDP in die politische wie juristische Diskussion eingeführt

worden, zur Zeit politisch nicht durchsetzbar ist. Rechtsdogmatisch ist ein solches

Grundrecht auch entbehrlich, weil der Schutz der Privatsphäre verfassungsrecht-

lich über Art. 1 und 2 GG ausreichend sichergestellt ist.

Die vielfach angesprochene ‚,Rangerhöhung‘‘ des Datenschutzes durch Auf-

nahme eines Grundrechts auf Datenschutz in die Verfassung verstärkt den Rechts-

schutz des Bürgers nur unwesentlich, sie erhöht und verstärkt dagegen die Stellung

der Datenschutzinstanzen erheblich.

Gegen die Schaffung eines eigenen Datenschutzgrundrechts spricht unter Effekti-

vitätsgrundsätzen vor allem die bereits erwähnte bestehende verfassungsrechtliche

Absicherung des Datenschutzes

162.

Ein weiterer gewichtiger, gegen eine Verfassungsergänzung sprechender Gesichts-

punkt ist die Unantastbarkeit der Verfassung. In der Vergangenheit wurden viel zu

oft Verfassungsänderungen unter Mißachtung des Grundsatzes, daß zur Ände-

rung des Grundrechtskatalogs eine unabweisbare Notwendigkeit bestehen müsse,

vorgenommen.

Im Ergebnis macht der weitgehend bestehende Grundrechtsschutz gegenüber

staatlicher Datengewalt ein Datenschutzgrundrecht entbehrlich!®, weil sich Erhe-

bung und Verarbeitung personenbezogener Daten weitgehend mit dem geltenden

Verfassungsrecht steuern lassen !®

Mit dem vom BVerfG!® entwickelten Recht auf ‚,informationelle Selbstbestim-

mung‘‘ wird einmal eine Neubestimmung der verfassungsrechtlichen Grundlagen

des Datenschutzes vorgenommen und zum anderen gleichzeitig klargestellt, daß

auch modernste das Persönlichkeitsrecht stark gefährdende Entwicklungen mit

dem geltenden Verfassungsrecht bewältigt werden können.

160 2. TB des LfD NW, S. 14.

161

Aus Dokumentation Datenschutz der Friedrich-Naumann-Stiftung, S. 213; ebenso:

Bull in BT.-Drucks VII1/2460, S. 65.

162

Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 49; siehe auch BT.-Drucks. VII1/2460,

S. 65; besonders verdeutlicht durch BVerfG in EuGRZ 1983, 577ff.; Simitis, NIW

1984, 398.

163

164

Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 50.

Bull, Gedächtnisschrift für Sasse, S. 12 FuN 19; Tietgen, Im Staat der ‚,Inneren Si-

cherheit‘‘, S. 141.

165

BVerfG in EuGRZ 1983, 588 ff.; Simitis, NJW 1984, 398.

107

Der Grundrechtsschutz des allgemeinen Persönlichkeitsrechts in der Konkretisie-

rung zum ‚,informationellen Selbstbestimmungsrecht‘‘, dem Recht also, selbst

darüber zu entscheiden, wann, an wen, in welchem Zusammenhang und innerhalb

welcher Grenzen persönliche Daten und Lebenssachverhalte geoffenbart werden,

ist zur elementaren Funktionsbedingung des demokratischen Gemeinwesens ge-

worden.

Mit diesem Richterspruch ist die ‚,informationelle Selbstbestimmung‘‘ als Ele-

ment des allgemeinen Persönlichkeitsrechts zum Grundrecht angehoben worden.

3. ‚‚Informationelle Selbstbestimmung‘‘ versus ‚‚Öffentliche Sicherheit und

Ordnung‘‘

Sicherheitsdienste zielen zwar nicht auf Maximierung, aber auf Optimierung des

Datenflusses im Interesse höchstmöglicher Effizienz bei der Wahrnehmung ihrer

Aufgaben. Sie streben daher möglichst ungehinderten Zugang zu allen vorhande-

nen Daten an. Dabei verschließen sie sich selbst aber gegen jeden Einblick von

außen !®

Datenschutz dagegen zielt zur Wahrung der Belange des einzelnen auf eine drasti-

sche Reduktion der Datenströme. Weiter strebt Datenschutz die Zuteilung von

Daten an die Sicherheitsbehörden unter möglichst weitgehender gegenseitiger Ab-

schottung an und will die Datenmanipulation transparent gestaltet wissen, um So

dem Betroffenen ein unbeschränktes Auskunftsrecht zu sichern!®’, Dabei wird die

Minderung der Effizienz bei der Erledigung staatlicher Aufgaben bewußt in Kauf

168.

genommen

Datenschutz verwirft alle Datenmanipulationen als rechtswidrig, die sich nicht auf

Grund einer spezifischen Rechtsnorm als konkret erforderlich legitimieren

können!®, Die Sicherheitsbehörden sind in der Verlegenheit, diese Erforderlich-

keit nachzuweisen, weil sie auf der Suche nach der unbekannten Gefahr oder dem

unbekannten Geheimnis sind und ihre Methoden nicht aufdecken können

l70_

Die Rechtsordnung hat diesen Zielkonflikt bisher noch nicht gelöst. Aufgaben

und Befugnisnormen stehen den Sicherheitsdiensten nur begrenzt zur Verfügung.

Soweit es sich um die Polizei handelt, hat der Musterentwurf eines einheitlichen

Polizeigesetzes!’!, soweit er von den Ländern übernommen wurde, eine Besser-

166

Herrmann, Der Kriminalist 1979, 310; Steinke, Kriminalistik 1981, 355; Rüpke, Der

verfassungsrechtliche Schutz der Privatheit, S. 146, der in dieser Heimlichkeit die Stö-

rung des Informationsgleichgewicht sieht.

167

Riegel, NJW 1979, 952; derselbe: RiA 1981, 49f.; Evers, Die Polizei 1980, 236.

168

4. TB des B{fD, Ziffer 2.11.3, S. 22.

169

Erbel, RiA 1981, 4; ebenso: Riegel, Polizeispiegel 1982, 18; VG Wiesbaden in DVBIl.

1981, 790.

170

Evers, Die Polizei 1980, 236, auf den Verfassungsschutz bezogen.

171

ME i.d.F. der Beschlüsse der Innenministerkonferenz, herausgegeben und mit zusätz-

lichen Anmerkungen versehen von Heise/Riegel, 2. Aufl. 1978.

108

stellung gebracht!”*. Den Nachrichtendiensten stehen sie nur punktuell, teils nur

in Form von Generalklauseln, zur Verfügung. Aber auch das BDSG trägt kom-

promißhafte Züge und hat einen Teil der Zielkonflikte in Generalklauseln verla-

gert.

Die Forderung der Datenschützer, unter dem Deckmantel der Sicherung der Be-

lange des einzelnen vorgetragenen, lauteten: Verrechtlichung aller Informations-

ströme und Schaffung bereichsspezifischer Regelungen zur Steuerung der jeder

Behörde zukommenden Daten

l73.

Dem stellten die Sicherheitsbehörden ihr Geheimhaltungsinteresse entgegen und

erreichten so, daß die Befugnisse des Beauftragten für den Datenschutz im Inter-

esse des Geheimschutzes beschränkt wurden.

In der veröffentlichten Diskussion sind die widerstreitenden Interessen ungleich

verteilt und vertreten. Dies ist auch nicht verwunderlich, denn die Sicherheitsdien-

ste pflegen sich aus der öffentlichen Diskussion ihrer Aufgaben, Methoden, Er-

folge und Mißerfolge herauszuhalten, weil sie von einer öffentlichen Diskussion

keine Förderung ihrer Anliegen erhoffen können

174°

Datenschutz kann dagegen mit positiver Resonanz in der Öffentlichkeit rechnen.

Er sieht es als seine Aufgabe an — als eine wesentliche Bedingung für den perma-

nenten Ausbau des Datenschutzes —, das Bewußtsein der Bürger für die Schutz-

würdigkeit und Gefährdung personenbezogener Daten zu wecken. Er sucht daher

die Publizität. In den Beiträgen zur rechtswissenschaftlichen Diskussion nutzt der

Datenschutz die Lückenhaftigkeit und Interpretationsbedürftigkeit der für den

Sicherheitsbereich und den Datenschutz getroffenen Regelungen, um den Daten-

schutz zu perfektionieren!’”. Dabei werden mitunter die Grenzen zwischen Geset-

zesinterpretation und Rechtspolitik nicht mehr ausreichend deutlich.

Bei diesem Stand der Diskussion wird es erforderlich, die Sicherheitsbelange des

Staates den Belangen des einzelnen gegenüberzustellen.

Aufgabe aller Sicherheitsbehörden ist es, auf ihrem Zuständigkeitsgebiet die öf-

fentliche Sicherheit und Ordnung!”® zu gewährleisten. Dies geschieht durch prä-

ventive und repressive Maßnahmen, die teilweise notwendigerweise geheim blei-

ben müssen. Ein Teil dieser Maßnahmen ist das Erheben, Verarbeiten und Weiter-

leiten personenbezogener Daten. Die Sicherheitsbehörden sind insoweit dem Ver-

hältnismäßigkeitsgrundsatz und dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwal-

tung unterworfen.

172 Riegel, in DVBl. 1979, 709.

173 2. TB des LfD NW, S. 14ff.

174 Evers in Die Polizei 1980, S. 236.

175 Erbel in RiA 1981, 1 ff.

176 Siehe amtliche Begründung zu $ 14 prPVG

109

Demgegenüber nehmen die Belange des einzélnen im Sinne des $ 1 Abs. 1 BDSG

sich als ausgesprochen formelhaft aus!’’, Sie stellen sich als Recht auf freie Entfal-

tung der Persönlichkeit — Art. 2 Abs. I GG — und dem Gebot auf Achtung der

Menschenwürde — Art. 1 Abs. I GG — und damit auf Achtung der Intim- und

Privatsphäre, abgeleitet aus dem speziellen Bereich der allgemeinen Handlungs-

freiheit dar.

Bei der Ausbalancierung zwischen den öffentlichen Sicherheitsbelangen und den

Belangen des Bürgers im Bereich der Datenverarbeitung gilt es einmal, den Mei-

nungsstreit zwischen Sicherheitsbehörden und Datenschützern unbeachtet zu las-

sen, um zum anderen über die Grundsätze der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung

und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit die Belange des einzelnen ausreichend

zu berücksichtigen. Dabei darf der Zielkonflikt nicht so gelöst werden, daß eines

der Ziele zu Lasten des anderen führt!’®. Die Belange des Staates und die Belange

des einzelnen müssen weitestgehend miteinander in Einklang gebracht werden.

Maßstab hierfür muß für den Bereich Datenschutz und Datenverarbeitung die

Verfassung sein.

IV. Die Datenschutzgesetzgebung

1. Das Zustandekommen der Datenschutzgesetze

1976 war die Zahl der Datenverarbeitungsanlagen in der Bundesrepublik Deutsch-

land auf ca. 25000 angewachsen. In den Computern der Verwaltung bei Bund,

Ländern und Gemeinden waren über 43 Mil. personenbezogener Einzelinforma-

tionen von Bürgern gespeicher

t179.

Die elektronische Datenverarbeitung hatte mit faszinierender Geschwindigkeit

Eingang in Industrie, Handel und Verwaltung gefunden.

In dieser Situation wurden Gefährdungen der Privatsphäre größeren Umfangs für

denkbar gehalten. Sie resultierten aus der Erkenntnis, daß Datenverarbeitung ge-

eignet sei, den hergebrachten Umgang mit Informationen und Daten zu verän-

dern.

Auf Länderebene ergriff das Land Hessen bereits recht früh die Initiative. Am 7.

10. 1970 wurde dort ein Datenschutzgesetz mit Gültigkeit für die maschinelle Da-

tenverarbeitung der Landesbehörden erlassen. Die übrigen Bundesländer verhiel-

ten sich zunächst abwartend. Sie rechneten mit einem bundeseinheitlichen Bun-

177 Siehe statt der gesamten Kommentarliteratur Simitis u. a. BDSG-Kommentar, Rdnr. 6

zu $ 1 m. w. Nachweisen; aber auch BVerfG in EuGRZ 1983, 577ff.

178 Erklärung des BMI Baum zum 4. Tätigkeitsbericht des BfD in Innere Sicherheit

Nr. 61/82, S. 3.

179 Hirsch in Dokumentation Datenschutz der Friedrich-Naumann-Stiftung, S. 19.

110

desdatenschutzgesetz und versuchten, mit Erlassen und Dienstanweisungen die

spezifischen Gefahren der Datenverarbeitung zu reduzieren

180_

Am 2. 12. 1971 brachten die Abgeordneten Hirsch, Dichgans, Kirst und Genossen

den in der interparlamentarischen Arbeitsgruppe entstandenen Entwurf eines Da-

tenschutzgesetzes des Bundes in den VI. Deutschen Bundestag ein!?!. Dieser Ent-

wurf wurde in der laufenden Legislaturperiode jedoch nicht mehr behandelt.

Der nächste Schritt zu einem Bundesdatenschutzgesetz war die Vorlage eines ‚,Ent-

wurf eines Gesetzes zum Schutz vor Mißbrauch von personenbezogenen Daten bei

der Datenverarbeitung‘‘ am 15. 8. 1972 durch den Bundesminister des Innern

182_

Erst in der VII. Wahlperiode legte die Bundesregierung dem Bundestag den ‚,Ent-

wurf eines Gesetzes zum Schutz vor Mißbrauch personenbezogener Datenverarbei-

tung‘‘ zur Beschlußfassung vor!®, Dieser Entwurf beschäftigte den Bundestag und

die Fachausschüsse in der gesamten VII. Wahlperiode. Zu einer Verabschiedung

des Entwurfs ist es in dieser Wahlperiode jedoch nicht gekommen

184'

Nachdem die Fachausschüsse und der federführende Innenausschuß die Beratun-

gen abgeschlossen hatten, wurde das Gesetz in dritter Lesung vom Bundestag ver-

abschiedet. Den Bundesrat konnte das Gesetz erst nach Verhandlungen im Ver-

mittlungsausschuß passieren. Das dann am 27. 1. 1977 verkündete Gesetz (BGBl. I

S. 201) trat in seinen wesentlichen Teilen jedoch erst am 1. 1. 1978 in Kraft

185_

Von der ersten Datenschutzdiskussion im kleinen Kreis von Fachleuten bis zum

Wirksamwerden der Bestimmungen des BDSG ist fast ein Jahrzehnt vergangen.

Für die einen ist bei den spezifischen Gefahren der Datenverarbeitung diese Zeit-

spanne viel zu lang. Für die anderen ist sie einsichtig, denn mit der Normierung

des Datenschutzes wurde juristisches Neuland betreten, und dies machte eine vor-

herige breite wissenschaftliche Grundlegung notwendig

186_

2. Die rechtlichen Ziele der Datenschutzgesetzgebung:

zur Auslegung des Begriffs ‚,‚schutzwürdige Belange‘‘ — &$ 1 BDSG —

Mit dem Begriff ‚,‚schutzwürdige Belange‘‘ umschreibt das Gesetz den Bereich,

der vor Beeinträchtigungen geschützt werden soll.

180

Eine Aufstellung der landesrechtlichen Entwürfe, Erlasse und Dienstanweisungen fin-

det sich in der Begründung des Gesetzentwurfs eines BDSG 1973, S. 15, BT.-Drucks.

V11/1027.

181

BT.-Drucks. V1/2885.

182

Dokumentation einer Anhörung zum Referentenentwurf eines Bundesdatenschutzge-

setzes vom 7. bis 9. 11. 1972. — Anhörung 1972 —.

183

BT.-Drucks. V11/1027.

184

Siehe zur parlamentarischen Behandlung des Entwurfes Zur Sache 5/74 Datenschutz/

Meldegesetz — Sachverständigenanhörung —.

185

$ 47 BDSG.

186

Siehe Anhörung 1972, Vorbemerkung.

111

Schon der Referentenentwurf 1972 enthält in $ 1 den Begriff ‚,‚schutzwürdiger per-

sönlicher Belange‘‘!?, Nach der Begründung zu $ 1 soll damit der Bereich um-

schrieben werden, der in der einschlägigen Literatur und Rechtsprechung mit den

Begriffen ‚,Privatsphäre‘‘, ‚,Persönlichkeitsrecht‘‘ oder dergleichen versehen

wird!®_ Auch die Begründung des Gesetzentwurfes 1973 bleibt bei dieser Formu-

lierung!8, fügt jedoch in der Begründung zu $ 1 hinzu, daß wegen der Relativität

der Privatsphäre die schutzwürdigen persönlichen Belange nicht unmittelbar, son-

dern nur auf dem Umweg über den Schutz personenbezogener Daten gewährt wer-

den können. Damit wird deutlich, daß Schutzgut des $ 1 BDSG die Privatsphäre

des Bürgers im Bereich der Datenverarbeitung ist. Der Begriff Privatsphäre wird

aber weder im Gesetz genannt, noch wird der Versuch unternommen, eine Um-

schreibung oder Definition vorzunehmen.

In der Kommentarliteratur wird daher überwiegend die Formulierung der Geset-

zesbegründung übernommen!”, Lediglich Reh!” versucht, den Bereich der

‚‚schutzwürdigen Belange‘‘ zu klären. Danach soll der Begriff an die Rechtspre-

chung des BVerfG anknüpfen, das aus dem Recht auf freie Entfaltung der Persön-

lichkeit und dem Gebot der Achtung der Menschenwürde ein Grundrecht auf

Achtung der Intim- und Privatsphäre als einen speziellen Bereich der allgemeinen

Handlungsfreiheit ableitet. Zweifellos umfassen die ‚,‚schutzwürden Belange‘‘ den

von einzelnen Grundrechten angesprochenen Bereich. Eine Beschränkung auf

diese Grundrechtsbereiche würde dem vom Gesetzgeber verwendeten Begriff aber

nicht gerecht. Denn der Begriff läßt durchaus eine andere Inhaltsbestimmung zu,

ja er fordert sie zwingend, weil von ihm auch weniger schwerwiegende Eingriffe

als Grundrechtsverstöße sowie außerhalb der Privatsphäre liegende Vorgänge er-

faßt werden sollen. Denkbar ist die Beeinträchtigung schutzwürdiger Belange

durch unkorrekte Speicherung oder fehlerhafte Schreibweise des Namens

l92_

Der Begriff ‚,Belange‘‘ wird in Gesetzen und selbst in der Verfassung gebraucht.

Eine nähere Bestimmung hat er bisher jedoch nicht erfahren. In seiner Stellung-

nahme zum BDSG hat der Bundesrat die Bundesregierung aufgefordert, im weite-

ren Verlauf der Gesetzgebung Definition und Formulierungen im Meldegesetz und

BDSG zu harmonisieren!”. Dies hat zwar dazu geführt, daß im Meldegesetz die

Formulierung ‚‚schutzwürdige Belange der Einwohner‘‘ aufgenommen wurde.

187

Anhörung 1972, S. 349.

188

Anhörung 1972, S. 391.

189

Gesetzentwurf eines BDSG 1973, BT.-Drucks. V11/1027, S. 22.

190

BT.-Drucks. VII/1027, S. 18, 22; ebenso: Simitis u.a., BDSG-Kommentar Anm. Sff.

zu 8 1; Ordemann/Schomerus, BDSG Anm. 1 zu $ 1; Schedel, BDSG, Erläuterung zu

8& 1; Hörle/Wronka, BDSG, Anm. 2 zu $ 1.

191

Simitis u.a., BDSG-Kommentar, Anm. 6 zu $ 1; siehe zur Kritik an der bisherigen

Rechtsprechung Schlink, Die Amtshilfe, S. 191.

192

Siehe insoweit den von Rüpke erarbeiteten Grundrechtsbezug, Der verfassungsrechtli-

che Schutz der Privatheit, S. 117ff.

193

Gesetzentwurf eines BDSG 1973, BT.-Drucks. VII/1027, S. 38.

112

Eine Inhaltsbestimmung des Begriffes ‚,Belange‘‘ ist aber auch hier nicht vorge-

nommen worden

194_

Es hat daher den Anschein, daß der Begriff ‚,‚schutzwürdige Belange‘‘ ein Oberbe-

griff mit Ziel- und Ordnungsfunktion ist. Dies ergibt sich daraus, daß die Festle-

gung, welche Belange des Betroffenen durch Erheben, Sammeln und Verarbeiten

personenbezogener Daten beeinträchtigt werden können und welche dieser Be-

lange schutzwürdig sind, nicht einheitlich bestimmt werden kann

l95_

Ebenso unbestimmt ist auch die Wertigkeit der Interessen anderer in Relation zu

eigenen schutzwürdigen Belangen.

Der Rückgriff auf Literatur und Rechtsprechung zur Privatsphäre hilft hier auch

nicht weiter, denn die Privatsphäre ist kein exakt abgrenzbarer Bereich, kein abso-

luter Wertmaßstab, sondern eine individuelle nach der jeweiligen Interessenlage

und der Art des Eingriffs stets neu zu bestimmende Rechtsposition

196_

Welche Belange würdig sind, vor Beeinträchtigung durch Datenverarbeitung ge-

schützt zu werden, kann daher nur unter Berücksichtigung der Aufgaben und der

Zwecke, denen die Verarbeitung bestimmter personenbezogener Daten dient,

beurteilt werden

l97°

Das Datenschutzgesetz muß daher einen Interessenausgleich zwischen den Belan-

gen des Betroffenen und den Belangen des Datenverarbeiters bzw. Datenbenutzers

bewirken. Dieser Ausgleich hat sich an den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit

und Zweckmäßigkeit zu orientieren. Im Sicherheitsbereich könnte die Sensibilität

der verarbeiteten Daten und die Gefährdung der Belange des Bundes oder eines

Landes die Schwelle der Verletzung ‚‚schutzwürdiger Belange‘‘ verändern. Daher

genügt es im öffentlichen Bereich, daß die Datenverarbeitung für die rechtmäßige

Erfüllung der Aufgabe erforderlich und die verarbeitende Stelle zuständig ist, um

die Beeinträchtigung schutzwürdiger Belange auszuschließen

198_

Die Vielfältigkeit der Lebenssachverhalte verhindert eine systematische Gliede-

rung der vom Gesetzesschutz erfaßten schutzwürden Belange. Es besteht somit ein

ausfüllungsbedürftiger Freiraum, der geeignet ist, neben möglichen Verfassungs-

verstößen auch Beeinträchtigungen geringerer Art aufzunehmen und dadurch ab-

zuwehren !”

194

BT.-Drucks. VII/1059 — Begründung —.

195

Simitis u.a., BDSG-Kommentar, Anm. 11 zu $ 1; ebenso: Evers, Privatsphäre und

Ämter für Verfassungsschutz, S. 43.

196

BVerfGE 30, 1ff.; Schlink, Die Amtshilfe, S. 200, der von der Relativität und dem So-

zialbezug spricht; Rüpke, Der verfassungsrechtliche Schutz der Privatheit, S. 27, der

die Privatsphäre nur über die Sozialwissenschaft für bestimmbar hält.

197

Simitis u.a., BDSG-Kommentar, Anm. 11 zu $ 1.

198

Siehe $ 10 Abs. I BDSG.

199

Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, 11. Aufl. 1978, S. 127ff.; Rüpke, Der ver-

fassungsrechtliche Schutz der Privatheit, S. 19, der einen Rekurs auf Rechtstatsachen

und Schutzerwartungen zur Bestimmung der schutzwürdigen Belange für erforderlich

hält, siehe auch S. 22.

113

Mikrozensus — Entscheidung BVerfG 27, 1

In dieser Entscheidung ging es um die Zulässigkeit der Erhebung einer

Repräsentativ-Statistik. Das BVerfG hob unmißverständlich heraus, wie sehr es

darauf ankommt, die Privatsphäre des einzelnen gegenüber kaum noch einzudäm-

menden Informationserwartungen abzuschirmen“®

Das Gericht führt hierzu aus:

‚„‚Mit der Menschenwürde ist es nicht zu vereinbaren, wenn der Staat das Recht

für sich in Anspruch nehmen kann, den Menschen zwangsweise zu registrieren

und zu katalogisieren, sei es auch in der Anonymität einer statistischen Erhe-

bung, und ihn damit wie eine Sache zu behandeln, die einer Bestandsaufnahme

in jeder Beziehung zugänglich is

t201.“

So sehr diese Entscheidung zu begrüßen ist, so wenig gibt sie im Grunde für die ge-

nerelle Beurteilung der Frage her, unter welchen Umständen die Menschenwürde

verletzt ist. Dies folgt daraus, daß offenbar immer nur in Ansehung des konkreten

Falls eine Entscheidung getroffen werden kann

202.

Allgemeinformeln wie die, der Mensch dürfe nicht zum bloßen Objekt der Staats-

gewalt herabgewürdigt werden, können lediglich die Richtung andeuten, in denen

Fälle der Verletzung der Menschenwürde gefunden werden können

203_

Der Mensch ist häufig bloßes Objekt nicht nur der Verhältnisse und der gesell-

schaftlichen Entwicklung, sondern auch des Rechts, soweit er sich ohne Rücksicht

auf seine Eigeninteressen fügen muß. Daraus allein ist eine Verletzung der Men-

schenwürde jedoch nicht herzuleiten“®,

Berücksichtigt werden muß hier, daß nicht der gesamte Bereich des privaten Le-

bens unter dem absoluten Schutz des Grundrechts aus Art. 2 Abs. 11i. V.m.Art. 1

Abs. 1 GG steht*®, Als gemeinschaftsbezogener und gemeinschaftsgebundener

Bürger muß vielmehr jedermann staatliche Maßnahmen, die im überwiegenden

Interesse der Allgemeinheit unter strikter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsge-

bots getroffen werden, hinnehmen*®,

200

Simitis, Chancen und Gefahren der elektronischen Datenverarbeitung, NJW 1971,

675; ebenso: Kamlah, DÖV 1970, 361 ff.; Schlink, Die Amtshilfe, S. 172, der in der

Entscheidung die Umrisse einer Stufenlehre zu erkennen glaubt.

201

BVerfG 27, 1ff.

202

Von Münch, GG-Kommentar, Bd. I Rdnr. 14 zu Art. 1; zu gleicher Beurteilung ge-

langt Schlink, Die Amtshilfe, S. 173.

203

BVerfGE 30, 25.

204

Von Münch, GG-Kommentar, Bd. I Rdnr. 14 zu Art. 1; ebenso: Rüpke, Der verfas-

sungsrechtliche Schutz der Privatheit, S. 23.

205

BVerfGE 27, 344.

206

BVerfG in NJW 1972, 1124; Rüpke, Der verfassungsrechtliche Schutz der Privatheit,

S. 23, unter Berufung auf BVerfGE 34, 205; ebenso: von Münch, GG-Kommentar,

Anm. 15 zu Art. 1.

114

Die Grenze liegt da, wo staatliche Maßnahmen den unantastbaren Bereich privater

Lebensgestaltung beeinträchtigen“”. Für die Verletzung der Menschenwürde muß

daher weiter gefordert werden, daß die Behandlung Ausdruck der Verachtung des

Wertes, der dem Menschen kraft seines Personseins zukommt, ist.

Das BVerfG*® yunterscheidet bei der Urteilsfindung zwischen einem inneren Be-

zirk und dem Verhalten des Menschen in der Außenwelt.

Danach soll eine statistische Befragung zur Person dort als entwürdigend und als

Bedrohung des Selbstbestimmungsrechts empfunden werden, wo sie den Bereich

menschlichen Eigenlebens erfaßt.

Wo dagegen die statistische Erhebung nur an das Verhalten des Menschen in der

Außenwelt anknüpft, wird die menschliche Persönlichkeit nicht in ihrem unan-

tastbaren Bereich privater Lebensgestaltung erfaßt.

Das BVerfG hat dann entschieden, daß die Erhebung der Repräsentativ-Statistik

nicht gegen Verfassungsrecht verstoße, dies folge einmal aus der Anonymität der

Auswertung, der festgestellten Normenklarheit und der Beachtung des Gileich-

heitssatzes. Anerkannt hat das Gericht aber, daß der Staat schon durch schlichtes

Befragen von Bürgern in deren persönliche Daten und damit in die durch das Per-

sönlichkeitsrecht nach Art. 1 und 2 Abs. 1 GG geschützte Privatsphäre eindringt.

Für den Datenschutz bedeutet dies, daß im hoheitlichen Befragen schon das

schlichte Eindringen, das in der Überwindung des Selbstbestimmungsrechts an Le-

bensdaten liegt, zu einer Würdeverletzung führen kann.

Ist jedoch der Staat zu einem Zweck zulässigerweise in die Lebensdaten eingedrun-

gen, so bedarf die Verwertung derselben Daten in einem anderen Ressort einer

neuen Rechtsgrundlage. Die Entfremdung der durch zulässiges Eindringen gewon-

nenen Daten vom ursprünglichen Zweck ist verboten

209 .

Die Mikrozensus-Entscheidung ist datenschutzrechtlich zu einem glücklichen Zeit-

punkt gefällt worden, denn nur so konnte sie Grenzziehungsfunktion für die Da-

tenerhebung, Datenverarbeitung und den Datenschutz erlangen.

Scheidungsaktenurteil BVerfG, 27, 344

Während das Mikrozensus-Urteil in erster Linie das Eindringen in private Daten

betraf, befaßt sich das Scheidungsaktenurteil mit der Verletzungsform der Indis-

kretion.

207 BVerfGE 16, 194; 17, 108; 27, 211; ebenso: Zippelius iın Bonner Kommentar Rdnr. 18

zu Art. 1; Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG-Kommentar, Rdnr. 28 und 37 zu Art. 1.

208 BVerfG 27, 1; Schlink, Die Amtshilfe, S. 173, der berechtigt darauf hinweist, daß die

Terminologie des BVerfG wechselt und sich in späteren Entscheidungen in wechseln-

den Ausdrücken wiederfindet.

209 Kamlah, DÖV 1970, 363; Podlech, Das umfassendste Mittel staatlicher Herrschaft, in

Datenschutz Bd. 149, S. 21; BVerfGE 30, 22 sowie Immersberger in NJW 1969, 2127.

115

In dem Urteil ging es darum, daß dem Untersuchungsführer im Disziplinarverfah-

ren gegen einen Beamten auf sein Ersuchen von einem Zivilgericht die den Beam-

ten betreffenden Ehescheidungsakten übersandt wurden. Als der Beamte später

davon erfuhr, erhob er Einwände gegen die Verfahrensweise und beantragte

schließlich beim OLG gerichtliche Entscheidung. Das OLG erklärte die Übersen-

dung, gestützt auf $ 23 EGGVG, für statthaft und zulässig. Dagegen richtete sich

die Verfassungsbeschwerde des Beamten

210°

Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts beschränkt sich die Offenlegung

des Ehelebens auf das Gericht und die Verfahrensbeteiligten sowie auf den Grund-

zweck, die Entscheidung des Gerichts. Die in den Scheidungsakten liegenden Da-

ten von den ursprünglichen Adressaten zu entfernen und vom ursprünglichen

Zweck zu entfremden, ist ein zunächst rechtswidriger Eingriff in das Persönlich-

keitsrech

t211

. Dies kann — wie das Eindringen im Mikrozensus-Urteil*!? — nur

auf gesetzlicher Grundlage im Einklang mit dem Verhältnismäßigkeitsprinzip zu-

lässig sein

213.

Als ‚,formelle Rechtsgrundlage‘‘ für die Scheidungsaktenversendung hat das

BVerfG die Amtshilfe erwähnt?!*, Es kann damit aber wohl nur die Grundlage des

Verwaltungsverfahrensrechts für den Anspruch auf Tätigwerden des Gerichts zu-

gunsten des Untersuchungsführers gemeint haben. Denn die Verpflichtung zur

Amtshilfe kann nicht die Grundlage des in der Aktenversendung liegenden Ein-

griffs sein?!*. Für einen derartigen Eingriff sind zwei Rechtsgrundlagen erforder-

lich, eine formelle, die Amtshilfe, und eine materielle gegenüber dem Bürger

216.

Das BVerfG erwähnt die materielle Rechtsgrundlage im Scheidungsaktenfall

nicht. Es verlangt aber, daß die Behörde vor der Preisgabe von Daten prüft, inwie-

weit die angeforderten Daten für den Zweck der anderen Behörde erheblich sind,

217.

und ob nicht auch Beweismittel anderer Art zur Verfügung gestanden hätten

Weiter verlangt das BVerfG, daß die Daten anfordernde Stelle ihr Ersuchen sub-

stantiiert.

Diesen Überlegungen fügt das BVerfG noch den Grundsatz des rechtlichen Ge-

hörs hinzu. Dieser gebiete die Einschaltung der Betroffenen. Derartige Überlegun-

gen erscheinen auch angebracht, denn meist vollzieht sich eine derartige ‚,Amts-

210

BVerfG in NJW 1970, 555 = BVerfGE 27, 344.

211

Schlink, Die Amtshilfe, S. 175 f., der an der Entscheidung bemängelt, daß sie die Stu-

fentheorie der Mikrozensus-Entscheidung nicht fortführt.

212

BVerfGE 27, Iff.

213

Kamlah in DÖV 1970, 363; Rüpke, Der verfassungsrechtliche Schutz der Privatheit,

S. 24f.; Schlink, Die Amtshilfe, S. 177; Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 39.

214

BVerfG in NJW 1970, 555.

215

Siehe $ 4 Abs. II S. 1 VwVerfG.

216

Kamlah in DÖV 1970, 363; Schlink, Die Amtshilfe, S. 177, der den Beschluß speziell

unter dem Gesichtspunkt des Eingriffs untersucht; siehe dazu auch BVerfG 33, 367; 44,

353.

217

BVerfG in NJW 1970, 556.

116

hilfe‘‘ anonym auf den behördlichen Dienstwegen; der Betroffene erhält in aller

Regel keine Kenntnis. Deshalb ist es um so erfreulicher, wenn das BVerfG klar-

stellt, daß die Unterlassung vorheriger Anhörung ebenfalls zur Unzulässigkeit der

Indiskretion führen könne

218_

Da es an der geforderten Verhältnismäßigkeit mangelte, und der Grundsatz des

rechtlichen Gehörs nicht beachtet wurde, erklärte das BVerfG die Übersendung

der Ehescheidungsakten für rechtswidrig.

Mit dieser Entscheidung wurde ein weiterer Eckpfeiler des Schutzes der Privat-

sphäre gesetz

t219.

Datenschutzrechtlich ist neben der Bestimmung des Eindringens durch die

Mikrozensus-Entscheidung nunmehr auch die Grenze zur Indiskretion festgelegt.

Abhörurteil BVerfG 30, 1

In dem Urteil nimmt das Gericht zur Verfassungsmäßigkeit überwachungsbehörd-

licher Datengewinnung durch heimliche Post- und Telefonkontrolle Stellung. Es

220

modifiziert dabei seine frühere Rechtsprechung

‚ wonach die Menschenwürde

als verletzt galt, wenn der Mensch zum bloßen Objekt staatlichen Handelns ge-

macht oder kurzerhand von Obrigkeit wegen über ihn verfügt wir

d221

. Die neue

Position des Gerichts sieht die Menschenwürde erst dann als verletzt an, wenn der

Staat den Menschen in einer Art und Weise behandelt, die eine Verachtung des

Wertes, der dem Menschen kraft seines Personseins zukommt, ausdrückt. Zu die-

ser Auffassung hat die Überlegung geführt, daß das Menschenbild des Grundge-

setzes nicht das eines isolierten, souveränen Individuums ist?*?, Das Grundgesetz

hat vielmehr die Spannung Individuum — Gemeinschaft im Sinne der Gemein-

schaftsbezogenheit und Gemeinschaftsgebundenheit entschieden, ohne dabei de-

ren Eigenwert anzutasten. Das bedeutet, daß der einzelne sich diejenigen Schran-

ken seiner Handlungsfreiheit gefallen lassen muß, die der Gesetzgeber zur Pflege

und Förderung des sozialen Zusammenlebens in den Grenzen des allgemein Zu-

mutbaren zieht. Voraussetzung ist jedoch, daß die Eigenständigkeit der Person ge-

wahrt bleibt*.

Dies ist nicht der Fall, wenn der Mensch einer Behandlung ausgesetzt wird, die

seine Subjektsqualität prinzipiell in Frage stellt, eine willkürliche Mißachtung der

218

BVerfG in NJW 1970, 556.

219

Wenn dabei auch nicht übersehen werden darf, daß die Argumentation auf der Basis

von ‚„‚Sphären‘‘ oder ‚,Bereichen‘‘ das BVerfG in eine Gemengelage zum Eingriff ge-

bracht hat.

220

BVerfGE 5, 204; 7, 205; 9, 89; 27, 6.

221

Erbel, RiA 1981, 1 ff.; siehe dazu auch den Normenkontrollantrag des Landes Hessen

vom 29. 9. 1969 in BVerfGE 30, 8ff.

222

BVerfGE 30, 20.

223

BVerfGE, 4, 7ff.

117

Würde beinhaltet und dadurch der Verachtung des Menschenwertes Ausdruck

verleiht?*,

Das Votum der Richter Geller, v. Schlabrendorf, und Rupp*> will dem Abbau der

freien menschlichen Persönlichkeit und Würde als höchstem Rechtsgut entgegen-

wirken. Sie wenden sich dagegen, daß der Mensch nicht aus Mißachtung des Per-

sonenwertes, sondern in ‚,guter Absicht‘‘ unpersönlich und wie ein Gegenstand

226

. Darüber

behandelt wird, dies widerspreche ebenfalls der menschlichen Würde

hinaus biete die Güterabwägung unter Berücksichtigung des Wertes, den das

Grundgesetz den Individualrechten beimißt, ein ausreichendes Abgrenzungskrite-

rium, denn die Staatsraison sei kein unbedingt vorrangiger Wert??.

Insgesamt gesehen stellt das Abhörurteil mit seiner Abgrenzungsformel, trotz der

geübten Kritik, eine weitgehende Einschränkung des Kreises staatlicher Maßnah-

men, die als Verletzung der Menschenwürde qualifiziert werden können, dar

228°

Darin liegt der besondere Wert des Urteils.

Das Zensus-Urteil des BVerfG?*®

Das Urteil beschäftigt sich mit dem Gesetz über eine Volks-, Berufs-, Wohnungs-

und Arbeitsstättenzählung — VZG 1983 —. Die durch dieses Gesetz angeordnete

Datenerhebung und die Bestimmungen über deren Verwertung waren Kernpunkt

der verfassungsrechtlichen Prüfung.

Prüfungsmaßstab ist für das Gericht in erster Linie Art. 2 Abs. I in Verbindung

mit Art. 1 Abs. I GG und das durch diese Verfassungsbestimmungen geschützte

allgemeine Persönlichkeitsrecht. Daneben erlangten die Gebote der Normenklar-

heit und Verhältnismäßigkeit zentrale Bedeutung. Als Ergebnis der Prüfung

kommt das Gericht in Konkretisierung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts zu

einem Grundrecht auf ‚,informationelle Selbstbestimmung‘‘. Damit erfolgt eine

gänzlich neue Bestimmung der verfassungsrechtlichen Grundlagen des Daten-

schutzes. Denn aus dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung folgt

die Befugnis, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung der persön-

lichen Daten zu entscheiden. Beschränkungen des Rechts auf informationelle

Selbstbestimmung erfordern jeweils eine verfassungsgemäße gesetzliche Grund-

lage, aus der sich Voraussetzungen und Umfang klar und für den Bürger erkenn-

224

BVerfGE 30, 26; mit der ‚,Lehbachentscheidung‘‘ BVerfGE 35, 202 ist klargestellt

worden, daß auch das Recht am gesprochenen Wort und am eigenen Bild durch das

Grundrecht der Persönlichkeitsentfaltung geschützt ist; ebenso: Schlink, Die Amtshil-

fe, S. 185.

225

BVerfGE 30, 39ff.

226

BVerfGE 30, 40.

227

BVerfGE 30, 45, dem Minderheitsvotum ist mehr Substanz zu entnehmen als der Ent-

scheidung selbst.

228

Erbel, RiA 1981, 4,

229

BVerfG in EuGRZ 1983, 577 ff.

118

bar ergeben müssen. Weiteres Erfordernis ist, daß die Beschränkung den rechts-

staatlichen Geboten der Normenklarheit und Verhältnismäßigkeit entsprechen“*,

Für die Eingriffsproblematik werden daraus Konsequenzen zu ziehen sein?!, Er-

freulich ist auch, daß mit dem Urteil die Phase der Datenerhebung in den Grund-

rechtsschutz einbezogen wird. Die Lösung des BDSG war ohnehin nie recht ver-

ständlich.

Neu am Urteil ist insbesondere, daß erstmals zur Sicherung des Grundrechts auf

informationelle Selbstbestimmung auf Normen des Staatsorganisationsrechts zu-

rückgegriffen wird. Mit diesem Rückgriff wird die Abwehrfunktion des Grund-

rechts dadurch gestärkt, daß ein Wechselspiel von Staatsorganisation und Grund-

recht eintritt.

Unklar am Urteil bleibt der Begriff der ‚,informationellen Gewaltenteilung‘‘. Er

wird nicht erläutert und stiftet so Verwirrung. Es hat aber den Anschein, daß diese

Begriffswahl ausschließlich im Zusammenhang mit Abs. III des 8 9 VZG 1983 zu

sehen ist. Für abweichende spekulative Auslegungen bietet sich kein Ansatz.

Dem Urteil kommt weitreichende Bedeutung für die Gewährleistung des allgemei-

nen Persönlichkeitsrechts zu. Besonders wichtig ist dies im Hinblick auf die neuen

Kommunikations- und Informationssysteme der achtziger Jahre mit Mikroelek-

tronik, Text-, Daten- und Bildkommunikation. Aber auch hinsichtlich der ‚, Ver-

rechtlichung‘‘ des Datenschutzes wurden wichtige Grundlagen gelegt.

Die grundrechtlich geschützten öffentlichen Aktivitäten des Bürgers, Art. 4, 5,

8, 9, 12 GG

Der Grundrechtsschutz des Bürgers gegen staatliche Informationsentwicklung

darf dort nicht halt machen, wo grundrechtlich geschützte Aktivitäten wahrge-

nommen werden. Es ist schon bedenklich, wenn nur der Verdacht aufkommt, die

Ausübung eines demokratischen Rechtes sei mit fortwirkenden Nachteilen ver-

bunden

232.

Es kann daher nicht zugelassen werden, daß z.B. Bürger, die öffentlich für die

Kriegsdienstverweigerung eintreten oder als Kriegsdienstverweigerer anerkannt

sind, neben der Registrierung beim Bundesbeauftragten für den Zivildienst beim

Verfassungsschutz, dem Militärischen Abschirmdienst oder der Polizei registriert

und gespeichert werden.

Die in Art. 5 GG normierte Gewährleistung, seine Meinung frei zu äußern und zu

verbreiten, bedeutet die Freiheit von staatlicher Lenkung und Behinderung. Unzu-

lässig ist demnach — sofern nicht die Schranken des Abs. 2 eingreifen — das

heimliche Abhören oder heimliche Festhalten auf Tonband?®3.

230 BVerfGE 45, 400.

231 Entgegen Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 24.

232 Hirsch, Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll 9/21, S. 906.

233 Von Münch, GG-Kommentar, Anm. 12 zu Art. 5.

119

Darunter fällt auch das illegitime überzogene Ausforschen von Zusammenkünf-

ten

234.

Besondere Bedeutung erlangt die grundrechtlich geschützte Aktivität des Bürgers

bei der Wahrnehmung der Rechte aus Art. 8 GG. Hier ist ein Defizit an versamm-

lungsrechtlicher Freiheit dadurch eingetreten, daß, veranlaßt durch eine Vielzahl

von unfriedlichen Versammlungen und Demonstrationen, die Sicherheitsbehör-

den zur Dokumentation des Einsatzgeschehens und aus Gründen der Strafverfol-

gung Film- und Fotoaufnahmen fertigen.

Da dies oft schon in der polizeirechtliche Gefahren nicht enthaltenden Anfangs-

phase geschieht, entsteht für die Teilnehmer leicht der Eindruck, in jeder Phase

seiner Teilnahme fotografiert, gefilmt und damit registriert zu werden.

Eine solche Praxis kann sich grundrechtslähmend auswirken*, wenn sich jeder

Demonstrant als beobachtet, registriert und damit kriminalisiert betrachtet*®. Sie

ist ohne Ermächtigung, die auch aus der Generalklausel des Polizeirechts fließen

kann, dann aber mindestens das Vorliegen einer Gefahr fordert, verfassungsrecht-

lich bedenklich??”.

Ähnlich verhält es sich mit der Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit des

Art. 9GG.

Auch hier hat ein verfassungsrechtlicher Schutz vor illegitimer Ausforschung, Be-

obachtung und Datenerhebung einzugreifen, denn die verbürgten Rechte dürfen

nicht durch staatliche Maßnahmen so beeinträchtigt werden, daß vom Kern des

Grundrechts nichts bleibt.

Gültigkeit haben die bisherigen Feststellungen auch für Art. 12 GG. Vor allem in

einer Zeit großer Arbeitslosigkeit ist die Gefahr groß, durch Eingriffe und Über-

wachungsmaßnahmen den Wesensgehalt des Grundrechts anzutasten. Die beab-

sichtigte Meldepflicht für freie Arbeitsplätze und die in Vorbereitung befindliche

Zumutbarkeitsklausel sind ein Indiz dafür.

Die grundrechtlich geschützten öffentlichen Aktivitäten des Bürgers sind in Ge-

fahr.

Übermäßiges und illegales Ausforschen dieser Aktivitäten führt letztlich zu einer

Verminderung der Wahrnehmung dieser Rechte und so zu einer unerträglichen

Grundrechtslähmung

238°

234

Erbel, RiA 1981, 3; Rüpke, Der verfassungsrechtliche Schutz der Privatheit, S. 91.

235

Schon heute nehmen viele Bürger an Versammlungen nicht mehr teil, weil sie befürch-

ten, gefilmt und registriert zu werden, und weil sie dadurch Nachteile z. B. im Beruf be-

fürchten; K/oepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 42; Simitis u. a., BDSG-Kommen-

tar, Rdnr. 16 zu $ 9.

236

Hirsch, Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll 9/21, S. 906.

237

Siehe AEPoIlG, Denninger u.a. Neuwied/Darmstadt 1979, 8$ 13, 14.

238

Erbel in RiA 1981, 3; Schlink, Die Amtshilfe, S. 188f. m.w.N. in Fußnote 58.

120

V. Datenschutz außerhalb der Datenschutzgesetze

In der Rechtsordnung sichern spezielle Normen die vertrauliche Behandlung be-

stimmter Daten und Sachverhalte*?. Zum Teil beschränkt man sich bei diesen

Normen darauf, bestimmten Mitwissern des Geheimnisses ein Schweigegebot auf-

zuerlegen“®

Einen besonderen Schutz genießen dabei Sozialdaten und Daten aus dem abga-

benrechtlichen Bereich*“!.

Aus der Fülle und unterschiedlichen Ausgestaltung der bereichsspezifischen Nor-

men könnte man ableiten, daß für $ 5 BDSG nur ein begrenzter Wirkraum bliebe.

Dabei würde man aber übersehen, daß bereichsspezifische Geheimhaltungsvor-

schriften in mehreren Rechtsbereichen existieren. So gibt es sie im Beamtenrecht

— 8 61 BBG, $ 39 BRRG —, im Strafrecht — 88 201 ff., $$ 353 f. —, im Daten-

schutzrecht — $ 5 BDSG — und im Verwaltungsrecht — $ 30 VwVfG —. Diese

Vorschriften unterscheiden sich erheblich voneinander und bewirken daher recht

unterschiedlichen Datenschutz. Rechtssystematisch lassen die Unterschiede sich in

drei Punkten zusammenfassen

242 |

1

Die Vorschriften wenden sich an unterschiedliche Adressaten. Im Beamten-

recht sind die Amtswalter in ihrer Funktion angesprochen. Adressaten des

Strafrechts sind alle tatbestandsmäßig erfaßten Individuen, und Adressaten

des Verwaltungsrechts sind die Verwaltungsrechtssubjekte.

Die Sanktionen im Falle einer Verletzung der Geheimhaltungsvorschriften sind

andere*®. Der Verstoß gegen beamtenrechtliche Bestimmungen löst diszipli-

narrechtliche Rechtsfolgen aus, ein Verstoß gegen Strafrechtsbestimmungen

hat pönale Konsequenzen im Gefolge, wird dagegen die verwaltungsrechtliche

Geheimhaltungsverpflichtung mißachtet, so kommt lediglich ein Schadenser-

satzanspruch im Wege der Amtshaftung in Betracht“*.

Schließlich sind die Barrieren, welche die verschiedenen Geheimhaltungsbe-

stimmungen aufrichten, unterschiedlich hoch angesetzt.

Daraus folgt, daß die Wahrung des Geheimnisses im Einzelfall davon abhängt, in

welchem Beschäftigungsverhältnis der Geheimnisträger steht und aus welchem

Rechtskreis heraus er dem Bürger gegenübertritt. Hier greift für den Datenschutz

239

Siehe StGB 15. Abschnitt $$ 201 ff.

240

Siehe $$ 353 b bis 354 StGB; aber auch $ 61 BBG, $ 39 BRRG, $ 32 BBankG, $ 10

BpersVG, 8 11 BStatG, 8 30 VwVfG, $ 14 SG, $ 28 ZDG und $8$ 3b, 22, 30 GO NW.

241

Schnapp in Wertenbruch (Hrsg.), Bochumer Kommentar zum SG-AT 1979, Rdnr. 27

zu $ 35; zum Steuergeheimnis vgl. $ 355 StGB, $ 30, 117 AO sowie Goll, NJW 1979,

90; Höppner, Zur verfassungsrechtlichen Gewährleistung des Steuergeheimnisses,

DVBI. 1969, 723, der speziell die verfassungsrechtlichen Belange untersucht.

242

Schnapp, Amtshilfe, behördliche Mitteilungspflichten und Geheimhaltung, NJW

1980, 2168.

243

Engisch, Einführung in das juristische Denken, 5. Aufl. 1971, S. 15.

244

Bley, Sozialrecht 3. Aufl. 1980, S. 72.

121

$ 5 Abs. I BDSG ein, denn er unterwirft die Adressaten der Norm einem gesetz-

lichen Verbot genereller Ar

t245.

Dieses gesetzliche Verbot genereller Art macht dennoch die bereichsspezifischen

Geheimhaltungsnormen außerhalb des Datenschutzes nicht entbehrlich, denn sie

stellen, auf den Einzelsachverhalt und das betreffende Rechtsgebiet abgestellt,

eine erforderliche Geheimhaltungskonkretisierung dar. Derartige Konkretisierun-

gen gehen weit über das hinaus, was $ 5 BDSG leisten kann und stellen so eine

eigenständige Schutzvorschrift der Privatsphäre dar.

VI. Datenschutz im europäischen Ausland

Der Siegeszug des Computers hat vor Kontinenten und Ländergrenzen nicht halt

gemacht. Daher wurden alle zivilisierten Länder in kurzer zeitlicher Abfolge mehr

oder weniger intensiv von den Problemen, Vorgängen und Gefahren der elektroni-

246.

schen Datenverarbeitung betroffen

Durch einen Blick über die Grenzen war festzustellen, daß nach Schweden auch

Kanada, die USA, Frankreich, Dänemark, Norwegen, Neuseeland und Österreich

Datenschutzgesetze erlassen haben.

Ziel aller Gesetze ist der Schutz der Persönlichkeitssphäre des Bürgers?**. Die zur

Verwirklichung dieses Zieles beschrittenen Wege sind jedoch unterschiedlich.

Zum Teil verzichten die genannten Staaten ganz oder teilweise auf generelle mate-

rielle Vorschriften, die die Zulässigkeit der Verarbeitung personenbezogener Da-

ten regeln. Unterschiede gibt es auch bei den Kontrollinstanzen und ihren Kon-

trollbefugnissen.

Die Darstellung einiger Datenschutzgesetze soll die Unterschiede aufzeigen und im

Sicherheitsbereich Gemeinsamkeiten verdeutlichen.

Frankreich

In Frankreich wurde am 6. Januar 1978 ein Datenschutzgesetz verabschiedet?*8,

Es gilt grundsätzlich für die automatisierte Verarbeitung personenbezogener Da-

ten im öffentlichen und privaten Bereich. Die Daten juristischer Personen werden

vom Gesetz nicht erfaßt. Zur Überwachung der Datenverarbeitung wurde eine un-

abhängige staatliche Kontrollkommission geschaffen.

Staatliche Stellen, die personenbezogene Daten verarbeiten wollen, benötigen eine

vorherige Genehmigung der Kommission. Ist für die Datenverarbeitung eine aus-

drückliche Rechtsgrundlage vorhanden, entfällt die Genehmigung. Gegenüber

245 Simitis u.a., BDSG-Kommentar, Rdnr. 4 zu $5.

246 So auch Hirsch in Dokumentation Datenschutz der Friedrich-Naumann-Stiftung,

S. 19.

247 1. TB des BfD, S. 145.

248 Gesetz Nr. 78 —- 17.

122

dem BDSG sind die Rechte des Betroffenen ausgeprägter. Dies ergibt sich aus der

Belehrungspflicht bei der Datenerhebung, dem umfassenden Auskunfts- und Be-

richtigungsanspruch und den strafrechtlichen Sanktionen.

Ausnahmen von den relativ strengen Regeln sind nur für den Fall der Strafverfol-

gung zugelassen.

Das Gesetz bestimmt ausdrücklich, welche öffentlichen Stellen personenbezogene

Daten über Straftaten, Verurteilungen oder Sicherungsmaßnahmen führen dürfen.

Österreich

Österreich hat am 18. November 1978 das Bundesgesetz über den Schutz perso-

nenbezogener Daten verabschiedet*®,

Konzeptionell ist eine gewisse Verwandtschaft mit dem BDSG festzustellen. Dies

vor allem, weil das Gesetz in stärkerem Maße als andere Datenschutzgesetze mate-

rielle Regelungen zum Umgang mit personenbezogenen Daten enthält. Im Gegen-

satz zur Bundesrepublik hat Österreich ein Grundrecht auf Datenschutz in seine

Verfassung aufgenommen, weiter hat es durch eine Verfassungsbestimmung die

Gesetzgebungskompetenz für Fragen des Datenschutzes dem Bund übertragen.

Auch der Anwendungsbereich ist gegenüber dem BDSG erweitert, so gehört nach

dem ÖDSG das Ermitteln von Daten ohne Rücksicht auf die dabei angewandten

Verfahren zum Schutzbereich des Gesetzes.

Kontrollorgan nach dem ÖDSG sind die Datenschutzkommission und der Daten-

schutzrat.

Innerhalb des öffentlichen Bereichs dürfen personenbezogene Daten nur ermittelt

und verarbeitet werden, wenn dafür eine ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung

besteht, oder soweit dies für die Erfüllung der der speichernden Stelle gesetzlich

übertragenen Aufgaben eine wesentliche Voraussetzung bildet.

Darüber hinaus verpflichtet das Gesetz die obersten Bundesbehörden, bereichs-

spezifische Datenschutzverordnungen für ihren Aufsichtsbereich zu erlassen.

Der Betroffene hat ein umfassendes Auskunftsrecht. Auskünfte sind schriftlich zu

erteilen, die Verweigerung der Auskunft ist schriftlich zu begründen.

Schweden

Schweden ist das erste Land, das den Datenschutz im öffentlichen und im privaten

Bereich geregelt hat*°, Das schwedische ‚,Datalagen‘‘ vom 11. Mai 1973 trat am

1. Juni 1974 in Kraft.

Angelpunkt der schwedischen Regelung ist die Datenschutzkommission. Nur mit

ihrer Genehmigung dürfen Personenregister privater oder öffentlicher Stellen ein-

249 1. TB des BfD, S. 148.

250 1. TB des BfD, S. 154.

123

gerichtet und geführt werden. Die Genehmigung wird nur erteilt, wenn kein

Grund zu der Annahme besteht, daß sich unzulässige Eingriffe in die Privatsphäre

251

von Personen ergeben

. Außerdem ist durch Gesetz den Registerführern die

Pflicht auferlegt, personenbezogene Daten zu vervollständigen, zu berichtigen

bzw. zu löschen. Erleidet eine registrierte Person durch unrichtige Speicherung

Schaden, gesteht das Gesetz ihr einen Schadensersatzanspruch zu.

Dänemark

Dänemark hat den Weg der bereichsspezifischen Gesetzgebung zur Regelung des

Datenschutzes gewählt. Am 1. Januar 1979 sind die Gesetze Nr. 293 und 294 in

Kraft getreten.

Das Gesetz über private Register Nr. 293 und das Gesetz über öffentliche Register

Nr. 294.

Das Gesetz über private Register gilt für die Verarbeitung personenbezogener Da-

ten in automatisierten Registern, die normalerweise der Öffentlichkeit nicht zu-

gänglich sind. Es gilt nicht für Register, die ausschließlich wissenschaftlichen oder

statistischen Zwecken dienen.

Das Gesetz über öffentliche Register gilt für in der öffentlichen Verwaltung geführ-

te, automatisiert betriebene Register, in denen personenbezogene Daten gespei-

chert sind. Ausgenommen sind Register der Polizei und der Nachrichtendienste.

Die Einhaltung des Datenschutzes wird von einer Datenschutzbehörde, die aus ei-

nem Rat und dem Sekretariat besteht, überwacht.

Dem Betroffenen ist auf Antrag Auskunft über die gespeicherten Daten zu erteilen.

Die aufgeführten Beispiele machen die Tendenz deutlich, den Datenschutz auf be-

reichsspezifische Regelungen zu konzentrieren. Für den Sicherheitsbereich ma-

chen sie darüber hinaus deutlich, daß in allen Gesetzen Spezialregelungen vorhan-

den sind. Sie gehen von der Nichtgeltung im Sicherheitsbereich — Dänemark —

und der Ermächtigung durch Aufgabenzuweisung — Österreich — bis zur geziel-

ten Ausnahme für die Strafverfolgung — Frankreich —.

Man kann den Eindruck gewinnen, daß die erste Orientierungsphase des Daten-

schutzes abgeschlossen ist. Einzelfragen, die vor allen den Sicherheitsbereich be-

treffen, bedürfen noch der Klärung. Trotzdem ist Datenschutz in seiner Gesamt-

heit zur Rahmenbedingung der Informationsverarbeitung geworden*,

Der Vergleich macht aber auch deutlich, daß die Bundesrepublik mit ihren Teil-

problemen nicht allein steht. Den Gesetzgebern bereitet es Schwierigkeiten, die

Abgrenzung zwischen Freiheits- und Sicherheitsgewährung problemfrei zu finden.

251 Hirsch in Dokumentation Datenschutz der Friedrich-Naumann-Stiftung, S. 21.

252 1. TB des BfD, S. 154.

253 So auch: 4. TB des BfD, S. 58.

124

D. Datenschutz — rechtliche Probleme im

sicherheitsbehördlichen Bereich

I. Das Erheben von Daten

Das Erheben von Daten geht dem Speichern im Sinne von $ 2 Abs. IINr. 1 BDSG

voraus. Unverständlich ist daher, daß dieser gesamte Komplex der Datenbeschaf-

fung nicht unter die vom Gesetz geschützten Phasen der Informationsbearbeitung

nach $ 1 Abs. I BDSG fällt und damit auch von $ 3 BDSG nicht erfaßt wird. Un-

verständlich vor allem, weil man einen der Datenspeicherung vorausgehenden

Schritt nicht einfach ignorieren kann, zumal die im zeitlichen Ablauf nachfolgen-

den Schritte Art und Umfang der Datenverarbeitung in einer Datei viel weniger

prägen als der Schritt der Datenerhebung bzw. Beschaffung.

Die Verfasser des AEPoIG haben in $ 11 ihres Entwurfes Datenerhebung und Da-

tenbeschaffung unter dem Begriff ‚,Informationserhebung‘‘ zusammengefaßt!.

Darunter versteht man:

— die Nachforschung ohne Mitwirkung des Betroffenen,

— die Mitwirkung des Betroffenen,

— die Einholung von Auskünften bei privaten Personen oder Stellen

— die Verwendung von Gewährsleuten,

— den Einsatz von geheimen Mitarbeitern,

— den Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel,

— den Einsatz von technischem Ton-, Film- und Fotogerät®.

Über das Wie der Datenerhebung und Beschaffung ist weitgehend Übereinstim-

mung vorhanden. Streit besteht hinsichtlich der rechtlichen Einordnung der Ein-

zelmaßnahmen und ihre Qualifizierung als Eingriff®.

Die Erhebung von Daten wird lediglich in $ 9 Abs. II BDSG im Zuammenhang

mit einer Rechtsbelehrungspflicht auskunftsfordernder Behörden begrifflich an-

1 AEPolG $ 11 und Begründung, S. 53.

2 Evers, Privatsphäre und Ämter für Verfassungsschutz, S. 126 ff., kommt zu einer ähn-

lichen inhaltlichen Bestimmung des Begriffs Informationserhebung.

3

Für Eingriff: Denninger, ZRP 1981, 232; derselbe: Gutachten, S. 11; Simitis u.a.,

BDSG-Kommentar, Rdnr. 19 zu $ 45; Goebel, Amtshilfe durch Informationshilfe,

S. 60f.; Evers, ZRP 1980, 110f.; Gusy DÖV 1980, 432; derselbe: DVR 1982, 255;

Verw.Arch. 1983, 91 ff.; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 19; dersel-

be: NJW 1979, 953; Die neue Polizei 1981, 19; Polizeispiegel, Neue Aspekte des polizei-

lichen Befugnisrechts, 1981, 217; Bull, DÖV 1979, 691; W. Schmidt, ZRP 1979, 187;

derselbe: JZ 1974, 247 ff.; Schlink, Die Amtshilfe, S. 169ff.; a.A. Kloepfer, Daten-

schutz als Grundrecht, S. 23; siehe auch Evers, Gutachten, S. 4; Gallwas, Staat (18)

1979, S. 510; Lohschelder, Staat (20) 1981, S. 359ff.

125

gesprochen, nicht aber materiell geregelt. Das BDSG stellt somit keine gesetzliche

Grundlage für die Erhebung von Daten dar, ist also nicht Befugnisnorm

Andererseits kann jedoch schon die Erhebung von Daten, wie das BVerfG>* zutref-

fend im Mikrozensus-Urteil entschieden und im Volkszählungsurteil bestätigt hat

einen Eingriff in Rechte der Betroffenen darstellen, der einer gesetzlichen Grund-

lage bedarf

Die Rechtsentwicklung zeigt, daß Aufgabenzuweisung in aller Regel auch die Be-

fugnisnorm einschloß. Deutlich wird dies bei der Betrachtung des $ 10 II 17

prALR, der die Aufgaben der Polizei formulierte und gegenüber der übrigen Ver-

waltung abgrenzte, der über $ 98 Einleitung prALR aber gleichzeitig eine, wenn

auch nicht spezifizierte, Eingriffsnorm beinhaltete

Stahl’ hat 1878 dazu festgestellt, daß der Staat die Bahnen und Grenzen seiner

Wirksamkeit wie die freie Sphäre seiner Bürger in der Weise des Rechts genau be-

stimmen und unverbrüchlich sichern soll.

Daraus entwickelte sich dann die Lehre vom Vorbehalt des Gesetzes, die mit dem

Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung in engem Zusammenhang steht

Die ersten Früchte dieser Lehren waren die Polizeistrafgesetzbücher des süddeut-

schen Raumes

In Preußen bedurfte es erst des Schlusses vom Zweck auf das Mittel, um $ 10 II 17

prALR als Ermächtigung zu Eingriffen ansehen zu können und so Aufgabenzu-

weisung und Ermächtigung in Einklang mit dem Grundsatz vom Vorbehalt des

Gesetzes zu bringen?. So wurde dann die Aufgabenzuweisungsnorm zur Befugnis-

norm'°, Zu einem ähnlichen Ergebnis kommt auch Evers!!, wenn er auf $ 3

BVerfSchG bezogen feststellt, ‚,mit dem Auftrag ist aber zugleich die Ermächti-

gung gegeben‘‘. Knemeyer‘? sieht das Problem umfassender. Er stellt die These

auf: Aufgabenzuweisungsnormen begründen Handlungspflichten. Seine These

begründet er damit, daß Zweck der Zuweisung einer bestimmten Staatsfunktion

Riegel in Polizeispiegel 1982, 118; Gusy, DVR 1982, 259f

BVerfGE 27, 1; Schlink, Die Amtshilfe, S. 188 f.; BVerfG in EuGRZ 1983, 577; Simitis

NJW 1984, 398

So auch Knemeyer, Funktionen der Aufgabenzuweisungsnormen in Abgrenzung zu den

Befugnisnormen in DOV 1978, 11; Schlink, Die Amtshilfe, S. 93

Stahl, Philosophie des Rechts II 1878, 137

Vgl. dazu badPolStGB vom 31. 10. 1863, bayPolStGB vom 26. 12. 1861; württPolStGB

vom 27. 12. 1871

Jellinek, Verwaltungsrecht, S. 151; Knemeyer, Befugnisnormen in DÖV 1978, 11

10

F. Mayer, Die Eigenständigkeit des bayrischen Verwaltungsrechts, dargestellt an Bay-

erns Polizeirecht, München 1958, S. 215; PrOVG 9, 352 — Kreuzbergurteil —, Schlink

Die Amtshilfe, S. 99, Anm. 56

11

Evers, Privatsphäre und Amter für Verfassungsschutz, S. 99; ebenso: Jellinek, Verwal-

tungsrecht, S. 151; a. A. Salzwedel, Gedächtnisschrift für Peters, 1967, S. 785

12 Knemeyer, DÖV 1978, 11 ff

126

vom Gesetzgeber an eine bestimmte Staatsinstitution nur sein kann, daß diese die

zugewiesene Aufgabe erfüllt, daß sie in ihrem Raum tätig wird. Daran soll auch

die Trennung zwischen Aufgaben und selbständigen Eingriffsbefugnissen nichts

ändern!?. Die moderne Verwaltungslehre sieht in dieser Auffassung eine Simplifi-

zierung des Rechtsstaatsprinzips des Art. 20 Abs. III GG!*, Dieses Prinzip gebie-

tet neben der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung auch einen wirksamen Rechts-

schutz gegen Akte staatlicher Gewalt!>. Effektiver Rechtsschutz verlangt jedoch

seinerseits die Meßbarkeit des Verwaltungshandelns an spezifizierten Ermächti-

gungsnormen!®, Dies bedeutet aber noch nicht, daß Ermächtigungsnormen nicht

in der Aufgabenzuweisungsnorm oder einer Generalklausel enthalten sein

dürfen!’. Diese Auffassung läßt sich darauf stützen, daß die Inponderabilien des

Polizei- und Ordnungsrechts einer strikten Trennung von Aufgaben- und Befug-

niszuweisung nicht zugänglich sind.

Indiz für die Richtigkeit dieser Auffassung ist die Tatsache, daß selbst die Verfas-

ser des AEPoIG letztlich auf eine Generalklausel nicht verzichten konnten!?.

Die Befürworter eines modernen und zeitgemäßen Befugnisrechts stimmen darin

überein, daß allein die gesetzliche Zuweisung einer Aufgabe nicht zu Eingriffen in

Rechte befugt. Nach ihrer Auffassung bedarf es jeweils einer ausdrücklichen Er-

mächtigungsgrundlage!*, Dies folgt daraus, daß mit der Bindung des Gesetzgebers

an die Grundrechte das Verhältnis zwischen Aufgabe und Befugnis eine Verrecht-

lichung erfahren hat, die nur dem Gesetzgeber vorbehalten ist.

Folgerichtig haben sie — soweit sie bei der Neuordnung des Polizeirechts Einfluß

nehmen konnten — ihr Ziel darin gesehen, eine Trennung von Aufgabenzuwei-

sung und Befugnisregelung zu erreichen“,

13

Siehe dazu bayPolStGB von 1861 für die PolStGB des süddeutschen Raumes und das

BayPAG, württPolG, den MEPolG, das BGSG und den AEPolG.

14

Schlink, Die Amtshilfe, S. 92 ff. m. w. N.; in Ansätzen ebenso Paech, Im Staat der ‚,In-

neren Sicherheit‘‘, S. 28f.

15

Schnapp in von Münch, GG-Kommentar, Rdnr. 24 zu Art. 20; Schlink, Die Amtshilfe,

S. 101, hält den Schluß von der Aufgabe auf die Befugnis für eingeschränkt, nicht aber

für aufgehoben.

16

BVerfGE 6, 32.

17

BVerfGE 30, 1ff.; a. A Riegel, Das Dirnhofer-Urteil des Bundesgerichtshofs und seine

Konsequenzen für die Zusammenarbeit der Sicherheits- und Strafverfolgungsbehörden

in JZ 1980, 757; derselbe: Polizei- und Ordnungsrecht, S. 95; Dietel/Gintzel, Allgemei-

nes Verwaltungs- und Polizeirecht für Nordrhein-Westfalen, Hilden 1980, 9. Aufl.,

S. 16.

18

Siehe $ 10 Abs. I AEPolIG.

19

Heise, PolGNW mit Erläuterungen, 3. Aufl. 1981, Anm. 1 zu $ 8; Klappert, PoIGNW-

Kommentar, Lübeck 1980, Anm. 1 vor $ 8; Riegel, RiA 1981, 49; derselbe: Die neue Po-

lizei 1981, 20; Simitis in NIJW 1971, 677; Hitz, System und Grundbegriffe des Daten-

schutzes, Die Polizei 1980, 243; Dietel/Gintzel, Verwaltungs- und Polizeirecht NW,

S. 16; Denninger, Gutachten, S. 5.

20

Siehe als Beispiel den MEPolG und den AEPolG sowie das BGSG.

127

Es sollte

— das weitgehend durch Generalklauseln bestimmte Polizeirecht entsprechend

den Geboten der Transparenz und Rechtsstaatlichkeit soweit wie möglich

durch detaillierte Regelungen abgelöst werden,

— die Schaffung kriminalistisch erforderlicher und rechtsstaatlich vertretbarer

Eingriffsmöglichkeiten angestrebt werden?!.

Damit ist jedoch die Frage, ob die Aufgabenzuweisung Eingriffe der Informa-

tionsgewinnung zulasse oder ob staatliche Informationsgewinnung stets eine ent-

sprechende Eingriffsnorm erfordere, nicht beantwortet.

Zu prüfen ist daher, was die Aufgabenzuweisungsnorm bei der Informationsge-

winnung rechtlich zu leisten vermag.

Zweck der Zuweisung einer bestimmten Staatsfunktion an eine Staatsinstitution

ist einmal die Verwirklichung des Verfassungsprinzips von Machtverteilung und

Machtkontrolle*?, Zum anderen verbindet der Staat mit der Aufgabenzuweisung

die Erwartung, daß die zugewiesene Aufgabe erfüllt wird?. Diese Erwartungshal-

tung des Staates kann jedoch nur dort erfüllt werden, wo Aufgaben übertragen

werden, die, ohne in den grundrechtlich geschützten Bereich der Bürger einzugrei-

fen, erfüllt werden können. Nun ist der Schutzbereich einer Grundrechtsnorm erst

dann zu ermitteln, wenn man der Frage nachgeht, ob der sachliche Geltungsbe-

reich nicht durch weitere Rechtsnormbestandteile eingeengt ist.

Solche Einengungen könnten im Sicherheitsbereich auch die Aufgabenzuwei-

sungsnormen sein“, Eine weitere Eingrenzung des Schutzbereiches von Grund-

rechten könnte sich für die Aufgabenzuweisung im Sicherheitsbereich aus den im-

manenten Schranken ergeben. Hier besteht jedoch die Schwierigkeit, daß in Lehre

und Rechtsprechung noch weitgehend Uneinigkeit darüber besteht, welchen kon-

kreten Inhalt die immanenten Schranken haben‘®;.

Aus der Tatsache, daß Art. 2 Abs. I GG, wie dies von Art. 19 Abs. I GG für alle

Gesetze verlangt wird, die ein Grundrecht einschränken, im MEPoIlG — 87 —,

AEPoIlG — $ 9 — und in $ 3 BVerfSchG nicht genannt wird, läßt sich der Schluß

der Rechtswidrigkeit nicht ziehen?. Diese Tatsache steht dem Vorbehalt des Ge-

21

Riegel in Polizeispiegel 1981, 217 ff.

22

So auch: Erbel, RiA 1981, 1ff.; Kirchhof, Gutachten, S. 1.

23

Knemeyer, DÖV 1978, 12.

24

Evers, Privatsphäre und Ämter für Verfassungsschutz, S. 99, bezogenauf 8 3 BVerfSchG.

25

V. Mangold/Klein, Das Bonner Grundgesetz Band 1, Vorbemerkung B XV 3, und

Anm. IV zu Art. 2 GG; Die Unbestimmtheit ergibt sich daraus, daß die grundrechtsim-

manenten Schranken durch Interpretation zu bestimmen sind und dadurch, sofern Ge-

genstand und Ausgestaltung nicht durch den Gesetzgeber erfolgen, die sachliche Reich-

weite und der Normbereich der Gegenstand der Gewährleistung ist, auslegungsmäßig zu

bestimmten ist. Siehe insoweit auch die Kontroverse zwischen BVerfGE 7, 377 und

BVerwGE 2, 89.

26 Obermayer, Gutachten, S. 8.

128

setzes auch nicht entgegen. Denn nach Ansicht des BVerfG braucht das Zitierge-

bot nicht beachtet werden, wenn nur die allgemeine Handlungsfreiheit einge-

schränkt wird?’. Auf die allgemeine Handlungsfreiheit soll Art. 19 Abs. I GG sich

nicht beziehen.

Generell soll gelten, daß Grundrechtsschutz nicht gewährleistet wird, wenn die

Beeinträchtigung des Normbereichs völlig unerheblich is

t28

Daraus kann der Schluß gezogen werden, daß dort, wo die allgemeine Handlungs-

freiheit tangiert wird und wo Normbeeinträchtigungen unerheblicher Art und

Weise vorgenommen werden, die Aufgabenzuweisungsnorm ausreichende Grund-

lage des Informationsbeschaffungsprozesses ist.

Insofern kann die Auffassung von Riegel?*, daß stets beides — gesetzliche Aufga-

ben- und gesetzliche Befugniszuweisung — erforderlich sei, um den Schluß recht-

mäßiger Aufgabenerfüllung zuzulassen, nicht den Gesamtkomplex umfassen.

Denn auch überragende Forderungen des Gemeinwohls können einen Eingriff un-

abdingbar gebieten?. Die Gemeinwohlklausel fordert jedoch zum einen, daß die

Gemeinwohlinteressen dem Individualinteresse im konkreten Fall eindeutig über-

legen sind. Durch diese Bestimmung wird klar, daß das Grundrecht des Art. 2

Abs. I GG auch nicht zur Disposition des einfachen Gesetzgebers gestellt wird.

Die Begriffe ‚,Gemeinwohl und unabdingbare Notwendigkeit‘‘ sind unbestimmte

Rechtsbegriffe, die der vollen Nachprüfbarkeit durch die Gerichte unterliegen?!,

Zum anderen läßt sich diesen Begriffen eine Situation zuordnen, die im Bereich

der Notrechte angesiedelt ist, in diesen Rechtsbereichen also eine Rechtfertigung

finden können.

Die Gemeinwohlklausel erfordert darüber hinaus, daß die im überwiegenden In-

teresse der Allgemeinheit getroffenen Entscheidungen unter strikter Wahrung des

Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit getroffen werden*?.

Als Ergebnis kann daher festgestellt werden, daß Aufgabenzuweisungsnormen

dann für die Tätigkeit der Sicherheitsdienste ausreichend sind, wenn diese Tätig-

keit so angelegt und ausgerichtet ist, daß lediglich Grundrechtseingriffe völlig un-

erheblicher Stärke vorgenommen werden, und wenn die Tätigkeit der Sicherheits-

dienste lediglich die allgemeine Handlungsfreiheit tangiert.

——

27 BVerfG in DVBl. 1959, 660.

BVerfG in NJW 1972, 1726; etwas weitergehend OVG Berlin in NJW 1978, 1645.

29

Riegel, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 95; a.A. Evers, Gutachten, S. 5, der auf $ 3

BVerfSchG bezogen Aufgaben- und Befugniszuweisung in einer Generalklausel für zu-

lässig erachtet; ebenso: Schlink, Die Amtshilfe, S. 108, der es für eine gesetzestechnische

Lösung hält, wenn Aufgabe und Befugnis in einer Norm vereinigt wird.

30

Maunz/Dürig/Herzog, GG-Kommentar, Rdnr. 19 zu Art. 2 I; Niemöhlmann in von

Münch, GG-Kommentar, Rdnr. 30 zu Art. 2; BVerfGE 27, 1; 27, 344; 32, 373; VG Ber-

lin, Urteil vom 29. 10. 1980 — VGIA 242/ 78 —.

31

Niemöhlmann in von Münch a.a. O., Rdnr. 30 zu Art. 2.

32

BVerfGE 27, 1; 27, 344.

129

Dies soll sich daraus ergeben, daß die rechtlich geschützte Privatsphäre des betrof-

fenen Bürgers in der Regeln nicht schon dadurch beeinträchtigt wird, daß perso-

nenbezogene Informationen gesammelt und aufbewahrt werden. Denn dies soll

sich außerhalb des geschützten Freiraumes des Bürgers vollziehen .

Dieser Auffassung begegnen jedoch erhebliche Bedenken, denn ein Informations-

eingriff liegt schon dann vor, wenn der Staat ein Befragungsrecht hat und den

Bürger eine Auskunftsverpflichtung trifft’*. Dabei kann man davon ausgehen,

daß Maßstab nur das Einzelergebnis der Informationserhebung und nicht der Ge-

samtzusammenhang ist. Es spielt demnach keine Rolle, ob das Verfahren, inner-

halb dessen die Informationsmitteilung vom Bürger verlangt oder erzwungen

wird, mit oder gegen den Willen oder Veranlassung des Bürgers stattfindet. In der-

artigen Fällen spricht man vom direkten Informationseingriff.

Ein indirekter Informationseingriff liegt dann vor, wenn die Information über ei-

nen Bürger von einem anderen Bürger erhoben wird.

Die Gleichbehandlung des indirekten und direkten Informationseingriffs beruht

dabei auf der Erkenntnis, daß die Einholung von Auskünften oder Unterlagen

beim kundigen Mitbürger die Ersatzvornahme für die Befragung des betroffenen

Bürgers selbst ist.

Demnach muß man auch dann zu einem indirekten Informationseingriff kom-

men, wenn der Bürger durch staatliche Organe heimlich belauscht und beobachtet

wird®)>.

Dies folgt daraus, daß diese Informationserhebung direkt beim Bürger aber mehr

noch an ihm als von ihm erfolgt. Denn die Heimlichkeit soll den Bürger derart

überlisten, daß er durch sein Verhalten eröffnet, was er auf Befragen nicht offen-

33 OVG Berlin in NIW 1978, 1644; so auch Salzwedel in Gedächtnisschrift für Hans Pe-

ters, 1967, S. 761; Evers grenzt diesen Bereich durch die Bezeichnung ‚,relativ geschütz-

ter Bereich‘‘ ein, in ihn soll eine Behörde stets eingreifen dürfen, wenn sie ein berechtig-

tes Interesse wahrzunehmen hat. In Die rechtlichen Grenzen der Nachrichtensammlung

durch Ämter für Verfassungsschutz, 1966, S. 99, Hrsg. vom BMI; ähnlich Krause, DVR

1980, 250ff.

34

Schlink, Die Amtshilfe, S. 188, der die vielfältigen meist auf ein Einzelproblem abge-

stellten Meinungen zum Informationseingriff in Rechtsprechung und Literatur in einen

logischen Zusammenhang bringt.

35

Siehe insoweit Denninger, ZRP 1981, 232; Evers, ZRP 1980, 110; derselbe: Die rechtli-

chen Grenzen der Nachrichtensammlung durch die Ämter für Verfassungsschutz,

S. 104; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 19; derselbe: NIJW 1979,

953; Schatzschneider, Ermittlungstätigkeit der Ämter für Verfassungsschutz und

Grundrechte, S. 129ff.; Borgs-Maciejewski, Die unzulängliche Kontrolle der geheimen

Nachrichtendienste, Aus Politik und Zeitgeschichte 1977, Heft 6 S. 17; Salzwedel, Ge-

dächtnisschrift Peters, S. 758ff.; a.A. Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 23;

Lohschelder, Staat (20) 1981, S. 359; Louis, Grundzüge des Datenschutzrechts, 1981,

Rdnr. 96 m.w.N.; Kube, Rechtsgrundlagen polizeilicher Datenverarbeitung, in BKA-

Vortragsreihe Bd. 28, S. 99ff.

130

legen würde. Die Informationserhebung am Verhalten des Bürgers stellt sich so

wieder als Ersatzvornahme für die Informationserhebung durch Befragen dar®®.

Unter dem Gesichtspunkt der Ersatzvornahme stellt die Übermittlung einer durch

Eingriff gewonnenen Information an eine andere Behörde ebenfalls einen Eingriff

dar. Denn die Übermittlung der vorliegenden Informationen erübrigt einen neuen

Informationseingriff. Daher stellt die Übermittlung der vorhandenen Informatio-

nen das Äquivalent zum ursprünglichen Informationseingriff dar?”.

Dieses Ergebnis beruht nicht etwa auf neuen wissenschaftlichen Untersuchungen

der Eingriffsqualität sicherheitsbehördlicher Informationserhebungen. Es beruht

auch nicht auf der durch den Datenschutz entstandenen besonderen Sensibilität

bei Informationserhebungen. Sondern es entspricht der Grunderkenntnis, die be-

reits das Preußische Oberverwaltungsgericht bei der polizeilichen Beobachtung ei-

nes Lehrers herausgearbeitet und als Eingriff bezeichnet hat*3.

Maßnahmen, die den so abgesteckten Rahmen überschreiten und sich lediglich auf

Aufgabenzuweisungsnormen stützen, können aber nicht automatisch die Verfas-

sungswidrigkeit bzw. Rechtswidrigkeit bewirken. Denn in der Rechtsprechung des

BVerfG** zum Ausbau des Prinzips vom Vorbehalt des Gesetzes ist der Grundsatz

herausgearbeitet worden, daß eine sich erst schrittweise durchsetzende Erkenntnis

der verfassungsrechtlichen Unhaltbarkeit bestimmter Grundrechtseingriffe nur

die Pflicht des Gesetzgebers auslöst, in angemessener Zeit für eine verfassungs-

konforme Regelung zu sorgen®,

Es tritt damit die Situation ein, daß bis zur Bereinigung durch den Gesetzgeber

auch Eingriffe von einigem Gewicht auf die Aufgabenzuweisungsnorm gestützt

werden können“'. Dies trifft insbesondere auch auf die Informationsgewinnung

durch die Sicherheitsbehörden zu.

Das vorstehende Ergebnis kann jedoch auf den Militärischen Abschirmdienst und

den Bundesnachrichtendienst nicht übertragen werden, wenn man der Auffassung

von Riegel folgt*, weil beiden Diensten eine Aufgabenzuweisungsnorm fehlt. Die

vorhandenen Verwaltungsrichtlinien über die Aufgabenzuweisung* können nicht

36

So auch Schlink, Die Amtshilfe, S. 189.

37

So überzeugend Schlink, Die Amtshilfe, S. 189.

38

PrOVG 63, 464.

39

BVerfGE 33, 13.

Erbel in RiA 1981, 1ff.; Obermayer, Gutachten, S. 8ff.

41

Z.B. $ 3 BVerfSchG, der Aufgabenzuweisung und Befugnisnorm miteinander ver-

knüpft: so auch Evers, Privatsphäre und Ämter für Verfassungsschutz, S. 99; OVG Ber-

lin in NJW 1978, 1644.

42

Riegel, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 95; Dietel/Gintzel, Verwaltungs- und Polizei-

recht, NW, S. 12; a. A. Obermayer, Gutachten, S. 10; von Münch, Gutachten, S. 17;

BVerfGE 30, 1f.

43

Die Zusammenarbeitsrichtlinien vom 23. 7. 1973 enthalten zwar Aufgabenzuweisungen,

als Rechtsnormen können sie jedoch nicht gelten.

131

gesetzesstellvertretend wirken, sie regeln nur organisatorische Modalitäten“*.

Nach anderer Ansicht ergibt sich die Aufgabenzuweisung für MAD und BND aus

dem Zusammenhang der verfassungs- und einzelgesetzlichen Normen, die diese

Dienste betreffen®.

Danach soll die Aufgabenzuweisung des MAD sich aus dem Verteidigungsauftrag

der Bundeswehr gemäß Art. 87a GG ergeben. Ausfluß dieses Verfassungsauftra-

ges sei die der Organisationsgewalt des BMVtG entsprechende Einrichtung des

MAD. Aus der Berücksichtigung des MAD bzw. seiner Führungsdienststelle des

Amtes für Sicherheit in der Bundeswehr — ASBW — in verschiedenen Gesetzen

— G108 1, BZRG $ 39, MRRG $ 18, SGB-VwVf $ 72 — wird auf die Aufgaben-

zuweisung geschlossen. Als weiterer Gesichtspunkt wird die jährlich durch Haus-

haltsgesetz vorgenommene Mittelzuweisung angeführt“.

Aus diesem ‚,Blumenstrauß‘‘ von Einzelnormen wird der Schluß gezogen, daß der

Gesetzgeber die Existenz der Dienste kennt und mit ihrer Funktion unter Führung

des Bundeskanzleramtes bzw. BMVtG einverstanden ist. Diese Konstruktion geht

jedoch den Problemen der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und dem Vorbehalt

des Gesetzes gezielt aus dem Weg, sie nähert sich bedenklich dem Schluß von der

Aufgabe auf das Mittel des 8 89 Einleitung prALR“. Eine derartige ‚,Hilfskon-

struktion‘‘ kann daher nach rechtsstaatlichen Grundsätzen keinen Bestand haben,

denn gesetzestatbestandliche Hinweise auf die Existenz einer Institution ersetzen

nicht ein gesetzliches Organisationsstatu

t8,

1. Das Erheben von Daten aus polizeirechtlicher Sicht

Die dem Staat nach der öffentlich-rechtlichen Kompetenzordnung zur Verfügung

stehenden Handlungsmöglichkeiten sind vielfach auslegungsbedürftig und -fähig.

Dies vor allem, weil die Handlungsmöglichkeiten in Generalklauseln sowie in un-

bestimmten Rechtsbegriffen umschrieben sind. Ein anschauliches Beispiel stellt

der Begriff der polizeilichen Gefahr dar. Nach traditioneller verwaltungsrecht-

licher Auffassung liegt eine im konkreten Einzelfall zum Handeln berechtigende

So auch Lisken in NJW 1982, 1447.

45

Vertreter dieser Auffassung ist Dau, der in einem dienstlichen Gutachten für den

BMVtG die sogenannte ‚‚,Blumenstraußtheorie‘‘ entwickelt hat. Seine Gedanken sind

weitgehend in die ‚,Zentrale Dienstvorschrift des MAD‘‘ übernommen worden. Gutach-

ten und Vorschrift sind ‚,Geheim‘‘ eingestuft, eine Auseinandersetzung mit ihnen daher

nicht möglich.

46

So auch von Münch, Gutachten, S. 16; Kirchhof, Gutachten, S. 24, jedoch mit anderer

Begründung.

47

Dietel/Gintzel, Verwaltungs- und Polizeirecht NW, S. 12.

48

Gusy, Der Militärische Abschirmdienst, DÖV 1983, 60, der den derzeitigen Zustand für

den MAD als den verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Mindestanforderungen genü-

gend ansieht.

132

Gefahr vor, wenn in der überschaubaren Zukunft für den konkreten Einzelfall mit

einem Schadenseintritt hinreichend wahrscheinlich gerechnet werden muß“®.

Dann kann die Gefahrenabwehrbehörde die notwendigen Maßnahmen treffen,

um die im Einzelfall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ord-

nung abzuwehren .

Dabei wird sie die Prüfung, inwieweit eine zum Handeln berechtigende konkrete

Gefahr vorliegt, nur auf Grund einer ex ante vorzunehmenden Prognose erledigen

können?!. Die situationsbedingte und situationsbezogene Gefahrenprognose er-

öffnet damit je nach dem gefahrenbetroffenen Schutzgut und dem Ausmaß des zu

erwartenden Schadens unterschiedliche Handlungsmöglichkeiten für die Ge-

fahrenabwehrbehörden‘?.

An diesen Unterschieden im hoheitlichen Handeln hat sich auch die Informations-

gewinnung der Sicherheitsbehörden zu orientieren.

Solange die Gefahrenabwehrbehörden tätig werden, ohne in die Rechte des einzel-

nen einzugreifen, richtet sich ihr Tätigwerden allein nach Zweckmäßigkeitserwä-

gungen. Eine Änderung tritt ein, sobald in Grundrechte eingegriffen werden soll.

Rechtsprechung und Lehre haben die Ermächtigung, die in dem Auftrag liegt, die

‚„„Nnotwendigen‘‘ Maßnahmen zu treffen, eingeschränkt. So haben z.B. die neuen

Polizeigesetze die im Auftrag liegende Ermächtigung herausgelöst und als eigen-

ständige Befugnisnorm in Gesetzesform gekleide

tS.

Bei der polizeilichen — hier muß der Verfassungsschutz und der MAD als ‚,Son-

derpolizeieinrichtungen‘‘* mit eingeschlossen werden° — Datenerhebung ist von

besonderer Bedeutung, ob Daten von ‚,Störern‘‘ oder ‚,Nichtstörern‘‘ erhoben

werden. Als Störer wird angesehen, wer eine Beeinträchtigung der öffentlichen Si-

cCherheit und Ordnung oder eine Gefahr verursacht. Die Problematik liegt dort,

wo erst durch Ermittlungen die Gefahr oder Störung und der Verursacher festge-

stellt werden muß. Der Gefahrbegriff bietet wie bereits ausgeführt hier einen An-

halt, denn die in ihm enthaltenen wertenden Momente erfordern eine Prognose

des zukünftigen Geschehensablaufs. Demnach ist, wenn ein Sachverhalt vorliegt,

49

Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr 7. Aufl. Bd. I 1972, S. S1ff. und 8.

Aufl. Bd. I 1975, S. 272; BVerwG in NJW 1970, 1890; Dietel/Gintzel, Verwaltungs-

und Polizeirecht NW, S. 68 f.; Heise, POoIGNW, S. 55; Martens, Gutachten, S. 6.

50

Siehe $ 8 Abs. I PoIGNW.

51

Schröder, Staatsrecht an den Grenzen des Rechtsstaates in AöÖR 1978, 125.

52

BVerwG in NJW 1970, 1890.

53

Siehe MEPoIG 8 8; AEPoIG $ 10; PolGNW $ 8.

54

Dies ergibt sich aus der Gefahrenabwehr und den dabei anzuwendenden polizeirechtli-

chen Grundsätzen.

55

Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, S. 47; Salzwedel, Gedächtnisschrift

für Peters, S. 773; ebenso: Evers, Die rechtlichen Grenzen der Nachrichtensammlung

durch Ämter für Verfassungsschutz, in Verfassungsschutz, S. 64; Schröder, Staatsrecht

an den Grenzen des Rechtsstaates in AöÖR 1978, 125.

133

aus dem sich möglicherweise eine Gefahr ergeben kann, allerdings zu einem so ent-

fernt liegenden Zeitpunkt, daß die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts nicht

hinreichend bestimmt ist, lediglich eine latente Gefahr gegeben. Diese rechtfertigt

nach polizeirechtlichen Grundsätzen jedoch keine Maßnahmen*®. Erst bei der An-

scheinsgefahr liegen objektive Tatsachen vor, die den Verdacht einer Gefahr

rechtfertigen. Dadurch werden Maßnahmen der Gefahrermittlung zulässig”.

Dies bedeutet, daß Verfassungsschutz, MAD und Polizei mit ihren Ermittlungen

erst beginnen können, wenn objektive Tatsachen zu einer Anscheinsgefahr

führen‘®, Zweifelhaft ist jedoch, ob zu diesem Zeitpunkt auch die Datenerhebung,

Verarbeitung und Speicherung bereits einsetzen kann. Sieht man Erhebung, Ver-

arbeitung und Speicherung von personenbezogenen Daten als Rationalisierungs-

mittel, muß man die Anwendung der EDV bereits im Stadium der Gefahrermitt-

lung zugestehen, denn sie soll ein schnelleres Erkennen der Gefahr oder Störung

bewirken, um ein schnelleres Reagieren der Sicherheitsdienste zu ermöglichen.

Ungeklärt bleibt dabei jedoch die Frage, wann diese Daten gelöscht werden müs-

scn

Fraglich ist weiter, wo die Grenze der Gefahrermittlung liegt und welche Maßnah-

men sie zuläßt.

Zweifellos wird man Beobachten, Befragen, Feststellungen durch schlicht hoheit-

liches Handeln der Gefahrermittlung zurechnen müssen, denn diese Maßnahmen

sind Belastungen unterhalb der ‚,eingriffsgleichen Eingriffe‘‘”, die im Prinzip

grundrechtlich irrelevant sind®,

Die ‚,im einzelnen Falle bestehende Gefahr‘‘ des $ 8 PolGNW ist jedoch die kon-

krete Gefahr im Sinne des herkömmlichen Polizeirechts®!. Eine solche konkrete

Gefahr ist gegeben, wenn Tatsachen vorliegen, aus denen sich ergibt, daß gerade

in diesem Einzelfall der Eintritt eines Schadens tatsächlich befürchtet werden

muß®,

56

Dietel/Gintzel, Verwaltungs- und Polizeirecht NW, S. 68; Riegel, Polizei- und Ord-

nungsrecht, S. 33; Heise, PolGNW, S. 55; Martens, Gutachten, S. 6.

57

Riegel, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 33; Heise, PolGNW, S. 55; Drews/Wacke/

Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, Bd. I, S. 178.

58

Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, Bd. I, S. 47, die die allgemeinen

Grundsätze des Polizeirechts für anwendbar halten; a. A. Kirchhof, Gutachten, S. 25

auf den BND bezogen; Schlink, Die Amtshilfe, S. 272; Stern, das Staatsrecht der Bun-

desrepublik Deutschland, Bd. I, S. 188.

59

Der Begriff stammt von Kloepfer, er soll deutlich machen, daß die Konzentration auf fi-

nale und unmittelbare Einwirkungen als Eingriffe zu pauschal ist. K/oepfer, Daten-

schutz als Grundrecht, S. 24.

60

Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 24; Salzwedel, Gedächtnisschrift für Peters,

S. 761 und Krause, DVR 1980, 250ff.

61

Heise, PolGNW, S. 85; Dietel/Gintzel, Verwaltungs- und Polizeirecht NW, S. 69.

62

Riegel, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 33; Dietel/Gintzel, Verwaltungs- und Polizei-

recht NW, S. 68f.

134

Eine solche Situation berechtigt zu selbständigen Verfügungen, rechtfertigt Ein-

griffe und gestattet die Datenerhebung und Verarbeitung.

Für den Präventivbereich sind damit die Grenzen der Informationsermittlung auf-

gezeigt.

Fraglich ist jedoch, ob die Verfassungsschutzbehörden und dazu zählt auch der

MAD®, die nach eigenem Bekunden im Vorfeld der polizeilichen Gefahrenab-

wehr tätig werden“, an derartige Grundsätze gebunden sind.

Zweifel entstehen deshalb, weil das BVerfSchG in $ 3 Abs. III die Verwendung

nachrichtendienstlicher Mittel für die Arbeit des Verfassungsschutzes zuläß

t®5.,

Daraus könnte man folgern, daß dem Einsatz dieser Mittel keine konkrete Gefahr

zugrunde liegen muß.

Diese Auffassung ist jedoch falsch, denn gäbe man die Bindung der Nachrichten-

dienste an das Gesetz aus Gründen der Staatsnotwendigkeit preis, dann hätte man

einen Freiraum geschaffen, den unsere Verfassung nicht zuläßt. Denn Freiraum

für ungemessene und unmeßbare Abwehrmaßnahmen gegen die ‚,Feinde der Frei-

heit‘‘ ist dem Grundgesetz nicht zu entnehmen®.

Dies ergibt sich einmal daraus, daß selbst die Verwirkung der Grundrechte nur un-

ter den Voraussetzungen des Art. 18 GG vom Verfassungsgericht ausgesprochen

werden kann, zum anderen daraus, daß die Rechtsschutzgarantie des Art. 19

Abs. IV GG nicht durch justizlose Hoheitsakte unterlaufen werden darf.

Daraus folgt, daß Maßstab der Arbeit der Verfassungsschutzbehörden auch im

Vorfeld polizeilicher Gefahrenabwehr der polizeirechtliche Gefahrbegriff mit den

Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit, Erforderlichkeit und Geeignetheit ist®’.

Denn $ 3 BVerfSchG z. B. gesteht nicht nur polizeiliche Aufgaben zu, sondern be-

grenzt sie auch®. Daraus folgt, daß eine Ermittlung der Polizei und der Nachrich-

63 Siehe insoweit die Kompetenzverteilung durch die Zusammenarbeitsrichtlinien vom 23.

7. 1973, veröffentlicht in Frankfurter Rundschau vom 7. 11. 1979, S. 5, sowie den Auf-

trag des MAD in Innere Sicherheit, S. 86ff.

64

Hellenbroich, Abgrenzung der Zuständigkeit zwischen Polizei und Verfassungsschutz

auf dem Gebeit des präventiven Staatsschutzes, Kriminalistik 1975, 394; siehe dazu auch

das Programm für die innere Sicherheit in der Bundesrepublik Deutschland vom Fe-

bruar 1974 und OVG Berlin in NIW 1978, 1645.

65

Die ‚‚,Zentrale Dienstvorschrift‘‘ des MAD läßt ebenso den Einsatz nachrichtendienstli-

cher Mittel zu.

66

Evers, Privatsphäre und Ämter für Verfassungsschutz, S. 104; Drews/Wacke/

Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, Bd. I, S. 47; Salzwedel, Gedächtnisschrift für Peters,

S. 772; von Münch, Gutachten, S. 2.

67

Wenn der Bund außer dem BGSG auch kein eigenes Polizeirecht hat — trotz Fertigung

des MEPoIlG —, so ist er dennoch an die in Lehre und Rechtsprechung zu $ 14 prPVG

entwickelten Grundsätze gebunden; Riegel, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 33; Heise,

PolGNW, S. 55; Tietgen, Im Staat der ‚,Inneren Sicherheit‘‘, S. 136.

68

Evers, Privatsphäre und Ämter für Verfassungsschutz, S. 63; ebenso: Salzwedel, Ge-

dächtnisschrift für Peters, S. 773.

135

tendienste und damit auch die Datenerhebung erstens nur zulässig ist, wenn über-

haupt im Einzelfall ein hinreichend begründeter Verdacht vorliegt, sei es, daß eine

Gefahr verfassungswidriger Bestrebungen besteht oder bereits eingetreten ist, sei

es, daß eine strafbare Handlung und damit die Verletzung eines Sicherheitsgutes

begangen worden ist. Eine Ermittlung ist zweitens nur zulässig gegen denjenigen,

der für den polizeiwidrigen Zustand oder die strafbare Handlung verantwortlich

ist. Eine Ermittlung darf drittens nur mit zulässigen polizeilichen Mitteln — als

sonderpolizeiliche Mittel sind hier auch die nachrichtendienstlichen anzusehen —

durchgeführt werden, also weder mit solchen, die nach der Verfassung und den

Gesetzen überhaupt ausgeschlossen sind, noch mit solchen, die gerade im Einzel-

fall nicht hinreichend bestimmt, rechtlich unmöglich, ungeeignet, schädlich, nicht

notwendig oder unverhältnismäßig sind®.

Für Polizei wie für die Nachrichten- bzw. Sicherheitsdienste gilt daher, daß jede

Ermittlungstätigkeit, die über das bloße Sammeln von allgemein zugänglichen

oder polizeibehördlich angefallenen oder durch Gewährsmänner zugetragenen In-

formationen hinausgeht, objektive Anhaltspunkte für eine Gefahr, z.B. verfas-

sungswidrige Bestrebungen, voraussetzt ’.

Liegen derartige objektive Anhaltspunkte vor, ist die Datenerhebung, Verarbei-

tung und Speicherung aus präventiven Gründen gerechtfertigt.

2. Das Erheben von Daten aus strafrechtlicher Sicht

Allgemeine Grundlage für repressive Polizeitätigkeit ist $ 163 StPO. Diese Vor-

schrift gibt der Polizei die Befugnis zur Erforschung von Straftaten und zum Erlaß

von unaufschiebbaren Anordnungen. Dazu gehört auch die im Gesetz nicht er-

wähnte Phase der Ermittlung und Erforschung von Tatsachen, die den Verdacht

soweit konkretisieren, daß von einem ‚,zureichenden‘‘ Verdacht gesprochen wer-

den kann’!. In diesem Bereich ist ein Teil der aus strafrechtlicher Sicht vorzuneh-

menden, keinen Eingriff erfordernden Datenerhebung anzusiedeln’?. Der andere

Teil ergibt sich aus den sich anschließenden Ermittlungen und dem Abschluß des

Verfahrens.

69

Denninger, Gutachten, S. 31; Salzwedel, Gedächtnisschrift für Peters, S. 773.

70

Evers, Die rechtlichen Grenzen der Nachrichtensammlung durch Ämter für Verfas-

sungsschutz, in Verfassungsschutz S. 107; Salzwedel, Gedächtnisschrift für Peters,

S. 773; Martens, Gutachten, S. 7; Deninger, Gutachten, S. 31; differenziert a. A. Ober-

mayer Gutachten, S. 8, der Zweifel daran hat, daß für eine nachrichtendienstliche Ein-

richtung eine rechtsstaatliche Ausformung möglich ist; Kirchhof, Gutachten, S. 25, hält

das Vorliegen einer polizeirechtlichen Gefahr bei der nachrichtendienstlichen Informa-

tionsbeschaffung für entbehrlich.

71

Kleinknecht, StPO mit GVG und Nebengesetzen, 35. Aufl. München 1981, Rdnr. 9 zu

$& 163.

72

Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 7.

136

Fraglich ist jedoch, ob eine derartige Staatstätigkeit vom Untersuchungs- und

Aufklärungsrecht des $ 163 StPO gedeckt ist.

Im Rahmen ihrer repressiven Tätigkeit kann die Polizei Eingriffe nämlich nur

dann vornehmen, wenn die StPO in Spezialtatbeständen diese dazu ausdrücklich

ermächtigt. Ermächtigungsgrundlage für Polizeieingriffe sind die $$ 81aff., 94,

100a, 102f., 127, 164 StPO. $ 163 StPO räumt der Polizei jedoch keinerlei Ein-

griffsbefugnisse ein’®*. Da es aber eine spezielle Ermächtigungsgrundlage für eine

polizeiliche Datenerhebung in der StPO nicht gibt, könnte diese Eingriffsmaßnah-

me — im Hinblick auf den Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes — allenfalls

dann rechtmäßig sein, wenn sich die Polizei im Rahmen ihrer repressiven Tätigkeit

auf irgendeinen der Gesamtrechtsordnung zugehörigen Rechtssatz beruft ”*.

Diesem Argument von Gössels kann bereits vom Ansatz her nicht gefolgt werden.

Den Fall, daß ein hoheitlicher Eingriff keine Ermächtigungsgrundlage hat, ande-

rerseits aber dieser Eingriff ‚,nach irgendeinem der Gesamtrechtsordnung zugehö6ö-

rigen Rechtssatz erlaubt ist‘‘, gibt es nicht. Denn ist ein hoheitlicher Eingriff nach

einem Rechtssatz erlaubt, ist dieser Rechtssatz — soweit es sich dabei um eine

Rechtsnorm (förmliches Gesetz, Rechtsverordnung, Gewohnheitsrecht) handelt

— selbst Ermächtigungsgrundlage.

Zu untersuchen ist daher, ob die Datenerhebung durch die Polizei aus Rechtssät-

zen außerhalb der StPO zu rechtfertigen ist.

Aus dem Polizeirecht kann eine derartige Befugnis deshalb nicht genommen wer-

den, weil die Regelung der repressiven polizeilichen Eingriffsrechte in der StPO

abschließend ist ’°.

Nach Auffassung des BMI ”® sind Rechtsgrundlage für Verarbeitung und Speiche-

rung der aus der erkennungsdienstlichen Behandlung nach $ 81 b StPO gewonne-

nen Daten die 88 161, 163 StPO. Diese Vorschrift, die in erster Linie eine Aufga-

benzuweisung beinhaltet, soll denn auch als Grundlage für Rechtseingriffe im

Rahmen der Strafverfolgung herangezogen werden können, wenn es sich dabei

73

Meyer in Löwe-Rosenberg, Die StPO und das GVG Bd. I, 23. Aufl. Berlin etc. 1976,

Rdnr. 19 zu 8 163; R. Müller, Karlsruher Kommentar, Anm. 1c zu $ 163; Kern-Roxin,

Strafverfahrensrecht, 16. Aufl. München 1980, $ 10 B1I2 a; a. A. AAlf, Der Begriff des

‚„Eingriffs‘‘ insbesondere bei kriminalpolizeilicher Tätigkeit und die sogenannte

‚„„Schwellentheorie‘‘ zu $ 163 Abs. I StPO, Die Polizei 1983, 41 ff.

74

Gössels, Über die Rechtmäßigkeit befugnisloser strafprozessualer rechtsgutbeeinträchti-

gender Maßnahmen, JuS 1979, 162f.

75

Schenke, Kompetenz des Landesgesetzgebers zur Regelung polizeilicher Befugnisse auf

dem Gebiet der Strafverfolgung, JZ 1970, 48ff.

76

Siehe 2. Dateienbericht des BMI vom 19. 3. 1980, S. 22; ebenso: Ahlf, Die Polizei 1983,

S1ff.; a.A. Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 7.

137

um Maßnahmen handelt, deren Eingriffsintensität unterhalb der Intensität der in

der StPO besonders geregelten Eingriffe liegt — Schwellentheorie —”

Dieser Auffassung ist der Bundesbeauftragte für den Datenschutz entgegenge-

treten’®. Er sieht in den 8$ 161, 163 StPO, gestützt auf die Kommentarliteratur,

lediglich eine Aufgabenzuweisung ”®.

Dieser Auffassung ist zuzustimmen. Sie wird gestützt durch die Auffassung des

BVerwG®, das in der Anlage von Kriminalpolizeilichen Akten einen Eingriff

sieht.

Dies erscheint auch sinnvoll, denn eine derartige Maßnahme kann bei der Dauer

der Speicherung?! und der dadurch bewirkten jahrzehntelangen Betroffenheit ei-

nes Straftäters nicht auf eine Aufgabenzuweisungsnorm gestützt werden.

Andere, die Datenerhebung und Speicherung auf dem Gebiet der Strafverfolgung

zulassende Rechtsnormen sind nicht zu erkennen®*. Daher muß geprüft werden,

ob über den Umweg der erkennungsdienstlichen Behandlung und die Führung von

Kriminalakten Datenerhebung und Verarbeitung zulässig werden.

Die Befugnis zur Anlage und Aufbewahrung von Kriminalakten über Personen,

gegen die die Polizei Ermittlungen geführt hat, wird aus den allgemeinen Vor-

schriften über die Aufgaben der Polizei und 8 81b StPO hergeleitet®. Über die

sachliche Berechtigung, Daten, die bei der erkennungsdienstlichen Behandlung ge-

wonnen wurden, über lange Zeiträume aufzubewahren, soll nach $ 81 b StPO ent-

schieden werden*, Nach dieser Vorschrift dürfen Lichtbilder und Fingerabdrücke

eines Beschuldigten gegen seinen Willen aufgenommen und Messungen und ähn-

liche Maßnahmen an ihm vorgenommen werden, soweit dies für Zwecke des Straf-

77

Ebenso: Kube in BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 104f.; Ernesti in BKA-Vortragsreihe

Bd. 28, S. 128; Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 23f.; AAhlf, Die Polizei 1983,

S1f.

78

3. TB des BfD, S. 52f.; Vogel, Verfahrensrecht und Terrorismus — eine Bilanz, NIW

1978, 1218.

79

Meyer in Löwe-Rosenberg, StPO und GVG, Rdnr. 19 zu $ 163; R. Müller, Karlsruher

Kommentar, Anm. 1 c zu $ 163; Kern-Roxin, Strafverfahrensrecht, $ 10 B12aa.

80

BVerwGE 11, 181.

81

Siehe KpS-Richtlinien RdErl. IM NW vom 4. 5. 1979 IV A 3/4 — 6404 —; die Richtli-

nien sind bundeseinheitlich.

82

So auch Schoreit, ZRP 1981, 75; derselbe: Problematische Informationssammlung und

-verarbeitung durch die Polizei, DVR 1982, 43f.; Ernesti, BKA-Vortragsreihe Bd. 28,

S. 130ff.; a. A. Riegel, NJW 1983, 659, der auf Grund des BKAG auf eine Kompetenz

zur Speicherung und Auswertung strafrechtlicher Daten schließt.

83

BVerwGE 11, 183; 26, 169; OVG Münster in NJW 1972, 2147; BVerwG in NJW 1983,

1338f.; VG Wiesbaden in DVR 1983, 180ff.

84

Die bisherige Rechtsprechung bestätigend BVerwG in NJW 1983, 1338f.; siehe auch

BVerwGE 26, 169.

138

verfahrens notwendig ist. Das BVerwG führt dazu aus, ‚‚,daß derartiges in allen

Rechtsstaaten üblich und verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sei

“85.

Nun gestattet $ 81b StPO zwar die erkennungsdienstliche Behandlung, über die

Aufbewahrung dieser Unterlagen oder ihr Einstellen in Datensammlungen — wie

dies heute im System INPOL des BKA üblich ist — macht die Norm jedoch keine

Angaben. Trotzdem sollen die Grenzen rechtmäßiger Aufbewahrung erkennungs-

dienstlicher Unterlagen auch nach Abschluß eines Ermittlungs- bzw. Strafverfah-

rens sich aus $ 81b StPO ergeben®. Unter welchen Umständen dies rechtmäßig

und ermessensfehlerfrei erfolgen kann, ist nicht generell festlegbar. Es wird davon

abhängen, ob die Aufbewahrung im Sinne des $ 81 b StPO präventiv-polizeilichen

Zwecken, wie z.B. bei Rückfall- und Sittlichkeitstätern, dient. Wenn auch die

erste Alternative des $ 81b StPO weitgehend auf Strafrecht abgestellt ist, so fehlt

ihr, vor allem in Verbindung mit den präventiven Haftgründen der StPO, nicht

das präventive Element. Diese konzeptionelle Unklarheit führt dazu, daß trotz ei-

ner fehlenden Spezialermächtigung zur Aufbewahrung, eine Gemengelage repres-

siv/präventiver Art als Rechtfertigung der Aufbewahrung geschaffen wurde®’.

Die Notwendigkeit, aus strafprozessualer Sicht — $ 81 b erste Alternative StPO —

angelegte Kriminalakten und sonstige erkennungsdienstliche Unterlagen aufzube-

wahren, könnte entfallen, wenn am Ende des Verfahrens ein begründeter Tatver-

dacht gegen den Betroffenen nicht mehr besteht. Weiter könnte die Notwendig-

keit der Aufbewahrung entfallen, wenn keine Anhaltspunkte dafür bestehen, daß

der Betroffene künftig strafrechtlich in Erscheinung treten werde und die Unterla-

gen hierbei die Ermittlurgen fördern könnten.

Dies erhellt, daß die Aufbewahrung von Unterlagen aus strafprozessualer Sicht

von der kriminalistischen Erfahrung, dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und

dem Übermaßverbot abhängig ist. Entscheidungen können bei dieser Sachlage nur

auf Grund des Einzelfalles getroffen werden®.

Das VG Wiesbaden hat das Recht der Polizei, Daten für Zwecke der Strafverfol-

gung zu speichern, auf $ 1 Abs. I Satz 2 und Abs. I Nr. 3 BKAG gestützt®, Da

$ 3 Abs. I Satz 1 BKAG den Landeskriminalämtern die Verpflichtung auferlegt,

dem BKA zur Erfüllung seiner Zentralstellenaufgaben die erforderlichen Daten zu

übermitteln, soll darin eine Ermächtigung für die Länderpolizeibehörden liegen.

Eine derartige Auffassung begegnet jedoch erheblichen Bedenken, denn einmal

wird hier unter Außerachtlassung der Sachleitungsfunktion der Staatsanwalt-

85

BVerwGE 11, 183; 26, 169; BVerwG in NJW 1983, 1339; a. A. Riegel, Datenschutz bei

den Sicherheitsbehörden, S. 12, der die Aufbewahrung von ED-Unterlagen nur bis zur

Vollstreckung der Strafe zulassen will; in der Tendenz ebenso: VG Wiesbaden in DVR

1983, 180ff.

86

OVG Münster in NJW 1972, 2148; BVerwG in NJW 1983, 1338 f.

87

OVG Münster in NJW 1972, 2148; VG Darmstadt in DVBl. 1979, 743.

88

89

BVerwGE 26, 169; BVerwG in NJW 1983, 1339; OVG Münster in NJW 1972, 2148.

VG Wiesbaden, DVBI. 1981, 791.

139

schaft die Befugnis der Polizei nach $ 163 StPO erheblich ausgedehnt, und zum

anderen kann die Polizei $ 161 StPO — die Befugnisnorm der Staatsanwaltschaft

— nicht nach Belieben in Anspruch nehmen.

Wenn die Polizei, was unbestritten zutrifft, der verlängerte Arm der Staatsanwalt-

schaft ist”, dann stellt sich die Frage, woher sie das Recht zur Datenverarbeitung

bei repressiver Tätigkeit herleitet?!.

Dies schließt auch die Frage ein, ob das BKA als Zentralstelle kriminalpolizeilicher

Sammlungen Daten aus Ermittlungsverfahren der Länderstaatsanwaltschaften er-

heben, sammeln und verarbeiten kann”, denn durch diese Tätigkeit wird das

BKA zu einer staatsanwaltschaftlichen Zentralstelle. Dies sieht das Grundgesetz

jedoch nicht vor.

Auch über die Aufgabenzuweisungsnormen der Polizeigesetze, z.B. $ 1 Abs. IV

PoIlG NW ergibt sich keine Ermächtigung zur Datenerhebung im repressiven Be-

reich, denn dieser Bestimmung wird nur deklaratorische Bedeutung zugemessen®.

Damit steht fest, daß die Polizei aus Gründen der Strafverfolgung zwar Daten er-

heben darf, zur Aufbewahrung dieser Daten bzw. Speicherung in Informationssy-

stemen fehlt es an der erforderlichen Ermächtigung*. Auszunehmen ist hier das

BKA mit den wenigen Delikten, für die das Amt eine originäre Zuständigkeit hat

—$ 5 Abs. IIund $ 3 BKAG —. Der heute noch beschrittene Weg über die Gene-

ralklauseln der Polizeigesetze bzw. über $ 163 StPO als Generalklausel für die

Strafverfolgung wird sich nicht weiter beschreiten lassen. Die Schwellentheorie zu

$ 163 Abs. I StPO ist nicht überzeugend.

Die Verfasser des AEPoIlG®° haben dies gesehen, daher haben sie in $ 16 Abs. IV

eine entsprechende Ermächtigung vorgesehen. Danach dürfen die nach $ 81b

90 BVerwGE 47, 255.

91

Schoreit, ZRP 1981, 73 m.w.N.; derselbe: DVR 1982, 43f.; Ernesti in BKA-

Vortragsreihe, Bd. 28, S. 130ff.

92

Ernesti, DRiZ 1982, 259; derselbe: in BKA-Vortragsreihe, Bd. 28 S. 130ff.; Schoreit,

ZRP 1981, 75, der feststellt, daß es eine Gesetzesnorm, die der Polizei in Strafverfahren

die Erhebung personenbezogener Daten gestattet, nicht gibt. Eine Bekräftigung dieses

Standpunktes erfolgt in DVR 1982, 43 f.; differenziert a. A. Riegel, NJW 1983, S. 659,

der von einer doppelfunktionellen Zuständigkeit für Gefahrenabwehr und Strafverfol-

gung ausgeht; ähnlich Bull, Rechtsprobleme der polizeilichen Informationssammlung

und -verarbeitung, DVR 1982, 22, der von einer gesetzlichen ‚, Verkoppelung‘‘ von Ju-

stiz und Polizei ausgeht.

93

Heise, PolIlGNW, S. 61.

94

So auch Schoreit, ZRP 1981, 75 und DVR 1982, 43 f.; Ernesti, DRiZ 1982, 259; dersel-

be: BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 130; a. A. Riegel, Polizeispiegel 1982, 18, er ist der

Auffassung, daß eine Befugnis zum Erheben von Daten, die die Möglichkeit oder Not-

wendigkeit weiterer Aufbewahrung einschließt, als ausreichend angesehen werden kann;

so auch BVerwGE 1I1, 181.

95

Siehe AEPoIG $ 16 Abs. IV und Anm. 7 zu $ 16, aber auch Riegel, Musterentwurf und

Alternativentwurf für ein einheitliches Polizeigesetz: Ein Vergleich zweier Konzeptio-

nen, DVBl. 1979, 713.

140

StPO bzw. über die entsprechenden Bestimmungen der Länderpolizeigesetze er-

langten Unterlagen und Daten aufbewahrt werden.

In den MEPolIG ist eine derartige Regelung jedoch nicht übernommen worden.

H. Die Zulässigkeit des Speicherns

Die Speicherung von Daten wird als besonders wichtige schutzrelevante Phase der

Datenverarbeitung angesehen, weil Speicherung die Gefahr mißbräuchlicher Nut-

zung erst schafft®. Im allgemeinen Sprachgebrauch versteht man unter Speichern

das Anlegen von Vorräten, das Sammeln von Sachen?’. Bei der Datenverarbei-

tung besteht insoweit kein wesentlicher Unterschied. Speicherung von Daten be-

deutet die Übertragung von Einzelfakten, Informationen, Zahlen und Zeichen auf

Datenträger. Der Datenträger wird so zum Vorratslager von Informationen.

1. Die Speichernormen des BDSG

Unter ‚,Speichern‘‘ im Sinne des BDSG ist mit der Legaldefinition des Begriffes

Datenverarbeitung des $ 1 Abs. I das Erfassen, Aufnehmen oder Aufbewahren

von personengebundenen Daten auf einen Datenträger zum Zwecke weiterer Ver-

wendung zu verstehen”. Daraus wird deutlich, daß Erheben, Ermitteln, Recher-

chieren und Sammeln von Daten nicht vom Begriff ‚,Speichern‘‘ erfaßt werden.

Dies entspricht dem Willen des Gesetzgebers”, denn der Begriff der Datenverar-

beitung bot in Vielschichtigkeit und Unwägbarkeit kein geeignetes Merkmal zur

Regelung eines Tatbestandes. Auf der Suche nach besonders schutzwürdigen Pha-

sen der Datenverarbeitung ist man dann auf den Zeitpunkt der Eingabe in DV-

Systeme gestoßen. Die Eingabe/Eingang in DV-Systeme wird als eine der daten-

verarbeitungsmäßigen speziellen Gefahren angesehen, daher wurde diese Phase als

regelungsrelevant gesetzlich normiert !®.

Nach dem BDSG ist das Speichern von Daten dann zulässig, wenn es entweder

durch das BDSG selbst oder durch spezialgesetzliche Vorschriften erlaubt ist. Die

Möglichkeit der Freiwilligkeit ist ebenfalls eröffnet.

96 So schon Begründung zu $ 6 BDSG in Anhörung 1972, S. 394.

97 Mackensen, Das große deutsche Wörterbuch, München 1976, S. 989.

98 Auernhammer, BDSG, Rdnr. 9 zu $ 2; ähnlich Ordemann/Schomerus, BDSG Ziffer

2.1 zu 82.

99 So auch: Simitis u.a., BDSG-Kommentar, Rdnr. 79 zu $ 2.

100 Auernhammer, BDSG, Einleitung, Rdnr. 38.

141

a) $3 BDSG

Gemäß $ 3 BDSG ist das Speichern von Daten dann zulässig, wenn dies entweder

durch das BDSG z.B. $$8 9, 10, 11, 14 oder durch spezialgesetzliche Vorschriften

z.B. $ 3 BVerfSchG, $ 2 BKAG erlaubt ist oder der Betroffene eingewilligt hat.

Daraus ist hergeleitet worden, daß die Datenverarbeitung der Behörden und son-

stigen öffentlichen Stellen dem Vorbehalt des Gesetzes unterstellt worden sei

101.

Eine derartige Auffassung ist den Materialien zum BDSG jedoch nicht zu entneh-

men. Weder in der vorbereitenden Anhörung des BMI noch in der Begründung

des Gesetzentwurfes findet sich ein Hinweis, der als Stütze einer solchen Ansicht

dienen könnte

102_

Der Gesetzestext des $ 3 BDSG läßt den Schluß auf einen Gesetzesvorbehalt zu.

Hier ist jedoch eine Differenzierung angebracht, denn einen generellen Gesetzes-

vorbehalt, wie Denninger‘® ihn sieht, wenn er formuliert: ‚,Jeder Akt der Daten-

beschaffung und Weitergabe ohne Einwilligung ist als Eingriff in Grundrechte zu

bewerten und bedarf gesetzlicher Ermächtigung‘‘, könnte das BDSG als einfaches

Gesetz ohnehin nicht bewirken. Dazu bedürfte es einer Regelung mit Verfassungs-

rang 10

Dieser Auffassung ist zuzustimmen, denn einmal hat das BVerfG!® den Gesetzes-

vorbehalt auf ‚,die wirklich wichtigen Dinge in einem parlamentarisch-

demokratischen Staatswesen beschränkt‘‘ und zum anderen würde ein genereller

Gesetzesvorbehalt zu einer Normenflut führen, die die öffentliche Verwaltung

lahmlegen würde!®,

Man wird daher allenfalls von einem abgestuft wirkenden, einfachgesetzlichem

Gesetzesvorbehalt sprechen können. Dies ergibt sich daraus, daß bei der Gefah-

renermittlung erlangte Daten vielfach die Grenze relevanter Belastungen nicht

überschreiten oder aber keine Außenwirkung haben und daher die Maßnahmen

der Datenspeicherung nicht grundrechtsrelevant werden

107

. Etwas anderes gilt,

wenn der Staat aus Gründen seiner Sicherheit in die Privatsphäre eindringen muß.

Dann bedarf die Erhebung und Speicherung der Daten einer gesetzlichen Ermäch-

tigung

108.

101

Riegel, Polizeispiegel 1982, 18; derselbe: RiA 1981, 49; derselbe: Die Polizei 1981, 234.

102

Siehe Anhörung 1972 und BT.-Drucks. VI1/1027.

103

Denninger, Gutachten, S. 13.

104

Ordemann/Schomerus, BDSG, Ziffer 1 zu $ 3; ebenso: Kloepfer, Datenschutz als

Grundrecht, S. 23 und Auernhammer, BDSG, Rdnr. 1 zu 8 3.

105

BVerfGE 47, 46f.

106

Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 24; Arbeitskreis I des FDP-Datenkongresses

in Karlsruhe am 15. 12. 1979, Dokumentation Datenschutz der Friedrich-Naumann-

Stiftung, S. 213.

107

Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 24; Salzwedel, Gedächtnisschrift für Peters,

S. 761; Krause, DVR 1980, 245 ff.

108

Schwan, Datenschutz, Vorbehalt des Gesetzes und Freiheitsgrundrecht, VerwArch.

Bd. 66 (1975), 120 ff.; Denninger, Gutachten, S. 13; Kirchhof, Gutachten, S. 8; Mar-

tens, Gutachten, S. 2.

142

Problematisch ist jedoch die Einwilligung des Betroffenen nach $ 3 Abs. I Ziffer 2

BDSG. Hier wird man strenge Voraussetzungen an die Aufklärung des Betroffe-

nen stellen müssen. Da $ 3 BDSG die Aufklärung nicht ausdrücklich vorschreibt,

wird aus der Hinweispflicht in $ 3 BDSG hergeleitet, daß damit die durch Unter-

schrift erteilte Einwilligung verdeutlicht werden soll. Man kann jedoch bereits

über den Schutzgedanken der Vorschrift auf die Aufklärung schließen!®., Dabei

muß der Umfang der Aufklärungspflicht sich nach dem Grad der Gefährdung der

schutzwürdigen Belange des Betroffenen richten. Die Behörde darf nicht, weil ihr

die Kompetenz zur Datenspeicherung fehlt, diesen Mangel durch die Einwilligung,

die meist im Behördenalltag nur in der Unterschrift des Betroffenen besteht, erset-

zen

Gegen die Einwilligung als Zulässigkeitsvoraussetzung ist eingewandt worden, sie

sei überhaupt fehl am Platze, weil vielfach eine freie Entscheidung nicht möglich

sei. Dem Bürger bleibe im Verhältnis zu Behörden und sonstigen öffentlichen Stel-

len häufig keine andere Wahl, als die geforderten Daten zur Verfügung zu stellen

und sich mit der Verarbeitung einverstanden zu erklären!!, Simitis!!! hat zu die-

sem Komplex vorgeschlagen, auf die Freiwilligkeit als Voraussetzung für die Zu-

lässigkeit der Verarbeitung personenbezogener Daten gänzlich zu verzichten.

Nachdem der Gesetzgeber sich jedoch für die Einwilligung als Zulässigkeitsvor-

aussetzung entschieden hat, wird man die erschwerenden Formvorschriften strikt

zu beachten haben.

Eine Schwierigkeit besteht jedoch noch dort, wo personenbezogene Daten, die

durch einfaches Befragen gewonnen werden, gespeichert werden sollen.

Zu denken ist bei derartiger Befragung an eine Beeinträchtigung des Grundrechts

des Art. 5 Abs. I Satz 1 GG, der sogenannten negativen Meinungsäußerungsfrei-

heit. Ob in solchen Fällen die Einwilligung des $ 3 Abs. I Nr. 2 BDSG gefordert

werden kann, erscheint auch bei weiter Auslegung fraglich!!*. Denn wenn die Be-

antwortung der Befragung freigestellt wird, so bedarf es keiner gesetzlichen Grund-

lage, weil hier der Betroffene zum Staat nicht im Verhältnis der Unterordnung

steht, sondern ihm als kooperativer Bürger begegnet!!*. Daher hat das BVerfG!!*

zu Recht bei schlichtem Befragen ein Versagen des Grundrechtsschutzes über

Art. 5 Abs. I GG angenommen. Einer Belehrung bedarf es daher nicht ‘!

109 Ordemann/Schomerus, BDSG Ziffer 4.2 zu $ 3; ebenso: Auernhammer, BDSG, Rdnr.

6 zu 8 3.

110

W. Schmidt, 3JZ 1974, 247; Bull, Entscheidungsfragen in Sachen Datenschutz in ZRP

1975S, 10.

111

Simitis, in Zur Sache 5/74 S. 35f.

112

Denninger, Gutachten, S. 6.

113

Von Münch, Gutachten, S. 7.

114

BVerfG in EuGRZ 1983, 577.

115

Siehe Bericht der Arbeitsgruppe im BMI vom 12. 3. 1979 ‚,‚Sammlung von Erkenntnis-

sen bei der Grenzkontrolle durch den Bundesgrenzschutz und Weiterleitung an das

Bundesamt für Verfassungsschutz‘‘, S. 4.

143

Als nicht grundrechtsrelevant ist die Speicherung von Daten zu Statistikzwecken

und das Speichern von Sachinformationen ohne gezielten personalen Bezug zu

bewerten!!®, Daher kann in diesen Fällen auf die Eingriffsbefugnis verzichtet wer-

den. Eine gesetzliche Zuständigkeitsbestimmung und Aufgabenzuweisung wird

man genügen lassen müssen

ll7'

b) $ 9 Abs. T BDSG

In $ 9 BDSG wird der Rechtsvorbehalt des $ 3 Abs. I BDSG ausgefüllt. Danach

läßt $ 9 Abs. I BDSG als Spezialvorschrift für das Speichern personenbezogener

Daten die Speicherung nur zu, wenn es in der Zuständigkeit und der rechtmäßigen

Aufgabenerfüllung der Behörde oder öffentlichen Stelle liegt. Auf diese Weise soll

ein unnötiges Eindringen in den Persönlichkeitsbereich verhindert und dem will-

kürlichen Zusammentragen von Daten über eine Person zu einem umfassenden

Persönlichkeitsbild eine Grenze gesetzt werden

118

. Weiter soll dadurch sicherge-

stellt werden, daß jede öffentliche Stelle oder Behörde nur die Daten zur Verfü-

gung hat, die sie zur Aufgabenerfüllung benötigt.

Zur weiteren Aufklärung ist es daher erforderlich, den Begriff ‚,rechtmäßige Auf-

gabenerfüllung‘‘ datenschutzrechtlich zu klären.

c) Begriff ‚,rechtmäßige Aufgabenerfüllung ‘‘

Rechtmäßiges Handeln setzt voraus, daß sowohl eine Aufgabenzuweisung als

auch eine Befugnisnorm vorlieg

tll9

‚ Diese generalisierende Aussage ist nicht unbe-

stritten. So läßt Knemeyer eine Aufgabenzuweisungsnorm dann genügen, wenn

dieser Norm zwingend Handlungspflichten zu entnehmen sind.

In den Fällen, in denen sich aus der Aufgabenzuweisungsnorm der Wille des

Normgebers, gerichtet auf bestimmte Handlungspflichten, erkennen läßt, wird

man Knemeyer wohl zustimmen müssen. Diese Zustimmung kann aber nur re-

striktiv ausgestaltet werden, denn würde man generell die Aufgabenzuweisungs-

norm ausreichen lassen, wären die Befugnisse für Eingriffe uferlos.

Nach einer anderen Ansicht sind die Aufgaben- und Befugnisnormen des Verwal-

tungsrechts die durch Gesetz geschaffenen Regeln der Machtverteilung. Sie sind

116

Bericht der Arbeitsgruppe im BMI, a. a.O. S. 5; so auch von Münch in Anhörung des

BMI zur Zusammenarbeit des BGS mit BfV und BND am 22. 11. 1979, S. 53 — Anlage

zum Bericht des BMI vom 18. 4. 1980 an den Vorsitzenden des Bundestagsinnenaus-

schusses — Anhörung 1979 —.

117

Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 25.

118

So schon Begründung zu $ 7 Entwurf eines BDSG in Anhörung 1972, S. 395; Begrün-

dung zu $ 7 zum Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drucks. VI1/1027; und

Auernhammer, BDSG, Rdnr. 3 zu $ 9.

119

Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 6; a. A. Knemeyer, DÖV 1978,

11f. und Kirchhof, Gutachten, S. 7f.

144

neben den drei Bereichen Gesetzgebung, Rechtsprechung und Exekutive Ausfluß

120.

der Gewaltenteilung

Dem wird entgegengehalten, daß Gewaltenteilung in der Verfassung nirgends als

allgemeines Gebot der Informationsteilung ausgestaltet ist!?!,

Soweit das BVerfG'!*? den Begriff ‚,informationelle Gewaltenteilung‘‘ benutzt,

kann dies nur im Zusammenhang mit $ 9 Abs. 3 VZG 1983 gesehen werden. Als

Indiz für die völlige Abschottung von Behördensträngen gibt die Entscheidung

nichts her.

Gewaltenteilung ist demnach durch Art. 20 Abs. II GG als Trennung der vollzie-

henden Gewalt von der gesetzgebenden und rechtsprechenden Gewalt definiert.

Dies bedeutet, daß die vollziehende Gewalt grundsätzlich keine Aufgaben anderer

Gewalten usurpieren darf, jedenfalls ist ihr versagt, in den Kernbereich der jeweils

anderen Macht einzudringen. Es erscheint daher nicht zwingend aus der Verfas-

sung ableitbar, daß Informationen, die auf legale Weise gewonnen werden, an

eine andere Behörde derselben Gewalt auch dann nicht weitergegeben werden

dürfen

123

‚ wenn die betreffende Information für die gesetzlichen Aufgaben der in-

formierten Behörde notwendig sind.

Nach der datenschutzrechtlichen Interpretation des $ 9 BDSG soll durch die

strenge Bindung an eine Aufgaben- und Befugnisnorm die Gewaltenteilung auch

für das Gebiet des Informationsrechtes Geltung erlangen. Man spricht dabei von

der informationellen Gewaltenteilung. Diese soll die einseitige Verteilung der in

staatlichen Datenbanken gespeicherten Informationen auf die verschiedenen Be-

hörden verhindern!**, Durch die Verteilung der Informationen auf die verschiede-

nen Behörden nach ihren Aufgaben und Befugnissen soll der Machtkonzentration

ein Riegel vorgeschoben werden. Die gesetzliche Aufgabenzuweisung des $ 9

Abs. I BDSG soll dadurch nicht nur den Zweck haben, die Kompetenzen zwi-

schen staatlichen Instanzen zweckmäßig zu gestalten, sondern soll zudem eine

bürgerfreundliche Funktionstrennung zwischen den Staatsorganen vornehmen.

Damit soll die individuelle Freiheit gegen einen ansonsten allmächtigen und allwis-

senden Staat erst ermöglicht werden.

Konkret nennt $ 9 Abs. I BDSG neben der rechtsmäßigen Aufgabenerfüllung die

Erforderlichkeit als Zulässigkeitsvoraussetzung der Datenspeicherung und Daten-

verarbeitung. Da ‚,‚rechtmäßige Aufgabenerfüllung‘‘ unverzichtbarer Bestandteil

legalen staatlichen Handelns ist, verlangt das BDSG nicht mehr als die Rechtsord-

120

Bull in NJW 1979, 1179; Simitis in NIW 1971, 674; Bull in DÖV 1979, 690; Erbel in

RiA 1981, 1ff.

121

122

Von Münch, Gutachten, S. 20; Evers, Die Polizei, 1980, 239.

EuGRZ 1983, 577 ff.

123

So aber Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 6; Denninger in Anhö-

rung 1979, S. 64.

124 3. TB des BfD, S. 45; Bull, DÖV 1979, 689.

145

125

nung bisher schon verlangte

. Bestandteil ‚,rechtmäßiger Aufgabenerfüllung‘‘

ist die Örtliche und sachliche Zuständigkeit. Mit der Schaffung von Zuständig-

keitsnormen soll die Regelung und Verteilung der verschiedenen Aufgaben zwi-

schen unterschiedlichen Behörden und sonstigen öffentlichen Stellen abgegrenzt

und für den Außenbereich transparent gestaltet werden. Insoweit weicht daten-

schutzrechtliche Zuständigkeit nicht vom Zuständigkeitsbegriff des allgemeinen

Verwaltungsrechts ab!*®,

Dabei steht die sachliche Zuständigkeit, also die Verpflichtung und Berechtigung,

den Gegenstand nach bestimmten Aufgaben und Angelegenheiten wahrzuneh-

men, im Vordergrund. Sachliche Zuständigkeit kann demnach als Zuweisung ei-

ner Aufgabe oder Teilaufgabe an ein bestimmtes Subjekt definiert werden

127_

Als zweite Komponente gehört die örtliche Zuständigkeit zur rechtlichen Aufga-

benerfüllung. Örtliche Zuständigkeit ist jedoch anders als die sachliche Zuständig-

keit abhängig vom Hoheitsgebiet des Staates. Dabei wird Gebietshoheit verstan-

den als ‚„,rechtlich geordnete Herrschaft des Staates über alle in seinem Gebiet be-

findlichen Personen und Sachen‘‘!?, Örtliche Zuständigkeit ist damit räumliche

Erstreckung der sachlichen Zuständigkeit!??,

Der Begriff der ‚,‚rechtmäßigen Aufgabenerfüllung‘‘ fordert jedoch nicht eine ge-

130

setzesförmliche Aufgabenzuweisung

‚ sondern enthält einen Verweis auf die ge-

samte Rechtsordnung!?!, Dies ist auch einsichtig, denn die Zuständigkeit einer Be-

hörde oder sonstigen öffentlichen Stelle zur Erfüllung bestimmter Aufgaben ist

nur selten klar abgesteckt und festlegbar. Dem Bürger werden derartige Zustän-

digkeiten selten deutlich. Dieser Mangel an gesetzlicher Präzisierung wird in aller

l32_

Regel durch organisatorische Rechtssätze ausgeglichen

Dieser Auffassung ist zuzustimmen, weil $ 9 BDSG nur auf die rechtmäßige, nicht

jedoch auf die ‚,gesetzmäßige‘‘ Aufgabenerfüllung abstellt. Es wird somit kein ei-

gener Gesetzesvorbehalt statuiert, sondern es tritt eine Verweisung auf die allge-

meinen Rechtsmäßigkeitsanforderungen ein.

125 Ordemann/Schomerus, BDSG, Anm. 1 zu $ 9; Schaffland/ Wiltfang, BDSG-Kom-

mentar nebst Rechtsvorschriften, Loseblattsammlung, Berlin 1977, Rdnr. 10 zu $ 9;

Auernhammer, BDSG, Rdnr. 6 zu $ 9.

126

Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht Bd. 2, 4. Aufl. München 1976, $ 72, S. 13ff.

127

Dietel/Gintzel, Verwaltungs- und Polizeirecht NW, S. 49; Auernhammer, BDSG,

Rdnr. 6 zu $ 9.

128

Küchenhoff, Allgemeine Staatslehre, 7. Aufl., Stuttgart 1971, S. 31f.

129

Dietel/Gintzel, Verwaltungs- und Polizeirecht NW, S. 35; Auernhammer, BDSG,

Rdnr. 6 zu $ 9.

130

So aber Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 6; derselbe: Polizei- und

Ordnungsrecht, S. 186; RiA 1981, 49; Polizeispiegel 1982, 49; Die Polizei 1981, 234;

differenzierter Dietel/Gintzel, Allgemeines Verwaltungs- und Polizeirecht NW, S. 50;

Auernhammer, BDSG, Rdnr. 5 zu 8 9 m. w.N.

131

Kirchhoff, Gutachten, S. 29; Simitis u.a. BDSG-Kommentar, Rdnr. 12 zu $ 9; Orde-

mann/Schomerus, BDSG, 1. zu $ 9.

132

Auernhammer, BDSG, Rdnr. 6 zu $& 9.

146

Diese sind jedoch bezüglich des Erfordernisses gesetzlicher Organisationsnormen

zurückhaltend. Ein allgemeiner Gesetzesvorbehalt wird nicht anerkann

t133.

Rechtmäßige Aufgabenerfüllung im Sinne des $ 9 Abs. I BDSG liegt demnach

vor, wenn Daten verarbeitet werden, die zur Erfüllung einer gesetzlichen oder

durch Organisationsakt zugewiesenen Aufgabe einer Behörde oder sonstigen öf-

fentlichen Stelle benötigt werden.

Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung in Verbindung mit dem Aus-

kunftsanspruch nach $ 13 BDSG und der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. IV

GG bietet einen ausreichenden Bürgerschutz. Die zu diesem Komplex überzoge-

134

nen datenschutzrechtlichen Forderungen

diskreditieren den Datenschutz, ver-

unsichern den Bürger und führen ein berechtigtes Anliegen unnötig in die Kon-

frontation.

aa) Die Zulässigkeit des Speicherns für die Polizei

Mit der Datenschutzgesetzgebung wurde die Berechtigung zur Aufbewahrung per-

sonenbezogener polizeilicher Unterlagen zu einem Problem genereller Natur. Dies

lag einmal an der neuen Materie Datenschutz und zum anderen daran, daß Daten-

schutzgesetzgebung und Kodifizierung des Polizeirechts sowie Harmonisierung

des Strafprozeßrechts zeitlich zusammenfielen. Nicht berührt ist dabei der Bereich

der Identitätsfeststellung und der erkennungsdienstlichen Behandlung, weil dieser

Komplex spezialgesetzlich geregelt ist!”.

Probleme ergeben sich aus Maßnahmen wie Beobachten, Befragen, Verhören und

Recherchieren!*®, die ihre Zulässigkeit in der Vergangenheit aus der Generalklau-

sel herleiteten. Die genannten Maßnahmen können jedoch so intensiv durchge-

führt werden, daß man darin einen Eingriff in grundgesetzlich geschützte Positio-

nen sehen kann!?’. In solchen Fällen soll die Generalklausel als Eingriffsnorm

nicht ausreichen, um personenbezogene Daten zu speichern

138

. Hergeleitet wird

dies aus den Rechtsgedanken, die zur Schaffung des MEPoIlG und des AEPolG

geführt haben. Beide Entwürfe verfolgen das Ziel

— Vereinheitlichung des materiellen Polizeirechts unter Beschränkung auf reines

Gefahrenabwehrrecht bei weitestgehender Abkehr von der Generalklausel;

133

Ausführliche Übersicht bei Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften und Grundgesetz,

1968, S. 250; Erichsen, Verw. Arch. 1976, 93 ff.

134

Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 5ff.; 5. TB des BfD, S. 110f.; Si-

mitis, Datenschutz und Polizei in: BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 191 ff.

135

Siehe 8 9 und 10 PolG NW, die mit den Bestimmungen des MEPolIG übereinstimmen,

sowie $ 81 b StPO.

136

Riegel, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 185.

137

So auch die Verfasser des AEPoIG, Rdnr. 3 zu $ 11; ebenso: Riegel, Datenschutz bei

den Sicherheitsbehörden, S. 5; derselbe: Polizei- und Ordnungsrecht, S. 186.

138

Riegel, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 185; a. A. Ordemann/Schomerus, BDSG, 1.1.

zu $ 9.

147

— die Neuregelung von Spezialbefugnissen, die sich als erforderlich für die zeitge-

mäße Verbrechensbekämpfung erweisen, gleichzeitig aber auch mit rechts-

staatlichen Grundsätzen vereinbar sind!®.

Es sollen nach dem Beispiel des bayerischen PAG die häufigsten und wichtigsten

Eingriffsmaßnahmen gesondert formuliert werden. Damit soll dem Erfordernis

der Rechtsstaatlichkeit, wichtige staatliche Eingriffsbefugnisse so genau wie mög-

lich zu umschreiben und nicht dem Ermessen der Exekutive zu überlassen, Genüge

getan werden.

Da aber wegen der Inponderabilien polizeilicher Tätigkeit auch in den neuen Poli-

zeigesetzen Generalklausen nicht fehlen!®, sind Maßnahmen wie Beobachten, Be-

fragen, Verhören und Recherchieren, weil sie nicht spezialgesetzlich geregelt sind,

nach wie vor auf die Generalklausel zu stützen. Die Bedenken, die sich vor allem

bei Riegel!“! finden, sind nicht stichhaltig, weil es sich bei den genannten Maßnah-

men um Belastungen unterhalb des ‚,eingriffsgleichen Eingriffs‘‘ handelt!®,

Daraus folgt, daß die Zulässigkeit des Speicherns für die Polizei, soweit nicht spe-

zialgesetzlich geregelt, aus der Generalklausel hergeleitet werden kann!®.

Eine Sonderstellung im System der Polizeigesetze nimmt das BKAG ein. Es ent-

hält zwar eine Aufgabenzuweisung, verweist hinsichtlich der Befugnisse jedoch

auf die Bestimmungen des BGSG.

Zur Erfüllung der dem BKA zugewiesenen Aufgaben führt und verarbeitet das

Amt personenbezogene Daten in Dateien im Sinne von $ 2 Abs. III Nr. 3 BDSG.

Im einzelnen handelt es sich beispielhaft um folgende Aufgaben und Befugnisse:

— Das BKA ist Zentralstelle für die in $ 2 Abs. I BKAG bezeichneten Aufgaben.

Die Befugnisse ergeben sich ebenfalls aus $ 2 BKAG.

— Das BKA ist zuständige Polizeibehörde für die Wahrnehmung polizeilicher

Aufgaben auf dem Gebiet der Strafverfolgung in bestimmten Fällen nach 8 5

Abs. II und $ 3 BKAG. Die Befugnisse ergeben sich hierfür aus der StPO.

— Das BKA ist zuständige Behörde für die Wahrnehmung von Aufgaben des Per-

sonenschutzes in bestimmten Fällen gemäß $ 9 Abs. I BKAG. Die Befugnisse

ergeben sich über $ 9 Abs. III BKAG aus dem Befugniskatalog des BGS!*,

Aus dieser Aufgabenzuweisung ist gefolgert worden, daß sich eine gesetzliche Be-

schränkung der Speicherungen im INPOL-System daraus ergebe, daß die Infor-

139

Siehe amtliche Begründung zum MEPoIG bei Heise/Riegel, S. 15ff.; ebenso: Riegel,

DVBIl. 1979, 709.

140

Siehe $ 8 Abs. I MEPoIG; $ 10 Abs. I AEPoIG; $ 8 Abs. I PolGNW.

141

Riegel, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 188.

142

Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 23 f. mit einer Erläuterung seiner Begriffs-

schöpfung; zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von Generalklauseln OVG Lüne-

burg, OVGE 11, 450.

143

Siehe als Muster einer Generalklausel $ 14 prPVG von 1931.

144

Siehe $$ 10 bis 32 BGSG.

148

mations- und Unterstützungspflicht des BKA sich nur auf international oder über-

regional polizeilich in Erscheinung tretende und aktive Personen beziehe

l45°

Darüber hinaus werden weitere Versuche unternommen, die Zentralstellenfunk-

tion des BKA einzuschränken!*, Wenig überzeugend wird dabei argumentiert,

daß sowohl die einfach-rechtlichen Regelungen des BKAG als auch die verfas-

sungsrechtlichen Prinzipien der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit mit der

Zentralstellenfunktion unvereinbar seien.

Dem kann nicht gefolgt werden, denn einmal entnimmt Riegel!*’ der Entschei-

dung des VG Wiesbaden Wertungen, die es nicht enthält'®. Deutlich wird dies in

besonderer Weise durch eine spätere Entscheidung des VG Wiesbaden

149

‚ in der

auf das Problem bezogen gesagt wird, ‚,freilich teilt die Kammer die Auffassung

nicht‘‘. Zum anderen kann es nicht Aufgabe des Datenschutzes sein, mit Unfehl-

barkeitsanspruch in allen Bereichen der Verwaltung Erforderlichkeit und Verhält-

150_

nismäßigkeit bestimmter Speicherungen festzulegen

Als Ergebnis kann danach festgestellt werden, daß die Bestimmungen des BKAG

eine ausreichende Grundlage für die Speicherung polizeilich relevanter personen-

bezogener Daten darstellt.

Es stellt sich jedoch die Frage, ob die der Polizei zugewiesenen Aufgaben und Be-

fugnisse für Maßnahmen wie beobachtende Fahndung, Rasterfahndung und er-

stellung von Persönlichkeitsprofilen ausreichen. Die Computertechnologie hat die

Möglichkeit der Informationsverarbeitung so enorm erweitert, daß die Sorge be-

steht, ob unsere Gesetze diesem Umstand gerecht werden.

Beobachtende Fahndung = künftig ‚,Polizeiliche Beobachtung‘“‘

Es gehört zum Gefahrenabwehrauftrag der Polizei, bekannte und gefährliche

Rechtsbrecher zu überwachen. Ziel ist die Verhinderung von Straftaten oder —

wenn dies fehlschlägt — deren rasche Aufklärung!!. 1974 hat die Innenminister-

konferenz ein vom BKA entwickeltes System der ‚,Polizeilichen Beobachtung‘‘

gefährlicher Straftäter gebilligt. In der Folgezeit sind dann erhebliche Zweifel an

der Rechtmäßigkeit der in der Polizeidienstvorschrift (PDV) 384.1 niedergelegten

Maßnahmen geäußert worden!*, Diese Bedenken führten im Juli 1980 zur Präzi-

145

Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 13; Bull, Fahndung und Daten-

schutz — aus der Sicht des Bundesbeauftragten für den Datenschutz, BKA-Vortrags-

reihe Bd. 25, 1979, S. 59.

146

3. TB des BfD, S. 49.

147

Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 13.

148

VG Wiesbaden, Die Polizei 1979, 131; und Anmerkung von Ahlf, Die Polizei 1979,

131 f.

149

VG Wiesbaden, DVBI. 1981, 791.

150

Siehe dazu auch Ermisch und Herold in BKA-Vortragsreihe Bd. 25, S. 63ff., 73.

151

152

Gesucht wird, (Hrsg.) BKA, S. 29.

1. TB des BfD, S. 78.

149

sierung durch die PDV 384.2. Damit sind die Bedenken jedoch keineswegs ausge-

räumt. Die bei der ‚,Polizeilichen Beobachtung‘‘ gewonnenen personenbezogenen

Daten werden im INPOL-System gespeichert, deshalb ist gemäß $ 9 Abs. I BDSG

eine Eingriffsermächtigung erforderlich. Die Generalklausel kann hier nicht wei-

terhelfen, weil ihre Anwendung vom Vorliegen einer konkreten Gefahr abhängig

ist. Eine Polizeidienstvorschrift wird den Erfordernissen des $ 3 5S. 1 Nr. 1 BDSG

nicht gerecht.

Für die ‚,Polizeiliche Beobachtung‘‘ im Rahmen der Strafverfolgung ist keine ein-

deutige Befugnisgrundlage in der StPO ersichtlich. Die $$ 161, 163 StPO enthal-

ten entgegen der Auffassung des Bundesinnenministers keine Befugniszuweisung,

die gezielte Informationserhebung gestattet!°*°. Nach wohl herrschender Meinung

sind die 88 161, 163 StPO allein als Aufgabenumschreibung zu verstehen, die nur

Maßnahmen rechtfertigen, die schlicht hoheitlich sind und keinen Eingriffscha-

rakter haben

154.

Die Anwendung der $$ 161, 163 StPO als Befugnisgrundlage für die ‚,Polizeiliche

Beobachtung‘‘ käme der Einführung einer Generalklausel in das Strafverfahrens-

recht gleich. Dem hat Vogel!®> jedoch mit beachtlichen Argumenten widerspro-

chen. Dies stünde auch zur höchstricherlichen Rechtsprechung im Widerspruch,

denn die Wesentlichkeitstheorie verlangt grundsätzlich die spezielle Regelung für

wichtige Eingriffsmaßnahmen‘°®. Der Rückgriff auf die Generalklausel eines um-

definierten $ 163 StPO müßte schon deshalb als rechtsstaatlicher Rückschritt ge-

wertet werden. Die Anwendung des $ 163 StPO als Befugnisgrundlage stände zu-

dem im Widerspruch zur Systematik der Spezialbefugnisse der StPO. Danach wird

stets zwischen Maßnahmen gegen Zeugen, Tatverdächtigen und Unverdächtigen

differenziert, während die 88 161, 163 StPO keine solchen Hinweise enthalten!”,

Denn die Bedeutung dieser Bestimmungen liegt neben der Aufgabenumschreibung

für die Polizei in $ 163 StPO in erster Linie in der Abgrenzung des Verhältnisses

der Staatsanwaltschaft zur Polizei und beider Strafverfolgungsbehörden zu ande-

ren Behörden!5.,

153

Siehe 2. Dateienbericht des BMI vom 19. 3. 1980, S. 22; ebenso: Bull in BKA-Vortrags-

reihe, Bd. 25, S. 57, und Schwan, Diskussionsbeitrag in BKA-Vortragsreihe Bd. 25,

S. 76.

154

Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 7; 1. TB des LfD NW, S. 37; Me-

yer in Löwe-Rosenberg, StPO und GVG, Rdnr. 19 zu $ 163; R. Müller, Karsruher

Kommentar, Anm. 1c zu $ 163; Kern-Roxin, Strafverfahrensrecht, $ 10 B 12 a.

155

Vogel, NJW 1978, 1217; so auch schon RGSt 38, 374 und BGH in NJW 1962, 1021;

a.A. Ermisch, BKA-Vortragsreihe Bd. 25, S. 67; Kube, BKA-Vortragsreihe Bd. 28,

S. 99.

156

BVerfGE 47, 46.

157

Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 7; ebenso: 3. TB des BfD, S. 52.

158

Vogel, NJW 1978, 1217ff.; 1. TB des LfD NW, S. 37.

150

Trotz dieser eindeutigen Rechtslage steht das BKA auf dem Standpunkt, daß die

‚„‚Polizeiliche Beobachtung‘‘ kein Eingriff sei. Aus diesem Verständnis heraus hält

es eine Befugnisnorm für entbehrlich!.

Dem kann nicht zugestimmt werden, denn der Staat und seine Organe haben nicht

das Recht, ohne ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung in grundrechtlich ge-

schützte Positionen der Bürger einzudringen!®, In der ‚„‚Polizeilichen Beobach-

tung‘‘ liegt jedoch eine systematische staatliche Überwachungsmaßnahme, die

Eingriffscharakter trägt!°!. Daraus folgt, daß die Polizei nur da ihre zugestande-

nen Machtmittel entfalten kann, wo der Verdacht einer konkreten Straftat vor-

liegt. Dies ist bei der ‚,Polizeilichen Beobachtung‘‘ aus repressiven Gründen aber

nicht generell der Fall.

Im Ergebnis wäre festzustellen: die ‚,Polizeiliche Beobachtung‘‘ stellt einen Ein-

griff in grundrechtlich geschützte Rechte des Betroffenen dar, der unter den allge-

meinen Vorbehalt des Gesetzes fällt und deshalb einer gesetzlichen Ermächtigung

bedarf. Im Bereich der Strafverfolgung fehlt es an einer solchen Ermächtigung!®,

Ebenfalls ungeklärt ist die Rechtslage für die ‚,Polizeiliche Beobachtung‘‘ als

Maßnahme der Gefahrenabwehr. Zwar findet man Aufgaben- und Befugnisbe-

schreibungen in den Polizeigesetzen der Länder, diese unterscheiden jedoch zwi-

schen schlicht hoheitlichem Tätigwerden ohne Eingriffscharakter und Tätigkeiten

mit Eingriffscharakter. Unter Eingriffen ist jeweils der Eingriff in ein unter

Grundrechtsschutz stehendes Rechtsgut zu verstehen, etwa die freie Entfaltung

der Persönlichkeit (Art. 2, 104 GG), die Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13

GG) oder die Unversehrtheit des Eigentums (Art. 14 GG). Hier lassen Gesetzes-

vorbehalte den Eingriff in den grundrechtsrelevanten Bereich zu. Wegen der Be-

stimmtheitsanforderung im Hinblick auf den Eingriff in den grundrechtsrelevan-

ten Bestand bedarf es innerhalb der Polizeigesetze hierzu besonderer Tatbestands-

regelungen; die Generalermächtigung reicht hierzu nur ausnahmsweise als Auf-

fangtatbestand aus.

Sofern die Generalklausel als Eingriffsermächtigung der ‚,Polizeilichen Beobach-

tung‘‘ im präventivpolizeilichen Bereich herangezogen werden soll, scheitert dies

159 1. Dateienbericht des BMI vom 25. 4. 1979, S. 5c; ebenso: Schmücker, Die Observa-

tion, Semesterarbeit am Polizei-Institut Hiltrup 1957 — nicht veröffentlicht —; Her-

160

Oold, Diskussionsbeitrag, BKA-Vortragsreihe Bd. 25, S. 73.

Ansätze bei Evers, Privatsphäre und Ämter für Verfassungsschutz, S. 179ff.

161 H.P. Schneider in BKA-Vortragsreihe Bd. 25, S. 43; ebenso: Gusy, Die Verwendung

rechtmäßig erlangter Informationen durch die Nachrichtendienste, NVwZ 1983, 322;

Schwan, BKA-Vortragsreihe Bd. 25, Diskussionsbeitrag S. 75f.; a. A. Ermisch, BKA-

Vortragsreihe Bd. 25, S. 67 und Herold im gleichen Band S. 73.

162

So noch zutreffend der BMI im 1. Dateienbericht vom 25. 4. 1979, S. Sc; davon ist er

im 2. Dateienbericht vom 19. 3. 1980, S. 22 dann abgewichen; Pfund, Die Observa-

tion, Taschenbuch für Kriminalisten, Bd. 27, Hilden 1977, Ziffer 2.3.

151

regelmäßig daran, daß keine konkrete Gefahr vorliegt. Die konkrete Gefahr ist

aber unabdingbare Voraussetzung zur Anwendung der Generalklause

1163_

Es ist jedoch unstreitig, daß die Polizei im Vorfeld konkreter Gefahren Einzelper-

sonen einer ‚,Polizeilichen Beobachtung‘‘ unterzieht!**, Die Notwendigkeit sol-

cher Beobachtungen mag in vielen Fällen aus polizeitaktischen Gründen heraus

gegeben sein, weil die Polizei ihre Aufgabe nicht nur darin sehen kann, konkrete,

also bereits bestehende Gefahren zu bekämpfen, sondern im Vorfeld konkreter

Gefahren Gefahrermittlung zu betreiben hat. Eine ausreichende Rechtsgrundlage

für die ‚,Polizeiliche Beobachtung‘‘ in solchen Fällen kann die Generalklausel je-

doch nur dann sein, wenn man den Begriff der ‚,‚im Einzelfall bestehenden Ge-

fahr‘‘ in einer Weise ausdehnt, die allen bisher feststellbaren Tendenzen der Kon-

kretisierung und Einschränkung widerspräche

165_

Für das BKA fehlt es im präventivpolizeilichen Bereich an einer entsprechenden

Aufgabenzuweisung. Das BKA kann daher selbst Ausschreibungen zur ‚,Polizei-

lichen Beobachtung‘‘ nicht vornehmen, es muß sich dabei der Länder bedienen!®.

Im Ergebnis ist daher festzuhalten, daß für die ‚,Polizeiliche Beobachtung‘‘ so-

wohl zur Strafverfolgung als auch zur Gefahrenabwehr die bestehende inner-

dienstliche Vorschrift PDV 384.2 — die PDV 384.3 befindet sich in der Einfüh-

rungsphase — eine heimliche Beobachtung von Bürgern nicht im Außenverhältnis

dem Betroffenen gegenüber rechtfertigen kann. Nur mit schlechtem Gewissen

kann man diese fehlende Befugnis allenfalls noch für eine Übergangszeit als Minus

in einer Gesamtschau der polizeilichen Befugnisse dem Strafverfolgungsrecht ent-

nehmen

167.

Übertragen auf den Bereich der Datenverarbeitung bedeutet dies, daß Handlun-

gen der Polizei, die nicht von vornherein evident verfassungswidrig sind, sondern

erst in einem Prozeß sich verfeinernder Verfassungseinsicht als rechtsstaatlich

oder grundrechtlich bedenklich erkannt werden, nicht unbedingt als verfassungs-

widrig rügbar sind, wohl aber bei Verdichtung der Bedenken eine verfassungs-

168

rechtlich begründete Korrekturpflicht erzeugen

®

Der Gesetzgeber ist somit aufgefordert, die daraus notwendigen Konsequenzen zu

ziehen

169_

Die zuletzt mit dem Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes (MEPolG)

befaßte Arbeitsgruppe ‚,Harmonisierung des Polizeirechts mit dem Strafprozeß-

163

Heise, PolIGNW, Rdnr. 8 zu $ 8 PG NW.

164

Wenig überzeugend insoweit die Argumente von Herold in BKA-Vortragsreihe Bd. 25,

S. 73, der die Rechtsgrundlage für das Anhalten aus dem BGSG, den Länder PolG, der

StVO usw. herleitet, dabei die unbemerkten Abfragen und Rückmeldungen durch

Streifen unerwähnt läßt.

165

Bull, BKA-Vortragsreihe Bd. 25, S. 60.

166

1. Dateienbericht des BMI vom 25. 4. 1979, S. 5c; 2. TB des BfD, S. 8.

167

BVerfGE 33, 13; Riegel, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 158.

168

Erbel, RiA 1981, 1.

169

1. TB des BfD, S. 79; 1. TB des LfD NW, S. 37.

152

recht‘‘ forderte eine Spezialgrundlage für die ‚,Polizeiliche Beobachtung‘‘!”’°,

Zweck war die Schaffung einer auf ein erträgliches Maß reduzierten Norm. Die In-

nenministerkonferenz lehnte in ihren Beschlüssen vom 25. 11. 1977 bereits das

Grundansinnen ab, jedoch nicht wegen Verfassungswidrigkeit, sondern weil sie

l7l_

den Komplex nicht regeln wollte

Die Verfasser des polizeigesetzlichen Alternativentwurfs (AEPolG) Januar 1979

haben in $ 11 AEPolG einen diskussionswürdigen Vorschlag zur ‚,Polizeilichen

Beobachtung‘‘ gemacht, der bei einer bereichsspezifischen Datenschutzgesetzge-

bung als Muster dienen könnte.

Nach $ 11 AEPolG darf die Polizei personenbezogene Informationen ermitteln

durch Recherchieren, Beobachten und Verhören!’”*, Voraussetzung der Befugnis

ist jedoch das Vorliegen einer im Einzelfall bestehenden konkreten Gefahr. Zur

vorbeugenden Verbrechensbekämpfung ist die Ermächtigung beschränkt auf die

besonders schwerwiegenden Delikte der in $ 100a StPO sowie $$ 243, 260, 263 bis

266 StGB genannten Straftaten.

Damit könnte jedoch die bisherige Praxis der ‚,Polizeilichen Beobachtung‘‘, selbst

unter Beachtung der Neufassung der PDV 384.2 und des gemeinsamen vom Bun-

desminister der Justiz und Bundesminister des Innern erarbeiteten Einführungser-

lasses für die PDV 384.3, nicht auf eine akzeptable Rechtsbasis gestellt werden!”?.

Daran ändert auch die Ignorierung der Rechtslage durch das BKA nichts!”*, 8 11

Abs. II AEPoIG erweitert die Vorschrift des $ 9 Abs. II BDSG auf die Verpflich-

tung der Polizei, bei der Erhebung von Informationen auch andere Personen als

den Betroffenen auf die Rechtsgrundlagen der Erhebung oder die Freiwilligkeit

der Mitwirkung hinzuweisen.

Neben den Zweifeln an der praktischen Durchführung einer solchen Verpflich-

tung wird man $ 11 Abs. II AEPoIG einschränkend dahin auslegen müssen, daß

die Hinweispflicht dort nicht gelten kann, wo Maßnahmen ihrer Art nach heim-

licher Natur sein müssen, und wo gerade das Auskunftsverweigerungsrecht der Si-

Cherheitsbehörden nach $ 13 BDSG mit guten Gründen eingreift.

Als Ergebnis kann festgestellt werden, daß nur durch die Zuweisung auch von

Vorfeldbefugnissen zur Bekämpfung abstrakter oder potentieller Gefahren die

Polizei die unbestrittene Pflicht zur Gefahrenvorsorge erfüllen kann!”5,

—E .

170

Riegel, Probleme der Polizeilichen Beobachtung und Observation, JZ 1980, 224; der-

selbe: DVBI. 1979, 709.

171

Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 7; 3. TB des BfD, S. 52.

172

173

Siehe 1. zu $ 11 AEPolG.

2. Dateienbericht des BMI vom 19. 3. 1980, S. 22; die rechtlichen Wertungen von Hans

Schmid, DNP 1979, 168 sind so nicht haltbar.

174

Gesucht wird, (Hrsg.) BKA, S. 30f.

175

So auch Riegel, DVBI. 1979, 709; ähnlich AEPoIG — Einleitung — S. VIII, wo das Be-

dürfnis einer Gefahrenabwehr, bevor die Gefahr sich zu einer konkreten verdichtet hat,

anerkannt wird.

153

Rasterfahndung

Fahndung ist Oberbegriff für alle Maßnahmen, die zur Aufenthaltsermittlung und

Festnahme gesuchter Personen sowie zu Ermittlung unbekannter Rechtsbrecher

getroffen werden dürfen

l76_

Die Nutzung der vorhandenen technischen Möglichkeiten durch Fahnder und

Agentenjäger hat das Fahndungsbild verändert. Mit Ermittlungsrastern versucht

man, unbekannten Tätern auf die Spur zu kommen. Dabei werden eigene und

fremde Dateien nach Personen mit Eigenschaften, Verhaltensweisen oder Präfe-

renzen durchsucht, die man beim Täter vermutet. Demgemäß ist elektronische

Fahndung systematisierte und automatisierte Suche nach Personen oder Sa-

chen

l77_

Ein solcher Datenabgleich kann sich, ausgerichtet an der Zweckbindung der zu

178.

vergleichenden Daten, nach zwei verschiedenen Verfahrensweisen vollziehen

Von einem positiven Datenabgleich spricht man, wenn identische Daten aus zwei

verschiedenen Dateien auf einem dritten Datenspeicher gespeichert werden. Dies

ist z. B. der Fall, wenn ein Magnetband mit den Namen aller gesuchten Personen

gegen ein Magnetband mit den Namen aller Einwohner einer Stadt gespielt wird,

um auf dem Ergebnisband die Namen aller gesuchten Personen dieser Stadt zu er-

halten. Beim negativen Datenabgleich wird der Datenbestand eines Ausgangsban-

des fortschreitend dadurch vermindert, daß durch das Gegenspielen eines oder

mehrerer anderer Bänder Daten aus dem Ausgangsband solange herausgelöscht

werden, bis auf ihm nur noch ein Bodensatz negativer Treffer verbleibt!”*.

Nach Veröffentlichungen wie ‚, Wir Bürger als Sicherheitsrisiko‘‘ !®° und ‚,Der Ap-

parat‘‘!8! stellte sich verstärkt die Frage nach den gesetzlichen Grundlagen der Ra-

sterfahndung. Nach der derzeitigen Rechtslage kommen als gesetzliche Grundla-

gen $ 24 BDSG sowie die 88 161, 163 und 94 StPO in Betracht!?®?.

Durch $ 24 Abs. IS. 1 BDSG wird privaten Unternehmen erlaubt, personenbezo-

gene Daten von Kunden an Dritte, also auch die Polizei zu übermitteln, soweit es

zur Wahrung berechtigter Interessen der Allgemeinheit erforderlich ist und da-

durch schutzwürdige Belange des Betroffenen nicht beeinträchtigt werden.

176 Evers, Rechtsfragen zur Fahndung und Observation einschließlich der Verwendung op-

tischer und akustischer Hilfsmittel, Polizeiführungsakademie, Seminar vom 21.-—-25.

11. 1977, Schlußbericht S. 166; ähnlich Ritgen, Taschenbuch für Kriminalisten,

S. 29ff. und Ermisch, BKA-Vortragsreihe Bd. 25, S. 63ff.

177

Ermisch, BKA-Vortragsreihe, Bd. 25, S. 63.

178

Gesucht wird, (Hrsg.) BKA, S. 24.

179

Ermisch, BKA-Vortragsreihe, Bd. 25, S. 70; Gesucht wird, (Hrsg.) BKA, S. 25.

180

Narr, (Hrsg.) RoRoRo Nr. 4181, 1977.

181

Gössner/Herzog, Köln 1982.

182

1. TB des LfD NW, S. 37; ebenso: Seeber, Kriminalistik 1981, 203; a. A. Simon/ Tae-

ger, Rasterfahndung, S. 5S5ff., 77 f., die ebenso wie Schlink, Die Amtshilfe, S. 293 eine

spezialgesetzliche Grundlage fordern.

154

Es kann nicht zweifelhaft sein, daß die Fahndung nach Personen, die schwerer

Verbrechen beschuldigt werden, im Interesse der Allgemeinheit liegt!®, Zweifel-

haft ist auch nicht, daß die Polizei die von privaten Unternehmen angeforderten

Daten zur Fahndung nach diesen Personen braucht. Andererseits haben Unbetei-

ligte ein Interesse daran, nicht in derartige Fahndungsmaßnahmen einbezogen zu

werden. Bei Abwägung der dargestellten Interessen dürfte in Fällen von Schwer-

kriminalität das Interesse der Allgemeinheit überwiegen.

Die Polizei kann für ihr Tätigwerden zunächst nur auf die $$ 161, 163 StPO zu-

rückgreifen. Bereits bei der Behandlung des Problems der ‚,Polizeilichen Beob-

achtung‘‘ wurde dargelegt, daß die StPO keine Generalklausel kennt und daher

die 8$ 161, 163 StPO nicht Rechtsgrundlage für Eingriffe in das Recht des Bürgers

auf Schutz seiner personenbezogenen Daten sein kann!®. Auf keinen Fall genü-

gen diese Bestimmungen, um private Unternehmen zur Herausgabe personenbe-

185.

zogener Daten ihrer Kunden zu zwingen

Die bekanntgewordenen Rasterfahndungen wurden auf Beschlagnahmebeschlüsse

des Ermittlungsrichters beim Bundesgerichtshof nach $ 94 StPO gestützt. Nach

dieser Bestimmung können ‚‚Gegenstände, die als Beweismittel für die Untersu-

cChung von Bedeutung sein können‘‘, beschlagnahmt werden.

Die Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder sind übereinstimmend

der Auffassung, daß über richterliche Beschlagnahmebeschlüsse die Rasterfahn-

dungen der Polizei zulässig sind!®®,

Im Bereich der Gefahrenabwehr kann nach der gegenwärtigen Rechtslage eine Ra-

sterfahndung nur durchgeführt werden, wenn die Voraussetzungen der General-

klausel gegeben sind. Liegt also eine konkrete Gefahr vor und ist die Rasterfahn-

dung verhältnismäßig und zweckmäßig, wird man keine durchgreifenden Beden-

ken erheben können!87,

Mit einer derartigen, auf die genannten, sehr allgemein gehaltenen Bestimmungen

gestützten Betrachtung wird man dem Problem Rasterfahndung jedoch nicht

gerecht'®, Die große Zahl der einbezogenen Personen, die Menge der verarbeite-

—

183 Im Ergebnis ebenso AEPoIlG — Einleitung — S. IX; Riegel, Polizei- und Ordnungs-

recht, S. 158; 1. TB des LfD NW, S. 38.

184

Riegel, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 158; derselbe: Datenschutz bei den Sicherheits-

behörden, S. 7 und ZRP 1980, 300; 3. TB des BfD, S. 51; Simon/Taeger, Rasterfah-

nung, S. 61.

185

1. TB des LfD NW, S. 38; Simon/Taeger, Rasterfahnung, S. 79.

186

187

3. TB des BfD, S. 51; 1. TB des LfD NW, S. 38.

Riegel, ZRP 1980, 300 = DNP 1981, 19; so auch Simon/Taeger, Rasterfahnung,

S. 63f.

188

3. TB des BfD, S. 51; 1. TB des LfD NW, S. 38; Riegel, ZRP 1980, 300ff. = DNP

1981, 19.

155

ten Daten und die vielfältigen Nutzungsmöglickeiten durch die Veränderung der

Informationsmethoden zwingen zu präzisen bereichsspezifischen Regelungen

189.

Es fehlen klare Regelungen, die festlegen, zu welchem Zweck solche Fahndungs-

methoden angewandt werden dürfen, welche Voraussetzungen zu fordern sind, ob

und in welchem Umfang bestimmte Daten (z. B. Sozialdaten, Gesundheitsdaten)

nicht einbezogen werden dürfen, ob die Daten auch zu anderen Zwecken verarbei-

tet werden können, welche verfahrensmäßigen Sicherungen, wie z.B. Löschung,

Richtervorbehalt, Kontrolle zu fordern sind.

Die erforderliche gesetzliche Regelung kann nicht durch eine rein verwaltungsin-

terne Eingrenzung dieser Fahndungsmaßnahmen, wie sie der Entwurf von Richtli-

nien für die Errichtung und Führung von Dateien über personenbezogene Daten

beim Bundeskriminalamt vorsehen, ersetzt werden!®”, Für die bei der Rasterfahn-

dung erforderliche Massenverarbeitung von personenbezogenen Daten muß ge-

setzlich klargestellt werden, unter welchen Voraussetzungen und zu welchen

Zwecken solche Maßnahmen zulässig sein können!?!,

Die Tatsache, daß Rasterfahndungen auf das Gewinnen ermittlungsfähiger Ein-

zelspuren zielen, die angefallenen Daten in jeder Hinsicht vernichtet werden und

der Datenausgleich sich anonym vollzieht, führt zu keiner anderen Beurteilung.

In der Durchleuchtung der Lebensäußerungen und sozialen Beziehungen der Be-

troffenen ist die Verletzung der Menschenwürde und damit ein Eingriff zu se-

hen

l92_

Erstellung von Persönlichkeitsprofilen

Durch rechnerunterstützte Ausschöpfung von eigenen und fremden Informations-

quellen werden über eine Vielzahl von Lebensbereichen der Betroffenen systema-

tisch Informationen, sogenannte Datensätze erhoben, die umfassende Auskünfte

über Personen geben. Die Polizei sieht in der Erstellung von Persönlickeitsprofilen

ein unerläßliches Hilfsmittel zur Bekämpfung der Schwerkriminalität!®. Diese

Tätigkeit kann, soweit es sich um die Speicherung und Verwertung personenbezo-

gener Daten handelt, als Eingriff qualifiziert werden. Dies ergibt sich daraus, daß

es mit der Menschenwürde nicht zu vereinbaren ist, den Menschen auch in der

189

Riegel, ZRP 1980, 300ff. = DNP 1981, 19; 1. TB des LfD NW, S. 38.

190

Siehe Entwurf der Richtlinien — Stand 21. 2. 1980 — Ziffer 5.8 Anlage 3 zum 2. Datei-

enbericht des BMI vom 19. 3. 1980, nunmehr: Erl. BMI vom 26. 2. 1981 — PIS5 —

GMABI. S. 114, der mit Wirkung vom 1. 3. 1981 in Kraft getreten ist.

191

A.A. Seeber, Kriminalistik 1981, 203; Ermisch, BKA-Vortragsreihe Bd. 25, S. 70ff.

192

So auch in bezug auf die Öffentlichkeitsfahndung, H.P. Schneider, BKA-Vortrags-

reihe Bd. 25, S. 40; BVerfGE 27, 1; Simon/Taeger, Rasterfahnung, S. 37 und 39;

Schlink, Die Amtshilfe, S. 293.

193

Hans Schmid, DNP 1979, 167; Herrmann, Kriminalist 1979, 310; Ochott, Kriminali-

stik 1981, 5S00; Riegel, DVBI. 1979, 709.

156

Anonymität zu registrieren und zu katalogisieren!**. Da durch die Erstellung von

Persönlichkeitsprofilen eine Grundlage für die Bekämpfung konkreter Gefahren

geschaffen werden soll, ähnlich wie bei der ‚,Polizeilichen Beobachtung‘‘ und der

vorbeugenden erkennungsdienstlichen Behandlung, hat diese Tätigkeit sich

zwangsläufig im Vorfeld der konkreten Gefahr abzuspielen

l95.

Mit dem geltenden Polizeirecht kann die Erstellung von Persönlichkeitsprofilen

jedoch nicht gerechtfertigt werden. Auch ein Rückgriff auf die Generalklausel

scheidet aus, weil die Voraussetzung der konkreten Gefahr nicht gegeben ist!®.

Außerdem verbietet es sich auch hier, eine so tief in das Persönlichkeitsrecht des

Betroffenen eingreifende Maßnahme auf die Generalklausel zu stützen!”. Eine

gesetzliche Reglung wäre hier dringend erforderlich. Ein erster Vorschlag hierzu

findet sich in $ 12 AEPoIlG. Man hat darin der Tatsache Rechnung getragen, daß

die Erstellung von Persönlichkeitsprofilen in der Schwerkriminalität ein unent-

behrliches Hilfsmittel geworden ist!®. Damit stellt sich jedoch das Problem der

Wesensgehaltssperre des Grundrechtseingriffs nach Art. 19 Abs. II GG!”, Da das

verfassungsdogmatische Problem des Verstoßes der Erstellung von Persönlich-

keitsprofilen gegen die Wesensgehaltssperre wissenschaftlich noch nicht gelöst ist,

begnügt der AEPolIG sich in $ 12 mit Minimalbedingungen“®, Danach steht die

Zulässigkeit der Erstellung von Persönlichkeitsprofilen unter folgenden Bedingun-

gen

— Gesetzliche Ermächtigung für den Eingriff,

— Unerläßlichkeit des Eingriffs zur Abwehr konkreter Gefahren für besonders

geschützte Rechtsgüter,

— Richtervorbehalt für den Eingriff.

Der Vorschlag ist diskussionswürdig**', Jäßt aber bereits bei einer Grobwertung

deutliche Mängel erkennen. Dazu rechnen vor allem die Bestimmungen des Rich-

tervorbehalts ohne Sonderregelung bei Gefahr im Verzug. Ein weiterer Mangel

liegt darin, daß im AEPOoIG nur der Präventivbereich geregelt werden soll, obwohl

allgemein bekannt ist, daß das Schwergewicht der Erstellung von Persönlichkeits-

profilen auf repressivem Gebiet liegt.

Auch wenn in bestimmtem Umfang die herrschende Praxis für eine gewisse Über-

gangszeit hingenommen werden kann, so ist eine dem heutigen Grundrechtsver-

ständnis entsprechende Eingriffsermächtigung auf Dauer unverzichtbar

202_

194

BVerfGE 27, 1.

195

Riegel, DVBI. 1979, 716.

196

197

Riegel, DVBl. 1979, 716.

BVerfGE 33, 11f.

198

1. zu $ 12 AEPolIG.

199

E. Stein, Staatsrecht, 6. Aufl. 1978, S. 254.

200 1.zu $ 12 AEPoIG.

201

202

Riegel, DVBI. 1979, 716.

BVerfGE 33, 13.

157

Belange der Staatsanwaltschaft und unzulässige Parallelentscheidungen der

Polizei

Nach der StPO ist die Staatsanwaltschaft unbestreitbar Herr jedes Ermittlungsver-

fahrens?®®, Ist dem so, dann stellt sich die Frage der strafrechtsbezogenen Daten-

verarbeitung durch das BKA. Die Befugnis wird heute üblicherweise aus $ 2 Abs. I

Nr. 1 BKAG hergeleitet. Hierdurch wird zweifellos dem BKA die Aufgabe erteilt,

auch Unterlagen, also Akten der Strafverfolgung zu berücksichtigen. Über die Art

und Weise des Sammelns und die Einflußmöglichkeiten der Staatsanwaltschaft be-

stimmt das BKAG aber nichts. Daraus kann man herleiten, daß diese Vorschrift an

den allgemeinen Ressortkompetenzen und Behördenzuständigkeiten nichts ändert.

Das Argument, innerhalb derselben Gewalt können Daten ungehindert fließen,

greift hier nicht, denn die Staatsanwaltschaft gehört einer anderen Gewalt an?®

Mit $ 2 Abs. I Nr. 1 BKAG sollte vor allem eine zu treffende Verteilung der poli-

zeilichen Kompetenzen auf Bundes- und Länderebene erreicht werden. Daß hier-

durch etwa der Polizei eine Eingriffsermächtigung in Vorgänge der Staatsanwalt-

schaft oder eines Gerichts zugestanden werden sollte, war nie beabsichtigt“°®. Eine

solche Entscheidung lag auch nicht in der Regelungskompetenz des Bundesgesetz-

gebers?®

$ 2 Abs. I Nr. 1 BKAG hat im Verhältnis zu Stellen, für die das BKA nicht Zen-

tralstelle ist, also für die Staatsanwaltschaften, lediglich die Funktion der Aufga-

benzuweisung, nicht aber der ressortübergreifenden Kompetenzverteilung?”, Da-

mit ist dem gesetzlichen Erlaubnisvorbehalt des $ 3 BDSG jedoch nicht genüge ge-

tan

Auch der Gesetzesvorbehalt des $ 9 BDSG für das Speichern und Verändern per-

sonenbezogener Daten aus dem Bereich der Strafverfolgung ist nicht erfüllt, denn

das BKA befaßt sich mit nicht in seiner Zuständigkeit liegenden Aufgaben, wenn

es Ermittlungsvorgänge der Staatsanwaltschaft rezipiert und möglichst vollständig

für seine Dateien auswertet, denn dies gehört eindeutig zur Sachleitungsbefugnis

der Staatsanwaltschaft nach 88 163, 161 StPO?*®,

203

BVerfG in NJW 1976, 231; BVerwGE 47, 255; Schoreit, ZRP 1981, 75.

204

Von Münch, Gutachten, S. 13; siehe die Einwände von Schoreit, ZRP 1981, 75.

205

Seeber, Kriminalistik 1981, 203, der die Verantwortung der Staatsanwaltschaft in be-

sonderem Maße hervorhebt und in der Fahnungskontrolle des BfD einen Eingriff in

den Kernbereich rechtsprechender Gewalt sieht; Schoreit, ZRP 1981, 76.

206

Siehe dazu Art. 73 Nr. 10 GG; die Auffassung von Herold, BKA-Vortragsreihe Bd. 25,

S. 74 stellt auf die polizeipraktische Bedeutung der Zentralstellenfunktion, nicht dage-

gen auf die verfassungsrechtliche Einschränkung ab; eine vermittelnde Auffassung ver-

tritt Riegel, NJW 1983, 656.

207

Schwan in Burhenne/Perband, EDV-Recht 509, Rdnr. 14; siehe insoweit auch die vor-

sichtigen Andeutungen von Ernesti, DRiZ 1982, 259ff.

208

So auch Schoreit, ZRP 1981, 75, der insbesondere auf die Schutzvorschrift des $ 153d

StPO hinweist; Franzheim, Informationspflichten in Strafsachen im Konflikt mit dem

Daten- und Geheimnisschutz, ZRP 1981, 6; a. A. Ermisch, BKA-Vortragsreihe Bd. 25,

158

Die neuen, vom Bundesminister des Innern gesetzten polizeiinternen Richtlinien

über die Dateien des BKA*® erkennen die Sachleitungsbefugnis der Staatsanwalt-

schaft an. Eine effektive Herabminderung der Gefahren für die Aufgabenerfül-

lung der Staatsanwaltschaft wird jedoch nur durch Reduzierung der polizeilichen

Datenverarbeitung auf dem Gebiet der Strafverfolgung zu erreichen sein.

Damit würde jedoch dem Schlagwort ‚,Datenschutz geht vor Sicherheit‘‘ genüge

getan. Eine solche Entwicklung könnte unserem Rechtssystem jedoch schweren

Schaden zufügen. Als Dauerlösung ist daher eine eindeutige gesetzliche Regelung,

die sowohl die Rechte der Staatsanwaltschaft als die der Polizei berücksichtigt und

zu einer gemeinsamen Zentralstelle der strafrechtlichen Datenverarbeitung mit

beiderseitiger Abfragemöglichkeit führt, zu fordern. Nach der zur Zeit geübten

Praxis ist die Verfahrensherrschaft im Ermittlungsverfahren, soweit sie die Infor-

mationsbereitstellung betrifft, von der Staatsanwaltschaft in wesentlichen Teilen

auf das BKA übergegangen

210_

Dies wird sich auf Dauer aus Rechtsgründen weder halten noch ausbauen lassen.

bb) Die Zulässigkeit des Speicherns für den Verfassungsschutz

Die Erhebung von Informationen allein reicht zur Verfolgung nachrichtendienst-

licher Zwecke zumeist nicht aus. Sinn der Ämter für Verfassungsschutz ist daher

die Verfügbarmachung von Daten über den Zeitpunkt ihrer Erlangung hinaus

211°

212°

Dieser Zweck erfordert zumeist eine Speicherung der erlangten Information

Dies bedeutet, daß die Information unabhängig von der Dispositionsmöglichkeit

der am ursprünglichen Kommunikationsvorgang Mitwirkenden durch Dritte ge-

Speichert und ausgewertet werden. Zwar ist die Information schon durch ihre Ge-

winnung der Einflußnahme partiell entzogen, die Aufbewahrung der Daten ver-

Stärkt diesen Eingriff jedoch erheblich. Mit der Aufbewahrung perpetuiert der

Staat seine Teilhabe. Sie stellt somit einen eigenständigen Eingriff in den Grund-

Trechtsschutz der Privatsphäre dar*!?, der seinerseits nur im Rahmen der Anforde-

rungen des Grundgesetzes an Grundrechtseingriffe rechtmäßig sein kann

214.

S. 63 ff.; Herold BKA-Vortragsreihe Bd. 25, S. 74; H. Schmid, DNP 1979, 167f.;

Herrmann, Kriminalist, 1979, 310; zweifelnd Rebmann, Kriminalistik 1982, 154; wie

hier: Ernesti, DRiZ 1982, 259; derselbe: BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 121, der polizei-

liche Daten im Bereich der Strafverfolgung als ‚‚,Justizdaten‘‘ bezeichnet; Schoreit,

DVR 1982, 39ff.; unverständlich insoweit die Auffassung des BMI, 2. Dateienbericht

vom 19. 3. 1980, Anl. 3, S. 9.

209

Siehe Anl. 3 zum 2. Dateienbericht des BMI vom 19. 3. 1980.

210

Simon/Taeger, Rasterfahndung, S. 15; siehe dazu auch Riegel, NJW 1983, 659, der

unter bestimmten Voraussetzungen online-Anschlüsse der Staatsanwaltschaften an IN-

POL für zulässig hält.

211

Gusy, DVR 1982, 255.

212

‚„„Speicherung‘‘ wird hier umfassend — also auch in Karteiform — verstanden.

213

Schwan, VerwArch. 1975, 120; Evers, ZRP 1980, 110ff., Riegel, Datenschutz bei den

Sicherheitsbehröden, S. 5; Gusy, DÖV 1980, 431.

214

So auch Gusy, NVWZ 1983, 322.

159

Nach $ 3 BDSG ist die Verarbeitung personenbezogener Daten nur zulässig, wenn

entweder dieses Gesetz oder eine andere Rechtsvorschrift sie erlaubt oder der Be-

troffene eingewilligt hat?!*, Daß 8 3 BVerfSchG die Sammlung von Auskünften,

Nachrichten oder sonstigen Unterlagen nennt, läßt nur auf eine Aufgabenzuwei-

sung schließen. Er erfüllt daher die Anforderungen des Gesetzesvorbehalts nich

t216.

Es ist somit ein Rückgriff auf die allgemeine Ermächtigungsnorm des $ 9 BDSG nö-

tig. Nach $ 9 BDSG wird eine Datenspeicherung unter drei Voraussetzungen recht-

mäßig: Die rechtmäßige Erfüllung einer staatlichen Aufgabe, die Zuständigkeit der

speichernden Stelle und die Erforderlichkeit zur Erfüllung dieser Aufgabe.

Die rechtmäßige Erfüllung einer staatlichen Aufgabe thematisiert die jeweilige

Aufgabenzuweisung. Dazu wird vertreten, daß im Sicherheitsbereich ein Eingriff

stets eine gesetzliche Aufgaben- und auch Befugnisnorm voraussetze

217°

Die Aufgaben des Bundesamtes für Verfassungsschutz sind durch das BVerfSchG

geregelt. Damit ist der ersten Voraussetzung rechtmäßiger Datenspeicherung im

Sinne des $ 9 BDSG genüge getan.

Zweite Voraussetzung der rechtmäßigen Erfüllung der staatlichen Aufgabe ist die

Zuständigkeit der speichernden Stelle. Demnach dürfen nur solche Daten gespei-

chert werden, die zur Erfüllung desjenigen Teils der Verfassungsschutzaufgaben

erforderlich sind, welcher der jeweiligen Verfassungsschutzbehörde zugewiesen

ist. So darf das Bundesamt nur solche Daten speichern, die im Inland auftretende

Bestrebungen im Sinne des $ 3 Abs. I BVerfSchG betreffen. Eine Speicherung an-

derer Daten ist unzulässig

218.

Jede Information ist demnach vor ihrer Speicherung darauf zu prüfen, ob ihre

Aufbewahrung von der Zuständigkeit erfaßt wird.

Dritte Voraussetzung nach $ 9 BDSG ist die Erforderlichkeit der Erfüllung des zu-

ständigkeitsgemäß wahrgenommenen staatlichen Zwecks.

— siehe dazu eingehend C II. e) —

Beobachtung von Bestrebungen und die Anlage von Personalakten

Bei der Aufgabe der Beobachtung von Bestrebungen im Sinne von $ 3 Abs. INr. 1

BVerSChG ist im Grunde nur die ‚,Großformel‘‘ des Art. 73 Nr. 10 GG wieder-

holt?!?, Es fehlt an der Umschreibung, was eine solche Bestrebung ist, nach wel-

chen Kriterien sie beurteilt werden soll. Diese Unbestimmtheit kann zur Rechtsun-

220°

sicherheit insbesondere im Bereich der Datenverarbeitung führen

215

Auernhammer, BDSG, Rdnr. 2 zu 8 3; Ordemann/Schomerus, BDSG Nr. 2 zu 8 3.

216

Siehe dazu auch $ 8 DSG/NW.

217

Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 5; Bull, Fahndung und Daten-

schutz, BKA-Vortragsreihe Bd. 25, S. 58.

218

Gusy, NVWZ 1983, 322.

219

Riegel, RiA 1981, 49f.

220

So auch Schatzschneider, Ermittlungstätigkeit der Ämter für Verfassungsschutz und

Grundrechte, 1979, S. 176.

160

Beispielhaft seien hier folgende Probleme erwähnt:

Vom Gesetzeswortlaut her ordnet das Gesetz nur die Überwachung von Bestre-

bungen gegen die freiheitlich demokratische Grundordnung an, also nicht die

Überwachung von Einzelpersonen. Derartige Probleme gehen jedoch regelmäßig

von Menschen aus; Informationen darüber beziehen sich demnach auf ‚,persön-

liche oder sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen

Person‘‘. Demnach sind die beobachtungsrelevanten Informationen ‚,personen-

66221

bezogen

. Die Unbestimmtheit wird besonders deutlich, wenn man den Ver-

such unternimmt, die Formel der Exekutive ‚,verfassungsfeindlich‘‘ zu bestim-

men. Denkbar wäre eine Anlehnung an den Begriff der Verfassungswidrigkeit ei-

ner Partei??, obwohl eine Präzisierung am Wortlaut des $ 89 StGB die Konturen

deutlicher hervorheben würde.

Der Abgrenzung bedarf insbesondere, in welchem Umfang Notierungen von Er-

kenntnissen über Bestrebungen personenbezogen gespeichert werden dürfen

223.

Eine rein organisationsbezogene Speicherung wird sicherlich nicht möglich sein?*,

Jedoch müssen gegen die zur Zeit geübte Praxis, die neben der organisatorischen

Speicherung auch von personenbezogener Registrierung ausgeht, erhebliche Be-

denken erhoben werden

225_

Aus $ 3 BVerfSchG heraus läßt sich dieser Problemkreis nicht lösen.

Vorfeldtätigkeit und die Speicherung des Umfeldes

Erkenntnisse des Verfassungsschutzes sollen die politisch Verantwortlichen früh-

zeitig in die Lage versetzen, Art und Ausmaß der verfassungsfeindlichen Bestre-

bungen richtig zu beurteilen, um geeignete Maßnahmen treffen zu können. Ein ei-

genes Tätigwerden des Bundesamtes für Verfassungsschutz ist gemäß $ 4

BVerfSchG nicht vorgesehen. Entweder werden die Länder tätig oder der Bundes-

minister des Innern?®. Um wirksam werden zu können, hat die Beobachtung in ei-

nem möglichst frühen Stadium einzusetzen. Die Verfassungsschutzbehörden wer-

den also bereits im Vorfeld strafrechtlich relevanter Tatbestände, mithin präven-

tiv, tätig??’, Fraglich ist jedoch, ob diese präventive Vorfeldtätigkeit sich vom Ge-

fahrbegriff des Polizeirechts abkoppeln läßt.

Nach der Generalklausel der Nachrichtenbeschaffung in $ 3 BVerfSchG kann das

Aufdecken verfassungswidriger Bestrebungen nichts anderes zum Ziel haben, als

daß die Abwehr einer besonders schweren Gefahr für die öffentliche Sicherheit

221

Gusy, NVWZ 1983, 322.

222

BVerfGE 40, 287.

223

Riegel, RiA 1981, 51.

224

So aber Wolter, DVR 1978, 297.

225

2. TB des BfD, S. 51; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 10.

226

So auch Salzwedel in Gedächtnisschrift für Peters, S. 791.

227

Hellenbroich, Kriminalistik 1975, 394; OVG Berlin in NJW 1978, 1645; ebenso

Schlink, Die Amtshilfe, S. 272.

161

und etwa schon eingetretener Störungen vorbereitet sowie die Verfolgung von

strafbaren Handlungen ermöglicht wird. Dabei handelt es sich um eine typische

polizeiliche Tätigkeit. Zwischen den Polizeibehörden einerseits, den Ämtern für

Verfassungsschutz andererseits besteht für diese Ermittlungstätigkeit eine konkur-

rierende Zuständigkeit. Entscheidend ist dabei, daß $ 3 BVerfSchG nicht nur poli-

zeilich gestaltet, sondern auch polizeilich begrenzt ist?®?, Daher ist eine Ermittlung

im Vorfeld erstens nur zulässig, wenn überhaupt im Einzelfall ein hinreichend be-

gründeter Verdacht vorliegt. Sei es, daß eine Gefahr verfassungsfeindlicher Be-

strebungen besteht oder bereits eingetreten ist, sei es, daß eine strafbare Handlung

begangen worden ist. Eine Ermittlung ist zweitens nur zulässig gegen denjenigen,

der für den polizeiwidrigen Zustand oder die strafbare Handlung verantwortlich

ist. Eine Ermittlung darf drittens nur mit zulässigen Mitteln durchgeführt wer-

den

229°

Daraus folgt, daß die Vorfeldtätigkeit der Ämter für Verfassungsschutz dem poli-

zeilichen Gefahrbegriff verpflichtet bleibt. Das Tätigwerden im Vorfeld ist somit

230.

der Gefahrenermittlung im Sinne des Polizeirechts zuzuordnen

Die vorverlegte Gefahrenabwehr darf jedoch nicht dazu führen, daß die Freiheits-

ansprüche der Bürger z.B. durch die Ausforschung und lückenlose Dokumenta-

tion von Demonstrationen ausgehöhlt werden. Es ist zu beachten, daß zum Wesen

einer freiheitlichen Demokratie die Freiheit der politischen Betätigung gehört. Für

die Auswertung und Verarbeitung von Informationen über Personen, die im Um-

feld verfassungsfeindlicher Bestrebungen auftreten, ist $ 3 BVerfSchG restriktiv

auszulegen

231_

Befugnis zum Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel und der

Bestimmtheitsgrundsatz

Der wenig genauen Abgrenzung der Aufgabenstellung entsprechend ist auch eine

genauere positive Bestimmung der Befugnisse des BfV nach rechtlichen Kriterien

kaum möglich. In $ 3 Abs. IIIS. 2 BVerfSchG wird vor allem die Ermächtigung

232

erteilt, ‚,nachrichtendienstliche‘‘ Mittel anzuwenden

. Was hierunter zu verste-

hen ist, wurde bewußt offengelassen, denn der Innenausschuß sah sich zu einer in-

haltlichen Präzisierung des Begriffs ‚,nachrichtendienstlicher Mittel‘‘ nicht in der

233_

Lage

228

Evers, Privatsphäre und Ämter für Verfassungsschutz, S. 124.

229

Salzwedel, Gedächtnisschrift für Peters, S. 773; zweifelnd Denninger, Gutachten,

S. 18; wie bei Salzwedel Kirchhof, Gutachten, S. 11.

230

A.A. Schlink, Die Amtshilfe, S. 274, der die Auffassung vertritt, daß die Tätigkeit des

Verfassungsschutzes mit der polizeilichen Gefahrenabwehr nichts gemein hat.

231

So mit überzeugender Begründung OVG Berlin in NJW 1978, 1645.

232

Denninger, Gutachten, S. 30.

233

Siehe BT.-Drucks. V1I/3533, S. 5; siehe zu diesem Problem den Definitionsversuch von

Schlink, Das nachrichtendienstliche Mittel, NIW 1980, 552.

162

Die nähere Bestimmung der Voraussetzungen und Grenzen, insbesondere die kon-

krete Umschreibung der zulässigen nachrichtendienstlichen Mittel sollte nach dem

Willen des Innenausschusses dem Bundesminister des Innern vorbehalten blei-

ben

234_

Während des Falles ‚,Traube‘‘ wurde durch den Bundesminister des Innern ein

Katalog veröffentlicht, aus dem hervorgeht, welche Mittel als nachrichtendienst-

lich zur Anwendung kommen können. Diese Aufzählung kann aber nur geringes

Interesse beanspruchen, solange ungeklärt bleibt, zu welchem Zeitpunkt und un-

ter welchen Verdachtsvoraussetzungen diese Mittel angewendet werden dürfen

235_

Gewiß, der Minister ist verantwortlich für die rechtmäßige und auch die zweckmä-

Bige Anwendung dieser Befugnis. Irgendeine Entscheidungskompetenz darüber,

ob ein nachrichtendienstliches Mittel generell oder in der konkreten Situation

rechtmäßig ist, steht ihm jedoch nicht zu, denn im Rechtsstaat grenzt nicht die Be-

hörde, sondern das Gesetz die Freiheitssphäre des Bürgers und die staatlichen Be-

fugnisse voneinander ab*®,

Beim Versuch der Interpretation des Begriffs ‚,nachrichtendienstliche Mittel‘‘

wird man die verfassungsrechtlichen Grundentscheidungen zu beachten haben.

Denn im Rechtsstaat wird man unter nachrichtendienstlichen Mitteln nicht die

Summe derjenigen Mittel verstehen dürfen, die Nachrichtendienste in Ost und

West einzusetzen pflegen, weil sie sich im Dschungel ihrer Aktivitäten als oppor-

tun erwiesen haben*?”. Dies deshalb, weil unter diesen Mitteln solche sind, die den

Wertentscheidungen unserer Verfassung so offensichtlich widerstreiten, daß über

ihre Verwendung nicht zu diskutieren ist — etwa die Anwendung von Psychophar-

maka, das Eingehen von Agentenehen —. Ob aber z.B. der Lauschangriff durch

die Haustür ein nachrichtendienstliches Mittel ist, das in extremen Situationen le-

gitim eingesetzt werden darf, bleibt die Frage.

Andererseits kann der Kreis der zulässigen nachrichtendienstlichen Mittel nicht

unmittelbar an Hand der Maßstäbe entwickelt werden, die für sonstige Maßnah-

men des freiheitlichen Rechtsstaates gelten. Denn diese Maßnahmen sind durch

das Merkmal der Offenheit geprägt, mit denen der Staat dem Bürger gegenüber-

tritt238.

Dies kann für nachrichtendienstliche Mittel, die durch ihre Heimlichkeit geprägt

Sind, jedoch nicht gelten. Eine gewisse rechtliche Absicherung tritt durch die straf-

234

BT.-Drucks. VI/ 3533, S. 5.

235

Denninger, Gutachten, S. 30; vgl. ferner die Erläuterungen und Nachweise bei Schatz-

schneider, Ermittlungstätigkeit der Ämter für Verfassungsschutz und Grundrechte,

S. 86.

236

Evers, Rechtsfragen zur Fahndung und Observation, Seminar der Polizei-Führungs-

akademie, Schlußbericht, S. 178.

237

Schlink, Die Amtshilfe, S. 274 ff.

238

Evers, Rechtsfragen zur Fahndung und Observation, Seminar der Polizei-Führungs-

akademie, Schlußbericht, S. 178.

163

und disziplinarrechtlichen Sanktionen ein, denen auch die Mitarbeiter des BfV un-

terworfen sind. Zum Teil wird diese Absicherung aber wieder aufgehoben durch

die Einschränkungen der Aussage-, Auskunfts- und Vorlagepflichten des BfV.

Damit werden die Maßnahmen des BfV weitgehend dem rechtlichen Gehör und

dem Rechtsschutz entzogen. Die Heimlichkeit siegt über die Rechtsstaatlichkeit.

Da zum Teil die Ermächtigung zum nachrichtendienstlichen Eingriff in die Privat-

sphäre so weit ausgelegt wird, daß Ermittlungen schon im ‚, Vorfeld des konkreten

Verdachts‘‘ für zulässig angesehen werden*, besteht die Gefahr des Mißbrauchs

der nachrichtendienstlichen Mittel. Grenzt man diese Meinung jedoch an der Auf-

fassung des BVerfG*“ ab, so kommt man unter Beachtung des Übermaßverbotes

zu dem Ergebnis, daß konkrete Anhaltspunkte vorliegen müssen, um den Einsatz

nachrichtendienstlicher Mittel zu rechtfertigen.

Nach Evers*! öffnet die Rückkopplung des Begriffs nachrichtendienstliche Mittel

an das Schutzgut Privatsphäre den Zugang zur verfassungskonformen Interpreta-

tion. Denn nachrichtendienstliche Mittel zielen auf die Erlangung von Informatio-

nen aus der Privatsphäre.

Ist dem so, dann ist es dem Verfassungsschutz untersagt, in den unantastbaren Be-

reich menschlicher Freiheit einzudringen. Denn dieser Bereich ist nach Auffassung

des BVerfG*® der Einwirkung der gesamten öffentlichen Gewalt entzogen.

Daran ändert auch die Tatsache nichts, daß das BVerfG festgestellt hat: ein Ver-

fassungsschutz könne nur dann wirksam arbeiten, wenn seine Überwachungsmaß-

nahmen grundsätzlich geheim blieben

243 |

Aus dieser Formulierung läßt sich herleiten, daß hier vom Gericht die Unmöglich-

keit, ein nachrichtendienstlich arbeitendes Amt mit rechtsstaatlichen Mitteln zu

kontrollieren, gesehen wird“*. Ein derart vom Recht nur unzureichend durch-

drungener Raum ist jedoch mit dem Erfordernis einer nach Zweck, Inhalt und

Ausmaß spezifizierten Eingriffsbefugnis nicht vereinbar.

Daraus folgt, daß die Generalklausel des $ 3 Abs. HIS. 2 BVerfSchG rechtsstaat-

lichen Anforderungen nicht genügt, weil sie nicht hinreichend bestimmt ist. Die

Verwendung eines nachrichtendienstlichen Mittels wird auch nicht dadurch be-

239

Riegel, NJW 1979, 953, der darin einen wesentlichen Unterschied zur polizeilichen Tä-

tigkeit sieht; Schlink, Die Amtshilfe, S. 273, zieht die Verteidigungslinie des Verfas-

sungsschutzes vor der Gefahrenzone; a.A. Salzwedel, Gedächtnisschrift für Peters,

S. 773; Evers, Die rechtlichen Grenzen der Nachrichtensammlung durch Ämter für

Verfassungschutz, Verfassungsschutz, S. 107.

240

BVerfGE 30, 1.

241

Evers, Rechtsfragen zur Fahndung und Observation, Seminar der Polizei-Führungs-

akademie, Schlußbericht, S. 179.

242

BVerfGE 16, 194; 17, 108; 17, 1.

243

BVerfGE 30, 19.

244

So auch Denninger, Gutachten, S. 32.

164

stimmter, daß ein Minister es anordnet und die Verantwortung dafür über-

nimmt**.

Bei der rechtlichen Beurteilung des Einsatzes nachrichtendienstlicher Mittel bleibt

ein rechtsstaatliches Defizit?*, Es hat den Anschein, daß in der Praxis Effizienz-

kriterien das Ideal rechtsstaatlicher Legalität verdrängt haben.

cc) Die rechtmäßige Aufgabenerfüllung von BND und MAD

Äußerst problematisch ist die Frage der rechtmäßigen Aufgabenerfüllung von

BND und MAD. Die Forderung nach einer gesetzlichen Bestimmung dieser Dien-

ste ist bisher unerfüllt geblieben**’., Als Legitimation dafür diente meist der einfa-

che Hinweis auf ‚‚,gewichtige Gründe‘‘?%_ Die Befürworter einer gesetzlichen Be-

stimmung für BND und MAD verweisen auf Untersuchungen des US-Kongresses

über Machtmißbrauch des Central Intelligence Agency (CIA) und behaupten, daß

ein nicht hinreichend demokratisch kontrollierter Geheimdienst zur Gefahr für die

249_

Demokratie werden kann

Aufgabenzuweisung und Befugniszuweisung für BND und MAD kann man ledig-

lich dem G 10-Gesetz entnehmen. Beide Nachrichtendienste werden aber auch au-

ßerhalb des G 10-Bereichs durch gezielte Beobachtung, Sammlung und Auswer-

tung von Daten oder sonstige Eingriffsmaßnahmen tätig. Dies ist $ 2 Abs. III

PKG zu entnehmen, denn gemäß dieser Bestimmung richtet sich die Kontrolle der

Maßnahmen auf Grund des G 10-Gesetzes weiterhin nach $ 9 G10. Das PKG wäre

aber überflüssig, wenn es sich bei den übrigen Tätigkeiten der Dienste nicht um ei-

nen Eingriff handelte

250.

Für den BND hat der Chef des Bundeskanzleramtes in einer Dienstanweisung?!

vom 4. Dezember 1968 versucht, den Aufgabenkreis zu präzisieren. Diese ist aller-

dings weder geeignet, die fehlende gesetzliche Grundlage für den BND zu ersetzen,

noch bietet sie in ihrer gewollten unbestimmten Fassung hinreichende Anhalts-

punkte für eine genaue Aufgabenbestimmung.

Die Dienstanweisung sieht als Aufgabe des BND auch die ‚,Beschaffung‘‘ von In-

formationen zum Zwecke der Berichterstattung an die Bundesregierung vor. Sie

245

Schatzschneider, Ermittlungen der Ämter für Verfassungsschutz und Grundrechte,

S. 75; H. P. Schneider, Der Verfassungsschutz Grundordnungshüter, Sicherheitsdienst

oder Geheimpolizei in Narr (Hrsg.), Wir Bürger als Sicherheitsrisiko, S. 93.

246

Schlink, Die Amtshilfe, S. 275, der anheimstellt, dieses Defizit durch weitere Grundge-

setzänderungen und Zuweisung weiterer Befugnisse zu ändern.

247

Zur Kritik hieran Borgs-Maciejewski, Parlament und Nachrichtendienste in: aus Poli-

tik und Zeitgeschehen 6/1977, S. 18 m. w.N.

248

So die Eschenburg-Kommission in BT.-Drucks. VII/3083, S. 37, Denninger, Gutach-

ten, S. 42.

249

Spoo, Die Macht der Geheimdienste in Narr (Hrsg.), Wir Bürger als Sicherheitsrisiko,

S. 133.

250

Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 39.

251

Abdruck bei Stern, StaatsR. I 1977, S. 186.

165

geht damit über $ 3 BVerfSchG hinaus und schreibt dem BND eine aktivere Tätig-

keit vor. Denn anders ist naturgemäß die Aufgabe nicht zu lösen, Auskünfte zu

beschaffen über politische, militärische, wirtschaftliche und wissenschaftstechni-

sche Verhältnisse im Ausland, die wohl zu erheblichen Teilen der Geheimhaltung

unterliegen und aus offenen Quellen kaum in Erfahrung zu bringen sind?,

Es ist daher die Auffassung vertreten worden, daß für eine nachrichtendienstliche

Einrichtung wie den BND nicht die rechtsstaatliche Ausformung möglich ist, die

die Exekutive hinsichtlich ihrer Bindung an das Gesetz sowie ihre Überprüfung

durch Gerichte und gesetzgebende Körperschaften kennzeichne

t253.

Weiter ist vertreten worden, daß dem BND die Auslandsaufklärung obliege, so

daß Eingriffsermächtigungen daran scheitern, daß im Inland lebende Personen

254

davon nicht betroffen werden

. Eine Minderung der Anforderungen an einen

Gesetzesvorbehalt kann man auch darin sehen, daß die Bezeichnung ‚,Bundes-

nachrichtendienst‘‘ ähnlich dem Begriff ‚,Gemeinde‘‘, ‚,Berufsbeamtentum‘‘ eine

1955 vorgefundene Wirklichkeit aufzeigt. Eine Wirklichkeit, die ausgeht von ei-

nem Nachrichtendienst, der Auslandsaufklärung betreibt, ohne Exekutivbefug-

nisse zu besitzen.

Man wird der Auffassung zustimmen können, daß für einen Nachrichtendienst

eine gesetzlich fixierte rechtsstaatliche Ausformung nicht möglich ist. Trotzdem

wird man aber verlangen müssen, daß die Institution als solche über eine verfas-

sungsrechtliche oder gesetzliche Legitimation und über eine parlamentarische

Kontrolle verfügt. Wertet man das PKG und $ 9 G 10-Gesetz in diesem Sinne,

dann wird man die Tätigkeit des BND nicht in die Illegalität verweisen können

255.

Dieses Ergebnis enthebt jedoch nicht von einer notwendigen gesetzlichen Veranke-

rung des BND soweit grundrechtsrelevante Aktivitäten im Inland vorgenommen

werden. Wie immer man diesen Rechtszustand bewertet, jedenfalls für eine Über-

gangszeit bis zur Schaffung einer gesetzlichen Grundlage ist er hinnehmbar

256°

Spätestens nach Ablauf dieser Übergangszeit ist für die grundrechtsrelevanten

Eingriffe des BND eine gesetzliche Grundlage über die vorhandenen gesetzlichen

Erwähnungen hinaus erforderlich. Eine generalklauselartige Umschreibung der

Aufgaben und Befugnisse, ähnlich wie in $ 3 BVerfSchG, würde ausreichen.

Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit einer solchen Vorschrift wegen angeblicher

Unbestimmtheit wären wegen BVerfGE 26, 41 nicht begründet, denn das Be-

stimmtheitsgebot enthält keinen absoluten Maßstab, sondern nur einen relativen

Maßstab?”,

252

Denninger, Gutachten, S. 43. _

253

Obermayer, Gutachten, S. 8; im Ergebnis ebenso: von Münch, Gutachten, S. 16;

Kirchhof, Gutachten, S. 24.

254

Gusy, NVwZ 1983, 322; Schoreit, Innere Sicherheit in der Bundesrepublik Deutsch-

land, 1979, S. 65.

255

So aber Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 8.

256

BVerfGE 30, 1.

257

Von Münch, Gutachten S. 17.

166

Für den MAD ergibt sich eine andere Beurteilung. Seine Aufgabenzuweisung läßt

sich aus dem Verteidigungsauftrag der Bundeswehr gemäß Art. 87a GG herleiten.

Damit nimmt die Einrichtung MAD am verfassungsrechtlichen Rang der Bundes-

wehr teil?®, Die Einrichtung des MAD auf Grund der Organisationsgewalt des

BMVit6G ist rechtlich nicht zu beanstanden. Aus der Berücksichtigung des MAD

bzw. seiner Führungsdienststelle des Amtes für Sicherheit in der Bundeswehr in

verschiedenen Gesetzen, so z.B. G 10-Gesetz, PKG, BZRG, MRRG, SGB, wird

auf die Aufgabenzuweisung geschlossen. Als weiterer Gesichtspunkt wird die jähr-

liche, durch Haushaltsgesetz vorgenommene Mittelzuweisung angeführt.

Dazu ist festzustellen, daß gesetzestatbestandliche Hinweise auf die Existenz einer

Institution grundsätzlich ein gesetzliches Organisationsstatut nicht ersetzen. Der

MAD bedarf jedenfalls dann einer gesetzlichen Aufgaben- und Befugnisnorm,

wenn er in den grundrechtsrelevanten Bereich der Bürger eingreift.

Unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des BVerfG?® zur Tolerierung einer

aus Gründen des öffentlichen Wohls zwingend gebotenen, aber gesetzlich nicht

hinreichend abgestützten Staatstätigkeit ist dem MAD für eine gewisse Übergangs-

zeit die Befugnis zu Eingriffen in die Privatsphäre zuzuerkennen.

Ob für BND und MAD gesetzliche Lösungen möglich sind, muß in Zweifel gezo-

gen werden, denn gesetzliche Regelungen stehen im logischen Widerspruch zu ge-

heimdienstlichem Handeln. So wünschenswert und legitim das Anliegen, geheim-

dienstliche Tätigkeit durch gesetzliche Regelungen zu begrenzen, auch ist, letztlich

kann daraus nur ein Werk unbestimmter Rechtsbegriffe verbunden mit General-

klauseln entstehen, nicht mehr als ein rechtsstaatliches Lendentuch*®,

Die Sicherheitsüberprüfung durch den MAD

Für den Bereich der Sicherheitsüberprüfungen durch den MAD fehlt es nach wie

vor an einer klaren Rechtsgrundlage. Denn Art. 87a GG wird man allenfalls als

Aufgabenumschreibung, keinesfalls jedoch als Befugnisgrundlage ansehen kön-

nen?6!,

Daraus folgt, daß der Betroffene bei der Sicherheitsüberprüfung auf die Freiwil-

ligkeit seiner Angaben hingewiesen werden mu

ß262_

Wenn man für die Berufssoldaten auch notfalls auf $ 7ff. des Soldatengesetzes

und überwiegend wohl auf die Freiwilligkeit zurückgreifen kann, ist dieser Kom-

plex für die der Wehrüberwachung unterliegenden Personen in $ 24 Abs. VI

Wehrpflichtgesetz geregelt worden*®. Nunmehr ist der Betroffene zur Auskunft

258

259

Gusy, DÖV 1983, 60ff.

BVerfGE 30, 1.

260

Ähnlich Denninger, Gutachten, S. 46.

261

Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 39.

262

Auernhammer, BDSG, Rdnr. 5 zu $ 3; Ordemann/Schomerus, BDSG Nr. 2 zu $ 3.

263

Siehe 13. Gesetz zur Änderung des Soldatengesetzes vom 22. 6. 1980 — BGBl. I S. 58;

2. TB des BfD, S. 15; 3. TB des BfD, S. 56.

167

verpflichtet. Problematisch ist jedoch nach wie vor die Sicherheitsüberprüfung

von Beamten und Angestellten der Bundeswehr bzw. Bundeswehrverwaltung. We-

der in den Tarifverträgen noch im BRRG bzw. BBG ist die Auskunftspflicht nor-

miert.

Die bei der Sicherheitsüberprüfung von den Bundesbehörden verwendeten Frage-

bögen weisen allgemein zwar auf beamten- und tarifvertragliche Bestimmungen

hin, doch selbst bei weitester Auslegung ist diesen Bestimmungen keine Pflicht zur

Erteilung von Auskünften zu entnehmen*“,

Ein $ 9 Abs. II BDSG entsprechender Hinweis ist auch gar nicht möglich, solange

die erforderliche gesetzliche Grundlage fehlt. Generell auf Freiwilligkeit abzustel-

len, erscheint rechtlich bedenklich. Eine eindeutige Rechtsgrundlage für die

Pflicht des Betroffenen, Angaben zu machen, ist dringend erforderlich, denn die

Durchführung von Sicherheitskontrollen ist materiell unbestreitbar notwendig.

Den Sicherheitsbedürfnissen der Bundeswehr kann aber wirkungsvoller Rechnung

getragen werden, wenn der MAD bei der Erhebung von personenbezogenen Daten

auf eine eindeutige Befugnisnorm verweisen kann.

Die Inlandstätigkeit des BND

Die Tatsache, daß der Auftrag des BND auf die Auslandsaufklärung gerichtet ist

und er daher, wie es in $ 1 Nr. 2 der Dienstanweisung vom 4. 12. 1968?®© heißt —

auf innenpolitischem Gebiet nicht tätig wird —, bedeutet nicht, daß deshalb keine

Inlandstätigkeit stattfindet.

Wäre der BND ausschließlich auf Auslandstätigkeit beschränkt, dann hätte man

auf seine Erwähnung im G 10-Gesetz und im PKG verzichten können. Aufschluß-

reich ist in diesem Zusammenhang auch der Vorwurf des ehemaligen Präsidenten

des Bundesamtes für Verfassungsschutz, Günther Nollau, der BND versuche eine

beherrschende Rolle in der Bundesrepublik zu spielen und habe daher das Inland

mit einem Netz von V-Leuten überzogen*®, Trotz der organisatorischen Zielset-

zung des BND, nachrichtendienstliche Auslandsaufklärung zu betreiben, findet

diese jedoch keineswegs ausschließlich im Ausland statt. Vielmehr umfaßt sie auch

etwa die Aufklärung gegnerischer Nachrichtendienste und die Spionageabwehr,

Aufgaben, die keineswegs nur im Ausland wahrgenommen werden?”, Folglich

stellt der BND auch vielfältige Ermittlungen in der Bundesrepublik an*®, Dieser

Tatsache hat der Gesetzgeber dadurch Rechnung getragen, daß er dem BND in ei-

ner Reihe von Gesetzen Rechte eingeräumt hat, so z. B. im BZRG, MRRG, SGB.

264

2. TB des BfD, S. 7.

265

Vergleiche Abdruck bei Stern, Staatsrecht I, S. 186 sowie Guillaume-Bericht,

BT.-Drucks. VI1/3246, S. 47.

266

Der Spiegel, 2. November 1971.

267

Gusy, NVwZ 1983, 322 ff.; derselbe: DÖV 1983, 63.

268

Nachweise bei Riegel, NIW 1979, 952; Spoo in Narr (Hrsg.), S. 133.

168

Die Antragsberechtigung nach $ 4 Abs. II G 10-Gesetz verdeutlicht diesen gesetz-

geberischen Willen in besonderem Maße, denn eine Überwachung von Telefonge-

sprächen, die ausschließlich im Ausland stattfinden, ist nach dem G 10-Gesetz

nicht genehmigungsfähig. Aus der Mitwirkung des BND an Sicherheitsüberprü-

fungen ist ein weiterer Schluß auf seine Inlandstätigkeit möglich*®. Wie nachge-

wiesen, entfaltet der BND auch Aktivitäten im Inland. Daher kann das Argument,

der BND habe seinem Auftrag gemäß Auslandsaufklärung zu betreiben und

werde daher auf innenpolitischem Gebiet nicht tätig, nicht die Entbehrlichkeit ei-

ner gesetzlichen Grundlage begründen. Daraus folgt, soweit der BND Aktivitäten

im Geltungsbereich des Grundgesetzes entfaltet, ist er an die Verfassung gebun-

den?’9, Somit bedarf der BND — zumindest für seine inländische Informationsbe-

schaffung und Verarbeitung

271

— einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage, die

den Anforderungen des Grundgesetzes genügt.

Eine solche ist jedoch gegenwärtig nicht in Kraft.

d) Sind Maßnahmen notwendig heimlicher Art von $ 9 Abs. II BDSG

gedeckt?

$& 9 Abs. II BDSG verlangt für die Erhebung von Daten beim Betroffenen, daß

dieser auf die Rechtsgrundlage oder Freiwilligkeit hingewiesen wird. Das gilt

grundsätzlich für jede Art der Datenerhebung, die beim Betroffenen selbst er-

folgt*’*, In 8 11 Abs. II AEPoIG wird diese Hinweispflicht für die Beobachtung

und Befragung auch im Rahmen der polizeilichen Beobachtung wiederholt*’*. Un-

terschiedlich wird jedoch die Frage beurteilt, ob Beobachtung, Observation, Un-

tersuchung und heimliches Fotografieren die Belehrungspflicht bereits auslöst.

274

ein. Dem wird

Für eine Belehrungspflicht auch in solchen Fällen tritt Simitis

entgegengehalten, daß diese Maßnahme ohne bewußte Mitwirkung des Betroffe-

1

'275.

nen erfolge und damit keine Erhebung im Sinne des BDSG se

Dieser Auffassung wird man wohl zustimmen müssen, denn die Sicherheitsbehör-

den arbeiten in einem Bereich, in dem Maßnahmen notwendiger heimlicher Art er-

forderlich sind. Dazu gehört unter anderem das Ausforschen, Observieren und

Beobachten von Personen.

Die Nichterkennbarkeit derartiger Maßnahmen der Informationsbeschaffung, die

Anonymität der Personen, welche sie durchführen, und die Geheimhaltung nahe-

269

270

BT.-Drucks. VI1/3246, S. 10.

Evers, Die Polizei 1980, 240.

271

Siehe zur Auslandsgeltung der Grundrechte Bleckmann, Allgemeine Grundrechtsleh-

ren 1979, S. 49. ‘

272

Ordemann/Schomerus, BDSG Nr. 2 zu $ 9; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbe-

hörden, S. 11.

273

Siehe dazu Begründung zu $ 11 AEPolG.

274

Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 11.

275

Auernhammer, BDSG, Rdnr. 35 zu $ 9.

169

zu aller Vorgänge sind durch die Geheimhaltungsvorbehalte der $& 39 BRRG, 99

VwGO, 12 Abs. II, 13 Abs. II und III, 19 Abs. II und IV BDSG rechtlich gegen-

über dem Betroffenen abgesichert.

Es stehen sich somit auf der einen Seite die Positionen des Betroffenen auf Schutz

vor totaler Ausforschung seiner Persönlichkeit und auf der anderen Seite die Posi-

tion der Sicherheitsbehörden effektiv zu arbeiten gegenüber. Das Spannungsver-

hältnis dieser beiden Positionen kann nur unter Berücksichtigung allgemeiner Ver-

fassungsrichtlinien gelöst werden. Als Maßstäbe kommen hier die konkrete Auf-

gabenstellung der jeweiligen Behörden (Zweckgefährdung), eine Zuordnung von

Persönlichkeitsrechten und staatlichem Sicherheitsbedürfnis sowie das Rechts-

staatsprinzip mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und die Willkürschran-

ken in Betracht.

Es wird auch zu bedenken sein, daß die strikte Beachtung der Hinweispflicht mit

den Auskunftsverweigerungsrechten des BDSG kollidiert?’°. Insoweit besteht in-

nerhalb des BDSG ein Widerspruch.

Es kann jedoch daran gedacht werden, nach Abschluß der notwendigerweise

heimlichen Maßnahmen den Beobachteten, Belauschten analog dem Rechtsgedan-

ken in $ 101 Abs. I StPO und $ 5 Abs. V G 10-Gesetz zu benachrichtigen. Eine

solche Benachrichtigung wäre jedoch nur möglich, wenn dies ohne Zweckgefähr-

dung möglich ist.

Fraglich ist jedoch, ob der Verwaltungsaufwand einer solchen nachträglichen Be-

nachrichtigung in angemessenem Verhältnis zum angestrebten Erfolg steht. Dies

muß verneint werden, denn über den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwal-

tung ist für unbemerkte rechtmäßige staatliche Handlungen, sofern sie nicht ledig-

277

lich Belastungen und keine Eingriffe darstellen

‚ ein gewisser Rechtsschutz ge-

währleistet. Für derartige Belastungen kann somit die Hinweispflicht des $ 9

Abs. II BDSG nicht greifen.

e) Erforderlichkeit im Sicherheitsbereich

Voraussetzung der Speicherung und Verarbeitung von personenbezogenen Daten

gemäß $ 9 BDSG ist die Erforderlichkeit der Erfüllung des zuständigkeitsgemäß

wahrgenommenen staatlichen Zwecks. Dieser Erforderlichkeitsgrundsatz des $ 9

Abs. I BDSG stellt nichts grundsätzlich Neues dar. Er ist wie Rechtmäßigkeit und

Zuständigkeit ein allgemeiner Maßstab des Verwaltungshandelns

278_

Die Technisierung der Informationsverarbeitung hat die Bedeutung des Erforder-

lichkeitsgrundsatzes gesteigert. Mit der Möglichkeit, große Datenmengen auf

276 Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 11.

277 Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 23; a. A. Riegel, Datenschutz bei den Sicher-

heitsbehörden, S. 11.

278 Ordemann/Schomerus, BDSG, Anm. 1.3 zu $ 9.

170

kleinstem Raum vorzuhalten, wollte der Gesetzgeber durch das Erforderlichkeits-

merkmal eine Einschränkung vornehmen. Daher bezieht das Erforderlichkeitskri-

terium sich auf den Vorgang der Speicherung selbst; nicht ausreichend ist, daß le-

diglich die Erlangung zur Aufgabenerfüllung erforderlich ist. Vielmehr muß die

Aufgabe gerade durch die Perpetuierung erfüllt werden. Dies ist jedenfalls dann

nicht der Fall, wenn Informationen lediglich in der Gegenwart, nicht aber in der

Zukunft Hinweise auf Gefahren für die jeweiligen Schutzgüter enthalten. Erfor-

derlich ist die Speicherung, wenn sie zur konkreten Aufgabenerfüllung im Sicher-

heitsbereich geeignet und zweckmäßig ist?’”*. Unerheblich ist dabei, ob die Daten

von sicherheitsdienstlicher Relevanz sind oder nicht, denn $ 9 Abs. I BDSG stellt

ausschließlich auf die Aufgaben der Sicherheitsbehörden ab. Dabei verfolgt, wie

bereits ausgeführt, das Erforderlichkeitskriterium den Zweck, daß sich der Staat

bei der Speicherung auf das zu seiner Aufgabenerfüllung erforderliche Minimum

beschränkt*®, Wenn dem so ist, dann kann die Auffassung nicht richtig sein, daß

Datenverarbeitung immer dann rechtswidrig ist, wenn die Aufgabe auch ohne Da-

tenverarbeitung zu erfüllen sei*?!, Richtiger dürfte sein, daß nicht die Unterschei-

dung nach manueller oder DV-Aufgabenerfüllung bedeutsam ist, sondern die Be-

achtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. In solchen Fällen wird nämlich die

Speicherung bereits wegen der mit ihr einhergehenden spezifischen Gefahr unver-

hältnismäßig.

Eine solche Interpretation kollidiert jedoch mit dem Willen des Gesetzgebers*®?

und verschließt sich dem Anliegen der Rationalisierung

283 i

Die Auffassungen zur Bewertung der unter Mißachtung des Erforderlichkeits-

grundsatzes gespeicherten und übermittelten Daten sind uneinheitlich.

Vertreter der Auffassung, daß jede Datenspeicherung einen Rechtseingriff dar-

stellt, kommen zu dem Ergebnis, daß die Verletzung des Erforderlichkeitsgrund-

satzes zur Rechtswidrigkeit des Speicherungs- und Verarbeitungsvorganges

führt?®,

Dieser Auffassung ist jedoch nicht zuzustimmen, denn der Erforderlichkeits-

grundsatz ist kein eigenständiger Datenschutzgrundsatz in dem Sinne, daß jede

279 Gallwas/Schneider/Schwappach/Schweinoch/Steinbrink, Datenschutzrecht, Kom-

mentar und Vorschriftensammlung, Loseblattausgabe, Stuttgart etc. 1978 f. — Gall-

was u.a. — Rdnr. 11 zu $ 9; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 12;

Auernhammer, BDSG, Rdnr. 4 zu $ 9.

280

Simitis u.a., BDSG-Kommentar, Rdnr. 17 zu $ 9; BVerfG in EuGRZ 1983, 589.

281

So aber im Prinzip Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 11; derselbe:

Polizei- und Ordnungsrecht, S. 187.

282

Siehe amtliche Begründung zu $ 7 BT.-Drucks. VI1/1027, S. 24.

283

Simitis, u.a., BDSG-Kommentar, Rdnr. 18 zu $ 9.

284

Denninger, Gutachten, S. 18; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 5;

derselbe: Polizeispiegel 1982, 17ff.; VG Berlin, Urt. vom 29. 10. 1980 — VG IA

242/78 — S. 6.

171

nicht erforderliche Speicherung schutzwürdige Belange beeinträchtige?®. Aller-

dings kann aus den Worten ‚‚,erforderlich ist‘‘ hergeleitet werden, daß die Speiche-

rung von Daten auf Vorrat unzulässig ist?®. Dem Maßstab der Erforderlichkeit

wird man jedoch eher gerecht, wenn der Speicherung eine Prognoseentscheidung

vorausgeht. Eine solche Prognose wäre richterlicher Überprüfung zugängig, nicht

jedoch richterlich ersetzba

r287 i

$ 9 BDSG berücksichtigt seinem Wortlaut nach nicht die Tatsache, daß die Vor-

schrift eine Ermächtigungsgrundlage für Grundrechtseingriffe darstellt*®. Bei sei-

nem Vollzug sind in jedem Einzelfall die Grundsätze des Übermaßverbots, also die

Geeignetheit, Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit besonders auch im Hin-

289

blick auf den Grundrechtsschutz des Betroffenen zu beachten

. Sofern im Ein-

zelfall der Grundrechtsschutz des Betroffenen die Belange der Sicherheitsbehör-

den überwiegt, so ist die Speicherung unzulässig. Das Übermaßverbot als Grenze

der Speicherkompetenz bezieht sich dabei nicht nur auf die Tatsache der Speiche-

rung als solche, sondern auch auf den Inhalt der gespeicherten Daten“*”.

III. Beurteilung der Veränderung von Daten, $ 9 Abs. I BDSG

Der Gesetzgeber hat das Verändern als eine eigene Phase der Datenverarbeitung

neben Speichern und Löschen angesehen?*?!.

Verändern als inhaltliche Umgestaltung liegt immer dann vor, wenn die auf dem

Datenträger festgehaltene Information ganz oder teilweise durch eine andere er-

setzt oder wenn sie durch zusätzliche Informationen ergänzt wird*?,

Die Voraussetzungen für die Zulässigkeit der Veränderung sind nach $ 9 Abs. I

BDSG die gleichen wie für die Zulässigkeit der Speicherung geschützter Daten.

Daher konnten beide Phasen der Datenverarbeitung in einer Vorschrift vereinigt

werden; der Referentenentwurf und der Regierungsentwurf gingen noch von ge-

trennten Normen aus?®, Der wesentliche Normgehalt liegt damit im Verbot einer

285

Gallwas u. a., BDSG-Kommentar, Rdnr. 12f. zu $ 9; ebenso: Ordemann/Schomerus,

BDSG, Anm. 1.3 zu $ 9.

286

So auch Bull, Entscheidungsfragen in Sachen Datenschutz ZRP 1975, 12; Simitis,

NJW 1977, 734; Simitis u.a., BDSG-Kommentar, Rdnr. 21 zu $ 9.

287

BVerwGE 39, 179; VGH München in DÖV 1976, S. 423.

288

Riegel, RiA 1981, 49f.

289

Denninger, Gutachten, S. 31.

290

Gusy, NVwZ 1983, 322f.

291

Auernhammer, BDSG, Rdnr. 13 zu $ 9 und Rdnr. 38 — Einleitung —.

292

Ähnlich, Begründung zu $ 9 des Referentenentwurfs, Anhörung 1972, S. 397; amtliche

Begründung zum Gesetzentwurf eines BDSG, BT.-Drucks. VII/1027, S. 25.

293

Siehe 8 6 und $ 9 des Referenten- und Regierungsentwurfs eines BDSG, Anhörung

1972, S. 394, 397 sowie BT.-Drucks. VII/1027, S. 24f.; Ordemann/Schomerus,

BDSG, Anm. 1 zu $ 9.

172

Sinnentstellung der gespeicherten Daten zum Nachteil des betroffenen Bürgers,

294°

insbesondere einer Verfälschung

Für den Sicherheitsbereich liegt dabei die Gefahr dort, wo durch Erkenntnisanfra-

gen eine Vielzahl unbedeutender und unbewerter Informationen zusammengefügt

und so zu einem Datenzerrbild werden. Deshalb liegt der erweiterte Sinn der spe-

ziellen Regelung des Veränderns auch darin, keine Regelungslücke bei der Daten-

verarbeitung entstehen zu lassen

295°

IV. Die Phase der Datenübermittlung

Bei der Übermittlung von Daten im Sicherheitsbereich hat sich die Diskussion auf

die Frage konzentriert, ob jede Befassung mit personenbezogenen Informationen,

hier insbesondere die Weitergabe dieser Informationen, einer spezifischen Befug-

nisnorm bedürfen oder ob es genügt, daß die Übermittlung zur Erfüllung der Auf-

gaben der übermittelnden oder empfangenden Behörde erforderlich ist. Während

die Rechtsprechung des BVerfG*” — Scheidungsakten — noch von einem zulässi-

gen Informationsaustausch zwischen Behörden ausging, wenn hierfür ein rechtfer-

tigender Grund vorlag und lediglich für sensitive Informationen etwas anderes gel-

298

. Ausgehend

ten ließ??”, setzt das Gericht mit dem Zensus-Urteil neue Maßstäbe

davon, daß die freie Entfaltung der Persönlichkeit unter den modernen Bedingun-

gen der Datenverarbeitung den Schutz des einzelnen gegen unbegrenzte Erhebung,

Speicherung, Verwendung und Weitergabe seiner personenbezogenen Daten vor-

aussetzt, konzipiert das Gericht nunmehr ein Recht auf ‚,informationelle Selbst-

bestimmung‘‘. Einschränkungen dieses Rechts sollen nur im überwiegenden Allge-

meininteresse zulässig sein.

Werden Einschränkungen gemacht, bedürfen diese nach Art. 2 Abs. I GG einer

verfassungsgemäßen gesetzlichen Grundlage. Dazu gehört, daß die Voraussetzun-

gen und der Umfang der Beschränkungen klar und erkennbar normiert werden”,

Daran mangelt es jedoch im Sicherheitsbereich. Die Erforderlichkeit zur Aufgabe-

nerfüllung ersetzt nicht die Übermittlungsnorm, sie wird den Maßstäben des

BVerfG nicht gerecht*®,

Nach anderer Auffassung sollen personenbezogene Informationen, die eine be-

stimmte Behörde für ihre Aufgabenerfüllung erhoben und gespeichert hat, grund-

— ——

294

Auernhammer, BDSG, Rdnr. 14 zu $ 9.

295

Simitis, u.a., BDSG-Kommentar, Rdnr. 120 zu $ 9; Riegel, Datenschutz bei den Si-

cherheitsbehörden, S. 17.

296

BVerfGE 27, 344.

297

So auch Evers, Die Polizei 1980, 236.

298

BVerfG in EuGRZ 1983, 588f.

299

BVerfGE 45, 400.

300

BVerfGE 53, 30; 63, 131 und insbesondere BVerfG in EuGRZ 1983, 588 f.

173

sätzlich an den jeweiligen Verwaltungszweck gebunden sein und nicht ohne weite-

res anderen Stellen zur Verfügung gestellt werden dürfen?“!. Diese Zweckbindung

soll besonders bei der Übermittlung von Daten an und von Sicherheitsbehörden

Bedeutung haben. Die Vertreter dieser Auffassung — von Bull?® als neue Lehre

bezeichnet — sehen in der Erhebung, Sammlung, weiteren Verarbeitung und

Übermittlung von Informationen über Personen einen Eingriff in die Rechts-

sphäre des Betroffenen. Sie fordern daher für jeden dieser Vorgänge ohne Rück-

sicht auf die Schutzbedürftigkeit und Schutzwürdigkeit der erfaßten Informatio-

nen und die Zielrichtung sowie die Zielrichtung und Intensität der staatlichen

303_

Maßnahme eine hinreichend bestimmte gesetzliche Ermächtigung

Begründet wird dies damit, daß die Übermittlung personenbezogener Informatio-

nen diese erneut entprivatisiert und die Dispositionsbefugnis des Bürgers über

seine Privatheit, die mit der Erhebung nicht vollständig endet, verletz

304

Dagegen ist eingewandt worden, der Gedanke der ‚,Einheit der Staatsgewalt‘‘

rechtfertige bereits eine unbeschränkte Weitergabe von personenbezogenen Infor-

mationen

305

°

Dem kann jedoch nicht gefolgt werden, denn Einheit der Staatsgewalt bedeutet,

daß die Herrschaft als Letztentscheidungsrecht beim Staat monopolisiert sein

muß. Inhaltliche Regelungen über deren Ausübung lassen sich diesem Postulat

noch nicht entnehmen*®, Vielmehr geht gemäß Art. 20 Abs. II GG alle Staatsge-

walt vom Volke aus; die Ausübung ist erst im zweiten Satz unter Beachtung des

Grundsatzes der Gewaltenteilung geregelt. Daraus wird deutlich, daß die in Ver-

fassung und Gesetzen geforderten Organisations- und Zuständigkeitsdifferenzie-

rungen nicht nur dem Zweck der möglichst effektiven staatlichen Aufgabenerfül-

lung, sondern zugleich der Freiheitssicherung der Bürger dienen. Daher bedeutet

307.

Aufgaben- und Mitteldifferenzierung stets auch Informationsdifferenzierung

Damit ist der Meinungsstreit über die Informationsübermittlung

— generelle Zulassung der Informationsübermittlung unter Vorbehalt der Erfor-

derlichkeit

oder

301 Riegel, RiA 1981, 49; derselbe: Die Polizei 1981, 235.

302

Bull, DÖV 1979, 691; differenziert a. A. BVerfG in EuGRZ 1983, 589, Das Gericht

läßt eine derart enge und konkrete Zweckbindung bezogen auf das Volkszählungsge-

setz 1983 nicht zu.

303

Bull, DÖV 1979, 691; Riegel, RiA 1981, 49; derselbe: Die Polizei 1981, 235; Daten-

schutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 5; Simon/ Taeger, Rasterfahndung, S. 33ff.;

Schwan, VerwArch. 1975, 134; W. Schmidt, JZ 1974, 242; Denninger, ZRP 1981, 232;

Schoreit, ZRP 1981, 75; Steinmüller, u.a., Grundfragen des Datenschutzes, S. 93ff.;

siehe grundlegend zum Informationseingriff Schlink, Die Amtshilfe, S. 188.

304

Gusy, NVwZ 1983, 322 m. w.N.

305

Vgl. Sondervotum Wand, BVerfGE 39, 386ff.

306

Bull, DÖV 1979, 689ff.; ebenso: Gusy, NVwZ 1983, 322f.

307

Denninger, ZRP 1981, 233; Bull, DÖV 1979, 691; Lisken, NJW 1982, 1486.

174

— Übermittlung nur auf Grund einer spezialgesetzlichen Befugnisnorm

nicht entschieden.

Eine Entscheidungshilfe kann jedoch die Tatsache sein, daß der Gesetzgeber vor

Verabschiedung des BDSG durch eine Vielzahl von speziellen Übermittlungsrege-

lungen die Verwaltung in den Stand versetzte, ihre Aufgaben ordnungsmäßig zu

erledigen, ohne diese Regelungen als Ermächtigungen so auszugestalten, daß sie

im Rahmen der Anforderungen des Grundgesetzes an Grundrechtseingriffe Be-

stand haben könnten.

Ob und wie weit diese speziellen Übermittlungsvorschriften die Regeln des BDSG

begrenzen oder ergänzen, ist noch keineswegs abschließend geklärt?®. Da sich

eine grundsätzliche Klärung für alle Bereiche nicht erreichen läßt, müssen bei der

Bewertung die aufgabenspezifischen Unterschiede und die differenzierten Befug-

nisse der Behörden Berücksichtigung finden. Dies ergibt sich aus $ 45 BDSG,

denn in dieser Norm wird dem Bedürfnis nach bereichsspezifischen Regelungen

Ausdruck verliehen. Solchen Regelungen wird grundsätzlich Vorrang vor der An-

wendung von Vorschriften des BDSG eingeräumt *.

Entscheidend für eine akzeptable Lösung der Übermittlungsfrage beim Umgang

mit personenbezogenen Informationen ist jedoch die Interpretation des $ 10

BDSG.

1. Die Übermittlungsregeln des BDSG, 88 10, 11

Nach 8 10 BDSG ist die Übermittlung personenbezogener — nicht durch ein Be-

rufsgeheimnis besonders geschützter — Informationen immer dann zulässig, wenn

sie zur rechtmäßigen Erfüllung der in der Zuständigkeit der übermittelnden Stelle

oder des Empfängers liegenden Aufgaben erforderlich ist. Daraus ist gefolgert

worden, daß damit ein sehr großzügiger Rahmen für die Informationsübermitt-

lung abgesteckt wird, der mit der pauschalen Abstellung auf die Erforderlichkeit

für die eigene Aufgabenstellung vor allem im Sicherheitsbereich irrelevant wird*!.

Dies gilt deshalb, weil den Sicherheitsbehörden kraft Gesetz oder innerdienstlicher

Weisungen größtenteils engere Bindungen auferlegt wurden, als diese nach $ 10

BDSG notwendig wären.

Es ist die Meinung vertreten worden, $ 10 BDSG stehe unter dem Vorbehalt ein-

Schränkender verfassungsrechtlicher Überlegungen und müsse auch nach dem Ge-

setzeszweck strikt einschränkend interpretiert werden. Das BDSG habe die Vertei-

lung von Informationen zum Gegenstand von Rechtsnormen gemacht, es ratio-

308 Vgl. W. Schmidt, ZRP 1979, 188f. m.w.N.; Simitis u.a. BDSG-Kommentar,

Rdnr. 5SOff. zu $ 10.

3

Denninger, Gutachten, S. 10.

310 Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 18.

175

niere Informationen, um Macht einzuschränken, es intendiere im Interesse des

Datenschutzes Abstriche an der Effektivität der Verwaltung?!!. Dies gebiete auch

die Verfassung, denn der Grundsatz der Gewaltenteilung gebiete auch eine infor-

mationelle Gewaltenteilung. Daher brauche der Bürger Datenverarbeitung nur zu

dulden, wenn das Gesetz sie erlaube. Es sei daher für die Informationsübermitt-

lung die Zustimmung des Betroffenen oder eine besondere materielle Rechts-

312

grundlage zu fordern

. Noch weiter geht Riege

1313

mit der These, der Empfänger

der Information müsse auch zu ihrer Erhebung befugt sein. Daraus folgert er, daß

die Übermittlung nach 8 10 Abs. I BDSG nur dann rechtmäßig ist, wenn die Da-

ten einmal für die Aufgabenerfüllung der übernehmenden Stelle erforderlich sind,

und diese im konkreten Fall die Befugnis zur Erhebung selbst hätte.

Dem kann jedoch nicht gefolgt werden, denn damit würde man eine Interpreta-

tion gutheißen, die dem Wortlaut und der Systematik des Gesetzes wider-

spricht?!*, Zum anderen würde dies ein Akzeptieren der informationellen Gewal-

tenteilung, die man bisher aber lediglich als eine Forderung, eine Aufforderung

zur Weiterentwicklung des Gewaltenteilungsgedankens ansehen kann, bedeu-

ten

315°

Daß die informationelle Gewaltenteilung bisher kein unmittelbar geltender

Rechtssatz ist, ergibt sich, wie Ruckriegel systematisch darstellt, daraus, daß das

Prinzip der Gewaltenteilung seinem Ursprung nach ein Gegenprinzip gegen die

Einheit der Staatsgewalt, nicht aber ein Gegenprinzip gegen die Einheit der Ver-

waltung ist. Bei der Übernahme des Gewaltenteilungsprinzips auf den Verwal-

tungsinnenbereich muß man sich zwangsläufig mit der Verwaltungsorganisation

befassen. Dabei wird deutlich, daß die Verwaltungsorganisation weniger der Ge-

waltenteilung als vielmehr der rationellen Erledigung der Verwaltungsaufgaben

dient. Geht man weiter davon aus, daß Gewaltenteilung auch Gewaltenhemmung

bedeutet, dann werden die Schwierigkeiten der Übertragung auf den Verwaltungs-

innenbereich besonders deutlich?!®.

Richtig dürfte sein, in $ 3 BDSG die Begründung eines Gesetzesvorbehalts zu se-

hen, der die Datenverarbeitung von einer Zulassung durch das Gesetz abhängig

311

Bull, NJW 1979, 1179; derselbe: DÖV 1979, 691; Herold, RuP 1980 2/80, S. 79; Rie-

gel, RiA 1981, 50.

312

Bull, DÖV 1979, 692.

313

Riegel, Probleme des Datenschutzes im Bereich polizeilicher Tätigkeit, Die Polizei

1978, 272; derselbe: Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 18; so auch Schlink,

Die Amtshilfe, S. 248 unter Darstellung des Meinungsstreits.

314

Evers, Die Polizei 1980, 237.

315

Ruckriegel, Datenschutz und Datenübermittlung in der öffentlichen Verwaltung, ÖVD

1979, 14; im Prinzip ebenso Schlink, Die Amtshilfe, S. 31, weil ein aus dem Rechts-

staatsprinzip abzuleitendes Gebot klarer und fester Kompetenz- und Zuständigkeitsab-

grenzungen noch kein inhaltliches Kriterium für die Abgrenzungen erkennen lasse.

316

Eine ausführliche Darstellung des Meinungsstandes zur Gewaltenteilung in der Verwal-

tung findet sich bei Schlink, Die Amtshilfe, S. 1—31.

176

macht. In diesem Fall ist $ 10 BDSG bei der Übermittlung nicht besonders ge-

schützter Daten die erforderliche Zulassungsnorm. Gestattet wird die Übermitt-

lung immer dann, wenn sie zur rechtmäßigen Erfüllung der Aufgaben einer der be-

teiligten Behörden erforderlich ist.

Denkbar ist aber auch, in $ 10 BDSG eine Einschränkung des Schutzes der Person

— Art. 2 Abs. I GG — zu sehen und die Informationsübermittlung unter den

Vorbehalt der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit zu stellen

317_

Nur so erfolgt eine dem Wortlaut und System des Gesetzes gerecht werdende In-

terpretation, die den von Bull und Riegel geforderten Verrechtlichungsprozeß?!?

in vertretbaren Grenzen hält. Grenzen, die sowohl im Interesse des Schutzes der

Privatsphäre als auch im Interesse der Funktionstüchtigkeit der Verwaltung ak-

zeptabel sind?!?,

So gesehen stellt die Übermittlungsregelung des $ 10 Abs. I BDSG eine Ausfor-

mung des Amtshilfegrundsatzes des Art. 35 Abs. I GG und seiner verfahrens-

rechtlichen Normierung im VwVfG — 8 Sff. — dar*®, Als Besonderheit dieser

speziellen Ausformung gilt neben dem Erforderlichkeitsgrundsatz die Zuständig-

keit der übermittelnden oder empfangenden Stelle. Während beim übrigen Ver-

waltungshandeln die ‚,rechtmäßige Aufgabenerfüllung‘‘ Zuständigkeit und Er-

messensschranken wie Differenzierungsverbot und Übermaßverbot einschließen,

wird im BDSG eine Konkretisierung durch den Erforderlichkeitsgrundsatz und

das Erfordernis der Doppelzuständigkeit herbeigeführt.

In diesem Sinne ist auch $ 10 Abs. I1S. 2 BDSG zu interpretieren. Neben den An-

forderungen des Satzes 1 an die Übermittlung und dem Schutz der Spezialnormen

für Berufs- oder besondere Amtsgeheimnisse tritt die besondere Zweckbindung.

Diese Daten dürfen nur mehr übermittelt werden, wenn der Empfänger sie zur Er-

füllung des gleichen Zwecks benötigt, zu dem sie die übermittelnde Stelle erhalten

Die Übermittlungsregelung des $ 11 BDSG erlangt für den Sicherheitsbereich nur

eine begrenzte Bedeutung, so z.B. bei der Datenübermittlung an Beliehene —

Straßenverkehrsamt und Technischer Überwachungsverein —. Soweit im Sicher-

heitsbereich Statistiken zu führen oder durch Rechtsvorschriften bestimmte Aus-

kunfts- oder Veröffentlichungspflichten bestehen, greift $ 11 BDSG ein. In sol-

317

Simitis, u.a., BDSG-Kommentar, Rdnr. 33 zu $ 10.

318

Bull, DÖV 1979, 692; Riegel, Die Polizei 1978, 272; derselbe: Datenschutz bei den Si-

Cherheitsbehörden, S. 18.

319

Mit gleichem Ergebnis Evers, Die Polizei 1980, 237.

320

Auernhammer, BDSG, Rdnr. 6 zu 8 10; Ordemann/Schomerus, BDSG 1.1 zu $ 10;

Schlink, Die Amtshilfe, S. 246 ff.

321

Diese Spezialregelung ist mitunter unberechtigt auf Abs. IS. 1 übertragen worden, sie-

he Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 18.

322 A.A. Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 19; Bull, DÖV 1979, 689.

177

chen Fällen kann die Vorschrift als eigenständige Rechtsgrundlage der Übermitt-

lung von Daten herangezogen werden

322_

Die Forderungen des Datenschutzes an Übermittlungsregelungen dürfen nicht so

hoch geschraubt werden, daß letztlich eine Abkehr von der elektronischen Über-

mittlung erfolgt und unkontrollierbare Ersatzlösungen gefunden werden. Daten-

schutz und elektronische Übermittlung müssen letztlich einen Bestand an effizien-

terer Aufgabenerfüllung zurücklassen. Außerdem darf bei der Datenkontrolle

nicht der Eindruck entstehen, daß die Kontrolle staatlichen Handelns wichtiger sei

als das staatliche Handeln selbst

323°

2. Der unzulässige Weg über die Amtshilfe

Durch die automatisierte Datenverarbeitung hat das Amtshilferecht eine neue

Qualität erhalten. Während früher im wesentlichen Einzelinformationen auf lan-

gen Übermittlungswegen transportiert wurden, können heute Informationsmassen

in kürzester Zeit erhoben, übermittelt und ausgewertet werden. Daraus und aus

der Geheimnistuerei der Sicherheitsbehörden ist hergeleitet worden, daß die Miß-

brauchsgefahr der Amtshilfe außerordentlich gestiegen ist. Besonders soll dies in

den Fällen gelten, bei denen eine spezielle Rechtspflicht bei der Übermittlung per-

sonenbezogener Informationen fehlt?*. Danach soll das Amtshilferecht dem In-

formationsaustausch nicht gerecht werden

325_

Art. 35 Abs. I GG statuiert ausdrücklich die generelle und umfassende Pflicht zu

zwischenbehördlichem Beistand, damit wird die gegenseitige Behördenhilfe zu ei-

nem Verfassungsgebot. Horizontale und vertikale Ausdifferenzierungen der öf-

fentlichen Gewalt entpflichten dabei nicht von gegenseitigem Behördenbei-

stand?®, Der Gegenstand des Art. 35 GG setzt für die bzw. zwischen den Behör-

den unmittelbar geltendes Recht. Das Recht der Amtshilfe ist dabei als staatliches

Innenrecht Staatsorganisationsrecht.

Der grundgesetzliche Behördenbegriff ist sinnvariabel, von aufgabenbezogener

wechselnder Bedeutung. Art. 35 GG berechtigt und verpflichtet, trotz des mißver-

ständlich engen Wortlautes, nicht allein die Behörden der unmittelbaren Bundes-

bzw. Landesverwaltung, sondern alle Behörden in Bund und Ländern?’. Damit

323 So auch Rebmann, Kriminalistik 1982, 154, mit sonst wenig überzeugenden Argumen-

ten.

324

Denninger, Einführung in Probleme des Amtshilferechts, insbesondere im Sicherheits-

bereich, JA 1980, 280; 1. TB des BfD in Zur Sache 2/79 — Vorwort — S. 8; Riegel,

Amtshilfe und Übermittlung personenbezogener Daten im Bereich der Sicherheitsbe-

hörden, Die Polizei 1980, 349; Schlink, Die Amtshilfe, S. 261.

325

Siehe die Gutachten zu den Grundlagen des Datenschutzes im Auftrag des BMI in

BT.-Drucks. V1/3826, S. 111f.

326

Meyer-Teschendorf, Die Amtshilfe, JuS 1981, 187.

327

V. Mangold-Klein, GG-Kommentar, Anm. III 1.2 zu Art. 35; Meyer-Teschendorf, JuS

1981, 188; a. A. Riegel, Die Polizei 1981, 235; Bull, DÖV 1979, 692.

178

ist klargestellt, daß Art. 35 Abs. I GG einen formellen Rahmen des Verhältnisses

zwischen zwei Behörden, ohne das Gewaltenteilungsprinzip zu berühren, be-

schreibt. Fraglich ist jedoch, ob Art. 35 GG ein Gebot enthält, rechtliche Zustän-

digkeiten zu beachten*®, Fraglich ist weiter, ob die allgemeinen Bestimmungen

der Amtshilfe nach Art. 35 Abs. I GG eine ausreichende Rechtsgrundlage für die

Übermittlung personenbezogener Daten darstellen

329°

Geht man davon aus, daß Amtshilfe der Ausdruck der ‚,Uneinheit‘‘ der Staatsge-

walt ist und deren Folgen mildern soll, kann in dieser Verfassungsbestimmung

kein Gebot der Beachtung rechtlicher Zuständigkeiten gesehen werden. Dies er-

gibt sich auch daraus, daß auch die Justizbehörden in den Beistands- und Hilfe-

verbund der Amtshilfe einbezogen sind.

Amtshilfeverpflichtung ist also zwingende Folge moderner Staatlichkeit ohne

Grenzziehung durch Zuständigkeiten??.

Die Frage, ob Informationsgewinnung über Amtshilfeersuchen rechtlich zulässig

ist, wird in der Literatur uneinheitlich entschieden??!.

Soweit man in Art. 35 Abs. I GG eine verfahrensrechtliche Regelung der behördli-

chen Beistandspflicht sieht, die geeignet und bestimmt ist, der rechtmäßigen Erfül-

lung der gesetzlich zugewiesenen Aufgaben der ersuchenden Behörde zu dienen,

SO wird man die Grenze des Amtshilferechts an den Rechten und Befugnissen der

ersuchenden Behörde ermitteln müssen

332_

Dies kann zu einer Lösung der datenschutzrechtlichen Problematik mit unter-

schiedlichen Ergebnissen führen. Erlaubt ist demnach für die ersuchte Behörde,

was auch für die ersuchende Behörde erlaubt ist. Von der Amtshilfe ausgeschlos-

sen bleiben dann alle Handlungen und Maßnahmen, die zu einer Kompetenzaus-

weitung der ersuchenden Behörde führen

333_

328 So aber Simon/Taeger Rasterfahndung, S. 69; a. A. Klückmann, Bundesgrenzschutz

und Land im Anforderungsfall des Art. 35 Abs. II GG unter Berücksichtigung allge-

meiner Amtshilferegelungen, DÖV 1976, 333; Wolf/Bachof, Verwaltungsrecht Bd. II

S. 123.

329

Bestritten von Denninger, ZRP 1981, 233; derselbe: Gutachten, S. 12; Bull, DÖV

1979, 692; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 19; Schlink, Die Amts-

hilfe, S. 202, der für alle Phasen der Datenverarbeitung ein Spezialgesetz verlangt.

330

So auch Ruckriegel, ÖVD 1979, 12; a. A. Schlink, Die Amtshilfe, S. 202.

331

Als Beispiele können hier die im Auftrag des BMI erstatteten Gutachten von Dennin-

ger, Obermayer, von Münch, Evers und Martens, Anlage zum 2. Dateienbericht des

BMI vom 19. 3. 1980 an den Vorsitzenden des Innenausschusses des Deutschen Bun-

destages, dienen.

332

So auch BVerfGE 34, 336 mit der Aussage, daß Art. 35 Abs. I GG ‚‚,nichts über Inhalt

und Umfang der Rechts- und Amtshilfe aussagt‘‘.

333

Lisken, NJW 1982, 1481; Roll, Amtshilfe für den Verfassungsschutz, NJW 1979, 239;

Bull, DÖV 1979, 689; Simon/Taeger, Rasterfahndung, S. 69; mit Recht a. A. Schlink,

Die Amtshilfe S. 236, da diese Auffassung weder von Verfassungs- noch Grundrechts-

wegen begründbar ist.

179

Daraus folgt, daß bei der Informationsgewinnung der Weg über die Amtshilfe

nicht generell als unzulässiger Weg bezeichnet werden kann. Erst die Überschrei-

tung der eigenen spezifischen Rechte und Befugnisse, z.B. des Trennungsgebots

zwischen Polizei und den Nachrichtendiensten, mit Hilfe der Amtshilfe macht den

Amtshilfeweg unzulässig

334_

Bei der Beurteilung darf jedoch nicht in den Fehler verfallen werden, von der

Amtshilfe im Eingriffsbereich zu verlangen, daß mit ihr keinerlei Zuständigkeits-

erweiterung einhergeht, denn dies würde bedeuten, Amtshilfe im Eingriffsbereich

gänzlich zu unterbinden. Eine derartige Auffassung ist weder mit Art. 35 Abs. I

GG noch mit den Normen des VwVfG vereinbar und begründbar*. Der Meinung

von Bull® zu diesem Komplex kann nicht gefolgt werden, weil bei seiner Diffe-

renzierung zwischen abstrakter und konkreter Zuständigkeit ein Einzel- und Aus-

nahmerecht übrig bliebe. Dies ist, wie W. Schmidt??” überzeugend nachweist, je-

doch nicht der Fall.

Unbedenklich erscheint die Anwendung der generalklauselartigen Bestimmungen

der Amtshilfe danach bei paralleler sachlicher Zuständigkeit, weil dies grund-

rechtsneutral wirkt. Grundrechtsrelevant und daher einer spezifischen Regelung

bedürftig sind Amtshilfeersuchen zwischen Behörden mit divergierender sachli-

cher Zuständigkeit ?8.

Da in der Erfüllung derartiger Ersuchen ein Eingriff zu sehen ist?”, kann die

Amtshilfe hier nicht weiterhelfen, sie ist unzulässig.

a) Grenzen der Amtshilfe

Ist unter den Voraussetzungen der Amtshilfe die ersuchende Behörde verpflichtet,

ihr Verwaltungspotential für die ersuchende Behörde dienstbar zu machen, so

stellt sich die Frage nach der Grenze bei der Informationsgewinnung und beim In-

formationsaustausch der Sicherheitsbehörden.

Es ist versucht worden, das Amtshilferecht mit den Grundsätzen der Gewaltentei-

lung, der Aufteilung von Zuständigkeiten und dem Grundsatz der Gesetzmäßig-

keit der Verwaltung in Einklang zu bringen?®, Den vorgefundenen Argumenta-

334

Evers, Gutachten, S. 9f.; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 23;

Gusy, DVR 1982, 265; Krause, DVR 1980, 260.

335

Schlink, Die Amtshilfe, S. 236.

336

Bull, DÖV 1979, 692.

337

W. Schmidt, ZRP 1979, 188.

338

Schlink, Die Amtshilfe, S. 236.

339

Denninger, ZRP 1981, 232; Goebel, Amtshilfe durch Informationshilfe, S. 60; Scho

reit, ZRP 1981, 75; Evers, ZRP 1980, 110; Gusy, DÖV 1980, 432; Riegel, NJW 1979,

953.

340

Evers,, Gutachten, S. 9; Denninger, Gutachten, S. 3ff.; Schlink mit einer systemati-

schen Darstellung des Meinungsstandes, Die Amtshilfe, S. 1—-31.

180

tionsansätzen kann jedoch nicht gefolgt werden, weil sie grundlegende Struktur-

prinzipien unserer Verfassung unberücksichtigt lassen.

Es wird nämlich verkannt, daß das Amtshilferecht ein die Gewalten verbindendes

und nicht trennendes Prinzip enthält*“!.

Soweit die These von der real-funktional zu verstehenden Einheit der Staatsgewalt

als Rechtfertigung eines ungehinderten Amtshilfeverkehrs bemüht wurde, ist diese

zur Untersuchung der Probleme der Amtshilfe wenig hilfreich?®, Denn die rechts-

staatliche Organisation ist wesentlich durch Differenzierung, Gewaltenteilung und

Herrschaftsbegrenzung bestimmt, nicht nur durch die Einheit. Zu einem prinzi-

piellen Fehlverständnis der Institution der Amtshilfe führt es, wenn von der ‚,Ein-

heit der Staatsgewalt‘‘ als von einer gedanklichen Größe normativer Zurechnung

auf ein Postulat der ‚,Einheit der Staatsgewalt‘‘ als reales Funktionsprinzip ho-

heitlicher Machtäußerungen kurzgeschlossen wird?®. Dies deshalb, weil das

Postulat der Einheit als reales Funktionsprinzip in der Verfassung keine Stütze

findet. Daher wird das Prinzip der bundesstaatlichen Gliederung Art. 20 Abs. II,

28 GG und das Prinzip der Gewaltenteilung Art. 20 Abs. II GG als Grenze der

Amtshilfe angesehen#

Herzuleiten ist dieses Ergebnis aus dem elementaren Strukturprinzip des verfas-

sungsgesetzlich geordneten Rechtsstaates, denn nur durch funktionale und perso-

nelle Aufteilung unter kompetenzieller Abstimmung wird die Staatsmacht gemä-

Bigt und die Freiheit des einzelnen geschützt**.

Das allgemeine Prinzip der gegenseitigen Rechts- und Amtshilfe kann nur dort Be-

deutung erlangen, wo die Zuordnung der Kompetenzen und Funktionen unvoll-

ständig ist und Lücken aufweist?*. Diese Hilfsfunktion darf aber keinesfalls dazu

benützt werden, um unmittelbar von der Verfassung oder durch einfach-gesetz-

liche Konkretisierung gewollte Funktions- und Gewaltenteilungen zu überspielen

und zu unterlaufen

347

.

Dies macht deutlich, daß sich die Grenzen zulässiger Inanspruchnahme von Amts-

hilfe einmal aus dem Verwaltungsorganisationsrecht und zum anderen aus der Be-

341 Meyer-Teschendorf, JuS 1981, 188; Ruckriegel, ÖVD 1979, 14; Krause, DVR 1980,

259ff.

342

Denninger, Gutachten, S. 2; derselbe: ZRP 1981, 233; Hesse, Grundzüge des Verfas-

sungsrechts, 12. n.b.Aufl. 1980, S. 32; Jellinek, G., Allgemeine Staatslehre, Nach-

druck 1969, S. 550; Lisken, NJW 1982, 1486; Schlink, Die Amtshilfe, S. 74, der den

Begriff der ‚,Einheit der Staatsgewalt‘‘ in Frage stellt.

343

Denninger, Gutachten, S. 3.

344

Gegen dieses Ergebnis mit beachtlichen Argumenten Ruckriegel, ÖVD 1979, 14; im

Prinzip auch Meyer-Teschendorf, JuS 1981, 188 und Krause, DVR 1980, 250.

345

BVerfGE 9, 268; Evers, Gutachten, S. 9; Denninger, Gutachten, S. 3.

346

BVerfGE 30, 43.

347

Bull, DÖV 1979, 692; Denninger, Gutachten, S. 4; a.A. von Münch, Gutachten,

S. 14.

181

schränkbarkeit von Grundrechten bestimmen lassen. Dabei liegt die Schwelle in

aller Regel vor der Grundrechtsberührung, nämlich in der Binnenorganisation. Sie

ist in den Fällen der Amtshilfe unter Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen

Grundentscheidungen sowie der Spezialität von Behörden zu ermitteln?#. Keines-

falls erscheint es richtig, die Grenzen der Amtshilfe vom Eingriff her zu bestim-

me

n349

. Erforderlich ist jeweils ein Kompetenzvergleich der beteiligten Behörden.

Schwierigkeiten entstehen vor allem bei automatisierten Amtshilfeersuchen. In

solchen Fällen soll mit dem Antrag auf Einrichtung eines online-Anschlusses im-

plizite darum ersucht werden, in allen gleichgelagerten Fällen zu bestimmen, daß

350°

auf programmtechnisch freigegebene Daten zurückgegriffen werden kann

Eine derartige Verfahrensweise läßt jedoch die Hilfsfunktion des Amtshilferechts

unberücksichtigt. Sie macht andererseits aber auch deutlich, daß die elektronische

Datenverarbeitung dem Amtshilferecht tatsächlich zu einer neuen Qualität verhol-

fen hat?“.

Erforderlich sind deshalb Schranken, die einen Datenverbund, d.h. die Zusam-

menfassung mehrerer oder aller staatlichen Bereiche zu einer wechselseitig abfrag-

baren Einheit aller Informationssysteme, verhindern. Die Grundgedanken der Ge-

waltenteilung, die das kontinentale Recht entwickelt hat, reichen dazu, vor allem

auch wegen der amtshilferechtlichen Durchbrechungen, nicht aus. Für die elektro-

nische Datenverarbeitung ist eine wechselseitige Abschottung und informatorische

Begrenzung der jeweiligen Behörden auf ihre spezifische Aufgabenstellung erfor-

derlich. Nur so kann das von Montesquieu und Kant formulierte Prinzip der Ge-

waltenteilung seinen Schutzzweck auch datenschutzrechtlich erfüllen und wechsel-

seitige Hemmungen und Beschränkungen zur Herausbildung eines Gleichgewichts

erzeugen

352.

Erforderlich ist demnach die Weiterentwicklung des Prinzips der Gewaltenteilung

zu einer Informationsgewaltenteilung unter gleichzeitiger Einschränkung des

Amtshilferechts.

Derzeit sind die Grenzen der Amtshilfe an jedem Einzelfall unter Beachtung der

Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des Übermaßverbots zu ermitteln.

b) Amtshilfe und Verwaltungsverfahrensgesetz

Das Verwaltungsverfahrensgesetz unternimmt den Versuch, dem faktischen Ver-

lauf der Amtshilfe eine gesetzliche Form zu geben. Trotzdem sind die gesetzlichen

348

Simon/ Taeger, Rasterfahndung, S. 69ff; Denninger, Gutachten, S. 4; Evers, Gutach-

ten, S. 9; Lisken, NJW 1982, 1486.

349

So aber mit einer gewissen Kopflastigkeit Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbe-

hörden, S. 20; Bull, DÖV 1979, 691.

350

Ruckriegel, ÖVD 1979, 12.

351

Simon/ Taeger, Rasterfahndung, S. 69; Krause, DVR 1980, 250, der Amtshilfe im

Sinne des Art. 35 GG lediglich als ergänzende Hilfe im Einzelfall ansieht.

352

Herold, RuP 1980, 2/80, S. 81; Ruckriegel, ÖVD 1979, 14.

182

Amtshilfebestimmungen — $$ 4, 5, 7 VWVfG — nicht so klar, wie es zu wünschen

wäre. Das Gesetz gibt keine eindeutige Antwort auf die Frage, wann Amtshilfe er-

laubt sein soll, weil es den Begriff der ‚,rechtlichen Gründe‘‘ sowohl bei den Zuläs-

sigkeitsvoraussetzungen — $ 5 Abs. I VWVfG — wie auch bei den Hinderungs-

gründen — $ 5 Abs. II VWVfG — benutzt*. Unstreitig ist dabei, daß durch die

Verfahrensregeln des VWVfG keine Zuständigkeiten und Befugnisse verteilt, son-

354

dern vorausgesetzt werden

. Entsprechend der Annahme, durch Amtshilfeersu-

chen entstünden keine neuen Befugnisse, die ersuchte Behörde sei vielmehr nur im

Rahmen ihrer Kompetenzen handlungsfähig, wird unter Amtshilfe im Sinne des

$& 4 Abs. I VwVfG zunächst ausschließlich ergänzende Hilfe verstanden?. Des-

halb ist eine umfassende Auftragserteilung ebenso ausgeschlossen wie die wechsel-

seitige Umverteilung von Zuständigkeiten. Verlangt wird vielmehr, daß die ersu-

chende Behörde im Rahmen ihrer Zuständigkeit ‚,Herrin des Verfahrens‘‘

bleibt?.

Streitig ist jedoch bis heute, in welchem Umfang die das Verfahren führende und

um Amtshilfe ersuchende Behörde Aufgabenerledigung verlangen kann.

Wo Amtshilfe als Ausnahmerecht angesehen wird und seine Anwendung auf den

konkreten Einzelfall beschränkt bleibt, erfolgt die verfassungsrechtlich gebotene

357_

Zurückhaltung

Es ist jedoch auch die Meinung vertreten worden, Amtshilfe sei auch in großem

Umfang für mehrere und gleichgelagerte Fälle organisierbar

358°

Für den Sicherheitsbereich kann jedoch eine derartig generalisierte Amtshilfe, vor

allem bei der elektronischen Gewinnung und Übermittlung personenbezogener

Daten, nicht als vom VwVfG gedeckt angesehen werden. Denn das VwVfG geht

seinem Sinn und Wortlaut nach von einem Verwaltungsverfahren mit individuel-

len Aktenvorgängen aus. Daran mangelt es jedoch bei der elektronischen Daten-

verarbeitung. Als unzulässig wird dabei auch die Informationsabfrage über

online-Verbindungen unter Stellung automatisierter Amtshilfeersuchen anzusehen

sein. Insoweit kann der Auffassung von Ruckriegel, daß in der Einrichtung eines

Terminalanschlusses ein Ersuchen um Amtshilfe für alle gleichgelagerten Fälle zu

Sehen ist, nicht zugestimmt werden

359.

Die problematische Begrenzung der Amtshilfe bei Nutzung unterschiedlicher

Kompetenzen ist in 8 5 VwVfG geregelt. Danach wird der ersuchten Behörde un-

353

Bull, DÖV 1979, 692.

354

Vgl. für alle Meyer/Borgs, VwVfG 1976, Rdnr. 18 zu $ 4.

355

Stelkens/Bonk/Leonhardt, VwVfG 1978, Rdnr. 12 zu $ 4; Kopp, VwVfG 1976,

Rdnr. 2 zu 8 4.

356

357

Denninger, Gutachten, S. 6.

M. Dreher, Die Amtshilfe 1959, S. 24; W. Schmidt, ZRP 1979, 185.

358

So Knack, VwVfG 1976, Anm. 2.4 zu $ 4 m. w.N.; von Münch, Gutachten, S. 11 un-

ter Berufung auf den Begriff der „‚erweiterten Amtshilfe‘‘ des EVwVfG 1963, 2. Aufl.

1968.

359

Ruckriegel, ÖVD 1979, 12; dies vertritt auch Schlink, Die Amtshilfe, S. 246.

183

tersagt, Amtshilfe zu leisten, wenn sie rechtlich hieran gehindert ist. Die Zulässig-

keit der Maßnahme selbst ist jedoch nach dem Recht der ersuchenden Behörde zu

beurteilen, dies ergibt sich aus $ 7 Abs. I VwVfG.

Damit wird klar, daß die Vorschriften des VwVfG nicht geeignet sind, klare

Grenzlinien zu ziehen. Sie erhalten die Unbestimmtheit des Art. 35 Abs. I GG,

denn ihre Verfahrensebene erleichtert nicht die Feststellung von Rechtmäßigkeit

und Rechtswidrigkeit im Bereich der Amtshilfe.

Abschließend kann festgestellt werden, eine funktionalrechtliche Begrenzung des

Ausmaßes, in welchem sich die Sicherheitsbehörden die Kompetenz einer anderen

Behörde im Rahmen der Amtshilfe dienstbar machen dürfen, ergibt sich nicht ab-

schließend aus den Regeln des VWVfG. Eine solche Begrenzung läßt sich nur nach

den Kompetenzen und Befugnissen der beteiligten Behörden im Einzelfall untersu-

chen?®,

3. Unzulässige Wege des Datendurchgriffs

Die Sicherheitsbehörden haben vor dem Inkrafttreten des BDSG Verbundkon-

zepte entwickelt und verwirklicht, die unter der Herrschaft datenschutzrechtlicher

Normierung kritisch zu bewerten sind.

Datenverarbeitungstechnisch stellte der online-Verbund das Höchstmaß an Ratio-

nalisierung dar. Die Sicherheitsbehörden haben davon reichlich Gebrauch ge-

macht. So bestanden online-Verbindungen zwischen den Systemen NADIS und

INPOL, zwischen INPOL und dem AZR und in Teilbereichen zwischen INPOL

und dem Kraftfahrbundesamt.

An diesem vorgefundenen Bestand an funktionierenden Datenverbindungen ent-

zündete sich der Konflikt zwischen Datenschutz und Sicherheitsbehörden?®!. Teil

dieses Konflikts war die These, daß jede Datenverarbeitungsstufe ein Eingriff sei,

und daß rechtmäßiges Handeln sowohl eine gesetzliche Aufgaben- als auch Befug-

nisnorm erfordere

362 i

Soweit über online-Verbindungen unzulässig auf Daten anderer Verwaltungen

durchgegriffen wurde, ist dies auf Grund der Darlegungen des Bundesbeauftrag-

ten für Datenschutz in seinen Tätigkeitsberichten weitgehend abgestellt wor-

den?®, Streitig sind derzeit noch die online-Verbindungen des INPOL-Systems

zum AZR des Bundesverwaltungsamtes und die online-Verbindung zum KBA. Da

die Direktabfrage beim KBA sich jedoch noch im Stadium der Pilotanwendung

360 Denninger, Gutachten, S. 9.

361 Siehe 1. TB des BfD in Zur Sache 2/79, S. 77; 2. TB des BfD, S. 8ff.; 3. TB des BfD,

S. 49; 4. TB des BfD, S. 31; 5. TB des BfD, S. 79.

362 Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 5Sf.; sowie 1. bis 3. TB des BfD.

363 Siehe dazu eingehend den 2. Dateienbericht des BMI vom 19. 3. 1980.

184

befindet und gesetzliche Initiativen eingeleitet sind, soll darauf nicht näher einge-

gangen werden*®

Andere online-Verbindungen können, sofern sie sich als Amtshilfe genereller Art

darstellen, nach $ 4ff. VwVfG beurteilt werden.

Das Amtshilfekonzept des VwVfG hat die Vornahme einzelner Maßnahmen zur

Grundlage, deshalb liegen bei der Informationsspeicherung und -übermittlung in

365.

aller Regel die Voraussetzungen des VwVfG nicht vor

Als Beurteilungsmaßstab anderer online-Verbindungen können bereichsspezifi-

sche Normen herangezogen werden. Dies gilt im Bereich des Ausländerwesens, des

Melderechts, des Kfz-Zulassungswesens und des Bundeszentralregisterwesens.

Schwierigkeiten entstehen da, wo die bereichsspezifischen Normen unklar sind

oder den elektronischen Datenaustausch nicht berücksichtigen. Fehlen Übermitt-

lgngsregelungen gänzlich, treten die Regelungen des Bundesdatenschutzgesetzes

ein

$ 10 BDSG statuiert drei Voraussetzungen für rechtmäßige Datenübermittlung:

die rechtmäßige Erfüllung einer staatlichen Aufgabe, die Zuständigkeit der über-

mittelnden Stelle oder des Empfängers für deren Erfüllung und die Erforderlich-

366

keit der Übermittlung zur Erfüllung dieser Aufgabe

. Durch diese Einschrän-

kungen wird der Grundsatz der Informationsdifferenzierung im staatlichen Orga-

nisationsgefüge bestätigt, der Gedanke der ‚,informationellen Gewaltenteilung‘‘

damit aber keineswegs normiert*°’., Jede Weitergabe von Daten ist lediglich unter

näher spezifizierten Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen zulässig

368.

Daraus folgt, daß 8 10 BDSG nicht pauschal zur Weitergabe aller vorhandenen

Daten an Dritte ermächtigt; vielmehr knüpfen die Rechtmäßigkeitsanforderungen

an jeden einzelnen Übermittlungsvorgang an. Jede einzelne Weitergabe von Daten

ist nur unter der Voraussetzung zulässig, daß die genannten Rechtmäßigkeitsan-

forderungen vorliegen. Inwieweit dies der Fall ist, unterliegt der Verantwortung

der abgebenden Behörde. Dieser Verantwortung kann sie nur gerecht werden,

wenn die Rechtmäßigkeit des Übermittlungsvorganges festgestellt werden kann.

Eine pauschale Datenübermittlung ohne jede Rechtmäßigkeitsfeststellung würde

diesen Anforderungen nicht genügen, weil die materiellen Restriktionen des

BDSG in einem solchen Fall faktisch leerliefen?®. Vielmehr gebietet die Bindung

364

Siehe 5. TB des BfD, S. 42f.

365

Gusy, DVR 1982, 256ff.; a. A. Ruckriegel, ÖVD 1979, 12, der in der Einrichtung eines

Terminals gleichzeitig das Ersuchen, in gleichgelagerten Fällen auf freigegebene Daten

zugreifen zu dürfen, sieht.

366

Kalkbrenner, Zur Anwendung des Datenschutzrechts, in Festschrift Samper, 1982,

S. 100ff.

367

Siehe BVerfG in EuGRZ 1983, 595 mit mißverständlicher Formulierung.

368

Gusy, DVR 1982, 259.

369 A.A. Ruckriegel, ÖVD 1979, 12.

185

der Exekutive an das Gesetz — Art. 20 Abs. III GG —, daß geeignete Mechanis-

men zur Herstellung und Sicherung dieser Bindung bereitstehen. Jede staatliche

Stelle ist daher gehalten, eine Prüfung der Gesetzmäßigkeit eigenen Handelns

durchzuführen. Diese Verpflichtung trifft auch die abgebende Behörde bei der

Datenübermittlung. Sie hat sicherzustellen, daß ein Informationstransfer nicht

unter Voraussetzungen stattfindet, welche eine solche Rechtmäßigkeitsprüfung

von vornherein unmöglich machen

370_

Dementsprechend sind online-Verbindungen zum AZR, den Straßenverkehrsäm-

tern, Einwohnermeldeämtern oder Landesadressenregistern nach $ 10 BDSG

nicht zulässig. Ihr Betreiben stellt jeweils einen unzulässigen Datendurchgriff

dar

371.

Nicht unerwähnt soll hier der Datendurchgriff auf Grund persönlicher Beziehun-

gen, gegenseitiger Unterstützung von Sachbearbeiter zu Sachbearbeiter unter-

schiedlicher Behörden bleiben. Der so durchgeführte Datenfluß unter Umgehung

von Ersuchen und Dienstwegen ist rechtswidrig.

Die aus $ 10 BDSG herzuleitende Restriktion der Datenübermittlung wird den Si-

cherheitsbehörden hinderlich und unverständlich erscheinen. Sie sind jedoch die

Konsequenz fehlender bereichsspezifischer Regelungen.

4. Auskunftsregelungen zugunsten der Sicherheitsbehörden und ihre Grenzen

Zur Erledigung ihrer Aufgaben benötigen die Sicherheitsbehörden eine Fülle von

Informationen. Es ist daher naheliegend, diese Informationen dort abzurufen, wo

sie verfügbar sind; bei anderen Behörden. Da die Sicherheitsbehörden nicht

Selbstzweck sind, sondern Mittel zum Zweck der Allgemeinheit, übertragene Auf-

gaben wahrzunehmen, liegt es im Interesse der Allgemeinheit, den Sicherheitsbe-

hörden Daten anderer Behörden zugänglich zu machen. Zulässigkeitserfordernis

ist dabei die rechtmäßige Aufgabenerfüllung und die Erforderlichkeit?”?.

Notwendig ist, daß das Allgemeininteresse so schwerwiegend ist, daß die schutz-

würdigen Belange des Betroffenen dahinter zurücktreten müssen. Die Abwägung

der Allgemein- gegenüber den Einzelinteressen muß sich dabei am Zweck der Da-

tenerhebung, der Sensibilität und dem Schutz besonderer Daten — z.B. Sozial-,

Gesundheits-, Personaldaten — vollziehen. Dabei ist weiter zwischen Strafverfol-

gung und Gefahrenabwehr zu unterscheiden?’?, Die Inanspruchnahme von Daten

370 Gusy, DVR 1982, 260.

371 Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 10f.

372 So auch Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 25.

373 Riegel, Zur Frage des Auskunftsrechts nach Allgemeinem Polizeirecht, DÖV 1978,

503.

186

anderer Behörden wird wesentlich an der Intensität der bereits eingetretenen Stö-

rung bzw. dem unmittelbaren Bevorstehen einer Gefahr zu messen sein.

Wenn auch große Teile der Inanspruchnahme von Daten anderer Behörden über

Auskunftsregelungen gesetzlich normiert sind, so besteht dennoch ein großer un-

geregelter Bereich. In diesem Bereich hat der Rückgriff auf Daten anderer Behör-

den nach dem Amtshilferecht unter Berücksichtigung der durch Organisation und

Eingriffsbefugnis gezogenen Schranken zu erfolgen. Grundsatz hat dabei zu sein,

daß die ersuchende Stelle keine zusätzlichen Befugnisse gegenüber dem Bürger er-

langt. Sofern bei der Amtshilfe auf bereits vorliegende Informationen, die von der

ersuchten Behörde zu eigenen Zwecken erhoben wurden, zurückgegriffen wird,

374

liegt darin keine Erweiterung der Befugnisse der ersuchenden Behörde

‚ weil zur

Erfüllung des Ersuchens kein Eingriff notwendig ist.

Wünschenswert erscheint jedoch eine Spezialbefugnis zur Auskunftserteilung

innerhalb des Polizei- und Strafrechts unter Einbeziehung der Nachrichten-

dienste

375.

a) Normierte Auskunftspflichten

Aus der Fülle von Auskunftspflichten, die gegenüber den Sicherheitsbehörden be-

stehen, sind vor allem die von datenschutzrechtlichem Interesse, die weitgehend

automatisiert Auskünfte undifferenziert erteilen.

Besondere Aufmerksamkeit verdienen aber auch jene Dateien, die ohne gesetzli-

che Grundlage zu einem unentbehrlichen Helfer der Sicherheitsbehörden gewor-

den sind.

aa) Auskünfte aus der Kfz-Halterdatei und dem Verkehrszentralregister

des KBA

Mit dem zentralen Bestandsverzeichnis der zugelassenen Kraftfahrzeuge und dem

Verkehrszentralregister, in dem verkehrsrechtliche Entscheidungen von Behörden

und Gerichten gespeichert werden, gehört das KBA innerhalb der Bundesverwal-

tung zu den bedeutendsten Verarbeitern personenbezogener Daten.

Neben den technischen Daten und dem amtlichen Kennzeichen werden bei der

Kfz-Zulassung gemäß $ 23 Abs. I StVZO personenbezogene Daten einschließlich

Beruf erhoben und an das KBA übermittelt.

Die Erhebung von Beruf und Gewerbe ist vom Bundesbeauftragten für den Daten-

schutz gerügt worden. Er hält diese Erhebung für unzulässig, weil sie nicht von

8 23 Abs. I StVZO gedeckt sei?’®.

374 So auch Gusy, DVR 1982, 265.

375 Ebenso: Riegel, DÖV 1978, 507.

376 Siehe 3. TB des BfD, S. 35.

187

Geht man jedoch von den Grunddaten der Personalienfeststellung zum Zwecke

der Strafverfolgung bzw. der Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten — $ 111

OwiG — aus, dann ist die Erhebung des Berufs bzw. des Gewerbes folgerichtig

und nicht zu beanstanden.

Stellt man auf die Auskunftserteilung für die Sicherheitsbehörden ab, dann muß

man zunächst feststellen, daß eine Auskunftsregelung über die Kfz-Halterdatei

durch das KBA in Flensburg nicht besteht.

Eine Hilfe bietet hier jedoch $ 26 Abs. V StVZO. Nach dieser Bestimmung sind

die Kfz-Zulassungsstellen gegenüber Behörden generell auskunftspflichtig. Diese

Regelung wird man generalisierend auf Auskünfte durch das KBA übertragen

können?”,

Soweit die Auffassung vertreten wurde, die Kfz-Halterdatei sei zweckgebunden im

Zusammenhang mit Straßenverkehr, daher sei die Auskunftserteilung an Nach-

richtendienste nicht generell erlaubt?’®, kann dem nicht gefolgt werden. Dieser

Auffassung steht nämlich die weite Fassung des $ 26 Abs. V StVZO, der die Aus-

kunftspflicht für Behörden ohne Begründung normiert, entgegen.

Dem Verkehrszentralregister werden Entziehung oder Versagung einer Fahrerlaub-

nis sowie die Entscheidungen von Gerichten und Verwaltungsbehörden gemeldet.

Rechtsgrundlage ist $ 13 Abs. I Nr. 1 StVZO in Verbindung mit $ 28 StVG.

Auskünfte aus dem Verkehrszentralregister werden ausschließlich nur denjenigen

Stellen erteilt, welche die Eintragungen im Register zur Verfolgung von Straftaten

und Verkehrsordnungswidrigkeiten, für Verwaltungsmaßnahmen auf dem Gebiet

des Straßenverkehrs sowie für die Vorbereitung von Rechts- und allgemeinen Ver-

waltungsvorschriften auf dem Gebiet des Straßenverkehrs auswerten — Polizei,

Justiz, Straßenverkehrsbehörden —. Zum Kreis der Auskunftsberechtigten gehö-

ren demnach nicht die Nachrichtendienste?”?.

Für den Schutz und die Auskunftserteilung dieser Daten gelten entgegen der Auf-

fassung des Bundesbeauftragten für den Datenschutz*® nicht die Vorschriften des

BDSG, sondern die weitergehenden Vorschriften des $ 30 StVG und des $ 13a

StVZO als leges speciales

381_

Der vorliegende Entwurf eines Gesetzes über das Verkehrszentralregister hält weit-

gehend an der bisherigen Auskunftsregelung fest },

377

Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S.27; Lütkes/Meier/Wagner,

Straßenverkehrs-Kommentar — Loseblattsammlung — Bd. S Anm. 8 zu $ 26; siehe

auch VkBI. 1978, 309 und 311.

378

Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 27.

379

Im Ergebnis ebenso: Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 26.

380

5. TB des BfD, S. 43.

381

Krutein, Das Kraftfahrt-Bundesamt verarbeitet Daten und Akten, in Datenschutz,

Schriftenreihe der Bundeszentrale für politische Bildung, Bd. 149, S. 116.

382

BT.-Drucks. VI11/3900.

188

bb) Auskünfte aus dem Bundeszentralregiste r — BZR —

Das Bundeszentralregister speichert derzeit Eintragungen für ca. 4,1 Millionen

Personen. Allein im Jahr 1980 wurden 760791 Führungszeugnisse und unbe-

schränkte Auskünfte erteilt*®. Dem Bundeszentralregistergesetz ist ein umfassen-

des Auskunftsrecht für die Sicherheitsbehörden zu entnehmen. Im Gesetz — $ 39

Abs. I Nr. 3 — sind der Verfassungsschutz, der Bundesnachrichtendienst und der

Militärische Abwehrdienst ausdrücklich als auskunftsberechtigt erwähnt. Für die

Polizeibehörden ist das Auskunftsrecht in $ 39 Abs. I Nr. 5 BZRG normiert.

Überlegungen zur Vereinfachung und Beschleunigung des Auskunftsverfahrens

durch unmittelbare Fernabfrage haben nicht den Beifall des Bundesbeauftragten

für den Datenschutz gefunden?*, Da Daten über Vorstrafen in besonderem Maße

sensibel sind, ist diese Haltung verständlich. Andererseits ist jedoch zu bedenken,

daß 5 Millionen Auskünfte pro Jahr ohne die Anwendung moderner Technik

nicht zu bewältigen sind.

Geht man davon aus, daß die Bediensteten der zur Abfrage berechtigten Behörden

alle der Amtsverschwiegenheit unterliegen, so ist der Schutz der Daten über die

angedrohten Sanktionen des Strafrechts ausreichend gewährleistet.

Kann man sich zu einem solchen Schritt nicht entschließen, bestünde jedoch die

Möglichkeit, alle keine Eintragung ergebenden Anfragen elektronisch abzu-

wickeln und bei vorliegenden Erkenntnissen den Ausdruck auf dem heute übli-

chen Weg zu versenden. Damit wäre auch den Befürchtungen der Nachrichten-

dienste hinsichtlich des Eindringens in die Datenübertragungsleitungen Rechnung

getragen.

cc) Auskünfte aus den Einwohnermelderegistern der Städte und Kreise

Ursprünglich diente die Meldepflicht vorrangig sicherheitspolizeilichen Zwecken.

Etwa ab 1938 erkannte man die Möglichkeit, das Melderegister gleichzeitig für be-

sondere gemeindliche und andere Zwecke — z.B. die Wehrerfassung — nutzbar

zu machen und damit andere Karteien oder Listen einzusparen385‚ Diese Tendenz

ist in den Verwaltungsvorschriften bis heute beibehalten worden.

Der erste Entwurf eines Bundesmeldegesetzes?®% bezeichnete als Aufgabe der Mel-

debehörden,

‚„„... für jeden Einwohner personenbezogene Daten, deren Kenntnis zur recht-

mäßigen Erfüllung öffentlicher Aufgaben erforderlich ist, zu sammeln, zu ver-

walten und anderen Behörden und den Gerichten zur Verfügung zu stellen.‘‘

383 Sowade/Schomburg, Ausgewählte Probleme des Bundeszentralregistergesetzes, in

NJW 1982, 551.

384 4. TB des BfD, S. 8.

385 A. A. Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 25, der auch heute noch auf

vorrangig polizeiliche Zwecke abstellt.

386 In der Fassung vom 26. 3. 1973.

189

Eine Begrenzung auf Daten bestimmter Art war nicht vorgesehen. Man ging aber

davon aus, daß die Melderegister bereits 80 bis 90% der Daten enthielten, die für

einen Austausch unter Behörden in Betracht kommen

387°

Im zweiten Entwurf*® jst die Aufgabenstellung der Meldebehörden nur formell

verändert worden. Danach sollten die in einer Anlage aufgeführten personenbezo-

genen Daten der Einwohner zum Zwecke rechtmäßiger Erfüllung öffentlicher

Aufgaben verwaltet, gespeichert und anderen Meldebehörden übermittelt werden.

Für die Sicherheitsbehörden war eine derartige Einschränkung nicht akzeptabel.

Die Kommunen konnten andererseits den Vorschlag extremer Datenschützer, die

Meldebehörden aufzuspalten in Wahlbehörden, Lohnsteuerkartenstelle usw.,

nicht gutheißen.

Aber auch der zweite Entwurf eines Bundesmeldegesetzes ist auf den Widerstand

des Bundesbeauftragten für den Datenschutz gestoßen?®. Nach Erstattung eines

Gutachtens des BfD und einer Sachverständigenanhörung am 20./21. 11. 1978

wurde das Melderechtsrahmengesetz — MRRG — vom Bundestag 1980 verab-

schiede

t390.

Danach ist gemäß $ 1 MRRG Aufgabe der Meldebehörden, die in ihrem Zustän-

digkeitsbereich wohnenden Einwohner zu registrieren, um deren Identität und

Wohnungen festzustellen und nachweisen zu können.

Die Datenübermittlung im Meldebereich wird durch den vierten Abschnitt des

MRRG bereichsspezifisch geregelt. Für die Sicherheitsbehörden des Bundes und

der Länder ist $ 18 Abs. II MRRG einschlägig. In dieser Bestimmung ist ein Mu-

ster dafür zu sehen, daß die Wahrung des Rechts auf ‚,informationelle Selbstbe-

stimmung‘‘ bereichsspezifisch möglich ist. Dies wird deutlich am Dokumenta-

tionsgebot für übermittelte Daten, die Normierung der Zweckbestimmung in Ver-

bindung mit einem Verknüpfungsverbot und der Festsetzung einer kurzen — ge-

messen an den KpS-Richtlinien — Löschungspflicht.

dd) Auskünfte aus den Karteien der Straßenverkehrsämter

Im elektronisierten Staat genügt es nicht, daß Verwaltung, Gesetzgebung und

Rechtsprechung sich trennen. Erforderlich werden kann auf Grund der modernen

Entwicklungen auch eine Trennung der Informationsgewalten??!. Diese Trennung

kann jedoch nicht radikal erfolgen, sondern muß sich differenziert entwickeln?.

Folge darf vor allem nicht sein, daß der Datenaustausch von Anfang an zu Ver-

387

Föcker, ÖVD 1971, 63 f.

388

In der Fassung vom 25. 1. 1978.

389

Siehe 1. TB des BfD, S. 44 in Zur Sache 2/79.

390

Siehe BGBl. I, S. 1429.

391

Siehe das vorsichtige aber auch mißverständliche Formulieren des BVerfG in EUGRZ

1983, 595.

392

So auch Herold, RuP 1980 2/80, S. 81.

190

waltungszwecken erhobener Daten zwischen einzelnen Behördensträngen abge-

schottet wird. Denn dadurch könnte die Situation eintreten, daß einzelne Zweige

der Verwaltung ihren Aufgaben nicht mehr gerecht werden können. Daher ist es

durchaus vorstellbar, daß es in Teilbereichen zu einem Rechner/Rechner-Verbund

kommt. Ein solcher Teilbereich kann die Kfz-Zulassung im Verhältnis zur Polizei

sein. Gegen einen solchen Verbund wird man keine grundsätzlichen Bedenken er-

heben können, denn die Kfz-Halterdaten dienen staatlichen Ordnungsaufgaben,

die nur in unmittelbarer Zusammenarbeit mit der Polizei zu erfüllen sind.

Zur Zeit fehlt jedoch noch die formelle Rechtsgrundlage für einen derartigen

Verbund?”. Auf 8 26 Abs. V StVZO als bereichsspezifische Rechtsgrundlage

kann deshalb nicht zurückgegriffen werden, weil $ 26 StVZO nur Einzelauskünfte

gestattet. Auch über $ 10 BDSG ist ein derartiger Verbund nicht zu realisieren,

weil die damit nach $ 2 Abs. II Nr. 2 BDSG verbundene ‚,Übermittlung‘‘ des ge-

samten Datenbestandes nicht erforderlich ist.

In Nordrhein-Westfalen besteht in zwei Fällen eine online-Verbindung zwischen

Polizei und Zulassungsstellen. Der Innenminister NW hält dies für zulässig, da in

den beiden Fällen der Oberkreisdirektor Behördenleiter der Straßenverkehrsbe-

hörde wie auch der Kreispolizeibehörde sei?*., Wegen der Doppelfunktion läge

keine Übermittlung im Sinne des BDSG bzw. des DSG NW vor.

Es erscheint jedoch bereits zweifelhaft, ob ein Abruf durch die Polizei im online-

Verfahren als ‚,Antrag‘‘ im Sinne des $ 26 Abs. V StVZO, der Auskunftserteilung

nur im Einzelfall zuläßt, angesehen werden kann.

Auch nach $ 11 BDSG kann ein derartiger Verbund nicht realisiert werden, weil er

an der Erforderlichkeitsklausel scheitert.

Nach der derzeitigen Rechtslage können Daten aus den Karteien der Straßenver-

kehrsämter nur im Einzelfall über eine Anfrage im Sinne des $ 26 Abs. V StVZO

erlangt werden. Eine online-Verbindung zwischen Polizei und Straßenverkehrsbe-

hörde ist rechtswidrig.

Eine Regelung kann hier nur durch gesetzliche Neuregelung erfolgen. Eine solche

scheint dringend geboten, weil erhebliche rechtliche Regelungsdefizite beste-

hen?5.

ee) Auskünfte aus dem Datenbestand der Sozialversicherer

Der Bereich der sozialen Sicherung ist zur Zeit derjenige, der die zugleich umfas-

sendste und sehr sensible Sammlung personenbezogener Informationen in der

Bundesrepublik unterhält. Auf Grund gesetzlicher Vorschriften erfolgt ein intensi-

393 Siehe 5. TB des BfD, S. 42; im Prinzip ebenso Riegel, Datenschutz bei den Sicherheits-

behörden, S. 27.

394 Siehe 3. TB des LBfD NW, S. 111.

395 5. TB des BfD, S. 43.

191

ver Informationsaustausch zwischen gesetzlichen Krankenkassen, Vertrauensärzt-

lichem Dienst, Rentenversicherungs- und Unfallversicherungsträgern sowie der

Bundesanstalt für Arbeit. Dieser Informationsaustausch vollzieht sich weitgehend

rechnerunterstützt. Grund für die Zunahme des Informationsaustausches ist zum

einen die wachsende Bedeutung der präventiven Medizin und zum anderen die ge-

setzlich für vorrangig erklärte Rehabilitation. Der Betroffene kann nur bei In-

kaufnahme erheblicher Nachteile — dies kann bis zum Ausschluß von gesetzlichen

Leistungen führen — Datenerhebung und Datenaustausch verhindern?®.

In einem solchen Bereich darf auch der Gesetzgeber die Systemgrenzen, die einen

einheitlichen Zweck definieren, nicht nur nach Effektivitätsgesichtspunkten fest-

legen. Daraus folgt auch, daß Datenübermittlung eines Sozialversicherungsträgers

an eine andere öffentliche Stelle in keinem Fall schon mit der Begründung zu

rechtfertigen ist, nach Art. 35 GG bestehe die Pflicht zur Amtshilfe?””’. Nur wenn

für den im Wege der Amtshilfe zur Datenweitergabe ersuchten Sozialversiche-

rungsträger eine Rechtsnorm besteht, die über die allgemeine Beistandspflicht der

Behörden hinausgeht, kann unter Beachtung des X. Buches des Sozialgesetz-

398.

buches eine Übermittlung erfolgen

Für die Anwendung des $ 35 SGB I auf die Datenübermittlung der Sozialversiche-

rungsträger an Dritte, die keine Leistungsträger im Sinne des $ 12 SGB I sind, hat

dies folgende Konsequenzen: An sonstige öffentliche Stellen — also auch die Si-

cherheitsbehörden — darf der Sozialversicherungsträger personenbezogene Daten

nur weitergeben, wenn die Befugnis zur Offenbarung nach $ 35 SGB I in Verbin-

dung mit den $8$ 68ff. SGB X gegeben ist.

Dies ist nur der Fall, wenn eine konkrete, mit Art. 2 Abs. I, Art. 1 Abs. 1 GG zu

vereinbarende Zustimmung vor Offenbarung erteilt ist oder eine gesetzliche

Pflicht zur Mitteilung besteht. Ob eine solche Pflicht der Sozialversicherungsträ-

ger gegenüber den Sicherheitsbehörden besteht, richtet sich nach dem X. Buch des

Sozialgesetzbuches — Verwaltungsverfahren —

399.

Hiernach kommen für die Sicherheitsbehörden vier Offenbarungsarten in Frage.

Bei der ersten Art handelt es sich um die in $ 68 SGB X aufgeführte Amtshilfe.

Bemerkenswert ist dabei, daß im Gegensatz zu anderen Amtshilfebestimmungen

hier der Umfang der zur Offenbarung freigegebenen Daten festgelegt wurde und

die Bedingungen der Amtshilfe durch das Erforderlichkeitskriteriuum erschwert

wurden. Weiter ist von Bedeutung, daß eine Offenbarung dann nicht zu erfolgen

396

Podlech in Datenschutz Bd. 149, Schriftenreihe der Bundeszentrale für politische Bil-

dung, S. 21 ff.

397

Heußner, Probleme des Datenschutzes in der Sozialversicherung in: Zeitschrift für die

gesamte Versicherungswissenschaft 1978, 57 ff.

398

Siehe Sozialgesetzbuch X — Verwaltungsverfahren — BGBl. I., 1980, S. 1469.

399

Insoweit setzt das SGB X spezielles Amtshilferecht.

192

hat, wenn zu befürchten ist, daß schutzwürdige Belange des Betroffenen entgegen-

stehen“®,

Nach $ 68 SGB X muß die Sozialbehörde in jedem Einzelfall der Amtshilfe den

Erforderlichkeitsgrundsatz und die schutzwürdigen Belange des Betroffenen zum

Prüfungsmaßstab machen.

Die zweite in $ 72 SGB X normierte Offenbarungspflicht dient dem Schutz der äu-

ßeren und inneren Sicherheit. Zulässigkeitsvoraussetzung ist einmal der Einzelfall

und zum anderen die rechtmäßige Erfüllung der Aufgaben der genannten Sicher-

heitsbehörden. Auch in diesen Fällen wird der Umfang der zur Offenbarung frei-

gegebenen Daten festgelegt. Gegenüber den Daten nach $ 68 SGB X kann man bei

$ 72 SGB X von einem erweiterten oder großen Datensatz sprechen. Erfordernis

ist jedoch weiter, daß die Erforderlichkeit der Offenbarung von einem Beauftrag-

ten der ersuchenden Stelle mit der Befähigung zum Richteramt vorgeprüft wird.

Die Entscheidung über das Ersuchen hat bei der ersuchten Stelle der Behördenlei-

ter oder sein allgemeiner Vertreter*!

Diese verfahrensmäßige Sicherung beschränkt die Ersuchen auf ein Minimum und

schützt die Sozialdaten wirksam“?

Eine dritte Offenbarungspflicht ergibt sich aus $ 73 SGB X. Sie beschränkt sich

auf die Strafverfolgungsbehörden und macht eine Offenbarung von einer richterli-

chen Anordnung und dem Vorliegen eines Verbrechens oder Vergehens, unter Be-

schränkung auf die Daten des $ 72 SGB X abhängig.

Die vierte Möglichkeit der Offenbarung ergibt sich aus $ 71 SGB X. Sie stellt auf

gesetzliche Pflichten ab und nennt, für die Strafverfolgungsbehörden von Bedeu-

tung, konkret die Nichtanzeige eines geplanten Verbrechens nach $ 138 StGB.

Ob über die genannten Bestimmungen hinaus personenbezogene Daten auch ohne

Zustimmung oder gesetzliche Offenbarungspflicht allein auf Grund einer Güter-

abwägung weitergegeben werden dürfen, erscheint zweifelhaft.

Selbst wenn man eine Offenbarungsbefugnis allein auf Grund einer Güterabwä-

gung ohne gesetzliche Pflicht als zulässig ansieht, kann sie immer nur in ganz be-

sonderen Ausnahmefällen bestehen“. Nach der Rechtsprechung kommt es ent-

scheidend darauf an, ob der Eingriff in die Privatsphäre des Bürgers bei der Ab-

wägung, die alle Umstände des Einzelfalles in Betracht zieht, dem Verhältnismä-

Bigkeitsgrundsatz entspricht“.

Siehe dazu 3. TB des BfD, S. 14ff.

401

Schnapp, NJW 1980, 2165, mit einer ersten Würdigung des X. Buches des SGB.

402

Mallmann/Walz, NJW 1981, 1020, eingehendere Darstellungen des Sozialdatenschut-

zes und Sozialgeheimnisses; siehe auch Schlink, Die Amtshilfe, S. 314ff.

403

Heußner, ZVersWiss 1978, 57f.

BVerfGE 32, 373.

193

Damit ist klargestellt, daß Interessen des Staatsschutzes und der Strafverfolgung

nicht von vornherein das Interesse am Schutz personenbezogener Daten vor Of-

fenbarung verdrängen“®

b) Grenzen der Informationsgewinnung

Das in der hochtechnisierten Massengesellschaft immer mehr bedrohte Rechtsgut

des persönlichen Lebens- und Geheimbereichs, d.h. die jeder Persönlichkeit zu-

kommende und gegen die Außenwelt abzuschirmende Intimsphäre in Zusammen-

hang mit Art. 1, 2 GG und Art. 8 EuropKonv. zum Schutz der Menschenrechte,

bedarf besonderer Schutzmechanismen. Das StGB*“® und die StPO“*” beinhalten

solche Schutznormen. Geschütztes Rechtsgut ist dabei der vom Geheimhaltungs-

willen des Betroffenen getragene Lebens- und Geheimbereich“®, Dabei sind die

Berufsgruppen besonders geschützt, denen der einzelne sich weitgehend anver-

trauen muß und denen die Allgemeinheit besonderes Vertrauen entgegenbringt.

Zu nennen ist hier z.B. der Kernbereich des Sozialgeheimnisses, der auch durch

die Mitteilungs- und Offenbarungspflichten nicht durchdrungen werden kann —

$ 35 SGB I —, und das Steuergeheimnis nach $ 30 AO sowie die Geheimhaltungs-

pflichten zum Schutz des Staates.

Darauf und auf die Umgehung dieser Normen im Alltag soll nachstehend näher

eingegangen werden.

aa) Geheimschutzpflichten

Die Sicherheitsbehörden sind zur Erfüllung ihrer Aufgaben auf Informationen an-

gewiesen. Hierbei haben die Informationsquellen der staatlichen Einrichtungen ei-

nen besonderen Stellenwert. Sie enthalten im Interesse einer funktionellen staatli-

chen Tätigkeit umfassende persönliche Daten und Fakten“®.

Daher werden Behörden häufig um ‚‚Amtshilfe‘‘ von Seiten der Sicherheitsbehör-

den ersucht, wie sie in Art. 35 Abs. I GG gewährleistet ist. Die Erfüllung dieser

Forderung stellt sich häufig als eine Verletzung des grundrechtlich geschützten

Persönlichkeitsrechts dar.

Dies kollidiert vielfach mit den aus Gründen des Staatsschutzes und des Schutzes

der Privatsphäre vom Gesetzgeber normierten gesteigerten Geheimhaltungspflich-

ten, wie sie im Steuerrecht — $ 30 AO —, im Sozialrecht — $ 35 SGB I, 8 68ff.

405

Siehe zur dogmatischen Konzeption der Amts- und Informationshilferegelung des SGB

X, Schlink, Die Amtshilfe, S. 324ff.

406

Siehe StGB, 15. Abschnitt.

407

Siehe StPO, $ S2ff.

408

Dreher/Tröndle, StGB und Nebengesetze, 40. Aufl., Anm. 1 zu $ 203.

409

So auch Ostendorf, Die Informationsrechte der Strafverfolgungsbehörden gegenüber

anderen staatlichen Behörden im Widerstreit mit deren strafrechtlichen Geheimhal-

tungspflichten, DRiZ 1981, 4.

194

SGB X —, im Statistikgesetz — $ 11 —, im Melderechtsrahmengesetz — $ 5 —,

im Postgesetz — $ 5 —, im Fernmeldeanlagengesetz — $ 10 — und im Strafrecht

— $ 93ff., 88 203, 354, 355 StGB — konkretisiert sind.

Da im Querschnitt bestimmte personenbezogene Daten, soweit sie in Dateien ent-

halten sind, aus der allgemeinen Amtshilfe gemäß $ 10 Abs. IS. 2 BDSG heraus-

genommen werden“!*, andererseits in $ 45 Nr. 3 BDSG Auskunftsrechte der Si-

cCherheitsbehörden, z.B. $ 161 StPO als vorrangig normiert werden, ist die Pflich-

tenkollision von Auskunft und Geheimhaltung vorprogrammiert. Dieser Konflikt

411

kann vom Verwaltungsverfahrensgesetz — VwVfG — nicht gelöst werden

‚ weil

dieses Gesetz nach $ 5 Abs. II S. 2 VwVfG nicht gilt, wenn die Vorgänge nach ei-

nem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheimgehalten werden müssen

412.

Es ist daher zu prüfen, ob dieser Pflichtenwiderspruch zu lösen ist und ob die In-

formationsverpflichtung, d.h. die Effektivität der Sicherheitsbehörden dem Ge-

heimnisschutz vorgeht.

Die Sicherheitsbehörden können sich für Informationsbegehren nur sektoral auf

spezielle gesetzliche Grundlagen stützen. Beispielhaft sei hier auf $ 68 ff. SGB X.

Buch und $ 18 Abs. II MRRG verwiesen. Ob diese Grundlagen Amtsgeheim-

nisse*!? durchdringen können, ist fraglich. Einerseits können die Informations-

rechte der Sicherheitsbehörden die besonderen gesteigerten Geheimhaltungs-

pflichten, die über die allgemeine Verpflichtung zur Dienstverschwiegenheit hin-

ausgehen, nicht durchbrechen“!*. Andererseits muß zur Klärung der Frage, ob

dem jeweiligen Amtswalter zur Erfüllung seiner Geheimhaltungspflicht ein eigen-

ständiges Recht, Informationsbegehren der Sicherheitsbehörden zurückzuweisen,

zusteht, auf das Aussageverweigerungsrecht — $ 54 StPO — zurückgegriffen wer-

den

Gewichtet man die im Streit befindlichen Rechte und berücksichtigt dabei, daß

zum Schutz der Privatsphäre und zum Schutz des Staates bestimmte Rechte nor-

miert wurden, dann kann eine Entscheidung nur zugunsten des Geheimschutzes

ausfallen. Wenn auch einzelne Sicherheitsbehörden — so vor allem den Strafver-

folgungsbehörden — gesetzlich näher angesprochene Auskunftsrechte zustehen,

SO kann dies nicht auf die Geheim- und Nachrichtendienste übertragen werden“'>,

410

Auernhammer, BDSG, Rdnr. 13 zu $ 10; Ordemann/Schomerus, BDSG, Anm. 1.1 zu

$ 10.

411

Im Ergebnis ebenso Ostendorf, DRiZ 1981, 4.

412

Ordemann/Schomerus, BDSG, Anm. 1.1 zu $ 10; eingehend dazu Schlink, Die Amts-

hilfe, S. 239ff.

413

Zur Definition des Amtsgeheimnisses siehe Lenkner in Schönke/Schröder, StGB-Kom-

mentar, 20. Aufl. München 1980, Rdnr. 5 zu $ 353 b; ebenso Rudolphi/Horn/Sam-

son/Schreiber, Systematischer Kommentar zum StGB Bd. 2 besonderer Teil, Rdnr. 6

zu $ 353 b.

414

Ostendorf, DRiZ 1981, 7.

415

Steinmüller, Staatswohl vor Bürgerrecht? Bild der Wissenschaft 7/ 1976, S. 77; Riegel,

NJW 1979, 952; Ordemann/Schomerus, BDSG, Anm. 1.1 zu $ 10.

195

Die Verfügungsberechtigung über ein anvertrautes Privat- oder Geschäftsgeheim-

nis wird von der überwiegenden Meinung allein dem Geheimnisträger zugespro-

chen*®, Für den Bereich der Staats- und Militärgeheimnisse ist zur Offenbarung

allein der jeweilige Dienstvorgesetzte zuständig“!’. Für den Privat- und Geschäfts-

bereich ist die Einwilligung und die Wahrung berechtigter Interessen im Einzelfall

ein Offenbarungsgrund. In besonderen Fällen kann die Durchbrechung der Ge-

heimschutzpflichten sowohl bei den Privat- wie bei den Staats- und Militärgeheim-

nissen durch $ 34 StGB gerechtfertigt werden. Erforderlich dazu ist, daß durch

unterlassene Offenbarung ernstliche Gefahren für Leib, Leben und persönliche

Freiheit entstehen

418.

Von diesen Ausnahmen abgesehen ist der Geheimschutz, soweit seine Durchbre-

chung zugunsten der Sicherheitsbehörden nicht normiert ist, ein Bollwerk der Pri-

vatsphäre sowie des Staatsschutzes.

bb) Die Verletzung von Belangen des Bundes oder der Länder

Eine Verletzung von Belangen des Bundes oder eines Landes kann einmal durch

Nichtbeachtung der formellen Verschwiegenheitspflicht wie sie in $ 61 und 62

BBG = $ 39 BRRG und entsprechenden Vorschriften der Länder enthalten sind,

eintreten. Diese Verschwiegenheitspflicht der Beamten gehört zu den hergebrach-

ten Grundsätzen des Berufsbeamtentums und hat damit Verfassungsrang“*?. Zum

anderen kann eine Verletzung durch Nichtbeachtung des materiellen Geheimhal-

tungsgebots, das in den verschiedensten Geheimhaltungsvorschriften niedergelegt

ist, erfolgen

420_

Dabei verlangt die formelle Verschwiegenheitspflicht als beamtenrechtliches Insti-

tut, daß der einzelne Beamte seine dienstlichen Informationen nicht nach außen

gibt. Mit ihr soll der Informationsfluß von der Verwaltung an die Öffentlichkeit

beim Behördenleiter kanalisiert werden

421°

Ob einer Information Geheimnischarakter zukommt, kann teilweise daran abgele-

sen werden, ob und in welchem Umfang der Dienstvorgesetzte eine Aussagegeneh-

migung erteilt, ob er die Auskunft verweigert hat oder ob die oberste Dienstbe-

hörde die Herausgabe der Akten untersagt ha

t422

. Ein weiterer Anhalt bietet der

Regierungsentwurf eines Verwaltungsverfahrensgesetzes, der vertrauliche Aus-

416

Lenkner in Schönke/Schröder, StGB-Kommentar, Rdnr. 23 zu $ 203 m. w.N.; Sam-

son in Systematischer Kommentar zum StGB, Rdnr. 36ff. zu $ 203.

417

Ostendorf, DRiZ 1981, 8.

418

Lenkner, in Schönke/Schröder, StGB-Kommentar, Rdnr. 31 zu $ 203; Samson in Sy-

stematischer Kommentar zum StGB, Rdnr. 22 zu $ 353 b; siehe auch BGHSt 20, 375 ff.

419

BVerwGE 37, 265; BVerwG in NJW 1983, 638 sowie BVerfGE 28, 191.

420

BGHSt 20, 375ff.

421

Schlink, Die Amtshilfe, S. 239ff.; zur Systematik siehe Bullinger Western Germany,

S. 222f.

422

Ostendorf, DRiZ 1981, 8; Redeker/von Oertzen, VwGO 5. Aufl., Rdnr. 4 zu $ 99;

Eyermann-Fröhler, VwGO 7. Aufl., Rdnr. S zu $ 99; BVerwG in NJW 1983, 639.

196

künfte, Beratungsgeheimnisse, Personalakten und Verschlußsachenmaterial bei-

spielhaft nennt**. Letztendlich ist die Entscheidung jedoch an Hand der Geheim-

haltungsvorschriften selbst zu treffen. Wie wenig konkret diese Geheimhaltungs-

vorschriften jedoch sind, kann man der Verschlußsachenanweisung des Landes

424

NW entnehmen

. Daraus läßt sich herleiten, daß die Beurteilung, ob ein staatssi-

cherheitsrelevanter Vorgang, der seinem Wesen nach geheimhaltungsbedürftig ist,

vorliegt, ausschließlich nach pflichtmäßigem Ermessen unter Beachtung der unbe-

stimmten Rechtsbegriffe der Geheimhaltungsvorschriften möglich ist.

Dabei wird die Verletzung von Belangen des Bundes und der Länder unter dem

Begriff des ‚,Gemeinwohls‘‘ subsumiert. Die Beachtung dieses ‚,Gemeinwohls‘‘

liegt somit unmittelbar auch im Allgemeininteresse, weil von dem Begriff auch der

Schutz der Funktionstüchtigkeit der Verwaltung erfaßt wird*.

Was unter dem Wohle des Bundes oder eines Landes oder der Gefährdung bzw.

dem Erschweren von öffentlichen Aufgaben zu verstehen ist, kann weder der be-

amtenrechtlichen noch der verwaltungs- und strafprozessualen Kommentierung

entnommen werden“®, Dies muß jeweils am Einzelfall geprüft werden, dabei wird

man die theoretische Möglichkeit des Eintritts von Nachteilen oder die Gefähr-

dung von öÖffentlichen Aufgaben als nicht ausreichend ansehen können. Zu for-

dern ist jeweils eine Situation, die den Eintritt von Nachteilen bzw. die Gefähr-

dung öffentlicher Aufgaben an mit Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit vor-

aussagen läßt*’, Dies bedingt, daß bei der Versagung der Aussagegenehmigung

aus Gründen des Staatswohls bzw. der Gefährdung wichtiger öffentlicher Belange

Tatsachen, aus denen die Gefährdung hergeleitet werden kann, vorgetragen wer-

den müssen“®, Insoweit ist in der Gefährdung des Staatswohls und der erhebli-

chen Beeinträchtigung öffentlicher Aufgaben nur in Ausnahmefällen eine Grenze

der Informationsgewinnung für die Sicherheitsdienste zu sehen.

cc) Bedenkliche Verfahrensweisen in der Praxis

Die rechtlichen Grenzen der Informationsgewinnung werden von den Sicherheits-

behörden häufig durchbrochen.

423 Siehe Regierungsentwurf vom 15. 4. 1953, BT.-Drucks. 1/4278 und die Formulierung

des Rechtsausschusses, BT.-Drucks. I11/1093.

424

Verschlußsachenanweisung des Landes NW Erl. IM/NW — VI B3a — 37802 — /82

vom 29. 10. 1982; siehe insoweit auch die Feststellungen von Schlink, Die Amtshilfe,

S. 240.

425

So für das Sozialgeheimnis Schnapp in Bochumer Kommentar zum SGB, A. T. $ 35,

Rdnr. 2; Samson in SK zum StGB, $ 203, Rdnr. 4 m. w.N.; Ostendorf, DRiZ 1981, 9;

BVerwG in NJW 1983, 638.

426

Siehe dazu Korn, Beamtenrecht NW, 3. Aufl. Loseblattsammlung, Anm. 1 + 2 zu

8& 65; Eyermann-Fröhler, Rdnr. 3 zu $ 99; Redeker/von Oertzen, Rdnr. 5 zu $ 99;

Kleinknecht, StPO mit GVG und Nebengesetzen, 35. Aufl. 1981, Rdnr. 4 zu $ 54

StPO.

427

So auch Redeker/von Oertzen, Rdnr. 3 zu $ 99.

428

Dies ist auch der Formulierung ‚,‚Glaubhaftmachung‘‘ des BVerwG in NJW 1983, 639

Zzu entnehmen.

197

Grund derartiger‘ Durchbrechungen ist einmal, daß die moderne ‚,Mixtur‘‘ aus

Bürokratie, Technologie und Geheimhaltung schwierig zu kontrollieren und ge-

setzestechnisch kaum zu sichern ist*®. Gewichtiger ist jedoch, daß die Tatsache

der Terrorismusbekämpfung als solche den Angehörigen der Sicherheitsbehörden

Tür, Tor und Datei öffnet. Gesetzesübertretungen des Staates auf diesem Gebiet

werden von der Öffentlichkeit toleriert. Dabei geraten auf Einhaltung der gesetzli-

chen Sicherungen bestehende Personen sowie Kritiker am sicherheitsbehördlichen

Vorgehen rasch selbst in die Verdachtszone, Sicherheit und Ordnung zu sabotie-

ren. Der ‚,Abgrund an Landesverrat‘‘ der Spiegel-Affäre mag dafür Beispiel sein.

So entsteht Bereitschaft, geschützte Informationen auch unter Verletzung von

Rechtsnormen preiszugeben. Den Sicherheitsbehörden kommt dies entgegen,

430°

Schaden erleidet jedoch die Privatsphäre

Es ist in der sicherheitsbehördlichen Praxis nicht außergewöhnlich, daß einerseits

förmliche Amtshilfeersuchen unter Hinweis auf Verbotsnormen, z.B. $ 30 AO,

förmlich abgelehnt werden, andererseits aber die geforderte Information zwischen

den Sachbearbeitern längst ausgetauscht ist. Zwar steht der Verwertung derart er-

langter Informationen meist ein Verwertungsverbot entgegen, doch hat die Fahn-

dungs- und Ermittlungsbürokratie Wege und Methoden gefunden, die erlangten

Informationen problemlos in Verfahren einzuführen.

In Teilbereichen wird mitunter durch Täuschung eine Durchbrechung der Schutz-

normen erreicht. So z. B. wenn Angehörige des Verfassungschutzes trotz des Tren-

nungsgebotes des $ 3 Abs. III BVerfSchG Informationen unter Nennung ihrer

kriminalpolizeilichen Dienstgrade sammeln und so den Eindruck erwecken, Poli-

zeibeamte zu sein.

Insgesamt kann man auf Grund der geringen Wahrnehmbarkeit und Kontrollier-

barkeit der rechtswidrigen Informationserteilung auf große Bereitwilligkeit aller

431_

Beteiligten schließen

Im Behördeninnenbereich fehlt es bisher an der erforderlichen datenschutzrecht-

lichen Sensibilität. Erforderlich ist, daß gerade hier die rechtlichen Zusammen-

hänge und die Grenzen des Vertretbaren und Zulässigen deutlicher als bisher

wahrgenommen und genauer beachtet werden.

5. Die Tätigkeit der Nachrichtendienste und ihre Zusammenarbeit mit der

Polizei

Allgemeine Problemstellung

Die Diskussion um die Grenzen der zulässigen Zusammenarbeit zwischen Polizei

und Nachrichtendiensten ist durch die datenschutzrechtlichen Probleme erneut in

429 Ähnlich Ullrich, Wieviel Daten braucht die Utopie? in Kursbuch 66, S. 139.

430 Mit anderer Zielrichtung aber im Kernbereich übereinstimmend Duve, Vermutungen

über den nichtöffentlichen Dienst in: Narr; Wir Bürger als Sicherheitsrisiko, S. 84.

431 Ähnlich Schlink, Die Amtshilfe, S. 42.

198

Gang gekommen. Dabei ist beachtlich, daß hier ein Konflikt zwischen Institutio-

nen, die gleichermaßen verfassungsrechtlich legitimiert sind, deutlich wird®?,

Es wird behauptet, die gegenwärtige Tätigkeit und Zusammenarbeit der Nachrich-

tendienste mit der Polizei stimme mit der Rechtslage nicht überein*?. Dem kann

man bedingt zustimmen, wenn man die zum Teil unklaren gesetzlichen Grundla-

gen als Maßstab nimmt und berücksichtigt, daß für den Militärischen Abschirm-

dienst und den Bundesnachrichtendienst, bis auf das G 10, keine gesetzlichen

Grundlagen ersichtlich sind.

Sucht man nach gesetzlichen Vorschriften der Zusammenarbeit, stößt man zuerst

auf Art. 35 GG. Danach sind alle Gerichte und Behörden zur gegenseitigen Amts-

hilfe verpflichtet. Diese Regelung bindet die Nachrichtendienste ebenso wie die

Polizei. Ausgestaltung sowie Art und Umfang der Amtshilfe werden durch das

Verwaltungsverfahrensgesetz bestimmt. Eine gesetzliche Teillösung findet sich für

das Bundeskriminalamt in $ 2 BKAG. Diese spezielle Unterrichtungspflicht um-

faßt jedoch nicht die Nachrichtendienste. Soweit die Zusammenarbeit den Be-

reicht des G 10 betrifft, gelten die Einschränkungen der 8$$ 3 und 7 G 10, die eine

Weitergabe von Erkenntnissen aus der Überwachung des Post- und Fernmeldever-

kehrs nur in engen Grenzen gestatten *.

Weitergehende, die Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten re-

gelnde gesetzliche Vorschriften sind nicht aufzufinden.

Dagegen ist die Zusammenarbeit in Verwaltungsvorschriften ausreichend geregelt.

An erster Stelle sind hier die Zusammenarbeitsrichtlinien in Staatsschutzangele-

genheiten i. d. F vom 23. 7. 1973*> zu nennen. Die Richtlinien verpflichten die an-

gesprochenen Behörden zur jeweils gegenseitigen Unterrichtung über alle bei ih-

nen anfallenden Erkenntnisse, die für die andere Behörde von Relevanz sein

können*®, Ähnlich weitgehend ist die Nr. 205 der ‚‚,Richtlinien für das Straf- und

Bußgeldverfahren‘‘ — RiStBV — gefaßt. Sie schreibt den Strafverfolgungsbehör-

den in Staatsschutzverfahren eine rechtzeitige Fühlungsnahme mit den Nachrich-

tendiensten vor.

Soweit Zusammenarbeit von Bundeskriminalamt und Nachrichtendiensten im

elektronischen Informationsverbund praktiziert wird, wird dies durch die NADIS-

Richtlinien vom 1. 8. 1975 und andererseits durch die INPOL-Konvention gere-

gelt®7.

432

Evers, Die Polizei 1980, 236.

433

Riegel, NJW 1979, 952.

434

Riegel, NJW 1979, 952.

435

Veröffentlicht in Frankfurter Rundschau vom 7. 11. 1979, S. 5.

436

Riegel, NJW 1979, 952.

437

Siehe Darstellung in BT-Drucks. VII/3246, S. 48 f. und Das Parlament Nr. 3 vom 17.

1. 1976, S. 2 und 2. Dateienbericht des BMI vom 19. 3. 1980.

199

Die Fülle von Zusammenarbeitsregelungen in Verwaltungsvorschriften und das

vorgefundene Defizit in gesetzlichen Vorschriften lassen den Schluß zu, daß die

Zusammenarbeit Polizei — Nachrichtendienste mit der Rechtslage nicht überein-

stimmt. Dies vor allem, weil Verwaltungsvorschriften über die Zusammenarbeit

von Sicherheitsbehörden nicht gesetzesstellvertretend wirken können, sondern le-

diglich hinsichtlich der Modalitäten Wirkung entfalten“*®.

Erforderlich sind daher klare gesetzliche Regelungen, damit die derzeitig unzurei-

chende und rechtlich bedenkliche Handhabung der Zusammenarbeit ein schnelles

Ende findet®?.

a) Die Übermittlung von Daten an und durch das BfV

Die Gefahren, die durch Ermittlung und Aufbewahrung von Daten entstehen kön-

nen, realisieren sich in besonderem Maße durch ihre Weitergabe. Daher dürfen bei

der Datenübermittlung die Rechtmäßigkeitsanforderungen des Sammelns und

Speicherns nicht unterschritten werden“®,

Für die Übermittlung von Daten an und durch das BfV bieten sich zwei Rechts-

grundlagen, nämlich 8 10 BDSG und die Amtshilfevorschriften an. Hinsichtlich

der wechselseitigen Datenübermittlung erlegen die Forderungen des $ 10 BDSG,

vor allem durch das Zuständigkeitskriterium, besondere Schranken auf. Die

Amtshilferegeln als Rechtsgrundlage erlauben ebenfalls keinen ungehemmten

wechselseitigen Datenverkehr. Sie sind an rechtsstaatliche unverzichtbare Krite-

rien gebunden“!,

Die Substanz rechtsstaatlicher Sicherheit besteht nicht allein im Respekt vor den

Grundrechten, sondern auch in der Einhaltung institutioneller Zuständigkeits-

grenzen, der Förmlichkeit der Rechtsverfahren und der Bestimmtheit differenzier-

ter Kompetenzen.

Unter diesen Aspekten ist festzustellen, daß zwischen den übermittelnden oder

empfangenden Behörden und dem BfV oftmals keine gemeinsame Aufgabe im

operativen Sinne besteht. Denn der Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ord-

nung im Sinne von $ 1 PolGNW bzw. $ 7 BGSG ist der Aufgabe nach $ 3 Abs. I

BVerfSchG nicht vergleichbar. Daß beide Funktionen dem Schutz der verfas-

sungsmäßigen Ordnung und der Sicherheit des Staates dienen sollen, läßt sie noch

nicht zu einer Aufgabe in kompetenziellem Sinne zusammenwachsen“*, Die nach-

438

Lisken, NJW 1982, 1487.

439

Schlink, Die Amtshilfe, S. 271; Riegel, NJW 1979, 952; Sippel, Verfassungsschutz und

Polizei, Die Polizei 1971, 167 ff.; differenziert a. A. Evers, Die Polizei 1980, 236ff.

440

Ähnlich Gusy, VerwArch. 1983, 107; Schlink, Die Amtshilfe, S. 271; Riegel, NIW

1979, 952; Denninger, ZRP 1981, 231f.

441

Denninger, Gutachten, S. 39; Schlink, Die Amtshilfe, S. 278.

442

So auch Lisken, NJW 1982, 1482; Riegel, NIJW 1979, 954; Denninger, ZRP 1981,

232ff.

200

richtendienstliche Aufgabe, Unterlagen über verfassungsfeindliche Bestrebungen

zu sammeln und auszuwerten, hat zunächst mit der polizeilichen Aufgabe konkre-

ter Gefahrenabwehr nichts zu tun“*, denn sie liegt im Vorfeld der konkreten Ge-

fahr und setzt bereits bei geringen Anhaltspunkten für einen Gefahrenverdacht

ein. Soweit andere Nachrichtendienste an das BfV Daten übermitteln und umge-

kehrt, ist dies ebenfalls kritisch zu untersuchen. Denn selbst die Aufgabenstellung

der einzelnen Nachrichtendienste ist sehr unterschiedlich. Deutlich wird dies am

MAD und seinem in den Zusammenarbeitsrichtlinien** formulierten Auftrag.

Danach hat der MAD Kompetenzen einzig und allein die Sicherheit der Bundes-

wehr betreffend“*5.

Daraus wird deutlich, daß nur in Einzelfällen Daten anderer Nachrichtendienste

für das BfV und umgekehrt zur Verfügung stehen. Unter Beachtung des Grund-

satzes von der Zweckbindung erfährt der Datenverkehr zum und vom BfV weitere

Einschränkung“®.,

Zusammenfassend kann gesagt werden, daß dem Datenverkehr zum und vom BfV

mehr rechtliche Hindernisse gegenüberstehen als in der Praxis gesehen werden.

Diese Restriktionen mögen gerade im Recht der Nachrichtendienste als schwerfäl-

lig und bisweilen hinderlich erscheinen. Sie sind jedoch die Konsequenz des Feh-

lens eigener bereichsspezifischer Regelungen, welche den Erfordernissen effekti-

ven Staatsschutzes einerseits und den grundrechtlich geschützten Belangen der

Bürger andererseits Rechnung tragen“*.

aa) Die Übermittlung von Daten an das BfV

Die Nachrichtendienste und die Polizei haben seit ihrem Bestehen, besonders aber

seit der Erstfassung der Zusammenarbeitsrichtlinien*®, umfangreich zusammen-

gearbeitet. Für die Übermittlung von Daten der Nachrichtendienste und der Poli-

zei an das BfV ist nach übereinstimmender Auffassung allein bereichsspezifisches

Recht anwendbar. Da das vorhandene bereichsspezifische Recht nicht geeignet ist,

den Datenfluß rechtsstaatlich einwandfrei zu bewältigen, ist eine Rechtsänderung

erforderlich. Rechtsänderung kann hier aber nur Einleitung eines Verrechtli-

chungsprozesses bedeuten. Dies ergibt sich zwingend aus der Eingriffsqualität der

Übermittlung personenbezogener Daten“. Nur ein Verrechtlichungsprozeß ist in

443

Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 37.

Zusammenarbeitsrichtlinien in der Fassung vom 23. 7. 1973, veröffentlicht in Frank-

furter Rundschau vom 7. 11. 1979.

445

Dazu eingehend Gusy, DÖV 1983, 61.

446

Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 37.

447

Gusy, DVR 1982, 261 f.; in den Grundzügen ebenso: Schlink, die Amtshilfe, S. 279;

Riegel, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 93f.

448

Siehe Unkeler Richtlinien vom 8. 10. 1954 und Richtlinien für die Zusammenarbeit von

Verfassungschutz, Bundesnachrichtendienst, Militärischem Abschirmdienst und Poli-

zei vom 7.8./19. 9. 1958, Anl. zum Erl. BMI ÖS 2 — 601 53 VS-NfD.

449

Riegel, Aktuelle Grundfragen beim Vollzug des Datenschutzes im Sicherheitsbereich,

Die Polizei 1983, 104.

201

der Lage, den bedenklichen ergänzenden Rückgriff auf die allgemeinen General-

klauseln des BDSG zu stoppen

450.

Solange jedoch in innerdienstlichen Vorschriften, neben speziellen bereichsspezifi-

schen Regelungen, die Generalklauseln der Datenschutzgesetze als zulässige Über-

451

mittlungsnormen angeführt werden

‚ wird dieser Verrechtlichungsprozeß auf

sich warten lassen.

Für die Übermittlung von Daten der Polizei an das BfV ist außerdem das Tren-

nungsgebot des $ 3 Abs. III S. 1 BVerfSchG von Bedeutung. Daraus folgt, daß

der Polizei Standardeingriffe wie Festnahme, Durchsuchung, Identitätsfeststel-

Jung, Anwendung unmittelbaren Zwanges usw. zu Zwecken des Verfassungs-

schutzes untersagt und deren Mitteilung an das BfV unzulässig ist**. Nicht un-

statthaft dürfte jedoch die Übermittlung von Tatsachen sein, die bei Gelegenheit

originärer polizeilicher Tätigkeit wirklich zufällig bekannt werden

453°

Es wird somit deutlich, daß mangels gesetzlicher Normierung und auf Grund des

Trennungsgebots nur unter ganz engen Voraussetzungen Daten an das BfV über-

mittelt werden dürfen. Tatsache ist jedoch, daß auf Grund ungetrübten Effektivi-

tätsdenkens die Nachrichtendienste einschließlich der Polizei, trotz gewisser anzu-

erkennender Verbesserungen, nach wie vor eine ‚,1dyllische Datenflußlandschaft‘‘

darstellen.

bb) Die Übermittlung von Daten durch das BfV

Werden personenbezogene Daten aus dem Bereich des Verfassungschutzes an

Dritte übermittelt, so stellt dieser Vorgang einen weitaus intensiveren und nach-

haltigeren Eingriff in die Rechtssphäre des Betroffenen dar, als dies bei der Samm-

Jung und Speicherung der Fall ist. Dies ergibt sich daraus, daß eine Vielzahl von

Daten ohne Wissen und Zutun des Betroffenen ermittelt und gespeichert wer-

den**, Die Übermittlung entprivatisiert diese Daten und stellt somit einen Eingriff

dar

Im BVerfSchG forscht man jedoch nach einer gesetzlichen Ermächtigung zur Da-

tenübermittlung vergebens*, Die Befugnis zur Datensammlung kann eine Befug-

450

Siehe dazu auch 5. TB des BfD, S. 79; Gusy, DVR 1982, 260.

451

Siehe dazu KpS-Richtlinien Erl. BMI vom 26. 2. 1981 P I S — 625314/3 GMBIl. S. 120

sowie Dateienrichtlinien Erl. BMI vom 26. 2. 1981 — P IS — 625330 — 1/12, GMBlI.

S. 114 und die Zusammenarbeitsrichtlinien i.d. F. vom 23. 7. 1973, die lediglich die

Unterrichtung vorschreiben, nicht jedoch das Verfahren regeln.

452

Lisken, NJW 1982, 1483; Gusy, DVR 1982, 262; Riegel, Datenschutz bei den Sicher-

heitsbehörden, S. 37 ff.; derselbe: Polizei- und Ordnungsrecht, S. 94; Denninger, ZRP

1981, S. 231.

453

Riegel, NJW 1979, 954; Lisken, NJW 1982, 1486.

454

1. TB des BfD in Zur Sache 2/79, S. 67; Gusy, DÖV 1980, 433; Wolter, DVR 1978,

310.

455

Eine Ausnahme macht hier das NRW VerfSchG 88 Sf.

202

nis zur Datenübermittlung nicht erzeugen, vielmehr muß eine gesonderte und ex-

plizite Eingriffsermächtigung vorliegen. Ein Schluß von der Zulässigkeit der Da-

tensammlung auf die Zulässigkeit der Datenübermittlung ist unzulässig*®. Da

durch die Weitergabe personenbezogener Daten diese erneut entprivatisiert wer-

den, und die Dispositionsbefugnis des Bürgers über seine Privatheit eine weitere

Einbuße erfährt, liegt in der Übermittlung ein Eingriff in die Grundrechte zum

Schutz der Privatsphäre

457_

Es ist die Meinung vertreten worden, daß der Gedanke der ‚,Einheit der Staatsge-

walt‘‘ die unbeschränkte Datenweitergabe rechtfertige. Dabei wird jedoch ver-

kannt, daß diese Rechtfertigungsbasis für ein prinzipiell schrankenloses internes

Informationsverhalten aller staatlichen Organwalter nichts taugt. Dies ergibt sich

einmal aus mehreren Spezialnormen, mit denen der Gesetzgeber das Schutzbe-

dürfnis besonders anerkannt hat — z.B. $ 35 SGB I; $ 30 AO —. Zum anderen

ergibt es sich daraus, daß persönliche Daten des Bürgers, die dieser nur für einen

bestimmten Zweck geoffenbart hat, nicht anderen staatlichen Instanzen zugeleitet

werden dürfen, wenn diese keine Befugnis haben, sich diese Daten notfalls selbst

vom Betroffenen zu verschaffen. Dies folgt aus dem Gebot der Gesetzmäßigkeit

der Verwaltung, das eindeutige, berechenbare Kompetenz- und Befugniszuwei-

sungen verlang

t458.

Bleibt als Rechtsgrundlage der Datenübermittlung vom BfV lediglich das Amtshil-

ferecht — Art. 35 GG —, welches durch den Ausschluß polizeilicher Befugnisse

konkretisiert und begrenzt wird**”, Grundsätzlich sind daher die 8$ 4ff. VWVfG

über die Amtshilfe anwendbar.

Demgegenüber gehen jedoch die Normen des Datenschutzrechts bei der Daten-

übermittlung durch das BfV als speziellere Normen vor. Anwendbar ist daher $ 10

BDSG. Daraus folgt, daß die Rechtsgrundsätze der Weitergabe von Daten des

BfV sich an der Tatsache zu orientieren haben, daß die Weitergabe gegenüber dem

Betroffenen einen Eingriff darstellt. In jedem Einzelfall müssen daher die Voraus-

setzungen des Eingriffs vorliegen und geprüft werden“®, Online-Anschlüsse wer-

den diesen Anforderungen in aller Regel nicht gerecht.

Mit Riegel*! ist daher eine vertretbare Normierung der informationellen Zusam-

menarbeit zwischen den Sicherheitsbehörden zu fordern. Eine solche Normierung

456

Wolter, DVR 1978, 322.

457

Schwan, VerwArch. 1975, 135 f.; Kamlah, DÖV 1970, 361 f.; Schlink, NJW 1980, 554;

Gusy, NVwZ 1983, 325.

458

Lisken, NJW 1982, 1486; Denninger, ZRP 1981, 233; Gusy, NVwZ 1983, 325; Schlink,

Die Amtshilfe, S. 78ff.

459

Riegel, NJW 1979, 953 ff.; Roll, JuS 1979, 241; Gusy, NVwZ 1983, 326.

460

Eingehend Gusy, NVwZ 1983, 327; derselbe: DVR 1982, 256f.; Riegel, Datenschutz

bei den Sicherheitsbehörden, S. 37; Schlink, Die Amtshilfe, S. 268 ff.; siehe dazu auch

OVG Berlin, NIW 1978, 1644.

461

Riegel, Die Polizei 1981, 242; ebenso Ruckriegel, ÖVD 1979, 15.

203

könnte den Ziel- und Normenkonflikt zwischen Verfassungsschutz und Daten-

schutz lösen.

b) Die Übermittlung von Daten des BND/MAD an die Polizei und von der

Polizei an MAD und BND

Der Datenaustausch zwischen Polizei und BND/MAD und umgekehrt bedarf be-

sonderer Untersuchung, da Aufgaben und Befugnisse beider Dienste nur durch

das G 10 geregelt sind. Beiden Diensten ist daher außerhalb des Anwendungsbe-

reichs des G 10 verwehrt, systematisch Informationen über Personen zu gewinnen

und auszuwerten, weil diese Maßnahmen als Eingriff in die Privatsphäre anzuse-

hen sind, die einer gesetzlichen Grundlage bedürfen“?,

Soweit argumentiert wird, für den BND sei eine gesetzliche Grundlage deshalb

entbehrlich, weil sein Auftrag sich auf die Auslandsaufklärung richte, geht diese

Annahme fehl. Dies ergibt sich bereits aus der Aufgaben- und Befugniszuweisung

des G 10. Für den Informationsaustausch zwischen MAD und Polizei ergibt sich

eine fast deckungsgleiche rechtliche Beurteilung**?. Abweichungen ergeben sich

nur dort, wo der MAD an der verfassungsrechtlichen Legitimation des Verteidi-

gungsauftrages teil hat und wo er gegenüber den Angehörigen der Bundeswehr

Teilfunktionen des Dienstherrn wahrnimmt“*,

Daraus läßt sich jedoch nicht der Schluß herleiten, daß jede personenbezogene

Datenübermittlung zwischen BND/MAD und Polizei und umgekehrt unzulässig

ist. Im Bereich des G 10 haben BND/MAD eine hinreichende gesetzliche Aufga-

ben- und Befugnisnorm. Diese erlaubt die Übermittlung personenbezogener Da-

ten. Da $ 10 BDSG auf die Rechtmäßigkeit, Zuständigkeit zur Aufgabenerfüllung

und die Erforderlichkeit der Übermittlung abstellt, wird nicht vorausgesetzt, daß

dies durch Gesetz begründet wird“*®. Soweit sich BND/MAD legal mit personen-

bezogenen Daten befassen, dürfen sie diese auch übermitteln. Ist demnach die

Übermittlung von Daten unter den Voraussetzungen des $ 10 BDSG in Verbin-

dung mit $ 5 VwVfG zulässig, so ist lediglich zu prüfen, ob die übermittelte bzw.

angeforderte Information für die Wahrnehmung der Aufgaben des BND/MAD

462

Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 38 f.; derselbe, Polizei- und Ord-

nungsrecht, S. 94; JZ 1980, 758, der jedoch die Übermittlung personenbezogener In-

formationen vom BND/MAD an die Polizei im Rahmen des $ 138 StGB für zulässig

ansieht; siehe dazu die ausführliche Fußnote bei Schlink, Die Amtshilfe, S. 283; sowie

Evers, Die Polizei 1980, 240; Gusy, DÖV 1980, 433.

463

Evers, Die Polizei 1980, 242; Gusy, DÖV 1983, 65; Schlink, Die Amtshilfe, S. 283;

Riegel, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 93; derselbe, Datenschutz bei den Sicherheits-

behörden, S. 39.

464

BVerfGE 48, 127; eingehend zum Problem verfassungsrechtlicher Eingriffsbefugnisse

Gusy, DÖV 1983, 64ff.

465

Evers, Die Polizei 1980, 240.

204

oder der Polizei erforderlich ist. Weiter ist zu prüfen, ob der Weitergabe ein recht-

licher Hinderungsgrund entgegensteht“®,

Damit wird deutlich, daß außerhalb des G 10 ein erhebliches gesetzliches Regelung-

defizit für BND/MAD besteht. Ausfluß dieses Defizits sind die Auswirkungen auf

die Rechtmäßigkeit der Amtshilfe. Ohne Eingriffskompetenz können BND/MAD

ım Eingriffsbereich weder um Amtshilfe ersuchen noch sie leisten. Auch die Daten-

übermittlung zwischen Polizei und BND/MAD ist, soweit es um personenbezogene

Daten geht, ausgeschlossen. Den beiden Diensten ist somit versagt, sich im Wege

der Amtshilfe Befugnisse zu beschaffen, die ihnen nicht zustehen“”.

6. Rechtmäßigkeit des automatisierten Datenverbundes

Der unkontrollierte automatisierte Datenverbund der Sicherheitsbehörden erzeugt

die akute Gefahr einer sicherheitsbehördlichen Funktionsvermischung, die Aufga-

ben und Zuständigkeitsgrenzen verwischt, gesetzlich nicht gedeckte Machtpoten-

tiale erzeugt und damit die bürgerliche Freiheit bedroht“®., Andererseits erscheint

es verfehlt, die Datensammlungen der Sicherheitsbehörden untereinander so abzu-

schotten, daß datenübermittelnde Kooperation gänzlich blockiert wird. Es sind

Fälle und Situationen denkbar, in denen staatliche Sicherheitsinteressen eine Frei-

gabe des Datenflusses zwischen Behörden zwingend fordern und rechtfertigen. Er-

forderlich dazu ist jedoch, daß der Gesetzgeber diese Fälle tatbestandlich genau

regelt und die erforderlichen rechtsstaatlichen Filter in die behördenverbindenden

Kanäle einbaut. Denn nur so kann der Datenfluß güterabwägend reguliert und auf

das absolut Notwendige beschränkt werden.

a) Problemstellung

Die Möglichkeiten der elektronischen Datenverarbeitung nutzend haben Verfas-

sungsschutz und Polizei die Informationssysteme NADIS und INPOL geschaffen.

Da die Notwendigkeit zur grundsätzlichen funktionellen Differenzierung bei der

Datenübermittlung auch innerhalb der Verfassungsschutz- und Polizeibehörden

der Länder besteht, muß geprüft werden, ob dies Auswirkungen auf die Zugriffs-

berechtigung hat. Andererseits bedarf der Prüfung, ob die verfassungs- und ein-

fachgesetzlichen Differenzierungen auf Bund/Länder-Ebene einen schrankenlo-

sen automatisierten Datenverbund zulassen“?. Geht man von der Primärzustän-

——

466 Gusy, DÖV 1983, 65 f.; Evers, Die Polizei 1980, 241; a. A. Riegel, NJW 1979, S. 952;

derselbe, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 93 f., Datenschutz bei den Sicherheitsbehör-

den, S. 37 f.; siehe auch 3. TB des BfD, S. 56 und 4. TB des BfD, S. 32f.

467 Eingehend dazu Schlink, Die Amtshilfe, S. 283; Evers, Die Polizei 1980, 240.

468 Erbel, RiA 1981, 26, Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 43.

469 Diese Bedenken finden sich auch bei Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden,

S. 44ff.; Wolter, DVR 1978, 326, findet bei gleichem Ergebnis einen anderen Ansatz-

punkt.

205

digkeit der Länder — Art. 30, 83 GG und $ 5 BKAG — aus, sind vor allem dem

Verbund, der Zuständigkeit überwindet, enge Grenzen gezogen.

aa) Verbund BfV — Landesämter für Verfassungsschutz — LfV —

Auf dem Gebiet des Verfassungsschutzes hat das Grundgesetz in Art. 73 Nr. 10

dem Bund eine Gesetzgebungskompetenz, in Art. 87 eine Verwaltungskompetenz

zugewiesen. Von seiner Gesetzgebungskompetenz hat der Bund durch Erlaß des

BVerfSchG und von seiner Verwaltungskompetenz durch Errichtung des Bundes-

amtes für Verfassungsschutz Gebrauch gemacht.

Das BVerfSchG weist in $ 2 die Aufgaben des Verfassungsschutzes Bund und

Ländern gemeinsam zu. Damit wird einmal deutlich, daß Bund und Länder Auf-

gaben des Verfassungsschutzes gleichberechtigt erledigen sollen und zum anderen,

daß die aus der föderalistischen Struktur herzuleitende Machtbalance nicht zugun-

sten des Bundes verschoben werden sollte.

Wertet man dies und fügt ihm die Gesichtspunkte der Primärzuständigkeit der

Länder — Art. 30 GG — und der relativen Eigenstaatlichkeit der Bundesländer

hinzu, so sind Bedenken gegen den Verbund BfV — LfV ausschließlich auf der

Basis der NADIS-Richtlinien angebracht*’°. Dies folgt weiter daraus, daß recht-

mäßig erlangte Informationen der Verfassungsschutzbehörden des Bundes und

der Länder keineswegs frei sind. Ihre Weitergabe bedarf je einer ausdrücklichen

gesetzlichen Ermächtigung

4710

Zu prüfen ist daher, ob sich aus dem BVerfSchG Rechtsgrundlagen des Verbundes

ergeben. Die Pflicht der Informationsweitergabe der LfV an das BfV könnte sich

aus $ 4 Abs. II BVerfSchG ergeben. Als Rechtsgrundlage für die Speicherung der

Informationen im NADIS-System käme dann $ 3 Abs. I Nr. 1 BVerfSchG in

Frage. Zulässig wären solche Informationsprozesse jedoch nur, wenn es sich dabei

ausschließlich um Angelegenheiten des Verfassungsschutzes handelt*’?.

Zweifelhaft erscheint dieses Ergebnis jedoch unter der Herrschaft des $ 1 Abs. I

BVerfSchG. Denn wegen des grundrechtseingreifenden Gehalts der Informations-

übermittlung der Verfassungsschutzbehörden kann $ 1 Abs. I BVerfSchG nicht als

Ermächtigungsgrundlage des Verbundes ausreichen. Herzuleiten ist dies daraus,

daß die Datenweitergabe an NADIS einen Akt der Entprivatisierung der Daten dar-

stellt. Eine derartige Entpersönlichung personenbezogener Daten stellt einen

Grundrechtseingriff dar, welcher einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage be-

darf*’?. Die pauschale Anordnung der Zusammenarbeit in $ 1 Abs. I BVerfSchG

470

Siehe dazu Gusy, DVR 1982, 259.

471

Gusy, NVwZ 1983, 322; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 43;

Schlink, Die Amtshilfe, S. 169ff.

472

Wolter, DVR 1978, 326; Gusy, DVR 1982, 258.

473

Gusy, DVR 1982, 258 mit überzeugender Begründung; derselbe in DÖV 1980, 431 ff.;

Schlink, Die Amtshilfe, S. 169.

206

reicht nicht aus, Grundrechtseingriffe zu rechtfertigen. Für den Verbund BfV —

LfV ist daher eine eindeutige gesetzliche Regelung, die Zweck und Umfang des Ver-

bundes festlegt, zu fordern. Die NADIS-Richtlinien können nicht als ausreichende

Ermächtigungsgrundlage angesehen werden

474 |

bb) Verbund BKA — Länderpolizeien

Das Informationssystem der Polizei — INPOL — wird auf Grund der Bestim-

mung des $ 2 Abs. II Nr. 1 BKAG beim Bundeskriminalamt geführt. Angeschlos-

sen sind das BKA selbst, die Polizeien der Bundesländer, der Bundesgrenzschutz,

die Bahnpolizei, das Zollkriminalinstitut, zwei Staatsanwaltschaften und mehrere

Teilnehmer auf INTERPOL-Basis.

Hinsichtlich des Verbundes, gezielt auf die Teilnahme des Bundesgrenzschutzes,

der Bahnpolizei und des Zollkriminalinstituts, wird die Meinung vertreten, Polizei

1

475

sei nicht gleich Polize

. Mit dieser These wird verlangt, die funktionelle Diffe-

renzierung auch für Datenübermittlung und Zugriffsberechtigung wirksam wer-

den zu lassen.

Dem kann jedoch nicht zugestimmt werden. Dies ist bereits aus dem Verhältnis

von 8 1 zu 8 2 BKAG herleitbar*’°, Während $ 1 Abs. I BKAG ausschließlich die

Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Kriminalpolizei anspricht, normiert —$ 2

Abs. I Nr. 1 BKAG den Zentralstellenstatus des BKA für die gesamtpolizeiliche

Verbrechensbekämpfung. Daß Polizei doch gleich Polizei ist, ergibt sich daraus,

daß zwischen den verschiedenen Vollzugsbehörden Unterschiede nur der örtli-

chen, nicht jedoch der sachlichen Zuständigkeit bestehen. Dies gilt für die Wasser-

schutzpolizei ebenso wie für die Verkehrspolizei. Dabei spielt es keine Rolle, daß

die Aufgabe der Gefahrenabwehr einmal generell und zum anderen speziell gere-

gelt ist. Beispiel dafür ist der Bundesgrenzschutz, dem die Gefahrenabwehr an be-

sonderen Orten, so an der Grenze, im Grenzgebiet und auf und an den Grund-

stücken, deren Schutz dem BGS nach $ 4 BGSG übertragen ist, also mit der ent-

sprechenden Ausrichtung aufgegeben ist*7,

Damit wird deutlich, daß der Begriff von der Einheit der Polizeigewalt*’® nach wie

vor Gültigkeit hat und eine korrekte Beschreibung des rechtlichen Befundes der

Polizeiorganisation darstellt*”.

474

Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 43; Gusy, DVR 1982, 259.

475

2. TB des BfD, S. 10; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 44f.

476

Das Verhältnis von $ 1 zu $ 2 BKAG wird von Riegel, NJW 1983, 656, aber auch vom

BfD, siehe 2. TB, S. 9 anders beurteilt, dies kann jedoch nicht überzeugen. Richtiger

scheint es, der Auffassung von Kube, BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 109 zu folgen.

477

Siehe $ 2 Nr. 3 BGSG.

478

Drews, Preußisches Polizeirecht, S. 113f.; —Drews/Wacke/Vogel, Gefahrenabwehr,

Allgemeines Polizeirecht (Ordnungsrecht) des Bundes und der Länder, 8. Aufl. Bd. 1

Köln etc. 1975, S. 6f.

479

Eindeutig und überzeugend dargestellt von Schlink, Die Amtshilfe, S. 262 ff.

207

Da andererseits die Länder durch Zustimmung zur INPOL-Konvention Kompe-

tenzen auf der Basis des kooperativen Föderalismus an das BKA abgetreten ha-

ben, bestehen gegen den Verbund BKA — Länderpolizeien keine durchgreifen-

den rechtlichen Bedenken. Dies schon deshalb nicht, weil der Verbund eine Aus-

prägung der gesetzlichen Verpflichtung der 8$ 3, 4 BKAG darstellt“®.

b) Anforderungen an künftige Lösungen

Der Ausgleich zwischen der Notwendigkeit des staatlichen Schutzes gegen Miß-

brauch der Freiheit einerseits und der Sicherung der Freiheit des einzelnen vor

Machtmißbrauch durch den Staat andererseits ist durch die Computertechnologie

in Gefahr geraten. Informationssysteme wie INPOL und NADIS haben durch

übergreifende online-Verbindungen das Bund-Länder-Verhältnis tangiert und un-

geklärte Rechtsfragen aufgeworfen. Dabei ist deutlich geworden, daß derartige In-

formationssysteme sich mit dem Grobgriff polizeilicher und nachrichtendienstli-

cher Generalklauseln vor allem dort nicht steuern lassen, wo Informationsakten

Eingriffsqualität zukommt“?!.

Es erscheint daher dringend erforderlich, die polizeilichen und nachrichtendienst-

lichen Informationssysteme auf Grund einer Gesamtkonzeption, die Fragen des

Anschlusses, der Zugriffsberechtigung, des Datenaustausches und des Eingriffs-

rechts berücksichtigt, zu ordnen“?, Nur eine Gesamtkonzeption ist geeignet, ein

Ausufern der Technikanwendung zu verhindern und durch weitestgehende Trans-

parenz zur Vermeidung von Ängsten beizutragen. Auch wenn die Inponderabilien

polizeilicher und nachrichtendienstlicher Tätigkeit sich in einem kasuistischen Re-

gelwerk nicht restlos ordnen lassen, erscheint es erforderlich, ein der heutigen In-

formationstechnologie entsprechendes Regelwerk zu schaffen. Einzelkorrekturen

an einer Vielzahl verstreuter Gesetzesbestimmungen haben sich als wenig wirksam

erwiesen. Sie werden schnell zu einem Flickenteppich, bei dem die Stärke in den

Flicken und die Schwächen im Gesamtgewebe zutage treten.

Der Konflikt zwischen hochrangigen öffentlichen Interessen und grundrechtlichen

sowie gesamtstaatlichen Basiswerten“? bedarf nach sich festigender Rechtspre-

chung und fast ausufernder Diskussion endlich einer gesetzlichen Klärung.

c) Verstößt der Verbund gegen das föderative Prinzip?

Die Entscheidung für eine bundesstaatliche Struktur war die Konsequenz aus den

Erfahrungen mit der zentralistischen Diktatur des Dritten Reiches.

Der Parlamentarische Rat glaubte, eine Dezentralisierung der Staatsmacht habe

freiheitsgarantierende Wirkungen. Aus dieser Auffassung ist auch erklärlich, wes-

480 Siehe dazu auch Riegel, NJW 1983, 657.

481 Zur Eingriffsqualität eingehend, Schlink, Die Amtshilfe S. 169.

482 Siehe dazu 1. TB des BfD in Zur Sache 2/79, S. 85.

483 Erbel, RiA 1981, 1.

208

halb eine Aufhebung der Gliederung der Bundesrepublik Deutschland in Bund

und Länder gemäß Art. 79 Abs. III GG unzulässig ist.

Festzustellen ist heute jedoch, daß der Föderalismus in der Bundesrepublik einen

Strukturwandel erfahren hat. Dieser ist so erheblich, daß gefragt werden muß, ob

gegenwärtig nur noch die Fassaden oder Hüllen einer bundesstaatlichen Ordnung

in Deutschland existieren, hinter denen sich geschickt der Einheitsstaat verbirgt.

Denn Kompetenzverschiebungen, Zentralisierung der Finanzordnung, Entwick-

lung des kooperativen Föderalismus im Kultus und Sicherheitsbereich, Bürokrati-

sierung des Bundesrates und Weiterentwicklung der Gemeinschaftsaufgaben ha-

ben das föderative System unterhöhlt. Eine Vielzahl von Gesetzgebungs- und Ver-

waltungskompetenzen der Gliedstaaten wurden durch Verfassungsänderung auf

den Zentralstaat übertragen. Die Länder sind zunehmend zu einem Vollzugsorgan

des Bundes geworden“®,

Den Lebensnerv des Föderalismus trifft besonders die Einrichtung des kooperati-

ven Föderalismus. Die Gemeinschaftsaufgaben, durch die der Bund bei der Erfül-

Jung von Landesaufgaben mit den Ländern zusammenwirkt, haben dazu geführt,

daß die Länder Entscheidungsfreiheit und finanziellen Spielraum eingebüßt ha-

ben. Auch andere Verfahrensweisen des kooperativen Föderalismus engen die

Landesregierungen ein und machen die Landesparlamente zuständigkeitslos. Die

Übertragung von Verantwortung auf gemischte Bund-Länder-Einrichtungen —

im Sicherheitsbereich z.B. auf die Innenministerkonferenz oder den Arbeitskreis

II — verwischen klar geregelte Zuständigkeiten, Zuordnungen und Verantwort-

lichkeiten und beginnen sie aufzulösen

485.

Diese Tendenzen werden damit begründet, daß das zwingende Gewicht der Tech-

nik, der Wirtschaft und des Verkehrs, die gewachsenen Verflechtungen und Inter-

dependenzen des wirtschaftlichen und sozialen Lebens sowie die dadurch hervor-

gerufenen Planungs-, Lenkungs- und Verteileraufgaben eine straffe Unitarisie-

rung fordern. Weiter wird angeführt, daß das föderative System zu große Rei-

bungsverluste und zu geringe Effizienz im staatlichen Handeln aufweise

486.

NADIS und INPOL können verfassungsrechtlich allenfalls als Gemeinschaftsein-

richtungen qualifiziert werden. Derartige Gemeinschaftseinrichtungen zwischen

dem Bund und den Ländern, die auf ein gemeinsames Handeln unter Benutzung

gemeinschaftlicher Einrichtung zielen, könnten gegen die bundesstaatliche Ord-

nung verstoßen. Es gibt jedoch keine Vorschrift, die den Ländern verwehrt zu-

sammenzuarbeiten. Die Uneinigkeit ist nicht zur Pflicht gemacht.

484 Laufer, Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl. München

1977, S. 15.

485 Siehe dazu auch die Andeutungen bei Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehör-

den, S. 44; sowie 1. TB des BfD in Zur Sache 2/79, S. 85; Hesse, Grundzüge des Ver-

fassungsrechts 12. n. b. Aufl. Heidelberg-Karlsruhe 1980, S. 91.

486 Laufer, Das föderalistische System, S. 17; Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts,

S. 91.

209

Allgemein als zulässig und unbedenklich angesehen werden rein tatsächliche Ab-

stimmungen gemeinsamer Arbeit. Dabei werden Empfehlungen gegeben. Den

Ländern obliegt es, derartige Empfehlungen umzusetzen“*”, Einigkeit besteht dar-

ın, daß die Grenze der Verfassungswidrigkeit dort liegt, wo die Länder sich ihrer

wesentlichen Hoheitsbefugnisse und damit ihrer Staatlichkeit begeben.

Bei der Gemeinschaftseinrichtung NADIS und INPOL ist dies jedoch nicht so,

denn im Kern gehört die Zuständigkeit für den Verfassungsschutz nach Art. 73

Nr. 10 GG und das Bundeskriminalamt nach Art. 73 Nr. 10a GG zur Staatlichkeit

des Bundes. Dies wird auch dadurch deutlich, daß die Systeme NADIS/INPOL in

$ 2 Abs. 1 BVerfSchG und $ 2 Abs. I BKAG, soweit sie für Verfassungsschutz-

488

und Polizeizwecke eingesetzt werden

‚ ihre einfachgesetzliche Konkretisierung

erfahren. Da die Verbundkonvention hinsichtlich der von den Ländern angeliefer-

66489

ten Daten jedoch vom ‚,Besitzerprinzip

ausgehen, werden wesentliche Län-

derbefugnisse nicht auf den Bund übertragen. Die Eigenstaatlichkeit der Länder

wird durch die Teilnahme an den Systemen NADIS/INPOL nicht tangiert. Damit

liegt ein Verstoß gegen das föderative Prinzip der Verfassung nicht vor.

V. Das Recht auf Eingriffe in die Datenbestände

Problemstellung

Eine bedeutsame Vorschrift zur Durchführung des Datenschutzes ist der in $ 14

BDSG normierte Anspruch auf Berichtigung, Löschung und Sperrung von Daten.

Auf diese Vorschrift ist auch zurückzuführen, daß die Sicherheitsbehörden nicht

wahllos Daten und Informationen sammeln und nutzen dürfen, sondern nach be-

stimmter, an der Schwere des Verdachts oder der Gefahrenlage bemessener Zeit

wieder vernichten müssen. Denn auch die sicherheitsbehördliche ‚,Gnade des Ver-

gessens‘‘ ist Ausfluß der Verhältnismäßigkeit“. Im Sicherheitsbereich erfordern

bereits eine Reihe polizeirechtlicher und strafprozessualer Normen eine Löschung

bei Wegfall der Erforderlichkeit*!. In den KpS- und Dateienrichtlinien hat dies

487

BVerwGE 223, 194; siehe auch Rudorf, Zum System der staatlichen Rechtsordnungen in

der Bundesrepublik Deutschland, DÖV 1966, 73 ff.; Maunz, Pflicht der Länder zur

Uneinigkeit?, NJW 1962, 164 ff.

488

Gusy, DVR 1982, 255.

489

Hier gemeint als technische Bezeichnung, richtiger müßte es hier heißen ‚,Eigentümer-

prinzip‘‘.

490

Leuze, Sperren und Löschen von Daten in der Personenauskunfsdatei des Landes Ba-

den-Württemberg, Die Polizei 1982, 7; in der Tendenz ebenso Urt. VG Berlin VGIA

242/78 vom 29. 10. 1980, S. 13.

491

Siehe $ 10 MEPoIG, $ 10 PolGNW, unklar hier $ 16 AEPoIG, $$ 100b, 163 c StPO,

$ 86 StVollG, $ 7 G 10.

210

bereits seinen Niederschlag gefunden“*, Für die Nachrichtendienste läßt sich je-

doch weder eine Normierung des Erforderlichkeitsgrundsatzes noch eine bereichs-

spezifische Regelung feststellen. Es kann jedoch keinem Zweifel unterliegen, daß

der Erforderlichkeitsgrundsatz uneingeschränkt auch für die Nachrichtendienste

gilt. Ihre Tätigkeit hat sich an der Verfassung und den allgemeinen Rechtsgrund-

sätzen zu orientieren. Arbeit im rechtsfreien Raum ist ihnen nicht zugestanden.

Die Voraussetzungen, unter denen personenbezogene Daten verändert werden

dürfen, sind in $ 9 Abs. I BDSG geregelt. Dagegen ist die Verpflichtung zur Ver-

änderung Gegenstand der Regelung in $ 14 BDSG. Veränderungen sind danach

immer dann gegeben, wenn das personenbezogene Datum einen anderen Inhalt

bekommen hat. Das kann geschehen etwa durch Hinzufügen neuer Daten, durch

teilweise Löschung oder durch Verknüpfung mit anderen personenbezogenen

Daten“*, Die vollständige Löschung von Daten, also die ersatzlose Beseitigung,

ist keine Veränderung im Sinne des $ 9 Abs. I BDSG. Sie wird in $ 14 Abs. III

BDSG geregelt.

Zu untersuchen ist daher, ob die vom Gesetz genannte Datenberichtigung und -1ö-

schung auch im Sicherheitsbereich Wirkung entfaltet, oder ob die Vorschrift des

$ 14 BDSG an den Sonderregelungen für die Sicherheitsbehörden scheitert.

a) Berichtigung von Daten

Voraussetzung für die Berichtigung von Daten ist die Unrichtigkeit der zur Person

des Betroffenen gespeicherten geschützten Daten. Darunter versteht man die

Nichtübereinstimmung mit der Realität‘*. Wird ein solcher Mangel festgestellt,

spielt es keine Rolle, ob die Daten bereits gesperrt sind, denn auch gesperrte Daten

sind geschützte Daten und daher zu berichtigen“”. Auf das Zustandekommen der

fehlerhaften Speicherung kommt es beim Berichtigungsanspruch nicht an, weil

dieser Anspruch unabhängig vom Verschulden gegeben ist“®. Gründe der Unrich-

tigkeit, z.B. Falsches Speichern, nachträgliches Eintreten der Unrichtigkeit, fal-

sche Angaben des Betroffenen, beeinträchtigen den Berichtigungsanspruch eben-

sowenig wie der Grad der Unrichtigkeit*”. Liegen die Voraussetzungen einer Be-

richtigung vor, ist diese von Amts wegen ohne schuldhafte Verzögerung vorzuneh-

men

492

KpS-Richtlinien, Erl. BMI vom 26. 2. 1981 — P I5 — 625314/3, GMBI. S. 120; Da-

teienrichtlinien Erl. BMI vom 26. 2. 1981 — P IS — 625330 — 1/12, GMBI. S. 114.

493

Siehe Begründung des Referentenentwurfs in Anhörung 1972, S. 397; Begründung des

Gesetzentwurfs eines BDSG, BT.-Drucks. VI1/1027, S. 25.

494

Auernhammer, BDSG, Rdnr. 5 zu $ 14.

495

So auch Simitis u.a., BDSG-Kommentar, Rdnr. 25 zu $ 14.

496

Ordemann/Schomerus, BDSG, Anm. 2 zu $ 14.

497

Die hinsichtlich des Grades der Unrichtigkeit entgegenstehende Auffassung von

Hörle/Wronka, BDSG, Anm. 2 zu $ 27 findet im Gesetz keine Stütze; siehe dazu auch

Simitis u.a., BDSG-Kommentar, Rdnr. 10 zu $ 14.

211

Ob gespeicherte Daten unrichtig sind, wird von der speichernden Stelle und dem

Betroffenen oft unterschiedlich beurteilt. Hinsichtlich der Beweislast gilt, daß die

Speicherung personenbezogener Daten ein die schutzwürdigen Belange des Betrof-

fenen berührender, nur unter der Voraussetzung des $ 3 BDSG zulässiger Vorgang

ist. Zulässige Speicherung schließt aber die Speicherung unrichtiger Daten aus.

Daraus folgt, daß die speichernde Stelle die Richtigkeit der Daten auf Bestreiten

des Betroffenen zu beweisen hat“®.

Der Berichtigungsanspruch des Betroffenen kann jedoch dort leerlaufen, wo die

Auskunftspflicht aus Gründen der staatlichen Sicherheit und der Verbrechensbe-

kämpfung entfällt — $ 12 Abs. IIi. V.m. $ 13 Abs. II BDSG —. Speicherungen,

deren Richtigkeit man nicht überprüfen kann, lösen logischerweise auch keinen

Berichtigungsantrag aus. Hier trifft die Sicherheitsbehörden eine besondere Ver-

pflichtung, durch bereichsspezifische Regelungen und permanente ‚,Datenpflege‘‘

ein Höchstmaß an Datengenauigkeit zu erreichen. Zu denken ist aber auch daran,

die im Polizeibereich bereits praktizierte Auskunftspraxis auf die Nachrichten-

dienste zu übertragen*”

b) Sperrung von Daten

Das Sperren von Daten gemäß $ 14 Abs. II BDSG bewirkt ein relatives Nutzungs-

verbot. Die Vorschrift enthält zwei voneinander unabhängige Fälle der Verpflich-

tung zur Sperrung®,

Es handelt sich dabei einmal um die sogenannten non liquet-Fälle und zum ande-

ren um den nachträglichen Wegfall der Zulässigkeitsvoraussetzungen.

Non liquet-Fälle liegen dann vor, wenn der Betroffene die Richtigkeit der Daten

bestreitet und die speichernde Stelle nicht in der Lage ist, die Richtigkeit nachzu-

weisen. Der Betroffene braucht die Unrichtigkeit nicht zu beweisen; die Beweislast

liegt nach den allgemeinen Grundsätzen zur Beweislast im Eingriffsverwaltungs-

recht bei der speichernden Stelle

501 |

Eine Sperrung der Daten ist auch bei nachträglichem Wegfall der Zulässigkeits-

voraussetzungen möglich. Solche Fälle liegen vor, wenn die zunächst rechtmäßige

Speicherung zur rechtmäßigen Aufgabenerfüllung nicht mehr erforderlich ist°?,

498

Burhenne/Perband, EDV-Recht, Rdnr. 68 zu $ 14; Auernhammer, BDSG, Rdnr. 6 zu

$& 14.

499

Siehe 3. TB des LfD NW, S. 28 und 5. TB des BfD, S. 82; das Problem der Verhinde-

rung der Datenberichtigung durch Auskunftsverweigerungsrecht wird weder im Refe-

rentenentwurf noch in der amtlichen Begründung zum BDSG, BT.-Drucks. V1I1/1027,

angesprochen; Bull, DVR 1982, 26.

500

Auernhammer, BDSG, Rdnr. 7 zu $ 14.

501

Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 60; Auernhammer, BDSG,

Rdnr. 6 zu $ 14; nicht ganz klar Ordemann/Schomerus, BDSG, Anm. 3 zu $ 14.

502

Auernhammer, BDSCG, Rdnr. 9 zu $ 14.

212

Der Gesetzgeber hat hier, abweichend von den Fällen der Unzulässigkeit von An-

fang an, nicht generell die Löschung vorgeschrieben. Für die Sicherheitsbehörden

erlangt diese Regelung jedoch nur bedingt Wirkung. Denn spezielle Normen wie

$ 10 MEPoIG, $ 10 PolGNW, $$ 100b, 163c StPO, $ 86 StVollG und $ 7 G 10

schreiben bei Wegfall der Erforderlichkeit zwingend die Vernichtung vor

503_

Die bereichsspezifischen Regelungen haben das Rechtsinstitut der Datensperrung

— 8 14 Abs. II BDSG — nicht übernommen. Sowohl die KpS-Richtlinien als auch

die Dateienrichtlinien sowie die Löschungsrichtlinien beim Verfassungsschutz,

Bundesnachrichtendienst und Militärischem Abschirmdienst gehen von der L6ö-

schung der Daten und Vernichtung der dazugehörigen Unterlagen aus°®

Alle Sicherheitsbehörden kennen jedoch die Persönlichkeitsschutz erhaltende Da-

tenspeicherung, die aus Beweisgründen zugunsten des Betroffenen über die Lö-

schungsfristen hinausgeht. Sie ist dann möglich, wenn zu befürchten ist, daß die

Löschung oder Vernichtung schutzwürdige Belange des Betroffenen beeinträchti-

gen könnten. Die Aufrechterhaltung der Speicherung ist von der Zustimmung des

Betroffenen abhängig; widerspricht er, hat sie zu unterbleiben

505_

Es wird Aufgabe der Kontrollinstanzen sein, diese bereichsspezifische Regelung in

ihrer positiven Anlage zu erhalten und daraus nicht eine ‚,Hintertür‘‘ zur Auf-

rechterhaltung sicherheitsbehördlich gewünschter und gewollter Speicherung zu

machen.

Da Rechtswirkung der Sperrung ein Nutzungsverbot ist, dürfen gesperrte Daten

nicht mehr genutzt werden. Dies hat auch für die ‚,Sonderform“‘‘ der Sperrung

durch die Sicherheitsbehörden zu gelten. Eine Nutzung dieser Daten wird allen-

falls mit Zustimmung des Betroffenen zulässig sein’®

c) Löschung von Daten

In $ 14 Abs. III BDSG sind die Voraussetzungen der Löschung von Daten ge-

nannt. Eine Löschung personenbezogener Daten kann danach erfolgen, wenn ihre

Speicherung unzulässig war oder wenn die weitere Speicherung für die rechtmä-

ßige Aufgabenerfüllung der speichernden Stelle nicht mehr notwendig und durch

die weitere Speicherung schutzwürdige Belange des Betroffenen beeinträchtigt

503

Riegel, Polizeispiegel 1982, 50; derselbe: Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden,

S. 61.

504

Bull, DVR 1982, 26.

505

Siehe KpS-Richtlinien Ziffer 6. 11 und Dateienrichtlinien Ziffer 8. 11; Bull, DVR 1982,

27; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 61, er hält diese am BDSG

vorbeigehende Regelung für zulässig, erklärlich wird dies durch seinen polizeirechtli-

chen Standpunkt.

506

Ordemann/Schomerus BDSG, Anm. 4.1 zu $ 14, jedoch ohne die Problematik der si-

Cherheitsbehördlichen Handhabung.

213

507

würden

. Zwingend ist die Löschung, wenn die Speicherung unzulässig war oder

wenn bei Wegfall der Erforderlichkeit die Löschung vom Betroffenen verlangt

wird — $ 14 Abs. II BDSG —.

Für den Bereich der Polizei ist in den Dateienrichtlinien und in den KpS-Richtli-

nien die Aufbewahrung von Daten nur so lange zulässig, wie es zur rechtmäßigen

Erfüllung der in der Zuständigkeit der aufbewahrenden Stelle liegenden Aufgaben

erforderlich ist. Wird danach die Unzulässigkeit festgestellt, sind die Daten grund-

sätzlich zu löschen®.,

Die Rechtsprechung hat den Löschungsanspruch in mehreren Entscheidungen

konkretisiert und damit die Löschungsvorstellungen der Sicherheitsbehörden

nicht unwesentlich beeinflußt**. Voraussetzung einer Löschung ist danach nicht

immer die Unrichtigkeit der Daten. Vielmehr ergibt sich ein Löschungsanspruch

auch dann, wenn die Daten auf unzulässige Art und Weise erlangt worden sind

oder wenn die Daten für die Erfüllung der der speichernden Stelle obliegenden

Aufgaben nicht oder nicht mehr erforderlich sind*!®., Datenlöschung wird jedoch

dort zur Regel werden müssen, wo von den Sicherheitsbehörden einmal im Vor-

feld der konkreten Gefahr, durch die Polizei, und zum anderen ohne konkreten

Anfangsverdacht*!!, durch die Nachrichtendienste, grundrechtlich geschützte Ak-

tivitäten der Bürger zum Anlaß genommen werden, Registrierungen vorzuneh-

men. Dabei ist zu beachten, daß auch derartige Informtionsgewinnung als Eingriff

zu qualifizieren ist’!*, Eine Berechtigung, im Rahmen der auf bestimmte Demon-

strationen ausgerichteten Beobachtungen für sämtliche Teilnehmer isolierte perso-

nenbezogene Unterlagen anzufertigen, ist weder im Recht der Polzei noch im

Recht der Nachrichtendienste zu erkennen?!?. Derart gewonnene und gespeicherte

Informationen sind zu löschen.

Die Sicherheitsdienste können sich andererseits mit den Regellöschungspflichten

ihrer bereichsspezifischen — meist innerdienstlichen — Regelungen nicht zufrie-

dengeben. Daran sind sie durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gehindert.

Dies folgt daraus, daß die Speicherung personenbezogener Daten durch die Si-

cherheitsbehörden einen Grundrechtseingriff für den davon Betroffenen darstellt

507

Siehe Begründung des Referentenentwurfs in Anhörung 1972, S. 400 und Begründung

des Regierungsentwurfs, BT.-Drucks. VII/1027, S. 26.

508

Siehe KpS-Richtlinien Ziffer 5.1; ob die Kritik von Schwan, Der Auskunftsanspruch in

der Bewährung, DVR 1982, 334 an der Löschungspraxis der Polizei gerechtfertigt ist,

wird angezweifelt; Bull, DVR 1982, 27.

509

VG Berlin, DVR 1983, 155; VG Wiesbaden, DVR 1983, 180; VG Köln, DVR 1982,

358.

510

VG Berlin in DVR 1983, 155.

S11

Schwan, DVR 1982, 337; Erbel, RiA 1981, 3; Rüpke, Der verfassungsrechtliche Schutz

der Privatheit, S. 91; Hirsch in Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll IX/21, S. 906.

512

VG Köln, DVR 1982, 361.

513

VG Berlin, DVR 1983, 166; Krause, DVR 1980, 248; Kloepfer, Datenschutz, S. 42.

214

und deshalb nur das unbedingt notwendige zum Schutz anderer, von der Verfas-

sung anerkannter Rechtsgüter unternommen werden dar

f514_

Soweit die Sicherheitsbehörden in der Vergangenheit den Versuch unternommen

haben, sich um die aus dem Gesetz fließende Löschungsverpflichtung ‚,herumzu-

winden‘‘, ist dies zu mißbilligen

515_

Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz hat bei seinen Prüfungen immer wie-

der festgestellt, daß erforderliche Löschungen in erheblichem Umfang aus Grün-

den der Personalkapazität nicht vorgenommen wurden*!®, Aus rechtsstaatlichen

Gründen kann das Argument der Personalknappheit

517

jedoch nicht durchgrei-

fen. Ein solches Argument provoziert zu der Behauptung, daß die Sicherheitsbe-

hörden zu viel personenbezogene Daten speichern. Es kann auf keinen Fall hinge-

nommen werden, daß Löschungen nur dann vorgenommen werden, wenn Perso-

nalkapazitäten frei sind*!®,

Der Löschung von Daten kommt auf Grund der konkretisierenden Rechtspre-

chung und der strikten Abstellung auf den Verhältnismäßigkeits- und Erforder-

lichkeitsgrundsatz eine erhebliche Bedeutung zu. Soweit die Sicherheitsbehörden

dies bisher mißachtet haben*!?, werden die Aufsichtsbehörden und der Bundesbe-

auftragte für den Datenschutz dem Geltung zu verschaffen haben.

Generell muß zur Löschung jedoch gesagt werden, daß alle wohlformulierten

Normen und von der Rechtsprechung erarbeiteten Ansprüche auf Löschung nur

wenig durchgreifen, wenn der Betroffene nicht zunächst Auskunft über die gespei-

cherten Daten erhäl

t520‚

VI. Die Beeinträchtigung der ‚,‚Elektronischen Effizienz‘‘

Die Arbeit der Sicherheitsbehörden kann durch den Einsatz elektronischer Daten-

verarbeitungssysteme nur wirkungsvoller gestaltet werden, wenn die Systeme hin-

514 BVerfG in NJW 1971, 275; VG Köln in DVR 1982, 358; VG Berlin in DVR 1983, 166;

Krause, DVR 1980, 249; 5. TB des BfD, S. 83.

515

4. TB des BfD, S. 12, 27; siehe auch die Zusammenfassung derartiger Versuche bei

Schwan, DVR 1982, 335.

516

Siehe vor allem 4. TB des BfD, S. 27 und 5. TB des BfD, S. 81.

517

Siehe BMI in Innere Sicherheit Heft 61 vom 17. 2. 1982, S. 4, der darauf hinweist, daß

91 Mitarbeiter des BKA mit der Bereinigung von Altfällen beschäftigt werden.

518

Vgl. insoweit die Sorge des BfD in 4. TB, S. 27f.; Riegel, Polizeispiegel 1982, 51; 1.

Dateienbericht des BMI vom 25. 4. 1979, Vorwort S. 3; LIDNW in BKA-Vortragsreihe

Bd. 28, S. 264.

519

Siehe die systematische Darstellung bei Schwan, DVR 1982, 335; Löschen bewirkt ein

absolutes Nutzungsverbot, Auernhammer, BDSG, Rdnr. 19 zu $ 14.

520

Bull, DVR 1982, 26; Die Verwirklichung des Anspruchs auf Löschung stößt in den Fäl-

len, wo die Sicherheitsbehörden die Auskunft verweigern, auf unüberwindliche Hin-

dernisse.

215

sichtlich Geschwindigkeit, Genauigkeit und Wirksamkeit manueller Arbeitsweise

überlegen sind.

Daran bestehen in manchen Bereichen jedoch erhebliche Bedenken. Bei der Un-

tersuchung dieses Themenbereichs kann der Faktor Geschwindigkeit ausgeklam-

mert werden, denn online-Anschlüsse bei Fahndungs- und Auskunftsanfragen

sind manueller Handhabung immer überlegen. Bei der Genauigkeit müssen jedoch

bereits Zweifel angemeldet werden. Durch die EDV-Anwendungen einschließlich

der Datenfernübertragung sind die Datenbestände der Sicherheitsbehörden enorm

angewachsen. Die entstandenen Massenverfahren der Datenverarbeitung erzeugen

jedoch Risiken der Personenverwechslung, der Falschspeicherung, der unterlasse-

nen Löschung usw. Es entstehen falsche Daten*?!.

Die Rechtsstaatlichkeit gebietet jedoch, solche Bedrohungen von Individualinter-

essen durch Vorkehrungen gegen Verwechslungen, Fehlspeicherungen und unter-

lassene Löschungen auf ein Mindestmaß zu begrenzen.

Auch hinsichtlich der Wirksamkeit einiger Anwendungen sind Zweifel ange-

bracht. Diese Zweifel resultieren einmal aus den Feststellungen des Bundesbeauf-

tragten für den Datenschutz in seinen Tätigkeitsberichten und zum anderen aus

den Eingeständnissen des Bundesministers des Innern*?. Auch der Präsident des

Bundeskriminalamtes mußte zugeben, mit ‚,verschmutzten‘‘ Beständen zu arbei-

ten

523.

Nähere Erkenntnisse einer speziellen EDV-Anwendung liegen aus der Erprobung

der Straftaten-/Straftäterdatei im Saarland vor. Die Erprobung sollte detaillierte

Angaben über die Wirtschaftlichkeit, Praktikabilität und Effizienz schaffen. Das

Schlußergebnis ist niederschmetternd.

Es lautet:

‚‚Das Recherchiersystem stellt sich in seinem heutigen Zustand als ungeeignet für

die polizeiliche Praxis dar®*.““

521 Als Beispiel kann folgender Fall gelten: Ein Polizeibeamter einer Behörde in NW er-

hielt den Auftrag, ein neues Dienstzivilfahrzeug beim Herstellerwerk abzuholen. Dazu

wurde ihm ein von der Ordnungsbehörde zugeteiltes rotes Überführungskennzeichen

mitgegeben. Auf der Überführungsfahrt wird er von drei Streifenwagen zum Halten

gezwungen, zum Aussteigen aufgefordert, durchsucht und überprüft. Grund der Ak-

tion, die Ordnungsbehörde hatte das Überführungskennzeichen als gestohlen in den

INPOL-Bestand speichern lassen.

Interessant ist in diesem Zusammenhang die Untersuchung der polizeilichen Informa-

tionssysteme dreier Bundesstaaten der USA, danach waren 50% der Daten unvollstän-

dig, 82% ungenau und 90% unklar; erwähnt bei Bu/l, DVR 1982, 8 Fußnote 20.

522

1. TB des BfD in Zur Sache 2/79 , S. 74, 80; 2. TB des BfD, S. 12; 3. TB des BfD,

S. S5f.; 4. TB des BfD, S. 22, 27, 32; 5. TB des BfD, S. 81, hier wird in besonderem

Maße deutlich, daß die Datenbestände der Sicherheitsbehörden von Altfällen überla-

gert werden; siehe 1. Dateienbericht des BMI vom 25. 4. 1979, Vorwort S. 3; Boge,

BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 261.

523 Boge, BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 261.

524

Grandmontagne, Arbeitstagung Datenschutz der Polizei-Führungsakademie 1981,

S. 68.

216

An anderer Stelle wird ausgeführt:

‚„„‚Beim Recherchiersystem ist es versäumt worden, die Leistung des Sachbearbei-

ters in diesem aufwendigen Verfahren zu würdigen. Er hat die mangelnde Effi-

zienz erkannt und danach seine Mitarbeit ausgerichtet.

Von daher dürfen auch keine großen Erwartungen an die Vollständigkeit und

Richtigkeit der Daten geknüpft werden*.‘*

An diesen Feststellungen wird deutlich, daß ineffiziente, dem Sachbearbeiter ein

Mehr an Arbeit aufbürdende Systeme nicht angenommen werden. Dies hat unmit-

telbare Auswirkungen auf die Richtigkeit und Vollständigkeit der Daten. Derar-

tige Systeme laufen Gefahr zu ‚,verelenden‘‘.

Ähnliche Erfahrungen über ein realisiertes Modell für die Vorgangsverwaltung

nach dem Sachbearbeiterprinzip liegen aus Berlin vor. Die Schlußbemerkung eines

kompetenten Beurteilers lautet:

„Bevor wir mehr zur eigenen Beruhigung als mit praktischem Sinn weiter unsere

Computer zu Datenfriedhöfen für Tat- und Tätermerkmale ausweiten und dafür

auch noch die an anderer Stelle viel sinnvoller einsetzbare Zeit von Sachbearbei-

tern und Fallanalytikern verschwenden, sollten wir umgehend Antworten für die

Fragen suchen:

— In welchen Deliktgruppen — besonders von Deliktgruppen mit großer Häufig-

keit und niedriger Aufklärungsquote — stellen Wiederholungstäter den größ-

ten Täteranteil?

— Gibt es bei diesen Deliktgruppen Hinweise auf perseverantes Verhalten, das

von Dritten wahrnehmbar und beschreibbar ist?

— Wie äußert sich diese Perseveranz, wie kann sie beobachtet und wie beschrie-

ben werden?

Erst wenn Antworten auf diese Fragen gefunden sind, lohnen weitere Gedanken

über den Einsatz der EDV zur Suche nach Hinweisen auf Tatverdächtige und/

oder Tatzusammenhänge

526_cc

Dies sind Erkenntnisse aus EDV-Anwendungen der Polizei. Dabei kann davon

ausgegangen werden, daß ähnliche Erkenntnisse aus den EDV-Anwendungen der

Nachrichtendienste gewonnen wurden.

Es wird somit deutlich, daß EDV-Anwendung nicht in jedem Fall ein Allheilmittel

darstellt. Die Praxis der Sicherheitsbehörden, neben gesicherten Erkenntnissen

auch Vermutungen und Beurteilungen sowie Bewertungen zu sammeln und zu

übermitteln, trägt nicht unwesentlich zur ‚, Verelendung‘‘ der Dateien bei.

525 Grandmontagne, a.a.O. S. 70.

526 Mahlow, ISVB — ein realistisches Modell für die Vorgangsverwaltung nach dem Sach-

bearbeiterprinzip in Arbeitstagung Datenschutz der Polizei-Führungsakademie 1981,

S. 102.

217

Die Untersuchung zeigt, daß zur effizienten EDV-Anwendung ständige Kontrolle

aller Speicher-, Übermittlungs-, Verknüpfungs- und Veränderungsvorgänge ge-

hört. Eine solche ‚,Datenpflege‘‘ ist erforderlich, um die Überlagerung der Daten

durch Alt- und Falschbestände zu verhindern und der Verelendung der Dateien

entgegenzuwirken. Zur Zeit hat es den Anschein, daß die Effizienz der Datenver-

arbeitung bei den Sicherheitsbehörden zutreffend mit einem Zitat aus Faust, 1.

Teil beschrieben werden.

‚„Oh glücklich, wer noch hoffen kann, aus diesem Meer des Irrtums aufzutau-

chen.

Was man nicht weiß, das eben braucht man und was man weiß, kann man nicht

brauchen.“‘‘

Besondere Beachtung muß jedoch dem Problem der Schnittstelle Mensch/Ma-

schine gewidmet werden. Während der Computer keine Kapazitätsprobleme

kennt, verfügt der Mensch nur über eine begrenzte Informationsaufnahmekapazi-

tät. Da Verknüpfungen beider Kapazitäten nicht möglich sind, tritt ein Zustand

ein, der entweder Stillstand in der sicherheitsbehördlichen Effizienz durch Daten-

verarbeitung oder Ausschneiden des Menschen als Kommunikationspartner des

Computers zur Folge hat. Ein Zustand, der auf Informations- und Datenmengen

zurückzuführen ist, die unüberschaubar, menschliche Arbeitskapazität vernich-

tend und demotivierend sind.

Daher tritt eine Beeinträchtigung der ‚‚,elektronsichen Effizienz‘‘ auch dann ein,

wenn die Programme der DV-Anwendungen dem technisch Möglichen nicht aber

dem menschlich Zumutbaren entsprechen. Tendenzen einer solchen Entwicklung

sind im Sicherheitsbereich erkennbar.

218

E. Datenschutzkontrolle und rechtliche

Sonderstellung der Sicherheitsbehörden

Bei den Sicherheitsbehörden stehen den materiellen Datenschutzbelangen Interes-

sen von hohem Rang gegenüber. Dies hat einerseits dazu geführt, den Sicherheits-

behörden eine Sonderstellung zuzubilligen!. Andererseits gelten jedoch auch für

die Sicherheitsbehörden die materiellen Regelungen des BDSG?. Die Sonderstel-

lung resultiert aus der Erkenntnis, daß Fälle der staatlichen Sicherheit und der

Verbrechensbekämpfung es gebieten, die Arbeit der zuständigen Behörden vor

schweren, ihre Wirksamkeit in Frage stellenden Beeinträchtigungen zu bewahren

und Nachteile für das öffentliche Wohl zu vermeiden?. Als Nachteil hat sich im

Widerstreit der Persönlichkeitssphäre und den staatlichen Sicherheitsinteressen

das vom Gesetzgeber gewählte Regelungskonzept des Datenschutzes herausge-

stellt. Die Zusammenfassung der Datenschutzprobleme in einem Gesetz und die

generellen, an alle Träger öffentlicher Gewalt gerichteten Verhaltensanforderun-

gen schafft Unsicherheit. Der ‚,Grobgriff‘‘ des BDSG trennt lediglich den öffent-

lichen und nichtöffentlichen Bereich. Nach Regeln, die den spezifischen Tätig-

keitsbedingungen einzelner Teile der öffentlichen Verwaltung Rechnung tragen,

sucht man vergeblich*.

Daraus folgt, daß, wer nach dem Datenschutz und der rechtlichen Sonderstellung

der Sicherheitsbehörden fragt, die Antwort auf dem Hintergrund der konkreten

Aufgabenstellung dieser Institutionen suchen muß. Eine Antwort, die wegen der

Generalklauseln des BDSG wenig konkret und wegen der Interpretationskontro-

versen unsicher ausfallen muß. Bestätigt wird dieses Ergebnis durch die zuneh-

mende Konkretisierung des Datenschutzes durch bereichsspezifische Regelungen

im Sicherheitsbereich).

Die rechtliche Sonderstellung der Sicherheitsbehörden im Schutzmechanismus des

BDSG ist so konzipiert, daß sie Ermessen einräumt. Den Sicherheitsbehörden

wird damit Rechtsfolgewahl nach Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten zugestan-

den®. Ob dies jedoch den Abwägungen zwischen Betroffenenrechten und Sicher-

heitsinteressen gerecht wird, ist zweifelhaft. Zweifel entstehen vor allem wegen der

Bull, DVR 1982, 8.

Siehe $$ 12 Abs. II, 13 Abs. II, 19 Abs. III, IV.

Siehe 1. TB des BfD in Zur Sache 2/79, S. 61.

SI N —

Referentenentwurf, Begründung zu $ 11 in Anhörung 1972, S. 399; siehe auch Regie-

rungsentwurf BDSG, BT.-Drucks. VI1I1/1027, S. 26.

Simitis, Datenschutz und Polizei in BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 192.

N n

VG Köln, DVR 1982, 364; a. A. Schäfer, Auskunft über zur Person des Anfragenden ge-

speicherte Daten, NVwZ 1983, 85.

219

generalklauselartigen Ausgestaltung des BDSG. Erforderlich scheint hier eine an

der Verfassung orientierte Ausgestaltung und Handhabung der Sonderregeln’.

Eine Unterordnung der Datenschutzkontrolle darf im Interesse des Persönlich-

keitsschutzes dabei nicht eintreten.

I. Die Kontrolle der Einhaltung datenschutzrechtlicher Vorschriften

Über die Art und Weise der Kontrolle datenschutzrechtlicher Vorschriften

herrschte lange Uneinigkeit. Der Referentenentwurf ging noch davon aus, eine

umfassende Fremdkontrolle durch eine neu zu errichtende Institution zu vermei-

den?. Er ging davon aus, daß in unserem rechtsstaatlich strukturierten Staatswe-

sen die Durchführung des BDSG durch die vorhandenen Organe wie Dienst- und

Fachaufsichtsbehörden, Rechnungshöfe, Verfassungs-, Verwaltungs- und ordent-

liche Gerichtsbarkeit und die Parlamente gewährleistet wird.

Der Regierungsentwurf? spricht dagegen als Kontroll- und Überwachungsinstanz

auch den Datenschutzbeauftragten an. Letztlich entschließt die Regierung sich

aber, auf einen solchen Beauftragten zu verzichten. Zur Begründung wird auf die

Verpflichtung der Verwaltung, den Grundsatz der Rechtsmäßigkeit zu beachten,

die parlamentarische Kontrolle und die lückenlose Rechtsschutzgewährung durch

die Gerichte verwiesen.

Angestrebt war also, das Prinzip der Selbstverantwortung und abgestuften Selbst-

kontrolle so weit wie möglich zu verfolgen.

Mit den Bestimmungen über den Bundesbeauftragten für den Datenschutz —

$& 17ff. — hat der Gesetzgeber, der Auffassung der Sachverständigen folgend!®,

nach eingehender Beratung eine Entscheidung für die Fremdkontrolle getroffen.

Dies bedeutet jedoch nicht, daß die Elemente der Selbstkontrolle aus dem Gesetz

verbannt worden wären.

Das BDSG selbst geht von einer Mischkontrolle aus. Einmal ist es Sache des Bür-

gers, die Einhaltung der datenschutzrechtlichen Vorschriften durch Nutzung des

Auskunftsrechts — $ 13 BDSG — zu kontrollieren. Teil der Selbstkontrolle ist je-

doch auch die Anrufung des Bundesbeauftragten für den Datenschutz nach $ 21

BDSG. Zum zweiten ist es Sache der datenverarbeitenden öffentlichen Stellen, die

Einhaltung der Datenschutzvorschriften zu überwachen, weil sie gemäß $ 15

BDSG zur Eigenkontrolle verpflichtet sind. Als drittes kennt das Gesetz die vom

Bundesbeauftragen für den Datenschutz auszuübende Fremdkontrolle — $ 17

7 Im Prinzip ebenso Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 71.

8 Referentenentwurf BDSG in Anhörung 1972, Begründung Ziffer 3.7, S. 385.

9 Regierungsentwurf BDSG, BT.-Drucks. VI1I/1027, S. 18; Ordemann/Schomerus,

BDSG, Anm.

1.1 zu $ 17.

10 Anhörung 1974 zum Regierungsentwurf BDSG in Zur Sache 5/74, S. 178ff.

220

BDSG —. Danach sind dem Bundesbauftragten nicht nur Kontroll- sondern auch

Beratungs- und Empfehlungsaufgaben übertragen!!.

Neben diesen Kontrollsystemen bleibt die richterliche Kontrolle auch für Daten-

schutzangelegenheiten ebenso erhalten wie die öffentlich gesellschaftliche Kon-

trolle durch die Medien.

H. Die Umsetzung der Datenschutzkontrolle im Sicherheitsbereich

Speziell im Sicherheitsbereich stößt die Datenschutzkontrolle auf spezifische

Schwierigkeiten, die vorwiegend auf die dort typischen Geheimhaltungsinteressen

zurückzuführen sind!*. Effektive Kontrolle setzt jedoch eingehende Kenntnis über

Speicherung, Verarbeitung, Datenfluß, Verknüpfung und Vermaschung der ge-

speicherten personenbezogenen Daten voraus. Diese Kenntnis zu erlangen ist für

den Datenschutz dort schwierig oder unmöglich, wo die Sicherheitsbehörden aus

Geheimhaltungserwägungen, sei es Quellen- oder Mitarbeiterschutz, Auskünfte

verweigern. Anerkannt ist auch vom Datenschutz!?, daß in Grenzen für die Da-

tenkontrolle dort Ausnahmen gelten, wo es darum geht, vordringliche sicherheits-

rechtliche Belange nicht zu gefährden. Die Tätigkeit der Sicherheitsbehörden muß

dort notwendigerweise im Geheimen ablaufen.

Dies hat auch der Gesetzgeber gesehen, denn er hat Kontrollausnahmen im Gesetz

ausdrücklich vorgesehen!*‘. Nach $ 12 Abs. II Nr. 1 BDSG sind die Sicherheitsbe-

hörden nicht zur Veröffentlichung der von ihnen geführten Dateien verpflichtet.

Eine Einschränkung des Datenschutzes liegt auch da, wo die Sicherheitsbehörden

nach $ 13 Abs. II BDSG von der Auskunftspflicht über gespeicherte Daten befreit

sind. Die Kontrollbefugnisse des Bundesbeauftragten für den Datenschutz sind

letztlich ganz ausgeschlossen, wenn die jeweils oberste Bundesbehörde feststellt,

daß die Einsicht in Unterlagen und Akten die Sicherheit des Bundes oder eines

Landes gefährdet — $ 19 Abs. III S. 4 BDSG —.

Zusammenfassend kann festgestellt werden, daß Datenschutzkontrolle im Sicher-

heitsbereich eingeschränkt ist durch die der Staatssicherheit dienenden auf Ge-

heimschutz im Sicherheitsbereich abzielenden Vorschriften. Dabei ist die Ausba-

lancierung der Grundrechte und Sicherheitsbelange schwierig. Dies beweisen deut-

lich die bereichsspezifischen Reibungen zwischen Kontrollorgan und kontrollier-

ten Stellen. Gerade in diesem schwierigen und komplexen Bereich ist jedoch der

Datenschutzbeauftragte besonders gefordert, will er seiner Vermittlerrolle zwi-

schen Bürger und öffentlichen Stellen gerecht werden.

11 Erbel, RiA 1981, 27.

12 Siehe 3. TB des BfD, S. 47, 55; 4. TB des BfD, S. 34; 5. TB des BfD, S. 77, 100; Erbel,

RiA 1981, 27.

13 Siehe 4. TB des BfD, S. 23; 5. TB des BfD, S. 95.

14 1. TB des BfD in Zur Sache 2/79, S. 61.

221

1. Auskunftsverweigerungsrecht, $ 13 Abs. II BDSG

Die Realisierung und Durchsetzung des Datenschutzes hängt weitgehend von der

Erfüllung des Auskunftsanspruches des $ 13 Abs. II BDSG ab!°. Denn Ansprüche

auf Löschung, Berichtigung und Sperrung von Daten können erst realisiert wer-

den, wenn der Betroffene zunächst Auskunft über ihn betreffende Datenspeiche-

rungen erhält. Der in $ 13 Abs. I BDSG normierte Anspruch auf Auskunft erfährt

jedoch eine Konkretisierung durch in $ 13 Abs. III BDSG genannte Ausnahmetat-

bestände.

Danach ist die Auskunft dann ausgeschlossen, wenn

— die rechtmäßige Erfüllung der Aufgaben der Behörde gefährdet würde,

— die Auskunft die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährden würde,

— dem Wohle des Bundes oder eines deutschen Landes Nachteile bereitet würde,

— die personenbezogenen Daten oder die Tatsache ihrer Speicherung nach einer

Rechtsvorschrift oder

— dem Wesen nach oder

— wegen überwiegender berechtigter Interessen einer dritten Person geheimgehal-

ten werden müssen,

— die Auskunft sich auf die Übermittlung personenbezogener Daten an die in

8 12 Abs. II Nr. 1 und 2 BDSG genannten Sicherheitsbehörden bezieht!®.

Darüber hinaus ergibt sich aus $ 13 Abs. II i. V.m. $ 12 Abs. II BDSG, daß

— die Sicherheitsbehörden von der Auskunftserteilung freigestellt werden und

aus $ 19 Abs. III S. 4 BDSG

— der Datenschutzbeauftragte im Sicherheitsbereich Kontrolleinschränkungen

unterliegt.

Fraglich ist jedoch, ob diese Privilegierungen der Sicherheitsbehörden verfas-

sungsrechtlich haltbar sind. Maßstab der Auslegung der Verweigerungsnormen

hat der verfassungsrechtliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu sein!’. Eine

Privilegierung der Behörden des Sicherheitsbereichs ist nach der Rechtsprechung

zulässig!®. Dies kann jedoch nur mit der Einschränkung gelten, daß die Auskunft

das überwiegende Interesse der Allgemeinheit an der konkreten sicherheitsbehörd-

lichen Maßnahme gefährdet oder gefährden kann!”. Darüber hinaus kann nach

dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit die Geheimhaltung dem Betroffenen ge-

genüber nur andauern, wenn die Gefährdung höherwertiger Rechtsgüter andau-

15 So auch Riegel, Die Polizei 1983, 105; derselbe: RiA 1981, 53; Schwan, DVR 1982, 312;

Bull, DVR 1982, 24.

16 Schwan, DVR 1982, 312.

17 Riegel, Die Polizei 1983, 105.

18 BVerfGE 30, 1ff.

19 Riegel, Die Polizei 1983, 105.

222

ert. Danach hat die Offenlegung des Eingriffs im Wege der Auskunftserteilung zu

erfolgen®,

Befreiung von der Auskunftspflicht bedeutet jedoch kein unbedingtes Auskunfts-

verbot. Ein Beispiel dafür ist die Auskunftspraxis der Polizei auf Grund der KpS-

und Dateienrichtlinien*!. Dabei darf jedoch nicht verschwiegen werden, daß es

Rechtsmeinungen gibt, die streng an den Gesetzestext angelehnt von einem Aus-

kunftsverbot ausgehen“?.

Soweit behauptet wird, Auskünfte aus Dateien der Sicherheitsbehörden gefährden

durch die Eröffnung von Ausforschungsmöglichkeiten über das sicherheitsbe-

hördliche Wissen die Sicherheitsinteressen des Staates, kann dem nicht gefolgt

werden®.

Für die Auskunftsverweigerung der Sicherheitsbehörden hat trotz eindeutiger

Rechtslage auf Grund verfassungsrechtlicher Grundsätze und individueller

Rechtsschutzinteressen zu gelten, daß güterabwägende Differenzierungen in je-

dem Einzelfall vorzunehmen sind. Dies würde auch zu einer angstabbauenden

Transparenz der Datenbehandlung im Sicherheitsbereich bqitragen.

2. Die Kontrolle durch den Datenschutzbeauftragten

Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz ist in Ausübung seines Amtes nur

dem Gesetz unterworfen — $ 17 Abs. IV BDSG —. Dabei ergibt sich die persönli-

che Unabhängigkeit aus der Regelung der dienstrechtlichen Stellung in $ 18

BDSG. Die sachliche Unabhängigkeit, darunter ist die Freiheit von einer Fachauf-

sicht zu verstehen, ergibt sich unmittelbar aus $ 17 Abs. IV S. 2 BDSG**.

Feststehend und anerkannt ist, entgegen einem verbreiteten Irrtum, daß die mate-

riellen Regelungen des BDSG auch für die Sicherheitsbehörden gelten. Damit gilt

das Kontrollrecht des Bundesbeauftragten für den Datenschutz auch im Sicher-

heitsbereich. Es erstreckt sich jedoch nicht nur auf die Einhaltung der formellen

Datenschutzbestimmungen, vielmehr sind auch die materiell weitaus umfangrei-

Cheren bereichsspezifischen Datenschutzregelungen von der Prüfungskompetenz

umfaßt. Der Schwerpunkt seiner Tätigkeit liegt damit in der Überwachung von

Rechtsvorschriften*”. Die Kontrolltätigkeit ist jedoch so konzipiert, daß daraus

— ——

20

VG Köln in DVR 1982, 362; in Anwendung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit

auch VG Berlin in DVR 1983, 167; Erbel, RiA 1981, 27; 5. TB des BfD, S. 83.

21

Siehe 5. TB des BfD, S. 82f.; Riegel, Die Polizei 1983, 167; Tolksdorf, Kriminalistik

1983, 80.

22

So zum Beispiel der Bundesfinanzminister, den Angaben im 5. TB des BfD, S. 83 zu-

folge; Schäfer NVwZ 1983, 85.

23

Bux in BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 256.

24

Auernhammer BDSG, Rdnr. 9 zu $ 17; Ordemann/Schomerus, BDSG, Anm. 4 zu

$& 17.

25

Ordemann/Schomerus, BDSG, Anm. 2 zu $ 19.

223

zum Teil eine quasi richterliche Tätigkeit wird, obwohl sie in erster Linie als Prä-

ventivaufgabe zur Verhinderung von Verstößen gegen den Datenschutz zu verste-

hen ist*°, Der Bundesbeauftragte soll sowohl durch seine Existenz als auch durch

seine Tätigkeit dazu beitragen, daß dem Datenschutz beim Verwaltungsvollzug

angemessen Rechnung getragen wird und es zu Verstößen erst gar nicht komm

t77,

Die Prüfungskompetenz endet jedoch dort, wo Akten nicht im Zusammenhang

mit gespeicherten personenbezogenen Daten stehen. Hier vertritt der Bundesbe-

auftragte jedoch die Ansicht, daß der Wortlaut der $$ 15, 19, 20, 29, 30 und 40

BDSG eine solche Einschränkung dann nicht trage, wenn die Kontrolle der Ein-

haltung ‚,anderer Vorschriften über den Datenschutz‘‘ diene?®. Dem kann jedoch

nicht gefolgt werden, denn es ist nicht ersichtlich, daß mit dem BDSG Wirkung

über den vom Gesetzgeber abgesteckten Rahmen hinaus erzielt werden soll.

Die Eigenvorstellung des Bundesbeauftragen löst sich im Grunde von seinem

Präventivauftrag*. Danach ist Ziel seiner Kontrolltätigkeit festzustellen, wie weit

die speichernden Stellen durch eigene Maßnahmen die Einhaltung der Vorschrif-

ten des BDSG sowie anderer Vorschriften über den Datenschutz sicherstellen.

‚„‚Feststellen‘‘ ist jedoch keine Präventivmaßnahme zur Verhinderung von Verstö-

ßen sondern jeweils der Erstschritt zur Beanstandung.

Der Wert der Datenschutzkontrolle, als unabhängige Fremdkontrolle im Sicher-

heitsbereich, darf nicht unterschätzt werden. Auf die fundierte Kritik des Daten-

schutzbeauftragten wird gehört, seine Vermittlerrolle zwischen Bürger und Behör-

den akzeptiert und gerügte behördliche Praxis berichtigt. Dies hat die bisherige

Arbeit des Bundesbeauftragten für den Datenschutz ergeben. In Einzelfällen ist

jedoch auch ein anderer Eindruck entstanden,

3. Richterliche Kontrolle und Rechtsschutzprobleme

Art. 19 Abs. IV GG gewährleistet grundsätzlich den Rechtsweg gegen Maßnah-

men der öffentlichen Gewalt, also auch gegen die Polizei und die Nachrichten-

dienste?!. Die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. IV GG dient dem individuellen

Rechtsschutz. Sie gewährleistet, daß jeder durch die öffentliche Gewalt Verletzte

ein Gericht anrufen kann. Das Bundesverfassungsgericht hat wiederholt von ‚,der

rechtsstaatlichen Forderung nach möglichst lückenlosem gerichtlichen Schutz ge-

gen die Verletzung der Rechtssphäre des einzelnen durch Eingriffe der öffentli-

26 Kröger, Datenschutz im Bereich der öffentlichen Verwaltung in DÖV 1977, 305; Auern-

hammer, BDSG, Rdnr. 3 zu $ 19; Simitis u.a., BDSG-Kommentar, Rdnr. 16 zu $ 19.

27 Ordemann/Schomerus, BDSG, Anm. 2 zu $ 19.

28 Eingehende Begründung siehe 3. TB des BfD, S. 57.

29 5. TB des BfD, S. 6.

30 Siehe BVerfG in EuGRZ 1983, 582, 586.

31 Riegel, RiA 1981, 53; Evers, ZRP 1980, 113.

224

chen Gewalt‘‘ gesprochen*?, Die Nichterkennbarkeit der sicherheitsbehördlichen

Informationsbeschaffung, die Anonymität der Personen, welche sie durchführen,

und die Ausnahmetatbestände des BDSG zugunsten der Sicherheitsbehörden er-

schweren den Betroffenen und den Gerichten die Verwirklichung des Rechtsschut-

zes so erheblich, daß an seiner Effektivität gezweifelt werden muß??. Von diesem

‚„‚Ausschluß des Rechtsweges‘‘ werden bei heimlichen Informationseingriffen der

Sicherheitsbehörden nicht nur Verfassungsfeinde, Agenten und Verbrecher, son-

dern in gleichem Maße Unverdächtige und persönlich Unbeteiligte betroffen.

Wenn sie, was derzeit Praxis ist, niemals von diesen Eingriffen erfahren, sind sie

nicht in der Lage, sich zu rechtfertigen und damit aus einer unerwünschten Ver-

strickung zu lösen.

Auch im Bereich der Sicherheitsbehörden hat zu gelten, daß jeder Akt der Exeku-

tive, der in die Rechte des Bürgers eingreift, in tatsächlicher und rechtlicher Hin-

sicht vollständig der richterlichen Überprüfung zu unterstellen ist, also auch der in

der Speicherung personenbezogener Daten durch die Sicherheitsbehörden liegende

Eingriffsakt**.

Dem Verfassungsgebot der Gewährung effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19

Abs. IV GG kann durch nachträgliche Benachrichtigung analog dem Rechtsge-

danken des 8 5 Abs. V G 10, 8 101 Abs. I StPO Rechnung getragen werden?.

Dann träte der Widerspruch, daß durch Verfassungsschutz im weitesten Sinne un-

veräußerliche Grundsätze der Verfassung preisgegeben werden, nicht mehr zu-

tage.

a) Rechtsschutz des Bürgers

Da das System des Rechtsschutzes darauf angelegt ist, daß der Staat dem Bürger

gegenüber offen in Erscheinung tritt, ihm nachteilige Maßnahmen bekanntgibt*®

und sich durch ihre Begründung rechtfertigt, wird der Rechtsschutz erschwert,

wenn den Sicherheitsbehörden erlaubt wird, von diesen Grundsätzen abzuwei-

chen?.

Zu prüfen ist auch, ob in den rechtsschutzverkürzenden Sondertatbeständen zu-

gunsten der Sicherheitsbehörden im Einzelfall eine Verletzung der Menschen-

würde liegt.

Die Würde des Menschen fordert, daß über sein Recht nicht kurzerhand von

Obrigkeits wegen verfügt wird’?. Daher kann eine Würdeverletzung auch darin

32

BVerfGE 8, 274; 30, 41.

33

Evers, ZRP 1980, 113; Salzwedel in: Gedächtnisschrift für Peters 1967, S. 756; H.-P.

Schneider, NIW 1978, 1604; Schwan, DVR 1982, 312.

34

Siehe dazu eingehend VG Köln in DVR 1982, 362.

35

Riegel, RiA 1981, 53; Evers, ZRP 1980, 114.

36

Siehe Rechtsprechung und Lehre zum belastenden Verwaltungsakt.

37

Schwan, DVR 1982, 312; Evers, ZRP 1980, 113.

38

BVerfGE 27, 1.

225

liegen, daß eine Person unbemerkt Objekt sicherheitsbehördlicher Maßnahmen

wird, ohne daß vorher oder nachher ein Richter über die Zulässigkeit dieser Maß-

nahmen entscheidet. Dies vor allem, wenn von der Maßnahme der Kernbereich

der Privatsphäre berührt wird. Zwar ist anerkannt, daß zum Schutz des Staates bei

der Gefahrenabwehr, der Verbrechensbekämpfung und der Tätigkeit der Geheim-

dienste die Rechtsgüter gegeneinander abzuwägen sind unter Berücksichtigung des

Wertes, den die Verfassung den Individualrechten beimißt?. Andererseits hat der

Gesetzgeber sich an den unabänderlichen Bestand der Verfassungsordnung zu hal-

ten

Der Spielraum des Gesetzgebers zur Regelung der Sondertatbestände zugunsten

der Sicherheitsbehörden ist demzufolge insoweit begrenzt, als er den individuellen

Rechtsschutz nicht ausschließen kann. Den besonderen Verhältnissen, unter de-

nen sich die Tätigkeit der Sicherheitsbehörden abspielt, kann durch besondere

Vorkehrungen Rechnung getragen werden“.

b) Richterliche Kontrolle und die Vorlage von Akten der Sicherheitsbehörden

Art. 19 Abs. IV GG mit seiner Rechtsweggarantie eröffnet dem in seinen Rechten

verletzten Bürger die Möglichkeit, sein Recht vor unabhängigen Richtern einzu-

klagen“!.

Zu untersuchen ist daher, ob die Kontrollinstanz des BDSG, der Bundesbeauf-

tragte für den Datenschutz, den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts an

eine dem gerichtlichen Rechtsschutz gleichwertige Rechtskontrolle genügt“.

Dies wird man bereits bei einer Grobwertung verneinen müssen, denn dem Bun-

desbeauftragten fehlt es an der legitimierenden Bestellung durch die Volksvertre-

tung. Zum anderen fehlt dem Bundesbeauftragten eine alle Beteiligten bindende

Entscheidungskompetenz. Damit vermag er gerichtlichen Rechtsschutz nicht zu

ersetzen®.

Ein außerhalb richterlicher Kontrolle installierter Rechtsschutz scheitert jedoch

auch daran, daß Rechtsweg im Sinne des Art. 19 Abs. IV GG ‚,Gerichtsweg‘‘, also

Weg zum staatlichen Gericht und damit zum Richter im Sinne der Art. 92, 97 GG

bedeutet“.

39

BVerfGE 30, 1ff.; 31, 301.

40

Siehe dazu mit überzeugender Begründung VG Köln in DVR 1982, 358ff.

41

Zu den Anforderungen an Richter siehe BVerfGE 4, 331; Maunz/Dürig/Herzog/

Scholz, GG-Kommentar, Rdnr. 56 zu Art. 19.

42

BVerfG in NJW 1971, 277; BVerfGE 30, 1ff.; 39, 276; 45, 297; 51, 150; 53, 30.

43

VG Köln in DVR 1982, 363.

BayVGHE 4, 30; Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG-Kommentar, Rdnr. 39 zu Art. 19

m. w.N.

226

Von Bedeutung ist auch, daß der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfas-

sungsgerichts®* eine Garantie gerichtlicher Kontrolle, hergeleitet aus anderen

Grundrechten, zusätzlich zu entnehmen ist.

Somit ist klargestellt, daß Art. 19 Abs. IV GG in Verbindung mit den materiellen

Grundrechten, in ihrer Bedeutung als effektive Rechtsschutzgarantie, eine richter-

liche Kontrolle auch der sicherheitsbehördlichen Vorgänge garantiert.

Die festgestellte, garantierte richterliche Kontrolle läuft jedoch dort leer, wo es

dem Betroffenen nicht gelingt, den Sachverhalt zu klären und klagebegründende

Umstände in Erfahrung zu bringen. Denn geheime Aktivitäten der Sicherheitsbe-

hörden werden dem Bürger auch im Nachhinein verschwiegen. So erfährt er nicht

und kann auch nicht beurteilen, ob ein Sammeln, Auswerten und Übermitteln sei-

ner personenbezogenen Daten zu Recht erfolgt oder nich

t46,

Mit dem berechtigten sicherheitsbehördlichen Geheimhaltungsinteresse läßt sich

eine so bewirkte generelle Rechtsschutzverweigerung nicht rechtfertigen. Modifi-

zierte Auskunftsregeln, wie sie die Rechtsprechung bereits in Anwendung des Ver-

hältnismäßigkeitsgrundsatzes entwickelt hat, können hier Teilabhilfe schaffen“,

Denkbar ist auch, daß Auskunftsersuchen vor Ablehnung den zuständigen Ver-

waltungsgerichten vorzulegen sind. Dies würde jedoch bedingen, daß Verwal-

tungsrichter geheimschutzverpflichtet werden und bei der Befassung mit dem Aus-

kunftsvorgang uneingeschränkt Einsichtsrecht bekommen.

Damit könnte ein Teil rechtsstaatlicher Justizgewährung, der durch die Sonderbe-

stimmungen des BDSG abhanden gekommen ist, zurückgewonnen werden.

Eine Kollision von Geheimschutz und Verwaltungsprozeßrecht ergibt sich auch

bei der Vorlage sicherheitsbehördlicher Akten.

Nach 8 99 VwGO ergibt sich im Verwaltungsverfahren die Pflicht der Behörden,

Akten vorzulegen. Dies kann jedoch entfallen, wenn die Akten ‚,ihrem Wesen

nach geheimgehalten werden müssen‘‘. Wenn aus dem Wortlaut dieser prozeß-

rechtlichen Norm auch gefolgert werden kann, daß damit ein Ausgleich der diver-

gierenden Interessen im Sinne der Wertentscheidungen der Verfassung getroffen

werden soll®, so muß man im Hinblick auf den Rechtsschutz feststellen, daß der

Gesetzgeber einen verhältnismäßigen Ausgleich verfehlt hat. Dies ergibt sich dar-

aus, daß das Bundesverwaltungsgericht bereits sehr früh dem Richter die Befugnis

zuerkannt hat, im Zwischenstreit nach $ 99 Abs. II VwGO die Weigerungserklä-

rung auch daraufhin nachzuprüfen, ob überwiegende Interessen der Wahrheits-

findung im anhängigen Hauptverfahren die Vorlage der Akten trotz ihres vertrau-

lichen Charakters gebieten“®.

45 BVerfGE 39, 276; 35, 348; 45, 297; 51, 150; 53 30.

46 H.-P. Schneider in NIW 1978, 1604; Riegel, RiA 1981, 53; Evers, ZRP 1980, 113.

47 Schwan, DVR 1982, 339; VG Köln in DVR 1982, 260ff.

48 Evers, ZRP 1980, 113; BVerfGE 30, 1.

49 BVerwGE 19, 179; VGH Kassel in ZBR 1976, 24; H.-P. Schneider, NJW 1978, 1605.

227

Daraus folgt, daß der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz eine Interessenabwägung im

Prozeß selbst erfordert. Den Besonderheiten der Verweigerung der Aktenvorlage

trägt das Bundesverwaltungsgericht andererseits dadurch Rechnung, daß es zur

Vermeidung von Nachteilen für den Betroffenen anordnet, daß solche geheimen

Vorgänge nur unter strengen Voraussetzungen zu Lasten des Rechtssuchenden be-

rücksichtigt werden können. Liegen diese Voraussetzungen nicht vor, müssen der-

artige Vorgänge unberücksichtigt bleiben.

Da das heimliche, einer präventiven gerichtlichen Kontrolle nur eingeschränkt un-

terliegende und gegenüber dem Betroffenen noch im Nachhinein einstweilen oder

auf Dauer geheimgehaltene Sammeln personenbezogener Daten einen der schwer-

wiegendsten Eingriffe in die Privatsphäre darstell

t51

‚ kann gerade in diesem Be-

reich Rechtsschutz nicht verkürzt werden. Die Vorlage von empfindlichen Akten

der Sicherheitsbehörden muß daher dringend auf eine neue Basis gestellt werden,

damit die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. IV GG und der Anspruch auf recht-

liches Gehör nach Art. 103 Abs. I GG nicht dort illusorisch wird, wo eine Entfal-

tung dieser Verfassungsnormen dringend erforderlich ist.

Auch in diesem Bereich erscheint richterliche Vorprüfung angebracht und wün-

schenswert.

S0 BVerwGE 49, 44; Gusy DÖV 1980, 436; H.-P. Schneider, NJW 1978, 1605; Evers, ZRP

1980, 114.

51 OVG Münster in NJW 1983, 2346.

228

F. Zukunftsperspektiven für die Datenschutz-

gesetzgebung im Sicherheitsbereich

Das staatsorientierte Sicherheitsdenken hat wesentlich dazu beigetragen, daß ver-

fassungsrechtlich garantierte Rechte, so z.B. Art. 19 Abs. IV und Art. 103 GG,

einfachgesetzlich indirekt eingeschränkt wurden. Im Datenschutz wurden so ele-

mentare Schutzrechte den staatlichen Sicherheitsinteressen geopfert!.

Fraglich ist nach den bisher gewonnenen Erfahrungen, ob das BDSG den qualita-

tiven und quantitativen Veränderungen der Informationsverarbeitung gerecht

wird. Zweifel entstehen deshalb, weil das Gesetz es nicht vermocht hat, nach au-

ßen klar zu machen, daß Informationserwartungen, die von einem grundsätzlich

unbegrenzten Zugang zu personenbezogenen Daten ausgehen, unzulässig sind?.

Unsicherheit besteht auch da, wo die Sondernormen der Sicherheitsbehörden ins-

gesamt gerichtlicher Prüfung nicht standhielten?.

Andererseits hat die Anwendung des Bundesdatenschutzgesetzes aufgedeckt, daß

die Eingriffs- und Befugnisnormen im Sicherheitsbereich unzureichend sind und

rechtsstaatlichen Anforderungen nicht genügen. Soweit Versuche unternommen

wurden, das BDSG zu novellieren, ist der Eingriffs- und Befugnisbereich ausge-

klammert worden‘?.

Die neuen Kommunikations- und Informationssysteme der achtziger Jahre mit

Mikroelektronik, Text-, Daten- und Bildkommunikation sowie Bildschirmtextsy-

steme erfordern vor allem im Sicherheitsbereich ein Eingehen des Gesetzgebers auf

die durch zunehmenden Informationsbedarf und modifizierte Informationstech-

niken entstehenden Gefahren). Ob diese Gefahren mit einem novellierten Daten-

schutzgesetz bekämpft werden können oder ob bereichsspezifische Regelungen ge-

eigneter sind, ist noch ungeklärt. Im Sicherheitsbereich mehren sich jedoch die

Stimmen, die bereichsspezifischen Regelungen den Vorzug geben®.

Auf lange Sicht hat der Gesetzgeber keine Wahl, er muß die Konsequenz daraus

ziehen, daß die Entscheidung für den Datenschutz gleichzeitig eine Entscheidung

für die Informationsverarbeitung regelnden Befugnisnormen ist’. Der Gesetzge-

Da

Siehe die Darstellung der Auswirkungen bei Schwan, DVR 1982, 312.

BVerfGE 27, 1ff.

VG Berlin in DVR 1982, 351; VG Köln in DVR 1982, 358; VG Berlin in DVR 1983, 155;

VG Wiesbaden in DVR 1983, 180.

Siehe Gesetzentwurf von SPD/FDP, BT.-Drucks. VIII/3703 und Entwurf der CDU/

CSU, BT.-Drucks. VII1/3608.

So auch Simitis in BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 196.

Siehe auch 5. TB des BfD, S. 110.

IN

Simitis in BKA-Vortragsreihe Bd. 28, A. 208.

229

ber wird daher einen ‚, Verrechtlichungsprozeß‘‘ der sicherheitsbehördlichen Da-

tenverarbeitung dergestalt einleiten müssen, daß mit Hilfe besonderer, an den spe-

zifischen Aspekten sicherheitsbehördlicher Tätigkeit orientierter Rechtsvorschrif-

ten Aufgaben- und Befugnisnormen deutlich werden.

Die Anwendungsprobleme und Defizite des BDSG sind erkannt®, sie zu beheben

ist der Gesetzgeber aufgerufen. Keine geringe und keine einfache Aufgabe, sie läßt

sich aber auf Dauer nicht verschieben. Selbst ein Verdrängen ist nicht möglich,

denn der Bürger muß die Gewißheit haben, daß sich Datenverarbeitung im Sicher-

heitsbereich unter Voraussetzungen abspielt, die er rational nachvollziehen und

grundsätzlich auch überprüfen kann’.

I. Informationssysteme als neuer Regelungsgegenstand

Informationssysteme sind ein Regelungsgegenstand, der bisher als solcher kaum

erfaßt ist. Deshalb muß die Datenschutzdiskussion um die Tragweite und die Im-

plikationen der elektronischen Informationssysteme und ihre Verknüpfungen er-

weitert werden. Die Beschränkung des Datenschutzrechts auf generalklauselartige

Vorschriften, für deren Konkretisierung erst die praktische Anwendung Hinweise

gibt, leistet der Aufrechterhaltung eines Regelungsfreiraumes Vorschub.

Es wird zwar nicht verkannt, daß das Datenschutzrecht eine Querschnittsmaterie,

die in eine Vielzahl von Rechts- und Fachgebieten mit ganz unterschiedlichen

Sachgesetzlichkeiten hineinwirkt, darstellt!°. Informationssysteme, vor allem im

Sicherheitsbereich, bedürfen jedoch spezieller Regelung. Das BDSG mit seiner Re-

gelungstechnik zwingt jedoch zu abstrakten Lösungen und versperrt damit den

Weg, ein derartiges Problem zu lösen. Die bisher mit dem BDSG gemachten Er-

fahrungen und die bereichsspezifischen Nachbesserungsversuche durch Verwal-

tungsvorschriften zeigen jedoch, daß zunehmend Konkretisierungen mit Hilfe be-

reichsspezifischer Regelungen gesucht werden!!. Als Beispiel können hier die KpS-

und Dateienrichtlinien des Bundesminister des Innern dienen. Dies scheint im

Hinblick auf $ 45 BDSG, der dem Befürfnis nach bereichsspezifischer Regelung

Ausdruck verleiht, gerechtfertigt. Damit wird auch deutlich, daß die aufgabenspe-

zifischen Unterschiede der Sicherheitsbehörden auch jeweils die differenzierten

Befugnisse dieser Behörden im Umgang mit Informationen prägen!*.

Der mühevolle und komplizierte Lernprozeß im Umgang mit Informationssyste-

men ist weitgehend abgeschlossen, die Problembereiche liegen exakt fest. Die

8 So auch Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 80 und 5. TB des BfD,

S. 110ff.

9 So auch BVerfG iın EuGRZ 1983, 588.

10 Siehe Begründung des Referentenentwurf BDSG in Anhörung 1972, S. 381.

11 Ähnlich Simitis in BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 193.

12 So auch Denninger, Gutachten, S. 10.

230

Möglichkeit, nunmehr punktuelle, strikt problemorientierte, bereichsspezifische

Lösungen auszuarbeiten, ist gegeben.

H. Bemühungen um Verbesserungen

Bereits bei der Verabschiedung des BDSG wurde im Bundestag die baldige Novel-

lierung gefordert'*. Das Bemühen um Verbesserung wurde nach dem Vorliegen er-

ster praktischer Erfahrungen fortgesetzt. SPD und FDP haben in der VIII. Legis-

laturperiode einen gemeinsamen Entwurf zur Novellierung des BDSG einge-

bracht!*. Der weitergehende Entwurf der CDU/CSU!> sah demgegenüber exak-

tere Regelungen für die Datenweitergabe, eine Verbesserung des Auskunftsrechts

des Bürgers, eine Einbeziehung der Datenerhebung in die Schutzphase des BDSG

und den Wegfall des Dateienbegriffs vor. Keiner der Entwürfe ist bisher Gesetz ge-

worden. Auch ein Gesetzentwurf des Bundesinnenministers wurde vom Bundestag

bisher nicht behandelt. Die Verbesserungsbemühungen des Bundesbeauftragten

für den Datenschutz haben zu einer Reihe bereichsspezifischer Lösungen bei den

neuen Gesetzesvorhaben geführt. Seine Verbesserungsvorschläge zum BDSG

selbst!® blieben bisher jedoch ohne Reaktion.

Bei dem Bemühen um Verbesserungen wird übereinstimmend deutlich, daß vor-

rangiges gesetzgeberisches Ziel die Ausfüllung und Präzisierung der Generalklau-

seln des Bundesdatenschutzgesetzes durch bereichsspezifische Datenschutzbestim-

mungen ist. Nicht deutlich wird dagegen, wie der erforderliche ‚, Verrechtlichungs-

prozeß‘‘ sicherheitsbehördlicher Datenverarbeitung realisiert werden soll. Hier

herrscht nach wie vor Unklarheit.

Die gesetzliche Regelung des Datenschutzes hat ebenso neue wie weitreichende

Verhaltensanforderungen formuliert. Daraus ergab sich der Zwang, eine Über-

gangszeit in Kauf zu nehmen, um die Anwendungsprobleme zu erkennen und auf

sie gezielt zu reagieren!”.

Die erforderliche Zwangspause ist ungenutzt verstrichen, die Bemühungen um

Verbesserungen im wesentlichen gescheitert.

1. Novellierung des BDSG

Die Bundesregierung hat in der Regierungserklärung vom 24. 12. 1980 eine Novel-

lierung des BDSG für die laufende Legislaturperiode angekündigt. Seit dieser Zeit

13

Siehe Rede des Abgeordneten Gerster in der 250. Sitzung des Deutschen Bundestages in

Pressedienst der CDU/CSU-Fraktion vom 10. 6. 1976.

14

BT.-Drucks. VI11/3703; siehe auch die Vorarbeiten der FDP in Dokumentation Daten-

schutz der Friedrich-Naumann-Stiftung, S. 37ff., 48f.

15

BT.-Drucks. VI11/3608.

16

Siehe 1. bis 5. TB des BfD.

17

Ähnlich Simitis in BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 208.

231

wird das Thema auf den verschiedensten Ebenen, auf Fachtagungen, in Kreisen

der Gesetzesanwender, der Wissenschaft, der Politik, der Medien und der Kon-

trollorgane diskutiert !8.

Zu neuen Gesetzesinitiativen ist es bisher jedoch noch nicht gekommen. Ob in der

nächsten Zeit mit einem Novellierungsgesetzentwurf zum BDSG zu rechnen ist,

erscheint angesichts der Äußerungen aus Regierungskreisen fraglich!?. Festste-

hend ist jedoch andererseits, daß nach dem Stand und der Entwicklung sowie nach

dem derzeitigen Erfahrungsstand eine Novellierung des BDSG dringend erforder-

lich ist. Diese muß einhergehen mit bereichsspezifischen Regelungen im Sicher-

heitsbereich. Hier gilt es, die Aufgaben- und Befugnisnormen auf konkrete Prak-

tiken der Informationsverarbeitung anzuwenden. Die Novellierung erscheint hin-

sichtlich des Datenschutzbegriffs, des Dateienbezugs, der Erhebungsproblematik,

der Einwilligung, des Zweckbindungsprinzips, der online-Anschlüsse, der Infor-

mationssysteme und der Rechte der Betroffenen notwendig. Damit können

Schwachstellen beseitigt und Betroffenenrechte gestärkt werden. Dies würde an-

dererseits zu mehr Rechtssicherheit beitragen.

2. Bereichsspezifische Regelungen

Datenschutz ist eine Querschnittsmaterie, die unzählige Rechtsgebiete mit speziel-

len Regelungserfordernissen umfaßt. Für den Sicherheitsbereich sind die sich auf

den Datenschutz beziehenden Rechtsgrundlagen unklar, unsicher und zu

pauschal?, Derzeit behilft die Praxis sich mit umstrittenen Konstruktionen wie

der sogenannten ‚,Schwellentheorie

u21.

Für die Nachrichtendienste gibt es bisher nur wenige Rechtsnormen, die den rechts-

staatlichen Anforderungen genügen. Soweit die Bestimmungen des BVerfSchG zur

Rechtfertigung herangezogen werden, scheitert dies an den unbestimmten Allge-

mein- und Generalklauseln*, Präzisierungen in Form von klaren Aufgaben- und

Befugniszuweisungen erscheinen dringend erforderlich. Die Fragen der rechtmäßi-

gen Aufgabenerfüllung von MAD und BND sind bis auf das G 10 ungelöst.

Die bisherige, Einzelregelungen verhindernde Starrheit ist nicht unwesentlich auf

die Konzeption des BDSG, die Datenschutzprobleme in einem einzigen Gesetz zu

18 Siehe 4. TB des BfD, S. 5S3f.

19 Rede des Staatssekretärs Spranger in BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. S5ff.

20 4. TB des BfD, S. 53; siehe auch Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden,

S. Sff.

21 Kube in BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 101; 2. Dateienbericht des BMI vom 19. 3. 1980,

S. 22; Schwan, Die Abgrenzung des Anwendungsbereichs der Regeln des Straf- und

Ordnungswidrigkeitsverfolgungsrechts von dem des Rechts der Gefahrenabwehr, Verw-

Arch. 1979, 116f.; Ernesti, Informationsverbund Justiz-Polizei, BKA-Vortragsreihe

Bd. 28, S. 128.

22 4. TB des BfD, S. 53.

232

lösen, zurückzuführen. Anzeichen einer Korrektur des ursprünglichen Regelungs-

konzepts verdichten sich durch die zunehmende Schaffung bereichsspezifischer

Regelungen“.

Für den Sicherheitsbereich vordringlich ist das in Angriff nehmen des ‚, Verrechtli-

chungsprozesses‘‘. Gemeint ist die Notwendigkeit, die Verarbeitung personenbe-

zogener Daten im Sicherheitsbereich mit Hilfe besonderer, an den spezifischen

Aspekten der jeweiligen Sicherheitstätigkeit orientierten Rechtsvorschriften genau

zu regeln**. Denn die bisher gewählten Hilfskonstruktionen können keinen Ersatz

für klare Gesetzesnormen darstellen. Insoweit schafft der Datenschutz für die Si-

cherheitsbehörden eine neue rechtliche Ausgangspostition.

Datenverarbeitung hat ausschließlich nach den Anforderungen zu erfolgen, die

sich aus dem BDSG ergeben. Das Gesetz selbst ist unmißverständlich, die Verar-

beitung personenbezogener Daten ist solange unzulässig, wie es an einer einwand-

freien rechtlichen Grundlage fehlt®.

Die bisherigen Erfahrungen*® haben gezeigt, daß der einzuleitende ‚,Verrechtli-

chungsprozeß‘‘ notwendigerweise ‚,, Vergesetzlichung‘‘ dort bedeutet, wo in Rechte

der Bürger eingegriffen wird.

Die Forderung für den Sicherheitsbereich muß daher lauten: Unverzügliche Schaf-

fung der bereichsspezifischen gesetzlichen Eingriffs- und Befugnisnormen für den

präventiven und repressiven Arbeitsbereich der Polizei sowie der Nachrichten-

dienste?”.

Bis zur Schaffung derartiger Regelungen können die ‚,Grundsätze für bereichsspe-

zifische Datenschutzregelungen beim Bundeskriminalamt‘‘ als Richtschnur sicher-

heitsbehördlicher Datenverarbeitung gelten“?.

3. Fehlende Aufgaben- und Befugnisnormen

Für die rechtmäßige Aufgabenerfüllung wird zunehmend eine Aufgaben- und Be-

fugniszuweisung verlangt*. Bei der Differenzierung, die der Datenschutz herbei-

geführt hat, sind die Generalklauseln des Polizeirechts ebenso unsicher geworden

23

Siehe die bereichsspezifischen Regelungen des Personalausweis- und Melderechtsrah-

mengesetzes, aber auch die KpS- und Dateienrichtlinien.

24

Simitis in BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 201.

25

Simitis, BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 202.

26

Siehe insbesondere die Tätigkeitsberichte des BfD.

27

Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 8 ff.; derselbe: RiA 1981, 53f.;

Evers, Die Polizei 1980, 242; 4. TB des BfD, S. 53.

28

Siehe 2. Dateienbericht des BMI vom 19. 3. 1980, S. 7ff.

29

Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 6; Schlink, Die Amtshilfe, S. 282;

Auernhammer, BDSG, Rdnr. 6f. zu $ 10; a.A. Kube, BKA-Vortragsreihe Bd. 28,

.

S. 101.

233

wie die ‚,Eingriffsbefugnisse‘‘ des Strafprozeßrechts — $ 163 StPO —. Die poli-

zeirechtlichen Generalklauseln erfordern generell das Vorliegen einer konkreten

Gefahr, um tätig zu werden. Die Bestimmungen des $ 163 StPO ist zweifelsfrei als

Aufgabenzuweisung, nicht jedoch als Eingriffsermächtigung anzusehen*®.

Bedeutsam wird dies zum Beispiel bei der Datenspeicherung nach rechtskräftiger

Verurteilung bzw. Verbüßung einer Strafe. Polizeirechtlich läßt sich unter Beach-

tung der Verhältnismäßigkeits- und Übermaßgrundsätze sowie des Erfordernisses

der konkreten Gefahr nur schwer argumentieren. Soweit das Bundeskriminalamt

selbst speichernde Stelle ist, fehlt es an jeglicher Präventivzuständigkeit. Eingriffe

der Speicherung und Verarbeitung von personenbezogenen Daten sind über die

Aufgabenzuweisung des $ 163 StPO nicht zu rechtfertigen?!.

Der AEPOolIG beinhaltet im Kapitel Informationsverarbeitung klare bereichsspezi-

fische Regelungen und weist so den Weg zu einer akzeptablen Lösung*?.

Der Verfassungsschutz ist wie die Polizei gesetzlich eingerichtet und mit gesetzli-

chen Aufgaben- und Befugnisnormen ausgestattet. Hinsichtlich der Datenverar-

beitung sind die Befugnisse des Verfassungsschutzes jedoch umstritten. Dem Ver-

fassungsschutz wird zwar zugestanden, die tatsächlichen Schranken zu unterlau-

fen, mit denen der Bürger sich im gegenseitigen Umgang abschirmt, ihm ist es je-

doch untersagt, die rechtlichen Schranken zu überschreiten, auf deren Einhaltung

die Bürger sich zum Schutz voreinander verlassen?. Wenn auch die Aufgabe, ein-

schlägige Unterlagen, Auskünfte und Nachrichten zu sammeln und auszuwerten,

zugewiesen ist, so statuiert das BVerfSchG nicht einmal, was mit den so gewonne-

nen Unterlagen geschehen soll.

Die Aufgaben- und Befugniszuweisungen des Verfassungsschutzes, mit Ausnahme

des G 10, sind so unbestimmt und pauschal, daß sie dringend einer Konkretisie-

rung und Ergänzung bedürfen?*.

Für die Tätigkeit des Bundesnachrichtendienstes und des Militärischen Abschirm-

dienstes fehlen bis auf das G 10 gesetzliche Aufgaben- und Befugnisnormierun-

gen. Die rechtlichen Folgen dieses gesetzlichen Regelungsdefizits können nicht

zweifelhaft sein: BND und MAD haben keine weiteren Eingriffsbefugnisse, sie

müssen die ihnen durch Dienstvorschriften zugewiesenen Aufgaben ohne weitere

Informationserhebungseingriffe erfüllen?.

30 Gegen die gesamte Kommentarliteratur Kube, BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 101 und

bereits bei $ 161 StPO ansetzend Ernesti, BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 128.

31

Riegel, Verwertbarkeit von Auskünften aus Kriminalakten über getilgte Verurteilungen

durch die Polizeibehörden als offene Flanke des Datenschutzes, JR 1979, 48f.

32

AEPOolIG, S. 113ff.

33

Schlink, Die Amtshilfe, S. 274.

34

Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 8; 4. TB des BfD, S. 53; Gusy,

DVR 1982, 257ff.; H.-P. Schneider in Narr (Hrsg.), Wir Bürger als Sicherheitsrisiko,

S. 123.

35

3. TB des BfD, S. 48 ff.; Riegel, NIW 1979, 952; Evers, Parlamentarische Kontrolle der

Nachrichtendienste, NJW 1978, 1145; Gusy, DÖV 1983, 60f.

234

Das gesetzliche Regelungsdefizit hat unmittelbare Auswirkungen auf die Arbeit

der Sicherheitsbehörden. Ohne eigene Eingriffskompetenzen können BND, MAD

und Verfassungschutz im Eingriffsbereich nicht tätig werden und auch nicht um

Amtshilfe ersuchen?®.

Dort wo Aufgabenzuweisungen, wie im Polizei- und Verfassungsschutzrecht,

nicht auf Generalklauseln verzichten konnten, verschiebt sich unter Datenschutz-

gesichtspunkten der Regelungsschwerpunkt auf die Befugnisnormen. Ihnen

kommt besonderes Gewicht zu, wenn Aufgaben nur in einer sehr allgemein gehal-

tenen Form angegeben werden können. In derartigen Fällen kompensieren die Be-

fugnisnormen die mangelnde Präzision der Aufgabenbeschreibung””.

Die Überbrückung der durch den Mangel an klaren Aufgaben- und Befugniszu-

weisungen verursachten Schwierigkeiten kann kein Dauerzustand sein. Der Ge-

setzgeber muß nach der Entscheidung für den Datenschutz endlich eine Entschei-

dung für die zur Datenverarbeitung im Sicherheitsbereich erforderlichen Aufga-

ben- und Befugnisnormen treffen.

4. Die Eingriffsentwicklung im Datenschutz

Nach der klassischen Version ist ein Eingriff, der einer Ermächtigungsgrundlage

bedarf, ein staatliches Tun, das sich gegen Leib, Leben, Freiheit, Eigentum etc.

des Bürgers richtet. Datenverarbeitung als solche ist in diesem Sinn sicher kein

Eingriff, da sie sich unsichtbar und unfühlbar vollzieht. Es fehlt meist an behörd-

lichen Akten oder sonstigen Zwangsmaßnahmen *®.

Der Datenschutz hat daher Schwierigkeiten, ein einsichtiges und überzeugendes

Eingriffsprofil zu finden.

Da das Persönlichkeitsrecht herausgehobenes Schutzgut des Bundesdatenschutz-

gesetzes ist, wird vertreten, daß jede Stufe der Informationsbeschaffung und Da-

tenverarbeitung unterschiedslos ein Eingriff sei*”. Daher sei für die Informations-

beschaffung und jede Weitergabe personenbezogener Daten eine formell-gesetz-

liche Ermächtigung erforderlich.

Dem wird entgegen gehalten, daß eine solche Betrachtung in ihrer Einfachheit

zwar beeindruckt, in der praktischen Anwendung jedoch Gefahr läuft zu nivellie-

ren. Indem sie dieser Gefahr nicht ausweicht, werde sie vom Gesetzesvorbehalt

36

Siehe die im Auftrag des BMI gefertigten Gutachten von Obermayer, von Münch,

Kirchhof, Denninger, Evers und Martens; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehör-

den, S. 8; Schlink, Die Amtshilfe, S. 282.

37

Simitis, BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 207.

38

Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 22.

39

Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 5; Gusy, NVwZ 1983, 323; Schlink,

Die Amtshilfe, S. 169.

235

zum Befassungsvorbehalt“. Weiter wird eingewandt, daß die ‚,Eingriffstheorie‘‘,

als Ausprägung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, bei Übersteigerung ge-

eignet sei, ein Gesetz aus den Angeln zu heben“!.

Unklar bleibt jedoch, warum die Informationserhebung und Verarbeitung nicht

nur eine Gefährdung, sondern jeweils einen Eingriff darstellt und warum die

Übermittlung der Daten, über die die Verwaltung bereits verfügt, die Menschen-

würde und Persönlichkeitsentfaltung angreift. Unklar deshalb, weil die Vertreter

der ‚‚Eingriffstheorie‘‘ dies bisher mehr behauptet als begründet haben“*.

Die Konkretisierung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts des Art. 2 Abs. I GG

durch das BVerfG® und das dabei entwickelte Recht auf ‚,informationelle Selbst-

bestimmung‘‘ verdeutlichen jedoch, daß die freie Entfaltung der Persönlichkeit

unter den modernen Bedingungen der Datenverarbeitung den Schutz des Einzel-

nen gegen unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe ein-

schließt. Daraus folgt eine grundrechtliche Gewährleistung dergestalt, daß der

Einzelne grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönli-

chen Daten entscheidet*.

Wo das Recht auf ‚,informationelle Selbstbestimmung‘‘ im überwiegenden Allge-

meininteresse eingeschränkt wird, bedarf dies einer gesetzlichen Grundlage, aus

der sich die Voraussetzungen und der Umfang der Beschränkung klar und für den

Bürger erkennbar ergeben®.

Damit ist anerkannt, daß jede staatliche Informationsbefassung einen Eingriff in

die freie Entfaltung der Persönlichkeit darstellt, der zwingend einer formell gesetz-

lichen Ermächtigung bedarf. Eine solche Interpretation folgt auch aus den Bestim-

mungen der $$ 3, 9 Abs. I BDSG.

Dennoch ergeben sich aus dem Zusammenhang der Normen des BDSG Zweifel

am ausnahmslosen Eingrif

f

Bei differenzierter Betrachtung ist der Eingriffscharakter der Datenbefassung und

die daraus resultierende Notwendigkeit einer Eingriffsbefugnis von der zu erfül-

lenden Aufgabe und damit von der Art der zu verarbeitenden Daten abhängig“.

Nicht jede Datenbefassung stellt daher einen Eingriff dar. Erforderlich für einen

Eingriff ist eine besonders enge Beziehung zwischen hoheitlicher Handlung und

dem Schutzbereich der ‚,informationellen Selbstbestimmung‘‘. Dort, wo die Da-

Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 23.

41

Schäfer in Löwe/Rosenberg, StPO und GVG, Einleitung, Rdnr. 12 Kapitel 6; Ernesti,

BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 127.

42

So auch Schlink, Die Amtshilfe, S. 171.

43

BVerfG in EuGRZ 1983, 588ff.

BVerfG in EuGRZ 1983, 588.

45

BVerfGE 45, 400; BVerfG in EuGRZ 1983, 588.

46

Ordemann/Schomerus, BDSG, Anm. 1 zu $ 3.

47

Gallwas u.a., BDSG-Kommentar, Rdnr. 13 zu $ 19 und Rdnr. 25 zu $ 10.

236

tenbefassung des Staates lediglich Ausfluß des allgemeinen Lebensrisikos ist,

scheint ein Eingriff nicht vorzuliegen“®,

Bei der gebotenen Differenzierung der Eingriffsproblematik *, der wissenschaftli-

chen Ungeklärtheit ° und der Rechtsprechung seit prOVG 63, 464 scheint mit dem

Zensus-Urteil?! mehr Klarheit in die Eingriffsdiskussion gekommen zu sein. Die

Hinwendung zur ‚‚,Eingriffstheorie‘‘ ist nicht mehr zu übersehen.

IH. Das Verhältnis von Schutzrecht und Informationsrecht im

Datenschutz bedarf rechtlicher Klarstellung

Das Spannungsverhältnis zwischen datenschutzrechtlichem Schutz- und Informa-

tionsrecht ist bis heute nicht aufgelöst. Dies ist nicht unwesentlich auf die konzep-

tionelle Unsicherheit des geschützten Rechtsgutes des BDSG zurückzuführen?,

Dort, wo die Grenze des Anwendungsbereichs des Datenschutzrechts gesucht und

bereichsspezifische Regelungen geschaffen werden, stellt sich die Frage nach den

verfassungsrechtlichen Eckpfeilern des Datenschutzes.

Während die Zivilrechtsdogmatik mit der gefestigten Rechtsprechung zum allge-

meinen Persönlichkeitsrecht bereits über relativ gesicherte Erkenntnisse verfügt ,

ist im öffentlichen Recht der grundrechtliche Schutz informationeller Selbstbe-

stimmung keineswegs uneingeschränkt anerkannt. Informationelles Schutzrecht

ist teilweise als Ausprägung der freien Entfaltung der Persönlichkeit in Verbin-

dung mit der Menschenwürde interpretiert worden**. Eine andere Meinung hält

sowohl Grundlagen als auch Tragweiten des auf die Verfassung bezogenen daten-

schutzrechtlichen Schutzrechts für ungeklärt .

Bei diesem Sachstand muß der Bereich der Schutzrechte an Hand der Grundsätze

ermittelt werden, die das Bundesverfassungsgericht zur Abgrenzung der Rechte

des Staates von denen der Bürger aufgestellt hat. Die überwiegende Meinung geht,

48

Ramsauer, Zur Entwicklung der Freiheits- und Eigentumsklausel, VerwArch. 1981, 89;

so auch K/oepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 24.

49

Siehe die systematische Darstellung bei Ahlf, Die Polizei 1983, 46 und Schomerus, Da-

tenschutz oder Datenverkehrsordnung?, ZRP 1981, 292.

S0

Umfassende Darstellung bei Schlink, Die Amtshilfe, S. 169ff.

51

BVerfG in EuGRZ 1983, 577ff.

52

Schomerus, ZRP 1981, 291; siehe auch Begründung zum Regierungsentwurf eines

BDSG, BT.-Drucks. VII/1027, S. 18; Auernhammer, Anhörung 1972, S. 148.

53

Gusy, VerwArch. 1983, 91; siehe auch Entwurf eines Gesetzes zur Neuordnung des zivil-

rechtlichen Persönlichkeits- und Ehrenschutzes, BT.-Drucks. II1/1237 — Begründung

— S. 6ff.

54

Denninger ZRP 1981, 231; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 19;

Herold, RuP 1980 2/80, S. 79; Bull, DÖV 1979, 693.

55

Schoreit, ZRP 1981, 291; Meister, ZRP 1979, 129; Evers in: Verfassungsschutz und

Rechtsstaat, 1981, S. 65; Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 25.

237

gestützt auf die These des Verfassungsgerichts, von dem letzten ‚,unantastbaren

6656

Bereich privater Lebensgestaltung

aus und kommt so zum Grundrechtsschutz

der Privatsphäre.

Grundlage dieser Überlegungen ist das in Art. 1 in Verbindung mit Art. 2 GG

geschützte allgemeine Persönlichkeitsrecht in der Konkretisierung zur Privat-

sphäre”. Soweit die Menschenwürdegarantie zur Begründung eines informatio-

nellen Schutzrechts herangezogen wird, berühren sich beide Argumentations-

stränge. Denn Menschenwürde drückt sich in der unantastbaren individuellen und

eigenverantwortlichen Lebensgestaltung und der freien Entfaltung des gemein-

schaftsgebundenen Individuums aus®®,

Trotz einer Vielzahl von verfassungsrechtlichen Entscheidungen, die auch zur

Grenzziehung eines informationellen Schutzrechts dienen können, bleibt der Be-

griff der Privatsphäre unklar. Er kann entweder als Ergebnis des Rechts auf Ein-

samkeit, als Innenraum, als Bereich privater Lebensgestaltung oder als autonomer

Erholungsraum verstanden werden. Gleichgültig, ob es sich dabei um eine philo-

sophische Interpretation des Wortes ‚,Privatsphäre‘‘ oder um einen sozialpsycho-

logischen Legitimierungsversuch für ‚,Innenraum‘‘ handelt, feststehend ist, daß

aus solchen Konzeptionen von Privatsphäre kein zweifelsfreies Datenschutzmerk-

mal zu gewinnen ist. Indiz für diese Feststellung ist, daß man sich bei der Gestal-

tung des BDSG nicht in der Lage sah, eine Legaldefinition des Begriffs ‚,Privat-

sphäre‘‘ zu erarbeiten®,

Sind die Grenzen des datenschutzrechtlichen Schutzrechts weder durch Auslegung

noch Interpretation der Rechtsprechung zu bestimmen, kommt der Berurteilung

des Einzelfalles gesteigerte Bedeutung zu®!.

Die Schutzgrenze muß daher an den Anforderungen der Verfassung hinsichtlich

der Zulässigkeit von Grundrechtseingriffen ermittelt werden. Neben der Prüfung

des Übermaßverbotes muß Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit, bezogen

auf die Erreichung des jeweiligen Zwecks, untersucht werden. Je weiter der Staat

in den Privatbereich des Bürgers eindringt, je deutlicher wird das Schutzrecht und

desto höher werden die an den Eingriff zu stellenden Anforderungen®?,

Im Gegensatz zum Schutzrecht war das Informationsrecht im Datenschutz bislang

kaum Gegenstand verfassungsgerichtlicher Entscheidungen. Dies ist umso bedau-

erlicher, weil die Möglichkeit der Überschreitung des Informationsrechts in den

56

BVerfGE 6, 32.

57

Gusy, VerwArch. 1983, 92.

58

Herold, RuP 1980 2/80, S. 80.

59

BVerfGE 18, 146; 27, 1; 32, 373; 34, 238; 35, 35.

Auernhammer, Anhörung 1972, S. 148.

61

So auch Simitis u. a., BDSG-Kommentar, Rdnr. 31 zu $ 10; VG Köln, DVR 1982, 360.

62

Gusy, VerwArch. 1983, 104; VG Köln, DVR 1982, 360; VG Berlin, DVR 1983, 167;

VCH Bad.-Württ., DÖV 1982, 1042; BVerfGE 27, 344.

238

Strukturen der Elektronik bereits angelegt sind. Die moderne Informationstech-

nologie lädt geradezu ein, die Grenzen ihrer Anwendung aufzuheben und Wissen

in immer größer werdenden Speichern zu sammeln.

Trotz dieser Gefahr ist das Informationsrecht des Datenschutzes nicht ausreichend

abgegrenzt. Auch hier liegt der Grund in der konzeptionellen Unsicherheit des

BDSG. Ausgangspunkt ist $ 3 BDSG. Nach dieser Norm ist die Verarbeitung von

in Dateien gespeicherten personenbezogenen Daten nur zulässig, wenn entweder

das BDSG oder eine andere Rechtsvorschrift sie erlaubt oder der Betroffene einge-

willigt hat. Da hier die schutzwürdigen Belange als Korrektur und Maßstab nicht

mehr erwähnt sind, dient diese Vorschrift als Legitimation für die Forderung nach

Verrechtlichung der Datenverarbeitung®. Durch dieses Verbot mit Erlaubnisvor-

behalt sind die Sicherheitbehörden bei der Verarbeitung personenbezogener Daten

mit dem Image des Gefährlichen, Bedrohlichen behaftet. Ihnen wird vorgeworfen,

prinzipiell Unrecht zu tun, wenn sie personenbezogene Daten verarbeiten“.

Sucht man die Wurzeln des Informationsrechts im BDSG, so wird man vergebens

suchen. Informationsrechte ergeben sich vielmehr in vielfältiger Weise aus ande-

ren Rechtsnormen. Grundlage ist vielfach die Verfassung, so z.B. in Art. 5 GG, in

welchem Informations-, Presse- und Rundfunkfreiheit garantiert wird. Aus dem

BGB sind die Auskunftsrechte der $$ 260, 666, 1379 und 2003 ff. zu erwähnen so-

wie aus dem Beamten- und Arbeitsrecht die Bestimmungen über Zeugnisse, Beur-

teilungen und die Einsicht in Personalakten. Für die Sicherheitsbehörden ergeben

sich Informationsrechte aus den polizeirechtlichen und strafprozessualen Bestim-

mungen sowie dem MRRG und dem BZRG.

In welchem Verhältnis Schutzrecht zu Informationsrecht steht, wird jedoch nicht

deutlich. Die Entscheidung, welcher Seite Vorrang gebührt, ist fast immer in ei-

nem Prozeß der Abwägung zu treffen®°. Sie ist abhängig von der Ermächtigung ei-

nes Gesetzes zur Wahrnehmung eines überwiegenden öffentlichen Zwecks nach

Maßgabe des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und des Übermaßverbotes.

Die so deutlich gewordenen Abwägungserfordernisse bei Grenzziehung zwischen

datenschutzrechtlichem Informations- und Schutzrecht erschweren die Rechtsan-

wendung und führen zur Suche nach Ersatzkriterien®, Zur Rechtsklarheit trägt

dies nicht bei.

Es besteht daher ein Bedürfnis nach klaren Anweisungen des Gesetzgebers. Dieses

Bedürfnis nimmt in dem Maße zu, wie Kollisionsfälle sich häufen®.

63 So Simitis, BKA-Vortragsreihe, Bd. 28. S. 191f.

64 Schomerus, ZRP 1981, 292; dies voraussehend W. Schmidt, JZ 1974, 242; Meister, ZRP

1979, 131; eine derartige Tendenz ist auch den TB des BfD zu entnehmen.

65 Bull, NIW 1979, 1179; Gusy, VerwArch. 1983, 105; Schomerus, ZRP 1981, 292.

66 Schomerus, ZRP 1981, 292.

67 So auch Bull, NJW 1979, 1179f.

239

IV. Die bisherigen Erfahrungen im Sicherheitsbereich müssen

gesetzgeberisch genutzt werden

Sicherheit im wohlverstandenen Sinne ist unerläßliche Voraussetzung für die Frei-

heit. In einem Rechtsstaat, der von freiheitlichen Grundwerten geprägt ist, dient

die Sicherheit der Wahrung der verfassungsmäßigen Ordnung, in deren Rahmen

sich die Freiheit des einzelnen entfalten kann. Darum kann es nicht um Freiheit

oder Sicherheit gehen, sondern einzig und allein um die gesicherte Freiheit.

Gesicherte Freiheit ist jedoch davon abhängig, daß der Gesetzgeber auf freiheits-

bedrohende quantitative und qualitative Veränderungen reagiert. Hinsichtlich der

Informationstechnologie hat er dies mit dem BDSG getan. Über das Gesetz und

die Wirkungen dieser neuen Rechtsmaterie liegen inzwischen gesicherte Erfahrun-

gen vor®, Danach scheint die gesetzliche Verankerung weiterer bereichsspezifi-

scher datenschutzrechtlicher Grundregelungen im Sicherheitsbereich unerläß-

lich®,

Gesetzliche Regelungen können nach der gewonnenen Erfahrung nicht mehr als

Grunddaten sicherheitsbehördlicher Informationsverarbeitung normieren. Der ge-

setzlichen Festlegung bedarf jedoch das Verarbeitungsziel, der Verarbeitungsum-

fang und die Verknüpfungsmöglichkeiten. Weitere Aspekte lassen sich daher bes-

ser mit Verwaltungsvorschriften regeln. Das Zusammenspiel gesetzlicher und ad-

ministrativer Vorkehrungen ist geeignet, einen festen Verarbeitungsrahmen zu

schaffen’°. Einhergehen mit gesetzlicher und administrativer Regelung der Daten-

verarbeitung muß jedoch die ‚, Verrechtlichung‘‘ der sicherheitsbehördlichen In-

formationsverarbeitung. Der Gesetzgeber muß die Aufgaben- und Befugniszuwei-

sungen der veränderten Situation anpassen. Dazu gehört auch, daß Aufgaben-

und Befugnisrechte aus den Generalklauseln gelöst werden. Denn die Qualität von

Aufgaben- und Befugniszuweisungen mißt sich nach Datenschutzgesichtspunkten

an der Präzision der Befugnis zur Wahrnehmung der Aufgabe.

Die Entscheidung für den Datenschutz ist, das hat die Erfahrung mit dem BDSG

gezeigt, zwangsläufig eine Entscheidung für die die Informationsverarbeitung re-

gelnden Aufgaben- und Befugnisnormen!.

Die bisherigen Erfahrungen mit der sicherheitsbehördlichen Datenverarbeitung

müssen gesetzgeberisch genutzt werden, denn es darf nicht übersehen werden, daß

das Grundgesetz eine Schutzpflicht nicht nur gegenüber dem einzelnen begründet,

sondern auch gegenüber der Gesamtheit aller Bürger. Diese Schutzpflicht gebietet

gerade den Sicherheitsbehörden, rechtswidrige Eingriffe abzuwenden *. Bei der

68 Siehe 5. TB des BfD, S. 110ff.

69 Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 80; 5. TB des BfD, S. 110ff.

70 Simitis, BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 203.

71 Simitis, BKA-Vortragsreihe, Bd. 28 S. 208.

72 BVerfGE 46, 161ff.

240

derzeitigen Ungeklärtheit

sicherheitsbehördlicher

Informationseingriffe eine

kaum lösbare Aufgabe. Da der Rechtsstaat sich jedoch nur dann verwirklichen

kann, wenn sichergestellt ist, daß die Sicherheitsbehörden im Rahmen der gelten-

den Gesetze mit klaren und überprüfbaren Aufgaben- und Befugnisnormen arbei-

ten, ist hier der Gesetzgeber gefordert.

241

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255

Stichwortverzeichnis

Abhören 117f.

Auskünfte aus dem Verkehrszentral-

Abdressat 70

register 187 f.

Allgemeines pr. Landrecht 126, 132

Amt für Sicherheit der Bundeswehr

— ASBW — 39f., 55, 132, 167

Befugnis siehe Eingriff

Amtsgeheimnis siehe unter

Behörde 143f., 145ff., 150, 158, 175,

Geheimhaltungs-und Verschwiegen-

178f., 180, 182ff., 185f., 188, 189,

199, 227

heitspflicht

Amtshilfe 37, 49, 115ff., 177f.,

— Begriff 178 f.

194 f., 205, 235

— Arbeitsteilung zwischen Behörden

— Begriff 178

146

— im Eingriffsbereich 177 f., 205

beobachtende Fahndung / polizeiliche

— Ersuchen 38, 40, 44

Beobachtung siehe Fahndung

— im Gewaltenteilungssystem 179f.

Beobachtung von Bestrebungen siehe

— Grenzen 180ff.

Verfassungsschutz

— unzulässige 68, 69f., 178 ff., 205

Bestimmtheitsgrundsatz 151, 166

— und VwVerfG 177, 180, 182ff., 185

Bundesamt für Verfassungsschutz —

Aufgaben — Befugnis — Zusammen-

BfV — siehe Verfassungsschutz

hang 35, 36, 56f., 58, 108f., 167,

Bundesbeauftragter für Datenschutz

233ff.

34f., 37, 45, 52, 109, 138, 155,

Aufgabenerfüllung, rechtmäßige 32f.,

184, 187, 190, 215, 220f., 223f.,

144ff., 145ff., 165, 167, 171, 175,

226, 231

177, 185, 189, 193, 204, 212, 213

Bundesgrenzschutz 29, 207 f.

Aufgabenzuweisung 88, 126ff., 128f.,

Bundeskriminalamt — BKA — 2, 23,

131, 137, 144, 144ff., 148, 158,

28f., 31, 33f., 36, 37, 55, 59, 61,

165, 167, 234

63, 66, 71, 139f., 148f., 151ff.,

Auskunftspflicht / -recht 21f., 25,

158f., 199, 207f., 210, 234

S9f., 73, 108, 170, 177, 187ff.,

Bundesnachrichtendienst — BND —

189, 212, 215, 220, 222f., 227, 231

36, 38, 41ff., 46, 55, 131, 165ff.,

Auskünfte aus dem Bundeszentralre-

168f., 189, 199, 213, 234

gister 40, 42, 59, 185, 189

Bundespost 28

Auskünfte aus den Einwohnermelde-

Bundesverwaltungsamt 31, 33, 37,

registern 31, 40, 42, 185, 186,

184

189f., 195

Bundeswehr 131f., 167ff., 204

Auskünfte aus dem Sozialdatenbe-

Bundeszentralregister siehe Auskünfte

stand 121, 156, 191ff., 194

Auskünfte in Steuersachen 45, 68,

194 f.

Computerunterstützte Dokumenta-

Auskünfte der Straßenverkehrsämter

tionssysteme siehe Informationssy-

31, 186, 190f.

steme

256

Daktyloskopie 15f.

— Befugnis 34, 101, 118f., 126f., 144,

Daten

148, 165f., 167

— Abgleich 36, 40, 42

— Entwicklung 52, 90f., 208, 235 ff.

— Abruf 57

— Ermächtigung 70f., 120, 126ff.,

— Austausch 34, 59f., 66, 71, 80, 192

136f., 234, 240

— Erhebung 80, 109, 117f., 120,

— und Schrankendenken 106, 151,

125f., 128, 130f., 133, 135, 150,

236f.

153, 168f., 173, 192

— in Datenbestände 37, 145

— Löschung 38, 40f., 43, 45, 57, 134,

Einheit 174, 181

210f., 213ff., 222

— der Polizeigewalt 207 f.

— Schutz 49, SOff., 60, 73, 77, 79, 82,

— der Sicherheitsbehörden 203, 207

85, 91, 93, 95, 98f., 101ff., 106ff.,

— der Staatsgewalt 174, 181, 203

147, 171, 178, 204, 219, 223f., 229,

Elektronische Vorgangsbearbeitung

240

74£.

— außerhalb der Datenschutzgesetze

Erforderlichkeit im Sicherheitsbereich

121f.

108, 135, 160, 170ff., 204, 215

— Gesetzgebung 81, 91 ff., 106,

Ermächtigung siehe Eingriff

110f., 229f.

Ersatzvorhaben 130f.

— historische und rechtliche Vorga-

ben 89ff., 91ff.

förderatives Prinzip / Struktur 54,

56f., 206, 208ff.

— im europäischen Ausland 60,

103, 122ff.

Fahndung 6f., 46, 61, 155, 370

— Kontrolle 219ff., 221, 224

— beobachtende 151, 152ff., 169

— internationale 62f.

— im Sicherheitsbereich 43f., 53,

137

— Personenfahndung 4, 7f., 87, 155

— Sicherheit 26, 42, 43, 49, 75, 82ff.

— Sachfahndung 4, 8f., 62

— Speicherung 23, 55, 83, 134, 136f.,

— Rasterfahndung 49, 76, 149, 154ff.

140ff., 145, 149, 156, 158ff., 161,

Freiheit 58, 90, 101, 119, 145, 162,

170ff., 173, 212, 213, 221, 225, 234

164, 174, 196, 240

— Übermittlung 49, 55, 68, 109,

— als Datenfreiheit 1, 102, 162, 240

173ff., 185f., 200, 203, 204, 207

— als Grundrecht 48, 76, 101, 162,

— Verarbeitung 49, 55f., 59, 104,

174, 181, 205, 208

107, 134, 136, 137, 145, 149, 173,

176, 218, 221, 231, 234

Gefahr 77, 81, 85, 88, 120, 133ff.,

Datenverarbeitungssysteme siehe In-

136, 141, 152, 157, 161, 171, 200,

formationssysteme

205, 229, 234, 235, 239

DISPOL 26ff., 47, 57, 68f.

Gefahrenabwehr 120, 133, 134ff.,

Disziplinarverfahren 116

151f., 157, 162, 201, 207, 214, 226

Geheimhaltungspflicht / Interesse 35,

S9, 89, 109, 122, 166, 195

Eingriff 49, 58, 64, 66, 67, 104f.,

— für Amtsträger 89, 121, 189, 195f.

113, 116, 125, 129, 131, 135, 138,

— nach dem Datenschutzgesetz 121,

142, 151f., 156, 164, 171f., 174,

195

180, 203f., 223, 225, 228

— nach anderen Normen 45, 121

257

Gesetzesvorbehalt 142, 146, 158, 160

INPOL 2f., 19ff., 28, 30f., 33, 40,

Gesetzmäßigkeit der Verwaltung 90,

43ff. 68, 71ff., 86, 139, 148, 184,

110, 126f., 132, 170, 180, 203

199, 205, 207, 208ff.

Gewaltenteilung 58, 145, 176f., 180,

INTERPOL 30, 59ff.

182, 185, 190

Intimssphäre 51, 53, 94, 110, 194

— Einheit der Staatsgewalt 176

INZOLL 44f., 68

— Funktion 176f., 180f.,

— informationelle 58, 145, 176f., 182,

Kontrolle siehe Datenschutzkontrolle

185, 190

Kooperation 54ff., 58, 205, 208

— klassische Dreiteilung 88, 145

Koordination 56f.

Grundrechte 77f., 88, 92, 108, 114,

Kps.-Richtlinien 190, 210, 213f., 223,

119ff., 143, 181, 200, 206, 221, 227

230

— als Abwehrrechte 53, 77, 104,

Kraftfahrtbundesamt — KBA — 3I1,

118f., 227

42f., 58, 62, 184f., 187f.

— auf Datenschutz 105ff., 118f., 175,

Kriminalaktennachweis 4, 22ff., 138

354

— immanente Schranken 101, 106,

Machtverteilung 1, 48, 58, 72, 87,

128

128, 144f., 175ff., 208

— und Informationseingriffe 67, 105,

Meldewesen siehe Auskünfte

130, 172, 203

Menschenwürde 94, 101, 110, 114,

— als informationelles Selbstbestim-

mungsrecht 103, 118, 173, 190,

117, 156f., 225f., 235, 238

Mikrozensus 114f., 126

236, 237f.

Militärischer Abschirmdienst — MAD —

— und Vorbehalt des Gesetzes 100,

35, 39ff., 46, 119, 131f., 133, 135,

126, 128f., 132

165, 167f., 168, 199, 201, 204f.,

213, 234

Haftdatei 10f.

Halterdatei Kfz 31, 187f., 190f.

Nachrichtendienstliches Mittel 136,

162ff.

NADIS 34, 35ff., 39, 46, 54f., 67ff.,

Informationelle Gewaltenteilung siehe

Gewaltenteilung

71ff., 199, 205 ff. 208ff.

Informationelle Selbstbestimmug sie-

he Grundrechte

Öffentliche Sicherheit und Ordnung

Informationseingriff siehe Eingriff

109, 133ff., 161f., 198, 200

Informationserhebung siehe Datener-

Online-Verbindungen 34, 40, 42, 45,

hebung

58, 184ff., 203, 216

Online-Zugriff 62, 69, 182f., 191, 208

Informationssysteme 47f., 54, 67, 79,

86, 87, 182, 208, 229

Informationstechnik /Technologie 46,

Persönlichkeit 51, 77, 80, 88, 89, 92,

48, 208, 229, 237

95, 102f., 118, 170, 173, 235

Informationsverarbeitung / -verbund,

— allgemeines Persönlichkeitsrecht 46,

-übermittlung siehe Datenverarbei-

49f., 75, 90, 92, 94, 98f., 108, 118,

tung / -verbund, -übermittlung

173, 235, 237

258

— freie Entfaltung, 77, 98f., 107, 173,

Rechtsstaatlichkeit 64, 148, 169, 221

213, 235

richterliche Kontrolle 156f., 172, 193,

— Konstituierung in der Gesellschaft

221, 224f., 226ff.

77, 98f., 114f., 117, 220

Personendatei des INPOL-Systems

Scheidungsaktenübermittlung 115ff.

19ff.

Schluß von der Aufgabe auf die Be-

Persönlichkeitsprofil 49, 149, 156ff.

fugnis 128f., 132

PIOS 17ff., 32, 71f.

Schutzwürdige Belange 60, 81, 104,

— Terrorismus 18f., 30

111ff., 142, 155, 171f., 192f., 213,

239

— Rauschgift 19

Polizei 1f., 22f., 47, 69f., 119, 138,

Selbstbestimmungsrecht 50, 94, 99,

151, 161, 189, 191, 198ff., 204f.,

107, 115

207f., 214, 217, 234f.

Sicherheitsbehörden siehe Polizei,

— und Bundesnachrichtendienst 41,

Verfassungsschutz, Militärischer

69, 204f.

Abschirmdienst, Bundesnachrich-

— und Dienstvorschriften 31, 45, 59,

tendienst und Zoll

149, 152, 153

Sicherheitsüberprüfungen 167ff.

— und Generalklausel 120, 126ff.,

Sozialgeheimnis siehe Auskünfte

132, 135f., 140, 148, 150f., 157,

SPUDOK — Hinweisdokumenta-

208, 234f.

tionssystem 4, 35f.

— Gliederung 207f.

Staatsanwaltschaft 30, 36, 39, 41,

— und Militärischer Abschirmdienst

74f., 150, 158f., 193, 207

39, 69, 199, 204 f.

Steuergeheimnis siehe Auskünfte

— und Prävention 139, 151, 157

Strafrecht 49, 54f., 89, 136ff., 162,

— und Repression 136ff., 139ff., 151,

188, 195

157

Straftaten- und Straftäterdatei 13ff.,

— und Staatsanwaltschaft 140

216ff.

Strafverfahren 45, 54f., 120, 136,

— und Verfassungschutz 69, 180, 200f

polizeiliche Beobachtung siehe Fahn-

139f., 151, 158f., 187, 210f., 239

dung

Straßenverkehrsamt siehe Auskünfte

Polizeirecht 49, 133, 135, 137, 147f.,

152f., 157, 187, 210, 234

Verfassung 49, 53, 78, 86f., 92, 102,

Post- und Fernmeldegeheimnis 89,

107, 110, 135, 211, 227, 238

195

Verfassungschutz 30, 35ff., 54f., 67,

Privatheit / Privatsphäre SOff., 53,

69, 71, 119, 135, 159ff., 162, 198,

73, 77, 81f., 85, 89f., 91ff., 97f.,

203, 205ff., 210, 213, 225, 234

100f., 104, 107, 110, 112f., 115,

— Aufgaben und Befugnisse 54f.,

130, 142, 159, 164, 167, 174, 177,

135, 159f., 189

193f., 195 f., 198, 203f., 219, 226,

— Beobachtung von Bestrebungen

228, 238ff.

160f.

— und Bundesnachrichtendienst 41

Rasterfahndung siehe Fahndung

— und Militärischer Abschirmdienst

Rechtsschutz 64, 69, 107, 135, 221,

39

224ff., 227f.

— und Polizei 162

259

— Trennungsgebot 34, 71ff., 180, 198

Zensusurteil 118f., 126

— Zusammenarbeit zwischen Bund

Zoll 35, 44f., S9f., 68, 207

und Ländern 35f., 55

Zugriffshierarchie 33, 44f., 84, 207 f

Verhältnismäßigkeit 46, 76, 84, 105,

Zusammenarbeitsrichtlinien 38, 70,

199

109, 113f., 116, 118, 135, 139, 149,

170f., 177, 182, 210, 214f., 222,

Zuständigkeit 56, 58, 160, 170, 174,

227f., 234, 236, 239

179, 182f., 185, 200, 205 f.

Verwertungsverbot, 38, 198

— Begriff 146, 180

Vorbehalt des Gesetzes 137, 151ff.

— Öörtliche 146, 207

Vorfeldtätigkeit 161 f.

— sachliche 56, 146, 180, 207

260

>

erriminali stik

Wissenschaft & Praxıis

1 Frauen- und Mädchenkriminalität

10 Polizeiliche Fachfotografie

und wissenschaftstheoretischer Sicht. Von Dr. Hans-Claus

Betrachtungen aus devianzsoziologischer, kriminologischer

Grundwissen und Aufnahmetechnik. Von Karl Grasmeier,

Leiter der Fachgruppe Fototechnik an der Hessischen

Leder. 1978. 168 S. Kt. DM 44,-. ISBN 3-7832-2377-6

Polizeischule. 1980. XIV, 378 S. Mit Abb. u. Tab. Gb.

DM 88,-. ISBN 3-7832-1279-0

2 Strafverfahrensrecht als

11 Handbuch der Naturwissenschaftlichen

Kommunikationsproblem

Prolegomena einer strafverfahrensrechtlichen Kommuni-

Kriminalistik

kationstheorie. Von Prof. Dr. Hans Heiner Kühne.

Unter besonderer Berücksichtigung der forensischen

1978. 248 S. Kt. DM 64,-. ISBN 3-7832-0378-3

Chemie. Von Priv.-Doz.

. Ing. Klaus Dieter Pohl. 1981

XIV, 532 S. Mit 297 Abb. u. 31 Tab. Gb. DM 188,-.

ISBN 3-7832-0180-2

3 Sexualität und soziale Kontrolle

Privatdozent Dr. Henner Hess. Ass. Hans Udo Störzer und

Beiträge zur Sexualkriminologie. Herausgegeben von

12 Forensische Katastrophenmedizin

Leichenidentifizierung - Methodik, Planung und Organi-

Dr. Franz Streng. 1978. VII, 182 S. Kt. DM 56,-.

sation. Von Prof. Dr. Rolf Endris. 1982. X, 261 S.

ISBN 3-7832-0678-2

DM 118,-. ISBN 3-7832-1181-6

4 Praktische Forensische Odonto-Stomatologie

13 Fehlerquellen forensisch-psychiatrischer

Das Gebiß als Indiz und Tatwerkzeug. Von Prof. Dr. med.

Dr. med. dent. Rolf Endris. 1979. VIII, 323 S. Mit Abb. u.

Gutachten

Tab. Gb. DM 88,-. ISBN 3-7832-0878-5

Eine Untersuchung anhand von Wiederaufnahme-

verfahren. Von Priv.-Doz. Dr. Gunter Heinz. 1982.

X, 190 Seiten. Gebunden. DM 68,-. ISBN 3-7832-1481-8

5 Problem Ladendiebstahl

Moderner Selbstbedienungsverkauf und Kriminalität.

Herausgegeben von Dr. Armin Schoreit. 1979. 148 S. Kt.

14 Gewalt gegen das Kind

DM 48,-. ISBN 3-7832-0978-1

Vernachlässigung, Mißhandlung, sexueller Mißbrauch

und Tötung von Kindern. Von Prof. Dr. Elisabeth

Trube-Becker. 1982. X, 225 Seiten. Mit zahlreichen

Abbildungen. Gebunden. DM 88,-. ISBN 3-7832-1681-8

6 Brandstifter und ihre Motive

Eine Untersuchung anhand von Fällen. Von Dr. Manfred

Spöhr. 1980. VIH, 151 S. Kt. DM 48,-. ISBN 3-7832-1079-8

15 Städtebau, Wohnhausarchitektur und

Kriminalität

7 Planung der Verbrechensbekämpfung

Prävention statt Reaktion. Von Dr. Edwin Kube.

Herausgegeben von Dr. Edwin Kube und Dipl.-Kfm.

1982. VII, 135 S. DM 58,-. ISBN 3-7832-0282-5

Rainer Aprill. 1980. X. 193 S. Mit Zeichnungen u. Tab.

b. DM 68,-. ISBN 3-7832-1179-4

16 Schädelidentifizierung durch

elektronische Bildmischung

8 Fehlerquellen im Ermittlungsverfahren

F h

erfahren.

Zugleich ein Beitrag zur Konstitutionsbiometrie und

Eine Auswertung von 1110 Wied

Dr. Richard Helmer. 1983. 180 S. Gb. DM 76,-.

Dickenmessung der Gesichtsweichteile. Von Priv.-Doz.

Von Dr. Regina Lange. Mit einem Vorwort von Prof. Dr.

-

Karl Peters. 1980. X, 204 S. Kt. DM

’

ISBN 3-7832-0883-1

ISBN 3-7832-0480-1

17 Forensische Toxikologie

9 Banken zwischen Legalität und Kriminalität

Eine Einführung in die Laboratoriumspraxis der Giftanalyse

Zur Wirtschaftskriminalität im Bankwesen. Von Dr. Niklaus

Von Prof. Dr. Ing. Dipl. Chem. Klaus Dieter Pohl.

Schmid. 1980. XV, 267 S. Gb. DM 88,-. ISBN 3-7832-0580-8

1984. X, 259 S. Gb. DM 128,-. ISBN 3-7832-0983-8

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Kriminalistik Verlag

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Im Weiher 10 - Postfach 102640 - 6900 Heidelberg 1

D

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Rechts- und sozial-

wissenschaftliche Abhandlungen

16 Die griechische Verfassung

23 Strafzumessung und relative

Entstehung und Probleme. Von Ioannıs Kassaras.

Gerechtigkeit

1983. XIV, 88 S. Gb. DM 48,-

Eine Untersuchung zu rechtlichen, psychologischen

und soziologischen Aspekten ungleicher Strafzumes-

sung. Von Dr. Franz Streng. 1984. XX, 457 S. Gb.

DM 174,-

17 Die ‚Bürgerliche Ehe‘ als

Organisation

Überlegungen zu den juristischen Arbeitsmitteln.

24 Die Prinzipien des Datenschutz-

Von Prof. Dr. Hans-Martin Pawlowski. 1983.

X, 103 S. Gb. DM 54,-

rechts und ihre Realisierung im

geltenden Recht

Von Dipl.-Volkswirt Hans-Georg Woertge. 1984.

244 S. Gb. DM 88,-

18 Der unerfüllte Verfassungsauftrag

Die Neugliederung des Bundesgebietes im

Spannungsfeld politischer Interessengegensätze.

Von Dr. Almuth Hennings. 1983. XII 261 S. Gb.

25 Wille und Wirkung der Gesetze

Verwaltungswissenschaftliche Untersuchung am

DM 98,-

Beispiel des Städtebauförderungsgesetzes, Bundes-

immissionsschutzgesetzes, Fluglärmgesetzes. Von

Dr. Wolfgang Zeh. 1984. XIV, 568 S. Gb. DM 188,-

19 Prognoseentscheidungen im

Strafrecht

26 Atomrechtlicher Erörterungs-

Zur normativen Relevanz empirischen Wissens und

termin und Öffentlichkeit

zur Entscheidung bei Nichtwissen. Von

Von Prof. Dr. Wolfgang Hoffmann-Riem und

Prof. Dr. Woltgang Frisch. 1983. 208 S. Gb. DM 88,-

Susanne Rubbert. 1984. XVII, 181 S. Gb. DM 78,-

20 Internationales Seerecht

27 Die rechtliche Einordnung der

Seerechtliche Abhandlungen 1958-1982.

von der Weltgesundheitsorganisation

Mit einer Einführung in das Internationale Seerecht.

Von Prof. Dr. Ingo von Münch. 1985. V, 288 S. Gb.

beschlossenen regulations

DM 128,-.

Von Dr. Monika Vierheilig. 1984. XVI, 208 S. Gb.

DM 88,-

21 Der Bestandsschutz des Arbeits-

28 Die Verfassungsmäßigkeit des

verhältnisses im Krankheitsfall

Fernmeldemonopols der Deutschen

Rechtsvergleichende, historische Untersuchung der

Situation in Deutschland, in Osterreich und in der

Bundespost

Schweiz. Von Joachim Jedzig. 1984. XXII, 544 S.

Von Dr. Albrecht Hesse. 1984. XIl, 121 S. Gb.

DM 54,-

Gb. DM 188,-

29 Liberalismus und Minimalismus

22 8 218 StGB

Kritische Anmerkungen zur philosophischen und

Dimension einer Reform. Herausgegeben von

politischen Entfaltung einer zeitgenössischen

Prof. Dr. Heike Jung und Prof. Dr. Heinz Müller-

Minimalstaatskonzeption. Von Christoph Bö

1985. X, 172 S. Gb. DM 74,-

LDietz. 1983. VII, 147 S. Gb. DM 64,-

R. v. Decker’s Verlag, G. Schenck

Im Weiher 10 - Postfach 102640 - 6900 Heidelberg 1

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Kriminologische Schriftenreihe

Begründet von Prof. Dr. Dr. Armand Mergen

Herausgegeben von der Deutschen Kriminologischen Gesellschaft

24 Gibt es einen freien Willen?

Eine psychologische Studie. Von Dr. med. Manfred Danner. 4. Auflage 1977.

XVL 397 S. Gebunden. DM 60.-

65 Das große Spiel

Kriminologische und psychologische Aspekte der Spielbanken in der BRD. Von Dr. Hans Willenberg.

1977. 188 S. Kartoniert. DM 36,-

66 Das Recht der Glücksspiele und der Unterhaltungsautomaten mit Gewinn-

möglichkeit in der Bundesrepublik Deutschland

Von Dr. Heinz Kummer. 1977. 88 S. Kartoniert. DM 18,-

67 Prävention und Strafrecht

Tagungsberichte von 1976 der Deutschen Kriminologischen Gesellschaft. Frankfurt. 1977.

84 S. Kartoniert. DM 24.-

68 Die materielle Rückfallklausel des 8& 48 StGB

Untersuchungen zur Behandlung von drei Problemkreisen in der Gesetzgebung und in der richterlichen

Strafzumessungspraxis. Von Dr. Wolfgang Kürschner, Richter. 1978. 124 S. Kartoniert. DM 38,-

69 Terrorismus und Freiheit

Herausgegeben von Dr. Wolfgang Böhme. 1978. 88 S. Kartoniert. DM 28,-

70 Ladendiebstahl - Wohlstands- oder Notstandskriminalität?

Ein Beitrag zur Kriminologie des Ladendiebstahls.

Von Prof. Dr. Joachim Wagner. 1979. XI, 146 S. Kartoniert. DM 48,-

71 Kriminalität und Verlauf

Literaturbericht - Ein System der Verlaufsforschung - Vier empirische Untersuchungen

Herausgegeben von Prof. Dr. W. Engel und Prof. Dr. Dietrich von Engelhardt. 1978. 428 S.

Gebunden. DM 88.-

72 Parapsychologie und Okkultismus in der Kriminologie

Herausgegeben von der Deutschen Kriminologischen Gesellschaft. Jahrestagung 1978.

1979. 116 S. Kartoniert. DM 38.-

73 Strafmentalität und juristische Ausbildung

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Eine Untersuchung der Einstellung junger Juristen zu Kriminalität und Strafe.

on Dr. Franz Streng. 1979. 124 Seiten. Kartoniert. DM 38,-

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Kriminalistik Verlag

Im Weiher 10 - Postfach 102640 - 6900 Heidelberg 1

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