NKS_1985_088 Provided by University Library of Tübingen Transcribed with Tesseract

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 Datenschutz und Datenverarbeitungsprobleme bei den Sicherheitsbehörden, 88 Merten, Karlheinz Datenschutz und Datenverarbeitungsprobleme bei den Sicherheitsbehörden von Karlheinz Merten Kriminalistik Verlag Heidelberg 1985 Karlheinz Merten, Dr. jur., geb. 1937 in Mülheim/Ruhr, ab 1956 im Polizeivoll- zugsdienst des Landes Nordrhein-Westfalen, 1973 nebenberuflich Studium der Rechtswissenschaft an der Universität Bonn, derzeit Erster Polizeihauptkommissar beim Polizeipräsidenten Bonn. Der Verfasser wurde für die vorliegende Arbeit mit dem Förderpreis der Freunde der Fernuniversität und der Sparkasse der Stadt Hagen ausgezeichnet. Gedruckt mit Unterstützung der Fernuniversität — Gesamthochschule — Hagen. Z \ w“ LU ’05\H 85 |454 CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek Merten, Karlheinz: Datenschutz und Datenverarbeitungsprobleme bei den Sicherheitsbehör- den / von Karlheinz Merten. — Heidelberg: Kriminalistik Verlag, 1985. (Kriminologische Schriftenreihe der Deutschen Kriminologischen Gesell- schaft e. V.; Bd. 88) ISBN 3-7832-0185-3 NE: Deutsche Kriminologische Gesellschaft: Kriminologische Schriften- reihe der . © 1985 Kriminalistik Verlag GmbH, Heidelberg Satz: Lichtsatz Michael Glaese GmbH, 6944 Hemsbach Druck: Gulde-Druck GmbH, 7400 Tübingen ISBN 3-7832-0185-3 Geleitwort Datenverarbeitung wird heute gemeinhin als ein notwendiger staatlicher Eingriff in das Persönlichkeitsrecht hingestellt. Daher entsteht auf der Seite des Betroffe- nen der Anspruch auf Datenschutz. Die Dialektik von Wirklichkeit und Recht fin- det auch hier ein faszinierendes Verwirklichungsfeld. Denn die verfassungsrechtli- che und verfassungspolitische Problematik moderner Datenverarbeitung durch den Staat wurzelt im praktischen Konflikt zwischen der dem Leviathan ausgelie- ferten Privatheit des Bürgers, d.h. der staatlichen Herrschaft über die Daten des einzelnen einerseits und der Pflicht des Staates, die Privatheit des einzelnen zu schützen, andererseits. Auf der Grundlage jener Dialektik gelingt es dem Verfasser dieser Abhandlung, eine verfassungsrechtliche Absicherung für den einzelnen aus dem Grundgesetz abzuleiten, die der Praxis der Datenverarbeitung überzeugende Grenzen setzt. Was eine herausragende Besonderheit dieses Werkes ausmacht, ist der deutliche Eindruck einer nicht nur erlernten, sondern — und geradezu — einer erlebten Kenntnis. Diese Arbeit wird somit sicher auch wegen der vorgenommenen Rechts- tatsachenforschung ihre Anerkennung finden. Die tragende Aussage der Arbeit, Datenschutz gehe vor Sicherheit, wird argumen- tativ gut abgesichert und trägt durch abgewogenes gedankliches Vorgehen zur Versachlichung eines stark emotional ausgetragenen Konfliktes bei. Das Buch ist ein gutes Beispiel dafür, wie Rechtswissenschaft zur Integration von neuen Institu- tionen beitragen kann. Eine Normanalyse, die die Wirklichkeit übersieht, führt dazu, daß die Rechtswissenschaft ihre politische und gesellschaftliche Funktion nicht wahrnimmt. Rechtswissenschaftliche Bemühungen erfüllen nur dann ihre politische Funktion, wenn beides, Norm und Wirklichkeitsanalyse, als notwendige Instrumente der Verfassungsinterpretation verstanden werden. Auch das wird dem Leser dieser Arbeit wieder bewußt. Hagen, im Mai 1985 Professor Dr. Dimitris Th. Tsatsos Vorwort Herzlich danke ich Herrn Professor Dr. Dimitris Th. Tsatsos, der diese Arbeit als Dissertation in vielfacher Weise gefördert und mit seinem Rat begleitet hat. Wohl- tuend habe ich die Freiheit, die er mir gelassen, und den Rückhalt, den er mir da- bei gegeben hat, empfunden. Dank sage ich auch Herrn Privatdozent Dr. Christoph Gusy und Herrn Dr. Hans- georg Frohn — Fernuniversität Hagen — für manche Anregung und die ermuti- genden und konstruktiv kritischen Gespräche. Weiter habe ich den Herren Hans-Joachim Gebauer, Inspekteur der Bereitschafts- polizeien der Länder im Bundesinnenministerium, und Dr. Hans Wilhelm Fritsch, Polizeipräsident in Bonn, zu danken, die mir bei der Beschaffung von Material und der Vermittlung von Gesprächspartnern bei den Nachrichtendiensten behilf- lich gewesen sind. Bad Honnef, im Mai 1985 Karlheinz Merten VII Inhaltsverzeichnis Geleitwort . 0 0 00 000 0 000 0060 0900 0 00 90 00 0 0000009 00000 0008000800000 0.0.0.09. : 020000 2 503200 0 00 00 0, 00 0 0, 0 0 Vorwort ® 8,: 0, : 0 0 00 0, 0 0800 008000 0 0000080 00000 00009000 20 00 000800000000 0 0 0000 0 0 00000000 0, 20 020 00 VII ® 0, 0 0900 0080 0, 00 0200 08009 200800 0 0, 8200 0, 0900 09020000 02000 00000 : 80,:2 000000028 XV Abkürzungsverzeichnis A Technischer Sachstand der Datenverarbeitung bei den Sicherheits- behörden Technischer Ausbaustand Polizei * 800 0, 0, 00 2000 20 002000 0 80200200 0920000200 0200 : 0000 : 86 09208 00 Zentraler Personenindex Fahndung ® 00.,: 0 0, 0020 2000 0902080 09090 00 00 000090000 0, 00900000 0 0002020000 2 0200 0202 020 : 0 009 0292088 ® 0,2 0, : 0 000 0, 09000009 00 0000 000002000 2002 0 0200550 2 000 202 820 0, 0, 02884 % a) Personenfahndung b) Sachfahndung Haftdatei 10 Straftaten- und Straftäterdatei . 0, 0, 0, 0, 0, 08 00 0 000 0, 0 00 02 0, 2 03,200.:0,:2 0 2,2 02 090 , 0, 622 13 Daktyloskopie ® 00 0, 0, 0 : 0, 2 0, 0 02 0, 0, 0 08 , 000 00 000 0 008 0000000000842 0000020020 09 02000 9 2 0 09520 15 . 0,: 0 02 0 0 320 0, 0 0,:0,: : 0, 0920 0, 090280202 16 Computergestütztes Dokumentationssystem J) \ Un 5 W PIOS ® 0900 0, 0 0000 000 0000 200008 0 0084008 0 00 000 0000000 U T UU UU HUU 17 a) PIOS-Terrorismus * 0, 0, 0 0, 0 00 000 0000800000000 00 20 0, 000 0 0000,20. 2002002020 2 5,20: 0 : 0 84 062 02 18 b) PIOS-Rauschgift © 0 00 000080 000000000 0 020020000 0 002000 00 0 008000020002 0 00 0008 08 06208 0 08 19 II Die Personendatei des INPOL-Systems 0 0 0 0 0 0 0000000000 0 00000020 0..,: 0 08:.: 06 0 0 8 0 2 19 Funktion * 02 0, 0, 800090 000 0 900 008000090800 000000000 090200 200320 208200004 2 0800 0000 000 2 002008008 : 08 0 0, 06 058 20 Inhalt, Datenanlieferung, Auskunftserteilung, polizeiliche Anwendungen © 0,0. 0, 000 2 0, 0 0, 00 000 000000 ,: 00 0800000 0000000000 090000 00000 20200 : 08:,2e0. 0, 0, 093 2 80 21 Der Kriminalaktennachweis — KAN * 0, 0 000020 090 002 0 00009 9 000 02008,: 09 0606 0200 22 SPUDOK — Das Hinweisdokumentationssystem * 0:,:0.: 0, 0 20 0, 092020 : 5,20, 092008 25 DISPOL — Digitales Sondernetz der Polizei 26 .0 0, 0 000 09000 092085800 U 28 Teilnehmer des polizeilichen Datenverbundsystems Änderungs- und Zugriffsschutz 0 00 : 00 0 0 0000 0000 000200020 0 0000020020000 2 000,: 000 0 06 808 31 % Datendurchgriffe auf Datenspeicher anderer Behörden 33 III. Datenverarbeitung bei Verfassungsschutz, Militärischem Abschirm- dienst, Bundesnachrichtendienst und Zoll . 0000200 2000 0, 0 080003 00 000020 0 02 8020 0200020908500 35 Allgemein ® 0,090., : 0 0, 0 2 00 0 0000000000000 00 N N O U OO UU NO UU ‚UU ...M 35 Verfassungsschutz 0 2 0, 2 0 0200 08000 00 0 00 00000080 0 0 8000000802008 00080 0, 0 020080 0, 0 20209 0, 0 0, u00 35 Militärischer Abschirmdienst — MAD 0 00200 0000 2002000 2 090020 0 0200002002 0,20,08,: 032 0 00224 39 Bundesnachrichtendienst — BND 4 000002000090 01000 000000 0 0000802000 0200 0, 0, 06 : 080 41 Nn D \ N Zoll . 0.,2: 0 2 0, 0, 0 00 0000090 0, 0 00000 2 0200020 000000 0000 0000 0080 000000 000000000 00080,2000,:20.,:20. 0 2 8 8620 8 2 IV Informationstechnik im Sicherheitsbereich und Entwicklungstendenzen 46 IX Überblick über die Rechtsprobleme der sicherheitsbehördlichen Daten- ..I..C...'.'.l......ll....l..l.'.'.'.."."....IO.. 49 verarbeitung Datenschutz im Sicherheitsbereich zwischen politischer, standesrecht- licher und wissenschaftlicher Darstellung SO 51 1. _ Das Erfordernis wissenschaftlicher, rechtsfortbildender Untersuchung 2. Sicherheit geht nicht vor Datenschutz 0, 0, 0, 0 2 000900 000 0209020 09 02 0008000 082 0, 820 09000V2u.[uuM 52 II Die Kooperation von Bund und Ländern bei der sicherheitsbehördlichen ® 0 , 0.,:0.0.,.00000000000.009.000,0000,00.0 04000 2 020 2 0,2000. 000 000002 000 0,: : 8:,:2: 0 89 0000028 54 Datenverarbeitung 1. Länder-Koordination durch Datenverbundkonventionen 56 ® 0, 2 0, 0 020 2020802 00202 090000 090008 000U 58 2. Verwaltungskooperation als Regelungsersatz Grenzüberschreitende Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden 59 II 1. INTERPOL — Internationale Kriminalpolizeiliche Organisation .. . 61 2. Die „‚Fütterung‘‘ von NADIS und der BND-Dateien durch befreun- dete Dienste ® 0, 0,: 0 0, 0 0 0 00800 0000 020200080 0400 000 0200940 00 02090200 0 000 0020 0,,:2:2 02 8 09020 08 09 0888 67 3. Ergänzung von INZOLL durch fremde Steuer- und Zollbehörden 68 IV Datenaustausch INPOL/DISPOL zu NADIS und umgekehrt 68 1. Reichen Verwaltungsvorschriften zur Steuerung aus? ............. 70 2. Verstößt der Datenaustausch gegen das Trennungsgebot? ......... 71 Datenschutzprobleme im engeren Sinne ® 2 0.,: 0 002 0 00 0 020000 0 2 02,20 09208 0, 2 0 02802000 00.0M 73 1. Elektronische Vorgangsbearbeitung; Anspruch und Wirklichkeit ... 74 2. Die schnelle Verfügbarkeit von Daten vergrößert den Kreis der Ver- dächtigen © 00000 : 0, 09 0 000 00 0 0000 000000 2 00200 00 0 000 0002000000 008 000 0, 0 : 90 00002 03 088 75 Die elektronische Datenverarbeitung als Gegenstand gesetzgeberischen Handelns ® 020 2 0 00 00 000 0 0000080200800 0900920 2 0002000209 000 0008000 00000800 8720 0000 0 00 00080000 .M8 77 Datenschutz und Datensicherheit als Folgeprobleme automatisierter * 00 02060 020200080 2 0000 0000 0 00000 0 0 000 0000200049000 0900 2 0 00008008 0 0V 0M 79 Datenverarbeitung 1. Allgemein 0 00 0, 0, 0, 0 0, 00 0 00000 0 20 00 2020 0 000900 0000 00080 0 0 00 004000 U U i UU U 79 86 2. Im Sicherheitsbereich © 00 , 0 0 0 000 0, 0 0000020020020 0, 00802 00 000920200 80200 : 0, 0922 09 020020080 II Die historischen und rechtlichen Vorgaben der politischen Diskussion um den Datenschutz ® 0.,: 0 0 00 000 00 00 000 0000002000 2 02000 00200.00.,:0.,:20.0 200 020002 0 000000 0 02 008M 89 89 1. Historische Vorgaben © 0000 , 0200 00 002 09000 0 0 00080 000000200000 0 0000 020020 0200892200 0 0UVM 2. Rechtliche Vorgaben ® 0, : 0, 0, 0 2 0, 0 08200 200 020 2 042000 00 00000000 2 0032090080 00000 0 092 0 08528202 0M 91 ® 0, 0, : 0, 0, 0000 2 0, 00 000000800 009 2 000 000 00 02000 020 8 : 0920 : 060000 95 3. Die politische Diskussion II 98 Datenschutz als Verfassungsgebot 1 Überfordert der Datenschutz die Verfassung? 101 2 103 Das ‚,‚Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung‘‘ 3 ‚„‚Informationelle Selbstbestimmung‘‘ versus ‚‚Öffentliche Sicherheit und Ordnung‘‘ ® 2 090.,:0. : 0 0 00000 20 0 0 2 009 2 00000 080802 09020008 108 IV Die Datenschutzgesetzgebung ® 00.,:0. : 0, 0, 0900000 020000000 0000 00000 000070 0800 000000 0V s .. 110 1. Das Zustandekommen der Datenschutzgesetze . 0, : 0 020 02 000 020 0, 2 0 0020009 0, 00 0 110 2. Die rechtlichen Ziele der Datenschutzgesetzgebung: zur Auslegung des Begriffs ‚,‚schutzwürdige Belange‘‘ — 8 1 BDSG — .. 0, : 0 0 0208 , 02 02808 111 Datenschutz außerhalb der Datenschutzgesetze * 0.,:0 0, 2 09000 0 80200 020 020 0, 082209 , 09 082 121 VI * 020 0 0 00000 : 0202000080 , 9,,:20 300 .2 08,20.:2 0 2020 : 0, 0, 09 00 122 Datenschutz im europäischen Ausland Datenschutz — rechtliche Probleme im sicherheitsbehördlichen Bereich 125 Das Erheben von Daten 125 1. Das Erheben von Daten aus polizeirechtlicher Sicht 132 2. Das Erheben von Daten aus strafrechtlicher Sicht 136 IT Die Zulässigkeit des Speicherns * 2 0.,2: 0 02 0 000 0080000 000000 000 090 020000 20920 020802 0 02000 : 09 8 0, 00 141 . 0 0, 02 0 00 0, 0, 00000002 0, 2 0 0 000,20.0.,:2 00 2 002 0, 0 0200 02 0832 02 02 141 1. Die Speichernormen des BDSG a) $ 3 BDSG 00 0, : 0 20 02 0 0000 000800 200080 09 0, 0 00090 0 00020 000 2 02000 02000 89,20 09 6, 202083202 142 b) $ 9 Abs. I BDSG ® 020 ,: 0, 0 0 000 2 0 00 0 000000 0.0.0.20.0200.,:20. 20 0 000:00000,200.0.0.0. 020 : 090 0620 0, 0, 828 144 c) Begriff ‚,rechtmäßige Aufgabenerfüllung‘‘ * 00 : 0.,2 0 2 020 0, 0090920 89,20 082 00032 0U 144 aa) Die Zulässigkeit des Speicherns für die Polizei 147 Beobachtende Fahndung; Rasterfahndung; Erstellung von Persön- lichkeitsprofilen; Belange der Staatsanwaltschaft und unzulässige Parallelentscheidungen der Polizei 159 bb) Die Zulässigkeit des Speicherns für den Verfassungsschutz Beobachtung von Bestrebungen und die Anlage von Personalakten; Vorfeldtätigkeit und die Speicherung des Umfeldes; Befugnis zum Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel und der Bestimmtheitsgrund- satz cc) Die rechtmäßige Aufgabenerfüllung von BND und MAD ... 165 Die Sicherheitsüberprüfung durch den MAD;); Die Inlandstätigkeit des BND d) Sind Maßnahmen notwendig heimlicher Art von 89 Abs. II BDSG gedeckt? .....00000000000 000000 RR RR RR RR K 169 e) Erforderlichkeit im Sicherheitsbereich 0 0 0, 0 000 00 00,:200.0.,:0.,: 0 2 0, 0 0 020 08., : 0, 09 0, 0 2 170 IIT. Beurteilung der Veränderung von Daten, $ 9 Abs. I BDSG 172 IV. Die Phase der Datenübermittlung . 00 : 0 0, 009 09 0000008000000 008200 0 000 0 0000000020 0 00 0:,:2 000002 173 1 Die Übermittlungsregeln des BDSG, 88 10, 11 . 2 0.,: 0 . 0.0.,:0 2 00 2 0, 0, 020 : 020 : 0, 090006002 2 175 2 0 00 0 00209020 0 000000 000000 00.,:0.:0.,:0,:0. 0, ,20., 208 9 178 Der unzulässige Weg über die Amtshilfe a) Grenzen der Amtshilfe . 0, 0, 0, 2 0 000 0, 0000000090 000 0 0800002000 2 0.,20.20. 20 20 0820 06,:20. 0 0 180 b) Amtshilfe und Verwaltungsverfahrensgesetz 182 (99) Unzulässige Wege des Datendurchgriffs . 0, 0 002 0 0, 08000 2002002020 09.,200.,:20 0, 0 8.,28., : 80:,:2 20 008 184 Auskunftsregelungen zugunsten der Sicherheitsbehörden und ihre Grenzen ® 0, 0, ,: 0, 0, 0, 2020 0900 00 0000000000 20 0, 00 00000000 2 0 00100 000 2 000 08009 2 0,200.0.,2080,08.,:0:28. 02 09., 02 186 XI a) Normierte Auskunftspflichten ® 0.,: 0 : 0, 0 090 09 0 00000 080000 208000080 020 020 0000800600 06 20052052 187 aa) Auskünfte aus der Kfz-Halterdatei und dem Verkehrszen- tralregister des KBA ® 0.,:0. 0, 0, 0 0, 0 0 0 00080 0 00 0000000080 09.:0000.0.0..,:2: 00 0120009 02002 187 bb) Auskünfte aus dem Bundeszentralregister — BZR 0 02 0, 0 .02 o 189 cc) Auskünfte aus den Einwohnermelderegistern der Städte und Kreise * 00 2 0, 00 0 00 0000 00000900 080200 2002 090200008020 0, 0 000 0000 0000 02000 0000 0209 : 0, 209 09200028 189 ... .. 190 dd) Auskünfte aus den Karteien der Straßenverkehrsämter ee) Auskünfte aus dem Datenbestand der Sozialversicherer ......., 191 b) Grenzen der Informationsgewinnung 194 aa) Geheimschutzpflichten ® 0, 0, 0 0, 0, 0 090 000 00080 0000202002 00 09 090 09020 0, 0, 00 0008 194 bb) Die Verletzung von Belangen des Bundes oder der Länder .. . 196 197 cc) Bedenkliche Verfahrensweisen in der Praxis Die Tätigkeit der Nachrichtendienste und ihre Zusammenarbeit mit der Polizei — Allgemeine Problemstellung 00 0 09 0200802002 0.0.,2080,20 2 0 2 0.,2080:0. : 0, 2 09 8 202 198 . 0 , 2 0 : 0, 2 0.,: 0, 0, 0, 89 2 0, 02 200 a) Die Übermittlung von Daten an und durch das BfV aa) Die Übermittlung von Daten an das BfV . 0 : 0,20 0, 2 00 080 09,: 0, 09020 028020 0208 201 bb) Die Übermittlung von Daten durch das BfV . 0, 20 2 00 0 0 0800 : 0, 2 09 0, 20y 2 202 b) Die Übermittlung von Daten des BND/MAD an die Polizei und von der Polizei an MAD und BND 0 0, 0, 0 0 00 080 00 00 00200 20200 0, 2 0, 0 0200020 868 08 0, 282 204 00 0 : 0 0200 : 080.,2: 0 0908 0R 205 Rechtmäßigkeit des automatisierten Datenverbundes a) Problemstellung * 0, 0 2 0, 0000 0, 009000 0080 000800 0 900 0000 00 00 020 002008 2 092000 0 083:52e0.. 008 205 aa) Verbund BfV — Landesämter für Verfassungsschutz — LfV 206 bb) Verbund BKA — Länderpolizeien ® 09., 0, : 0, 0, 0 00 00200 000002000 .20 2 0 0, 0 09 0y 08 2 207 b) Anforderungen an künftige Lösungen ® 0, 0.,: 0 : 0, 0902 00 00 02000 020 009 0009202 L 208 c) Verstößt der Verbund gegen das föderative Prinzip? ........... 208 Das Recht auf Eingriffe in die Datenbestände — Problemstellung ....B. ... 210 a) Berichtigung von Daten 0 0 020020020 , 0, 0 2 0000000 2002000 0,: 00 000890 20002000 0020.0,:00., 2 80.,20. 020 0, 08 211 b) Sperrung von Daten . 0000 0 000000002000 020000008020 000 002000000 0200 0000 : 080., 09 : 020 09.,2 0 0200 212 c) Löschung von Daten .00 00000000 20 020 0 000 0000000 000000000000 20200009 . 2020000000028 065280 213 VI. Die Beeinträchtigung der ‚,Elektronischen Effizienz‘‘ 0 0.,:0. : 0 0, 20 0.,:0.,209, 0820 032 82 0, 0R 215 Datenschutzkontrolle und rechtliche Sonderstellung der Sicherheits- behörden ® 00 0 00 0 0, 000009 2 0, 0 000 0 000008000080 : 0 000000 0 00000 2000000802000 2008020080 2 020 08620 8., : 0 0, 0 2 219 Die Kontrolle der Einhaltung datenschutzrechtlicher Vorschriften . .... 220 II. Die Umsetzung der Datenschutzkontrolle im Sicherheitsbereich .. 0 0, 0 0, 0 * 221 . 0,2090., 20 020 03202 0 8082800882002 222 1 Auskunftsverweigerungsrecht, $ 13 Abs. II BDSG 2 Die Kontrolle durch den Datenschutzbeauftragten . 090.,:0 0200 02808 03209 : 0909 02 022 2UU 223 3 Richterliche Kontrolle und Rechtsschutzprobleme 0 02 032 0 000 080800 0:0,: 0920 , 02 002 M 224 a) Rechtsschutz des Bürgers © 0, 0 020 0000 00002002 03002 0 8020 02 020 000 0,20 0, 9 0 60 86 80 028 225 b) Richterliche Kontrolle und die Vorlage von Akten der Sicher- heitsbehörden 226 XI Zukunftsperspektiven für die Datenschutzgesetzgebung im Sicherheits- bereich . 0, 0, 0 000 090 0, 0 0 2 0008 , 00 0 0 200 0.0.0.2008,:0. 00 : 0, 0 0 0 0 00 020090008 0 000000002000 2020000 : 0.,28.: 0, 0 0 229 Informationssysteme als neuer Regelungsgegenstand 230 IT Bemühungen um Verbesserungen ® 0, 0, 0, 0 0000 09000900 0020090 02009020 20020020 0 820 0 0 8., : 0.,00 231 231 1. Novellierung des BDSG 2. Bereichsspezifische Regelungen *. 0 : 00 200 0 002000800 0, 000000000000 00 00002020 02000 : 08, : 0 3 0,00UV< 4 232 3. Fehlende Aufgaben- und Befugnisnormen 233 4. Die Eingriffsentwicklung im Datenschutz ® 0, ,: 0, 8,: 0, 0, 09000 0, 0 2 0200000002 2 8200 : 80.,:2 : 0,2 09 02 235 III. Das Verhältnis von Schutzrecht und Informationsrecht im Datenschutz bedarf rechtlicher Klarstellung ® 00900 000 0 0000080 00000008,00080.,:20.0.:0. 0, 2 000800020 5: 0, : 0, 080 0, 2 0, 2 02 237 IV. Die bisherigen Erfahrungen im Sicherheitsbereich müssen gesetz- 240 geberisch genutzt werden Literaturverzeichnis ® 0, 0, 2 0, 0, 0.,: 0, 0, 0, 0, 00 0, 0 00 00 000 0 00000200 ,: 0, 000 00000 0008 0 020 0020080090 0200 08.,: 0, 0, 20 0 2 242 Stichwortverzeichnis © 00 0, 2 0, 00 2000 0 0000 00000 0 00800000 , 0, 000 0840000 0, 00800 080 20 0000000208020 02080 09 0, 2 5, 00 256 XI Abkürzungsverzeichnis a.A. anderer Ansicht a.a.O. am angegebenen Ort ABI Amtsblatt ABI. EG Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaft Abs Absatz AEPoIlG Alternativentwurf einheitlicher Polizeigesetze AG-Kripo Arbeitsgemeinschaft der Leiter der Landeskriminalämter mit dem Bundeskriminalamt AK II Arbeitskreis II der Arbeitsgemeinschaft der Innenmi- nister/Senatoren der Bundesländer (Öffentliche Sicherheit und Ordnung) Anm Anmerkung AO Abgabenordnung AöR Archiv des öffentlichen Rechts Art Artikel Aufl Auflage AZR Ausländerzentralregister BayVGH Bayrischer Verwaltungsgerichtshof BBG Bundesbeamtengesetz BDSG Bundesdatenschutzgesetz Bd Band BfD Bundesbeauftrager für Datenschutz BfV Bundesamt für Verfassungsschutz BGBl. Bundesgesetzblatt BGB Bürgerliches Gesetzbuch BGH Bundesgerichtshof BGS Bundesgrenzschutz BGSG Bundesgrenzschutzgesetz BKA Bundeskriminalamt BND Bundesnachrichtendienst BMI Bundesminister des Innern BMJ Bundesminister der Justiz BM Vert Bundesminister der Verteidigung BRRG Beamtenrechtsrahmengesetz BT.-Drucks. Bundestagsdrucksache BVerfG Bundesverfassungsgericht BVerfSchG Gesetz über die Zusammenarbeit des Bundes und der Län- der in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes BVerwG Bundesverwaltungsgericht BZR Bundeszentralregister XV CEBI Computerunterstützte Einsatzleitung, Bearbeitung, Infor- mation DAFTA Datenschutzfachtagung DISPOL Digitales Sondernetz der Polizei DNP Die Neue Polizei DOV Die öffentliche Verwaltung DRiZ Deutsche Richterzeitung DVBIl. Deutsches Verwaltungsblatt DVR Datenverarbeitung im Recht EuGRZ Europäische Grundrechtezeitung EVwVfG Entwurf eines Verwaltungsverfahrensgesetzes etc et cetera f., ff. folgend, folgende GBl Gesetzblatt GG Grundgesetz G 10 Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmelde- geheimnisses GMBl. Gemeinsames Ministerialblatt GoldA Archiv für Strafrecht und Strafprozeß GVBl. Gesetz- und Verordnungsblatt Hrsg. Herausgeber 1.d.F. in der Fassung IKPO Internationale Kriminalpolizeiorganisation — INTER- POL — IMK Innenministerkonferenz INPOL Informationssystem der Polizei INZOLL Informationssystem des Zoll JA Juristische Arbeitsblätter JR Juristische Rundschau JuS Juristische Schulung JZ Juristenzeitung KAN Kriminalaktennachweis KBA Kraftfahrtbundesamt KpS Richtlinien für die Führung kriminalpolizeilicher perso- nenbezogener Sammlungen i.d.F. der Beschlüsse des AK II vom 28./29. 3. 1979 — bundeseinheitlich — LfV Landesamt für Verfassungsschutz LKA Landeskriminalamt LT.-Drucks. Landtagsdrucksache MAD Militärischer Abschirmdienst MEPolG Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes des Bun- des und der Länder i. d. F. der Beschlüsse der IMK vom 25. 11. 1977 XVI MiStra Anordnung über Mitteilungen in Strafsachen, Bundesan- zeiger 1977, Nr. 215 m. w.N mit weiteren Nachweisen NADIS nachrichtendienstliches Informationssystem NfD nur für den Dienstgebrauch NJW Neue Juristische Wochenzeitschrift Nr Nummer Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht NVWZ OVD Öffentliche Verwaltung und Datenverarbeitung OVG Oberverwaltungsgericht PDV Polizeidienstvorschrift PIOS Personen-Institutionen-Objekte-Sachen PKP Gesetz über die parlamentarische Kontrolle nachrichten- dienstlicher Tätigkeit des Bundes PrALR preußisches Allgemeine Landrecht PTV Polizei-Technik-Verkehr Rdnr. Randnummer RiA Das Recht im Amt RiStBV Richtlinien für das Strafverfahren und Bußgeldverfahren vom 1. 1. 1977 RIW/AWD Recht der Internationalen Wirtschaft/Außenwirtschafts- dienst des Betriebsberaters RuP Recht und Politik Seite SGB Sozialgesetzbuch SPUDOK Spurendokumentationssystem StGB Strafgesetzbuch StPO Strafprozeßordnung StVG Straßenverkehrsgesetz StVZO Straßenverkehrszulassungsordnung TB Tätigkeitsbericht uSW und so weiter Verw.Arch. Verwaltungsarchiv VerfGH Verfassungsgerichtshof VGCH Verwaltungsgerichtshof VG Verwaltungsgericht vgl vergleiche VwVfG Verwaltungsverfahrensgesetz VZR Verkehrszentralregister z.B zum Beispiel Ziff. Ziffer ZfVW Zeitschrift für die gesamte Versicherungswissenschaft ZPO ZRP Zivilprozeßordnung Zeitschrift für Rechtspolitik XVII A. Technischer Sachstand der Datenverarbeitung bei den Sicherheitsbehörden In der Fachdiskussion ist es unbestritten, daß Computersysteme die Freiheits- rechte des Bürgers gefährden und bedrohlich einschränken können. Die Gefahr besteht dann, wenn nicht entsprechende Gesetze und Techniken den Umgang mit personenbezogenen Daten strikt kontrollieren und wirksam absichern. Die durch technikgestützte Informtionssysteme der Sicherheitsbehörden produ- zierte Berechenbarkeit, Steuer- und Kontrollierbarkeit von Personen, Sachen und Strukturen verschiebt die bestehende Informations- und Machtverteilung zuun- gunsten des Einzelnen!. Wo in staatlich-bürokratischer Entwicklung ein System von horizontalen und ver- tikalen Gewaltenteilungen, Ressortgrenzen und Kompetenzzuweisungen die Macht aufteilt, drohen die Kommunikationssysteme Grenzen zu überwinden und Macht zu konzentrieren?. Das früher durch Grundrechte und Justizhilfe gemilderte Übergewicht des Staates kommt dann voll zur Geltung, wenn die zahlreichen Informationssysteme der Si- cCherheitsbehörden mit ihren unbekannten Strukturen und Informationsverflech- tungen nicht kontrolliert werden?. Die von Innovation, Kombination, Integration, Softwarentechnologie und Minia- turisierung geprägte technische Entwicklung und ihre fortschreitende Einführung bei den Sicherheitsbehörden* macht — vor allem im Zusammenhang mit der da- tenschutzrechtlich beeinflußten Neuorientierung der sicherheitsbehördlichen In- formationssysteme — die Darstellung dieser Systeme erforderlich. I. Technischer Ausbaustand Polizei Auf der Grundlage des Konzeptes des Bundesinnenministers (BMI) vom 8. De- zember 1971 verabschiedete die Innenministerkonferenz (IMK) auf Vorschlag des \ 1 Steinmüller, Die zweite industrielle Revolution hat eben begonnen, Kursbuch Nr. 66, S. 173. 2 Schlink, Die Amtshilfe, S. 1—33 mit einer systematischen Darstellung der Gewaltentei- lung in der Verwaltung; Krause, DVR 1980, S. 250ff., Datenschutz und Grundgesetz. 3 Rüpke, Der verfassungsrechtliche Schutz der Privatheit, Baden-Baden 1976, S. 141; Walter Schmidt, Die bedrohte Entscheidungsfreiheit, JZ 1974, S. 246. 4 Siehe „,Die Einsatzleitstelle aus der Retorte‘‘ in Polizei-Journal Nr. 3/ 1982, S. 5S6ff. Arbeitskreises ‚,Öffentliche Sicherheit‘‘ (AK II) am 27. Januar 1972 unter Berück- sichtigung des von der IMK später (16. Juni 1972) beschlossenen Programms für die Innere Sicherheit in der Bundesrepublik Deutschland ein gemeinsames, ar- beitsteiliges elektronisches Informations- und Auskunftssystem für die gesamte Polizei (INPOL). Als Zentralstelle wurde das Bundeskriminalamt bestimmt. Die programmtechnische Realisierung der INPOL-Konvention wurde durch Beschlüs- se der IMK vom 29. August 1978 und vom 13./14. Januar 1981 fortgeschrieben. Damit war die Fortentwicklung des INPOL-Systems sichergestellt®. Ziel des Verbundes ist es, die bei einer am Verbund beteiligten Dienststelle einge- hende oder bereits vorhandene Information den anderen am Verbund beteiligten Dienststellen bei Nowendigkeit sofort über Stromwege zur Verfügung zu stellen. Ausgenommen sind Informationen, die örtlichen sachlichen Beschränkungen un- terliegen oder die nicht in den Verbund einbezogen sind. Da das System für die Befriedigung der gemeinsamen Informationsbedürfnisse der Polizei ausgelegt sein muß, gehört auch der Zugriff auf polizeirelevante Daten anderer Informationssysteme dazu®. Um den Anforderungen an das System INPOL Rechnung zu tragen, wurde 1973 die Zentralstellenfunktion des Bundeskriminalamtes gesetzlich normiert . Die unterschiedlichen Bedürfnisse von Bund und Ländern erforderten die Schaf- fung von Planungs- und Entscheidungsebenen. Man einigte sich darauf, daß die Aufgabengebiete des gemeinsamen, arbeitsteili- gen, elektronischen Informations- und Auskunftssystems für die gesamte Polizei von der Ständigen Konferenz der Innenminister/Senatoren des Bundes und der Länder beschlossen wurden?. Für die INPOL-Verbundkonvention und die Einführung der Aufgabengebiete ist der Arbeitskreis II (AK ID), der sich aus den Abteilungsleitern ‚,Öffentliche Sicher- heit‘‘ der Innenminister der Länder zusammensetzt, zuständig?. Neben der polizei-organisatorischen und DV-technischen Planung obliegt der AG- Kripo, die sich aus den Leitern der Landeskriminalämter und des Bundeskriminal- Küster, Polizei, Technik, Verkehr (PTV), 1981, S. 174; Krop, Realisierungsstand und Fortentwicklung des Verbundsystem INPOL, Aktuelle Themen der Datenverarbeitung, Arbeitstagung der Polizei-Führungsakademie Münster vom 18. bis 20. Februar 1981, S. 24. Wiesel/Gerster, Das Informationssystem der Polizei INPOL, BKA-Schriftenreihe Bd. 46, 1978, S. 15; Steinmüller, Kursbuch Nr. 56, Der aufhaltsame Aufstieg des Geheimbe- reichs, S. 187. Siehe $ 2 Abs. I BKAG ‚,Es ist insoweit auch Zentralstelle für den elektronischen Daten- verbund zwischen Bund und Ländern‘‘. Wiesel/Gerster, INPOL, S. 48. Küster, Das INPOL-System: Zielsetzungen und Ausbaustand 1982, Kriminalistik 1983, 18. amtes zusammensetzt, die Änderungen der Verbundkonventionen, die ihre Grundlage in der Änderung laufender Aufgabengebiete haben, durchzuführen. Als Arbeitsgremien zur Realisierung des INPOL-Systems hat die AG-Kripo eine Kommission DV-Planung und eine Kommission DV-Ausführung eingesetzt. Während die Kommission ‚,Planung‘‘ das Informationsbedürfnis analysiert, den Informationsumfang, Speicherfristen, zentrale oder dezentrale Datenspeicherung, Datengruppen, Datenfelder und Zugriffsberechtigungen festlegt, regelt die Kom- mission ‚‚Ausführung‘‘ die technischen Details des Daten- und Rechnerverbun- des Entscheidungs- und Planungsorganisation Innenministerkonferenz —— _ | Arbeitskreis II -AKII- Abteilungsleiter ”’Öffentliche Sicherheit ” der Innenminister der Bundeslander | AG -Kri Arbeitsgemeinschaft der Leiter der Landes - kriminalamter mit dem Bundeskriminalamt { il Kommission DV-Planung Kommission DV-Ausführung Im Konzept der IMK vom 12. Juli 1981 für die Fortentwicklung des polizeilichen Informationssystems INPOL wurde neben den Begriffen auch die künftige Orga- Nisation festgelegt. Danach wurde INPOL begrifflich und organisatorisch wie folgt beschrieben!°: — Begriff Das polizeiliche Informationssystem INPOL dient der Verbrechensbekämp- fung. Unter dieser Zielsetzung und nach Maßgabe der für den jeweiligen Sach- bereich getroffenen Einzelregelungen enthält es alle bei den zuständigen Poli- zeidienststellen des Bundes und der Länder angefallenen einschlägigen Infor- Mmationen (Daten) und macht sie für weitere Ermittlungen verfügbar. —... . . 10 INPOL-Nachrichten 3/81 vom Juli 1981, Hrsg. Bundeskriminalamt; siehe auch den De- finitionsversuch von Küster, Kriminalistik 1983, 20. — Organisation INPOL besteht aus ® Datenbeständen, die — auch nach Einspeicherung durch die Länder — beim Bundeskriminalamt als Zentralstelle für den elektronischen Datenver- bund zwischen Bund und Ländern im Sinne des $ 2 BKAG geführt werden (INPOL-Bund); @ ergänzenden Datenbeständen, die von den Ländern geführt werden, in de- nen sie angefallen sind (INPOL-Land). Die Länder können die Daten, die sie selbst in INPOL-Bund eingespeichert haben, auch in eigenen Dateien führen. Eine Paralellspeicherung im Verbund (gleichzei- tige Speicherung auch bei allen Ländern) findet — ausgenommen Personen- und Sachfahndung — nicht statt. Die Speicherung von Daten im INPOL-System setzt voraus, daß bestimmte, für die jeweilige Datei festgelegte Voraussetzungen erfüllt sind. Es bleibt Bund und Ländern unbenommen, die Daten, die danach für INPOL nicht in Betracht kom- men, in eigenen Dateien zu speichern!!. INPOL-Bund Zu INPOL-Bund gehören — der Kriminalaktennachweis (KAN), — die Personenfahndung, — die Haftdatei, — die Sachfahndung, — die erkennungsdienstlichen Daten, — zentrale Aktenerschließungssysteme, Spurendokumentationssysteme und Fall- daten für Straftaten von bundesweiter Bedeutung im Sinne der Richtlinien für die Errichtung und Führung von Dateien über personenbezogene Daten beim Bundeskriminalamt!?, — zentrale Tatmittelnachweise für bestimmte Kriminalitätsbereiche nach Abstim- mung zwischen Bund und Ländern. Die zentrale Speicherung weiterer Bereiche bedarf des Einvernehmens zwischen Bund und Ländern. INPOL-Land INPOL-Land umfaßt — modus-operandi — Daten zu Personen und Fällen; — Folgedaten zu Personen, die in INPOL-Bund erfaßt sind; —- Folgedaten zu Fällen mit unbekannten Tätern. 11 Steinmüller, Kursbuch Nr. 56, S. 182, der die Länderanwendungen skizziert. 12 Siehe zur Einführung der Dateienrichtlinien die Erklärungen des BMI im Pressedienst des BMI vom 18. 2. 1981 und Wortlaut der Dateigrundsätze in Gesucht wird ... S. 92. Im übrigen speichern die Länder ihre Daten der polizeilichen Verbrechensbe- kämpfung nach eigenem Ermessen'!?, Das Bundeskriminalamt speichert Daten aus eigenen Ermittlungsvorgängen wie ein Bundesland. Bisher hat sich gezeigt, daß das INPOL-Gesamtkonzept von 1975 sich aus pro- grammtechnischen Gründen als aufwendiger und schwieriger herausgestellt hat, als man es ursprünglich in den Verbundgremien vorausgesehen hatte!*. So sind Bund und Länder mit 1981 beginnend erst in der Lage, die Personendatei des INPOL-Systems einzuführen. Nach derzeitiger Planung kann das Land Baden- Württemberg erst 1983 am Verbund teilnehmen. Die Netzstruktur stellt sich derzeit wie folgt dar: Netzstruktur IST-Organisation - HB VA SH E LDVA LD\A NW LD\{A LDVA HE Z LDVA LDVA RP -SL- LOVA BY Z LDVA BW \ 13 Siehe Steinmüller, Kursbuch Nr. 56, S. 182; aber auch Herold, Polizeiliche Datenverar- beitung und Menschenrechte, RuP 1980, 2/80 S. 79ff.; Küster, Kriminalistik 1983, 4 14 Küster, PTV 1981, S. 169ff. 1. Zentraler Personenindex Der zentrale Personenindex (ZPI) ist ein beim Bundeskriminalamt zentral geführ- ter Namensnachweis mit Fundstellenhinweisen und Verweisungen auf das Vor- handensein bestimmter Informationskategorien bei Dienststellen des Bundes und der Länder. Seine Aufgabe ist die Unterstützung des Auskunftsdienstes durch ei- nen vollständigen Nachweis der erreichbaren gespeicherten Daten polizeilich rele- vanter Personen. Der im ZPI zu erfassende Personenkreis ergibt sich aus den ‚,Richtlinien für die Führung von Kriminalakten in Bund und Ländern‘‘', Der ZPI umfaßt die Personengrunddaten und den Fundstellenhinweis (aktenfüh- rende Dienststelle und Aktenzeichen) sowie Verweisungen auf das Vorhandensein folgender Datengruppen: — aktuelle Fahndungsnotierungen — erkennungsdienstliche Behandlung — Personenbeschreibung. Die Personengrunddaten umfassen die rechtmäßigen Personalien, die Alias-Per- sonalien, sowie andere Schreibweisen. Hinsichtlich der rechtmäßigen Personalien wurden die Angaben um folgende Da- tenfelder erweitert: — Sonstiger Name — Akademischer Grad — Spitzname — Personengebundene Hinweise — nicht identisch mit — Sterbedatum — Sondervermerk. Der ZPI wird aus den Datenbeständen des Bundes und der Länder gewonnen und zentral geführt. Die Bestandsaktualisierung erfolgt dezentral durch Bund bzw. Länder!®. 2. Fahndung Nach der Polizeidienstvorschrift ‚,Polizeiliche Fahndung‘‘!” sind Fahndungs- zwecke 15 Siehe RdErl. des Innenministers NW vom 10. 2. 1981 IV A 5 — 1706 — Ministerialblatt NW 12/81; die Richtlinien sind bundeseinheitlich. 16 Wiesel/Gerster, INPOL S. 64. 17 Polizeidienstvorschrift (PDV) 384.1; siehe auch Ritgen, Fahndung, Taschenbuch für Kriminalisten Bd. 27, S. 25f.; Küster, Kriminalistik 1983, 20. — Festnahme oder Aufenthaltsermittlung von Personen, die sich der Strafverfol- gung, der Strafvollstreckung oder dem Vollzug anderer freiheitsentziehender oder freiheitsbeschränkender Anordnungen von Justiz- oder Verwaltungsbe- hörden entziehen — Ermittlung von Zeugen und Auskunftspersonen — Ermittlung Vermißter — Überwachung im Rahmen des Informationsaustausches zur Bekämpfung über- regionaler gefährlicher Intensivtäter (ÜGIT) und der Beobachtenden Fahn- dung — Erkennung von Personen, die durch mißbräuchliche Benutzung amtlicher Ausweispapiere ihre Identifizierung zu verhindern suchen. Zur Erreichung dieses Zieles bedient die Polizei sich folgender Fahndungshilfsmit- tel — das EDV Fahndungssystem — das Deutsche Fahndungsbuch — die Kriminalpolizeilichen Nachrichtenblätter (Bundeskriminalblatt, Landeskri- minalblätter) Aktuellstes Fahndungshilfsmittel ist das EDV-Fahndungssystem'!8. a) Personenfahndung Die Mobilität der Rechtsbrecher hat in gleichem Maße zugenommen, wie die Mo- torisierung, die Automation und das Düsenzeitalter von uns Besitz ergriffen ha- ben. Personenfahndung in einer hochtechnisierten Zeit, einer Zeit ohne Grenzen und Grenzkontrollen, einer Zeit, die große Entfernungen auf Stunden reduziert, muß daher technisch perfekt und auf Geschwindigkeit ausgelegt sein. Die Polizei sucht dieses Ziel durch ihre EDV gestützte Personenfahndung zu errei- chen. Im Bundeskriminalamt wird als Zentralstelle des Verbundsystems INPOL die Zentral-Datenverarbeitungsanlage betrieben. In diese Zentralanlage werden die Daten gesuchter Personen direkt und dezentralisiert von den Polizeidienststellen des Bundes und der Länder eingegeben. Dies garantiert eine größtmögliche Ak- tualität des Datenbestandes!?. Organisatorisch wird die einzelne Fahndungsinformation in einem Fahndungsda- tensatz zusammengefaßt. Die Summe der Fahndungsdatensätze bildet so die Fahndungsdatei. 18 Wiesel/Gerster, INPOL, S. 71. 19 Gesucht wird ... S. 18. Wird eine Person mehrmals zur gleichen Zeit von einer oder mehreren Dienstste- len zur Fahndung ausgeschrieben, werden entsprechende Fahndungsnotierungen der betreffenden Personalie zugeordnet“. Besitzer des Fahndungsdatensatzes ist die erstausschreibende Dienststelle des ent- sprechenden Landes oder des Bundes. Sie legt auch Abweichungen von den in der PDV 384.1 festgelegten Laufzeiten der Ausschreibung fest. So beträgt die Regellaufzeit bei Ersuchen zur Festnahme durch eine inländische Polizeibehörde 3 Monate durch eine inländische Justizbehörde 1 Jahr. Gegenüber dem herkömmlichen Fahndungshilfsmittel ‚,Fahndungsbuch‘‘ bietet das EDV-System den Vorteil sofortiger Verfügbarkeit. So konnte die Zahl der festgenommenen Personen seit Einführung der EDV-gestützten Personenfahn- dung ständig gesteigert werden. Während 1973 von den zur Festnahme ausge- schriebenen Personen 46,3% aufgegriffen werden konnten, hatte diese Zahl sich 1978 bereits auf 67,1% erhöht?!. Es wird damit deutlich, daß Personenfahndung, die zunehmend durch Öffnung der Grenzen, Zunahme der Mobilität und Zeitreduzierung durch moderne Kom- munikationsmittel erschwert wurde, mit Hilfe EDV-gestützter Fahndungsmetho- den erfolgreich betrieben werden kann. b) Sachfahndung In der Polizeidienstvorschrift ‚,Polizeiliche Fahndung“22 werden als Ziele der Sachfahndung genannt: — Ermittlung von Sachen, die zur Begehung einer mit Strafe bedrohten Hand- lung benutzt oder durch sie hervorgebracht werden oder in anderer Weise für ein Strafverfahren, insbesondere für die Täterfeststellung von Bedeutung sind, — Wiederbeschaffung von Sachen, die dem Besitzer?? durch eine Straftat oder sonstwie abhandengekommen sind, — Erkenntnishilfe von Sachen, die eine polizeiliche Ermittlungshilfe darstellen?*, — Suche nach Sachen im Rahmen der Beobachtenden Fahndung. Ergänzend können in die Sachfahndung Sachen einbezogen werden, die nach Si- cherstellung unanbringbar sind, Kraftfahrzeuge deren Insassen festgestellt werden 20 Wiesel/Gerster INPOL S. 73. 21 Gesucht wird ... S.18. 22 PDV 384.1; siehe auch Krop, Arbeitstagung Datenverarbeitung 1981, S. 25. 23 Richtiger müßte es hier heißen ‚,‚dem rechtmäßigen Besitzer‘‘, siehe dazu $ 854 Abs. I BGB. 24 Hier ist m. E. mit der Wortwahl ‚,polizeiliche Ermittlungshilfe‘‘ außer Acht gelassen worden, daß nach $ 161 StPO die StA Herrin des Ermittlungsverfahrens ist. Personenfahndung Analyse der Laufzeiten der 474.591 Festnahme — ersuchen im Zeitraum vom 1. 1 1973 bis 15. 1. 1978 Anzahl 124. 323 JE H‘| 106521 £ 1' R | 100000 DA Hl f : j iln i N { 1= HE l / I I'| | IM }iäii I Z i' | / i | lli l W iu!lH;l'; M ! i I 7 O / I ”"hll“l 8 | lil / / ! “'}‘ ] ri" ‚l L' / :' 75000 N | f ;‘ / E 'l n1 !H J|[ / / '! SF | ‚u / lll / / ! I W i / { f i | f il / Ii | | / 53. 589 50000 [ l ! lln" |1 !I‘ | \ l Ü ! 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Organisatorisch veranlaßt die sachbearbeitende Dienststelle die Aufnahme der Sachfahndung in die Landesdatenverarbeitungsanlage (LDVA) des jeweiligen 25 BKBI LKBI Landeskriminalamtes. Von dort werden die Daten an die Zentrale Datenverarbei- tungsanlage (ZDVA) des Bundeskriminalamtes weitergeleitet. So wird sichergestellt, daß alle Sachfahndungen in das INPOL-System aufgenom- men, aktualisiert und gelöscht werden. Zugriff auf die Sachfahndungsbestände haben im Rahmen ihrer Aufgabenerfül- lung alle Dienststellen von Bund und Ländern. Für die Sachfahndung sind Regellaufzeiten zwischen zwei und fünf Jahren festge- legt worden. Lediglich bei Sachen, die im Zusammenhang mit Kapitalverbrechen oder die im Rahmen von Fällen von überragender kriminalpolizeilicher Bedeutung gesucht werden, kann eine Ausschreibung auf Widerruf erfolgen. Dazu ist jeweils die Entscheidung des zuständigen Landeskriminalamtes erforderlich. Als Besonderheit im Bereich der Kraftfahrzeugfahndung ist der magnetbandorien- tierte Informationsverbund zwischen Kraftfahrtbundesamt (XBA) und dem Bun- deskriminalamt zu erwähnen. Dabei werden die täglichen Bestandsveränderungen der Kfz-Fahndung des BKA an den Beständen des KBA plausibilitätsüberprüft. Festgestellte Unverträglichkeiten werden über das BKA den Landeskriminaläm- tern zur Überprüfung zugeleitet. Darüber hinaus finden periodisch gegenseitige Bestandsabgleiche zwischen den Fahndungsbeständen und den Kfz-Registraturbeständen einzelner Länder statt. Ziel dieser Abgleiche ist es festzustellen, ob in Deutschland gesuchte Kfz in ande- ren Ländern wieder zugelassen worden sind oder umgekehrt. Zur Zeit sind im INPOL-System Sachfahndung ca. 2 Millionen Gegenstände ak- tuell zur Fahndung ausgeschrieben“, 3. Haftdatei Die Innenministerkonferenz hat sich auf den Sitzungen 18./19. September 1975 und 5. Dezember 1975 mit der Errichtung einer Haftdatei im Rahmen des INPOL- Systems beschäftigt?. Dabei hat sie in ihrem Beschluß vom 5. Dezember 1975 unter TOP 7 Ziffer 2 be- tont, daß zur Vermeidung von Doppelarbeit und aus Gründen der Kostenerspar- nis der Aufbau der Haftdatei in Abstimmung mit der Justizministerkonferenz (JMK) erfolgen soll. 26 Küster, Kriminalistik 1983, 41 — Stand Januar 1983 —. 27 Fraglich ist, ob die Innenminister für diesen Komplex zuständig sind, siehe insoweit die Ausführungen von Ernesti, EDV bei der Staatsanwaltschaft, DRiZ 1982, 259 und Scho- reit, Datenschutz und Informationsrecht im Bereich der Strafverfolgung unter Berück- sichtigung der Dateien des Bundeskriminalamtes, ZRP 1981, 6, die derartige Daten als Justizdaten reklamieren. 10 Ziele der Haftdatei sind — Rationalisierung und Beschleunigung des Informationsaustausches zwischen Justiz und Polizei — WUnterstützung der präventiven und repressiven Verbrechensbekämpfung, ins- besondere — Vergleich von Haft- und Fahndungsdaten — Vergleich von Tatzeiten mit Haftzeiten — Gewinnung personenbezogener Erkenntnisse für die effektive Vollzugsgestal- tung — Statistische Auswertung der Haftdatei — Förderung der kriminologischen Forschung auf massenstatistischer Basis. Zur Realisierung der gesteckten Ziele hat die Justizministerkonferenz auf der Sit- zung vom 6./7. Mai 1975 die Kommission für Datenverarbeitung in der Justiz mit der Prüfung der Errichtung einer Vollzugsdatei (Haftdatei) beauftragt und das Land Baden-Württemberg gebeten, durch eine praktische Erprobung Erfahrun- gen zu sammeln. Bis heute liegen aber weder die Ergebnisse der Erprobung des Landes Baden- Württemberg vor, noch hat es eine Einigung zwischen IMK und JMK hinsichtlich der Gestaltung der künftigen Haftdatei — große Lösung — gegeben. Auf der Rechtsgrundlage des $ 4 BKAG in der Fassung vom 29. 6. 1973 hat daher die AG-Kripo in der Sondersitzung 18./19. Februar 1976 die INPOL-Konvention für die Haftdatei — kleine Lösung — verabschiedet. Danach werden die Haftdaten in der Zentral-DVA des BKA gespeichert. Zur Lan- desnutzung können sie zusätzlich in der DVA des Landes, in dem die Daten ange- fallen sind, gespeichert werden. Erforderlich dazu ist, daß die Justizvollzugsan- stalten die üblichen Meldungen gemäß Vollzugsgeschäftsordnung an die zustän- dige Datenstation der Polizei übersendet, die die Daten in das Verbundsystem IN- POL eingibt. Ein Auskunftsdienst aus der Haftdatei für die Justiz ist dabei grund- sätzlich nicht vorgesehen*®, Ziel der Haftdatei ist die Sicherstellung des allgemeinen Auskunfts- und Auswerte- dienstes. Besondere Bedeutung kommt der permanenten automatischen Abglei- chung mit der Personenfahndung zu. Dadurch können neue Personenfahndungen vermieden oder Fahndungsersuchen erledigt werden. Aber auch in der Sachbear- beitung des Einzelfalles stellt die Haftdatei eine Hilfe dar. So kann z.B. über ein Vergleich von Tatzeit mit Haftzeit zunächst der Personenkreis alibiüberprüft wer- den, der nach Auskunft des Systems zur Tatzeit nicht eingesessen hat. Danach 28 Diese Festlegung der INPOL-Konvention ist unverständlich, da sie einmal mit Art. 35 Abs. I GG und zum anderen mit $ 5 VwVfG nicht in Einklang zu bringen ist, siehe dazu auch die Reklamation derartiger Daten als Justizdaten durch Ernesti in DRiZ 1982, 259 und Schoreit in ZRP 1981, 73. 11 kann der Sachbearbeiter sich dem Personenkreis zuwenden, der sich zur Tatzeit in Haft befunden hat. Über Einblick in das Arrestbuch der Justizvollzugsanstalt kann dann festgestellt werden, ob die Person tatsächlich eingesessen hat oder Frei- gänger oder Urlauber gewesen ist?. Aus der Haftdatei können der Sachbearbeitung darüber hinaus gezielte Hinweise auf bevorstehende Haftentlassungen von Schwerkriminellen durch automatische Fristenüberwachung zugehen. Zur Zeit ist die Haftdatei — kleine Lösung — im Verbund noch nicht realisiert. Die Länder — Hessen — Niedersachsen — Hamburg haben landesinterne Verfahren nach nicht einheitlichen Konventionen eingerich- tet. Die Austauschbarkeit der Informationen nach der INPOL-Konvention ist möglich, aber noch nicht realisiert. Seit Jahresbeginn 1978 wird die Haftdatei — kleine Lösung — im BKA betrieben. Seit dieser Zeit können die direkt an die Zentrale-DVA angeschlossenen Länder die Kartei nutzen. Geplant ist jedoch weiter die ‚,große Lösung‘‘ durch — Getrennte Abstimmung des Konzepts und Erarbeitung der Informationsbe- dürfnisse in der Kommission Planung sowie in der Bund-Länder-Kommission für Datenverarbeitung in der Justiz im Benehmen mit dem Strafvollzugsaus- schuß der Länder?. Gemeinsame Abstimmung der Informationsbedürfnisse und organisatorischen Abläufe zwischen der Kommission Planung und der Bund-Länder-Kommis- sion für Datenverarbeitung in der Justiz. Überarbeitung der bundeseinheitlichen Vollzugsgeschäftsordnung einschließ- lich des Vordruckwesens im Rahmen einer gemeinsamen Arbeitsgruppe Justiz/ Polizei?!. 29 Vergleiche 30 Js 52/68 StA Bonn, in diesem Fall hat ein Freigänger der JVA Siegburg eine Frau ermordet und ist nach der Tat in die JVA zurückgekehrt, sowie 90 Js 559/81 StA Bonn, in diesem Fall hat der Täter eines Mordes sich unmittelbar nach Tatausfüh- rung zum Strafantritt in einer anderen Sache gemeldet. Es gibt Überlegungen, daß die Justizbehörden die Eingaben zur Haftdatei in das INPOL-System selbst vornehmen und dabei auch solche Daten eingeben, die für Justiz- zwecke gewönnen worden sind. Dabei ist jedoch festzulegen, in welchem Umfang die Bestände der Polizei und Justiz in der Zugriffsmöglichkeit zu trennen sind. Siehe dazu 1. Bericht des BMI über Dateien im Bereich des BKA vom 25. 4. 1979, S. 3, 1. Dateienbe- richt. 30 Siehe Herold, Informationsverbund zwischen Polizei und Justiz, Kriminalistik 1977, ıff. 31 Wiesel/Gerster INPOL, S. 121. 12 4. Straftaten- und Straftäterdatei Bereits 1973 beschäftigte sich eine auf Initiative der AG-Kripo gebildete Arbeits- gruppe unter Leitung des Kriminalpolizeiamtes Schleswig-Holstein mit dem Pro- blem, den kriminalpolizeilichen Meldedienst (XPMD) auf die Datenverarbeitung umzustellen. Die von der Arbeitsgruppe erarbeiteten Vorschläge einer Straftaten-/Straftäter- datei wurden von der AG-Kripo am 10./12. 6. 1974 beraten. Nach Schaffung der organisatorischen Voraussetzungen und nach Erprobung in den Deliktbereichen Raub, Erpressung, Geiselnahme und Scheckbetrug beschloß die Innenminister- konferenz am 13./14. 9. 1974 die Aufnahme der Straftaten- und Straftäterdatei in das polizeiliche Informationssystem INPOL. Hauptziel der Straftaten-/Straftäterdatei ist es, das veralterte vorhandene Melde- system, das überregional bedeutsame Straftaten und Straftäter erfaßt, auszubauen zu einem umfassenden Auskunfts- und Recherchierverbund der Polizeien des Bundes und der Länder*?. Dabei sollen insbesondere die neuartigen Möglichkeiten der elektronischen Datenverarbeitung für die effektive Sammlung und Auswer- tung polizeilicher Informationen nutzbar gemacht werden®?. Als Endziel der Automatisierung des Kriminalpolizeilichen Meldedienstes wird ein Auskunfts- und Recherchiersystem angestrebt, das — personenbezogene Informationen über die von der Polizei ermittelten Tatver- dächtigen sammelt, — fallbezogen die von der Polizei bearbeiteten Straftaten dokumentiert, — merkmalbezogene Auswertungen nach dem ‚,‚modus operandi‘‘ und nach an- deren Gesichtspunkten durch selektives Recherchieren erlaubt und — die Bedürfnise der polizeilichen Kriminalstatistik abdeckt. Organisation Die Datenbestände der Straftaten-/Straftäterdatei werden in der Zentralen Daten- verarbeitungsanlage des Bundes und in der Datenverarbeitungsanlage des Landes, in dem die Daten anfallen, gespeichert. Die zentrale Datenverarbeitungsanlage führt darüber hinaus einen zentralen Personenindex zum Verweis auf die Bestände von Bund und Ländern. Funktionell gliedert die Straftaten-/Straftäterdatei sich in die Informationsberei- che — Falldaten — Sachdaten — Objektdaten — Organisationsdaten. 32 Gesucht wird ... S. 51. 33 Wiesel/Gerster S. 123. 13 Der Bereich Falldaten umfaßt derzeit — Tatbeschreibung — Viktimologische Angaben — Informationen zur Fallaufklärung. Dieser Grunddatensatz dient zwei Zwecken; einmal wird er den Bedürfnissen des allgemeinen Kriminalpolizeilichen Meldedienstes gerecht und zum anderen wird er den Erfordernissen des Sondermeldedienstes, in dem die Delikte Falschgeld, Rauschgift, Staatsschutz, Waffen/Sprengstoff und Wirtschaft zusammengefaßt sind, gerecht. Kernstück des Grunddatensatzes ist die Datengruppe Tatbeschreibung. Sie enthält die Datenfelder, die benötigt werden, um eine Straftat objektiv zu beschreiben. Die Straftat soll mit Hilfe dieser Datengruppe mosaikartig in die Einzelelemente zerlegt werden, um zur Darstellung eines logischen Tatablaufes zu gelangen. Dabei werden die spezifischen kriminalistischen Tatformen durch die Kombina- tion der Angaben in den Datenfeldern zum Beispiel — Straftat — Tatörtlichkeit — Tatmittel — Angegriffenes Objekt — Erstrebtes / Erlangtes Gut — Täterrolle dargestell 4, Die Datengruppe — Viktimologische Angaben — wird nur benötigt, wenn Opfer einer Straftat vorhanden sind. Opfer im Sinne dieser Datengruppe sind Personen oder Personengruppen, die auf Grund ihrer Tätigkeit, ihrer besonderer Stellung im öffentlichen Leben, wegen be- sonderer persönlicher Eigenschaften oder wegen einer besonderen Situation des täglichen Lebens erfahrungsgemäß besonders gefährdet sind. Werden in Ausnahmefällen Angaben über Opfer gemacht, werden keine Persona- lien gespeichert sondern nur der Opfertyp (z.B. Strichjunge, Nationalität, Ge- schlecht sowie soziale Beziehung zum Täter, z.B. Kind). Die Datengruppe — Informationen zur Fallaufklärung — ergänzt die Daten- gruppe Tatbeschreibung erst dann, wenn die Straftat aufgeklärt ist. Sie enthält Datenfelder zur Angabe des Tatverdächtigen, seines Aufenthaltsortes und be- stimmter kriminologischer Feststellungen. Realisierungsstand Die Straftaten-/Straftäterdatei wird seit Anfang 1976 im gesamten Bundesgebiet erprobt, und zwar in den Deliktbereichen Raub, Erpressung, Geiselnahme und Scheckbetrug. 34 Wiesel/Gerster INPOL S. 126. 35 1. Dateienbericht vom 25. 4. 1979, S. 4. 14 Im Saarland erfolgt eine Erprobung in allen Deliktbereichen. Mit der vollen Einführung der Straftaten-/Straftäterdatei ist wegen der in der Er- probung aufgetretenen Schwierigkeiten vorerst nicht zu rechnen*®. 5. Daktyloskopie Im Bereich der Daktyloskopie wurde 1968 geprüft, ob ein neues Klassifizierungs- system gefunden werden kann, das bei der mehrdimensionalen Auswertmöglich- keit des elektronischen Datenverarbeitungsverfahrens eine größere Einengung des zu überprüfenden Materials gewährleistet. Die erforderlichen Erprobungen konn- ten 1974 erfolgreich abgeschlossen werden, so daß das neue Klassifizierungssystem am 1.7. 1974 bundeseinheitlich eingeführt werden konnte?. Das System mußte — eine hohe Wiederauffindungswahrscheinlichkeit, — eine hohe Selektivität bzw. Eindeutigkeit, — eine kurze Verarbeitungszeit, — und Bedingungen, die einer weiteren Automatisierung nicht entgegenstehen, garantieren. Erforderlich war daher, das Klassifizierungssystem so zu konzipieren, daß es ein datenverarbeitungsgerechtes Ergebnis liefert und die Informationsübermittlung von der ED-behandelnden Dienststelle zur zentralen Fingerabdrucksammlung be- schleunigt. Die Beschleunigung der Informationsübermittlung wurde dadurch ereicht, daß der Postversand durch eine Telebildübermittlung ergänzt wurde. So ist eine schnelle Vor-Klassifizierung und ein Vergleich mit dem Bestand mög- lich. Dabei wird der Klassifizierungsvorgang durch den Einsatz speziell entwickel- ter Klassifizierungsgeräte erleichtert und beschleunigt. Die Fingerabdrucksammlung enthält z. Z. Unterlagen über rund 2,1 Mil. Perso- nen , Ziel der Automatisierung der Fingerabdrucksammlung ist es, einzelne Fingerspu- ren namentlich nicht bekannter Täter wie auch Abdrücke von Tatverdächtigen mit den Beständen großer Fingerabdrucksammlungen zu vergleichen und bereits dak- tyloskopisch erfaßten Personen zuzuordnen. 36 Grandmontagne, Erfahrungen aus der Erprobung der Straftaten- / Straftäterdatei im Saarland und geplante Weiterentwicklung, Arbeitstagung Datenverarbeitung 1981, S. YIFf£. 37 Wiesel/Gerster, INPOL S. 149. 38 1. Dateienbericht vom 25. 4. 1979 5. 1. 15 Durch Beschluß der Innenministerkonferenz vom 5. 12. 1975 wurde das EDV- unterstützte Daktyloskopieverfahren in das INPOL-System aufgenommen. Heute gewährleistet das System eine mittlere Antwortzeit für die Zehnfingersuche zum Zwecke der Personenidentifizierung von 2 Minuten®, Da die Verformelung der Abdrücke konventionell — manuell erfolgt, ist die Ge- winnung recherchefähiger Daten personal- und zeitaufwendig. Es wird daher an einer weiteren Automatisierung — die jedoch ohne Daktyloskopen nicht möglich sein wird — gearbeitet®. Gedacht ist an zwei weitere Entwicklungsschritte — Integration Personenauskunft — Daktyloskopie und — Automatisierung der Klassifizierung und Verformelung der aufgefundenen Spuren. Damit soll die Auskunftsbreite und Auskunftsgeschwindigkeit gesteigert werden. 6. Computergestütztes Dokumentationssystem Am 14. Juni 1974 beauftragte die Innenministerkonferenz das Bundeskriminal- amt, für die gesamte Polizei ein computergestütztes System zur Erschließung und Wiedergewinnung kriminalwissenschaftlicher Literatur als Bestandteil des INPOL-Systems aufzubauen. Ziel des Systems soll sein, einen aktuellen und vollständigen Überblick über den Wissensstand in Kriminalistik, Kriminologie, naturwissenschaftlicher Kriminal- technik und polizeirelevanter Normen, Rechtssprechung und administrativen In- formationen zu vermitteln“!. Dabei soll die zur Erschließung vorgesehene Literatur neben kriminalistisch- kriminologischen sowie kriminaltechnischen und naturwissenschaftlichen Publi- kationen auch kriminaltechnische Gutachten, polizeibezogene Judikate, Rechts- bestimmungen und Presseveröffentlichungen umfassen. Das System soll den Anforderungen der polizeilichen Praxis ebenso gerecht wer- den wie den Bedürfnissen von Forschung und Lehre. Besonderer Wert soll auf Vollständigkeit und Aktualität gelegt werden. Organisation Die Speicherung der Daten erfolgt zentral beim Bundeskriminalamt. Neben dem Bundeskriminalamt organisiert seit 1976 die Polizeiführungsakademie die Erhe- 39 Wiesel/Gerster, INPOL S. 178. 40 Zum derzeitigen Stand siehe Küster, Kriminalistik 1983, 42. 41 Wiesel/Gerster, INPOL S. 180; siehe auch die Vorstellungen von Herold, Kriminalistik 1977, 1ff. sowie Küster, Kriminalistik 1983, 43. 16 bung, Aufbereitung und Erfassung des eigenen Schrifttums und gibt sie im Einver- nehmen mit dem BKA in das System ein. Die Benutzung des Systems steht grund- sätzlich allen Dienststellen und Behörden offen. Im Endausbau sollen alle Teilneh- mer das System dezentral nutzen können. Angestrebte Entwicklung Neben der weiteren Dezentralisierung der Datenerfassung und -wiedergewinnung soll dem fortschreitenden Bestandsaufbau durch Einbeziehung weiterer Literatur- bereiche besondere Aufmerksamkeit gewidmet werden. Auf lange Sicht ist eine Verbindung des Systems mit dem Juristischen Informa- tionssystem (JURIS) geplant, weil beide Projekte in ihrer Grundkonzeption über- einstimmen. Mit den in JURIS dokumentierten Gerichtsentscheidungen, Geset- zestexten und der Literatur aus allen Rechtsbereichen könnte zuammen mit dem kriminalistisch-kriminologischen Bestand des INPOL-Systems eine Juristische Zentralbibliothek, die den Gesamtbereich von Gesetzgebung, Rechtsprechung und Kriminalwissenschaft umfaßt, entstehen. 7. PIOS Am 20. Juni 1975 beschloß die Ständige Konferenz der Innenminister und Innen- senatoren der Länder die Errichtung und den Betrieb eines EDV-unterstützten In- formationssystems durch die Landeskriminalämter und das Bundeskriminalamt ® zum Zwecke der zentralen Informationssammlung und -auswertung im Bereich Terrorismus. Das System sollte die Kompatibilität der Dokumentation mit dem System NADIS (Nachrichtendienstliches Informationssystem) des Bundesamtes für Verfassungs- schutz sicherstellen und gleichzeitig ein weiterer Baustein des INPOL-Systems werden. Dazu wurde das System durch folgende Anforderungen abgegrenzt: — Dezentrale Zugriffsmöglichkeit auf alle Informationen durch alle mit der kri- minalistischen Sachbearbeitung beauftragten Dienststellen, — Schnellstmögliche Auswertung der sich auf dem neuesten Erkenntnisstand be- findlichen Informationen, — Auswertbarkeit und Wiederauffindbarkeit auch solcher Informationen, die fragmentarisch sind oder begrifflich noch nicht eingeordnet bzw. bewertet wurden, — Anreicherung von Einzel- und Fragmentinformationen entsprechend dem je- weiligen Erkenntnisstand und Verdeutlichung ihrer Beziehungen untereinan- der, — Mehrdimensionale Recherchierbarkeit, d.h. Zugriff auch auf vorhandene In- formationen aus unterschiedlichen Ermittlungen, 42 Wiesel/Gerster, INPOL S. 195. 17 — Möglichkeit zur Erstellung von Übersichten, Analysen und Querschnittauswer- tungen®, Nach Auffassung des Bundesinnenministers dient PIOS der Sammlung, Aufberei- tung und Auswertung von Einzelerkenntnissen über Personen — zur Beweisführung in Strafverfahren — um Erkenntnisgrundlagen für zukünftige Verfahren zu gewinnen — zu präventivpolizeilichen Zwecken“. Zur Zeit beinhaltet das System Informationen in der Form von Aktenhinweisen. Neben dem Bereich Terrorismus wurde ein Bereich Rauschgift aufgebaut. Es han- delt sich hierbei um zwei getrennte nicht miteinander verknüpfbare Dateien®. a) PIOS-Terrorismus In diesen Bereich des PIOS-Systems werden Erkenntnisse aus der Terrorismusbe- kämpfung eingestellt. Im April 1979 waren dies 135000 Notierungen über Perso- nen, 5500 Notierungen über Institutionen, 115000 Notierungen über Objekte und 74000 Notierungen über Sachen“., Von diesen Notierungen sollen 30000 zwischenzeitlich gelöscht worden sein“*. Da jedoch auch Erkenntnisse aus den Meldediensten — verdeckte Fahndung, — BEFA (beobachtende Fahndung), — Häftlingsüberwachung, — Gefährdungsdatei und — Alibiüberprüfung in das System eingegeben werden, dürfte der Datenbestand konstant bleiben. Zugriff zur Datei PIOS-Terrorismus haben das Bundeskriminalamt, die Staats- schutzabteilungen der Landeskriminalämter, die Abteilung Terrorismus des Bun- desamtes für Verfassungschutz und der Generalbundesanwalt ®. Dem Generalbundesanwalt wurde die Zugriffsberechtigung nach der Schleyer- Entführung zuerkannt. Verwunderlich ist nunmehr jedoch, daß die AG-Kripo sich dafür ausgesprochen hat, diese Zulassung aufzuheben, obwohl der Bundesju- stizminister den Zugriff für unverzichtbar erklärt hat*®. Am 9. 7. 1979 ist die un- 43 Wiesel/Gerster, a.a.0O. S. 195; ebenso ‚,Gesucht wird ...‘‘ S. 55. 44 1. Dateienbericht des BMI vom 25. 4. 1979, S. 8. 45 1. Dateienbericht des BMI, S. 8. 46 1. Dateienbericht des BMI, S. 8. 47 2. Dateienbericht des BMI vom 19. 3. 1980, S. 27. 48 Wiesel/Gerster, INPOL S. 197. 49 1. Dateienbericht des BMI, S. 8a. 18 mittelbare Abfrageberechtigung des Generalbundesanwalts zum Bestand PIOS- Terrorismus einvernehmlich aufgehoben worden. Unklar ist, wie dies mit dem Be- streben der Justizministerkonferenz, alle Staatsanwaltschaften an das INPOL- System anzuschließen*, in Einklang gebracht werden kann. Es hat den Anschein, daß hier Kompetenzeifersüchteleien notwendige und recht- lich zulässige Kooperation behindern und den Datenschutz komplizieren. Für den Bereich PIOS-Terrorismus wurde als weiterer Entwicklungsschritt die Re- alisierung einer systemtechnischen Verbindung mit NADIS angestrebt*!. Dieser Entwicklungsschritt konnte nach Intervention des Bundesbeauftragten für den Datenschutz nicht realisiert werden. Am 10. 10. 1979 wurde die Abfrage- und Ein- gabeberechtigung des Bundesamtes für Verfassungsschutz zum Bestand PIOS- Terrorismus aufgehoben. Damit sind alie Abfragen des BfV zunächst als förmli- ches Auskunftsersuchen zu bezeichnen und mit einem Aktenzeichen zu verse- hen. Fraglich ist jedoch, ob die Trennung des BfV von PIOS-Terrorismus nicht eine negative Eingrenzung des Informationsaustausches und damit eine Schwä- chung des Verfassungsschutzes darstellt. b) PIOS-Rauschgift Die Datei PIOS-Rauschgift gliedert sich in PIOS-Heroin und PIOS-Heroin- Fernost. Während in die Datei PIOS-Heroin neben den bei Ermittlungen angefallenen, sachlichen Erkenntnissen insbesondere Personen aufgenommen werden, die ver- dächtig sind, als Organisatoren, Finanzierer, Vermittler, Kuriere und Transpor- teure im Heroinhandel tätig zu sein, stellt die Datei PIOS-Heroin-Fernost darauf ab, daß über Flughäfen in die Bundesrepublik Deutschland einreisende Staatsan- gehörige von Malaysia, Singapur, Thailand und Hongkong-Chinesen in INPOL eingespeichert werden, um Mehrfachreisen festzustellen und ihre eventuelle Tätig- keit im Rauschgiftgeschäft nachzuweisen . Das System PIOS-Heroin-Fernost ist mit Polizeibehörden benachbarter Staaten und Interpol abgesprochen. H. Die Personendatei des INPOL-Systems In mehreren Termin- und Stufenschritten führen die Landeskriminalämter und das Bundeskriminalamt ab Juni 1981 die Personendatei des INPOL-Verbund- S0 2. Dateienbericht des BMI, S. 25. 51 Wiesel/Gerster, INPOL S. 224. 52 2. Dateienbericht des BMI, S. 26. S3 1. Dateienbericht des BMI, S. 8df, vom 25. 4. 1979. 19 systems ein. Die Einführung soll Anfang 1983 abgeschlossen sein. Mit der Reali- sierung der Verbundprogramme für die Personendatei wird nach der schon in den Jahren 1973/1974 eingeführten ‚‚,Elektronisierung‘‘ des Ausschreibungsverfah- rens zur Personen- und Sachfahndung der nächste große Ausbauschritt des INPOL-Systems vollzogen. Dem Bund und den Ländern wird damit die Möglich- keit eröffnet, bundesweit neue Anwendungen der Polizei in den Verbund einzube- ziehen und die Auskunftsleistungen für die Polizeidienststellen erheblich zu erwei- tern*, 1. Funktion Im INPOL-Verbundsystem sind die selbständigen Informationssysteme der Län- der und des Bundes über Datenleitungen zusammengeschlossen. Dabei fungiert die Zentrale Datenverarbeitungsanlage des Bundeskriminalamtes als Zentrale der Datenspeicherung und Nachrichtensteuerung . Mit der Realisierung der Personendatei soll erreicht werden, daß die Landeskrimi- nalämter und das Bundeskriminalamt — ihre Systeme strukturell angleichen und inhaltlich vereinheitlichen — den landesübergreifenden Nachrichtenaustausch der in den Verbund neu ein- bezogenen Anwendungen aufnehmen — die Landesanwendungen bei der Zentralanlage des Bundes zusammenführen und vom Zeitpunkt der Zusammenführung an die Dateipflege im Zentralbe- stand übernehmen . Die Personendatei soll dabei für den praktischen Polizeidienst in Bund und Län- dern drei Hauptfunktionen erfüllen: — Die Erweiterung der bisherigen Informationsmöglichkeiten aus dem Landes- oder Bundessystem durch ein breites Spektrum unmittelbar angebotener oder durch Hinweise auf Informationen in anderen Ländersystemen mit bundeswei- ter Relevanz. — Die Führung eines bundesweiten Nachweises über die bei den Polizeidienststel- len in den Ländern und des Bundes angelegten Kriminalakten von Beschuldig- ten und Tatverdächtigen. — Die Schaffung eines modus-operandi-Recherchiersystems mit der Möglichkeit des kombinatorischen Recherchierens von Personendaten mit Personenbe- 54 INPOL-Nachrichten Nr. 1/1981. 55 Küster, Bund und Länder führen 1981 die Personendatei des INPOL-Systems ein, PTV 1981, 169; J. Schneider, Das Bundeskriminalamt, in Kutscha/Paech, Im Staat der ‚,In- neren Sicherheit‘‘, S. 55. 56 Küster, PTV 1981, 169; Wiesel/Gerster, INPOL S. 3.0 ff. 20 schreibungsmerkmalen in einem bundesweiten Bestand über Beschuldigte und Tatverdächtige?”. 2. Inhalt, Datenanlieferung, Auskunftserteilung, polizeiliche Anwendungen Inhalt Aus organisatorischen Gründen sind die Dateninhalte der Personendatei zu einer gemeinsamen Struktur zu ordnen. Dazu ist ein Datensatz entwickelt worden, der aus folgenden Gruppen besteht: — Rechtmäßige Personalien und Andere Personalien, z.B. Aliaspersonalien — Zusätzliche Personeninformationen als Ergänzungsangaben zu den Persona- lien, — Unterlagen, z.B. Kriminalakten, — Fahndungsnotierungen, — Haftnotierungen, — Erkennungsdienstliche Maßnahmen, — Personenbeschreibung. Für einen späteren Zeitpunkt ist vorgesehen, diesen Inhalt um Kurzhinweise über die erfaßten Personen als Ergebnis polizeilicher Ermittlungen zu erweitern . Datenanlieferung Die Daten sollen gemäß der INPOL-Konvention®? und den Polizeidienstvorschrif- ten durch die Ländersysteme angeliefert und ständig aktualisiert werden. Für die örtlichen Polizeidienststellen gilt die Regel, daß sie über Datensichtgeräte mit dem Landessystem verkehren und dabei die Dienstvorschriften ihres Landes beachten. Erst das Landessystem erzeugt systemintern aus den ihm zugegangenen und ge- speicherten Daten Verbundnachrichten. Diese Verbundnachrichten werden an die Zentrale Datenverarbeitungsanlage des Bundeskriminalamtes zur Verarbeitung und Speicherung übermittelt®. Auskunftserteilung Die Nutzung der Daten der Personenkartei durch Abfragen und Recherchen kennt als Zwischenspeicher jeweils das Landessystem. Daher richten die örtlichen Polzeidienststellen unter Beachtung der Erfassungs- und Abfragerichtlinien ihres Landeskriminalamtes über Datensichtgeräte Anfragen an ihr Landessystem. Ab- fragen werden im Landessystem zwischengespeichert. Es wird systemintern eine 57 Küster in PTV 1981, 169. 58 Küster in PTV 1981 172. 59 Wiesel/Gerster, INPOL S. 30ff. 60 Küster in PTV 1981, 172. 21 Verbundnachricht in Form einer Abfrage erzeugt und an die Zentralanlage des Bundeskriminalamtes übermittelt. Nach Eingang der Antwort der Zentralanlage gibt das Landessystem das Anfrage- oder Recherchierergebnis an das Datensichtgerät der anfragenden Polizeidienst- stelle weiter. Die Weitergabe erfolgt als Bildschirmtext; der Text kann von den Da- tenstationen ausgedruckt werden®!. Dabei stehen die Informationen beim ersten Einschreiten und bei Führung und Einsatz im einstelligen Sekundenbereich zur Verfügung. Bei Ermittlungen stehen die Informationen im Minutenbereich und bei Auswer- tungen für den Ermittlungsdienst im Stundenbereich zur Verfügung®?. Polizeiliche Anwendungen Die Personendatei des INPOL-Systems soll den Polizeibeamten des Bundes und der Länder — beim ersten Einschreiten — für Führungsaufgaben und — für Forschungsaufgaben schnell und umfassend Informationen über Personen, deren Besonderheiten, Ge- wohnheiten, Arbeitsweisen und deren Zusammenarbeit mit anderen Personen lie- fern. Aktualität und Schnelligkeit sind dabei unabdingbare Forderungen. 3. Der Kriminalaktennachweis — KAN — Die Innenministerkonferenz (IMK) hat nach Verabschiedung der Richtlinien für die Führung kriminalpolizeilicher personenbezogener Sammlungen (KpS-Richtli- nien)® am 23. 1. 1981 das Konzept für ‚,Aufbau und Führung des Kriminalakten- nachweises — KAN*‘‘ verabschiedet. Begriff Der KAN wird als Teil des polizeilichen Informationssystems INPOL beim Bun- deskriminalamt geführt. Es ist ein Verzeichnis von Kriminalakten, die beim Bund und bei den Ländern nach den KpS-Richtlinien in Fällen schwerer oder überregio- naler bedeutsamer Straftaten über Beschuldigte oder sonst tatverdächtige Perso- nen angelegt sind®. 61 Küster in PTV 1981 172. 62 Wiesel/Gerster, INPOL S. 16. 63 Die Richtlinien sind bundeseinheitlich, siehe insoweit MBl. NW 1981, S. 192. 64 INPOL-Nachrichten 3/81; ebenso: 2. TB des LfD NW S. 34 und Küster in PTV 1981, 175, derselbe in Kriminalistik, 1983, 41. 22 Hinweise auf Akten über Straftaten von ausschließlich regionaler Bedeutung wer- den in den KAN nicht aufgenommen. Für derartige Straftaten können die Länder einen eigenen Aktennachweis führen. Zielsetzung: Durch den KAN soll — überregionale Straftäter erkannt und bekämpft werden, — regionale und überregionale Bestände getrennt werden, — Zzur Verkürzung der Ermittlungen, der schnelleren Entlastung von Unschuldi- gen und der Verdachtseingrenzung Rundfrage bei einer Vielzahl von Polizei- dienststellen entfallen, — die erforderliche Aktenaussonderung automatisiert werden. — siehe KpS- Richtlinien — Datenumfang: Der KAN enthält — die Personalien (Familienname, Geburtsname, Vorname, Geburtsdatum, Ge.- schlecht, Staatsangehörigkeit und ggf. Sterbedatum); — von der Person sonst geführte oder bekannte Namen (Aliasnamen, Künstlerna- men, Spitznamen); — Hinweise darauf, ob die Person bewaffnet, gewalttätig oder BTM-Konsument ist, Neigungen zum Freitod oder zum Ausbrechen zeigt; — Fundstellen von Kriminalakten (aktenführende Polizeidienststelle, Aktenzei- chen, Aussonderungsdatum). Speicherung und Verantwortung Die Speicherung von Daten im KAN veranlaßt die sachbearbeitende Polizeidienst- stelle. Sie trägt die Verantwortung für die Rechtmäßigkeit der Speicherung, für die Vollständigkeit, Datenreinheit, Datengüte, etwaige Berichtigungen sowie die zeit- gerechte Löschung®. Das Bundeskriminalamt hat darüber hinaus als Zentralstelle nach dem BKA- Gesetz — zu prüfen, ob die angelieferten Daten ihrer Art nach zu seiner rechtmäßigen Aufgabenerfüllung gespeichert werden dürfen, sofern Anhaltspunkte Zweifel begründen; — die formale Richtigkeit der von der berechtigten Stelle zur Speicherung oder Veränderung angelieferten Daten zu prüfen; — pauschale Schlüssigkeitsprüfungen vorzunehmen; 65 Küster in PTV 1981, 175. 23 Führung des Kriminalaktennachweises (KAN) — — — — d - /NGABE rb.undes weite Verfügbarkeit Entscheidung , ob regionale — KAN - Eıngabe Verfügbarkeit andessystem _ — IU rmnl Z —— UZ Z LZ Z alegalanndhem —— | I Z Z znl Z O Personalhıen O Aktennachweise D Hinweise auf das Vorhandensem von — aktuellen Fahndungen — aktuellen Haftnotierungen — erkennungsdıe nstlıchen Unterlagen — Vergleichsmöglichkeiten mit anderen, eine Kontrolle erlaubenden Daten beim Bundeskriminalamt zu nutzen; — stichprobenartig die Einhaltung der für die Datei geltenden Konventionen zu überwachen. Entscheidungskriterien für die Aufnahme in den KAN Schwere bzw. überregional bedeutsame Straftaten, die eine Aufnahme im KAN rechtfertigen, sind nach der INPOL-Konvention 24 - — Verbrechen und — die in $ 100a StPO aufgeführten Vergehen, — gewohnheits-, gewerbs- oder bandenmäßige Begehung, — Triebtäterschaft, — planmäßige überörtliche Begehung, —— Handeln zur Verfolgung extremistischer Ziele, — Begehung unter Benutzung von Schußwaffen, —— internationale Betätigung, —r erneute Straffälligkeit des Beschuldigten oder Tatverdächtigen außerhalb sei- nes Wohn- oder Aufenthaltsbereichs®. Auskünfte Auskünfte werden nur an mit der Bearbeitung von Ermittlungsvorgängen befaßte Polizeidienststellen erteilt. Diesen Dienststellen werden die unter II, 3.c) genann- ten Daten sowie Kurzhinweise auf das Vorhandensein von aktuellen Fahnungs- oder aktuellen Haftnotierungen und erkennungsdienstliche Unterlagen angebo- ten Aktenaussonderung Unter Beachtung der KpS-Richtlinien legt die sachbearbeitende Polizeidienststelle das Aussonderungsdatum fest. Der KAN überwacht automatisch alle Aussonderungsfristen und benachrichtigt die aktenführenden Polizeidienststellen drei Monate vor Fristablauf®’. 4. SPUDOK — Das Hinweisdokumentationssystem — Spurendokumentationssysteme sind Hilfsmittel der Ermittlungsführung. SPUDOK-Systeme existieren sowohl beim Bundeskriminalamt als auch bei ver- schiedenen Landeskriminalämtern®. Das System wird bevorzugt eingesetzt, wenn in Ermittlungsverfahren von heraus- ragender Bedeutung eine Vielzahl von Hinweisen und Spuren anfallen. Ziel der SPUDOK-Datei ist es, der für die Ermittlungsführung zuständigen Poli- zeibehörde einen laufenden Überblick über das Hinweis- und Spurenaufkommen sowie die polizeilichen Maßnahmen zu liefern®, 66 INPOL-Nachrichten 3/81. 67 Küster in PTV 1981, 175. 68 Küster, Kriminalistik 1983, 42f. 69 Krones, Das Hinweisdokumentationssystem SPUDOK in Arbeitstagung Datenverarbei- tung 1981, S. 289ff. 25 Dabei bestehen die Hinweise auf Ereignisse, Personen, Institutionen, Objekte und Sachen aus logisch zusammenführenden Informationseinheiten. Datensicherung Da das System durch die Verbindung zu PIOS-Terrorismus besonders sensibel ist, wurde die Benutzerberechtigung besonders geregelt. So wird durch die Vergabe ei- ner persönlichen Bedienerberechtigung sichergestellt, daß nur ein berechtigter Personenkreis Zugang zum Verfahren besitzt. Änderungsschutz Die SPUDOK-Hinweisdaten unterliegen einem besonderen Änderungsschutz. Durch dieses Schutzverfahren wird sichergestellt, daß nur die ermittlungsführen- den Dienststellen Änderungen an einem Datensatz durchführen können. Da sämtliche Änderungen systemintern protokolliert werden, ist jeder Änderungs- vorgang rekonstruierbar. Die SPUDOK-Datei wird regelmäßig mit Abschluß der polizeilichen Ermittlungen geschlossen und gelösch t9. 5. DISPOL — Digitales Sondernetz der Polizei — Innerhalb der Polizei wird seit Jahren über ein neues Kommunikationssystem für den polizeilichen Nachrichten- und Datenverkehr diskutiert. Die Ständige Konferenz der Innenminister/Senatoren der Länder hat am 29. 8.1978 bundeseinheitliche Rahmenrichtlinien für ein Digitales Sondernetz der Po- lizei beschlossen’!. Mit den Rahmenrichtlinien DISPOL soll ermöglicht werden, mittelfristig ein leistungsfähiges, gemeinsames, auf einheitlichen, technischen und betrieblichen Konventionen beruhendes polizeiliches Nachrichten- und Datennetz zu schaffen. Aufgaben Die Aufgabengebiete lassen sich zusammenfassen in — Datendienste — Nachrichtenaustauschdienste — Bilddienste. 70 Küster, Kriminalistik 1983, 43. 71 Wenger, Das digitale Sondernetz der Polizei in Bayern. Die Neue Polizei (DNP), 1979, 179; Schneider J., Im Staat der ‚,Inneren Sicherheit‘‘, S. 57; Steinmüller, Kursbuch Nr. 56, S. 185. 26 Dabei soll die Organisationsstruktur des Netzes nach der Polizeiorganisation ın der Bundesrepublik Deutschland eingerichtet werden. Gedacht ist an — eine obere und — eine untere Netzebene. Die obere Netzebene soll dabei den Informationsaustausch zwischen Bund und Ländern bzw. zwischen den Ländern sicherstellen. In der unteren Netzebene soll der Informationsaustausch innerhalb des jeweiligen Landes abgewickelt werden”?. Polizeiliche Ziele Die Verwirklichung des DISPOL-Konzepts soll einmal die bestehenden Kommu- nikationsschranken in den derzeitigen Nachrichtennetzen schrittweise abbauen und zum anderen im Endausbau ganz aufheben. DISPOL soll darüber hinaus neue Anwendungen ermöglichen . So sollen neben der Übertragung von digitalisierten Bildern, z. B. Fingerabdrücken, Lichtbildern, Faksimilie usw. elektronische Brief- und Textverarbeitung ermöglicht werden. DISPOL soll langfristig die technische Basis für einen neuartigen Polizeiarbeits- platz schaffen. Dieser kann technisch so ausgestaltet werden, daß die Kommuni- kationsdienste der herkömmlichen Einrichtungen wie Telefon, Fernschreiber und Datensichtgeräte in einem Arbeitsplatzsystem vereinigt werden”*. DISPOL gestattet es, die Grenzen der Kommunikation entsprechend den Sicher- heitsbedürfnissen festzusetzen. So können die Grenzen varieren von: ‚, Jeder kann generell mit jedem kommunizieren‘‘ bis zu: ‚‚Jeder kann nur innerhalb einer ge- schlossenen Benutzergruppe mit jedem innerhalb der gleichen Benutzergruppe kommunizieren.‘‘ Die Kontrolle des berechtigten Zugangs zum DISPOL-System wird neben den technisch möglichen Sicherungen durch persönliche Ausweiskarten (für Ausweis- leser) und Schlüsselwörter sichergestellt. Auf der unteren DISPOL-Ebene soll eine Verbindung zur Öffentlichen Verwal- tung (Landesadressregister, Kommunale Dateien) hergestellt werden. 72 Lotz/Funk, DISPOL, Das polizeiliche Nachrichtennetz der 80er Jahre, PTV 1981, S. 226ff. 73 Langneff, Zielsetzungen, Planungsstand und Tendenzen der Entwicklung des Digitalen Sondernetzes der Polizei, Arbeitstagung Datenverarbeitung 1981, S. 253ff. 74 Lotz/Funk, PTV 1981, S. 226; Steimüller, Kursbuch Nr. 56, S. 180, der die Formel INPOL sammelt, speichert und verarbeitet, DISPOL überträgt die Daten, findet. 27 Realisierungsstand An der Realisierung des DISPOL-Systems arbeitet zur Zeit die Arbeitsgruppe DISPOL. Gileichzeitig laufen in den Ländern die technischen Vorarbeiten an. Da die Deutsche Bundespost einen neuen Kommunikationsdienst DATEX anbietet, und dieser neue Dienst sich technisch den Vorstellungen der Polizei annähert, hat das Bundeskriminalamt sich entschlossen, an dem einjährigen Probelauf von DA- TEX teilzunehmen. Nach Abschluß der Erprobung soll dann entschieden werden, ob DISPOL, wie geplant, ausgeführt oder einer Kombination DISPOL/DATEX der Vorzug gegeben wird ’>. 6. Teilnehmer des polizeilichen Datenverbundsystems Das polizeiliche Informationssystem INPOL ist lange vor Verabschiedung des BDSG konzipiert worden. Daher tendiert Konzept und Realisierung zum tech- nisch Möglichen. Die Abwägung zwischen dem technisch Möglichen und dem rechtlich Zulässigen wurde lange vernachlässigt. Erst die Berichte und Prüfungen der Landesbeauftragten und des Bundesbeauftragten für den Datenschutz haben ein datenschutzrechtliches Problembewußtsein auch im Sicherheitsheitsbereich ge- schaffen. Im Sicherheitsbereich war man lange Zeit der Auffassung, daß die beamten- und strafrechtlichen Vorschriften über die Verschwiegenheitspflicht aus- reichend wären. Unter diesem Hintergrund ist die Teilnahme am polizeilichen Datenverbundsy- stem und die durch Einflußnahme der Datenschutzbeauftragten erfolgte Verände- rung der Teilnahmebefugnis zu sehen. Polizeilicher Erfolg setzt das planmäßige Sammeln und Auswerten von Einzelin- formationen voraus. Das Bundeskriminalamt ist die dafür vom Grundgesetz vor- gesehene Zentralstelle, Zentralstelle auch für den elektronischen Datenverbund zwischen Bund und Ländern’®. Daher konzentriert Datenschutz sich in zuneh- mendem Maße auf das Bundeskriminalamt. Teilnehmer Polizei; Bund und Länder Im Januar 1982 waren an die Zentrale Datenverarbeitungsanlage des Bundes beim Bundeskriminalamt insgesamt 2516 Anschlüsse installiert ”’. Dabei handelt es sich um Bundesrechner-Anschlüsse und Landesrechner-An- schlüsse mit der Umschaltmöglichkeit Bund/Land. In dieser Zahl sind alle Daten- 75 Wenger, DNP 1979, 179. 76 1. Dateienbericht des BMI vom 25. 4. 1979 — Vorbemerkung —. 77 INPOL-Nachrichten 1/82 Ziffer 1; 1978 betrug die Zahl nach Steinmüller, Kursbuch Nr. 56, S. 178 noch 1400 Datenstationgn. 28 sichtgeräte, Fernschreibgeräte — Telex und polizeieigen — und Datenfunkgeräte enthalten. Da die Länder-Datenverarbeitungsanlagen technisch unterschiedlich ausgelegt sind, muß zwischen dem Verbund mit paralleler Bestandsführung und gegenseiti- ger Bestandswartung, wie er mit den Ländern Schleswig-Holstein, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Hessen, Bayern, Berlin und Rheinland-Pfalz besteht, sowie dem Rechner Verbund ohne parallele Bestandsführung, wie er z. B. mit dem Land Hamburg besteht, unterschieden werden. Erwähnenswert ist weiter, daß die Datensichtstationen der Länder Bremen und Saarland sowie der Grenzschutzdirektion und des Zollkriminalinstituts direkt an die ZDVA des Bundeskriminalamtes angeschlossen sind. Die Anschlüsse der Pol- zeien des Bundes und der Länder schlüsseln sich wie folgt auf”®: Bund Bundeskriminalamt 311 Bundesgrenzschutz — Direktion — — Kommandos — Zollkriminalinstitut Bundesbahn — Bahnpolizei — 10 gesamt 334 Länder Schleswig-Holstein 119 Hamburg 91 Niedersachsen 405 Bremen 17 Nordrhein-Westfalen 684 Hessen 128 Rheinland-Pfalz 138 Baden-Württemberg 229 Bayern 194 Saarland 41 Berlin 116 gesamt 2162 Die an den Grenzen betriebenen Datensichtgeräte und Fernschreibanschlüsse mit Abfrageberechtigung in der ZDVA des Bundes sind, bis auf die Datensichtgeräte der Bundesgrenzschutzdirektion, bei den Ländern mit aufgeführt. In den Bundesländern werden demnach 244 Datensichtgeräte bzw. Fernschreibanschlüsse mit Abfrageberechtigung zur Grenzüberwachung eingesetzt. 78 INPOL-Nachrichten 1/82, Ziffer 1. 29 Sonstige Teilnehmer Um die internationale Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der Kriminalität zu intensivieren, wurde INTERPOL die Abfrage aus dem INPOL-System am 23. 2. 1976 ermöglicht ”®. Ebenfalls 1976 erhielten INTERPOL Stockholm, Wien, Belgrad und Rom direkte Abfragemöglichkeiten eingeräum 80 Heute betreiben die verschiedenen INTERPOL-Dienststellen 2 Datensichtgeräte und 14 Telex-Fernschreibanschlüsse mit Abfrageberechtigung im INPOL-Sy- stem?!. Aus dem Bereich der Staatsanwaltschaft waren zeitweilig 3 Behörden zur Abfrage zugelassen. Es waren dies: — der Generalbundesanwalt — die Staatsanwaltschaft Frankfurt — die Staatswanwaltschaft München®??. Der Anschluß der drei Staatsanwaltschaften ist mit Zustimmung des AK II probe- weise erfolgt. Während der Generalbundesanwalt und die Staatsanwaltschaft Frankfurt auf den BKA-Rechner zugreifen, ist die Staatsanwaltschaft München an den dortigen Rechner des Landeskriminalamtes angeschlossen. Die zunächst auf den Bereich Festnahme und Aufenthaltsermittlung beschränkte Abfragemög- lichkeit wurde ab September 1977 (Schleyer-Fahnung) auch auf den Bereich Beob- achtung ausgedehnt. Die Justizministerkonferenz strebt den Anschluß aller Staatsanwaltschaften an INPOL an. Bei ihrer Forderung stützt sie sich auf die von der IMK und der Justiz- ministerkonferenz gleichlautend beschlossenen Leitsätze zum Verhältnis von Staatsanwaltschaft und Polizei®. Die unmittelbare Abfrageberechtigung des Bundesamtes für Verfassungsschutz zum Fahndungsbestand des INPOL-Systems ist am 20. 9. 1979 entfallen. Ebenso ist die Abfrage- und Eingabebefugnis des BfV zum Bestand PIOS-Terrorismus aufgehoben worden?®*, Anfragen an das Bundeskriminalamt sind seit dieser Zeit als förmliche Auskunfts- ersuchen des BfV zu bezeichnen und mit einem Aktenzeichen zu versehen. 79 INPOL-Nachrichten 4/74. 80 INPOL-Nachrichten 4/74. 81 INPOL-Nachrichten 4/74. 82 1. Dateienbericht des BMI vom 25. 4. 1979, S. 5. 83 1. Dateienbericht des BMI vom 25. 4. 1979, S. 5; siehe auch Ernesti in DRiZ 1982, S. 253ff. 84 2. Dateienbericht des BMI vom 19. 3. 1980, S. 24. 30 Seit April 1975 hat das Bundeskriminalamt die Möglichkeit, über Telex auf den Datenbestand des Ausländer-Zentralregisters beim Bundesverwaltungsamt zuzu- greifen®, Darüber hinaus besteht ein Direktverbund über Telex zwischen dem Landesrech- ner NW und dem Ausländerzentralregister®®. Auf den Bestand des ZEVIS-Systems (Zentrales Verkehrs-Informations-System) des Kraftfahrbundesamtes (KBA) kann das Bundeskriminalamt seit Dezember 1977 zugreifen?. Zur Zeit läuft ein Pilotprojekt, an dem das Land Baden-Württemberg und das KBA beteiligt sind. Ziel dieses Projektes ist es, neben der Nutzung von ZEVIS alle Halteranfragen an das KBA im elektronischen Datenverbund abzuwickeln®?. Bestehender Datenverbund außerhalb des INPOL-Systems Keine INPOL-Anwendung ist die in verschiedenen Ländern eröffnete Möglich- keit, auf Einwohnerinformationssysteme bzw. Landesadressregister zugreifen zu können®, So werden in Bochum sämtliche Bestandteile aus dem Melderegister monatlich auf Mikrofiches an die Polizei weitergeleitet”. Im Rhein-Sieg-Kreis kann die Polizei beispielsweise über ein bei ihr aufgestelltes Datensichtgerät die Kfz-Halterdaten aus der Halterdatei des Straßenverkehrsamtes abrufen. Für derartigen Datenverbund sind klare rechtliche Grundlagen nicht ersichtlich. Es mangelt jedoch nicht an bedenklichen juristischen Rechtfertigungsversuchen. Insgesamt kann zum Problem der Teilnahme am INPOL-System jedoch festge- stellt werden, daß die Konzeption des technisch Möglichen abgelöst worden ist von einer neuen Konzeption, die das technisch Mögliche sinnvoll an das rechtlich Zulässige gekoppelt hat. Ein weniger an Sicherheit, wie es Kritiker vorhergesagt haben, ist dadurch nicht eingetreten?!. 7. Änderungs- und Zugriffsschutz In den Polizeidienstvorschriften ist für jedes Aufgabengebiet des Verbundsystems die Art der Berechtigung der zugelassenen Dienststellen festgelegt®. 85 INPOL-Nachrichten 4/76. 86 INPOL-Nachrichten 11/76. 87 INPOL-Nachrichten 12/77. 88 3. TB des BfD, S. 37; 4. TB des BfD, S. 20. 89 So z.B. das Einwohnermeldesystem Rheinland-Pfalz, INPOL-Nachrichten 3/77 oder das Landesadressregister Bayern, Wenger, PTV 1979, 179. 1. TB des LfD NW, S. 25. 91 Rebmann, Sicherheit vor Datenschutz — nicht umgekehrt, Kriminalistik 1982, 153; ebenso Ochott, Wissen sie denn immer noch nicht, was sie tun?, Kriminalistik 1981, S00. 92 Siehe Entwurf der Richtlinien für die Errichtung und Führung von Dateien über perso- nenbezogene Daten beim BKA vom 21. 2. 1980, Anlage 3 des 2. Dateienberichtes des BMI vom 19. 3. 1980. 31 Dabei kann nach — äÄänderungs (eingabe) berechtigten Dienststellen — auskunfts (abfrage) berechtigten Dienststellen — beschränkt auskunfts (abfrage) berechtigten Dienststellen unterschieden werden. Änderungsschutz Der Änderungsschutz wird durch das Besitzerprinzip sichergestellt. Besitzer von Daten ist das Land, das die Daten in den Verbund gibt. Entsprechen- des gilt für den Bund. Nur dem Besitzer ist es gestattet, Daten zu ändern. Ändern bedeutet: — Zugang — Veränderung und — Löschung. Für die Richtigkeit der Daten und die unverzügliche Aktualisierung ist ebenfalls der Besitzer verantwortlich. Da der Besitz der Daten übertragbar ist, wird zwi- schen dem — Alleinbesitz — alle Daten gehören demselben Besitzer (Land) — und — Hauptbesitz — an allen Daten besteht Mitbesitz — unterschieden. Mitbesitzer können jeweils ein oder mehrere Verbundteilnehmer sein. In solchen Fällen bleibt nur der Hauptbesitzer änderungsberechtigt. Bei Änderungen hat er jedoch die Belange der Mitbesitzer zu beachten®. Zugriffsschutz Der Zugriffsschutz ist eine tragende Säule des bereichsspezifischen Datenschutzes der Sicherheitsbehörden. Dabei wird zwischen dem Zugriff auf — Verfahren und — Daten unterschieden. So ist beispielsweise Dienststellen im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung der Zugriff nur auf bestimmte Verfahren oder Daten zu ermöglichen. Wer auf das Verfahren Fahndung zugreifen kann, muß nicht zwangsläufig auf das Verfahren PIOS zu- greifen können. Ist jedoch der Zugriff auf ein Verfahren ermöglicht, so besteht weiter die Möglichkeit, den Zugriff auf offene Daten des Verfahrens zu begren- zen 94. 93 Wiesel/Gerster, INPOL S. 28; und o. g. Richtlinien. 94 Wiesel/Gerster, INPOL S. 29. 32 Im Grundsatz ergibt sich daraus eine Zugriffshierarchie, die es dem Staatsschutz ermöglicht, auf alle INPOL-Daten zuzugreifen und die Polizei auf die Untermen- gen der Staatsschutzdaten beschränk t95 Zugriffshierarchie z —— LLL IL — — Z Z Z m- LL — Staats schutz IL — ILLE Z Z IL LL e L Polizei 0000000000080 0000000000008 00000000000000000000 000000000800000000000 Z Z ? ?3‚ LL TELITIT Z IL —_ ! K m '*l.‘ MMI l” lw”]i l !i | i ) % ;‘; i —— DU /'6/72- i / — _ Z Z Ml I% | l ] | oooooooo polizeı l N l ooooo ooooo — 00008 ... IM ‘ ' — 000 l Y rl| ll\ M“ _7 “ E — . \ \ \„ A lh‘ | l 1h|} M .|" ) V ; 0 ‘;iii ' N M ‘l ä \\ th \i t MW ; wl'l | 8. Datendurchgriffe auf Datenspeicher anderer Behörden Wie unter II. 5. bereits aufgeführt, kann das BKA auf Daten des Bundesverwal- tungsamtes — AZR — sowie auf Daten des Kraftfahrbundesamtes — KBA — un- mittelbar zugreifen Das BKA ist in den Bereichen Terrorismus, Staatsgefährdung und Landesverrat Teilnehmer des nachrichtendienstlichen Informationssystems NADIS Die in diesen Bereichen von den Ländern im Rahmen des kriminalpolizeilichen Meldedienstes eingehenden Informationen werden beim BKA personenbezogen 95 Dies entspricht auch den Vorstellungen der Datenschutzbeauftragten; siehe dazu 2. TB des LfD NW S. 34 und 2. Dateienbericht des BMI vom 19. 3. 1980, S. 9. 96 Die Abbildung wurde aus Wiesel/Gerster, INPOL S. 29 entnommen. 33 ausgewertet und für NADIS aufbereitet. Eingabe und Änderung dieser aufbereite- ten Daten in NADIS erfolgt durch das BKA. Als Teilnehmer des NADIS-Systems hatte das BKA in der Vergangenheit auch unmittelbaren Zugriff zu den Daten, die von den Nachrichtendiensten in das System eingegeben worden sind”’. Ab 1. Fe- bruar 1980 ist die Abfrageberechtigung des BKA zu NADIS so eingeschränkt wor- den, daß nur noch die Daten abgefragt werden können, die selbst in NADIS einge- geben oder zu deren Eingabe das BKA beigetragen ha t®8. Der BfD hält die Online-Anschlüsse der Sicherheitsbehörden an das Ausländer- Zentralregister für bedenklich, weil nach seiner Auffassung $ 6 des Gesetzes über die Errichtung des Bundesverwaltungsamtes vom 28. Dezember 1959 keine ausrei- chende Rechtsgrundlage für die Installation derartiger Online-Anschlüsse dar- stellt®. Hinsichtlich der vom BKA aufbereiteten und in das NADIS-System eingegebenen Daten Terrorismus, Staatsgefährdung und Landesverrat vertritt der BfD den Standpunkt, daß diese Daten, sofern sie mit polizeilichen Befugnissen erlangt wur- den, nicht an den Verfassungsschutz übermittelt und dort verarbeitet werden dür- fen 100. Nach Auffassung des Bundesministers des Innern ist diese Grenzziehung trotz des Trennungsgebotes und der gesetzlich festgelegten Versagung polizeilicher Befug- nisse für den Verfassungsschutz zu eng!*!, In der Literatur wird vielfach die Ein- heit der Staatsgewalt als Rechtfertigung des Informationsaustausches herangezo- gen!°®, Dabei argumentiert man damit, daß der Staat sich nicht selbst dumm ma- chen brauche. Eine weitere Argumentationsstütze ist die verwaltungsfreundliche Formulierung der $$ 10, 11 BDSG, weil sie innerhalb des öffentlichen Bereichs auf das Abgrenzungskriterium ‚,die schutzwürdigen Belange des Betroffenen‘‘ verzichten. Daraus wird dann hergeleitet, daß der zwischenbehördliche Informa- tionsaustausch nicht grundrechtsrelevant sei 103_ 97 4. TB des BfD, S. 29ff. 98 2. Dateienbericht des BMI vom 19. 3. 1980, S. 26. 99 4. TB des BfD, S. 34; siehe auch BGBl. 1959 I., S. 829. 100 4. TB des BfD, S. 28; ebenso Riegel, Die Tätigkeit der Nachrichtendienste und ihre Zu- sammenarbeit mit der Polizei in NJW 1979, S. 952ff. und Lisken, Polizei und Verfas- sungsschutz in NJW 1982, S. 1481 ff. 101 4. TB des BfD, S. 28. 102 Denninger, Die Trennung von Verfassungsschutz und Polizei und das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, ZRP 1981, 233, der seine Zweifel an dieser Auffas- sung differenziert darlegt; vergleiche weiter Sondervotum Wand, BVerfGE 39, S. 386ff. 103 Denninger, ZRP 1981, 233; v. Münch, Rechtsfragen der Zusammenarbeit des Bundes- grenzschutzes mit dem Bundesamt für Verfassungsschutz und dem Bundesnachrichten- dienst, Gutachten vom 1. 12. 1979 im Auftrag des BMI, S. 20. 34 Evers‘®% stellt dazu fest, daß die vom Bundesbeauftragten für den Datenschutz ge- forderte Beschränkung des Informationsaustausches zwischen den Sicherheitsbe- hörden in Wortlaut und Zweck des $ 3 II BVerfSchG keine Stütze findet. Die aufgeworfene Frage läßt sich jedoch nicht durch Zitierung einiger Rechtsmei- nungen, sondern einzig und allein durch den Nachweis der Eingriffsqualität von Datenverarbeitungsvorgängen klären. Darauf ist zurückzukommen. II. Datenverarbeitung bei Verfassungsschutz, Militärischem Abschirmdienst, Bundesnachrichtendienst und Zoll ”1. Allgemein Die hier genannten Sicherheitsdienste sind bis auf den Zoll hinsichtlich ihrer Zu- ständigkeit bzw. Aufgabenzuweisungen in besonderem Maße sensibel. Sie umgibt ein Geheimschutz, der die Darstellung des datenverarbeitungsmäßigen Istzustan- des schwierig macht. Soweit unter Geheimhaltungsgesichtspunkten vertretbar und ermittelbar soll trotzdem der Versuch einer Darstellung des Istzustandes unter- nommen werden. 2. Verfassungsschutz Das Bundesamt für Verfassungsschutz!® (BfV) unterhält in Anwendung des ‚,Ge- setzes über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten 66106 des Verfassungsschutzes als Zentralstelle im Datenverbund eine Hinweisdatei für die Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder!”, Dieses Nach- richtendienstliche Informationssystem (NADIS) wurde als Aktenhinweissystem konzipiert, es enthält daher lediglich Personengrunddaten und Hinweise auf Ak- tenfundstellen. Gespeist wird das System — durch das BfV (Eigenermittlungen, Hinweise und Mitteilungen an das BfV), — durch die Landesämter für Verfassungsschutz, 104 Evers, Rechtsfragen des Datenschutzes bei der Informationsübermittlung zwischen Po- lizei und Nachrichtendiensten, Die Polizei, 1980, 236. 105 Organisation siehe Innere Sicherheit Hsg. BMI Mannheim 1977, S. 73; Günter, u.a., Der Verfassungsschutz, Im Staat der ‚,Inneren Sicherheit‘‘, S. 78f. 106 BGBIl. I 1950, S. 682 i.d. F. des Gesetzes vom 7. 8. 1972 BGBIl. I S. 1382; siehe dazu auch die Gesetzgebungskompetenz in Art. 73 Nr. 10 und Art. 87 GG. 107 1. TB des LfD NW, S. 40. 35 — durch den Militärischen Abschirmdienst — MAD —, — durch den Bundesnachrichtendienst — BND —, — durch befreundete Dienste (z. B. Nachrichtendienste der in der Bundesrepublik stationierten Streitkräfte), — Behörden des Bundes und der Länder (z. B. durch das Bundeskriminalamt und Staatsanwaltschaften!®. Unmittelbare Einwirkung auf das Fundstellenregister NADIS haben nur das BfV, die Landesämter für Verfassungsschutz und in begrenztem Umfang das Bundes- kriminalamt !® Einwirkung bedeutet hier — Eingeben — Verändern — Löschen und — Abfragen. Die weiter genannten Dienste und Behörden liefern zwar Daten, sie können elek- tronisch jedoch nicht mit NADIS kommunizieren. Beim BfV bedarf es vor Auf- nahme der angelieferten Daten in das System NADIS erst einer Datenaufberei- tung. Auskünfte erteilt das BfV anderen Diensten und Behörden nur im Rahmen förmli- cher Amtshilfeersuchen und auf Grund der in $ 3 II BVerfSchG normierten Auf- gabenzuweisung. Das Auffinden von Daten des BfV bei MAD und BND und umgekehrt durch die Kontrollen des Bundesbeauftragen für den Datenschutz!!® lassen die Vermutung zu, daß Datenabgleiche zwischen den genannten Behörden evtl. über Magnet- bandaustausch vorgenommen werden. Derartige Abgleiche können aber nur von untergeordneter Bedeutung sein, weil die Grundkonzeption des NADIS-Systems nur begrenzte Recherchierfähigkeit zu- Jäßt!!!. Recherchen können daher lediglich hinsichtlich der Grunddaten wie — Name, auch Geburtsname — Vorname 108 Siehe Ziffer 205, 206 RiStBV; Bek. des BMJ vom 21. 12. 1976 BAnz. Nr. 245 und Richtlinien über die Zusammenarbeit der Verfassungsschutzbehörden, des Bundes- nachrichtendienstes, des Militärischen Abschirmdienstes, der Polizei und der Strafver- folgungsbehörden in Staatsschutzangelegenheiten, veröffentlicht in Frankfurter Rund- schau vom 7. 11. 1979, S. 5. 109 2. Dateienbericht des BMI vom 19. 3. 1980, S. 25ff. 110 4. TB des BfD, S. 28, 32. 111 A.A. hier Wolter, Rechtsprobleme der Informationssammlung und Informationswei- tergabe durch die Ämter für Verfassungsschutz, DVR 1979, S. 297ff. 36 — Geburtsort — Geburtsdatum vorgenommen werden. Aus Gründen rationeller Büroorganisation hat das BfV die elektronisch gespei- cherten Aktenhinweise mit einer aus Buchstaben und Buchstabengruppen beste- henden Schnellkennung versehen. Für Abfrager aus dem Sicherheitsbereich kann so die Zuordnung einer Person z. B. zum Links- bzw. Rechtsradikalismus möglich werden. Ob in einer derart erkannten Zuordnung eine in den Bereich des Eingriffs zu rückende Belastung liegt, bedarf späterer Prüfung. Verbindungen zu anderen Behörden Bundeskriminalamt — BKA — Prüfungen des Bundesbeauftragten für den Datenschutz haben ergeben, daß in NADIS Informationen verarbeitet wurden, die unter Anwendung polizeilicher Be- fugnisse von der Polizei übermittelt wurden!!*, Dies war zum Teil auf den Daten- verbund zwischen den Systemen INPOL des BKA und NADIS des BfV zurückzu- führen. Mit Wirkung vom 10. 10. 1979 ist eine teilweise Abkopplung des BKA von NADIS und eine vollständige Abkopplung des BfV von INPOL erfolg tll3‚ Um sicherzustellen, daß dem BfV jederzeit die für seine Aufgabenerfüllung erfor- derlichen Informationen beim BKA erteilt werden, wurde beim BKA eine dauer- besetzte Ansprechstelle eingerichtet. Umgekehrt kann das BKA aus NADIS nur die Daten unmittelbar abfragen, die von ihm selbst eingespeichert wurden. Wei- tere Informationen bekommt das BKA nur über den Weg förmlicher Amtshilfeer- suchen. Ausländer-Zentralregiste r — AZR — des Bundesverwaltungsamtes Zwischen dem BfV und dem AZR besteht eine Online Fernschreibverbindung. Über diese Verbindung können Daten aus dem Bestand des AZR abgefragt und Daten des BfV in den Bestand des AZR eingegeben werden. Ohne das BfV direkt zu nennen, hat der Bundesbeauftragte für den Datenschutz dazu festgestellt, daß das AZR im Laufe der Jahre immer mehr zu einer von den Sicherheitsbehörden mitbenutzten Datei geworden ist. Seine Bedenken richten sich vor allem gegen Online-Anschlüsse, für die er keine Rechtsgrundlage sieht!!*. Militärischer Abschirmdienst — MAD — Der Militärische Abschirmdienst kann auf den NADIS-Datenbestand nicht unmit- telbar zugreifen. Umgekehrt ist dem BfV der Zugriff zu Daten des MAD verwehrt. 112 4. TB des BfD, S. 29. 113 2. Dateienbericht des BMI vom 19. 3. 1980, S. 24 und 4. TB des BfD, S. 30. 114 4. TB des BfD, S. 34. 37 Im Einzelfall bedarf die jeweilige Datenübermittlung eines förmlichen Amtshilfe- ersuchens. Andeutungen des Bundesbeauftragten für den Datenschutz in seinen Tätigkeitsberichten lassen jedoch den Schluß zu, daß mit Datenteilmengen ein elektronischer Datenabgleich zwischen MAD und BfV stattfindet!!>. Problematisch erscheint hier die Verwertbarkeit der so gewonnenen Informatio- nen. Dies vor allem, weil es dem MAD an Eingriffs- und Befugnisnormen man- gelt. Vom MAD übermittelte Daten sollen daher einem Verwertungsverbot unter- liegen!!6, Bundesnachrichtendienst — BND — Elektronische Datendurchgriffe des BND in das NADIS-Sytem und Durchgriffe des BfV in das System des BND sind nicht möglich. Beide Behörden sind im Wesentlichen auf das Institut der Amtshilfe angewiesen. Jedoch besteht auch hier, wie beim MAD, eine auf die Datenschutzberichte des Bundesbeauftragten gestützte Vermutung für einen Datenabgleich durch Magnet- bandaustausch. Hinsichtlich der Verwertbarkeit der vom BND erlangten Daten besteht ebenfalls Rechtsunsicherheit. Löschung von Speicherungen / Aktenvernichtung Nach den hausinternen NADIS-Löschungsrichtlichen!!’ werden die Löschungsfri- sten der Speicherungen elektronisch überwacht. Läuft die Speicherfrist ab, wird die sachbearbeitende Behörde/Dienststelle um Stellungnahme zur beabsichtigten Löschung gebeten. Geht diese Stellungnahme innerhalb eines Jahres nicht ein, wird die Speicherung gelöscht. Für den Betroffenen erlangt die Löschung jedoch nur Bedeutung, wenn die zur Speicherung gehörende Akte dann auch vernichtet wird. Für das BfV ist dies durch eine weitere hausinterne Weisung sichergestellt. Damit ist die Datenlö- schung und Aktenvernichtung von Daten und Mitteilungen, die auf Grund der Zusammenarbeitsrichtlinien!!® an BND, MAD und BKA übermittelt worden sind, jedoch nicht vollzogen. Hier gelten die uneinheitlichen Löschungs- und Datenver- nichtungsrichtlinien der genannten Behörden ll9' 115 Siehe dazu 2. TB des BfD, S. 54; 3. TB des BfD, S. 5S6ff; 4. TB des BfD, S. 32. 116 Gusy, Der Schutz gegen rechtswidrige Informationsbeschaffung durch die Nachrich- tendienste, DÖV 1980, 431; ebenso: Steinke, Polizei und Verfassungsschutz, Krimina- listik 1981, 357; H. P. Schneider, Rechtsschutz und Verfassungsschutz, NJW 1978, S. 1602. 117 Dem BfD sind diese Richtlinien nicht weitgehend genug, siehe 3. TB, S. 55; 4. TB S. 27. 118 Siehe die Zusammenarbeitsrichtlinien vom 23. 7. 1973, veröffentlicht in Frankfurter Rundschau vom 7. 11. 1979, S. 5. 119 Riegel, Noch einmal: Zur Verbesserung des bereichsspezifischen Datenschutzes bei den Sicherheitsberhörden, RiA 1981, 49. 38 Behandlung nachweislich unbelasteter Personen Werden durch Ermittlungen, Mitteilungen oder Datenübermittlung Tatsachen über eine Person bekannt, die es rechtfertigen, diese Person in NADIS zu erfassen und stellt sich bei Überprüfung des Sachverhalts die Haltlosigkeit der Informatio- nen heraus, so unterbleibt die Speicherung in NADIS. In Fällen politischer oder personenbezogener Brisanz kann der Einzelfall den stän- dig präsenten Nachweis der Unschuld und damit die Speicherung in NADIS erfor- dern. In allen anderen Fällen werden die Ermittlungsergebnisse in die geheimen Si- cherheitsakten der zuständigen Behörden eingestellt. Speicherungen beim BfV er- folgen in solchen Fällen nicht. 3. Militärischer Abschirmdienst — MAD — Der Militärische Abschirmdienst unterhält ein eigenes Datenverarbeitungs- system!29. Zentralstelle dieses Systems ist das Amt für Sicherheit in der Bundes- wehr (ASBW) in Köln. An das Zentralsystem sind alle MAD-Gruppen einschließ- lich der MAD-Gruppe -S- in Bonn angeschlossen!?!, Bei den MAD-Gruppen sind jedoch lediglich Terminals installiert, eigene Spei- cher- bzw. Verarbeitungsanlagen sind dort nicht vorhanden. Die Untergliederun- gen der MAD-Gruppen sind an die zentrale Datenverarbeitungsanlage des ASBW nicht angechlossen, sie müssen ihren gesamten Datenverkehr über die Gruppen abwickeln. Jede MAD-Gruppe unterhält darüber hinaus ein begrenztes Datenarchiv, dieses wird manuell geführt und enthält neben Personendaten auch Daten über Organi- sationen und Sachen. Nach internen Weisungen soll die Aufbewahrungsdauer die- ser Daten zwei Jahre nicht übersteigen. Das Zentralsystem des ASBW wird gespeist — durch die MAD-Gruppen (Eigenermittlungen, Hinweise und Mitteilungen an den MAD), — durch den Nachrichtenaustausch zwischen BfV, BND, Polizei und MAD!2, — durch befreundete Dienste (z. B. Nachrichtendienst der in der Bundesrepublik stationierten Streitkräfte), — durch die Mitteilungen der Staatsanwaltschaften!??, Die MAD-Gruppen bereiten die Erkenntnisse datenverarbeitungsgerecht auf und übermitteln sie an die Zentralanlage des ASBW. Das ASBW wird Alleinbesitzer 120 Siehe 1. TB des BfD, S. 79. 121 Organisation, Innere Sicherheit S. 91. 122 Siehe Zusammenarbeitsrichtlinien vom 23. Juli 1973, veröffentlicht in Frankfurter Rundschau vom 7. 11. 1979, S. 5. 123 Siehe Ziffer 205, 206 RiStBV; Bek. des BMJ vom 21. 12. 1976 BAnz. Nr. 245. 39 der Daten und hat daher die Befungnis, Daten zu speichern, zu verändern und zu löschen. Das Datenverarbeitungskonzept des ASBW ist auf die Herstellung eines Fundstel- lennachweises ausgerichtet. Insofern bestehen Parallelen zum System NADIS des BfV. Dies bedeutet, daß die gesammelten Daten nur begrenzt — über die Akten- zeichen und Grunddaten — recherchierfähig sind. Das ASBW strebt jedoch eine Ausweitung der Recherchierfähigkeit an. Verbindungen zu anderen Behörden Das ASBW unterhält keine Online-Verbindungen zu anderen Datenverarbeitungs- systemen. . Datenabgleiche zwischen MAD einerseits und BND sowie BfV andererseits finden durch Magnetbändertausch statt. Diese Abgleiche führen jedoch zunächst nur zu einer negativen oder positiven Auskunft. Positive Auskünfte lösen andererseits automatisch Auskunftsersuchen im Wege der Amtshilfe aus. Möglich ist auch, daß jede positive Auskunft sofort maschinell ausgedruckt wird. Eine Bestätigung dafür war jedoch nicht zu erlangen. Auskunftsersuchen an das Bundeszentralregister werden in aller Regel nach $ 39 Abs. 1 Nr. 3 BZRG abgewickelt!**. Danach hat das ASBW Anspruch auf unbe- schränkte Auskunft aus dem BZR. Auch hier gibt es gewisse Anzeichen, daß zwischen dem ASBW und dem BZR von Zeit zu Zeit Datenabgleiche durch Austausch von Magnetbändern vorgenommen werden. Eine Bestätigung derartiger Abgleiche war jedoch nicht zu erlangen. Nach 8 18 Abs. III MRRG!? steht dem MAD eine über den Grunddatensatz hin- ausgehende Auskunft zu. Auskunftsersuchen an die Meldebehörde werden in aller Regel förmlich gestellt. Datenverbindungen zu Melderegistern oder zentralen Adressenregistern bestehen nicht. Auskünfte aus dem INPOL-System erlangt das ASBW ausschließlich durch förm- liche Amtshilfeersuchen, es sei denn, daß durch den Nachrichtenaustausch auf Grund der Zusammenarbeitsrichtlinien!?° Daten zum ASBW gelangen oder beim Datenabgleich mit BfV und BND dort aufgefunden werden. Löschung von Speicherungen Das ASBW hat hausinterne Löschungsrichtlinien!?’, Diese Richtlinien sind an die NADIS-Löschungsrichtlinien angepaßt, beinhalten jedoch die spezifischen Be- 124 Siehe BZRG BGBl. 1976 I, S. 2005. 125 Siehe MRRG BGBl. 1980 I, S. 1429. 126 Siehe Zusammenarbeitsrichtlinien vom 23. Juli 1973; veröffentlicht in Frankfurter Rundschau vom 7. 11. 1979, S. 5. 127 3. TB des BfD, S. 56. 40 lange der Bundeswehr hinsichtlich Dienstzeit, Ablauf der Wehrpflicht usw. Die technische Ausstattung des ASBW läßt eine elektronische Fristenüberwachung zur Zeit noch nicht zu. Daher wird die Überwachung der Löschungsfristen manuell betrievben. Zur Zeit werden Richtlinien vorbereitet, die neben der Datenlöschung auch den Umfang der Speicherungen beim ASBW festlegen. Führen Ermittlungen des MAD zu dem Ergebnis, daß verdächtige Personen un- verdächtig sind, erfolgt die Rehabilitierung in der Sicherheitsakte. Die vorhande- nen Daten werden nicht gelöscht, der Betroffene erhält keine Nachricht. Da das DV-System des ASBW ähnlich wie das NADIS-System als Aktennachweis konzipiert ist, erfordert eine Datenlöschung eine gleichzeitige Aktenvernichtung. Dies ist jedoch beim ASBW nicht die Regel, sondern die Ausnahme. Eine gene- relle Aktenvernichtung nach Löschung im DV-System erfolgt nicht. 4. Bundesnachrichtendienst — BND — Der BND als Auslandsnachrichtendienst der Bundesrepublik Deutschland unter- hält in Pullach bei München eine zentrale Datenverarbeitungsanlage. Diese An- lage enthält eine Vielzahl von Dateien, in denen personenbezogene Daten verar- beitet werden. Kernstück dieser personenbezogenen Dateien ist die Personenzen- traldatei. Soweit Außenbüros des BND mit Terminals ausgestattet sind, verfügen sie nicht über eigene Datenspeicher oder Datenarchive, sondern sie sind ausschließlich auf die Zentralanlage angewiesen. Das Zentralsystem der BND wird gespeist — durch den BND selbst (Eigenermittlungen, Hinweise), — durch den Nachrichtenaustausch zwischen BfV, MAD, Polizei und BND!28, — durch befreundete Dienste (z. B. Nachrichtendienste der Natostaaten), 129_ — durch die Mitteilungen der Staatsanwaltschaften Alle beim BND eingehenden Vorgänge werden bei der Zentrale datenverarbei- tungsmäßig aufbereitet und in das System eingefügt. Der BND wird Alleinbesitzer der Daten und dadurch befugt zu speichern, zu verändern und zu löschen. Das EDV-Konzept des BND ist auf die Herstellung eines Fundstellennachweises mit Schwerpunkt Sachinformationen ausgerichtet!*°. Insofern bestehen Parallelen 128 Siehe Zusammenarbeitsrichtlinien vom 23. Juli 1973, veröffentlicht in Frankfurter Rundschau vom 7. 11. 1979, S. 5. 129 Siehe Ziffer 205, 206 RiStBV; Bek. des BMJ vom 21. 12. 1976 BAnz. Nr. 245. 130 Dies ergibt sich auch aus dem Auftrag des BND, siehe insoweit die Dienstanweisung des Chef des Bundeskanzleramtes vom 4. 12. 1968; abgedruckt bei Stern, a.a.O. S. 186 und der Teilabdruck in Innere Sicherheit, S. 94. 41 zum System NADIS des BfV. Anders als das System NADIS ist das BND-System jedoch weitergehend recherchierfähig. Besonders problematisch wird beim BND, wegen des hohen Wertes der Eigensi- cherung von Mitarbeitern und Informationen, die Sicherung der Datanübertra- gungswege gesehen. Daraus resultieren auch die deutlichen Vorbehalte des BND gegen Online-Verbindungen (z.B. führen die Datenleitungen des BZR durch das Gebiet der DDR). Verbindungen zu anderen Behörden Der BND unterhält keine Onlinie- Verbindungen zu anderen Datenverarbeitungs- systemen. Datenabgleiche und Informationsaustausch zwischen den Nachrichtendiensten finden durch Magnetbändertausch statt. Dies dient einmal der Datensicherung und zum anderen der erforderlichen gegenseitigen Unterrichtung. Ob diese Abgleiche unmittelbar zum Ausdruck der Informationen führen oder ob beim Auffinden einer brauchbaren Information ein Auskunftsersuchen gestellt wird, blieb geheim. Möglich ist jedoch, daß jede positive Auskunft sofort maschinell ausgedruckt wird. Eine Bestätigung dafür war jedoch ebenso wie bei BfV und MAD nicht zu erlangen. Auskunftsersuchen an das Bundeszentralregister werden teilweise nach $ 39 Abs. I Nr. 3 BZRG'!}!, zu einem anderen Teil aus operativen Gründen über Be- hörden mit unbeschränktem Auskunftsrecht abgewickelt. Es gibt gewisse Hinweise darauf, daß zwischen dem BZR und dem BND von Zeit zu Zeit Datenabgleiche durch Austausch von Magnetbändern stattfinden!?, Eine Bestätigung derartiger Abgleiche war jedoch nicht zu erlangen. Nach $ 18 Abs. II MRRG! steht dem BND eine über den Grunddatensatz hin- ausgehende Auskunft aus den Meldedateien der Städte und Kreise zu. Derartige Auskünfte erlangt der BND, sofern nicht operative Gesichtspunkte entgegenste- hen, in aller Regel über förmliche Auskunftsersuchen. Online-Verbindungen zu Melderegistern oder Landesadressenregistern bestehen nicht. Auskünfte über Kfz-Halter werden vom BND durch Stellung förmlicher Ersuchen an die Zulassungsstellen oder das KBA gewonnen. Rechtsgrundlage ist dabei $ 26 131 Siehe BZRG, BGBl. 1976 I, S. 2005. 132 5. TB des BfD, S. 19. 133 Siehe MRRG, BGBl. 1980 I, S. 1429. 42 Abs. V StVZO!*, Aus Geheimhaltungsgründen werden derartige Anfragen teil- weise über andere Behörden abgewickelt. Eine Datenverbindung zum System INPOL besteht nicht. Zur Auskunft ist die Stellung eines förmlichen Amtshilfeersuchens notwendig. Löschung von Speicherungen Seit August 1980 hat der BND bereichsspezifische Löschungsrichtlinien in Kraft gesetzt!?, Diese Richtlinien sind an die NADIS-Löschungsrichtlinien angepaßt, enthalten jedoch spezifische Regelungen, die ein Abweichen zulassen. Die Regel- zeit für Löschungen beträgt danach 15 Jahre nach Speicherung bzw. der letzten Bewegung in einer Akte. Löschungsfristen werden weitgehend elektronisch über- wacht. Lediglich für Datenbestände aus den 60er Jahre trifft diese Aussage nicht Zu Da die Dateien des BND in aller Regel lediglich ein Fundstellenregister sind!®, er- langt die Löschung in der Datei nur Wirkung, wenn gleichzeitig auch die entspre- chenden Akten vernichtet werden. Nach Auskunft des BND ist dies gewährleistet. Dem BfD sind die Löschungsrichtlinien des BND nicht weitgehend genug, nach seiner Ausffassung sind viele Daten auch unter Berücksichtigung der Aufgaben des BND zu einem früheren Zeitpunkt löschungswürdig l37. Datensicherung und Datenschutz Da die Daten des BND in besonderem Maße sensibel sind, wird auf Datensiche- rung besonderer Wert gelegt. Neben der organisatorischen Sicherung, z.B. Zugriff nur durch Sachbearbeiter bestimmter Abteilungen, Zugang zu bestimmten Abteilungen nur durch Sonder- ausweis, Zugriffshierarchie nach Verantwortlichkeit, sind die Daten in besonde- rem Maße technisch gesichert. Nur durch Überwindung dieser technischen Sper- ren ist letztlich ein Zugriff auf Daten möglich. Da beim BND die Inanspruchnahme von Daten lückenlos dokumentiert wird, be- steht auch darin eine gewisse Sicherung. Hinsichtlich des Datenschutzes sind neben den hausinternen Datenschutzmaßnah- men die Kontrollen des BfD zu nennen. Der BND gewährt dem BfD nicht unbe- grenzt Einblick in den Bildschirm. Daran haben sich öfter Konflikte, die ihren Niederschlag in den Datenschutzberichten gefunden haben, entwickelt!?. Grund 134 Lütkes/Meier/Wagner, Straßenverkehrs-Kommentar, Loseblattsammlung, Bd. 5 Anm. 8 zu $ 26; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, Köln etc., 1980, S. 27. 135 Siehe 4. TB des BfD, S. 32. 136 Siehe 5. TB des BfD, S. 96. 137 4. TB des BfD, S. 32; ebenso 5. TB des BfD, S. 98. 138 2. TB des BfD, S. 49; 3. TB des BfD, S. 54; 5. TB des BfD, S. 76. 43 dieser Haltung des BND ist der absolute Quellenschutz. Dabei ist zu bedenken, daß Mitarbeiter des BND im Ausland ihre Tätigkeit in der Illegalität ausüben und bei Entdeckung mit schwersten Strafen bis hin zur Todesstrafe rechnen müssen. Streitig ist auch, ob die Prüfungskompetenz des BfD auch personenbezogene Da- ten von Ausländern, die sich im Ausland aufhalten, umfaßt. Der BfD und sein Amtsverständnis bejahen diese Frage. Nach der einfachgesetzlichen Regelung des BDSG muß eine derartige Kompetenz jedoch ernsthaft angezweifelt werden. 5, Zoll Der Zoll betreibt ein auf seine Belange zugeschnittenes, mit spezifischen Anwen- dungen versehenes Informationssystem — INZOLL —, Das System soll in sei- ner Endausbaustufe allen Zolldienststellen zur Verfügung stehen. Neben perso- nenbezogenen Daten beinhalten die Dateien des Systems Fallhinweise und Akten- fundstellen. INZOLL ist voll recherchierfähig und wird zusätzlich zu statistischen Zwecken genutzt. Zur Zeit sind an INZOLL 16 Zollfahndungsämter und 21 Zollfahndungszweigstel- len mit eigenen Terminals angeschlossen. Bei diesen Fahndungsstellen erfolgt die Datenerfassung dezentral. Für weitere 89 Benutzer des Systems INZOLL — Hauptzollämter, Oberfinanzdi- rektionen — erfolgt die Datenerfassung und Abfrageabwicklung zentral bei der Systemgruppe INZOLL in Bonn. Dieser Benutzerkreis verfügt nicht über eigene Terminals, er ist auf die Vermittlertätigkeit der Systemgruppe INZOLL angewie- sen INZOLL wird gespeist — durch eigene Feststellungen, Beobachtungen und Ermittlungen, — durch ausländische Amts- und Rechtshilfeersuchen, — durch Fremdmitteilungen — Mitteilungen anderer in- und ausländischer Be- hörden. Soweit der Zoll auf den aktuellen Fahndungsbestand des INPOL-Systems zurück- greifen kann, beim Zollkriminalinstitut in Köln ist ein INPOL-Terminal aufge- stellt!*°, finden diese Fahndungsnotierungen keinen Eingang in das System IN- ZOLL. Zugriffsberechtigung Auf den INZOLL-Bestand können direkt nur die Zollfahndungsämter mit ihren Untergliederungen zugreifen. Zugriff über die Systemgruppe INZOLL haben die 139 Siehe 3. TB des BfD, S. 22; 4. TB des BfD S. 33; 5. TB des BfD, S. 98. 140 Siehe 1. Dateienbericht des BMI vom 25. 4. 1979, S. 7a; 4. TB des BfD, S. 33. 44 Hauptzollämter und Oberfinanzdirektionen. Die Grenzzollämter haben bisher nur die Möglichkeit, über die Zollfahndungsämter Daten aus dem INZOLL- System zu erlangen. Andere Behörden erhalten Auskünfte aus INZOLL nur über förmliche Amtshilfeersuchen. Dies trifft auch für die Finanzämter zu. Die Gren- zen der Auskunft werden von 8 30 AO bestimmt!“!. Verbindung zu anderen Behörden Online-Verbindungen von INZOLL zu anderen Systemen z. B. BZR, AZR, KBA, BfV, MAD oder BND gibt es nicht. Die Zugriffsmöglichkeit auf den aktuellen Fahndungsbestand des INPOL-Sy- stems führt, wie bereits ausgeführt, nicht zum Einspielen dieser Daten in das Zoll- system. Löschung von Daten Bereichsspezifische Löschungsrichtlinien für INZOLL gibt es nicht, sie sind zur Zeit in Arbeit; verfahren wird derzeit nach vorläufigen innerdienstlichen Weisun- gen. Danach haben eine sofortige Löschung zur Folge: falsche Anschuldigung, unbegründeter Verdacht und Tod des Betroffenen. Für alle anderen Fälle ist die Löschung an die zur Zeit 10 Jahre betragende Aktenaufbewahrungsfrist ange- lehnt. Löschungsfristen werden vom System INZOLL elektronisch überwacht. Ausschreibung zur Zollrechtlichen Überwachung Das Zollkriminalinstitut speichert Ausschreibungen zur Zollrechtlichen Überwa- chung auch in den INPOL-Bestand, gemäß den Grundsätzen der PDV 384.2, ein. Der BfD vertritt dazu die Auffassung, daß eine derartige Ausschreibung nur zoll- rechtliche Maßnahmen auslösen kann!*, Dem ist vom Grundsatz her zuzustim- men, verkannt wird dabei jedoch, daß $ 163 StPO und $ 53 OwiG die Polizei auch hinsichtlich von Steuerstraftaten bzw. Steuerordnungswidrigkeiten bindet. Eine zollrechtliche Überholung kann daher sehr wohl von Polizeivollzugsbeamten durchgeführt werden. Aus diesem Grund ist gegen die Speicherung der Zollrechtli- chen Überwachung im System INPOL auch kein Einwand zu erheben. Entwicklungstendenzen Das INZOLL-System soll in seiner Endausbaustufe allen Zolldienststellen zur Verfügung stehen. Dazu sollen die zollspezifischen Merkmale und die Recher- chierfähigkeit von personenbezogenen Daten, Fall- und Vorgangshinweisen stän- dig verbessert werden. 141 Siehe dazu Goll, Steuergeheimnis und abgabenrechtliche Offenbarungsbefugnis, NIW 1979, S. 90ff. 142 4. TB des B{D, S. 33. 45 IV. Informationstechnik im Sicherheitsbereich und Entwicklungstendenzen Neben der Beachtung der gesetzlichen Grenzen ist auch die Angemessenheit der eingesetzten Mittel Voraussetzung für das rechtmäßige Handeln der Sicherheitsbe- hörden. Die fast schrankenlose Inanspruchnahme der Computertechnologie durch die Sicherheitsbehörden gefährdet das Vertrauensverhältnis zum Bürger, weil die Transparenz fehlt. So entstehen Ängste hinsichtlich der Sicherung der Persönlichkeitsrechte; Ängste, die dadurch verstärkt werden, daß moderne Infor- mationstechnik es erlaubt, — nahezu unbegrenzt richtige und falsche Informationen über jeden Bürger zu speichern, — diese für jeden guten und schlechten Zweck zu verwenden, — und gestattet, sie in Windeseile an gutwillige wie böswillige Interessenten zu übermitteln!®, Die Phantasie reicht kaum aus, sich die Anwendungen der modernen Informa- tionstechnik vorzustellen!**, Neben den Anwendungen der beschriebenen Systeme INPOL, NADIS, MAD, BND und INZOLL sind heute bei den Sicherheitsbehör- den Bildübertragungen und Fingerabdruckübertragungen über eigene Leitungs- wege üblich. Informationen werden, sofern nicht in Dateien verfügbar und abruf- bar, über Fernkopierer oder Richtfunkstrecken übermittelt. Bei Großveranstal- tungen werden, neben den Foto- und Filmtrupps zur Beweissicherung, Bildüber- tragungen in die Einsatzzentralen über fest installierte Richtstrecken oder mobile Übertragungswagen bzw. Hubschrauber ermöglicht. Zentrale Verkehrsleitzentra- len erfassen mit ihren Kameras neuralgische Punkte. Sie lassen neben der Ver- kehrsanwendung auch die Überwachung von Veranstaltungen, die Unterstützung von Fahndungen, die Sperrung ganzer Straßenzüge und die Fertigung von Por- trätfotos zu!®, Dabei macht die Videotechnik die Speicherung und Auswertung möglich. Beobachtungen bei Dunkelheit werden mit Hilfe von Restlichtaufhellern und Infrarotgeräten durchgeführt und über Funknetze an die Einsatzzentralen weitergemeldet. Datenfunk ist kein Zauberwort, sondern Realität. Geräte in der Größe von Taschendiktiergeräten ermöglichen den unmittelbaren Zugang zu den Informationssystemen. Es bereitet technisch keine Schwierigkeit, die Überfallkameras der Banken und Kreditinstitute mit Einrichtungen der Sicherheitsbehörden zu verbinden. 143 V. Schoeler, Datenschutz zur Wahrung der Rechte und Freiheit des Einzelnen, in BMI- Mitteilungen Nr. 20 1982, S. 6. 144 Siehe Meyer-Larsen, Die neue Welt von 1984 in Der Spiegel 1983 Nr. 1, S. 19ff., mit einer Darstellung nachrichtendienstlicher Mittel und der Darstellung der bekannten In- formationssysteme der Sicherheitsbehörden; Steinmüller, Der aufhaltsame Aufstieg des Geheimbereichs in Kursbuch Nr. 56. 145 Steinmüller, Kursbuch Nr. 56, S. 186. 46 In Großstädten ist die computerunterstützte Einsatzleitung eingeführt worden l46. Ziel ist die Schaffung eines umfassenden Kommunikationssystems, die Automati- sierung des Nachrichtenflusses für die Einsatzleitung und die allgemeine Vor- gangsbearbeitung. Dazu wurden die bei der Ereigniserfassung weitgehend auto- matisch anfallenden Daten durch ein Einsatzleitprogramm mit den polizeispezifi- schen Dateien und über Dialoge mit den Bearbeitern in einen logischen Zusam- menhang gebracht. Gleichzeitig erfolgt eine Ereignisdokumentation. An das Sy- stem sind angeschlossen — Funkmeldesystem — Überfall-/Einbruchsmeldeanlage, — Informationssystem INPOL und PIKAS NW, — Fernschreibnetz der Polizei. Über die genannten Datenquellen fließen die Informationen automatisch zu. Der Verbund mit den Informationssystemen der Polizei ermöglicht gleichzeitig den Zugriff auf überörtliche Fahndungs-, Führungs- und Einsatzdateien 147. Alle genannten Anwendungen stehen auch den mit Datensichtgeräten ausgestatte- ten Dienststellen der Schutz- und Kriminalpolizei zur Verfügung. Es ist beabsichtigt, dieses System so auszubauen, daß später eine automatisierte Vorgangsbearbeitung und Kriminalitätsauswertung und im Zusammenwirken mit dem DISPOL-System ein technischer Arbeitsplatz entsteht, der darüber hinaus Konferenzschaltungen auf Bundes- und Landesebene ebenso ermöglicht wie Tele- bildübertragungen und Übertagungen über Fernkopierer l48_ Die technischen Anwendungen der Nachrichtendienste können in der Öffentlich- keit nicht so dargestellt werden wie die Informationstechniken der Polizei. Festste- hend ist jedoch, daß der Informationsaustausch und die Informationsgewinnung sich nach den modernsten Gesichtspunkten vollzieht. Daten- und Bildnetze zählen ebenso dazu wie Spezialmikrophone, Spezialkameras, Infrarotgeräte, Fernkopie- rer, Peilfahrzeuge, Observationsfahrzeuge und Geräte zur technischen Funk- und Satellitenaufklärung l49_ Die Tendenz geht dahin, durch den technischen Fortschritt in der Microelektronik und bei der Entwicklung neuer Übertragungsmedien verbesserte Kommunika- tionsformen zu finden. Gedacht ist an digitale Vermittlungsnetze für Sprach-, 146 Lehmann, Ein Jahr computerunterstützte Einsatzleitung, Erfahrungen/Zukunftsper- spektiven, Die Polizei 1981, S. 336ff. 147 Sengespeik, Eine technische ‚‚,Revolution‘‘ in der Kölner Einsatzleitstelle: CEBI, Die Polizei 1981, S. 340; siehe auch ‚,Die Einsatzleitstelle aus der Retorte‘‘ in Polizei Jour- nal Nr. 3 1982, S. S6ff. 148 Lotz/Funk, DISPOL, PTV 1981, 226. 149 Siehe dazu der Spiegel Nr. 1 und 2/1983 — Auf dem Weg zum Überwachungsstaat, Sternsdorf. 47 Text-, Daten- und Bildkommunikation. Die Übertragungszeiten sollen verkürzt 150. und eine Effizienzsteigerung erreicht werden Fraglich ist jedoch, ob die derzeitigen und zukünftigen Informationssysteme der Sicherheitsbehörden mit ihrer Zusammenballung von Informationen, die die Frei- heit der Einzelnen gefährden, kontrollierbar sind. Fraglich ist auch, ob der Daten- schutz mit seinem Instrumentarium die Informationsmacht der Sicherheitsbehör- den begrenzen kann 151. Zweifel sind angebracht. Erforderlich erscheint ein Reagieren vor Einführung neuer Technologien. Es kommt entscheidend darauf an, Freiheitsbedrohungen schon in ihren Anfängen entgegenzuwirken und nicht erst dann, wenn eine Mehr- heit sich betroffen fühlt. Bedroht ist zunächst immer die Freiheit von Einzelnen und von Minderheiten. Die Freiheit stirbt zentimeterweise; sie stirbt dort, wo es der Mehrheit nicht auffällt und wo es ihr gleichgültig ist. Damit wird deutlich, daß Datenschutz nur ein Teilbereich der Bemühungen ist, Freiheit zu bewahren und Staatsmacht zu begrenzen. Auch hinsichtlich der neuen Informationstechniken gilt es mißtrauisch zu sein, damit ausufernde Informa- tionstechnik und übermäßige Informationsmacht rechtzeitig erkannt und zumut- bar begrenzt wird. Dies gilt vor allem für die in Aussicht genommene fünfte Gene- ration informationstechnischer Systeme, deren weiterentwickelte Leistungsstufen etwa ab 1995 zur Verfügung stehen werden 152. 150 Ohmann, Neue Kommunikations- und Informationsformen der achtziger Jahre, Die Polizei 1981, S. 339; Steinmüller, Kursbuch Nr. 56, S. 187f.; Krückenberg, Informa- tionstechnologie der Zukunft, BKA-Vortragsreihe Bd. 28. S. 37ff. 151 Erhebliche Zweifel bei 7iefgen, Anspruch und Realität des Datenschutzes, im Staat der ‚‚Inneren Sicherheit‘‘, S. 122ff. 152 Krückenberg, BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 46. 48 B. Überblick über die Rechtsprobleme der sicherheitsbehördlichen Datenverarbeitung Datenverarbeitung hat im Bereich der Sicherheitsbehörden eine Vielfalt von Ein- zelproblemen rechtlicher und rechtspolitischer Art geschaffen. Diese Probleme gruppieren sich um den Grundkonflikt von gegensätzlichen Interessen und harmo- nisierungsbedürftigen Verfassungsdirektiven. Hochrangige öffentliche Interessen und grundrechtliche Basiswerte streiten um den Vorrang. Dieser Grundkonflikt durchzieht zwar alle Bereiche des öffentlichen Lebens. Er tritt aber dort besonders zugespitzt zutage, wo zur Erfüllung wichtiger öffentlicher Aufgaben vom Staat hochentwickelte, technische Systeme eingesetzt werden!. Die einsetzende rechtswissenschaftliche Diskussion machte deutlich, daß Termini wie Amtshilfe, Persönlichkeitsrecht, Datenschutz, Datensicherheit, Datenüber- mittlung und Datenverarbeitung eine neue Qualität erhalten haben*. Sie macht auch deutlich, daß die Systemanwendungen Rasterfahndung und Erstellung von Persönlichkeitsprofilen mit den derzeitigen Normen des Polizei- und Strafrechts nur schwer zu bewältigen sind?. Ein weiterer Problemschwerpunkt ist die Frage, ob Informationsgewinnung und Verarbeitung als Grundrechtseingriff zu werten sind. Dies, weil die klassische Ver- sion des Eingriffs deshalb nicht weiter hilft, weil diese Tätigkeiten sich meist un- sichtbar und unfühlbar vollziehen. Die für einen Eingriff plädierende Liste der Autoren ist eindrucksvoll*. Es darf aber nicht verkannt werden, daß es auch rechtswissenschaftliche Stimmen gibt, die nachdrücklich die Eingriffsqualität ab- lehnen). ] In der Tendenz ebenso Erbel, Datenschutz und Datenschutzkontrolle, RiA 1981, 1. 2 Schlink, Die Amtshilfe, S. 204 ff.; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 5ff.; Bull, Datenschutz contra Amtshilfe, DÖV 1979, S. 689; Seidel, Persönlichkeits- rechtliche Probleme der elektronischen Speicherung privater Daten, NJW 1970, S. 1581; H. P. Schneider, Öffentlichkeitsfahndung und Persönlichkeitsrechte, BKA- Vortragsreihe Bd. 25, S. 37ff. 3 Seeber, Rasterfahndung und Datenschutz, Kriminalistik 1981, 203; Riegel, Rechts- probleme der Rasterfahndung, DNP 1981, )9; Simon/Taeger, Rasterfahndung, S. 20. 4 Denninger, ZRP 1981, 232; Goebel, Amtshilfe durch Informationshilfe, S. 60; Schoreit, ZRP 1981, 75; Evers, Rechtsschutz und Verfassungsschutz, ZRP 1980, 110f.; Gusy, DÖV 1980, 432; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 19; derselbe: NIW 1979, 953; Schatzschneider, Ermittlungstätigkeit der Ämter für Verfassungsschutz und Grundrechte, S. 129ff., W. Schmidt, Amtshilfe als Informationshilfe, ZRP 1979, 187; vergleiche für die Datenschutz-Kommentarliteratur Simitis u.a. Kommentar zum BDSG, 2. Aufl., Rdnr. 17ff. — Einleitung — und Rdnr. Sff. zu $ 1. Gallwas, Staat 18 (1979), Verfassungsrechtliche Grundlagen des Datenschutzes, S. 510, der meint, daß die These von der Eingriffsqualität keine Gefolgschaft gefunden habe; Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 22 ff.; Lohschelder, Staat 20 (1981), Raster- fahndung — polizeiliche Ermittlung zwischen Effektivität und Freiheitsschutz, S. 359; zweifelnd Krause, DVR 1980, 238ff. 49 I. Datenschutz im Sicherheitsbereich zwischen politischer, standesrechtlicher und wissenschaftlicher Darstellung Politisch war beabsichtigt, mit dem Datenschutzgesetz eine Regelung zu finden zwischen den Polen Effektivität der Verwaltung und größmöglichem Schutz des Individuums®. Dabei wurde das Datenschutzgesetz politisch als Daten-Grundschutz eingestuft. Sonderregelungen, die darüber hinausgehen, sollten in Spezialvorschriften aufge- nommen werden’. Persönlichkeitsschutz, Privatsphäre und Selbstbestimmungs- recht sollte ein hoher Stellenwert eingeräumt werden?. Trotz dieser guten Absichten hat die Bundesregierung einmal wegen der neuen Rechtsmaterie und zum anderen wegen der Unbestimmbarkeit der Ziele des Da- tenschutzgesetzentwurfs eine unverhältnismäßig lange Zeit bis zur Normierung der Probleme verstreichen lassen. Sie hat den Grundsatz, durch vorausschauende Planung auf den Gang der Entwicklung Einfluß zu nehmen, sträflich vernachläs- sigt?. Nicht zuletzt dieser Verzögerung ist es zuzurechnen, daß die DV-Systeme der Si- cherheitsbehörden in den rechtsfreien Raum hinein entwickelt und verknüpft wur- den. Daß ein Istzustand geschaffen wurde, der politisch undurchschaubar und da- tenschutzrechtlich kaum kontrollierbar wurde. Ein Zustand, der verfassungsrecht- lich unbefriedigend, zum Grundstein einzelner Skandale oder Unregelmäßigkeiten wurde. Durch Versäumnisse der Rechspolitik entstand so eine Situation, die Unsicherheit hinsichtlich des Schutzes der Privatsphäre und Mißtrauen und Angst in bezug auf die DV-Systeme der Sicherheitsbehörden erzeugte!®, Rechtswissenschaftliche Veröffentlichungen zum Datenschutz bei den Sicherheits- behörden fanden vielfach Autoren, die in die Sicherheitsbehörden, Standesorgani- 6 Groß — FDP —, Rede vor dem Deutschen Bundestag, BT. — Drucks. VI1/4025. 7 Wernitz — SPD —, Rede vor dem Deutschen Bundestag, Dokumentation Datenschutz der Friedrich-Naumann-Stiftung, S. 86. 8 Gerster — CDU/CSU —, Rede vor dem Deutschen Bundestag, Dokumentation Daten- schutz der Friedrich-Naumann-Stiftung, S. 133. 9 Das Gegenteil behauptet Genscher, Dokumentation einer Anhörung zum Referenten- entwurf eines Bundesdatenschutzgesetzes vom 7. bis 9. 11. 1972, Hsg. Bundesminister des Inneren, Bonn 1973 — Anhörung 1972 —, S. 3. 10 Siehe ‚,Schutz vor den Staatsschützern ‘‘, Gunter Hoffmann, Die Zeit vom 20. 4. 1979; ‚„Registrierung Unverdächtiger muß aufhören‘‘, Ulrich Lüke, Die Welt vom 18. 5. 1979; ‚„„‚Rechtsstaat im Raster‘‘, Stefan Geiger, Stuttgarter Zeitung vom 4. 2. 1980; ‚,Es gibt keine Freiräume für Datensammlungen‘‘, Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 17. 12. 1979; ‚,Betroffen kann jeder sein‘‘, Kieler Nachrichten vom 5. 2. 1982; ‚,Ein Schlepp- netz, vor dem keiner sicher ist‘‘, Wulf Reimer, Süddeutsche Zeitung vom 13. 1. 1982. 50 sationen oder den Datenschutz eingebunden waren!!. Dies hat zu interessen- und standesbezogenen Auseinandersetzungen geführt. Daraus ist zwar eine lebhafte rechtswissenschaftliche Diskussion entstanden, zu Problemlösungen hat dies aber wenig beigetragen. Zum Teil hat es daran gelegen, daß versucht wurde, die Pro- bleme mit dem vorhandenen gesetzlichen Instrumentarium zu lösen. Es wurde die Scheu, den durch die DV-Entwicklung erforderlich gewordenen Verrechtlichungs- prozeß einzuleiten, deutlich!?, Die wissenschaftliche Darstellung des Datenschutzes im Sicherheitsbereich hat we- gen der Unbestimmtheit und Unbestimmbarkeit des BDSG Schwierigkeiten, ein Profil zu finden. Dies liegt daran, daß das BDSG kompromißhafte Züge trägt und viele Zielkonflikte in Generalklauseln verlagert. Ein weiterer, die wissenschaftliche Darstellung erschwerender Punkt liegt dort, wo Sicherheitsbehörden sich gegen je- den Einblick abschotten und sich aus der öffentlichen Diskussion ihrer Aufgaben, Befugnisse, Methoden, Erfolge und Mißerfolge heraushalten!?. 1. Das Erfordernis wissenschaftlicher, rechtsfortbildender Untersuchung Der Schutz der Persönlichkeit, der Privat- und Intimsphäre ist kein neues Pro- blem'!*. Im Hinblick auf die wachsende Gefährdung durch technisch-elektronische Instrumente hat die wissenschaftliche Diskussion sich in den letzten Jahren inten- siviert. Ungeklärt geblieben ist das geschützte Rechtsgut selbst. Gerade vom Ver- fassungsrecht her führt dies zu erheblichen Unsicherheiten; denn in diesem Rechtsbereich müssen Lösungen erarbeitet werden, die den anfallenden Proble- men aus Zivil-, Straf- und Verwaltungsrecht in übergreifender, einheitlicher Weise gerecht werden können‘>. Angesichts der zahlreichen offenen Fragen der sicherheitsbehördlichen Daten- schutzauseinandersetzung ist das Anliegen vordringlich gegenüber strenger Zuord- nung zu bestehenden rechtsdogmatischen Vorstellungen. Mit der Wiedergabe und Erörterung der bisherigen Lehre und Rechtsprechung wird man die Probleme nicht lösen können. 11 Siehe insoweit die Veröffentlichung von Bull, Simitis und Riegel als Vertreter des Daten- schutzes; die Beiträge von Herold, Ermisch, Steinke, Hans Schmid, Ochott, Herrmann, Nerlich sowie Ernesti, Seeber und Schoreit als Vertreter der Sicherheitsbehörden bzw. Vertreter von Standesrechten. 12 Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 23 ff.; Arbeitskreis I des FDP-Datenkonges- ses in Dokumentation Datenschutz der Friedrich-Naumann-Stiftung, S. 213. 13 Siehe die zutreffende Darstellung von Evers, Die Polizei 1980, 236. 14 Siehe Entwurf eines Gesetzes zur Neuordnung des zivilrechtlichen Persönlichkeits- und Ehrenschutzes, BT.-Drucks. I11/1237; Gierke, Deutsches Privatrecht, Bd. I 1895, S. 703 und Motive zum BGB 2, 728. 15 Die Problematik aus der Perspektive der einzelnen Rechtsgebiete stellt Hubmann dar, Persönlichkeitsrecht, 2. Aufl. 1967; Rüpke, Der verfassungsrechtliche Schutz der Pri- vatheit, S. 17. 51 Es geht darum, wissenschaftlich exakt auf eine Ausarbeitung des Privatheitsschut- zes hinzuführen und ein Lösungsmodell bereitzustellen!®. Verfassungsrechtlicher Schutz der Privatheit muß auf der Grundlage der verfüg- baren wissenschaftlichen Aussagen mit dem Datenschutz und den staatlichen Si- cherheitsinteressen in Einklang gebracht werden. Die These, mit der Erhebung, Verarbeitung und Übermittlung von personenbezo- genen Informationen werde in die Grundrechte der Bürger eingegriffen, mag als Beispiel wissenschaftlicher Ungeklärtheit dienen. In der These treffen sich zwei Argumentationsstränge. Der eine problematisiert die Informationserhebung durch die Sicherheitsbehörden und behandelt die Abwehr von Gefahren, die dem Bürger vom Staat drohen, der geheim die persönlichsten Handlungen erforscht und die vertraulichsten Situationen belauscht und beobachtet!’. Der andere wurde durch die Möglichkeit der Datenverarbeitung und des elektronischen Datenver- bundes initiiert. Sein Problem ist die Macht, die dem Staat durch computerunter- stützte Zusammenfügung von Informationen zuwächst und so den Bürger kalku- lierbar und manipulierbar macht!?. Daran wird deutlich, daß die elektronische Datenverarbeitung fest gefügte wissen- schaftliche Grundlagen aufgeweicht und in Frage gestellt hat. Es entspricht daher dem pragmatisch verstandenen Forschungsprozeß, zunächst auf der Grundlage der verfügbaren wissenschaftlichen Aussagen praktikable Lösungen zu erarbeiten. Nur so kann, den Gesellschaftsbedürfnissen entsprechend, Rechtsfortbildung be- trieben werden!?., Die grundlegenden Arbeiten von Riegel*°, den Sicherheitsbereich betreffend, sind geeignet, diesen Prozeß in wissenschaftlicher und rechtsfortbildender Weise zu fördern. 2. Sicherheit geht nicht vor Datenschutz Die kritischen Anmerkungen des Bundesbeauftragten für den Datenschutz zur Datenverarbeitung bei den Sicherheitsbehörden*! haben im Sicherheitsbereich 16 Kriele, Theorie der Rechtsgewinnung 1967, Kap. 8-—-10; Fikentscher, Methoden des Rechts I, 1975, S. 223ff. 17 Die wissenschaftliche Grundleistung hierzu hat Evers erbracht, Privatsphäre und Ämter für Verfassungsschutz 1960. 18 Steinmüller, Gutachten für den BMI 1971; Schlink, Die Amtshilfe, S. 170. 19 Rüpke, Der verfassungsrechtliche Schutz der Privatheit, S. 19. 20 Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, 1980. 21 Siehe 3. TB des BfD, S. 45ff.; 4. TB des BfD, S. 21ff., der als Gesamtergebnis fest- stellt: ‚,Die bei dieser Prüfung gemachten Feststellungen ergeben in ihrer Gesamtheit lei- der kein erfreuliches Bild. Zum Teil wurden schwerwiegende Verstöße gegen Daten- schutzrecht festgestellt‘‘, 5. TB des BfD, S. 76ff. 52 und im politischen Raum zu kontroversen Stellungnahmen geführt. Leider wird in diesen Stellungnahmen mehr mit Schlagworten als mit Argumenten gearbeitet. Schlagworte wie ‚, Wir wollen keinen Datenschutz, der den Ganoven hilft, sich aus dem Staub zu machen 6622 ‚ „„Nach unserem Verständnis darf Datenschutz nicht 6623 Verbrecherschutz bedeuten ‚ „Wissen sie denn immer noch nicht, was sie tun?‘‘?* und ‚,Datenschutz ist Tatenschutz‘‘ bestimmen die Reaktion. Bei dem vorgegebenen Spannungsverhältnis bzw. Zielkonflikt zwischen Möglich- keit und Wünschen der sicherheitsbehördlichen Datenverarbeitung einerseits und den rechtlich-gesetzlichen Auflagen zum Schutz der Bürger vor unzulässiger per- sonenbezogener Datenverarbeitung andererseits sind unterschiedliche, ja kontro- verse Wertungen natürlich. Dies vor allem, weil der Datenschutz das später gebo- rene Kind ist. Bei den Sicherheitsbehörden mußte sich daher das Datenschutzbe- wußtsein im nachhinein konkretisieren und in detaillierter Form ausprägen“. Dabei ist den Sicherheitsbehörden ihre Tätigkeit vielfach wichtiger erschienen als die Sphäre privater Lebensgestaltung der Bürger. Sie haben dabei übersehen, daß ein bestimmter Bereich menschlicher Freiheit der gesamten öffentlichen Gewalt entzogen ist?. Dieser Bereich ist durch die allgemeine Leitlinie des Art. 1 GG und die Generalklausel der konkreten Zuordnung des Art. 2 Abs. II GG festgelegt. Auf diese Fundamente stellt das Bundesverfassungsgericht seine Entscheidungen zum Schutz von Privatheit und Intimsphäre?. Bei dieser verfassungsrechtlich eindeutigen Vorgabe kann es nur fehlerhaft sein, vitale Gemeinschaftsinteressen des Sicherheitsbereichs dem Schutz der genannten Rechtsgüter überzuordnen“®. Eine solche Auffassung läßt unbeachtet, daß die Verfassung eine Schutzpflicht für die Gesamtheit der Bürger ebenso begründet wie gegenüber dem Einzelnen. Um rechtswidrige Angriffe gegen einzelne Bürger oder den Staat und somit gegen die Gemeinschaft abzuwehren, bedarf es vordringlich spezieller Ermächtigungen, nicht jedoch der Suspendierung von Verfassungsbestimmungen. In seiner verfassungsgewährleistenden Funktion geht Datenschutz daher vor Si- cherheit. Jede andere Interpretation ist contra legem und daher abzulehnen. Dies ergibt sich daraus, daß Datenschutz nicht selbst ein Menschen- oder Grundrecht darstellt, sondern die Form der Menschen- und Grundrechtsverwirklichung in ei- nem technologischen Teilbereich“. 22 Laufs, BT.-Drucks. IX/5193. 23 Hermann, Darum geht es ‚,Datenschutz‘‘, Der Kriminalist 1979, 310. 24 Ochott, Kriminalistik 1981, 500. 25 Tolksdorf, Polizei und Datenschutz, Kriminalistik 1983, 77. 26 BVerfGE 6, 32. 27 . Vgl. BVerfGE 27, 344; 33, 367; 34, 205; 34, 238; 35, 35; 35, 202; 38, 105; 38, 312 , BVerfG in EuGRZ 1983, 577. 28 Rebmann, Kriminalistik 1982, 153. 29 Herold, RuP 1980, 2/80, S. 81. 53 H. Die Kooperation von Bund und Ländern bei der sicherheitsbehördlichen Datenverarbeitung Die Systeme INPOL/NADIS sind vom Beginn an als arbeitsteilige Rechner-Ver- bundsysteme Bund/Länder geplant worden. Dabei war man sich der Schwierigkei- ten durchaus bewußt, denn die infolge der förderalistischen Struktur von Polizei und Verfassungsschutz bestehenden Schranken mußten überwunden werden. Ab- lesen konnte man dies an den unkoordiniert und mit unterschiedlichen Zielsetzun- gen versuchten EDV-Nutzungen in Bund und Ländern. Technische Schwierigkei- ten, verfassungsrechtliche Vorbehalte und notwendige Kooperationen waren die Mangelerscheinungen. Daher galt es beim Aufbau von INPOL/NADIS vor allem Doppelanwendungen und der Verinselung polizeilicher/nachrichtendienstlicher Informationssysteme entgegenzuwirken‘. Es galt jedoch auch Unterschiede der Polizei-/ Verfassungsschutzgesetze und fehlende Präventivzuständigkeiten zu überwinden. Ein weiterer Schwerpunkt der Bund/Länder-Kooperation wurden die von den Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder unterschiedlich vorgetragenen datenschutzrechtlichen Bedenken?!. Schwierigkeiten bereitete bei diesen Kooperationsbemühungen vor allem die Aus- legung der unterschiedlichen, auf elektronische Datenverarbeitung und -übermitt- lung nicht abgestellten gesetzlichen Bestimmungen. Dies ist mit ein Grund dafür, daß bis heute, sowohl im System INPOL als auch bei NADIS, Verarbeitungs- und Übermittlungsvorschriften ausschließlich in Verwal- tungsanordnungen enthalten sind?. Der Mangel, daß Gesetzesfortbildung und -entwicklung mit dem Fortschreiten der Technik nicht Schritt gehalten haben, wirkt sich hier nachteilig aus??. Trotzdem wurde Bund/Länder-EDV-Kooperation zur Notwendigkeit, weil die herkömmliche Art, Informationen in Karteien, Listen und Akten zu sammeln, an die Grenze effektiver und ökonomischer Informationshaltung stieß. Mit den Mög- lichkeiten der elektronischen Datenverarbeitung, anfallende Informationen kom- pakt zu speichern und in vielfältiger Weise verfügbar zu halten, wurden die Men- genprobleme bei gleichzeitig effektiverer Auswertbarkeit lösbar**. Lösbar erscheinen somit die technischen Erfordernisse einer Bund/Länder-Ko- operation im Sicherheitsbereich. Es hat jedoch den Anschein, daß über die techni- sche Entwicklung ein Fortschritt erreicht wird, dem ein Defizit an gesetzlichen Grundlagen gegenüber steht. Deutlich wird dies an den Polizeigesetzen des Bundes und der Länder sowie der Strafprozeßordnung. Alle diese Normen berücksichti- 30 Schröder, Der Einsatz der Datenverarbeitung bei der Polizei, Polizeiführungsakademie, Arbeitstagung Datenverarbeitung 1981, S. 219. 31 Krop, Arbeitstagung Datenverarbeitung 1981, S. 37. 32 Siehe Steinmüller, Kursbuch Nr. 56, S. 175ff. 33 Tolksdorf, Kriminalistik 1983, 77. 34 Küster, Kriminalistik 1983, 18. 54 gen bis heute weder die Datenverarbeitung noch die Datenübermittlung *. Sie re- geln vor allem nicht die Speicherung und Aufbewahrung von Daten. Die sicherheitsbehördlichen Informationssysteme sind in keinem Bundes- oder Landesgesetz ausdrücklich erwähnt*®. Sie sind als Einrichtungen des Bundes durch unveröffentlichte Richtlinien — siehe NADIS- und INPOL-Richtlinien — errichtet worden. Organisatorisch sind sie dem Bundeskriminalamt, Bundesamt für Verfassungsschutz, Amt für Sicherheit der Bundeswehr und dem Bundesnach- richtendienst zugeordnet. Lediglich für die Errichtung der Systeme NADIS und INPOL läßt sich eine Bun- deskompetenz finden. Für NADIS ergibt sie sich aus Art. 87 Abs. IS. 2 GG, denn NADIS stellt seinen Aufgaben nach eine Zentralstelle zur Sammlung von Unterlagen für Zwecke des Verfassungsschutzes im Sinne der letzten Alternative dieser Bestimmung dar. Dementsprechend unterliegt seine Errichtung den Rechtmäßigkeitsanforderungen dieser Bestimmung. Voraussetzung der Behördeneinrichtung ist demnach ein Bun- desgesetz. Als gesetzliche Grundlage für NADIS kommt dabei lediglich $ 2 Abs. I VerfSchG in Betracht, sofern das System als Teil des in dieser Vorschrift aus- drücklich thematisierten ‚,Bundesamtes für Verfassungsschutz‘‘ qualifiziert wer- den kann?’. Das wäre jedoch nur dann möglich, wenn NADIS ausschließlich Auf- gaben wahrnimmt, welche zugleich Aufgaben des Bundesamtes für Verfassungs- schutz sind. Dies ist jedoch nicht der Fall, da NADIS auch zum Zwecke der Zu- sammenarbeit des Bundes mit den Ländern errichtet wurde. Damit reichen seine Aufgaben über diejenigen des Bundesamtes für Verfassungsschutz nach $ 3 BVerfSchG hinaus. Zulässig wird die Errichtung von NADIS aber nur unter dem Gesichtspunkt, daß Aufgaben der Landesämter für Verfassungsschutz als Zentral- stellenfunktion nach $ 2 Abs. I VerfSchG wahrgenommen werden. Die Errichtung von INPOL läßt sich verfassungsrechtlich auf Art. 73 Nr. 10a GG und Art 87 GG stützen. Danach ist dem Bund einmal die Gesetzgebungskompe- tenz für die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder auf polizeilichem Gebiet und zum anderen die Errichtung von Zentralstellen für das polizeiliche Auskunfts- und Nachrichtenwesen zugestandenS. In Ausübung dieser Kompetenz wurde das Bundeskriminalamt errichtet. Das BKAG vereinigt die verfassungsrechtlichen Gebote und normiert Zusammenarbeit sowie Auskunfts- und Nachrichtenwesen. 35 Wenn man von den Vorschriften über die erkennungsdienstliche Behandlung einmal ab- sieht. 36 Gusy, Das nachrichtendienstliche Informationssystem, DVR 1982, 255. 37 Gusy, DVR 1982, 255. 38 Riegel, Grundfragen zu den Zentralstellenaufgaben des Bundeskriminalamtes, NJIW 1983, 656. 55 Die Zentralstelleneigenschaft des BKA ist, wie man dem INPOL-System fälschlich entnehmen kann, nicht total?. Sie ist vielmehr beschränkt auf überregionale und internationale Zusammenhänge und Erforderlichkeiten“. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut von $ 1 Abs. I in Verbindung mit einer verfassungs- und daten- schutzkonformen Auslegung von $ 2 BKAG“!, Mit dem INPOL-System kommt das BKA seiner verfassungsrechtlich normierten Zentralstellenaufgabe, die ihre einfachgesetzliche Grundlage in $ 2 Abs. I Nr. 1 BKAG hat, nach. Besonderer Erwähnung bedarf hierbei, daß diese umfassende Informationsaufgabe über das Sammeln, Auswerten und Unterrichten hinaus keine weiteren Zuständigkeiten verleiht“. Alle Tätigkeiten des Bundeskriminalamtes, die über diesen Rahmen hinausgehen, stützen sich auf Kooperationsvereinbarungen der Länder mit dem Bund, es fehlt an gesetzlicher Aufgabenzuweisung und Befugnisnormen. Soweit im Sicherheits- bereich eine Datenkooperation über die Systeme NADIS und INPOL hinaus statt- findet, fehlt es an gesetzlichen Bestimmungen. 1. Länder-Koordination durch Datenverbundkonventionen Mit der Entwicklung sicherheitsbehördlicher Datenverarbeitung tauchte zwangs- läufig die Frage der Koordination der unterschiedlichen DV-Systeme auf. Die Un- terschiedlichkeit stand vor allem einem Datenverbund im Wege. Da die Länder 39 Riegel, Polizei- und Ordnungsrecht, 1981 Hamburg, S. 49; ebenso: Maunz-Dürig/Her- zog/Scholz, GG-Kommentar, Rdn. 58 zu Art. 87. 40 3. TB des BfD, S. 48ff.; siehe auch Krop Arbeitstagung Datenverarbeitung 1981, S. 401, der die einschränkende Veränderung des KAN-Konzepts für schädlich hält; 5. TB des BfD, S. 87. 41 Riegel, NJW 1983, 657; Schoreit, ZRP 1981, 74; soweit dazu eine andere Meinung von Ermisch, Zielsetzungen und Schwerpunkte des INPOL-System, Arbeitstagung Daten- schutz 1981, S. 167, der die Auffassung vertritt, daß $ 1 BKAG einschränkend auf $ 2 BKAG wirkt, $ 1 soll demnach lediglich die Ermittlungs- und Unterstützungstätigkeit des BKA aus $$ 5Sff. betreffen; Kube, Rechtsgrundlagen polizeilicher Datenverarbei- tung, BKA-Vortragsreihe Bd. 28 1983, S. 99ff. und Kubica/Leineweber, Grundfragen zu den Zentralstellenaufgaben des Bundeskriminalamtes in NJW 1984, 2068 ff.; vertre- ten wird bleibt unbeachtet, daß das BVerfG in seinen Grundsatzentscheidungen — BVerfGE 8, 274; 10, 234; 11, 126; 13, 261 — in ständiger Rechtsprechung entschieden hat, daß für die Auslegung einer gesetzlichen Bestimmung der in der Vorschrift zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers maßgebend sei. Es hat dabei ausgeführt, daß die subjektiven Vorstellungen der am Gesetzgebungsverfahren beteilig- ten Organe oder ihrer Mitglieder über Inhalt, Bedeutung und Ziele der Vorschrift nicht entscheidend sei. Insoweit wird die amtliche Begründung des BKA-Gesetzes — BT- Drucks. X1I/178 S. 8 — von Kubica/Leineweber überbetont. Sie übersehen nämlich, daß die Aufgabenzuweisung des $ 1 Abs. 1 BKAG eine strikte Beachtung des föderati- ven Prinzips darstellt und nichts an der generellen Länderzuständigkeitvermutung des Art. 30 GG ändern soll. 42 Riegel, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 50. 56 und der Bund mit dem Aufbau eigener Systeme begonnen hatten, waren im Vor- feld Systementscheidungen getroffen worden, die einen Verbund nicht unmittel- bar zuließen®. Die Koordination war daher zunächst zu einem technischen Problem geworden. Da jedoch alle DV-Systeme des sicherheitsbehördlichen Verbundes im Prinzip gleichartigen Aufgabenstellungen unterliegen, konnte eine Lösung gefunden wer- den. Schwierigkeiten ergaben sich nicht bei den taktischen Anforderungen an die DV-Technik — sie sind weitgehend identisch —, sie entstanden dort, wo das Aufgaben-Soll auf Grund der Aufgabenteilung zwischen Bund und Land diffe- riert. Da im Verbundsystem aber DV-Anlagen verschiedener Hersteller eingesetzt wer- den, führt dies zu systemimmanent inkompatibler DV-Technik. Die Verschiede- nartigkeit der eingesetzten DV-Technik macht erforderlich, daß alle Systembetrei- ber für gleiche Anwendungen systemspezifische Programme entwickeln müssen. Zu einem Nachrichtenaustausch im Gesamtsystem kommt man jedoch nur dann, wenn sich alle angeschlossenen DV-Systeme an den Schnittstellen gleich verhalten. Daraus folgt, daß gleiches Systemverhalten über Schnittstellenabsprachen sicher- gestellt werden muß. Dies geschieht durch die Verbundkonventionen. In den Ver- bundkonventionen werden Vereinbarungen für den Nachrichtenaustausch zwi- schen den DV-Systemen getroffen, mit denen die einzelnen DV-Anwendungen strukturell und inhaltlich definiert, die Bestandsführung für die Daten aus den DV-Anwendungen festgelegt und die Abläufe des gesamten Nachrichtenaustau- sches zu diesen Anwendungen, d.h. Eingaben, Veränderungen, Löschungen, Ab- fragen, einzeln verbindlich geregelt werden“. Auf diese Weise wird im Sicherheitsbereich eine Koordination der Länder erreicht, die hinsichtlich der Auswirkungen auf die föderalistische Struktur noch nicht zu übersehen ist. Wenn auch heute noch das Zentral-System den Verbundbetrieb steuert und syn- chronisiert, so wird beim DISPOL-System diese Funktion bereits von program- mierbaren Netzknoten übernommen, und ein Kommunizieren wird auf der oberen Netzebene ohne Zentralanlage möglich®. Es wird daher in der Zukunft noch ein Mehr an Länderkoordination erforderlich sein, um technisch mit der Entwicklung Schritt halten zu können. Dabei wird es der besonderen Beachtung bedürfen, ob diese Koordination die Verfassungs- grundlinien aufweichF und so über Verwaltungsabsprachen gesetzesstellvertretend wirkt. 43 Küster, Kriminalistik 1983, 18. 44 Küster, Kriminalistik 1983, 19; Wiesel/Gerster, INPOL S. 32; Ermisch, Arbeitstagung Datenverarbeitung 1981, S. 151. 45 Wenger, DNP 1979, 179; Lotz/Funk, PTV 1981, 223. 57 2. Verwaltungskooperation als Regelungsersatz Im demokratischen Rechtsstaat ist die Macht bewußt aufgeteilt. Dies trifft nicht nur für die klassische Dreiteilung der Staatsgewalt zu, sondern erlangt Wirksam- keit auch für die arbeitsteilige Organisation staatlicher Verwaltung“. Die Bedeu- tung der arbeitsteiligen Organisation staatlicher Verwaltung für die rechtsstaatli- che Erwartbarkeit und Kontrollierbarkeit staatlichen Handelns rückte erst dann deutlich ins Blickfeld, als die Verwaltungsaufgaben qualitativ und quantitativ so zunahmen, daß sie nur noch EDV-unterstützt bewältigt werden konnten*’. Damit eröffneten sich jedoch Möglichkeiten, die bewährten kompetenz- und zuständig- keitsmäßigen Differenzierungen zu überwinden. Da gesetzliche Regelungen meist fehlten, so z.B. bei den Online-Anschlüssen der Sicherheitsbehörden an das Ausländerzentralregister, das Kraftfahrbundesamt, Einwohnermelde- und Straßenverkehrsamtsdateien‘®, wird unter dem Deckman- tel der Effizienz das Problem kooperativ gelöst. Dabei erzielt eine Seite einen Vor- teil durch schnelle und umfassende Information und die anderen Seite durch Ein- sparung von Personal. Hier setzt die Datenschutzdiskussion kritisch an, wenn sie um der Freiheit willen verlangt, daß eine Verwaltungseinheit nur zu den Informationen über einen Bür- ger Zugang hat, die für die Verfolgung des gerade ihr aufgetragenen Zwecks tat- sächlich unerläßlich sind® (‚‚informationelle Gewaltenteilung‘‘). Dieser Auffassung ist zuzustimmen, denn Verwaltungskooperation darf nicht da- zu führen, daß die moderne Technik der Informationsverarbeitung durch Band- abgleich, Gegenlauf oder Online-Anschluß ohne gesetzliche Grundlage dort Ein- zug hält, wo jeder Schritt der Verarbeitung personenbezogener Daten eine Bela- stung für den Betroffenen und damit einen Eingriff darstellt . Rechtssicherheit kann jedoch nur die mit klarer Aufgaben- und Befugniszuwei- sung ausgestattete Rechtsnorm schaffen, die Kooperation ist auf den Eingriff ge- richtet untauglich. 46 Schlink, die Amtshilfe, S. 11; 3. TB des BfD, S. 45. 47 Eberle, Organisation der automatischen Datenverarbeitung in der öffentlichen Verwal- tung, S. 116 f.; Podlech, Datenschutz im Bereich der öffentlichen Verwaltung, S. 39f. 48 Siehe dazu Boge, Thesen zur Funktion und Bedeutung der Datenverarbeitung bei der Polizei, BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 30 und Julich, Informationsverbund Ordnungs- behörden — Polizei, BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 149ff. 49 3. TB des BfD, S. 45f.; Schlink, Die Amtshilfe, S. 29. 50 Denninger, ZRP, 1981, 232; Goebel, Amtshilfe durch Informationshilfe, S. 60ff.; Schoreit, ZRP 1981, 75; Evers, ZRP 1980, 110f.; Gusy DÖV, 1980, 432; Riegel, Daten- schutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 19; BVerfG in EuGRZ 1983, 577 a.A. Wessel, Verfassungs- und verfahrensrechtliche Probleme ‘ der Amtshilfe im Bundesstaat, Frankfurt/M. etc. 1983, S. 120. 58 Nicht die Verwaltung sondern der Gesetzgeber hat das Maß staatlicher Datenver- arbeitung festzulegen. Verwaltungskooperation darf nicht zum Regelungsersatz ausgebaut werden?!. HI. Grenzüberschreitende Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden Grenzen sind heute weder für Touristen noch für Straftäter ernsthafte Hindernis- se. Diesen veränderten Bedingungen haben die Sicherheitsbehörden sich anzupas- sen‘®. Zum Teil wird dem internationalen Informationsaustausch in innerstaatli- chen Regelungen Rechnung getragen, zum anderen Teil hat er sich außerhalb in- nerstaatlicher und internationaler Normen entwickelt. Innerstaatlich läßt $ 35 BZRG Auskünfte an ausländische Behörden im Rahmen geltender Abkommen oder auf Anordnung des Bundesministers der Justiz zu. Für die zwischenstaatliche Rechts- und Amtshilfe in Steuersachen einschließlich der Informationshilfe verweist $ 117 AO auf innerstaatlich anwendbare völkerrecht- liche Vereinbarungen. Nach 8 117 Abs. V AO können derartige völkerrechtliche Vereinbarungen für zwischenstaatliche Rechts- und Amtshilfe auf dem Gebiet des Zollwesens mit Zustimmung des Bundesrates in Kraft gesetzt werden. Vorausset- zung dazu ist die Einhaltung des für das Steuerrecht festgelegten Rahmens. Soweit $ 1 Abs. IL_und $ 10 BKAG dem Bundeskriminalamt die Aufgabe des nationalen Zentralbüros von INTERPOL zuweist, hat es beim Dienstverkehr mit ausländi- schen Polizei- und Justizbehörden die Richtlinien über den Verkehr mit dem Aus- land in Strafsachen und die Polizeidienstvorschrift 384.1 zu beachten. Hinsicht- lich der Geheimdienste sind innerstaatliche Regelungen nicht ersichtlich. Dennoch besteht zwischen den Geheimdiensten ein grenzüberschreitender Datenaustausch. Da die Grenze des Ermittel- und Darstellbaren jedoch durch Geheimschutzvor- schriften bestimmt wird, bleiben die Wege weitgehend ungeklärt**. Gemeinschaftsrechtliche Regelungen sind wegen der fehlenden Kompetenz der Gemeinschaftsbehörden für Straf- und Gefahrenabwehrrecht nur für das Steuer- und Zollrecht in Kraft°. 51 Siehe Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 6, der ebenfalls klare Aufgaben- und Befugniszuweisungen verlangt; derselbe: Polizei und Ordnungsrecht, S. 186; dies ist auch dem Volkszählungsurteil 1983 des BVerfG — BVerfG in EuGRZ 1983, 577 — zu entnehmen, denn dort wird bestimmt, daß personenbezogene Datenver- arbeitung jeweils einer verfassungsmäßigen gesetzlichen Grundlage bedarf. 52 5. TB des BfD, S. 91; Riegel, Internationale Bekämpfung von Straftaten und Daten- schutz, JZ 1982, 312. 53 Eingehend dazu Runge, Der Informationsaustausch als zwischenstaatliche Rechts- und Amtshilfe in Steuersachen, RIW/AWD 1979, S. 73ff.; Riegel, Grenzüberschreitende Datenübermittlung und Datenschutz im Sicherheitsbereich, BayVBl. 1980, 65 54 Vgl. Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 55. 55 Siehe Richtlinie des Rates vom 19. 12. 1975 über gegenseitige Amtshilfe zwischen den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten im Bereich der direkten Steuern, ABl. 1977 Nr. L 336/15. 59 An völkerrechtlichen Regelungen oder Bestrebungen für den Bereich der Sicher- heitsbehörden sind einmal das Europäische Übereinkommen vom 24. 4, 1959 über die Rechtshilfe in Strafsachen*, die Europäischen Übereinkommen vom 30. 11. 1964 über die Ahndung von Zuwiderhandlungen im Straßenverkehr, vom 30. 11. 1964 über die Überwachung verurteilter oder bedingt entlassener Personen und vom 28. 5. 1970 über die internationale Geltung von Strafurteilen zu nennen?. Soweit durch internationale Organisationen bisher Initiativen ergriffen wurden, so z.B. durch die Europäische Gemeinschaft und den Europarat, erfolgte in der Bun- desrepublik Deutschland, bis auf das Abkommen über Rechtshilfe in Strafsachen, keine Ratifizierung dieser Übereinkommen®®. Wichtig für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Sicher- heitsbehörden sind die Statuten über die internationale Kriminalpolizeiliche Orga- nisation — /INTERPOL —. Danach verpflichten sich die Mitgliedsstaaten zur ge- genseitigen Unterstützung und zur Schaffung von Einrichtungen zur Verbrechens- verhütung. In Verfolgung dieser Ziele ist ein reger Nachrichten- und Datenaus- tausch an der Tagesordnung. Beschränkt auf die Mitgliedsstaaten der Europäischen Gemeinschaft ist die von den EG-Innenministern angestrebte Verbesserung der gemeinsamen Verbrechens- bekämpfung. Sie soll im Kern über den Daten- und Informationsaustausch IN- TERPOL erheblich hinausgehen. Bilateral verpflichtet das deutsch-französische Abkommen vom 3. 2. 1977 die Po- lizeibehörden im Grenzbereich zu umfassendem Informationsaustausch®. Die Probleme der Datenübermittlung an ausländische Sicherheitsbehörden und umge- kehrt liegen da, wo kein dem BDSG vergleichbarer Standard an Datenschutz besteht®'. Dadurch ist die Sicherung der schutzwürdigen Belange des Betroffenen nur schwer, eingeschränkt oder überhaupt nicht zu erreichen. Beachtenswert ist in diesem Zusammenhang die Entschließung des Europäischen Parlaments vom 9. 3. 1982 zum Datenschutz®, Darin hält das Parlament ‚,eine re- gelmäßige Überprüfung der Anwendung von Datenverarbeitung und Übertra- 56 BGBlI. 1964 II S. 1386; Bekanntmachung des Inkrafttretens 8. 11 1976 BGBl. 11. S. 1799. 57 Die letzgenannten Übereinkommen sind von der Bundesrepublik Deutschland noch nicht ratifiziert. 58 Siehe Ordemann, Grenzüberschreitender Datentransport — Internationale Daten- schutzübereinkommen, ÖVD 1977, 3ff.; Riegel, BayVBl. 1980, 65. 59 Siehe die eingehende Darstellung bei Wiesel, Arbeitstagung Datenverarbeitung 1981, S. 254ff. BGBl. 1978 II S. 1402; siehe auch Riegel, BayVBl. 1980, 66. 61 1. TB des BfD in ‚,Zur Sache‘‘ 2/79, S. 171 ff.; Riegel, JZ 1982, 312; Merk. INTER- POL und Bundeskriminalamt — unkontrollierbare Datenbanken? BayVBl. 1980, 679; Riegel, BayVBl. 1980, 68. 62 Siehe EuGRZ 1982, 139. gungstechniken auf Gemeinschaftsebene für erforderlich‘‘. Bleibt abzuwarten, ob die Entschließung die Europäische Gemeinschaft veranlaßt, eine Gemeinschafts- richtlinie zu erlassen. Die derzeitige Situation grenzüberschreitender Zusammenarbeit mit ihren unkon- trollierten Informationsflüssen ist unbefriedigend®. 1. INTERPOL — Internationale Kriminalpolizeiliche Organisation — Den Statuten der INTERPOL nach sind ihre Ziele, eine möglichst umfassende ge- genseitige Unterstützung aller Kriminalpolizeibehörden im Rahmen der in den ein- zelnen Ländern geltenden Gesetze und im Geiste der Erklärung der Menschen- rechte sicherzustellen und weiterzuentwickeln sowie alle Einrichtungen, die zur Verhütung und Bekämpfung der gemeinen Straftaten beitragen können, zu schaf- fen und auszubauen®, Nach $ 1 Abs. II BKAG ist das Bundeskriminalamt zugleich Nationales Zentral- büro der Internationalen Kriminalpolizeilichen Organisation — INTERPOL — für die Bundesrepublik Deutschland. Die zunehmende Mobilität der Straftäter in Verbindung mit der Liberalisierung des grenzüberschreitendenden Verkehrs und des Abbaus der Paßkontrollen an den Grenzen im Bereich der Europäischen Gemeinschaft hat die Fahndung zu ei- ner internationalen Aufgabe gemacht. Geschwindigkeit ist dabei ein wesentlicher Erfolgsfaktor. Nur die elektronische Datenverarbeitung kann heute die Informa- tions- und Kommunikationsbasis schaffen, um Fahndungen international wirk- sam werden zu lassen®°. Zur Intensivierung der sicherheitsbehördlichen grenzüberschreitenden Zusam- menarbeit auf dem Gebiet des Terrorismus, Radikalismus, Extremismus und Ge- walt haben die Innenminister der Europäischen Gemeinschaft eine Zusammenar- beitsvereinbarung getroffen — TREVI® —. Diese Vereinbarung soll sicherstellen, daß — Informationen über durchgeführte Observationen und Fahndungen, — grenzüberschreitende Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden, — Austausch erkennungsdienstlicher Unterlagen reibungslos funktioniert. 63 Merk, BayVBl. 1980, 676 ff.; Riegel, BayVBl. 1980, 65 ff.; Daum, INTERPOL — öf- fentliche Gewalt ohne Kontrolle, JZ 1980, 798. Siehe Art. 2 der IKPO-Statuten; Riegel, JZ 1982, 312; Merk, BayVBl. 1980, 676. 65 So auch Wiesel, Arbeitstagung Datenverarbeitung 1981, S. 254. Das von Riegel, JZ 1982, 313 angeführte Projekt FIR — Fichier Informatise des Recher- ches — hat keine Aussicht auf Realisierung, siehe dazu auch die Ausführungen von Boge, BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 31. 61 On-Line — Zugriff des Auslands auf INPOL-KFZ-Fahndungsdaten — realisiert — LONDON STOCKH OLM Z Z I_ pa manl —— _ —— SI DEN HAAG IL — Z TI —_ —— ! I=— II IEN OE LUXEMBURG ä DIMITROVGRAD D_ _ E=Z E abhanden gekommene Kraftfahr zeuge PARIS ROM BELGRAD _ =—Z, — F3 1 { FzZ= OE COA —— 74 In Ausführung der TREVI-Vereinbarungen hat die Innenministerkonferenz der Bundesrepublik Deutschland am 24. 11. 1978 den Anschluß ausländischer Polizei- dienststellen des europäischen INTERPOL-Bereichs an die automatische Abfrage des INPOL-Sachfahndungsbestandes genehmigt® Der Zugriff vollzieht sich einmal über Datensichtstationen, so z. B. durch Italien Belgien und Spanien oder über Telex. Zur Zeit sind neun INTERPOL-Staaten mit insgesamt zehn Telex-Berechtigungen in der Lage, rund-um-die-Uhr automatisch auf den festgelegten Sachfahndungsbestand zuzugreifen Zur Intensivierung der internationalen Fahndung nach Kraftfahrzeugen werden periodisch oder aperiodisch Datenbestände zum Abgleich zur Verfügung gestellt So wird alle drei Monate dem nationalen Zentralbüro der USA der INPOL-Kfz- Bestand zur Verfügung gestellt. Schweden gleicht den eigenen Kfz-Bestand mit dem Kfz-Bestand des Kraftfahrbundesamtes und den Fahndungsbestand INPOL mit dem eigenen Zulassungsbestand ab 67 Wiesel, Arbeitstagung Datenverarbeitung 1981, S. 262 62 Mit einigen Ländern bestehen Vereinbarungen der Fahndung durch Bestandsüber- nahme bzw. -übergabe. Die Daten werden dabei in das eigene nationale System übernommen und stehen damit auch den an die zentrale DVA angeschlossenen Dienststellen zur Verfügung. Sofern eine automatische Weiterverarbeitung der Fahndungsdaten nicht vorgese- hen ist, werden den nationalen Büros der INTERPOL auf Wunsch EDV-Listen- ausdrucke zur Verfügung gestellt. So erhält INTERPOL Den Haag monatlich EDV-Listen über Waffen und INTERPOL Damaskus und Amman vierteljährlich EDV-Listen über gestohlene Kraftfahrzeuge®. Soweit diese technische Abwicklung reibungslos funktioniert, darf dies über die rechtlichen Probleme nicht hinwegtäuschen. Für das BKA als Nationalem Zentral- büro im Verhältnis zu anderen Nationalbüros und dem Generalsekretariat gelten die innerstaatlichen Rechtsvorschriften und völkerrechtlichen Verträge®, Da das Generalsekretariat von INTERPOL sich für seine Tätigkeit bisher allein auf seine Statuten, denen keine völkerrechtliche Verbindlichkeit zukommt, stützt, besteht ein datenschutzrechtliches Defizit. Die Generalversammlung von INTER- POL hat am 11. 10. 1982 eine Ergänzung der Statuten, mit dem Ziel der Lösung der datenschutzrechtlichen Probleme, beschlossen. Danach träte eine Reihe von Regelungen über die informationellen Beziehungen der INTERPOL-Mitglieder und dem Generalsekretariat in Kraft. Dies wäre eine beachtliche Verbesserung gegenüber dem derzeitigen Zustand”®. Aus dem tatsächlichen Zustand ergeben sich derzeit ernste verfassungsrechtliche Bedenken. Für die Statuten von INTERPOL besteht kein Ratifizierungsgesetz im Sinne des Art. 59 Abs. IIS. 1 GG. Ein derartiges Gesetz ist aber erforderlich, wenn ein völ- kerrechtlicher Vertrag sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung bezieht. Ein völkerrechtlicher Vertrag bezieht sich dann auf Gegenstände der Bundesgesetzge- bung, wenn die in dem Vertrag geregelte Materie Vereinbarungen enthiält, die ei- ner gesetzlichen Regelung bedürfen!. Da die INTERPOL-Statuten eine Materie regeln, die nach innerstaatlichem Recht gemäß Art. 73 Nr. 10 GG zur ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bun- 68 Wiesel, Arbeitstagung Datenverarbeitung 1981, S. 266; Boge, BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 30. 69 Ordemann-Schomerus, Bundesdatenschutzgesetz mit Erläuterungen, 3. Aufl. München 1982, Anm. 3 zu $ 11; Simitis u. a. BDSG-Kommentar, Rdn. 35 zu $ 11; Riegel, Daten- schutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 56; 5. TB des BfD, S. 91. 70 Siehe 5. TB des BfD, S. 92, der eine umfassende Wertung der rechtlichen Probleme grenzüberschreitender Datenübermittlung enthält; Wiesel, Arbeitstagung Datenverar- beitung 1981, S. 269; Riegel, JZ 1982, 313. 71 Elfried Härle, Die völkerrechtlichen Verwaltungsabkommen der Bundesrepublik, Jahr- buch für internationales öffentliches Recht, Bd. 12, 1965, S. 108. 63 des gehört, ist zu prüfen, ob sich daraus die Notwendigkeit einer Regelung gemäß Art. 59 Abs. II S. 1 GG ergibt. Nach Auffassung des BVerfG”? sind alle Angelegenheiten durch förmlichen Ver- trag im Sinne von Art. 59 Abs. II S. 1 GG zu regeln und zu ratifizieren, die ein förmliches Gesetz zur Erfüllung der völkerrechtlichen Verpflichtungen erfor- dern’?. Mit der Bestimmung des Bundeskriminalamtes zum nationalen Zentralbü- ro von INTERPOL durch $ 1 Abs. II BKAG hat der Gesetzgeber die Notwendig- keit eines förmlichen Bundesgesetzes anerkannt. Für die Errichtung von INTER- POL ist demnach Art. 59 Abs. II S. 1 GG einschlägig. Somit kann die Auffas- sung, daß es sich bei dem Beitritt zu den Statuten von INTERPOL um ein Art. 59 Abs. II S. 2 GG unterfallendes Verwaltungsabkommen handelt, nicht durchgrei- fen Die Beteiligung der Exekutive an der Gründung von INTERPORL stellt sich somit als gegen Art. 59 Abs. II S. 1 GG verstoßende Kompetenzüberschreitung dar”*. Weitere Bedenken ergeben sich aus dem Rechtsstaatsprinzip. Die Datendichte und Quantität der dem Bundeskrimalamt zur Verfügung stehen- den Daten sind geeignet, in die Rechte der betroffenen Bürger einzugreifen. Die Frage, wie der grenzüberschreitende Informationsaustausch abzuwickeln ist, be- kommt deshalb eine Qualität, die bei Gründung von INTERPOL,nicht abzusehen war. Das Problem wird besonders deutlich, wenn man die Mitglieder von INTER- POL in den Informationsaustausch einbezieht, denen rechtsstaatliche Ansätze fremd sind’°. Wegen des normativen Regelungsdefizits verstößt ein derartiger In- formationsfluß gegen das Rechtsstaatsgebot. Dies ergibt sich auch aus dem Grundsatz des Gesetzesvorbehalts, der bezogen auf die INTERPOL-Statuten nicht beachtet wird. Die Verquickung von nationaler staatlicher Behörde und Organ einer internatio- nalen Organisation führt mangels normativer Regelung zu einer nicht mehr über- schaubaren Organisationsstruktur. Sie läßt weder die Trennung nationaler und in- ternationaler Aufgaben noch die Kontrolle durch das Parlament zu”®. Für den Rechtsschutz bedeutet dies, daß dem BKA als nationalem Zentralbüro nach $ 50 ZPO die Parteifähigkeit fehlt und der Bürger auf Grund der diffusen Organisationsverhältnisse faktisch rechtlos gestellt wird”’’. Auch aus datenschutzrechtlicher Sicht ergeben sich Bedenken. 72 BVerfGE 1, 388. 73 So auch Daum, JZ 1980, 799; Merk, BayVBl. 1980, 678. 74 Härle, a.a.0O. S. 108; Merk, BayVl_31. 1980, 678; Daum, JZ 1980, 799. 75 Merk, BayVBl. 1980, 678. 76 Merk, a.a.0O. S. 678. 77 Daum, JZ 1980, 800. 64 Für die Übermittlung von Daten an eine ‚„,sonstige Stelle‘‘ außerhalb des Gel- tungsbereichs des BDSG ist $ 11 einschlägig. Das Verhältnis Bundeskriminalamt — Interpolzentrale wird von $ 11 Abs. II BDSG berührt. Danach findet für Übermittlungen an Behörden und sonstige Stellen außerhalb des Geltungsbereichs des BDSG sowie an über- und zwischenstaatliche Stellen Satz 1 nach Maßgabe der für diese Übermittlung geltenden Gesetze und Vereinbarungen Anwendung. Es ist daher zu untersuchen, wie das INTERPOL-Statut einzuordnen ist. Auszugehen ist davon, daß sowohl völkerrechtliche Verträge im Sinne des Art. 59 Abs. IIS. 1 GG als auch Verwaltungsabkommen nach Art. 59 Abs. 115. 2 GG der Formulierung ‚,Gesetze und Vereinbarungen‘‘, unterzuordnen sind. Herzulei- ten ist dies daraus, daß völkerrrechtliche Verträge nach Art. 59 GG erst inner- staatliche Wirkung nach Zustimmung der gesetzgebenden Körperschaften in Form eines Bundesgesetzes erlangen. Liegt ein derartiges Gesetz vor, findet $ 11 S5. 3 BDSG Anwendung. Stuft man das INTERPOL-Statut jedoch als Verwaltungsabkommen ” ein, so er- geben sich trotz gewisser Einstufungsbedenken”” Anhaltspunkte dafür, daß die Statuten als Vereinbarungen im Sinne des $ 11 S. 3 BDSG anzusehen sind. Denn wenn der Gesetzgeber den Terminus ‚, Vereinbarungen‘‘ in das Gesetz aufnimmt, so können damit nur Regelungen im Sinne des Art. 59 Abs. II S. 2 GG gemeint sein, weil sonst der Begriff ‚, Vereinbarungen‘‘ in $ 11 S. 3 BDSG neben dem Be- griff ‚,Gesetz‘‘ überflüssig wäre®. Somit kann trotz der Bedenken hinsichtlich des Zustandekommens der INTER- POL-Statuten vom Zustandekommen einer Vereinbarung im Sinne von $ 11 5. 3 BDSG ausgegangen werden. Der INTERPOL-Informationsaustausch unterliegt dem $ 11 S. 1 BDSG demnach nur nach Maßgabe der Statuten. Diesem Ergebnis wird entgegnet, daß $ 11 S. 1 BDSG auch dann gelte, wenn Ver- einbarungen im Sinne von $ 11 S. 3 BDSG abweichende Regelungen treffen®!. So- weit zur Begründung auf den Wortlautvergleich zwischen $ 11 und $ 45 BDSG zu- rückgegriffen wird, vermag dies nicht zu überzeugen. Es wird nämlich verkannt, daß sich beide Formulierungen begrifflich nicht unterscheiden, sondern überein- stimmend die Subsidiarität der in Bezug genommenen Normen anordnen®?. Nach einer weiteren Meinung® wird zwar die Subsidiarität des 8 11 S. 1 BDSG ge- genüber Vereinbarungen im Sinne des $ 11 S. 3 BDSG anerkannt, gleichwohl wird 78 Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Rdnr. 37 zu Art. 59; Daum JZ 1980, 800. 79 Merk, BayVBl. 1980, 679. 80 Merk, a.a.O. S. 679. 81 Riegel, BayVBl. 1980, 67, der Ordemann/Schomerus Anm. 3 zu $ 11 Wertungen ent- nimmt, die nicht vorhanden sind; Simitis u. a. Rdnr. 35 zu $ 11; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 56. 82 Merk, BayVBl. 1980, 679. 83 Weigert, Replik zu Riegel, Grenzüberschreitende Datenübermittlung und Datenschutz im Sicherheitsbereich, BayVBl. 1980, 69. 65 die Vorrangigkeit der Vereinbarungen nach Art. 59 Abs. II S. 2 GG gegenüber 8 11 S. 1 BDSG verneint. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden, weil sie den Begriff ‚, Vereinbarungen‘‘ im Sinne von $ 11 S. 3 BDSG verkennt. Mit der Wortwahl ‚,‚Gesetze und Vereinbarungen‘‘ hat der Gesetzgeber zum Aus- druck gebracht, daß es sein Wille war, $ 11 S. 3 BDSG den Vorrang vor $ 115. 1 BDSG einzuräumen®., Als Ergebnis kann daher festgestellt werden, daß die INTERPOL-Statuten als Vereinbarungen im Sinne des $ 11 S. 3 BDSG dem $ 11 S. 1 BDSG vorgehen. Bedenken gegen die Informationsübermittlung im Rahmen der INTERPOL- Statuten ergeben sich jedoch daraus, daß ein effektiver Rechtsschutz gegen derar- tige Eingriffe nicht gegeben ist®, Diese Bedenken beziehen sich auf die Aus- kunftsrechte nach $ 13 Abs. II in Verbindung mit $ 12 Abs. II Nr. 1 BDSG als auch auf die Kontrollrechte des Bundesbeauftragten für den Datenschutz nach $& 19 BDSG. Da eine Lösung dieser Probleme zur Zeit nicht in Sicht ist, muß der Gesetzgeber sicherstellen, daß personenbezogene Daten des Bundeskriminalamtes im Falle der Übermittlung im Rahmen von INTERPOL einem Mißbrauch durch ausländische Behörden entzogen werde n®®, Eine Besserung der derzeitigen Situation könnte durch Rückgriff auf allgemeine Regeln des Völkerrechts®?’ erreicht werden. Mit einem solchen Rückgriff wäre der Übergang von der unkontrollierten zur vorgeprüften und Beschränkungen unter- liegenden Verwertung übermittelter Daten möglich. Dies hätte zur Folge, daß auf Grund der Spezialität die Interessen des ersuchten Staates hinsichtlich der nationalen Datenschutznormen gewahrt würden. Durch die Gewährung von Informationshilfe wird zwar die hoheitliche Betätigung eines anderen Staates ermöglicht, andererseits können Spezialitätsklauseln jedoch Um- fang und Befugnisse des ersuchenden Staates beschränken®. Die so geschaffene Möglichkeit, Einfluß auf die Verwendung übermittelter personenbezogener Daten zu gewinnen, stellt eine deutliche Verbesserung gegenüber dem Istzustand dar. Sie sollte realisiert werden. 84 Auernhammer, BDSG Taschenkommentar, Rdnr. 11 zu $ 11; Ordemann/Schomerus, BDSG, Anm. 3 zu $ 11; Merk, BayVBl. 1980, 681. 85 Daum, JZ 1980, 800. 86 Merk, BayVBl. 1980, 681; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 57; der- selbe: BayVBl. 1980, 65 ff. mit Lösungsvorschlägen; Daum, JZ 1980, 800. 87 Hier den international-strafrechtlichen Grundsatz der Spezialität $ 6 DAG und $ 11 IRG; siehe auch BGHSt 15, 126. 88 Grützner/Pötz, Kommentar zum Gesetz über die Internationale Rechtshilfe in Strafsa- chen — IRG — 2. Aufl., Loseblattsammlung, Stand Sept. 1983 Anm. 2 zu $ 11; siehe auch Uhlig/Schomburg, Gesetz über die Internationale Rechtshilfe in Strafsachen mit Erläuterungen, München 1983 Anm. 4 zu $ 11. 2. Die „„‚Fütterung‘‘ von NADIS und der BND-Dateien durch befreundete Dienste Beurteilungen und Analysen der Nachrichtendienste sind so gut wie ihre erlangten Informationen. Dies trifft gleichermaßen für Inlands- wie für Auslandsinforma- tionen zu. Daher ist es nicht verwunderlich, daß Nachrichtendienste mit gleicher Interessenlage Informationen austauschen. Im Inland ist daher eine informatio- nelle Zusammenarbeit des Verfassungsschutzes mit den Nachrichtendiensten der Stationierungsstreitkräfte, der NATO-Staaten und dem westlichen Block zuge- neigten Staaten an der Tagesordnung. Es besteht kein Zweifel, daß über diese Zu- sammenarbeit erlangte, verfassungsschutzrelevante Informationen Eingang in das nachrichtendienstliche Informationssystem NADIS finden®?, Einmal in das System eingestellt, können diese Daten durch Informationstausch mit anderen Behörden erhebliche Nachteile für den Betroffenen verursachen®. Problematisch ist dies vor allem, weil diese Informationen keinem inländischen Hoheitsträger zuordbar sind und deshalb Ansprüche nach Art. 34 GG, $ 839 BGB leerlaufen könnten. Problematisch ist aber auch, daß die Übermittlung derartiger personenbezogener Informationen eine Belastung des Betroffenen und damit ei- nen Eingriff in grundrechtlich geschützte Positionen darstellt?'. Auf den Standpunkt, daß die Zusammenarbeit auf informationellem Gebiet sich ım Innenbereich vollziehe, kann der Verfassungsschutz sich nicht zurückziehen, weil die befreundeten Dienste nicht dem staatlichen Innenbereich der Bundesrepu- blik zuzurechnen sind. Es muß daher davon ausgegangen werden, daß die Zusam- menarbeit sich im Eingriffsbereich abspielt, dann ist sie aber ohne spezialgesetz- liche Grundlage unzulässig. Für die Einstellung von Daten befreundeter Dienste in die Dateien des BND ergibt sich keine andere Beurteilung. Der BND wird ebenso wie die anderen Sicherheits- behörden zu beachten haben, daß für seine personenbezogene Datenverarbeitung die innerstaatlichen Rechtsvorschriften und völkerrechtlichen Verträge auch dann gelten, wenn die Informationen von anderen Geheimdiensten stammen®?. Das Speichern der von befreundeten Diensten erlangten Informationen in NADIS und den BND-Dateien kann demnach nur unter Beachtung des $ 9 BDSG zulässig sein®. 89 Wolter, DVR 1978, 302 ff. 90 3. TB des BfD, S. 46. 91 Denninger, ZRP 1981, 232; Goebel, Amtshilfe durch Informationshilfe, S. 60 ff.; Gusy, DÖV 1980, 432; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden S. 19; Bull, DÖOV 1979, 691 ff. 92 Schlink, Die Amtshilfe, S. 291; siehe insoweit auch die vom Bundesinnenminister in Auftrag gegebenen Gutachten von Denninger, Evers, Kirchhof, Martens, von Münch und Obermeier — Gutachten —. 93 Dies ist dem Rechtsgedanken des $ 11 BDSG zu entnehmen; siehe Ordemann- Schomerus, Rdnr. 3 zu 8 11 und Simitis u.a. Rdnr. 35 zu $ 11. 94 Gusy, DVR 1982, 259. 67 3. Ergänzung von INZOLL durch fremde Steuer- und Zollbehörden Als innerstaatliche Norm regelt $ 117 AO die grenzüberschreitende Rechts- und Amtshilfe in Steuersachen. Wie in $ 11 BDSG verweist $ 117 AO auf innerstaat- lich anwendbare, völkerrechtliche Vereinbarungen und regelt in Abs. III den Rah- men der Rechts- und Amtshilfe einschließlich der Informationsübermittlung . $ 117 AO enthält gleichzeitig eine Ermächtigung, in Rechtsverordnungen mit Zu- stimmung des Bundesrates völkerrechtliche Vereinbarungen für zwischenstaat- liche Informationshilfe auf dem Gebiet des Zollwesens zu erlassen. Als gemeinschaftsrechtliche Regelung erlangt die ‚,Richtlinie des Rates vom 19. 12. 1977 über die gegenseitige Amtshilfe zwischen den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten im Bereich der direkten Steuern‘‘*® datenschutzrechtliche Bedeu- tung. Nach dieser Richtlinie verpflichtet sich die zuständige Behörde, alle Aus- künfte zu erteilen, die für die Steuerfestsetzung ‚,geeignet‘‘ sein können. Die Aus- künfte sind entweder auf Einzelersuchen oder in wiederkehrenden Fällen automa- tisch zu erteilen”. Dadurch fließen den Zoll- und Steuerbehörden eine Fülle von Informationen zu, die zum Teil Eingang in das Informationssystem INZOLL fin- den Die Grenze des Informationstransfers wird innerstaatlich von $ 30 AO und $ 117 Abs. V AO gezogen. Auf Gemeinschaftsebene wird die Zulässigkeit durch Art. 7 Abs. I der Amtshilferichtlinie bestimmt. Da die völkerrechtlichen Vereinbarungen im Sinn des 8 117 AO und Art. 59 Abs. IIS. 2 GG, soweit sie abweichende Rege- lungen treffen, dem $ 11 S. 1 BDSG vorgehen, bleibt bei der Ergänzung des Sy- stems INZOLL ein datenschutzrechtliches Defizit dadurch zurück, daß die einge- stellten Informationen rechtlich weder überprüfbar noch nachvollziehbar sind®S. Somit bleibt auch die Garantie des Art. 19 Abs. IV GG auf der Strecke. IV. Datenaustausch INPOL/DISPOL zu NADIS und umgekehrt Sicherheitssysteme wie INPOL/DISPOL und NADIS können im Zuge des Aus- baus der Informationsautomation zu einem vollendeten Sicherheitssystem ausge- baut werden. Dabei darf nicht verkannt werden, daß diese Systeme andererseits ein perfektes Überwachungssystem, das zum Sicherheitsrisiko für den Bürger und die Verfassung werden kann, zulassen”. 95 Eingehend dazu Runge, RIW/AWD 1979, S. 73ff. 96 ABl. 1977 Nr. L 336/15. 97 Riegel, BayVBl. 1980, 66. 98 Merk, BayVBl. 1980, 680; im Prinzip ebenso Daum, JZ 1980, 798; Riegel, BayVBl. 1980, 66. 99 Steinmüller, Kursbuch Nr. 56, S. 174. 68 Den Informationshunger der Sicherheitsbehörden bestimmen drei Problemkreise. Einmal die Notwendigkeit der präventiven Verbrechensbekämpfung. Zum ande- ren die Notwendigkeit der Terrorismusbekämpfung und zum dritten die von der besonderen Lage der Bundesrepublik Deutschland bestimmte dringliche und er- schwerte Spionageabwehr!®, Ausgehend von diesen Aufgaben ist das Sammeln von Informationen erklärlich und notwendig. Schwierigkeiten entstehen da, wo nötige und unnötige Informa- tionen unterschieden werden müssen. Da die Polizei nach $ 8 der Zusammenarbeitsrichtlinien!®! verpflichtet ist, den Nachrichtendiensten Hinweise, Wahrnehmungen und Erkenntnisse über Bestre- bungen und Tätigkeiten im Sinne des $ 3 Abs. I VerfSchG mitzuteilen, findet zwi- schen Polizei und Verfassungsschutz ein reger Informationsaustausch statt. Im Zuge des Aufbaus der genannten Informationssysteme wurden, es gab noch kein Datenschutzgesetz, zur Vereinfachung der Informationsübermittlung gegen- seitig Abfrageberechtigungen zugestanden. So konnte das BfV unmittelbar auf den INPOL-Bestand Fahndung einschließlich der Polizeilichen Beobachtung 102 zugreifen . Andererseits hatte das Bundeskriminalamt unmittelbaren Zugang zu NADIS. Da NADIS aber praktisch nur ein Aktenhinweissystem ist, war die prak- tische Wirkung für den Informationstausch gering 103_ Für den Informationstransfer liegen in aller Regel die Voraussetzungen der Amts- hilfe nicht vor!®*, Daher geht ein derart pauschaler Austausch über die Zusam- menarbeit in Einzelfällen, wie sie von den Amtshilfebestimmungen als individuali- sierte Ausnahmen von den behördlichen Aufgaben und Organisationsdifferenzie- rung vorgesehen sind, weit hinaus. Der Schutz betroffener Bürger, wie er $ 5 Abs. II, II VWVfG zu entnehmen ist, würde bei einem solchen Informations- transfer vollständig unterlaufen. Daher können die $$ 4ff. VwVfG nicht als recht- liche Grundlage für Informationsspeicherung und -transfer durch NADIS und DISPOL/INPOL angesehen werden!®. Auch über die Zusammenarbeitsrichtlinien!® kann ein Datentransfer Polizei — Verfassungsschutz nicht gerechtfertigt werden, denn Amtshilfe kann nicht über 100 Podlech, Das umfassendste Mittel staatlicher Herrschaft, Datenschutz, Schriftenreihe der Bundeszentrale für politische Bildung, Bd. 149, S. 23. 101 Vgl. Zusammenarbeitsrichtlinien vom 23. 7. 1973, veröffentlicht in Frankfurter Rund- schau vom 7. 11. 1979, S. 5. 102 siehe 1. Dateienbericht des BMI vom 25. 4. 1979, S. 5b. 103 1. TB des BfD in ‚,Zur Sache‘‘ 2/79, S. 72; 2. Dateienbericht des BMI vom 19. 3. 1980, S. 25. 104 Schlink, Die Amtshilfe, S. 278; eingehend Gusy, DVR 1982, 257° 105 Ebenso Denninger, ZRP 1981, 233 ff.; Gusy, DVR 1982, 257; Schlink, Die Amtshilfe, S. 278; W. Schmidt, ZRP 1979, 188 ff. 106 Zusammenarbeitsrichtslinien vom 23. 7. 1973, veröffentlicht in Frankfurter Rund- schau vom 7. 11. 1979, S. 5. 69 Dienstvorschriften zur regelmäßigen Zusammenarbeit ausgeweitet werden!”, Für die Weitergabe personenbezogener Informationen bedarf es stets einer gesetz- lichen Eingriffsermächtigung 108_ Einzelheiten der Zusammenarbeit der Nachrichtendienste mit der Polizei werden unter C. 4. dargestellt. 1. Reichen Verwaltungsvorschriften zur Steuerung aus? Da der NADIS/INPOL /DISPOL-Informationsaustausch keine Amtshilfe dar- stellt, ist zu prüfen, ob eine in Verwaltungsvorschriften festgelegte Unterrich- tungspflicht den durch die Systeme vermittelten Informationsaustausch trägt. Als Prüfungsmaßstab können hier die Zusammenarbeitsrichtlinien !® und Nr. 205 der Richtlinien für das Straf- und Bußgeldverfahren dienen. Dem steht jedoch ent- gegen, daß alle Verwaltungsvorschriften über die Zusammenarbeit von Sicher- heitsbehörden nicht gesetzesstellvertretend wirken können, sondern lediglich die Modalitäten der Zusammenarbeit regeln!!*. Da der Bürger gegen Einwirkungen der Sicherheitsbehörden durch eine dreifache rechtliche Kontrolle abgeschirmt wird, ist zu beachten: Die Aufgabenzuweisung Sie besagt, daß außerhalb des gesetzlich festgelegten Aufgabenbereichs die Be- hörde untätig zu bleiben hat. Darunter fallen auch Maßnahmen des schlichten Verwaltungshandelns. Eine Tätigkeit im Bereich einer nach gesetzlicher Zuwei- sung behördenfremden Aufgabe bedarf gesetzlicher Grundlage. Der Adressat Gesetzliche Schutzmaßnahmen über den Adressaten staatlicher Maßnahmen en- gen den behördlichen Handlungsspielraum bei Auswirkungen auf Einzelpersonen weiter ein. Die Befugnisse Die Bestimmungen über Eingriffsbefugnisse bestimmen Zweck und Mittel nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Daraus wird deutlich, daß dem staatlichen Schutzauftrag durch diesen verwal- tungsrechtlichen Aufbau der Ermächtigungsgrundlagen bereits Grenzen gesetzt 107 Lisken, NJW 1982, 1487; Denninger, ZRP 1981, 231. 108 Eine Zusammenstellung des eingriffsbejahenden Schrifttums findet sich bei Schlink, Die Amtshilfe, S. 169. 109 Siehe Fußnote 106 und Nr. 205 Richtlinien für das Straf- und Bußgeldverfahren. 110 Lisken, NJW 1982, 1487; Kirchhof, Gutachten, a.a.O. S. 8; Denninger, Gutachten, a.a.O. S. 13. 70 sind!!!, Ermächtigungsgrundlage für den Datentransfer von Polizei und Nach- richtendienst kann jedoch niemals eine Verwaltungsvorschrift sein!!?, Sie könnte im Eingriffsbereich lediglich Verfahrensdetails regeln. Als Ergebnis kann festgestellt werden, daß Datenübermittlung zwischen den Si- cCherheitsbehörden nicht durch Verwaltungsvorschriften gesteuert werden kann. Es bedarf daher jeweils einer speziellen Ermächtigungsgrundlage. Da derartige Normen nicht ersichtlich sind, gelten für die Übermittlung derartiger Daten die Vorschriften des $ 10 BDSG!!?, 2. Verstößt der Datenaustausch gegen das Trennungsgebot? NADIS und INPOL vermitteln nicht nur den Datenaustausch zwischen den Äm- tern für Verfassungsschutz bzw. dem Bundeskriminalamt und den Landeskrimi- nalämtern, sondern die Systeme stehen zudem im Schnittpunkt wechselseitiger In- 114 formationshilfe zwischen dem Verfassungsschutz und der Polize 1 ‚ Dies wird er- möglicht durch den Anschluß der Staatsschutzabteilung des Bundeskriminalamtes an NADIS und des Bundesamtes für Verfassungsschutz an PIOS/INPOL !>, Es ist umstritten, ob diese informationelle Verknüpfung nachrichtendienstlicher und polizeilicher Dateien mit dem verfassungsrechtlichen und einfachgesetzlichen Trennungsgebot in Einklang zu bringen ist!!®, Die Bedenken gehen zurück auf den ‚,Polizeibrief‘‘ der Alliierten Militärgouver- neure vom 14. 4. 1949. In diesem ‚,Polizeibrief‘‘ wird der Bundesregierung gestat- tet, eine Stelle zur Sammlung von Informationen über umstürzlerische, gegen die Bundesregierung gerichtete Tätigkeiten einzurichten. Diese Stelle soll keine Poli- zeibefugnisse haben!!’. Da die Alliierten in ihrem Genehmigungsschreiben zum Grundgesetz auf diesen ‚,Polizeibrief‘‘ ausdrücklich Bezug genommen haben, darf von Verfassungs wegen von der Möglichkeit des Art. 87 Abs. I GG, Zentral- 111 Kirchhof, Gutachten, a.a.O., S. 8. 112 Schlink, Die Amtshilfe, S. 279; Lisken, NJW 1982, 1481; Gusy, DVR 1982, 259; Pod- lech, Datenschutz Bd. 149, S. 23. 113 Gusy, DVR 1982, 259; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 18 ff.; Denninger, Gutachten, a.a.O. S. 12; 4. TB des B{fD, S. 32. 114 Siehe 2. Dateienbericht des BMI vom 19. 3. 1980, S. 25; 4. TB des B{fD, S. 29. 115 Zum gegenwärtigen Stand gegenseitiger Abfrageberechtigungen zwischen BfV und BKA siehe 2. Dateienbericht des BMI vom 19. 3. 1980, S. 25 und NADIS-Richtlinien vom 1. 8. 1975. 116 Siehe 3. TB des BfD, S. 46; Gusy, DVR 1982, 259; Schlink, Die Amtshilfe, S. 279; Rie- gel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 38; derselbe: NJW 1979, 954; dersel- be: Zulässigkeit und Grenzen informationeller Zusammenarbeit von Verfassungs- schutz und Polizeibehörden aus datenschutzrechtlicher Sicht, Die Polizei 1981, 237; differenziert a. A. Evers, Die Polizei 1980, 239. 117 Siehe 3. TB des BfD, S. 46; Gusy, DVR 192, 262. 71 stellen für Zwecke des Verfassungsschutzes zu errichten, nur in einer Form Ge- brauch gemacht werden, die dem Trennungsgebot Rechnung trägt. Trotz der Bedeutung des Trennungsgebots ist der Inhalt weitgehend ungeklärt. Feststehend ist jedoch, daß kein Nachrichtendienst gegenüber Bürgern Verfügun- gen erlassen oder unmittelbaren Zwang anwenden darf. Daraus ist hergeleitet wor- den, daß das Trennungsgebot auch für den Informationsaustausch zwischen Nachrichtendiensten und Polizei gelte. Denn mit dem Trennungsgebot sollen den Nachrichtendiensten nicht nur polizeiliche Befugnisse vorenthalten werden, son- dern auch die bei Anwendung polizeilicher Befugnisse gewonnenen Informa- tionen!!8, Dieser Auffassung ist zuzustimmen, denn sie berücksichtigt, daß der ‚‚Polizeibrief‘‘ darauf gerichtet war, die Zusammenfassung von nachrichten- dienstlichem Wissen und polizeilicher Macht zu verhindern. Ein Datenpool von Nachrichtendiensten und Polizei würde demnach gegen das Trennungsgebot verstoßen!!?, Einen solchen Informationspool zwischen Bundeskriminalamt und Nachrichten- diensten im online-Verbund gibt es jedoch nicht!?**. NADIS und PIOS/INPOL stellen keinen solchen Verbund dar, weil sie lediglich eine weitgehende Verflech- tung polizeilicher und nachrichtendienstlicher Informationen im Teilverbund be- gründen. Entscheidend dabei ist, daß die Informationen dem Zweck nach in ver- schiedenen Dateien getrennt sind. So ist die Einstellung von Daten in PIOS/INPOL ausschließlich polizeilicher, bei NADIS dagegen nachrichtendienst- licher Natur. Der jeweils anderen Seite werden damit Informationen zugänglich gemacht, die für eigene Belange gewonnen wurden. Sofern diese Informationen auf Antrag der empfangenden Stelle, also im Wege eines an der Amtshilfe orientierten Informa- tionstransfers übermittelt werden, begegnet dies keinen durchgreifenden recht- lichen Bedenken 121. Besteht dagegen ein unmittelbarer Zugriff, wie dies zwischen NADIS und INPOL 122 lange Zeit der Fall war ‚ wird die durch das Trennungsgebot erzeugte Ausdiffe- renzierung beider Behörden unterlaufen. Ein solcher unmittelbarer Zugriff ist da- her unzulässig 123_ Da die von den Abteilungen Staatsschutz des Bundeskriminalamtes bisher in NA- DIS gespeicherten Informationen in eine PIOS/INPOL-Anwendung übertragen werden!?*, besteht zwischen INPOL und NADIS in absehbarer Zeit kein Direkt- 118 3. TB des BfD, S. 46; a. A. Evers, ZRP 1980, 110 119 Riegel, RıA, 1981, 53; Gusy, DVR 1982, 264. 120 Siehe 5. TB des BfD, S. 89. 121 Gusy, DVR 1982, 265; Schlink, Die Amtshilfe, S. 280; die im 3. TB des BfD, S. 47 dar- gelegte Auffassung dürfte insgesamt zu weit gehen. 122 Siehe 2. Dateienbericht des BMI vom 19. 3. 1980, S. 25. 123 3. TB des BfD, S. 46; Gusy, DVR 1982, 264. 124 Siehe 5. TB des BfD, S. 89. 72 zugriff mehr. Damit ist dem Trennungsgebot von Nachrichtendiensten und Poli- zei auch auf informationellem Gebiet Rechnung getragen. V. Datenschutzprobleme im engeren Sinne Der Sicherheitsbereich darf kein Bereich frei von Datenschutz sein. Datenschutz darf aber andererseits nicht das Vehikel sein, die Erfüllung verfassungsmäßiger und gesetzlicher Aufgaben der Sicherheitsbehörden zu verhindern 125_ Die Sicherheitsbehörden sind nicht ausschließlich Erkenntnisse übermittelnde, sondern auch auf Informationszufluß von außen angewiesene Institutionen. Auf diesem Gebiet gibt es durch eine übertriebene, den Datenschutz diskreditierende Auslegung und Handhabung des Datenschutzes Probleme 126_ Unzulänglichkeiten entstehen da, wo bisher störungsfrei funktionierende Infor- mationsquellen zwischen den Sicherheitsbehörden und anderen Behörden durch das Zauberwort ‚,Datenschutz‘‘ zum Versiegen gebracht werden. Dabei wird der Datenschutz oft als Ausrede unerwünschter Auskunftsersuchen mißbraucht!?’., Mitunter gibt es Auswüchse, engstirniger Auslegungen, die bisweilen ans Lächerli- che grenzen. Dabei darf nicht unerwähnt bleiben, daß auf Seiten der Sicherheits- behörden und des Datenschutzes mit Verbissenheit Eitelkeiten und Empfindlich- keiten erzeugt, gepflegt und verteidigt wurden und werden. Die Folge sind Wort- gefechte und Ungeschicklichkeiten, die weder dem Datenschutz noch den Sicher- heitsbehörden dienlich sind. Das eigentliche Ziel, eine Grenzlinie zwischen dem Interesse des Bürgers am Schutz seiner Privatsphäre und der Pflicht des Staates, seinen Aufgaben gerecht zu werden, ist dabei aus dem Auge verloren worden. Durch den Streit ist eine Situation eingetreten, in der man nicht die Datenschutz- normen und die Forderungen der Datenschützer für die Behinderung sicherheits- behördlicher Tätigkeiten, sondern das in der Öffentlichkeit erzeugte Klima des Mißtrauens gegen die Tätigkeit der Sicherheitsbehörden verantwortlich machen kann 128. Ein weiteres Problem ergibt sich daraus, daß alle in Dateien eingestellte Daten zu- nächst manuell aufbereitet und eingegeben werden müssen. In den Verbundsyste- men INPOL und NADIS geschieht dies dezentral. Da die Daten dann jedoch zen- 125 Laufs, Rede vor dem Deutschen Bundestag, 86. Sitzung, Plenarprotokoll 9/86, S. 5193; siehe dazu auch Spranger, Eröffnungsansprache der BKA-Vortragsreihe, Bd. 28, 1983 S. 9ff. 126 Siehe dazu Tol/ksdorf, Kriminalistik 1983, 77ff., der diese Probleme aus polizeilicher Sicht beschreibt. 127 Siehe Der Spiegel, 1982 Nr. 4 — Datenschutz ‚,Kalte Wut‘‘. 128 Siehe Geiger, Datenschutz unter Druck, Stuttgarter Zeitung vom 27. 1. 1982; Tolks- dorf, Kriminalistik 1983, 80. 73 tral geführt werden, ist an zentraler Stelle ein hoher personeller Aufwand zur Er- haltung der Aktualität der Dateien erforderlich!?, Als Problem erweist sich auch die Ungeklärtheit der Sammlung, Verarbeitung und Speicherung strafrechtlicher Daten. Die Reklamation als Justizdaten!®® und die Forderung nach Zugriffsrecht durch Staatsanwaltschaft und Gericht machen dies deutlich. 1. Elektronische Vorgangsbearbeitung; Anspruch und Wirklichkeit Lange Zeit sind elektronische Anwendungen als das Heilmittel der Bürokratie an- gesehen worden. Daher hat man auch im Sicherheitsbereich Programme zur elek- tronischen Vorgangsbearbeitung entwickelt. Ausgehend von der Erkenntnis, daß fast alle Informationen, die sich später in Tagebüchern, Karteien oder Sammlun- gen finden, zunächst für die Ermittlungsakten festgehalten werden müssen, hat man in Berlin das Grundkonzept des ISVB — Informationssystems für Verbre- chensbekämpfung — entwickelt !?!. Das System stellt eine Verknüpfung von — Vorgangsdatei, — Personendatei, — Sachendatei und — Bearbeiterdatei dar. Daher ist bei der Erfassung mit einem hohen Aufwand an Veränderungs- dienst zur Erlangung eines aktuellen Vorgangstandes zu rechnen. Bereits die Anzeigenaufnahme erfolgt über ein Terminal, vom Programm wird der Beamte hinsichtlich der Einhaltung von Formvorschriften, Zeichenbeschränkun- gen und numerischen Plausibilitäten kontrolliert und geführt. Dabei ist es Auf- gabe des jeweiligen Sachbearbeiters, neue Erkenntnisse und Ermittlungsergebnisse in den Rechner einzugeben. Das erhoffte Wunder in der Vorgangsbearbeitung ist wegen der Inponderabilien bei Tätern und in der Bearbeitung nicht eingetreten. Die Aufklärungsquote konnte nicht gesteigert werden. Die DV-Anlagen wurden zum Teil zu Datenfried- höfen für Tat- und Tätermerkmale. Das Ziel wurde nicht erreicht. Anspruch und 129 So wurden ab April 1981 — 91 — Mitarbeiter des Bundeskriminalamtes ausschließlich mit Bereinigungsaufgaben im EDV-Bereich betraut, siehe Erklärung des BMI zum 4. TB des BfD in Innere Sicherheit, Informationen des BMI Nr. 61, S. 4. 130 Ernesti, DRiZ 1982, 253ff.; derselbe: Informationsverbund Justiz — Polizei, BKA- Vortragsreihe Bd. 28, S. 121ff. mit überzeugender rechtlicher Begründung; Schoreit, ZRP 1981, 73ff.; siehe dazu auch Herold, Kriminalistik 1977, S. 1ff. 131 Mahlow, ISVB — ein realisiertes Modell für die Vorgangsverwaltung nach dem Sach- bearbeiterprinzip, Arbeitstagung Datenschutz 1981, S. 81ff. 74 Wirklichkeit konnten nicht in ein zufriedenstellendes Verhältnis gebracht wer- den 132° Nicht geklärt ist bei derartiger elektronischer Vorgangsbearbeitung die daten- schutzrechtliche Problematik der Verquickung von Täter-, Mittäter-, Geschädig- ten- und Zeugendaten. Für den Behördeninnenbereich wird man durch bereichs- spezifische Regelungen und Maßnahmen der Datensicherung, z. B. Berechtigungs- karten in Kombination mit Ausweislesern, einen gewissen Schutz erreichen kön- nen. Bei der Versendung von Akten an andere Behörden oder die Staatsanwalt- schaft geht ein Teil dieses Schutzes jedoch verloren. Fraglich ist auch, ob elektro- nisch aufgearbeitete Akten bei Versendung nicht unter die Übermittlungsregeln des $ 10 BDSG fallen, oder ob die Regelungen der StPO als lex spezialis dem Da- tenschutzrecht vorgehen!®. Davon ist z.B. abhängig, wie die von der Staatsan- waltschaft gewährte Akteneinsicht an Rechtsanwälte datenschutzrechtlich einzu- stufen ist. Richtig dürfte wohl sein, die allgemeinen Regeln der StPO so zu gestalten, daß sie den datenschutzrechtlichen Belangen bei Anwendung der EDV gerecht werden. 2. Die schnelle Verfügbarkeit von Daten vergrößert den Kreis der Verdächtigen Die Verfügbarkeit großer Datenmengen unmittelbar nach Tatbegehung führt nicht zwangsläufig zur schnelleren Aufklärung. Nach Anfragen oder Recherchen liefern die EDV-Systeme eine derartige Fülle an Tat- und Tätermerkmalen, daß der manuelle Selektionsaufwand vielfach in keinem Verhältnis zur Rationalisie- rung durch DV-Systeme steht!**., Dabei entsteht zwangsläufig ein größerer Kreis an Verdächtigen. Diese Personen müssen als Tatverdächtige ermittlungsmäßig überprüft werden. Vielfach ist dies nur durch Alibiüberprüfungen möglich. Damit wird die von der EDV-Anlage genannte Person zum Betroffenen hinsichtlich sei- nes Persönlichkeitsschutzes. Hier setzen jedoch die Bedenken des Verfahrens an, denn nach Ansicht des Bun- desverfassungsgerichts sind Daten aus dem geschützten Bereich unabhängig von der Tatsache, ob sie im Sinne der überkommenen Dogmatik als Eingriff zu quali- fizieren sind oder nicht, am Persönlichkeitsschutz zu messen!®. Dabei sind die 132 Siehe Stuff, Die Veränderung der Arbeitswelt des polizeilichen Sachbearbeiters in BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 221. 133 So Ernesti, EDV bei der Staatsanwaltschaft, DRiZ 1982, 258, der die Probleme der Auskunftserteilung aus der Sicht der Staatsanwaltschaft darstellt; ebenso: Evers, Die Polizei, 1980, 238, der $ 45 BDSG so interpretiert, daß bereichspezifische Regelungen mit vergleichbaren Zielen durch $ 45 nicht verdrängt werden. 134 Mahlow, Arbeitstagung Datenverarbeitung 1981, S. 102; Grandmontagne, Arbeitsta- gung Datenverarbeitung 1981, S. 54ff. 135 Gusy, Grundrechtsschutz vor staatlichen Informationseingriffen, VerwArch. 1983, S. 106. 75 136 Daten instanz- und verfahrensgebunden . Eine Weitergabe von Daten im Sicher- heitsbereich wäre demnach zulässig, wenn dies gesetzlich vorgesehen oder ange- ordnet ist!?’, Zwar sah das Gericht auch Übermittlungen als grundsätzlich mög- 138 lich an, die ohne solche Eingriffsgrundlagen erfolgten ‚ eine abschließende Ent- scheidung dieser Frage ist darin jedoch nicht zu sehen. Dies folgt daraus, daß eine sich erst schrittweise durchsetzende Erkenntnis verfassungsrechtlicher Unhaltbar- keit nicht übergangslos erfolgt. Die unkontrollierte Ausweitung des Kreises der Verdächtigen führt zu einer Viel- fachbetroffenheit und ist daher aus Gründen der Verhältnismäßigkeit und des Übermaßverbots auf Delikte der Schwerstkriminalität zu beschränken. Der Rechtsgedanke des $ 138 StGB kann dabei als Anhalt dienen. In der Vielfachbe- troffenheit sind zudem gewisse Parallelen zur Rasterfahndung zu erkennen. 136 BVerfGE 27, 340; 34, 205; BVerfG in NJW 1981, 1431. 137 BVerfGE 27, 1. 138 BVerfGE 27, 340; 34, 205; Gusy, VerwArch. 1983, S. 107. 76 C. Die elektronische Datenverarbeitung als Gegenstand gesetzgeberischen Handelns In der freiheitlichen Demokratie ist die Würde des Menschen der höchste Wert. Sie ist unantastbar. In bewußter Abkehr von der Vergangenheit nennt das Grund- gesetz die Würde des Menschen als erstes und oberstes Gut. Es verpflichtet alle staatliche Gewalt, sie zu achten und zu schützen. Die Würde des Menschen ist Ausdruck seiner Persönlichkeit. Das Wertsystem des Grundgesetzes, das seinen Mittelpunkt in der innerhalb der sozialen Gemeinschaft sich frei entfaltenden menschlichen Persönlichkeit und ihrer Würde findet, muß als verfassungsrechtliche Grundentscheidung für alle Bereiche des Rechts gelten; Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung empfangen von ihm Richtlinien und Impulse!. Der Ansatz, Datenschutz verfassungsrechtlich zu begründen und dadurch einen Schutz der Privatsphäre aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht zu konkretisie- ren, folgt in aller Regel aus Art. 1 Abs. I und Art. 2 Abs. I GG?, Dabei sind die rechtlichen Grenzen der Informationsverarbeitung sowohl hinsichtlich moderner technischer Entwicklungen als auch hinsichtlich daraus entstehender Gefahren für das Persönlichkeitsrecht nur unvollständig deutlich geworden?. Mit der Zuordnung des Rechts individueller ‚,informationeller Selbstbestim- mung‘‘ zum verfassungsrechtlich geschützten Persönlichkeitsrecht in der Ent- scheidung zum Volkszählungsgesetz 1983 nimmt das BVerfG* eine erfreuliche Konkretisierung des Inhalts des Persönlichkeitsrechts vor. Bedeutsam ist diese Konkretisierung vor allem für das auf Informationsgewinnung gerichtete Verhal- ten des Staates. Andererseits macht die Entscheidung deutlich, daß die Datenver- arbeitung sich nur langsam rechtsdogmatischem Denken erschließt und zur ab- schließenden Umschreibung des Inhalts des Persönlichkeitsrechts hinführt. Jarnh BVerfGE 7, 198; so auch Begründung zum Entwurf eines Gesetzes zur Neuordnung des zivilrechtlichen Persönlichkeits- und Ehrenschutzes, BT.-Drucks. 1I11/1237, S. 6. Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 38; Begründung zum Referentenentwurf eines BDSG in Anhörung 1972, S. 377; Eberle, Datenschutz durch Meinungsfreiheit, DÖV 1977, 307; Seidel, NIJW 1970, 1581; Bull, Datenschutz als Informationsrecht und Gefah- renabwehr, NJW 1979, 1178; Schlink, Die Amtshilfe, S. 192; BVerfG in EuGRZ 1983, S88ff. \99) BVerfGE 54, 148. BVerfG in EuGRZ 1983, 588 ff., siehe dazu auch Simitis, Die informationelle Selbstbe- stimmung — Grundbedingung einer verfassungskonformen Informationsordnung, NJW 1984, 398. 77 Wenn auch die Grundrechte bei diesen verfassungsrechtlichen Konkretisierungs- versuchen zunächst als subjektive Abwehrrechte in einem liberalstaatlichen Grundrechtsverständnis herangezogen werden”, darf dies nicht darüber hinweg- täuschen, daß ihre institutionelle Bedeutung und ihr Beitrag als Elemente einer ob- jektiven Ordnung für Informationsprozesse in Staat und Gesellschaft bisher noch keine ausreichende Würdigung gefunden haben®. Dies liegt daran, daß die Mecha- nismen, welche den engsten Schutzraum des individuellen Lebens bedrohen, den Menschen in der Integrität und Würde seiner Person ergreifen und ihn auf einen Objektstatus zurückwerfen. An die Stelle der herkömmlichen Grobgriffe von Herrschaft und Gewalt treten Feingriffe der Kontrolle, die nicht den ganzen Men- schen, sondern Teile des Bewußtseins und des Verhaltens erfassen und umorgani- sieren. Einzelne Eigenschaften, Interessen, Neigungen und Fähigkeiten werden, ohne daß dem Betroffenen das als Eingriff in seine Persönlichkeitssphäre bewußt würde, gesammelt, in Computern ‚,verdatet‘‘ und in der Regel nach Fremdinteres- sen synthetisch neu zusammengesetzt . Dieser durch ‚, Verdatung‘‘, Mikroelektronik, Bildschirm- und Videotext entstan- dene Manipulationsbereich der Bewußtseins- und Sicherheitstechniker ist mit dem auf Art. 2 Abs. I und Art. 1 Abs. I GG reflektierenden Bundesdatenschutzgesetz schwer zu fassen®. Die Konkretisierung fällt deshalb schwer, weil in den durch Mi- kroprozessen bestimmten Bereichen eine Diskrepanz zwischen Verfassung und Verfassungswirklichkeit eingetreten ist. Ein Bereich unterschlagener Wirklichkeit, in dem die kodifizierten Grundrechte weitgehend unwirksam sind. Daraus wird deutlich, daß dem Datenschutzproblem mit dem geltenden Verfas- sungsrecht und den hergebrachten verwaltungsrechtlichen Begriffen nur schwer beizukommen ist?. Die entscheidende Aufgabe besteht darin, den richtigen Ausgleich zwischen der Freiheit, über Informationen selbst zu entscheiden, und dem staatlichen Interesse, auf Informationen angewiesen zu sein, zu finden. Ob und inwieweit die normati- ven Regelungen der Verfassung den praktischen datenschutzrechtlichen Bedürf- nissen gerecht werden, ist nach wie vor umstritten!®, Podlech, Datenschutz im Bereich der öffentlichen Verwaltung, S. 27; Eberle, DÖV 1977, 306 FuN 9; siehe auch die kritische Darstellung bei Krause, DVR 1980, 237 ff. Mit BVerfG in EuGRZ 1983, 577 ff. ist indes ein erfreulicher Anfang gemacht worden. Negt, Freiheit + Gileichheit, Streitschrift für Demokratie und Menschenrechte, Heft 3/1981, Menschenrechte als Selbstverwirklichungsrechte, S. 20. So zu Recht Eberle, DÖV 1977, 306 ff., der einen Lösungsansatz über Art. 5 GG anbie- tet; Kamlah, DÖV 1970, 361; Gusy, VerwArch. 1983, 92; Rüpke, der verfassungsrechtli- che Schutz der Privatheit, S. 30. Negt, Freiheit + Gileichheit, S. 21; Gusy, VerwArch 1983, 96; Kamlah, Datenüberwa- chung und Bundesverfassungsgericht, DÖV 1970, 361; Herold, RuP 1980, 2/80, S. 85; W. Schmidt, JZ 1974, 241 ff.; Krause, DVR 1980, 237 ff. 10 Siehe dazu eingehend Gusy, VerwArch. 1983, 91; Schlink, Die Amtshilfe, S. 192 m. w.N. 78 J. Datenschutz und Datensicherheit als Folgeprobleme automatisierter Datenverarbeitung 1. Allgemein Umweltschutz, Atomenergie und Datenschutz sind Reizworte unserer hochtechni- sierten und automatisierten Wohlstandsgesellschaft. Da Schutz und Kontrolle im Bereich der Kernenergie durch die atomrechtliche Ge- setzgebung erreicht werden soll und sich mit diesen Problemen die Gerichte bis hinauf zum Bundesverfassungsgericht bereits beschäftigt haben, hat der Bürger ein gewisses Bewußtsein eigener funktionierender ‚,Gefahrenabwehr‘‘ erlangt!!. Beim Umweltschutz ist es ähnlich. Die Umweltschutzgesetze aber auch das bürger- liche Recht bieten eine Fülle von Abwehrmöglichkeiten und erzeugen so den Ein- druck, der Umweltbeeinträchtigung nicht hilflos ausgeliefert zu sein!?. Datenschutz dagegen ist vielen unheimlich!?. Dies liegt einmal daran, daß wir uns in einem datenschutzrechtlichen Lern- und Orientierungsprozeß mit natürlichen Portionen an Nachholbedarf und auch, innerhalb gewisser Toleranzgrenzen, mit einem Recht auf ‚,trial and error‘‘, mit dem Recht also, aus Erfahrung und neuer Einsicht klug zu werden, befinden!*. Zum anderen hat der technische Fortschritt und die unbegrenzte Fähigkeit moderner Datenverarbeitungssysteme, Informatio- nen zu sammeln und miteinander zu kombinieren, zu dieser Einschätzung geführt. Im Gegensatz dazu steht die Einsicht, daß moderne industrielle Massengesell- schaften ohne schnelle Informationen nicht mehr auskommen und daher der EDV-Systeme bedürfen. Diese EDV-Systeme bergen jedoch spezielle Gefahren. Zwar fehlt es in der Bun- desrepublik noch weitgehend an exakten empirisch verifizierten Analysen der dro- henden Gefahren‘>, sie bestehen jedoch darin, daß Informationen in unvorstellba- ren Ausmaßen gesammelt und in Sekundenbruchteilen zugeordnet, kombiniert und weitergegeben werden. Datenabrufe bleiben äußerlich nicht feststellbar und hinterlassen keine Spuren. Grenzen von Raum und Zeit sind praktisch aufgehoben und, was einmal in einer EDV-Anlage gespeichert ist, kann nicht mehr vergessen werden. Bei elektronischen Informationssystemen werden darüber hinaus Daten arbeitsteilig beschafft und zwischen den Benutzern ausgetauscht. In diesem Aus- tausch liegt die größte Gefahr für den Persönlichkeitsschutz des Individuums'®, 11 Erbel in RiA 1981, 1ff. 12 BGH in NJW 1971, 81ff. zur Rechtmäßigkeit einer entschädigungslosen Untersagung des Betriebes einer Schweinemästerel. 13 Bull in NJW 1979, 1177. 14 Erbel in RiA 1981, 2. 15 Mallmann, Zum Stand der Datenschutzdiskussion, JZ 1973, 274 unter Bezug auf Hess.LT.-Drucks. 7/1495. 16 Kamlah, DÖV 1970, 361 ff.; ebenso: W. Schmidt, JZ 1974, 241 und Simitis, Bundesda- tenschutzgesetz — Ende der Diskussion oder Neubeginn, NJW 1977, 729ff. 79 denn die Einordnung der Daten erfolgt nicht mehr im Zusammenhang mit ihrer Erhebung, die normierte Information läßt keine Rückschlüsse auf ihren ursprüng- lichen Zweck mehr zu. Damit verliert der einzelne die Möglichkeit, sich und seine Persönlichkeit individuell und rollenspezifisch darzustellen. Durch die Zusam- menführung personenbezogener Daten unterschiedlicher Herkunft droht die Ent- stehung eines Abbildes, eines Portraits des Menschen, das der einzelne in der Re- gel selbst gar nicht kennen würde und auf das er keinerlei Einfluß hätte. Seine Möglichkeiten und sein Recht auf Selbstdarstellung gegenüber Dritten haben auf- gehört zu existieren, wenn bei uneingegrenztem Datenaustausch die Persönlichkeit des Bürgers von den Kommunikationspartnern in Ämtern, Banken und beim Ar- beitgeber zuerst nach seinem unkontrolliert entstandenen Datenschatten beurteilt wird und sein persönliches Auftreten nur noch dem Vergleich mit dem Computer dient!7. Aus dieser Gefahrenlage, die durch Computersysteme geschaffen wird, haben sich spezielle Bedenken und Vorbehalte, die sich wie folgt zusammenfassen lassen, ergeben!?: — Der Computer kann Fehler machen, — mit Hilfe des Computers kann man betrügen, — wir liefern uns einer kleinen Gruppe von Computerfachleuten aus, — der Computer erleichtert die Spionage, — der Computer gefährdet die Freiheit des Individuums und vermehrt die Macht der Herrschenden. Es ist daher nicht verwunderlich, wenn man in der Öffentlichkeit Gefahren im Sinne von ORWELLS 1984 diskutiert und Schlagworte wie ‚,Die durchsichtige Gesellschaft‘‘!? als Artikelüberschrift wählt. Denn es kann nicht geleugnet wer- den, daß die EDV den Bürger für Arbeitgeber, Sozialversicherungsträger, Banken und den Staat peinlich transparent macht. Berechtigt stellt der Bürger daher die Fragen: — Welche Daten werden gespeichert? — Wer hat Zugriff zu den Speicherinhalten? — Wer kontrolliert die Richtigkeit der Daten und die Berechtigung zu speichern? — Erfahre ich als Bürger, was über mich gespeichert ist bzw. wird? — Kann ich mich evtl. dagegen wehren? Ausgehend vom Standpunkt der Wirtschaft, daß unsere Gesellschafts- und Wirt- schaftssysteme so komplex geworden sind, daß sie nur noch auf hohem Informa- tionsniveau und mit weitgehender Automation gesteuert und weiter entwickelt 17 Dokumentation Datenschutz der Friedrich-Naumann-Stiftung, S. 5 — Einleitung —. 18 Angelehnt an Herrmann/Lindemann/Nagel in Datenschutz und Datensicherung in IBM Deutschland 1975. 19 Birkemaier in Sonntagsbeilage der Stuttgarter Zeitung vom 12. 5. 1979 ähnlich: Hofmann in Die Zeit vom 24. 4. 1979 ‚,Schutz vor den Staatsschützern. 80 werden können, tritt hier das Dilemma konkurrierender Interessen deutlich her- vor Der verfassungsrechtlich gesicherte Anspruch auf die Unantastbarkeit der Privat- sphäre ist in Gefahr. Der Bürger hegt die Befürchtung, einem nicht durchschauba- ren Nachrichtenverbund gegenüber zu stehen, der ihn mit einem perfekten „‚,Über- wachungsnetz‘‘ überzieh t20, Eine Chance, den Bürger vor Verletzungen seiner Persönlichkeitsrechte zu schüt- zen, bietet das am 1. Januar 1978 in Kraft getretene Bundesdatenschutzgesetz (BDSO). Es soll den Bürger vor dem Mißbrauch seiner persönlichen Daten schüt- zen Eine weitere Chance besteht darin, den Datenschutz mehr und deutlicher in das öffentliche Bewußtsein zu rücken und dadurch ein neues Selbstverständnis von der Schutzbedürftigkeit und dem unantastbaren Schutzbereich der Privatsphäre zu schaffen. Dazu gehört auch, dem Bürger klarzumachen, daß die Informationserwartungen von Banken, Versicherungen, Verkehrsbetrieben, Arbeitgebern und staatlichen Stellen nicht Zwang, sondern in aller Regel ‚,Freiwilligkeit‘‘ zur Grundlage ha- ben 21° Es geht also darum, die durch das Sammeln und Verarbeiten von Informationen entstehenden Gefahren zu erkennen und in Relation zum allgemeinen Persönlich- keitsrecht zu setzen??. Weder Gesetzgeber noch Rechtsprechung und Literatur haben es bis heute ver- standen, eine eindeutige Definition des Begriffes ‚,Datenschutz‘‘ zu geben. Das Gesetz läßt irreführend den Eindruck entstehen, daß gesammelte und gespei- cherte Daten geschützt werden sollen?. Dies ist jedoch falsch, denn nicht die Da- ten, sondern der Einzelne soll vor Mißbrauch seiner persönlichen Daten geschützt werden?*, Bei Auernhammer ist Datenschutz Schutz der Privatsphäre®. Zu einem ähnlichen Ergebnis kommen Ordemann/Schomerus, sie halten die For- mulierung in $ 1 BDSG ‚,schutzwürdige Belange‘‘ für eine Umschreibung dessen, was in der Literatur als Privatsphäre, Persönlichkeitsrecht, Individualbereich be- 20 Riegel, NJW 1979, 952; ebenso W. Schmidt, JZ 1974, 241 ff. 21 Simitis, Datenschutz als Bürgerschutz, DÖV 1979, 3; so auch Erbel, RiA 1981, 2, der die Forderung aufstellt, dem Bürger die freiheitsschützenden und rechtsstaatsfördernden Elemente der EDV-Technologie zu verdeutlichen. 22 W. Schmidt, JZ 1974, 141. 23 Schedel, Bundesdatenschutzgesetz 1. Aufl. 1977, Erläuterung zu $ 1; ebenso Simitis u.a., BDSG-Kommentar, Einleitung Rdnr. 17ff.; Hörle/Wronka, BDSG Bonn 1977, Anm. 6zu 8 1. 24 Schedel, BDSG, Anm. zu $ 1. 25 Auerhammer, BDSG Rdnr. 31 — Einführung —. 81 zeichnet wird?®, Reh stützt sich bei der Kommentierung des $ 1 Abs. 1 BDSG zum Inhalt des Datenschutzes auf das Verständnis des Gesetzes und die gegebene amt- liche Begründung?’. Er kommt dann zu dem Ergebnis, daß zu schützendes Rechts- gut die ‚,‚schutzwürdigen Belange‘‘ des Betroffenen seien. Da jedoch die Privatsphäre ein immaterielles Gut ist, dessen Verletzung nicht ge- genständlich zu sein braucht, bereitet es Schwierigkeiten, ihren Schutzbereich und die Vielzahl der möglichen Verletzungen exakt zu bestimmen. Dem gegenüber steht die Tatsache, daß der moderne Wohlfahrts- und Versor- gungsstaat im Namen des Allgemeinwohls immer häufiger in die Privatsphäre sei- ner Bürger eingreift?®. Dies erfordert zwingend die Festlegung einer Zone, in der persönliche geheime Daten gegen Indiskretion geschützt werden?®. Die Formulie- rung des $ 1 Abs. 1 BDSG ist daher so unglücklich und generalklauselhaft, daß sie eine derartige Forderung nicht erfüllen kann. Um aber dem Problemkreis des ‚, Was‘‘ unter Datenschutz zu verstehen ist, näher zu kommen, bedarf es einer als weitere Arbeitsgrundlage dienenden Definition. Dabei ist zwischen dem Datenschutz allgemein und dem personenbezogenen Da- tenschutz zu unterscheiden und die Datensicherheit einzubeziehen . Datenschutz allgemein Datenschutz ist der Schutz aller sich auf schutzbedürftige Tatbestände beziehen- den Daten bei manueller und maschineller Datenverarbeitung. Personenbezogener Datenschutz Personenbezogener Datenschutz ist der Schutz der Daten der Privatsphäre natür- licher und juristischer Personen bei manueller und maschineller Datenverarbei- tung. Datensicherung Neben den ‚, Verrechtlichungsmaßnahmen‘‘ des Datenschutzes wird dem techni- schen Datenschutz, der Datensicherung, ein besonderer Stellenwert zugemessen, denn Datenverarbeitung wird von den Programmen gesteuert. Sie sind es, die steuern, bearbeiten, verändern und weitergeben?'. Daher hat das BDSG in 8 6 Abs. I den Verarbeitern personenbezogener Daten die organisatorische und tech- nische Datensicherung vorgeschrieben. 26 Ordemann/Schomerus, BDSG, Erläuterungen zu $ 1 Abs. 1. 27 Simitis u. a., BDSG-Kommentar, Rdnr. 4 zu $ 1, siehe auch: BT.-Drucks. VII/1027, 14. 28 Kamlah in DÖV 1970, 361. 29 Ähnlich: W. Schmidt in JZ 1974, 241 ff. 30 Angelehnt an Herrmann/Lindemann/Nagel in Datenschutz und Datensicherung in IBM Deutschland 1975, S. 9. 31 Steinmüller in Anhörung 1972, S. 124; siehe auch: Gesetzentwurf 1973, Begründung zu $ 4, BT.-Drucks. V1I1/1027 S. 23. 82 Die Notwendigkeit und Bedeutung derartiger Datensicherheit ergibt sich aus drei miteinander verflochtenen Faktoren. Der erste ist der stürmische technische Fortschritt in den Maschinenausrüstungs- und Programmsystemen der Computer. Die Benutzung der Systemeinrichtungen und der Zugriff zu den gespeicherten Daten ist heute mehreren Benutzern gleich- zeitig möglich. Dabei drücken sich die Arbeitsgeschwindigkeiten in Millionen von Operationen pro Sekunde aus. Die on-line gespeicherte Datenmenge kann Milliar- den von Zeichen betragen, deren jedes im Bruchteil einer Sekunde greifbar ist. Je- dem dieser voneinander völlig unabhängigen Benutzer können ganz verschiedene Befugnisse eingeräumt werden, ebenso wie die Datenelemente selbst verschiedene Sicherheitsbedürfnisse hahben können. Als zweiter Faktor besteht für Wissenschaft, Industrie und Behörden die ständig wachsende Notwendigkeit, immer größere Datenmengen so schnell wie möglich zu verarbeiten. Mit sinkenden Einheitskosten sowohl der Datenverarbeitung wie auch der Speicherung wird es auch vom wirtschaftlichen Standpunkt aus möglich, völlig neue Forschungsgebiete in Angriff zu nehmen*?. Der dritte Faktor, der aus der größeren Verfügbarkeit digitaler Übertragungsmög- lichkeiten und Datenstationen resultiert, ist das zunehmende Gewicht, das der Möglichkeit des Zugangs zur Rechnerkapazität von entfernten Stationen aus bei- gemessen wird. Diese Tendenz in Verbindung mit der Weiterentwicklung des Computers hat zu Systemen geführt, die es dem Benutzer ermöglichen, Kontenstände abzufragen, Kreditauskünfte einzuholen, Warenbestände abzufragen, gestohlene Autos zu er- mitteln und bestimmte Kennzeichen einer Person zuzuordnen. Die Vorteile, die sich aus diesen Anwendungen ergeben, sind groß. Sie führen da- mit aber auch zu einer Erweiterung der Zugriffsmöglichkeiten von außen her. Mit dem Ausbau dieser Systeme müssen daher entsprechende Sicherungen geschaffen werden, um so den Zugang zum System unter Kontrolle zu halten. Das ‚,Wie‘‘ des unter Kontrolle halten der Systeme hat der Gesetzgeber nicht vor- geschrieben. Er befürchtet bei Festlegung eines bestimmten Kataloges, von der fortschreitenden Entwicklung überholt zu werden**, Der Gesetzgeber hat lediglich eine ‚‚,Zielvorgabe‘‘ formuliert?°. Das BDSG hat über $ 6 Abs. 1 S. 2 sichergestellt, daß der technische und organisatorische Auf- 32 Betrachtungen zur Datensicherheit in Datenverarbeitungssystemen, IBM Deutschland 1970, S. 6. 33 A.a.0.5.7. 34 Vgl. Begründung zu $ 4 Referentenentwurf in Anhörung 1972, S. 392 und Begründung zu $ 4 Regierungsentwurf 1973 in Zur Sache 5/74, S. 257 sowie Begründung in BT.-Drucks. VII/1027 S. 23. 35 BT.-Drucks. VIHN/168, Frage 61 — Abgeordneter Laufs —; Hörle/Wronka, BDSG, Anm. 2 zu $ 6. 83 wand einschließlich der in der Anlage genannten Maßnahmen vom Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bestimmt wird. Aufwand und angestrebter Schutzzweck müssen daher in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen®. Viele Systeme sind in der Vergangenheit nicht unter Sicherheitsaspekten konzi- pilert und konstruiert worden, sie verfolgten vorrangig das Ziel, ein Computer- System in ein möglichst effizientes und bequemes Werkzeug zu verwandeln?’. Dabei ist der Einbau von Sicherheitsmaßnahmen in EDV-Systeme ein Fixkosten- problem im Gegensatz zu den Direktkosten bei manueller Organisation. Denn Si- cherung im EDV-Bereich wird einmal ausgedacht und programmiert und ist dann ohne nennenswerten Aufwand permanent wirksam*®. Mit 8 6 BDSG ist die Ent- wicklung und Einführung von Einrichtungen und Arbeitsverfahren, die technisch eine unbefugte Preisgabe oder Änderung von Daten verhindern, zu einer wichti- gen Aufgabe der Industrie und des Datenschutzes geworden. Eine derartige Problemlösung ist möglich über — das normale Verfahren der betriebsinternen Kontrolle durch Aufteilung der Verantwortlichkeiten des Personals, — die üblichen physischen Sicherheitsmaßnahmen wie Abschließen der Türen, Vorzeigen der Ausweise, — die ım Computer selbst vorhandenen Möglichkeiten. Bereits der Systemausleger kann daher dazu beitragen, potentielle Probleme zu verringern?. An programmtechnischen Sicherheitsmaßnahmen sind denkbar und möglich: — Je nach Grad der erforderlichen Sicherheit Überprüfung der Identifikation und Berechtigung des Benutzers und der betreffenden Datenstation bei jedem Versuch des Zugriffs zu geschützten Daten. — Sofortiges Erkennen jeden versehentlichen oder absichtlichen Verstoßes gegen die Datensicherheit. Feststellung der Zeit des Verstoßes, gegebenenfalls Ab- bruch des betreffenden Programms oder Unterbrechung der Leitungsverbin- dung zur zugreifenden Datenstation. — Detaillierte Protokollierung jeden Zugriffs zu geschützten Datenbeständen®. Besondere Bedeutung beim Zugriff auf geschützte Daten kommt der Identifizie- rung der Zugriffsberechtigten zu, denn so lassen sich Abrufe von Unberechtigten feststellen und technisch sperren. 36 Simitis u. a. BDSG-Kommentar, Anm. 16 zu $ 6; ebenso: Hörle/Wronka, BDSG, Anm. 3 zu 8 6 und Ordemann/Schomerus, BDSG, Anm. 1.1 zu $ 6. 37 Bayer, Datenschutzfachtagung 1977, S. 103. 38 Hauter, Datenschutz-Datensicherung, Ausschuß für Wirtschaftliche Verwaltung e. V. — Fachinformation — S. 33. 39 Bayer in Datenschutzfachtagung 1977, S. 104ff. Ähnlich auch Betrachtungen zur Datensicherheit in Datenverarbeitungssystemen in IBM Deutschland 1970, S. 9. 84 Gebräuchlich ist heute die Verwendung von Kennwörtern, Schlüsseln, maschinen- lesbaren Ausweisen und Stimmenabdrucken. Dabei tritt das System nicht in Funk- tion, bevor es die Sicherung nicht überprüft hat“!. Nachdem der Benutzer sich gegenüber dem System ausgewiesen hat, muß das Sy- stem technisch entscheiden, welche Zugriffsbefugnis ihm eingeräumt ist. Dazu ist erforderlich, daß in das System eine Befugnistabelle eingegeben wird. Diese Met- hode gibt dem Dateneigentümer die Möglichkeit, eine bestimmte Zugriffsart für bestimmte Daten festzulegen und so die Kontrolle über die Datenbestände zu be- halten. Da Datenübertragungen genau wie Telefongespräche angezapft werden können, ist besonderer Augenmerk auf das Datenübertragungsnetz zu legen. Hier bietet sich die Möglichkeit, Verschlüsselungsverfahren in das EDV-System einzu- bauen“, Wie dargestellt, ist der organisatorische und technische Schutz von sensiblen Da- ten wirksam möglich. Es befremdet daher, daß die Bundesregierung trotz der in $ 6 Abs. II BDSG vorhandenen Ermächtigung bis heute noch keine dem derzeiti- gen Stand der Technik und Organisation entsprechende Fortschreibung vorge- nommen hat. Auf die technisch mögliche Programmkontrolle hat Steinmüller rechtzeitig hingewiesen*. Er hat in der Anhörung zum Referentenentwurf die These aufgestellt: ohne effektive Programmkontrolle kein Datenschutz. Es bleibt hinsichtlich der Datensicherung daher festzustellen, daß über die Pro- grammkontrolle ein ‚,Mehr‘‘ an Datensicherheit und damit ein ‚,Mehr‘‘ an Daten- schutz durchaus möglich ist*. In die Gesamtdefinition ‚,Datenschutz‘‘ sind somit alle Maßnahmen technischer, organisatorischer und gesetzgeberischer Art eingeschlossen. Richtig angewandt verhindert man so den unberechtigten Zugriff auf Daten des Bürgers sowie auf Daten von Gruppen, Verbänden, Firmen, usw. ®© Datenschutz im Sinne des $ 1 Abs. 1 BDSG ist daher umfassender als der Text die- ser Norm auf den ersten Blick aussagt. Er soll den speziellen Gefahren begegnen und das Spannungsverhältnis zwischen Sicherheitsinteressen des Staates und per- sönlichen Belangen des einzelnen ausgleichen. Die moderne Technologie soll das Gleichgewicht zwischen dem Einzelnen bzw. zwischen seiner Privatsphäre und sei- ner gesellschaftlichen Umwelt nicht verschieben. 41 Hauter, Fachinformation, S. 35; Bayer, Datenschutzfachtagung 1977, S. 103ff. und vor der Brück in Bereichsspezifischer Datenschutz DAFTA 1980, S. 131 ff. 42 Betrachtungen zur Datensicherheit in IBM Deutschland 1970, S. 35. 43 Steinmüller in Anhörung 1972, S. 124. Siehe insoweit auch die Beanstandungen und Anregungen des BfD im 4. TB, S. 7, 17, 21 und 35. 45 Hauter in Datenschutz-Datensicherheit IBM Deutschland 1975, S. 9. 85 2. Im Sicherheitsbereich Die politischen Führungsaufgaben im Vollzug der öffentlichen Verwaltung, in Fragen der äußeren und inneren Sicherheit haben sich in unserem schnellebigen und hochtechnisierten Zeitalter gewandelt. Es hat sich die Erkenntnis durchgesetzt, daß nur noch computergestützte Infor- mationssysteme in der Lage sind, das erforderliche Wissen über Sachzusammen- hänge und Personen schnell zusammenzufassen und zu analysieren. Sie besitzen daher besondere Eignung für die Erledigung staatlicher Aufgaben im Bereich der Sicherheitsdienste. Die Frage ist nun, ob die Erfüllung staatlicher Aufgaben es rechtfertigt, Informa- tionssysteme derart auszubauen und zu verbinden, daß sie neben dem Bürger auch den Parlamentariern unheimlich werden“. Für die Unterhaltung derartiger Systeme wird geltend gemacht, daß die Fülle der in staatlichen Datenbanken gespeicherten Daten nicht Folge eines durch überwa- chungsstaatliche Tendenzen motivierten Datenhungers und Machtstrebens der Staatsorgane sei, sondern die unvermeidliche Konsequenz aus der Fülle und Kom- plexität der ständig wachsenden, vom Staat zu erfüllenden Aufgaben sowie aus dem Verfassungsgebot an den Staat, diese Aufgaben effektiv und optimal zu erfüllen?. Weiter wird für derartige Speicher angeführt, daß sie der Lebensnerv der Sicher- heitsdienste und daher unverzichtbar seien®. Die Befürworter dieser Systeme stützen sich darüber hinaus weitgehend auf die Er- folge, die mit Hilfe der EDV-Anlagen erzielt werden konnten. So konnten nach Einführung des INPOL-Systems (Polizeiliches Informationssy- stem) die Aufgriffe in der Personenfahndung erheblich gesteiget werden. Die ne- benstehende Abbildung verdeutlicht dies recht anschaulich. Daraus wird dann der Schluß gezogen, daß die Informationssysteme den Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung verbessern und in Einzelfällen die Entla- stung der Verdächtigen und Betroffenen schneller festgestellt werden kann. Folge sei daher eine Verbesserung der Qualität und Effektivität öffentlicher Aufgaben- erfüllung®. Die Gegenmeinung zweifelt an, ob diese Qualitätssteigerung in einem unserer Ver- fassung entsprechenden ausgewogenen Verhältnis zur computerimanenten spezifi- schen Gefahrenlage steht . 46 Bull in NIJW 1979, 1181. 47 Erbel in RiA 1981, 2; ebenso: Müller in Anhörung 1972, S. 51. 48 Nerlich, Datenschutz — einig.e Gedanken — in Der Kriminalist 1979, 470. 49 Erbel, RiA 1981, 1ff. 50 Bull, NJW 1979, 1177 ff. 86 Personenfahndung Verhältnis von Ausschreibungen und Erledigungen — 186 173742 | 938 139212 LLL —_ 125000 M 116107 I — 105818 ‘ 95402 Z 77148 —— S36 °/o 58146 / ‘ L LL L | AL II i z — —— Z S S 6 === lä P | | / K _ _ / Z Ausschreibungen zur Festnahme Fahndungsaufgriffe ( Festnahme , und Aufenthaltsermittlung Aufenthalt ‚ Geldstrafe } Beklagt wird auch, daß die Errichtung zentraler Datenbanken der Sicherheitsbe- hörden zu einer einseitigen Verteilung der in staatlichen Datenbanken gespeicher- ten Informationen führen und so das Verfassungsprinzip von Machtverteilung und Machtkontrolle in Gefahr bringen kann*. Einwände werden auch gegenüber dem Prinzip der sicherheitsbehördlichen Infor- mationssysteme erhoben. Unbestritten ist nämlich, daß diese Systeme auf dem Prinzip beruhen, jeder sei zunächst in irgendeiner Weise ‚,verdächtig‘‘ und daher zu registrieren. Nur ein kleiner Teil falle dann nach genauer Prüfung als unver- dächtig heraus. 51 Bull, NJW 1979, 1179; ebenso: Bull, DÖV 1979, 689 und W. Schmidt, JZ 1974, 249 so- wie 1. TB des LfD NW, der die Beobachtung der Auswirkungen der ADV auf Gewalten- teilung und Zuständigkeitsabgrenzung zu seinen Amtspflichten rechnet, S. 13; siehe auch Beschluß des Bundesfachausschusses für Innen- und Rechtspolitik der FDP vom 19. 4. 1980, Dokumentation Datenschutz der Friedrich-Naumann-Stiftung, S. 228; 3. TB des BfD, S. 45. 87 Feststehend ist auch, daß mit Hilfe dieser Systeme die Verarbeitung großer Men- gen von Daten aus weit entfernt liegenden Quellen auf höchst effiziente Weise möglich ist und daß damit eine stärkere Kontrolle des Staates über den Bürger möglich geworden is t2, Da unsere Rechtsordnung neben der klassischen Dreiteilung der Staatsgewalt eine Vielzahl von Befugnisnormen kennt, in denen, abgestimmt auf den jeweiligen Aufgabenbereich, Bürgerrecht und Staatsmacht in ein ungefähres Gleichgewicht gebracht sind, besteht durch EDV-Informationssysteme die Gefahr, dieses Gleich- gewicht zu stören°. Gefahr droht aber auch durch denkbare, von Kompetenz und Befugnis nicht ge- deckte, Datenzu- und Durchgriffe verschiedenster Sicherheitsbehörden**. Verfassungsrechtlich unerträglich ist die Beeinträchtigung der Entscheidungsfrei- heit des einzelnen durch ständige Kontrolle und Überwachung. Dies gilt besonders für das Verhalten in der Öffentlichkeit. Es darf nicht so weit kommen, daß Grundrechte aus Angst vor möglicher Registrierung und Speicherung nicht ausge- übt werden. Die Gefahr z.B., in Versammlungen oder Vereinigungen illegitim überzogen, systematisch durch die Sicherheitsbehörden ausgeforscht zu werden, ist nicht von der Hand zu weisen, sie wirkt sich im Übermaß grundrechtslähmend aus und ist daher auch gemeinwohlschädlich®®. Die Chancen der EDV-Systeme bei den Sicherheitsbehörden liegen da, wo das technisch Mögliche durch die Verfassungsleitlinien so eingegrenzt wird, daß einer- seits die Persönlichkeitssphäre gewahrt bleibt und andererseits eine rechtsstaat- liche Eingrenzung und Offenlegung erfolgt. Dazu gehört vor allem, trotz der kriti- schen Stimmen aus dem Sicherheitsbereich””, eine zur rechtmäßigen Aufgabener- füllung exakte Festlegung der Voraussetzungen und Grenzen der Datensammlung, -erhebung und -übermittlung‘. An einer derartigen Abgrenzung kann der Sicher- heitsbereich beweisen, wie ernst er selbst die Verfassungsleitlinien nimmt. 52 Bull in NJW 1979, 1181; ebenso: Hirsch, Datenschutz im Computerzeitalter — eine in- ternationale Herausforderung in Dokumentation Datenschutz der Friedrich-Naumann- Stiftung, S. 19ff. 53 3. TB des BfD, S. 45. 54 Riegel in NIJW 1979, 1181. 55 Schon heute überlegen sich viele, ob sie an einer Demonstration teilnehmen sollen, sie fürchten, gefilmt und gespeichert zu werden, dadurch rechnen sie mit Nachteilen bei der Berufswahl; so auch Wolter, DVR 1980, 310 ff. u. BVerfG in EUGZ. 1983, 577. 56 Erbel in RiA 1981, 1ff. 57 Seeber, Kriminalistik 1981, 203; ebenso: Herrmann, Der Kriminalist 1979, 310; Nerlich, Der Kriminalist 1979, 470; Ochott, Kriminalistik 1981, 5S00; die von den Genannten auf- gestellten Thesen sind weder dogmatisch haltbar, noch dienen sie den Interessen der Si- cherheitsbehörden. 58 Erbel, RiA 1981, 1ff.; ebenso: H. P. Schneider, NIJW 1978, 1601; Riegel, DNP 1981, 19; 2. TB des LfD NW, S. 16; 4. TB des BfD, S. 25. 88 ]I. Die historischen und rechtlichen Vorgaben der politischen Diskussion um den Datenschutz 1. Historische Vorgaben In der Vergangenheit fehlte ein .umfassender und ausdrücklicher gesetzlicher Schutz gegen staatliche und private Ausforschung der Privatsphäre und der Ge- heimsphäre. Denn im Privat- und Strafrecht war diese Materie nur bruchstückhaft geregelt. Der Gesetzgeber wählte den Weg über äußerliche Anknüpfungspunkte, z. B. das Briefgeheimnis, das später auch auf das Fernmeldegeheimnis ausgedehnt wurde, obwohl sich die Anknüpfung an immaterielles Gut angeboten hätte*. Die Rechtsordnung beschränkte sich zunächst darauf, bestimmten Mitwissern des Geheimnisses ein Schweigegebot aufzuerlegen und das Berufs- und Amtsgeheim- nis im Verhältnis zwischen dem Anvertrauenden und der Person seines Vertrauens zu schützen®. Dagegen konnte man in den Strafgesetzbüchern des Partikularrechts des 19. Jahr- hunderts im sächsischen Raum eine Bestimmung finden, nach der das ‚,Eindrin- gen in fremde Geheimnisse auf unerlaubte Weise‘‘ strafbar war®!. Auch Art. 12 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte versucht, das Pri- vatleben vor willkürlichen Eingriffen zu bewahren: Niemand darf willkürlichen Eingriffen in sein Privatleben, sein Heim oder seinen Briefwechsel ausgesetzt wer- den. Dieser liberalen Forderung nach einem ausreichenden Schutz des Fürsichbe- reichs vor staatlichen Nachforschungen ist der Gesetzgeber nur wenig nachgekom- men Im Privatrecht wäre die Herausarbeitung eines allgemeinen Persönlichkeitsrechts ein Anknüpfungspunkt auch für den generellen Schutz der Privatsphäre gewesen. Aber Gierkes Gedanken® haben sich nicht durchsetzen können. Dennoch hat das RG in Einzelfällen ein allgemeines Persönlichkeitsrecht als selbstverständlich bejaht®. Mit dem Grundgesetz hat Lehre und Rechtsprechung, auf die Würde des Men- schen und die Entfaltung seiner Persönlichkeit als integriertem Bestandteil des all- 59 Siehe die grundlegende Arbeit von Evers, Privatsphäre und Ämter für Verfassungs- schutz, S. 10; siehe auch StGB 88 201 ff. und 353 ff. Kohlhaas, Strafrechtliche Schweigepflicht und prozessuales Schweigegebot in GoldA 58, S. 65ff.; zusammenfassend mit zahlreichen Schrifttumshinweisen. 61 Art. 324 des StGB für Sachsen 1838; so auch Finger, Verletzung der Geheimsphäre, ver- gleichende Darstellung des deutschen und ausländischen Strafrechts, Bd. 8, 1906, S. 338; auch für die Bestimmungen in anderen Partikulargesetzbürchern. 62 Gierke, Deutsches Privatrecht 1895, S. 703. 63 RGZ 41, 43 ff. 89 gemeinen Persönlichkeitsrechts abstellend, ein sonstiges Recht im Sinne des $ 823 Abs. 1 BGB anerkannt®. Diese Anerkennung ist jedoch in dreifacher Hinsicht unbestimmt: bezüglich der Art der geschützten Interessen, der Art der verbotenen Beeinträchtigung und der Begrenzung der Gegeninteressen. Der Inhalt der Generalklausel vom allgemeinen Persönlichkeitsrecht steht daher nicht fest®°. Feststehend ist lediglich, daß die Geheim- und Privatsphäre im Bürgerlichen Recht gegen Eingriffe Dritter durch eine Generalklausel allgemein geschützt ist®. Im öffentlichen Recht boten sich dagegen eher Ansatzpunkte, einen allgemeinen Schutz gegen Eingriffe in den Bereich des Fürsichsein über die gesetzlich geregel- ten Einzelfälle hinaus zu gewähren®’. Der Einzelne begehrt mit dem Anspruch, in seinem Privatleben unbehelligt zu bleiben, Freiheit vom Staat, eine staatsfreie, das Imperium zurückweisende Sphäre. Der Status negativus des Bürgers wurde als umfassendes Persönlichkeitsrecht ge- dacht, das ein Recht auf Unterlassung jeden gesetzwidrigen Zwanges zum Inhalt hat®. Anknüpfungspunkt kann hier der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung sein, der auf dem Begriff des Rechtsstaates basiert, wie er von Stahl formuliert wurde: ‚,Er soll die Bahnen und Grenzen seiner Wirksamkeit wie die freie Sphäre seiner Bürger in der Weise des Rechts genau bestimmen und unverbrüchlich sichern®.‘‘ Der Bereich des Fürsichseins war daher auch Inhalt dieses als einheitliches Recht gedachten allgemeinen Persönlichkeitsrechts’®. Dies ergibt sich daraus, daß die Staatslehre von der Vorstellung einer die ganze Persönlichkeit umfassenden Frei- heitssphäre ausging. Eine gesetzliche und ausdrückliche Anerkennung der einzel- nen Betätigungen der Freiheit war daher nicht erforderlich. Diesem Grundgedanken der Staatsrechtslehre wurde jedoch nicht gefolgt. Daher blieb bis heute eine merkwürdige Unklarheit, was der Inhalt des allgemeinen Frei- heitsrechts im einzelnen sein solle und durch welche Maßnahmen es verletzt werde. Für den Datenschutz spiegelt sich diese Unklarheit heute in dem Meinungsstreit, ob für Datenerhebung, Datenspeicherung und Datenübermittlung ein aufgaben- Siebert in NIJW 1958, 1369; sowie BGHZ 13, 334 und Coing in JZ 1954, 700 — Anmer- kung zu BGH 13, 334. 65 Steinmüller, Anhörung 1972, S. 122; ebenso: Simitis, Anhörung 1972, S. 16. 66 Siehe dazu Entwurf eines Gesetzes zur Neuordnung des zivilrechtlichen Persönlichkeits- und Ehrenschutzes vom 18. 8. 1959, Begründung S. 6ff., BT.-Drucks. 111/1237. 67 Evers, Privatsphäre und Ämter für Verfassungsschutz, S. 18. 68 Jellinek, Verwaltungsrecht 3. Aufl. Berlin etc. 1931, S. 24. 69 Stahl, Philosophie des Rechts 5. Aufl. Tübingen/Leipzig 1878, S. 137. 70 Jellinek, Verwaltungsrecht, S. 108. bezogenes, spezielles Eingriffsrecht geschaffen werden muß. Schon bei der Be- handlung des Referentenentwurfs eines Bundesdatenschutzgesetzes vom 15. 8. 1972 und der vom Bundesminister des Innern veranlaßten Sachverständigenanhö6ö- rung spielte diese Frage eine wesentliche Rolle’!. Ungeklärt blieb dieser Komplex auch bei der Vorlage eines Entwurfs des Bundes- datenschutzgesetzes durch die Bundesregierung am 20. 9. 1973 ’?. Bis heute konnte in dieser Frage kein Konsens hergestellt werden ’?. Diese damals vorhandenen und bis heute nicht beseitigten Unklarheiten galt es zu bedenken und nach Möglichkeit zu beseitigen, als 1976 die Zahl der Datenverar- beitungsanlagen in der Bundesrepublik Deutschland auf ca. 25000 angewachsen waren und die in der Verwaltung bei Bund, Ländern und Gemeinden gespeicher- ten personenbezogenen Einzelinformationen über 43 Millionen Einwohner betra- fen 74_ 2. Rechtliche Vorgaben Nach der politischen Zielvorstellung des Normgebers soll der Datenschutz gewähr- leisten, daß durch Verhinderung des Mißbrauchs personenbezogener Daten Ver- letzungen der Privatsphäre ausgeschlossen werden ’°. Damit wurde ein Begriff zum Zielpunkt eines Gesetzgebungsverfahrens und letzt- lich des BDSG, der in Rechtsprechung und Lehre gleichermaßen umstritten und unpräzise ist ’®. Es muß daher unter dem Gesichtspunkt des Datenschutzes untersucht werden, wie Privatsphäre datenschutzrechtlich interpretiert und präzisiert werden kann. Ob- 71 Riebandt-Korfmacher, Anhörung 1972, S. 130; Auernhammer, Anhörung 1972, S. 137, 148, beide halten die Schaffung von Befugnisnormen für erforderlich; Steinmüller, An- hörung 1972, S. 155, der die Befürchtung äußert, daß die Fülle derartiger Normen die Entwicklung von Informationssystemen wesentlich erschwert. 72 BT.-Drucks. VI1/1027. 73 Für Befugnisnormen: 4. TB des BfD, S. 25; 2. TB des LfD NW, S.16; Erbel, RiA 1981, 4; Riegel, NJW 1979, 953; derselbe: DNP 1981, 20; RiA 1981, 49; Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 5; Kamlah, Anhörung 1974, Zur Sache 5/74 S. 126; Schlink, Die Amtshilfe, S. 169 m.w.N. differenziert a.A.: Evers, Die Polizei 1980, 239; H. Schmid, Zulässigkeit und Notwendigkeit polizeilicher Datenverarbeitung, DNP 1979, 167; Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 23; Galwas, Staat 18 (1979), S. 510; Loh- schelder Staat 20 (1981), S. 359. 74 Hirsch in Dokumentation Datenschutz der Friedrich-Naumann-Stiftung, S. 19. 75 Vorläufige Begründung zum Entwurf eines BDSG, Ziffer 1, Ziele des Gesetzes in Anhö- rung 1972, S. 372. 76 Gesetzentwurf 1973, BT.-Drucks, VII/1027, S. 1, 14, 22; Müller in Anhörung 1972, S. 49ff.; Steinmüller in Anhörung 1972, S. 122; Riebandt-Korfmacher in Anhörung 1972, S. 128; Auernhammer in Anhörung 1972, S. 148. 91 wohl das geschriebene bürgerliche Recht ein allgemeines Persönlichkeitsrecht nicht kennt, hat das Problem, die Persönlichkeit gegen Eingriffe in die Privat- sphäre zu schützen, in den letzten Jahrzehnten immer wieder die Rechtsprechung und das Schrifttum beschäftig t77 . Eine Teilklärung des Problems wurde aber erst durch die 1953/54 ergangenen Urteile des BGH herbeigeführt ’®. Seit dieser Zeit sind Persönlichkeitsgüter zivilrechtlich über den Weg einer Schutzgesetzverletzung — $ 823 Abs. 2 BGB — geschützt. Dies gilt auch für die Ehre, deren Verletzung zivilrechtlich nur Ansprüche auslöst, sofern der Beleidiger gegen die strafrechtli- chen Vorschriften der 8$$ 185ff. StGB verstoßen hat. Daß das BGB den Schutz der Persönlichkeitsgüter vernachlässigt hat, mag aus den Anschauungen und Verhält- nissen der Zeit, in der es entstanden ist, erklärlich sein. Aber auch damals war die Entscheidung des Gesetzgebers keineswegs unbestritten ””. Der Entwurf zum BGB hatte die durch die allgemeine Deliktnorm geschützten Rechtsgüter einbezogen. Die Motive bemerken dazu, daß gerade diese Persönlich- keitsgüter des Schutzes bedürfen, der ihnen ‚,bei einer engen Auslegung der Scha- denszufügung‘‘ oft fehlt®. Trotzdem verharrte das geschriebene Recht im wesent- lichen beim Stand des ausgehenden 19. Jahrhunderts. Das Grundgesetz hat das Recht der Persönlichkeit dann zur Grundlage seiner Grundrechte erhoben und damit den Weg frei gemacht für die Rechtsprechung des BGH zu $ 823 Abs. 1 BGB®!. Diesen Grundrechtsbezug hat der BGH in besonde- rem Maße herausgestellt, denn er hat unter Berücksichtigung der Art. 1 und 2 GG das allgemeine Persönlichkeitsrecht für ein verfassungsmäßig gewährleistetes Grundrecht angesehen. Dies vor allem, weil das Grundgesetz das Recht des Men- schen auf Achtung seiner Würde und auf freie Entfaltung seiner Persönlichkeit auch als privates von jedermann zu achtendes Recht anerkenne. Bemerkenswert sind auch hier noch die Abgrenzungsschwierigkeiten, die der BGH zu erkennen gibt, wenn er formuliert: ‚,‚daß die Abgrenzung des aus einem solchen Recht sich ergebenden Schutzes in besonderem Maße der Güterabwägung bedürfe u82. Den Grundgedanken des Schutzes der Privatsphäre hat der BGH dann noch ein- mal in dem die Tagebücher von Cosima Wagner betreffenden Urteil® bestätigt. 77 RGZ 41, 43; BGHZ, 13, 334; 15, 249; 20, 345; 24, 72; 24, 200; BVerfG in NJW 1969, 1707; BVerfG in NJW 1970, 555; BVerwG in NJW 1971, 70; BVerfG in NJW 1972, 1123; BVerfGE 30, 1973 und BVerfG in NJW 1977, 1489; Evers, Privatsphäre und Äm- ter für Verfassungsschutz, S. 15ff.; Bussmann in Verhandlungen des 42. Deutschen Ju- ristentages Düsseldorf 1957 — Gutachten —; siehe auch Begründung zum Enwurf eines Gesetzes zur Neuordnung des zivilrechtlichen Persönlichkeits- und Ehrenschutzes, BT.-Drucks. 1I1/1237. 78 BGHZ 13, 334. 79 Gierke Deutsches Privatrecht Bd. I, 1895, S. 703. 80 Motive zum BGB 2, S. 728. 81 BGHZ 13, 334. 82 BGHZ 13, 334; Evers, Privatsphäre und Ämter für Verfassungsschutz, S. 17ff.; Buss- mann, Verhandlungen des 42. Deutschen Juristentages, Bd. I — Gutachten — S. 21. 83 BGHZ 15, 249; Bussmann, Gutachten des 42. Deutschen Juristentages, S. 21. 92 Er hat hier von einem ‚,verfassungsmäßig gewährleisteten Grundrecht des Schut- zes der Persönlichkeit, der einer ungenehmigten Offenbarung der jedem Men- schen geschützten Geheimsphäre entgegensteht, soweit nicht private oder öffentli- che Belange das Interesse an der Unantastbarkeit der Eigensphäre der Persönlich- keit überwiegen‘‘, gesprochen. Daraus folgt, daß der Schutz der Privatsphäre einer gewissen Eigentümlichkeit un- terliegt, denn die Schutzwürdigkeit kann immer erst dann festgestellt werden, wenn sie bereits verletzt ist. Daher müssen die Grenzen, innerhalb deren die Pri- vatsphäre geschützt ist, datenschutzrechtlich nach anderen Grundsätzen bestimmt werden. Denn Datenschutz soll präventiv wirken und nicht erst zur Wirkung kom- men, wenn die Privatsphäre bereits tangiert ist. Es gilt dabei den richtigen Ausgleich zwischen Freiheit des einen gegenüber der Freiheit des anderen Staatsbürgers, die Synthese zwischen Persönlichkeitsschutz und Freiheitsrechten zu finden®. Dies bedeutet für den Datenschutz, daß die Zielrichtung ‚,Privatsphäre‘‘ einge- grenzt oder definiert werden muß. Daran mangelt es jedoch, denn schon bei der Anhörung 1972 führte der zuständige Bundesinnenminister aus: Ein wirksamer Datenschutz läßt sich nun nicht dadurch realisieren, daß man unter den Stichworten Geheim-, Privat- oder Intimsphäre unabänderlich Gren- zen zieht und bestimmt, daß jenseits dieser Grenzen liegende Daten jeglicher Dokumentation entzogen sind. Vielmehr wird man auch hier zu wohlabgewo- genen Lösungen kommen müssen, die dem Umstand Rechnung tragen, daß der Bereich der Privatsphäre höchst variabel sein kann®. Es war dem Gesetzgeber also schon klar, daß sein Zielpunkt, die Privatsphäre, rechtlich schwer eingrenzbar, laienhaft kaum verständlich und praktisch kaum zu handhaben war. Dies wurde auch bei der Anhörung in besonderem Maße deut- lich, als der Vertreter des Innenministeriums ausführte, daß man nicht von einer allgemeingültigen Definition des Begriffs Privatsphäre als Legaldefinition ausge- hen könne, um von dort aus die Tatbestände zu subsumieren®., Es verwundert da- her nicht, daß die Frage gestellt wurde, was ist die individuelle Privatsphäre, die durch das Datenschutzgesetz geschützt werden soll? Dabei wurde angezweifelt, ob der Begriff Privatsphäre verstanden als Ergebnis des Rechts auf Einsamkeit, als Innenraum, als Bereich privater Lebensgestaltung und als autonomer Erholungs- raum überhaupt das Zielobjekt des Datenschutzes sein kann, oder ob nicht ein da- tenschutzrechtlicher Begriff der Privatsphäre geboten erscheine®’. Ein solcher da- 84 Entwurf eines Gesetzes zur Neuordnung des zivlirechtlichen Persönlichkeits- und Ehren- schutzes, Begründung, BT.-Drucks. 111/1237, S. 7. 85 Genscher Anhörung 1972, S. 5; siehe dazu Rüpke, Der verfassungsrechtliche Schutz der Privatheit, S. 19ff. 86 Auernhammer, Anhörung 1972, S. 148. 87 Anhörung 1974, Zur Sache 5/74 — Begründung —, S. 247; Müller, Anhörung 1972, S. 49ff. 93 tenschutzrechtlicher Begriff der Privatsphäre könne verstanden werden als Le- bensbereiche von Individuen, in denen sie agieren können, ohne daß eine für sie dysfunktionale Informationsweitergabe an andere erfolgt bzw. erfolgen soll. Bei einer derartigen Eingrenzung wäre auch die von Steinmüller® beklagte Relativität der Privatsphäre für den Datenschutzbereich aufgehoben®. Fraglich ist jedoch, ob die vom Verfassungsrecht und Privatrecht entwickelten Ge- danken zur Privatsphäre eine datenschutzrechtliche Eingrenzung erleichtern. Die normative Aussage des objektiven Verfassungsrechts, daß die Würde des Menschen unantastbar ist, beinhaltet die Aussage, daß Menschenwürde eine Seinsgegebenheit ist. Diese seinsgegebene Menschenwürde wird verfassungsrecht- lich wie folgt interpretiert: Jeder Mensch ist Mensch kraft seines Geistes, der ihn abhebt von der unpersönlichen Natur und ihn aus eigener Entscheidung dazu be- fähigt, seiner selbst bewußt zu werden, sich selbst zu bestimmen und die Umwelt zu gestalten”. Aus diesem Verständnis der Menschenwürde fließt der Schutz der Intimsphäre, Privatsphäre und des Persönlichkeitsrechts. Nach anderer Auffassung?! ist nur der Begriffskern des unbestimmten Rechtsbe- griffs Menschenwürde festlegbar. Danach soll Würde sittlicher Wert des Men- schen sein, und zwar Eigenwert, der dem Menschen um seiner selbst willen zu- kommt. Zum gefestigten Rechtsbegriff der Menschenwürde gehört, daß auch ein Eindringen in die Intims- und Privatsphäre die Würde verletzt. Denn diese Ele- mente des Würdebegriffs stehen in einem Zusammenhang mit dem Prinzip auf Selbstbestimmung . Die heute vorherrschende Meinung geht jedoch darüber noch hinaus. Sie erachtet auch privates Eindringen in die Intimsphäre als Verletzung der Menschenwürde. Hier wird deutlich, daß im Würdebegriff nicht nur ein Recht auf Autonomie liegt, sondern auch der Anspruch auf einen Bereich, in den man sich ungestört zurück- ziehen kann, in dem man, in Ruhe gelassen, ein Recht auf Einsamkeit genießen kann®. Mit dieser verfassungsrechtlichen Eingrenzung des ausgestalteten Begriffs Men- schenwürde kommt man der datenschutzrechtlichen Festlegung des praktikablen Kernbereichs ‚,Privatsphäre‘‘ nicht näher. 88 Steinmüller, Anhörung 1972, S. 122; ebenso: Rüpke, Der verfassungsrechtliche Schutz der Privatheit, S. 27. 89 A.A. Sasse, Anhörung 1974, Zur Sache 5/74, S. 83, der die tatbestandlichen Konturen, die Privatsphäre und Persönlichkeitsschutz im Laufe jahrzehntelanger Praxis gewonnen haben, für ausreichend bestimmt hält. 90 Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG-Kommentar, Anm 18 zu Art. 1; Stein, Lehrbuch des Staatsrechts, 4. Aufl. 1975, S. 127. 91 Zippelius, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Loseblattsammlung, Stand Oktober, 1981, Anm. 7 und 18 zu Art. 1. 92 Siehe dazu BVerfG in EuUGRZ 1983, 588; Simitis, NJW 1984, 398. 93 E. Kaufmann, Recht, Staat, Wirtschaft IV, 1953, S. 87; ebenso: Herdemerten in von Münch, GG-Kommentar, Bd. 1 Anm. 14 zu Art. 1. 94 Nunmehr fragt sich, ob das Privatrecht einen Lösungsansatz aufzeigt. Gierke interpretierte Persönlichkeitsrecht als einheitliches, umfassendes subjek- tives Recht auf Achtung und Entfaltung der Persönlichkeit. Das Individualrecht soll dabei die persönliche Eigenart des Menschen in seinen Beziehungen zur Um- welt, insbesondere in seinem öÖöffentlichen und beruflichen Wirken sichern. Von der Intimsphäre sollen die innere Gedanken- und die Gefühlswelt mit ihren äuße- ren Erscheinungsformen wie vertrauliche Briefe usw. sowie die Angelegenheiten, für die ein Anspruch auf Geheimhaltung besteht, abgedeckt werden. Die Privat- sphäre umfaßt dabei das Leben in der Familie und im sonstigen privaten Leben®. Diese formelhafte und generalklauselartige Weite und Unbestimmtheit” schafft datenschutzrechtlich auch keine Klarheit. Es bewahrheitet sich daher, was Evers” schon 1960 festgestellt hat, daß die Pri- vatsphäre als immaterielles Gut weder im Schutzbereich noch in der Vielzahl der möglichen Verletzungen exakt bestimmt werden kann. Eine Lösung hätte hier evtl. die Auffassung von Zeuner®, in Anlehnung an die bereits bestehenden Re- geln des Persönlichkeitsrechtsschutzes Schritt für Schritt rechtsfortbildend neue, möglichst konkret gefaßte Einzeltatbestände zu entwickeln, gebracht. Für den Datenschutz bedeutet die festgestellte Unklarheit, daß die vom Gesetzge- ber gewählte Lösung deshalb unbefriedigend ist, weil die Zielvorstellung ‚,Privat- sphäre‘‘ nur eine eingeschränkte datenschutzrechtliche Eignung besitzt. Dem Be- griff fehlt es an Klarheit, Bestimmtheit und Praktikabilität. 3. Die politische Diskussion Mit dem Antrag Nr. 25 auf dem 21. Bundesparteitag 1970 in Bonn hat die Freie Demokratische Partei den Datenschutz erstmals in das Bewußtsein der politischen Parteien gerückt. Nach den Vorstellungen der FDP galt es vordringlich — die Privatsphäre des Bürgers zu sichern, — die Datenbestände vor unberechtigten Zugriffen zu schützen. Dazu hielt die Partei für erforderlich — Schutzvorkehrungen bei der Datenverarbeitung, — Geheimhaltungspflicht für alle mit der Datenverarbeitung befaßten Personen, 94 Gierke, Deutsches Privatrecht I., S. 703. 95 Palandt, BGB-Kurzkommentar, 41, Aufl. 1982, Anm. 15 B zu $ 823. 96 BGHZ 24, 72; zur Kritik an dieser Entwicklung, Sasse, Sinn und Unsinn des Daten- schutzes, Karlsruhe/Heidelberg 1976, S. 45 f.; Rüpke, Der verfassungsrechtliche Schutz der Privatheit, S. 116. 97 Evers, Privatsphäre und Ämter für Verfassungsschutz, S. 43; ebenso: Einführung zum 1. TB des BfD in Zur Sache 2/79, S. 10. 98 Zeuner in Soergel/Siebert, BGB-Kommentar, 10. Aufl. 1969, Anm. 56 zu $ 823. 95 — bei Rechtsverletzungen einen besonderen Unterlassungs- und Wiederherstel- lungsanspruch, — Begrenzung der Veröffentlichungsbefugnisse”. Politisches Hauptziel der FDP war es, den Bürgern den freien Raum zu lassen oder wieder zu schaffen, den sie brauchen, um ihre Persönlichkeitssphäre zu bewahren!®. Dabei sollte der Konflikt zwischen Informationsbedürfnis von Staat und Gesellschaft einerseits und dem Anspruch des Einzelnen auf Respektierung seiner Privatsphäre andererseits gelöst werden. Die FDP sah durch die technische Entwicklung auf dem Gebiet der Datenverarbeitung eine zunehmende Gefähr- dung der Privatsphäre!®!. Daher galt ihre Sorge der Würde der Person und der in- dividuellen Freiheit, einer Anwendung der Technik unter menschlichen Bedingun- gen und einer Abwägung des technisch Möglichen gegenüber dem gesellschaftlich Erwünschtem 102_ Neben diesen allgemeinpolitischen Vorstellungen der FDP, die wesentliche An- stöße zum Bundesdatenschutzgesetz beisteuerten, hat die Partei für den Kommu- nal- und Sicherheitsbereich konkrete Zielvorstellungen entwickelt. Die Gewährleistung eines größtmöglichen, persönlichen Freiheitsraumes mit der Privatsphäre als Kernbestand gehört ebenso dazu wie die Garantie einer organisa- torischen Gewaltenteilung. Abgelehnt wird für den kommunalen Bereich die zen- trale Erfassung aller in einer Verwaltung über denselben Betroffenen vorhandenen Daten. Für den Sicherheitsbereich wird besonders herausgestellt, daß wegen des verfas- sungsrechtlichen Gebotes des Datenschutzes die Sicherheitsbehörden in besonde- rem Maße dem Datenschutz unterstehen. Datenerhebung, Speicherung, Verarbeitung und Weitergabe soll daher nur auf Grund einer speziellen gesetzlichen Grundlage zulässig sein!®. Baustein für eine umfassende Informationspolitik der FDP soll daher die These sein: Datenschutz erhält die Freiheit, Datenzugang weitet sie aus!®, Die datenschutzrechtlichen Vorstellungen der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands gingen dahin, zunächst einen Grundschutz im Bereich des Datenver- 99 21. Bundesparteitag der FDP Bonn 1970, Antrag Nr. 25. 100 Baum in Rede vor dem Deutschen Bundestag, 250. Sitzung am 10. 6. 1976; ebenso: Hölscher in Freie demokratische Korrespondenz (fdk) 730/78, S. 1ff. 101 Thesen zur Fortentwicklung des Datenschutzes im öffentlichen und privaten Bereich in Neue Bonner Depesche Juni-Juli 1979, 19. 102 Verheugen in Rede auf dem FDP-Fachkongreß ‚‚,Datenschutz in einem freiheitlichen Rechtsstaat‘‘ am 15. 12. 1979 in Karlsruhe in fdk 370/79, S. 2. 103 Beschluß des Bundesfachausschusses für Innen- und Sicherheitspolitik der FDP vom 19. 4. 1980 in Dokumentation Datenschutz der Friedrich-Naumann-Stiftung, S. 227 ff. 104 V. Schoeller in Dokumentation Datenschutz der Friedrich-Naumann-Stiftung, S. 222. 96 kehrs zu schaffen. Schranke des ungezügelten Rationalisierungsstrebens sollte da- bei der grundgesetzliche Persönlichkeitsschutz sein. Dabei wurde auf ein ausgewo- genes Verhältnis von Aufwand und Schutzwirkung Bedacht genommen 105_ Als Grundforderungen einer gesetzlichen Regelung des Datenschutzes nannte die SPD — Um wirkungsvoll zu schützen, muß insbesondere den Gefahren der EDV Rech- nung getragen werden. — Die Anforderungen dürfen nicht auf die Blockierung des Computers hinaus- laufen. — Dem technischen Fortschritt muß Rechnung getragen werden!®, Recht früh brachte die SPD zum Ausdruck, daß trotz der in letzter Konsequenz ungeklärten Rechtslage eine legislative Abstinenz auf datenschutzrechtlichem Ge- biet nicht in Frage komme 107. Schutz der Persönlichkeitssphäre, ohne die mit der Automatisierung in Staat und Wirtschaft für den Bürger verbundenen Erleichterungen zu beseitigen, stellte die SPD in den Vordergrund. Damit wurde gleichzeitig die Forderung verbunden, Da- tenschutz einerseits effektiv und andererseits praktikabel zu gestalten. 108. Bei der SPD stand die gesetzgeberische Gestaltung des BDSG daher unter dem Leitmotiv: ‚‚Datenschutz ist die Aufgabe, um der Freiheit willen die negativen Folgen der automatischen Datenverarbeitung zu verhüten, ohne auf deren Segnungen ver- zichten zu wollen 109.cc Diesem Leitmotiv folgend, ist der konkrete sozialdemokratische Datenschutzauf- trag, den grundsätzlich garantierten Freiheitsraum des Bürgers, sein Persönlich- keitsrecht zu schützen, Freiheit nicht zum Privileg weniger entarten zu lassen und damit einen entscheidenden Beitrag zur Erhaltung unseres Rechtsstaates zu lei- sten, zu interpretieren 110. Die CDU/CSU hat sich in die Datenschutzdiskussion erst spät eingeschaltet. Dann hat sie jedoch, die bis dahin vorliegenden Aussagen aus Wissenschaft und Politik nutzend, konkrete Vorstellungen entwickelt. Wie bei den beiden anderen Parteien stand auch bei der CDU/CSU Persönlichkeitsschutz und Privatsphäre des Bürgers im Vordergrund. Das Schwergewicht der Gefahren sah die Partei da- 105 Wernitz, Deutscher Bundestag, VII. Wahlperiode, 67. Sitzung, Dokumentation Daten- schutz der Friedrich-Naumann-Stiftung, S. 86. 106 Wernitz, a.a.O., S. 87. 107 Wernitz, a.a.O., S. 88. 108 Schäfer, Informationen der Sozialdemokratischen Fraktion im Deutschen Bundestag 356/76, S. 1; ebenso: Wernitz, Informationen der SPD-Fraktion 588/76, S. 2. 109 Haenschke, Informationen der SPD-Fraktion 590/76, S. 1. 110 Wernitz in Informationen der SPD-Fraktion 70/77, S. 4. 97 bei in den Datenverbundsystemen und der Kombination von herkömmlichen Da- tensammlungen und EDV-Systemen. Verstöße gegen Datenrecht sollten wegen des kriminellen Unrechtsgehaltes in das Strafgesetzbuch aufgenommen werden. Ab- weichend von den Vorstellungen der anderen Parteien sollte nach den Vorstellun- gen der CDU/CSU Datenschutz bereits bei der Datenerfassung einsetzen!!!, Nur eine solche Normierung soll Schutz vor der übermächtigen und undurchschauba- ren Bürokratie bieten und der Sicherung der freien Entfaltung der Persönlichkeit, der Würde des Menschen und der Erhaltung des Gebots des Frei-Seins- und Frei- Bleibens dienen 112_ Zusammenfassend kann zur politischen Diskussion des Datenschutzes festgestellt werden, daß bei aller Nähe des Hauptzieles Privatsphäre zwischen den Parteien Wege und Methoden des Datenschutzes umstritten sind. Dies allein auf die Be- schreitung rechtlichen Neulandes zurückzuführen, würde den Unterschieden in Auffassung und Methodik nicht gerecht. Ein perfektes Gesetzeswerk haben die unterschiedlichen politischen Auffassungen nicht zugelassen, so entstand mit dem BDSG ein Werk, das weniger wegen der neuen Rechtsmaterie, als vielmehr wegen der notwendigen Kompromisse — siehe Stellungnahme des Bundesrates 113 — den Bazillus der Novellierung in sich trägt. II. Datenschutz als Verfassungsgebot Wie unter C.II.2. ausgeführt, ist Ziel des Datenschutzes der Schutz der Privat- sphäre. Die Privatsphäre ist dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht zuzuordnen, dem durch den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und das Grundrecht des Art. 2 Abs. 1 i. V.m. Art. 1 Abs. 1 GG ein umfassender Schutz zuteil wird!!*. Datenschutzrecht wird daher als unmittelbare Konkretisierung der vom Grundge- setz — Art. 1, 2 — geforderten Respektierung der persönlichen Integrität betrach- tet. Was die Verfassung noch ganz allgemein formuliert, erhält durch den Daten- 111 Gerster in Deutscher Bundestag, VII. Wahlperiode, 67. 112 Spanger in CSU Presse-Mitteilungen 367/79 S. 2. 113 Stellungnahme des Bundesrates in Datenschutz/Meldegesetz in Zur Sache 5/74, S. 268. 114 Siehe Rechtsprechungsübersicht in der Begründung eines ‚,‚Entwurf eines Gesetzes zur Neuordnung des zivilrechtlichen Persönlichkeits- und Ehrenschutzes‘‘, BT.-Drucks. I11/1237, S. 7, und Bussmann in Verhandlungen des 42. Deutschen Juristentages Düs- seldorf 1957 Band I — Gutachten — Schutz des Privatlebens gegen Indiskretion, S. 19, 33; ebenso: Evers in Privatsphäre und Ämter für Verfassungsschutz, Berlin 1960, S. 283; Simitis u. a., BDSG-Kommentar, Anm. 6 zu $ 1; Herdemerten in von Münch, GG-Kommentar Anm. 13—-17 zu Art. 1; Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG-Kom- mentar, II zu Art. 1 GG; zweifelnd: K/oepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 39f. 98 schutz einen neuen, in seiner Bedeutung für den Bürger kaum zu unterschätzen- den Aspekt. Dem von der Verfassung anerkannten und in Rechtsprechung und Li- teratur immer wieder behandelten Persönlichkeitsrecht!!® verleiht der Daten- schutz eine andere Dimension. Das Persönlichkeitsrecht wird zum ersten Mal zu einem echten Bürgerrech tll6 ‚ einem Bürgerrecht, das als Ausfluß des Grundrechts auf freie Entfaltung der Persönlichkeit eine Art Selbstbestimmungsrecht dahinge- hend enthält, daß der Bürger selbst, wenn auch innerhalb der Grenzen, die durch die Sozialbezogenheit gegeben sind, entscheidet, in welchem Umfang die Umwelt von seinem Denken und Handeln Kenntnis nimmt!!”. Mit der Anerkennung des datenschutzrechtlichen Persönlichkeitsrechts als Bür- gerrecht ist der Konflikt zwischen rechtlicher Absicherung der Persönlichkeit und der Informationsstruktur unserer Gesellschaft jedoch nicht gelöst. Dies ergibt sich einmal daraus, daß neben der Garantie der persönlichen Integrität eine Gewährlei- stung der Pressefreiheit Inhalt unserer Verfassung ist. Daraus ist, einem Mißver- ständnis erliegend, abgeleitet worden, das Medienprivileg des BDSG — $ 1 Abs. 3 BDSG — bedeute Verzicht auf Datenschutz. Dem ist nicht so, denn das Grundge- setz sanktioniert nicht eine Rangfolge, die es rechtfertigen könnte, dem Informa- tionsprozeß der Presse den unbedingten Vorrang vor dem Anspruch des einzelnen auf Schutz seiner persönlichen Integrität zu gewähren!!®. Die Rechtsprechung des BVerfG und des BGH spricht den Konflikt zwar an, ohne aber eine Auflösung zu- gunsten der Pressefreiheit herbeizuführen!!*. Daher kann $ 1 Abs. 3 BDSG als das Gebot einer Sonderregelung angesehen werden und nicht als das Ende des Da- tenschutzes für den Medienbereich. Zum zweiten wird der ungelöste Konflikt zwischen Absicherung der Persönlich- keit und Informationsstruktur der Gesellschaft durch die bislang unwidersprochen hingenommene Erwartung von Wissenschaft und Forschung, alle von ihr benötig- ten personenbezogenen Angaben zu bekommen, deutlich. Die grundrechtliche Re- spektierung der persönlichen Integrität und die grundrechtliche Verpflichtung, für eine freie Forschung und Lehre Sorge zu tragen, stehen sich gegenüber. Es ist we- der aus der Rechtsprechung noch aus der Wertigkeit der Grundrechte eine Lösung zu finden. Rechtsprechung zu diesem Problem liegt nicht vor, und Tatsachen oder Indizien, die den Schluß zulassen, daß eines der beiden Rechte höherwertig sei, sind nicht ersichtlich. Daher muß man wohl davon ausgehen, daß die Verpflich- 115 Siehe Literaturübersicht bei Eber/e, Datenschutz durch Meinungsfreiheit in DÖV 1977, 306 ff. 116 Simitis, Datenschutz als Bürgerrecht in ÖVD Heft 3/1979, 3. 117 Ähnlich: Herdemerten in von Münch, GG-Kommentar Anm. 24 zu Art. 1; siehe auch BVerfG in EuGRZ 1983, 577 ff.; Simitis, NJW 1984, 398. 118 Simitis u.a., BDSG-Kommentar, Anm. 43 zu $ 1. 119 BGHZE 13, 337; 39, 124; BGH in NJW 1965, 585; BGHZE 45, 296; BVerfGE 7, 198; 35, 202. 99 tung, die Wissenschaftsfreiheit zu respektieren, nicht einer Entpflichtung vom Da- tenschutz gleichkommt !”, Auch hier wird der Konflikt nur über eine Sonderregelung, die Datenschutzforde- rungen beinhaltet und dadurch Persönlichkeitsschutz respektiert, zu lösen sein, denn Wissenschaftsfreiheit ist kein Freibrief für Geheimdateien und Datenschutz ist nicht notwendigerweise ein Kontrollmittel der Wissenschaft. In einem weiteren Fall wird deutlich, daß zwischen der grundrechtlichen Absiche- rung der Persönlichkeit und der Informationsstruktur unserer Gesellschaft ein Konflikt besteht. Gemeint ist die Übermittlung personenbezogener Daten an die Religionsgemeinschaften. Wieder hängt der Konflikt unmittelbar mit einer verfas- sungsrechtlichen Regelung zusammen. Das Grundgesetz erkennt die Freiheit der 121 Religionsgesellschaften, ihre Angelegenheiten selbst zu ordnen ‚ genau so an wie 122 ° die Religionsfreiheit des einzelnen Es kommt also darauf an, einerseits nicht zu übersehen, welche Bedeutung perso- nenbezogene Angaben für eine Erfüllung der kirchlichen Aufgaben haben, ande- rerseits aber die spezifischen Konsequenzen, die sich für den Schutz der persön- lichen Integrität aus der Religionsfreiheit ergeben, zur Kenntnis zu nehmen 123. Die Kirchen sind nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts nicht in den Staat inkorporier t124 ‚ weil ihre Tätigkeit ausschließlich eigenen selbst definierten Aufgaben dient. Daraus folgt, daß diese verfassungsrechtlich garantierte Selbstän- digkeit nicht auf dem Umweg über eine Steuerung des internen Informationspro- zesses unterlaufen werden darf. Anders als bisher dargestellt, verhält es sich im Sicherheitsbereich. Hier steht der persönlichen Integrität, der Privatsphäre, kein grundrechtlich normiertes Recht der Sicherheitsbehörden gegenüber. Dies ist nicht etwa eine der thematischen Lückenhaftigkeiten des Grundrechtskatalogs 125 ‚ sondern eine bewußte Graduie- rung im Wertschutz. Deutlich wird dies bei einer Betrachtung des Systems der Ge- setzesvorbehalte. Das Grundgesetz weist eine gewisse Verschiedenartigkeit bei der Ausgestaltung der Gesetzesvorbehalte auf. Es kennt Grundrechte mit fehlendem Gesetzesvorbehalt — Art. 4 I, II —, Grundrechte mit gegenständlich umschriebe- nem Gesetzesvorbehalt — Art. 11 II, 13 III— und Grundrechte mit allgemeinem, lediglich durch Art. 19 II GG beschränktem Gesetzesvorbehalt — Art. 12 I, 14 I —, Daraus wird deutlich, daß aus dem betreffenden Grundrecht und dem zuge- ordneten Gesetzesvorbehalt eine Skala grundrechtlicher Wertigkeit gefertigt wer- den kann. 120 Simitis in ÖVD 1979, 3; dazu eingehend: 1. TB des BfD in Zur Sache 2/79, S. 59 und 4 TB des BfD, S. 46ff. 121 Vgl. Art. 146 GG i. V.m. Art. 137 WRV. 122 Art. 4 Abs. I GG. 123 1. TB des BfD in Zur Sache 2/79, S. 131 ff.; Simitis in ÖVD 1979, 3f. 124 BVerfGE 42, 312. 125 Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG-Kommentar, Rdnr. 86 zu Art. 1 Abs. II GG. 100 Bezogen auf das Schutzgut Privatsphäre des Datenschutzes ist im Sicherheitsbe- reich, wenn man der Auffassung folgt, daß Datenschutz das in der Verfassung verankerte Persönlichkeitsrecht zu einem echten Bürgerrecht gestaltet hat, ein Konflikt der bisher dargestellten Art nicht gegeben. Die Sicherheitsbehörden werden ihren Datenschutz daher ständig an den Verfas- sungsleitlinien und der Lehre von den einem Grundrecht immanenten Schranken gewichten müssen. Dabei darf nicht unbeachtet bleiben, da das Grundgesetz der Freiheit willen ein beschränktes Risiko eingeht. Das Bestreben nach größtmög- licher Sicherheit darf dieses Risiko nicht zu Lasten der Freiheit des einzelnen besei- tigen!®_ Nur in Fällen einer existenzbedrohenden Gefährdung der Allgemeinheit kann sich eine andere Beurteilung deshalb ergeben, weil die Existenz der Gemein- schaft zugleich die Grundlage für die Freiheit des einzelnen ist!?’, Zusammenfassend kann gesagt werden, daß der Datenschutz schon jetzt verfas- sungsrechtlich insofern abgestützt ist, als die Grundrechtsartikel 1 und 2 über den Schutz der Menschenwürde und der freien Entfaltung der Persönlichkeit grund- sätzlich auch den Schutz des Bürgers vor dem Fehlgebrauch seiner personenbezo- genen Daten gewährleisten 128_ Die bestehenden, aufgezeigten Zielkonflikte bedürfen ebenso der Lösung wie die von den Sicherheitsbehörden angestrebten Sonderstellungen und Sonderrege- lungen 129. Dabei ist zur Bewältigung der Zielkonflikte eine teilweise Auflösung der daten- schutzrechtlichen Generalklauseln sicherlich hilfreich, während sich die Probleme der Sicherheitsbehörden durch die Schaffung klarer Eingriffs- und Befugnisnor- men lösen lassen, wenn der Grundsatz beachtet wird: so viel Sicherheit wie nötig und so viel Freiheit wie möglich !®. 1. Überfordert der Datenschutz die Verfassung? Mit dem Abstellen des Datenschutzes auf das Schutzgut Privatsphäre hat das BDSG wie kein anderes Gesetz unmittelbaren Bezug auf die Verfassung. Dieser Verfassungsbezug ist nicht unbestritten, denn die Relativität der Privatsphäre wird 126 Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 45d, der die Datenprobleme mit dem gelten- den Verfassungsrecht für steuerbar hält. 127 Evers, Privatsphäre und Ämter für Verfassungsschutz, S. 49; siehe auch das Kontakt- sperregesetz. 128 1. TB des BfD in Zur Sache 2/79, S. 176; Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 45; BVerfG in EuGRZ 1983, 577. 129 Herrmann in Der Kriminalist 1979, 310. 130 Riegel, Datenschutz und polizeiliche Tätigkeit, in Polizeispiegel 1982, 17; siehe auch die Vorschläge des Arbeitskreises Polizeirecht AEPoIG Kapitel: Polizeiliche Maßnah- men, S. 49ff. 101 als Ausgangspunkt einer gesetzlichen Regelung als nur bedingt geeignet ange- 131 sehen . Der Entwurf und die Begründung eines Gesetzes zur Verbesserung des Persönlichkeits- und Ehrenschutzes!?* können die Zweifel und Bedenken eher ver- stärken als entkräften. Eine Verfassungsüberforderung könnte da eintreten, wo die Grenzbereiche der Verletzung der Privatsphäre berührt werden, denn die Datenfreiheit ist Ausdruck der Würde des Menschen und damit Teil seiner Persönlichkeit. Die entscheidende Aufgabe war daher, den richtigen Ausgleich zwischen Datenfreiheit und Bedürf- nissen der Wirtschaft und Verwaltung zu finden, um den Rückgriff auf die Verfas- sung in Grenzen zu halten. Das ist um so wichtiger, weil die an die widerrechtliche Verletzung der Persönlichkeit geknüpften Folgen bisher einer klaren gesetzlichen Grundlage entbehren 133. Trotz dieser Unklarheiten soll der Datenschutz die Verarbeitung personenbezoge- ner Daten in Bahnen lenken, die den um der Selbstverwirklichung und Entschei- dungsfreiheit des einzelnen willen unerläßlichen Anspruch sichern soll, allein ge- lassen zu werden. Es geht daher um die Auseinandersetzung mit der Frage, unter welchen Umständen und in welchem Umfang der einzelne die Verwertung von An- gaben zu seiner Person hinnehmen muß!**, Datenschutz stellt sich damit als Schutz der Privatheit durch sorgfältig kalkuliertes Nichtwissen dar. Dieses sorgfältig kalkulierte Nichtwissen und der unmittelbare Verfassungsbezug des BDSG belasten die Verfassung dadurch, daß jeder Zweifelfall Rückgriffe auf die Verfassung notwendig macht. Eine verfassungsrechtliche Belastung tritt auch dort ein, wo Eingriffe in die Privatsphäre erst geschehen müssen, um am Einzelfall die Verletzung festzustellen!®. Insoweit läßt das BDSG einen präventiven Schutz der Daten und damit der Privatsphäre vermissen, wenn man von der Generalprä- vention, die jedem Gesetz mit Strafnormen innewohnt, einmal absieht. Trotz der bestehenden Unklarheiten und Bedenken ist die Sorge, der Datenschutz könne bei Übergriffen durch private Stellen oder Behörden die Verfassung über- fordern, nicht begründet. Dies ergibt sich einmal daraus, daß im öffentlichen Be- reich durch den Verfassungsgrundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung ein ge- 131 Steinmüller in Anhörung 1972, S. 122; Rüpke, Der verfassungsrechtliche Schutz der Privatheit, S. 22, der die Generalklauseln der Art. 1, 2 GG für untauglich hält, verläß- liche Abgrenzungen und Entscheidungen zu ermöglichen. 132 BT.-Drucks. 1I1/1237. 133 Daran ändert auch die Anerkennung als absolutes Recht im Sinne des $ 823 Abs. I BGB durch den BGH nur wenig. 134 Simitis u.a., BDSG-Kommentar, Anm. 29, 31 — Vorwort —. 135 Siehe dazu BVerfGE 27, 1; 27, 344; BVerfG in EuGRZ 1983, 577 ff. und Simitis, NIW 1984, 398. 102 wisser Grundschutz besteht, und zum anderen daraus, daß die Rechtsprechung des BGH! zu einem zivilrechtlichen Schutz über 8 823 Abs. I BGB geführt hat. In der Verfassungsrechtsliteratur ist dem Problem Datenschutz bisher ein breiter Raum zur Verfügung gestellt worden. Nicht nur die Beiträge zum Schutz der Privatsphäre 137 sondern auch die Überlegung, Datenschutz durch Meinungsfrei- 138 heit zu gewährleisten ‚ sind erwähnenswert. Von allen Autoren wird die verfas- sungsrechtliche Stützung des Datenschutzes für ausreichend erachtet; eine auf den Datenschutz abgestimmte, spezielle Verfassungsnorm hat keiner gefordert. Gewichtet man die Meinungen, dann wird von der Verfassung durch den Daten- schutz nicht mehr verlangt, als sie zum Persönlichkeitsschutz bisher ohnehin gelei- stet hat. Eine Überforderung tritt nicht ein. 2. Das ‚,‚Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung‘‘ Es war kein Zufall, daß Burkhard Hirsch‘® die Forderung nach einem Grund- recht auf Datenschutz erhob, denn es waren die Freien Demokraten, die den Schutz der Privatsphäre zum Kernbereich liberaler Politik erklärten. Noch bevor Verheugen‘® auf dem FDP-Fachkongreß ‚‚,Datenschutz in einem freiheitlichen Rechtsstaat‘‘ am 15. Dezember 1979 in Karlsruhe erklären konnte ‚,Außerdem wollen wir noch in dieser Legislaturperiode den Datenschutz im Grundgesetz ver- ankern und dem Bürger ein Grundrecht auf Schutz seiner Privatsphäre sichern‘‘, beschäftigten sich Rechtswissenschaftler und Politiker mit einer solchen Forde- rung. Bull!“ hält unter Verweisung auf den Datenschutz betreffende Verfassungsnor- men in Österreich und Portugal die Aufnahme eines Grundrechtes auf Daten- schutz in das Grundgesetz für wünschenswert. Er verspricht sich davon eine starke Hervorhebung und Bekräftigung des Datenschutzes. Damit würde für jedermann deutlich, daß es sich beim Datenschutz nicht nur um formale, technische Regeln über die Organisation von Verwaltungsvorgängen handelt, sondern daß wesent- liche Rechte des Bürgers geschützt werden müssen. Einen weiteren Vorteil sieht er darin, daß der Gesetzgeber dann gehindert sei, bei der Gestaltung neuer Vorschrif- 136 BGHZ 13, 334; 15, 249; 20, 345; 24, 72; 24, 200; 26, 52; 26, 349; 27, 284; siehe auch Bussmann, Gutachten 42. Deutscher Juristentag, S. 35. 137 Kamlah in DÖV 1970, 361; Mallmann, Schutz der Sozialdaten nach dem neuen Sozial- gesetzbuch in JZ 1973, 274; Simitis in NJW 1971, 673; Erbel in RiA 1981, 1; Walter Schmidt in JZ 1974, 241; Gusy in DÖV 1980, 431; Herdemerten in von Münch, GG- Kommentar, Anm. 26 zu Art. 1. 138 Eberle in DÖV 1977, 306. 139 Hirsch in Dokumentation Datenschutz der Friedrich-Naumann-Stiftung, S. 22. 140 Verheugen, Rede am 15. 12. 1979 in Karlsruhe in fdk, Ausgabe 370/79. 141 Bull in DÖV 1979, 689 unter Hinweis auf seinen 1. TB als BfD. 103 ten die schutzwürdigen Belange des Bürgers hinter Rationalisierungs- und Verein- fachungsbestrebungen zurücktreten zu lassen l42. Da Nordrhein-Westfalen als einziges Bundesland ein Grundrecht auf Datenschutz in die Landesverfassung aufgenommen hat!®, kann die dort gewonnene Erfah- rung die Diskussion um ein Datenschutzgrundrecht bereichern. Nach Auffassung des Landesbeauftragten für den Datenschutz NW stärkt das Grundrecht auf Datenschutz den Rechtsschutz des einzelnen dadurch, daß er sich auf ein ausdrückliches Abwehrrecht berufen kann. Es hebt darüber hinaus den hohen Rang des Datenschutzes besonders hervor und zwingt dort zu einer durch- gehenden Verrechtlichung der personenbezogenen Informationsverarbeitung, wo die gesetzlichen Grundlagen für den Umgang mit personenbezogenen Daten feh- len oder zweifelhaft sind!*, Gemessen an diesen Feststellungen wäre ein Grundrecht auf Datenschutz zu be- grüßen. Denn ein in der Verfassung verankertes Grundrecht auf Datenschutz würde sicherlich ein Signal für die verfassungsrechtliche und verfassungspolitische Dimension des Datenschutzes und des Schutzes der Privatsphäre geben. Mit einem solchen Grundrecht würde deutlich, daß die Sammlung, Speicherung und Weiter- gabe von Daten grundsätzlich als Eingriff in die Privatsphäre verstanden wird, der einer Rechtfertigung bedarf. Der Gesetzgeber würde bei jedem Eingriff in ein sol- ches Grundrecht gezwungen, das Zitiergebot des Art. 19 GG zu beachten!®. Weiter ist beachtlich, daß eine derartige ‚,Rangerhöhung‘‘ des Datenschutzes eine graduelle und prozessuale Besserstellung des Bürgers bewirken wird!®, Es scheint aber, daß manche auch übertriebene Erwartungen an die verfassungs- rechtliche Festschreibung des Datenschutzes knüpfen. Übersehen wird nämlich vielfach, daß ein solches Grundrecht unter Umständen weitgehend leerlaufen und Programmsatz bleiben wird!*, Es bedarf daher der Untersuchung, ob ein solches Grundrecht genügend juristi- sche Substanz in Form rechtlich erzwingbarer Einzelansprüche hätte, oder ob es 142 1. TB des BfD in Zur Sache 2/79, S. 175. 143 Siehe Art. 4 Abs. II VerfNW; siehe aber auch die Kritik von K/oepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 18f., der die NW-Verfassungsbestimmung substanzlos nennt. 144 1. TB des LfD NW, S. 19; siehe die Durchbrechung des Grundrechts aus Art. 4 VerfNW durch die Datenschutzgesetze, z.B. $$ 15, 16 DSG NW und Urteil VG Köln 14 K 2761/79 vom 31. 3. 1980. 145 V. Schoeller, Rede im DBT VIII. Wahlperiode, 164. Sitzung, S. 13122. 146 1. TB des BfD in Zur Sache 2/79, S. 175. 147 V, Schoeller, Rede im DBT VIII. Wahlperiode, 164. Sitzung, S. 13122; Kloepfer, Da- tenschutz als Grundrecht, S. 50; Meister, Bundesdatenschutz oder Datenerhebungs- Ermächtigungsgesetz?, ZRP 1979, 129. 104 nur ein ‚,Kalenderblatt-Grundrecht‘‘ mit ausschließlich politisch-programma- tischem Inhalt wäre l48_ Das nordrhein-westfälische Datenschutzgrundrecht scheint der Gefahr juristischer Substanzlosigkeit weitgehend nicht entgangen zu sein. Es ist bei näherer Betrach- tung nichts anderes als ein Flickwerk. Diese Behauptung stützt sich darauf, daß der Gesetzesinhalt ein nicht näher, we- der in abwehrrechtlicher noch in leistungsrechtlicher Hinsicht, spezifizierter An- spruch auf Schutz der personenbezogenen Daten ist. Soweit die Grundrechtsbe- rechtigung geregelt ist, vermißt man die Lösung des Problems der Grundrechtsbe- rechtigung juristischer Personen. Mangelhaft ist auch die Frage der Grundrechts- verpflichtetheit gelöst, denn das Problem der Verpflichtetheit auch Privater wurde nicht angegangen. Insgesamt entzieht sich daher der nordrhein-westfälische Ver- fassungsgeber der Aufgabe, konkrete Konflikte zu lösen oder konkretisierte Kon- fliktlösungsmaßstäbe für Eingriffe in das Datenschutzgrundrecht anzugeben l49_ Deutlich wird dies durch den Satz, daß überwiegende Interessen der Allgemeinheit einen Eingriff rechtfertigen. Wo Konkretisierung geboten wäre, hat man Verhält- nismäßigkeitserwägungen in das Grundrecht eingestellt. Ein Mangel ist auch darin zu sehen, daß die Eingriffsqualität von Datenverarbei- tungsvorgängen nicht bestimmt wurde. Dadurch entsteht eine Diskrepanz zwi- schen dem Datenschutzgrundrecht als Abwehrrecht und der Grundauffassung von Abwehrrechten, die in erster Linie Eingriffsverbote darstellen 150_ Auch hinsichtlich der Grundrechtsverpflichtetheit wirft ein Grundrecht auf Da- tenschutz Probleme auf, denn als Abwehrrecht kann das Datenschutzgrundrecht im Prinzip nur gegen Maßnahmen staatlicher Stellen gerichtet sein. Wenn man mit der herrschenden Meinung!*! den Grundrechten jedoch keine Drittwirkung gegen Private zubilligt, so bleiben alle belastenden Rechtspositionen, die sich aus Daten- verarbeitungsvorgängen bei der privaten Wirtschaft ergeben, verfassungsrechtlich ungelöst !> Das Grundrecht der Landesverfassung NW auf Datenschutz hat das Kernproblem aller Grundrechte, die Abgrenzung zulässiger und unzulässiger Eingriffe, ungelöst gelassen. 148 Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 133; a. A. Rüpke, Der verfassungsrechtliche Schutz der Privatheit, S. 147, der den Privatheitsschutz des Grundgesetzes für untaug- lich hält, präventiv Privatheitsunterwanderung zu unterbinden, dieser Aussage ist die vorsichtige Hinwendung zu einem Datenschutzgrundrecht zu entnehmen. 149 Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 19; siehe auch VG Köln 14 K 2761/79 vom 31. 3. 1980, als Beispiel für die Wirkungslosigkeit des Art. 4 Verf. NW. 150 Eberle, DÖV 1977, 307; vgl. die Darstellung von Schlink, Die Amtshilfe, S. 169, die den Nachweis des Eingriffscharakters von Informationsakten erbringt. 151 Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG-Kommentar, Rdnr. 127ff. zu Art. 1; v. Mangold, Das Bonner Grundgesetz, 2. Aufl. 1966, S. 65; BVerfGE 7, 198ff. 152 Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 27. 105 Ein Indiz für die geäußerte Auffassung sind die Erfahrungen des Landesdaten- schutzbeauftragten NW. Während der Landesbeauftragte auf Grund der Grund- rechtsnorm Art. 4 Abs. II Verf.NW für das Erheben, Sammeln, Festhalten, Nut- zen und Weitergeben von Daten eine gesetzliche Grundlage verlangt, hält die Lan- desregierung NW dies für ‚„‚problematisch weitgehend‘‘!®, Die Landesregierung ist der Ansicht, daß eine solche Auslegung von Wortlaut, Zweck, systematischer Stellung und von der Entstehungsgeschichte der Norm her weder geboten noch ge- rechtfertigt und in der rechtlichen und praktischen Konsequenz kaum absehbar SE1 154 . Gegen die Auffassung des Landesbeauftragten NW wird weiter eingewandt, daß danach die Verwaltung zur Durchsetzung privater Interessen keine personen- bezogenen Daten mehr verarbeiten dürfe, weil nach Art. 4 Abs. II Verf.NW Ein- griffe nur in überwiegendem Interesse der Allgemeinheit zugelassen werden dür- fen. Um den Anwendungsbereich des Grundrechts auf Datenschutz zu begrenzen, wird gelegentlich auf immanente Schranken des Grundrechts hingewiesen. Nach dieser Auffassung läge bei einem Umgang mit personenbezogenen Daten, der diese Schranken nicht überschreitet, überhaupt kein Eingriff in das Grundrecht vor, so daß sich die Frage seiner Legitimation durch das Gesetz nicht stellen würde 155_ Es ist daher nicht verwunderlich, daß weder von der FDP noch von der CDU/ CSU bei der Vorlage ihrer Gesetzentwürfe zur Änderung des Bundesdatenschutz- gesetzes der Versuch unternommen wurde, ein Grundrecht auf Datenschutz durch Änderung der Verfassung zu installieren!°*®, Selbst bei dem am 27. 2. 1980 einge- brachten Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Bundesdatenschutzgesetzes der Fraktionen von SPD und FDP!>” sucht man in der Begründung vergeblich ei- nen Hinweis auf die Notwendigkeit eines Grundrechtes auf Datenschutz. Aber auch die Debatte im Deutschen Bundestag über den dritten und vierten Tätigkeits- bericht des Bundesbeauftragten für den Datenschutz erwähnt das Grundrecht auf Datenschutz ebensowenig wie die Tätigkeitsberichte selbs t158. Dies verwundert deshalb, weil in beiden Bundestagsdebatten der auf dem Daten- schutzkongreß der FDP am 15. 12. 1979 in Karlsruhe als Vater des Landesgrund- rechts auf Datenschutz (NW) gefeierte Dr. Hirsch‘” das Wort ergriffen hat. Aber schon auf dem Datenschutzkongreß ergaben sich ernsthafte Zweifel. Sie gründeten weitgehend auf den Schwierigkeiten, die auch der Landesbeauftragte 153 2. TB des LfD NW und Stellungnahme der Landesregierung zum 1. TB, S. 14. 154 Stellungnahme der Landesregierung NW zum l1. TB des LfD NW, S. 14. 155 2. TB des LfD NW, S. 15. 156 Siehe Vorentwurf der FDP vom September 1979 in Dokumentation Datenschutz der Friedrich-Naumann-Stiftung, S. 48f. 157 BT.-Drucks VI11/3703. 158 Plenarprotokoll 9/21 und Plenarprotokoll 9/86 des Deutschen Bundestages sowie 3. und 4. TB des BfD. 159 V. Schoeller, in Dokumentation Datenschutz der Friedrich-Naumann-Stiftung, S. 218. 106 für den Datenschutz NW aufgezeigt hatte!®. Der Arbeitskreis I des Datenschutz- kongresses der FDP stellte dazu fest: ‚‚Die Formulierung des Grundrechts auf Datenschutz in der Verfassung von NW kann nicht ohne weiteres in das Grundgesetz übernommen werden, da an- sonsten die gesamte Datenverarbeitung verrechtlicht werden müßte!®!.“‘ Es hat daher den Anschein, daß ein Grundrecht auf Datenschutz, der Gedanke ist weitgehend von der FDP in die politische wie juristische Diskussion eingeführt worden, zur Zeit politisch nicht durchsetzbar ist. Rechtsdogmatisch ist ein solches Grundrecht auch entbehrlich, weil der Schutz der Privatsphäre verfassungsrecht- lich über Art. 1 und 2 GG ausreichend sichergestellt ist. Die vielfach angesprochene ‚,Rangerhöhung‘‘ des Datenschutzes durch Auf- nahme eines Grundrechts auf Datenschutz in die Verfassung verstärkt den Rechts- schutz des Bürgers nur unwesentlich, sie erhöht und verstärkt dagegen die Stellung der Datenschutzinstanzen erheblich. Gegen die Schaffung eines eigenen Datenschutzgrundrechts spricht unter Effekti- vitätsgrundsätzen vor allem die bereits erwähnte bestehende verfassungsrechtliche Absicherung des Datenschutzes 162. Ein weiterer gewichtiger, gegen eine Verfassungsergänzung sprechender Gesichts- punkt ist die Unantastbarkeit der Verfassung. In der Vergangenheit wurden viel zu oft Verfassungsänderungen unter Mißachtung des Grundsatzes, daß zur Ände- rung des Grundrechtskatalogs eine unabweisbare Notwendigkeit bestehen müsse, vorgenommen. Im Ergebnis macht der weitgehend bestehende Grundrechtsschutz gegenüber staatlicher Datengewalt ein Datenschutzgrundrecht entbehrlich!®, weil sich Erhe- bung und Verarbeitung personenbezogener Daten weitgehend mit dem geltenden Verfassungsrecht steuern lassen !® Mit dem vom BVerfG!® entwickelten Recht auf ‚,informationelle Selbstbestim- mung‘‘ wird einmal eine Neubestimmung der verfassungsrechtlichen Grundlagen des Datenschutzes vorgenommen und zum anderen gleichzeitig klargestellt, daß auch modernste das Persönlichkeitsrecht stark gefährdende Entwicklungen mit dem geltenden Verfassungsrecht bewältigt werden können. 160 2. TB des LfD NW, S. 14. 161 Aus Dokumentation Datenschutz der Friedrich-Naumann-Stiftung, S. 213; ebenso: Bull in BT.-Drucks VII1/2460, S. 65. 162 Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 49; siehe auch BT.-Drucks. VII1/2460, S. 65; besonders verdeutlicht durch BVerfG in EuGRZ 1983, 577ff.; Simitis, NIW 1984, 398. 163 164 Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 50. Bull, Gedächtnisschrift für Sasse, S. 12 FuN 19; Tietgen, Im Staat der ‚,Inneren Si- cherheit‘‘, S. 141. 165 BVerfG in EuGRZ 1983, 588 ff.; Simitis, NJW 1984, 398. 107 Der Grundrechtsschutz des allgemeinen Persönlichkeitsrechts in der Konkretisie- rung zum ‚,informationellen Selbstbestimmungsrecht‘‘, dem Recht also, selbst darüber zu entscheiden, wann, an wen, in welchem Zusammenhang und innerhalb welcher Grenzen persönliche Daten und Lebenssachverhalte geoffenbart werden, ist zur elementaren Funktionsbedingung des demokratischen Gemeinwesens ge- worden. Mit diesem Richterspruch ist die ‚,informationelle Selbstbestimmung‘‘ als Ele- ment des allgemeinen Persönlichkeitsrechts zum Grundrecht angehoben worden. 3. ‚‚Informationelle Selbstbestimmung‘‘ versus ‚‚Öffentliche Sicherheit und Ordnung‘‘ Sicherheitsdienste zielen zwar nicht auf Maximierung, aber auf Optimierung des Datenflusses im Interesse höchstmöglicher Effizienz bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben. Sie streben daher möglichst ungehinderten Zugang zu allen vorhande- nen Daten an. Dabei verschließen sie sich selbst aber gegen jeden Einblick von außen !® Datenschutz dagegen zielt zur Wahrung der Belange des einzelnen auf eine drasti- sche Reduktion der Datenströme. Weiter strebt Datenschutz die Zuteilung von Daten an die Sicherheitsbehörden unter möglichst weitgehender gegenseitiger Ab- schottung an und will die Datenmanipulation transparent gestaltet wissen, um So dem Betroffenen ein unbeschränktes Auskunftsrecht zu sichern!®’, Dabei wird die Minderung der Effizienz bei der Erledigung staatlicher Aufgaben bewußt in Kauf 168. genommen Datenschutz verwirft alle Datenmanipulationen als rechtswidrig, die sich nicht auf Grund einer spezifischen Rechtsnorm als konkret erforderlich legitimieren können!®, Die Sicherheitsbehörden sind in der Verlegenheit, diese Erforderlich- keit nachzuweisen, weil sie auf der Suche nach der unbekannten Gefahr oder dem unbekannten Geheimnis sind und ihre Methoden nicht aufdecken können l70_ Die Rechtsordnung hat diesen Zielkonflikt bisher noch nicht gelöst. Aufgaben und Befugnisnormen stehen den Sicherheitsdiensten nur begrenzt zur Verfügung. Soweit es sich um die Polizei handelt, hat der Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes!’!, soweit er von den Ländern übernommen wurde, eine Besser- 166 Herrmann, Der Kriminalist 1979, 310; Steinke, Kriminalistik 1981, 355; Rüpke, Der verfassungsrechtliche Schutz der Privatheit, S. 146, der in dieser Heimlichkeit die Stö- rung des Informationsgleichgewicht sieht. 167 Riegel, NJW 1979, 952; derselbe: RiA 1981, 49f.; Evers, Die Polizei 1980, 236. 168 4. TB des B{fD, Ziffer 2.11.3, S. 22. 169 Erbel, RiA 1981, 4; ebenso: Riegel, Polizeispiegel 1982, 18; VG Wiesbaden in DVBIl. 1981, 790. 170 Evers, Die Polizei 1980, 236, auf den Verfassungsschutz bezogen. 171 ME i.d.F. der Beschlüsse der Innenministerkonferenz, herausgegeben und mit zusätz- lichen Anmerkungen versehen von Heise/Riegel, 2. Aufl. 1978. 108 stellung gebracht!”*. Den Nachrichtendiensten stehen sie nur punktuell, teils nur in Form von Generalklauseln, zur Verfügung. Aber auch das BDSG trägt kom- promißhafte Züge und hat einen Teil der Zielkonflikte in Generalklauseln verla- gert. Die Forderung der Datenschützer, unter dem Deckmantel der Sicherung der Be- lange des einzelnen vorgetragenen, lauteten: Verrechtlichung aller Informations- ströme und Schaffung bereichsspezifischer Regelungen zur Steuerung der jeder Behörde zukommenden Daten l73. Dem stellten die Sicherheitsbehörden ihr Geheimhaltungsinteresse entgegen und erreichten so, daß die Befugnisse des Beauftragten für den Datenschutz im Inter- esse des Geheimschutzes beschränkt wurden. In der veröffentlichten Diskussion sind die widerstreitenden Interessen ungleich verteilt und vertreten. Dies ist auch nicht verwunderlich, denn die Sicherheitsdien- ste pflegen sich aus der öffentlichen Diskussion ihrer Aufgaben, Methoden, Er- folge und Mißerfolge herauszuhalten, weil sie von einer öffentlichen Diskussion keine Förderung ihrer Anliegen erhoffen können 174° Datenschutz kann dagegen mit positiver Resonanz in der Öffentlichkeit rechnen. Er sieht es als seine Aufgabe an — als eine wesentliche Bedingung für den perma- nenten Ausbau des Datenschutzes —, das Bewußtsein der Bürger für die Schutz- würdigkeit und Gefährdung personenbezogener Daten zu wecken. Er sucht daher die Publizität. In den Beiträgen zur rechtswissenschaftlichen Diskussion nutzt der Datenschutz die Lückenhaftigkeit und Interpretationsbedürftigkeit der für den Sicherheitsbereich und den Datenschutz getroffenen Regelungen, um den Daten- schutz zu perfektionieren!’”. Dabei werden mitunter die Grenzen zwischen Geset- zesinterpretation und Rechtspolitik nicht mehr ausreichend deutlich. Bei diesem Stand der Diskussion wird es erforderlich, die Sicherheitsbelange des Staates den Belangen des einzelnen gegenüberzustellen. Aufgabe aller Sicherheitsbehörden ist es, auf ihrem Zuständigkeitsgebiet die öf- fentliche Sicherheit und Ordnung!”® zu gewährleisten. Dies geschieht durch prä- ventive und repressive Maßnahmen, die teilweise notwendigerweise geheim blei- ben müssen. Ein Teil dieser Maßnahmen ist das Erheben, Verarbeiten und Weiter- leiten personenbezogener Daten. Die Sicherheitsbehörden sind insoweit dem Ver- hältnismäßigkeitsgrundsatz und dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwal- tung unterworfen. 172 Riegel, in DVBl. 1979, 709. 173 2. TB des LfD NW, S. 14ff. 174 Evers in Die Polizei 1980, S. 236. 175 Erbel in RiA 1981, 1 ff. 176 Siehe amtliche Begründung zu $ 14 prPVG 109 Demgegenüber nehmen die Belange des einzélnen im Sinne des $ 1 Abs. 1 BDSG sich als ausgesprochen formelhaft aus!’’, Sie stellen sich als Recht auf freie Entfal- tung der Persönlichkeit — Art. 2 Abs. I GG — und dem Gebot auf Achtung der Menschenwürde — Art. 1 Abs. I GG — und damit auf Achtung der Intim- und Privatsphäre, abgeleitet aus dem speziellen Bereich der allgemeinen Handlungs- freiheit dar. Bei der Ausbalancierung zwischen den öffentlichen Sicherheitsbelangen und den Belangen des Bürgers im Bereich der Datenverarbeitung gilt es einmal, den Mei- nungsstreit zwischen Sicherheitsbehörden und Datenschützern unbeachtet zu las- sen, um zum anderen über die Grundsätze der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit die Belange des einzelnen ausreichend zu berücksichtigen. Dabei darf der Zielkonflikt nicht so gelöst werden, daß eines der Ziele zu Lasten des anderen führt!’®. Die Belange des Staates und die Belange des einzelnen müssen weitestgehend miteinander in Einklang gebracht werden. Maßstab hierfür muß für den Bereich Datenschutz und Datenverarbeitung die Verfassung sein. IV. Die Datenschutzgesetzgebung 1. Das Zustandekommen der Datenschutzgesetze 1976 war die Zahl der Datenverarbeitungsanlagen in der Bundesrepublik Deutsch- land auf ca. 25000 angewachsen. In den Computern der Verwaltung bei Bund, Ländern und Gemeinden waren über 43 Mil. personenbezogener Einzelinforma- tionen von Bürgern gespeicher t179. Die elektronische Datenverarbeitung hatte mit faszinierender Geschwindigkeit Eingang in Industrie, Handel und Verwaltung gefunden. In dieser Situation wurden Gefährdungen der Privatsphäre größeren Umfangs für denkbar gehalten. Sie resultierten aus der Erkenntnis, daß Datenverarbeitung ge- eignet sei, den hergebrachten Umgang mit Informationen und Daten zu verän- dern. Auf Länderebene ergriff das Land Hessen bereits recht früh die Initiative. Am 7. 10. 1970 wurde dort ein Datenschutzgesetz mit Gültigkeit für die maschinelle Da- tenverarbeitung der Landesbehörden erlassen. Die übrigen Bundesländer verhiel- ten sich zunächst abwartend. Sie rechneten mit einem bundeseinheitlichen Bun- 177 Siehe statt der gesamten Kommentarliteratur Simitis u. a. BDSG-Kommentar, Rdnr. 6 zu $ 1 m. w. Nachweisen; aber auch BVerfG in EuGRZ 1983, 577ff. 178 Erklärung des BMI Baum zum 4. Tätigkeitsbericht des BfD in Innere Sicherheit Nr. 61/82, S. 3. 179 Hirsch in Dokumentation Datenschutz der Friedrich-Naumann-Stiftung, S. 19. 110 desdatenschutzgesetz und versuchten, mit Erlassen und Dienstanweisungen die spezifischen Gefahren der Datenverarbeitung zu reduzieren 180_ Am 2. 12. 1971 brachten die Abgeordneten Hirsch, Dichgans, Kirst und Genossen den in der interparlamentarischen Arbeitsgruppe entstandenen Entwurf eines Da- tenschutzgesetzes des Bundes in den VI. Deutschen Bundestag ein!?!. Dieser Ent- wurf wurde in der laufenden Legislaturperiode jedoch nicht mehr behandelt. Der nächste Schritt zu einem Bundesdatenschutzgesetz war die Vorlage eines ‚,Ent- wurf eines Gesetzes zum Schutz vor Mißbrauch von personenbezogenen Daten bei der Datenverarbeitung‘‘ am 15. 8. 1972 durch den Bundesminister des Innern 182_ Erst in der VII. Wahlperiode legte die Bundesregierung dem Bundestag den ‚,Ent- wurf eines Gesetzes zum Schutz vor Mißbrauch personenbezogener Datenverarbei- tung‘‘ zur Beschlußfassung vor!®, Dieser Entwurf beschäftigte den Bundestag und die Fachausschüsse in der gesamten VII. Wahlperiode. Zu einer Verabschiedung des Entwurfs ist es in dieser Wahlperiode jedoch nicht gekommen 184' Nachdem die Fachausschüsse und der federführende Innenausschuß die Beratun- gen abgeschlossen hatten, wurde das Gesetz in dritter Lesung vom Bundestag ver- abschiedet. Den Bundesrat konnte das Gesetz erst nach Verhandlungen im Ver- mittlungsausschuß passieren. Das dann am 27. 1. 1977 verkündete Gesetz (BGBl. I S. 201) trat in seinen wesentlichen Teilen jedoch erst am 1. 1. 1978 in Kraft 185_ Von der ersten Datenschutzdiskussion im kleinen Kreis von Fachleuten bis zum Wirksamwerden der Bestimmungen des BDSG ist fast ein Jahrzehnt vergangen. Für die einen ist bei den spezifischen Gefahren der Datenverarbeitung diese Zeit- spanne viel zu lang. Für die anderen ist sie einsichtig, denn mit der Normierung des Datenschutzes wurde juristisches Neuland betreten, und dies machte eine vor- herige breite wissenschaftliche Grundlegung notwendig 186_ 2. Die rechtlichen Ziele der Datenschutzgesetzgebung: zur Auslegung des Begriffs ‚,‚schutzwürdige Belange‘‘ — &$ 1 BDSG — Mit dem Begriff ‚,‚schutzwürdige Belange‘‘ umschreibt das Gesetz den Bereich, der vor Beeinträchtigungen geschützt werden soll. 180 Eine Aufstellung der landesrechtlichen Entwürfe, Erlasse und Dienstanweisungen fin- det sich in der Begründung des Gesetzentwurfs eines BDSG 1973, S. 15, BT.-Drucks. V11/1027. 181 BT.-Drucks. V1/2885. 182 Dokumentation einer Anhörung zum Referentenentwurf eines Bundesdatenschutzge- setzes vom 7. bis 9. 11. 1972. — Anhörung 1972 —. 183 BT.-Drucks. V11/1027. 184 Siehe zur parlamentarischen Behandlung des Entwurfes Zur Sache 5/74 Datenschutz/ Meldegesetz — Sachverständigenanhörung —. 185 $ 47 BDSG. 186 Siehe Anhörung 1972, Vorbemerkung. 111 Schon der Referentenentwurf 1972 enthält in $ 1 den Begriff ‚,‚schutzwürdiger per- sönlicher Belange‘‘!?, Nach der Begründung zu $ 1 soll damit der Bereich um- schrieben werden, der in der einschlägigen Literatur und Rechtsprechung mit den Begriffen ‚,Privatsphäre‘‘, ‚,Persönlichkeitsrecht‘‘ oder dergleichen versehen wird!®_ Auch die Begründung des Gesetzentwurfes 1973 bleibt bei dieser Formu- lierung!8, fügt jedoch in der Begründung zu $ 1 hinzu, daß wegen der Relativität der Privatsphäre die schutzwürdigen persönlichen Belange nicht unmittelbar, son- dern nur auf dem Umweg über den Schutz personenbezogener Daten gewährt wer- den können. Damit wird deutlich, daß Schutzgut des $ 1 BDSG die Privatsphäre des Bürgers im Bereich der Datenverarbeitung ist. Der Begriff Privatsphäre wird aber weder im Gesetz genannt, noch wird der Versuch unternommen, eine Um- schreibung oder Definition vorzunehmen. In der Kommentarliteratur wird daher überwiegend die Formulierung der Geset- zesbegründung übernommen!”, Lediglich Reh!” versucht, den Bereich der ‚‚schutzwürdigen Belange‘‘ zu klären. Danach soll der Begriff an die Rechtspre- chung des BVerfG anknüpfen, das aus dem Recht auf freie Entfaltung der Persön- lichkeit und dem Gebot der Achtung der Menschenwürde ein Grundrecht auf Achtung der Intim- und Privatsphäre als einen speziellen Bereich der allgemeinen Handlungsfreiheit ableitet. Zweifellos umfassen die ‚,‚schutzwürden Belange‘‘ den von einzelnen Grundrechten angesprochenen Bereich. Eine Beschränkung auf diese Grundrechtsbereiche würde dem vom Gesetzgeber verwendeten Begriff aber nicht gerecht. Denn der Begriff läßt durchaus eine andere Inhaltsbestimmung zu, ja er fordert sie zwingend, weil von ihm auch weniger schwerwiegende Eingriffe als Grundrechtsverstöße sowie außerhalb der Privatsphäre liegende Vorgänge er- faßt werden sollen. Denkbar ist die Beeinträchtigung schutzwürdiger Belange durch unkorrekte Speicherung oder fehlerhafte Schreibweise des Namens l92_ Der Begriff ‚,Belange‘‘ wird in Gesetzen und selbst in der Verfassung gebraucht. Eine nähere Bestimmung hat er bisher jedoch nicht erfahren. In seiner Stellung- nahme zum BDSG hat der Bundesrat die Bundesregierung aufgefordert, im weite- ren Verlauf der Gesetzgebung Definition und Formulierungen im Meldegesetz und BDSG zu harmonisieren!”. Dies hat zwar dazu geführt, daß im Meldegesetz die Formulierung ‚‚schutzwürdige Belange der Einwohner‘‘ aufgenommen wurde. 187 Anhörung 1972, S. 349. 188 Anhörung 1972, S. 391. 189 Gesetzentwurf eines BDSG 1973, BT.-Drucks. V11/1027, S. 22. 190 BT.-Drucks. VII/1027, S. 18, 22; ebenso: Simitis u.a., BDSG-Kommentar Anm. Sff. zu 8 1; Ordemann/Schomerus, BDSG Anm. 1 zu $ 1; Schedel, BDSG, Erläuterung zu 8& 1; Hörle/Wronka, BDSG, Anm. 2 zu $ 1. 191 Simitis u.a., BDSG-Kommentar, Anm. 6 zu $ 1; siehe zur Kritik an der bisherigen Rechtsprechung Schlink, Die Amtshilfe, S. 191. 192 Siehe insoweit den von Rüpke erarbeiteten Grundrechtsbezug, Der verfassungsrechtli- che Schutz der Privatheit, S. 117ff. 193 Gesetzentwurf eines BDSG 1973, BT.-Drucks. VII/1027, S. 38. 112 Eine Inhaltsbestimmung des Begriffes ‚,Belange‘‘ ist aber auch hier nicht vorge- nommen worden 194_ Es hat daher den Anschein, daß der Begriff ‚,‚schutzwürdige Belange‘‘ ein Oberbe- griff mit Ziel- und Ordnungsfunktion ist. Dies ergibt sich daraus, daß die Festle- gung, welche Belange des Betroffenen durch Erheben, Sammeln und Verarbeiten personenbezogener Daten beeinträchtigt werden können und welche dieser Be- lange schutzwürdig sind, nicht einheitlich bestimmt werden kann l95_ Ebenso unbestimmt ist auch die Wertigkeit der Interessen anderer in Relation zu eigenen schutzwürdigen Belangen. Der Rückgriff auf Literatur und Rechtsprechung zur Privatsphäre hilft hier auch nicht weiter, denn die Privatsphäre ist kein exakt abgrenzbarer Bereich, kein abso- luter Wertmaßstab, sondern eine individuelle nach der jeweiligen Interessenlage und der Art des Eingriffs stets neu zu bestimmende Rechtsposition 196_ Welche Belange würdig sind, vor Beeinträchtigung durch Datenverarbeitung ge- schützt zu werden, kann daher nur unter Berücksichtigung der Aufgaben und der Zwecke, denen die Verarbeitung bestimmter personenbezogener Daten dient, beurteilt werden l97° Das Datenschutzgesetz muß daher einen Interessenausgleich zwischen den Belan- gen des Betroffenen und den Belangen des Datenverarbeiters bzw. Datenbenutzers bewirken. Dieser Ausgleich hat sich an den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und Zweckmäßigkeit zu orientieren. Im Sicherheitsbereich könnte die Sensibilität der verarbeiteten Daten und die Gefährdung der Belange des Bundes oder eines Landes die Schwelle der Verletzung ‚‚schutzwürdiger Belange‘‘ verändern. Daher genügt es im öffentlichen Bereich, daß die Datenverarbeitung für die rechtmäßige Erfüllung der Aufgabe erforderlich und die verarbeitende Stelle zuständig ist, um die Beeinträchtigung schutzwürdiger Belange auszuschließen 198_ Die Vielfältigkeit der Lebenssachverhalte verhindert eine systematische Gliede- rung der vom Gesetzesschutz erfaßten schutzwürden Belange. Es besteht somit ein ausfüllungsbedürftiger Freiraum, der geeignet ist, neben möglichen Verfassungs- verstößen auch Beeinträchtigungen geringerer Art aufzunehmen und dadurch ab- zuwehren !” 194 BT.-Drucks. VII/1059 — Begründung —. 195 Simitis u.a., BDSG-Kommentar, Anm. 11 zu $ 1; ebenso: Evers, Privatsphäre und Ämter für Verfassungsschutz, S. 43. 196 BVerfGE 30, 1ff.; Schlink, Die Amtshilfe, S. 200, der von der Relativität und dem So- zialbezug spricht; Rüpke, Der verfassungsrechtliche Schutz der Privatheit, S. 27, der die Privatsphäre nur über die Sozialwissenschaft für bestimmbar hält. 197 Simitis u.a., BDSG-Kommentar, Anm. 11 zu $ 1. 198 Siehe $ 10 Abs. I BDSG. 199 Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, 11. Aufl. 1978, S. 127ff.; Rüpke, Der ver- fassungsrechtliche Schutz der Privatheit, S. 19, der einen Rekurs auf Rechtstatsachen und Schutzerwartungen zur Bestimmung der schutzwürdigen Belange für erforderlich hält, siehe auch S. 22. 113 Mikrozensus — Entscheidung BVerfG 27, 1 In dieser Entscheidung ging es um die Zulässigkeit der Erhebung einer Repräsentativ-Statistik. Das BVerfG hob unmißverständlich heraus, wie sehr es darauf ankommt, die Privatsphäre des einzelnen gegenüber kaum noch einzudäm- menden Informationserwartungen abzuschirmen“® Das Gericht führt hierzu aus: ‚„‚Mit der Menschenwürde ist es nicht zu vereinbaren, wenn der Staat das Recht für sich in Anspruch nehmen kann, den Menschen zwangsweise zu registrieren und zu katalogisieren, sei es auch in der Anonymität einer statistischen Erhe- bung, und ihn damit wie eine Sache zu behandeln, die einer Bestandsaufnahme in jeder Beziehung zugänglich is t201.“ So sehr diese Entscheidung zu begrüßen ist, so wenig gibt sie im Grunde für die ge- nerelle Beurteilung der Frage her, unter welchen Umständen die Menschenwürde verletzt ist. Dies folgt daraus, daß offenbar immer nur in Ansehung des konkreten Falls eine Entscheidung getroffen werden kann 202. Allgemeinformeln wie die, der Mensch dürfe nicht zum bloßen Objekt der Staats- gewalt herabgewürdigt werden, können lediglich die Richtung andeuten, in denen Fälle der Verletzung der Menschenwürde gefunden werden können 203_ Der Mensch ist häufig bloßes Objekt nicht nur der Verhältnisse und der gesell- schaftlichen Entwicklung, sondern auch des Rechts, soweit er sich ohne Rücksicht auf seine Eigeninteressen fügen muß. Daraus allein ist eine Verletzung der Men- schenwürde jedoch nicht herzuleiten“®, Berücksichtigt werden muß hier, daß nicht der gesamte Bereich des privaten Le- bens unter dem absoluten Schutz des Grundrechts aus Art. 2 Abs. 11i. V.m.Art. 1 Abs. 1 GG steht*®, Als gemeinschaftsbezogener und gemeinschaftsgebundener Bürger muß vielmehr jedermann staatliche Maßnahmen, die im überwiegenden Interesse der Allgemeinheit unter strikter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsge- bots getroffen werden, hinnehmen*®, 200 Simitis, Chancen und Gefahren der elektronischen Datenverarbeitung, NJW 1971, 675; ebenso: Kamlah, DÖV 1970, 361 ff.; Schlink, Die Amtshilfe, S. 172, der in der Entscheidung die Umrisse einer Stufenlehre zu erkennen glaubt. 201 BVerfG 27, 1ff. 202 Von Münch, GG-Kommentar, Bd. I Rdnr. 14 zu Art. 1; zu gleicher Beurteilung ge- langt Schlink, Die Amtshilfe, S. 173. 203 BVerfGE 30, 25. 204 Von Münch, GG-Kommentar, Bd. I Rdnr. 14 zu Art. 1; ebenso: Rüpke, Der verfas- sungsrechtliche Schutz der Privatheit, S. 23. 205 BVerfGE 27, 344. 206 BVerfG in NJW 1972, 1124; Rüpke, Der verfassungsrechtliche Schutz der Privatheit, S. 23, unter Berufung auf BVerfGE 34, 205; ebenso: von Münch, GG-Kommentar, Anm. 15 zu Art. 1. 114 Die Grenze liegt da, wo staatliche Maßnahmen den unantastbaren Bereich privater Lebensgestaltung beeinträchtigen“”. Für die Verletzung der Menschenwürde muß daher weiter gefordert werden, daß die Behandlung Ausdruck der Verachtung des Wertes, der dem Menschen kraft seines Personseins zukommt, ist. Das BVerfG*® yunterscheidet bei der Urteilsfindung zwischen einem inneren Be- zirk und dem Verhalten des Menschen in der Außenwelt. Danach soll eine statistische Befragung zur Person dort als entwürdigend und als Bedrohung des Selbstbestimmungsrechts empfunden werden, wo sie den Bereich menschlichen Eigenlebens erfaßt. Wo dagegen die statistische Erhebung nur an das Verhalten des Menschen in der Außenwelt anknüpft, wird die menschliche Persönlichkeit nicht in ihrem unan- tastbaren Bereich privater Lebensgestaltung erfaßt. Das BVerfG hat dann entschieden, daß die Erhebung der Repräsentativ-Statistik nicht gegen Verfassungsrecht verstoße, dies folge einmal aus der Anonymität der Auswertung, der festgestellten Normenklarheit und der Beachtung des Gileich- heitssatzes. Anerkannt hat das Gericht aber, daß der Staat schon durch schlichtes Befragen von Bürgern in deren persönliche Daten und damit in die durch das Per- sönlichkeitsrecht nach Art. 1 und 2 Abs. 1 GG geschützte Privatsphäre eindringt. Für den Datenschutz bedeutet dies, daß im hoheitlichen Befragen schon das schlichte Eindringen, das in der Überwindung des Selbstbestimmungsrechts an Le- bensdaten liegt, zu einer Würdeverletzung führen kann. Ist jedoch der Staat zu einem Zweck zulässigerweise in die Lebensdaten eingedrun- gen, so bedarf die Verwertung derselben Daten in einem anderen Ressort einer neuen Rechtsgrundlage. Die Entfremdung der durch zulässiges Eindringen gewon- nenen Daten vom ursprünglichen Zweck ist verboten 209 . Die Mikrozensus-Entscheidung ist datenschutzrechtlich zu einem glücklichen Zeit- punkt gefällt worden, denn nur so konnte sie Grenzziehungsfunktion für die Da- tenerhebung, Datenverarbeitung und den Datenschutz erlangen. Scheidungsaktenurteil BVerfG, 27, 344 Während das Mikrozensus-Urteil in erster Linie das Eindringen in private Daten betraf, befaßt sich das Scheidungsaktenurteil mit der Verletzungsform der Indis- kretion. 207 BVerfGE 16, 194; 17, 108; 27, 211; ebenso: Zippelius iın Bonner Kommentar Rdnr. 18 zu Art. 1; Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG-Kommentar, Rdnr. 28 und 37 zu Art. 1. 208 BVerfG 27, 1; Schlink, Die Amtshilfe, S. 173, der berechtigt darauf hinweist, daß die Terminologie des BVerfG wechselt und sich in späteren Entscheidungen in wechseln- den Ausdrücken wiederfindet. 209 Kamlah, DÖV 1970, 363; Podlech, Das umfassendste Mittel staatlicher Herrschaft, in Datenschutz Bd. 149, S. 21; BVerfGE 30, 22 sowie Immersberger in NJW 1969, 2127. 115 In dem Urteil ging es darum, daß dem Untersuchungsführer im Disziplinarverfah- ren gegen einen Beamten auf sein Ersuchen von einem Zivilgericht die den Beam- ten betreffenden Ehescheidungsakten übersandt wurden. Als der Beamte später davon erfuhr, erhob er Einwände gegen die Verfahrensweise und beantragte schließlich beim OLG gerichtliche Entscheidung. Das OLG erklärte die Übersen- dung, gestützt auf $ 23 EGGVG, für statthaft und zulässig. Dagegen richtete sich die Verfassungsbeschwerde des Beamten 210° Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts beschränkt sich die Offenlegung des Ehelebens auf das Gericht und die Verfahrensbeteiligten sowie auf den Grund- zweck, die Entscheidung des Gerichts. Die in den Scheidungsakten liegenden Da- ten von den ursprünglichen Adressaten zu entfernen und vom ursprünglichen Zweck zu entfremden, ist ein zunächst rechtswidriger Eingriff in das Persönlich- keitsrech t211 . Dies kann — wie das Eindringen im Mikrozensus-Urteil*!? — nur auf gesetzlicher Grundlage im Einklang mit dem Verhältnismäßigkeitsprinzip zu- lässig sein 213. Als ‚,formelle Rechtsgrundlage‘‘ für die Scheidungsaktenversendung hat das BVerfG die Amtshilfe erwähnt?!*, Es kann damit aber wohl nur die Grundlage des Verwaltungsverfahrensrechts für den Anspruch auf Tätigwerden des Gerichts zu- gunsten des Untersuchungsführers gemeint haben. Denn die Verpflichtung zur Amtshilfe kann nicht die Grundlage des in der Aktenversendung liegenden Ein- griffs sein?!*. Für einen derartigen Eingriff sind zwei Rechtsgrundlagen erforder- lich, eine formelle, die Amtshilfe, und eine materielle gegenüber dem Bürger 216. Das BVerfG erwähnt die materielle Rechtsgrundlage im Scheidungsaktenfall nicht. Es verlangt aber, daß die Behörde vor der Preisgabe von Daten prüft, inwie- weit die angeforderten Daten für den Zweck der anderen Behörde erheblich sind, 217. und ob nicht auch Beweismittel anderer Art zur Verfügung gestanden hätten Weiter verlangt das BVerfG, daß die Daten anfordernde Stelle ihr Ersuchen sub- stantiiert. Diesen Überlegungen fügt das BVerfG noch den Grundsatz des rechtlichen Ge- hörs hinzu. Dieser gebiete die Einschaltung der Betroffenen. Derartige Überlegun- gen erscheinen auch angebracht, denn meist vollzieht sich eine derartige ‚,Amts- 210 BVerfG in NJW 1970, 555 = BVerfGE 27, 344. 211 Schlink, Die Amtshilfe, S. 175 f., der an der Entscheidung bemängelt, daß sie die Stu- fentheorie der Mikrozensus-Entscheidung nicht fortführt. 212 BVerfGE 27, Iff. 213 Kamlah in DÖV 1970, 363; Rüpke, Der verfassungsrechtliche Schutz der Privatheit, S. 24f.; Schlink, Die Amtshilfe, S. 177; Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 39. 214 BVerfG in NJW 1970, 555. 215 Siehe $ 4 Abs. II S. 1 VwVerfG. 216 Kamlah in DÖV 1970, 363; Schlink, Die Amtshilfe, S. 177, der den Beschluß speziell unter dem Gesichtspunkt des Eingriffs untersucht; siehe dazu auch BVerfG 33, 367; 44, 353. 217 BVerfG in NJW 1970, 556. 116 hilfe‘‘ anonym auf den behördlichen Dienstwegen; der Betroffene erhält in aller Regel keine Kenntnis. Deshalb ist es um so erfreulicher, wenn das BVerfG klar- stellt, daß die Unterlassung vorheriger Anhörung ebenfalls zur Unzulässigkeit der Indiskretion führen könne 218_ Da es an der geforderten Verhältnismäßigkeit mangelte, und der Grundsatz des rechtlichen Gehörs nicht beachtet wurde, erklärte das BVerfG die Übersendung der Ehescheidungsakten für rechtswidrig. Mit dieser Entscheidung wurde ein weiterer Eckpfeiler des Schutzes der Privat- sphäre gesetz t219. Datenschutzrechtlich ist neben der Bestimmung des Eindringens durch die Mikrozensus-Entscheidung nunmehr auch die Grenze zur Indiskretion festgelegt. Abhörurteil BVerfG 30, 1 In dem Urteil nimmt das Gericht zur Verfassungsmäßigkeit überwachungsbehörd- licher Datengewinnung durch heimliche Post- und Telefonkontrolle Stellung. Es 220 modifiziert dabei seine frühere Rechtsprechung ‚ wonach die Menschenwürde als verletzt galt, wenn der Mensch zum bloßen Objekt staatlichen Handelns ge- macht oder kurzerhand von Obrigkeit wegen über ihn verfügt wir d221 . Die neue Position des Gerichts sieht die Menschenwürde erst dann als verletzt an, wenn der Staat den Menschen in einer Art und Weise behandelt, die eine Verachtung des Wertes, der dem Menschen kraft seines Personseins zukommt, ausdrückt. Zu die- ser Auffassung hat die Überlegung geführt, daß das Menschenbild des Grundge- setzes nicht das eines isolierten, souveränen Individuums ist?*?, Das Grundgesetz hat vielmehr die Spannung Individuum — Gemeinschaft im Sinne der Gemein- schaftsbezogenheit und Gemeinschaftsgebundenheit entschieden, ohne dabei de- ren Eigenwert anzutasten. Das bedeutet, daß der einzelne sich diejenigen Schran- ken seiner Handlungsfreiheit gefallen lassen muß, die der Gesetzgeber zur Pflege und Förderung des sozialen Zusammenlebens in den Grenzen des allgemein Zu- mutbaren zieht. Voraussetzung ist jedoch, daß die Eigenständigkeit der Person ge- wahrt bleibt*. Dies ist nicht der Fall, wenn der Mensch einer Behandlung ausgesetzt wird, die seine Subjektsqualität prinzipiell in Frage stellt, eine willkürliche Mißachtung der 218 BVerfG in NJW 1970, 556. 219 Wenn dabei auch nicht übersehen werden darf, daß die Argumentation auf der Basis von ‚„‚Sphären‘‘ oder ‚,Bereichen‘‘ das BVerfG in eine Gemengelage zum Eingriff ge- bracht hat. 220 BVerfGE 5, 204; 7, 205; 9, 89; 27, 6. 221 Erbel, RiA 1981, 1 ff.; siehe dazu auch den Normenkontrollantrag des Landes Hessen vom 29. 9. 1969 in BVerfGE 30, 8ff. 222 BVerfGE 30, 20. 223 BVerfGE, 4, 7ff. 117 Würde beinhaltet und dadurch der Verachtung des Menschenwertes Ausdruck verleiht?*, Das Votum der Richter Geller, v. Schlabrendorf, und Rupp*> will dem Abbau der freien menschlichen Persönlichkeit und Würde als höchstem Rechtsgut entgegen- wirken. Sie wenden sich dagegen, daß der Mensch nicht aus Mißachtung des Per- sonenwertes, sondern in ‚,guter Absicht‘‘ unpersönlich und wie ein Gegenstand 226 . Darüber behandelt wird, dies widerspreche ebenfalls der menschlichen Würde hinaus biete die Güterabwägung unter Berücksichtigung des Wertes, den das Grundgesetz den Individualrechten beimißt, ein ausreichendes Abgrenzungskrite- rium, denn die Staatsraison sei kein unbedingt vorrangiger Wert??. Insgesamt gesehen stellt das Abhörurteil mit seiner Abgrenzungsformel, trotz der geübten Kritik, eine weitgehende Einschränkung des Kreises staatlicher Maßnah- men, die als Verletzung der Menschenwürde qualifiziert werden können, dar 228° Darin liegt der besondere Wert des Urteils. Das Zensus-Urteil des BVerfG?*® Das Urteil beschäftigt sich mit dem Gesetz über eine Volks-, Berufs-, Wohnungs- und Arbeitsstättenzählung — VZG 1983 —. Die durch dieses Gesetz angeordnete Datenerhebung und die Bestimmungen über deren Verwertung waren Kernpunkt der verfassungsrechtlichen Prüfung. Prüfungsmaßstab ist für das Gericht in erster Linie Art. 2 Abs. I in Verbindung mit Art. 1 Abs. I GG und das durch diese Verfassungsbestimmungen geschützte allgemeine Persönlichkeitsrecht. Daneben erlangten die Gebote der Normenklar- heit und Verhältnismäßigkeit zentrale Bedeutung. Als Ergebnis der Prüfung kommt das Gericht in Konkretisierung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts zu einem Grundrecht auf ‚,informationelle Selbstbestimmung‘‘. Damit erfolgt eine gänzlich neue Bestimmung der verfassungsrechtlichen Grundlagen des Daten- schutzes. Denn aus dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung folgt die Befugnis, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung der persön- lichen Daten zu entscheiden. Beschränkungen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung erfordern jeweils eine verfassungsgemäße gesetzliche Grund- lage, aus der sich Voraussetzungen und Umfang klar und für den Bürger erkenn- 224 BVerfGE 30, 26; mit der ‚,Lehbachentscheidung‘‘ BVerfGE 35, 202 ist klargestellt worden, daß auch das Recht am gesprochenen Wort und am eigenen Bild durch das Grundrecht der Persönlichkeitsentfaltung geschützt ist; ebenso: Schlink, Die Amtshil- fe, S. 185. 225 BVerfGE 30, 39ff. 226 BVerfGE 30, 40. 227 BVerfGE 30, 45, dem Minderheitsvotum ist mehr Substanz zu entnehmen als der Ent- scheidung selbst. 228 Erbel, RiA 1981, 4, 229 BVerfG in EuGRZ 1983, 577 ff. 118 bar ergeben müssen. Weiteres Erfordernis ist, daß die Beschränkung den rechts- staatlichen Geboten der Normenklarheit und Verhältnismäßigkeit entsprechen“*, Für die Eingriffsproblematik werden daraus Konsequenzen zu ziehen sein?!, Er- freulich ist auch, daß mit dem Urteil die Phase der Datenerhebung in den Grund- rechtsschutz einbezogen wird. Die Lösung des BDSG war ohnehin nie recht ver- ständlich. Neu am Urteil ist insbesondere, daß erstmals zur Sicherung des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung auf Normen des Staatsorganisationsrechts zu- rückgegriffen wird. Mit diesem Rückgriff wird die Abwehrfunktion des Grund- rechts dadurch gestärkt, daß ein Wechselspiel von Staatsorganisation und Grund- recht eintritt. Unklar am Urteil bleibt der Begriff der ‚,informationellen Gewaltenteilung‘‘. Er wird nicht erläutert und stiftet so Verwirrung. Es hat aber den Anschein, daß diese Begriffswahl ausschließlich im Zusammenhang mit Abs. III des 8 9 VZG 1983 zu sehen ist. Für abweichende spekulative Auslegungen bietet sich kein Ansatz. Dem Urteil kommt weitreichende Bedeutung für die Gewährleistung des allgemei- nen Persönlichkeitsrechts zu. Besonders wichtig ist dies im Hinblick auf die neuen Kommunikations- und Informationssysteme der achtziger Jahre mit Mikroelek- tronik, Text-, Daten- und Bildkommunikation. Aber auch hinsichtlich der ‚, Ver- rechtlichung‘‘ des Datenschutzes wurden wichtige Grundlagen gelegt. Die grundrechtlich geschützten öffentlichen Aktivitäten des Bürgers, Art. 4, 5, 8, 9, 12 GG Der Grundrechtsschutz des Bürgers gegen staatliche Informationsentwicklung darf dort nicht halt machen, wo grundrechtlich geschützte Aktivitäten wahrge- nommen werden. Es ist schon bedenklich, wenn nur der Verdacht aufkommt, die Ausübung eines demokratischen Rechtes sei mit fortwirkenden Nachteilen ver- bunden 232. Es kann daher nicht zugelassen werden, daß z.B. Bürger, die öffentlich für die Kriegsdienstverweigerung eintreten oder als Kriegsdienstverweigerer anerkannt sind, neben der Registrierung beim Bundesbeauftragten für den Zivildienst beim Verfassungsschutz, dem Militärischen Abschirmdienst oder der Polizei registriert und gespeichert werden. Die in Art. 5 GG normierte Gewährleistung, seine Meinung frei zu äußern und zu verbreiten, bedeutet die Freiheit von staatlicher Lenkung und Behinderung. Unzu- lässig ist demnach — sofern nicht die Schranken des Abs. 2 eingreifen — das heimliche Abhören oder heimliche Festhalten auf Tonband?®3. 230 BVerfGE 45, 400. 231 Entgegen Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 24. 232 Hirsch, Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll 9/21, S. 906. 233 Von Münch, GG-Kommentar, Anm. 12 zu Art. 5. 119 Darunter fällt auch das illegitime überzogene Ausforschen von Zusammenkünf- ten 234. Besondere Bedeutung erlangt die grundrechtlich geschützte Aktivität des Bürgers bei der Wahrnehmung der Rechte aus Art. 8 GG. Hier ist ein Defizit an versamm- lungsrechtlicher Freiheit dadurch eingetreten, daß, veranlaßt durch eine Vielzahl von unfriedlichen Versammlungen und Demonstrationen, die Sicherheitsbehör- den zur Dokumentation des Einsatzgeschehens und aus Gründen der Strafverfol- gung Film- und Fotoaufnahmen fertigen. Da dies oft schon in der polizeirechtliche Gefahren nicht enthaltenden Anfangs- phase geschieht, entsteht für die Teilnehmer leicht der Eindruck, in jeder Phase seiner Teilnahme fotografiert, gefilmt und damit registriert zu werden. Eine solche Praxis kann sich grundrechtslähmend auswirken*, wenn sich jeder Demonstrant als beobachtet, registriert und damit kriminalisiert betrachtet*®. Sie ist ohne Ermächtigung, die auch aus der Generalklausel des Polizeirechts fließen kann, dann aber mindestens das Vorliegen einer Gefahr fordert, verfassungsrecht- lich bedenklich??”. Ähnlich verhält es sich mit der Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit des Art. 9GG. Auch hier hat ein verfassungsrechtlicher Schutz vor illegitimer Ausforschung, Be- obachtung und Datenerhebung einzugreifen, denn die verbürgten Rechte dürfen nicht durch staatliche Maßnahmen so beeinträchtigt werden, daß vom Kern des Grundrechts nichts bleibt. Gültigkeit haben die bisherigen Feststellungen auch für Art. 12 GG. Vor allem in einer Zeit großer Arbeitslosigkeit ist die Gefahr groß, durch Eingriffe und Über- wachungsmaßnahmen den Wesensgehalt des Grundrechts anzutasten. Die beab- sichtigte Meldepflicht für freie Arbeitsplätze und die in Vorbereitung befindliche Zumutbarkeitsklausel sind ein Indiz dafür. Die grundrechtlich geschützten öffentlichen Aktivitäten des Bürgers sind in Ge- fahr. Übermäßiges und illegales Ausforschen dieser Aktivitäten führt letztlich zu einer Verminderung der Wahrnehmung dieser Rechte und so zu einer unerträglichen Grundrechtslähmung 238° 234 Erbel, RiA 1981, 3; Rüpke, Der verfassungsrechtliche Schutz der Privatheit, S. 91. 235 Schon heute nehmen viele Bürger an Versammlungen nicht mehr teil, weil sie befürch- ten, gefilmt und registriert zu werden, und weil sie dadurch Nachteile z. B. im Beruf be- fürchten; K/oepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 42; Simitis u. a., BDSG-Kommen- tar, Rdnr. 16 zu $ 9. 236 Hirsch, Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll 9/21, S. 906. 237 Siehe AEPoIlG, Denninger u.a. Neuwied/Darmstadt 1979, 8$ 13, 14. 238 Erbel in RiA 1981, 3; Schlink, Die Amtshilfe, S. 188f. m.w.N. in Fußnote 58. 120 V. Datenschutz außerhalb der Datenschutzgesetze In der Rechtsordnung sichern spezielle Normen die vertrauliche Behandlung be- stimmter Daten und Sachverhalte*?. Zum Teil beschränkt man sich bei diesen Normen darauf, bestimmten Mitwissern des Geheimnisses ein Schweigegebot auf- zuerlegen“® Einen besonderen Schutz genießen dabei Sozialdaten und Daten aus dem abga- benrechtlichen Bereich*“!. Aus der Fülle und unterschiedlichen Ausgestaltung der bereichsspezifischen Nor- men könnte man ableiten, daß für $ 5 BDSG nur ein begrenzter Wirkraum bliebe. Dabei würde man aber übersehen, daß bereichsspezifische Geheimhaltungsvor- schriften in mehreren Rechtsbereichen existieren. So gibt es sie im Beamtenrecht — 8 61 BBG, $ 39 BRRG —, im Strafrecht — 88 201 ff., $$ 353 f. —, im Daten- schutzrecht — $ 5 BDSG — und im Verwaltungsrecht — $ 30 VwVfG —. Diese Vorschriften unterscheiden sich erheblich voneinander und bewirken daher recht unterschiedlichen Datenschutz. Rechtssystematisch lassen die Unterschiede sich in drei Punkten zusammenfassen 242 | 1 Die Vorschriften wenden sich an unterschiedliche Adressaten. Im Beamten- recht sind die Amtswalter in ihrer Funktion angesprochen. Adressaten des Strafrechts sind alle tatbestandsmäßig erfaßten Individuen, und Adressaten des Verwaltungsrechts sind die Verwaltungsrechtssubjekte. Die Sanktionen im Falle einer Verletzung der Geheimhaltungsvorschriften sind andere*®. Der Verstoß gegen beamtenrechtliche Bestimmungen löst diszipli- narrechtliche Rechtsfolgen aus, ein Verstoß gegen Strafrechtsbestimmungen hat pönale Konsequenzen im Gefolge, wird dagegen die verwaltungsrechtliche Geheimhaltungsverpflichtung mißachtet, so kommt lediglich ein Schadenser- satzanspruch im Wege der Amtshaftung in Betracht“*. Schließlich sind die Barrieren, welche die verschiedenen Geheimhaltungsbe- stimmungen aufrichten, unterschiedlich hoch angesetzt. Daraus folgt, daß die Wahrung des Geheimnisses im Einzelfall davon abhängt, in welchem Beschäftigungsverhältnis der Geheimnisträger steht und aus welchem Rechtskreis heraus er dem Bürger gegenübertritt. Hier greift für den Datenschutz 239 Siehe StGB 15. Abschnitt $$ 201 ff. 240 Siehe $$ 353 b bis 354 StGB; aber auch $ 61 BBG, $ 39 BRRG, $ 32 BBankG, $ 10 BpersVG, 8 11 BStatG, 8 30 VwVfG, $ 14 SG, $ 28 ZDG und $8$ 3b, 22, 30 GO NW. 241 Schnapp in Wertenbruch (Hrsg.), Bochumer Kommentar zum SG-AT 1979, Rdnr. 27 zu $ 35; zum Steuergeheimnis vgl. $ 355 StGB, $ 30, 117 AO sowie Goll, NJW 1979, 90; Höppner, Zur verfassungsrechtlichen Gewährleistung des Steuergeheimnisses, DVBI. 1969, 723, der speziell die verfassungsrechtlichen Belange untersucht. 242 Schnapp, Amtshilfe, behördliche Mitteilungspflichten und Geheimhaltung, NJW 1980, 2168. 243 Engisch, Einführung in das juristische Denken, 5. Aufl. 1971, S. 15. 244 Bley, Sozialrecht 3. Aufl. 1980, S. 72. 121 $ 5 Abs. I BDSG ein, denn er unterwirft die Adressaten der Norm einem gesetz- lichen Verbot genereller Ar t245. Dieses gesetzliche Verbot genereller Art macht dennoch die bereichsspezifischen Geheimhaltungsnormen außerhalb des Datenschutzes nicht entbehrlich, denn sie stellen, auf den Einzelsachverhalt und das betreffende Rechtsgebiet abgestellt, eine erforderliche Geheimhaltungskonkretisierung dar. Derartige Konkretisierun- gen gehen weit über das hinaus, was $ 5 BDSG leisten kann und stellen so eine eigenständige Schutzvorschrift der Privatsphäre dar. VI. Datenschutz im europäischen Ausland Der Siegeszug des Computers hat vor Kontinenten und Ländergrenzen nicht halt gemacht. Daher wurden alle zivilisierten Länder in kurzer zeitlicher Abfolge mehr oder weniger intensiv von den Problemen, Vorgängen und Gefahren der elektroni- 246. schen Datenverarbeitung betroffen Durch einen Blick über die Grenzen war festzustellen, daß nach Schweden auch Kanada, die USA, Frankreich, Dänemark, Norwegen, Neuseeland und Österreich Datenschutzgesetze erlassen haben. Ziel aller Gesetze ist der Schutz der Persönlichkeitssphäre des Bürgers?**. Die zur Verwirklichung dieses Zieles beschrittenen Wege sind jedoch unterschiedlich. Zum Teil verzichten die genannten Staaten ganz oder teilweise auf generelle mate- rielle Vorschriften, die die Zulässigkeit der Verarbeitung personenbezogener Da- ten regeln. Unterschiede gibt es auch bei den Kontrollinstanzen und ihren Kon- trollbefugnissen. Die Darstellung einiger Datenschutzgesetze soll die Unterschiede aufzeigen und im Sicherheitsbereich Gemeinsamkeiten verdeutlichen. Frankreich In Frankreich wurde am 6. Januar 1978 ein Datenschutzgesetz verabschiedet?*8, Es gilt grundsätzlich für die automatisierte Verarbeitung personenbezogener Da- ten im öffentlichen und privaten Bereich. Die Daten juristischer Personen werden vom Gesetz nicht erfaßt. Zur Überwachung der Datenverarbeitung wurde eine un- abhängige staatliche Kontrollkommission geschaffen. Staatliche Stellen, die personenbezogene Daten verarbeiten wollen, benötigen eine vorherige Genehmigung der Kommission. Ist für die Datenverarbeitung eine aus- drückliche Rechtsgrundlage vorhanden, entfällt die Genehmigung. Gegenüber 245 Simitis u.a., BDSG-Kommentar, Rdnr. 4 zu $5. 246 So auch Hirsch in Dokumentation Datenschutz der Friedrich-Naumann-Stiftung, S. 19. 247 1. TB des BfD, S. 145. 248 Gesetz Nr. 78 —- 17. 122 dem BDSG sind die Rechte des Betroffenen ausgeprägter. Dies ergibt sich aus der Belehrungspflicht bei der Datenerhebung, dem umfassenden Auskunfts- und Be- richtigungsanspruch und den strafrechtlichen Sanktionen. Ausnahmen von den relativ strengen Regeln sind nur für den Fall der Strafverfol- gung zugelassen. Das Gesetz bestimmt ausdrücklich, welche öffentlichen Stellen personenbezogene Daten über Straftaten, Verurteilungen oder Sicherungsmaßnahmen führen dürfen. Österreich Österreich hat am 18. November 1978 das Bundesgesetz über den Schutz perso- nenbezogener Daten verabschiedet*®, Konzeptionell ist eine gewisse Verwandtschaft mit dem BDSG festzustellen. Dies vor allem, weil das Gesetz in stärkerem Maße als andere Datenschutzgesetze mate- rielle Regelungen zum Umgang mit personenbezogenen Daten enthält. Im Gegen- satz zur Bundesrepublik hat Österreich ein Grundrecht auf Datenschutz in seine Verfassung aufgenommen, weiter hat es durch eine Verfassungsbestimmung die Gesetzgebungskompetenz für Fragen des Datenschutzes dem Bund übertragen. Auch der Anwendungsbereich ist gegenüber dem BDSG erweitert, so gehört nach dem ÖDSG das Ermitteln von Daten ohne Rücksicht auf die dabei angewandten Verfahren zum Schutzbereich des Gesetzes. Kontrollorgan nach dem ÖDSG sind die Datenschutzkommission und der Daten- schutzrat. Innerhalb des öffentlichen Bereichs dürfen personenbezogene Daten nur ermittelt und verarbeitet werden, wenn dafür eine ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung besteht, oder soweit dies für die Erfüllung der der speichernden Stelle gesetzlich übertragenen Aufgaben eine wesentliche Voraussetzung bildet. Darüber hinaus verpflichtet das Gesetz die obersten Bundesbehörden, bereichs- spezifische Datenschutzverordnungen für ihren Aufsichtsbereich zu erlassen. Der Betroffene hat ein umfassendes Auskunftsrecht. Auskünfte sind schriftlich zu erteilen, die Verweigerung der Auskunft ist schriftlich zu begründen. Schweden Schweden ist das erste Land, das den Datenschutz im öffentlichen und im privaten Bereich geregelt hat*°, Das schwedische ‚,Datalagen‘‘ vom 11. Mai 1973 trat am 1. Juni 1974 in Kraft. Angelpunkt der schwedischen Regelung ist die Datenschutzkommission. Nur mit ihrer Genehmigung dürfen Personenregister privater oder öffentlicher Stellen ein- 249 1. TB des BfD, S. 148. 250 1. TB des BfD, S. 154. 123 gerichtet und geführt werden. Die Genehmigung wird nur erteilt, wenn kein Grund zu der Annahme besteht, daß sich unzulässige Eingriffe in die Privatsphäre 251 von Personen ergeben . Außerdem ist durch Gesetz den Registerführern die Pflicht auferlegt, personenbezogene Daten zu vervollständigen, zu berichtigen bzw. zu löschen. Erleidet eine registrierte Person durch unrichtige Speicherung Schaden, gesteht das Gesetz ihr einen Schadensersatzanspruch zu. Dänemark Dänemark hat den Weg der bereichsspezifischen Gesetzgebung zur Regelung des Datenschutzes gewählt. Am 1. Januar 1979 sind die Gesetze Nr. 293 und 294 in Kraft getreten. Das Gesetz über private Register Nr. 293 und das Gesetz über öffentliche Register Nr. 294. Das Gesetz über private Register gilt für die Verarbeitung personenbezogener Da- ten in automatisierten Registern, die normalerweise der Öffentlichkeit nicht zu- gänglich sind. Es gilt nicht für Register, die ausschließlich wissenschaftlichen oder statistischen Zwecken dienen. Das Gesetz über öffentliche Register gilt für in der öffentlichen Verwaltung geführ- te, automatisiert betriebene Register, in denen personenbezogene Daten gespei- chert sind. Ausgenommen sind Register der Polizei und der Nachrichtendienste. Die Einhaltung des Datenschutzes wird von einer Datenschutzbehörde, die aus ei- nem Rat und dem Sekretariat besteht, überwacht. Dem Betroffenen ist auf Antrag Auskunft über die gespeicherten Daten zu erteilen. Die aufgeführten Beispiele machen die Tendenz deutlich, den Datenschutz auf be- reichsspezifische Regelungen zu konzentrieren. Für den Sicherheitsbereich ma- chen sie darüber hinaus deutlich, daß in allen Gesetzen Spezialregelungen vorhan- den sind. Sie gehen von der Nichtgeltung im Sicherheitsbereich — Dänemark — und der Ermächtigung durch Aufgabenzuweisung — Österreich — bis zur geziel- ten Ausnahme für die Strafverfolgung — Frankreich —. Man kann den Eindruck gewinnen, daß die erste Orientierungsphase des Daten- schutzes abgeschlossen ist. Einzelfragen, die vor allen den Sicherheitsbereich be- treffen, bedürfen noch der Klärung. Trotzdem ist Datenschutz in seiner Gesamt- heit zur Rahmenbedingung der Informationsverarbeitung geworden*, Der Vergleich macht aber auch deutlich, daß die Bundesrepublik mit ihren Teil- problemen nicht allein steht. Den Gesetzgebern bereitet es Schwierigkeiten, die Abgrenzung zwischen Freiheits- und Sicherheitsgewährung problemfrei zu finden. 251 Hirsch in Dokumentation Datenschutz der Friedrich-Naumann-Stiftung, S. 21. 252 1. TB des BfD, S. 154. 253 So auch: 4. TB des BfD, S. 58. 124 D. Datenschutz — rechtliche Probleme im sicherheitsbehördlichen Bereich I. Das Erheben von Daten Das Erheben von Daten geht dem Speichern im Sinne von $ 2 Abs. IINr. 1 BDSG voraus. Unverständlich ist daher, daß dieser gesamte Komplex der Datenbeschaf- fung nicht unter die vom Gesetz geschützten Phasen der Informationsbearbeitung nach $ 1 Abs. I BDSG fällt und damit auch von $ 3 BDSG nicht erfaßt wird. Un- verständlich vor allem, weil man einen der Datenspeicherung vorausgehenden Schritt nicht einfach ignorieren kann, zumal die im zeitlichen Ablauf nachfolgen- den Schritte Art und Umfang der Datenverarbeitung in einer Datei viel weniger prägen als der Schritt der Datenerhebung bzw. Beschaffung. Die Verfasser des AEPoIG haben in $ 11 ihres Entwurfes Datenerhebung und Da- tenbeschaffung unter dem Begriff ‚,Informationserhebung‘‘ zusammengefaßt!. Darunter versteht man: — die Nachforschung ohne Mitwirkung des Betroffenen, — die Mitwirkung des Betroffenen, — die Einholung von Auskünften bei privaten Personen oder Stellen — die Verwendung von Gewährsleuten, — den Einsatz von geheimen Mitarbeitern, — den Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel, — den Einsatz von technischem Ton-, Film- und Fotogerät®. Über das Wie der Datenerhebung und Beschaffung ist weitgehend Übereinstim- mung vorhanden. Streit besteht hinsichtlich der rechtlichen Einordnung der Ein- zelmaßnahmen und ihre Qualifizierung als Eingriff®. Die Erhebung von Daten wird lediglich in $ 9 Abs. II BDSG im Zuammenhang mit einer Rechtsbelehrungspflicht auskunftsfordernder Behörden begrifflich an- 1 AEPolG $ 11 und Begründung, S. 53. 2 Evers, Privatsphäre und Ämter für Verfassungsschutz, S. 126 ff., kommt zu einer ähn- lichen inhaltlichen Bestimmung des Begriffs Informationserhebung. 3 Für Eingriff: Denninger, ZRP 1981, 232; derselbe: Gutachten, S. 11; Simitis u.a., BDSG-Kommentar, Rdnr. 19 zu $ 45; Goebel, Amtshilfe durch Informationshilfe, S. 60f.; Evers, ZRP 1980, 110f.; Gusy DÖV 1980, 432; derselbe: DVR 1982, 255; Verw.Arch. 1983, 91 ff.; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 19; dersel- be: NJW 1979, 953; Die neue Polizei 1981, 19; Polizeispiegel, Neue Aspekte des polizei- lichen Befugnisrechts, 1981, 217; Bull, DÖV 1979, 691; W. Schmidt, ZRP 1979, 187; derselbe: JZ 1974, 247 ff.; Schlink, Die Amtshilfe, S. 169ff.; a.A. Kloepfer, Daten- schutz als Grundrecht, S. 23; siehe auch Evers, Gutachten, S. 4; Gallwas, Staat (18) 1979, S. 510; Lohschelder, Staat (20) 1981, S. 359ff. 125 gesprochen, nicht aber materiell geregelt. Das BDSG stellt somit keine gesetzliche Grundlage für die Erhebung von Daten dar, ist also nicht Befugnisnorm Andererseits kann jedoch schon die Erhebung von Daten, wie das BVerfG>* zutref- fend im Mikrozensus-Urteil entschieden und im Volkszählungsurteil bestätigt hat einen Eingriff in Rechte der Betroffenen darstellen, der einer gesetzlichen Grund- lage bedarf Die Rechtsentwicklung zeigt, daß Aufgabenzuweisung in aller Regel auch die Be- fugnisnorm einschloß. Deutlich wird dies bei der Betrachtung des $ 10 II 17 prALR, der die Aufgaben der Polizei formulierte und gegenüber der übrigen Ver- waltung abgrenzte, der über $ 98 Einleitung prALR aber gleichzeitig eine, wenn auch nicht spezifizierte, Eingriffsnorm beinhaltete Stahl’ hat 1878 dazu festgestellt, daß der Staat die Bahnen und Grenzen seiner Wirksamkeit wie die freie Sphäre seiner Bürger in der Weise des Rechts genau be- stimmen und unverbrüchlich sichern soll. Daraus entwickelte sich dann die Lehre vom Vorbehalt des Gesetzes, die mit dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung in engem Zusammenhang steht Die ersten Früchte dieser Lehren waren die Polizeistrafgesetzbücher des süddeut- schen Raumes In Preußen bedurfte es erst des Schlusses vom Zweck auf das Mittel, um $ 10 II 17 prALR als Ermächtigung zu Eingriffen ansehen zu können und so Aufgabenzu- weisung und Ermächtigung in Einklang mit dem Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes zu bringen?. So wurde dann die Aufgabenzuweisungsnorm zur Befugnis- norm'°, Zu einem ähnlichen Ergebnis kommt auch Evers!!, wenn er auf $ 3 BVerfSchG bezogen feststellt, ‚,mit dem Auftrag ist aber zugleich die Ermächti- gung gegeben‘‘. Knemeyer‘? sieht das Problem umfassender. Er stellt die These auf: Aufgabenzuweisungsnormen begründen Handlungspflichten. Seine These begründet er damit, daß Zweck der Zuweisung einer bestimmten Staatsfunktion Riegel in Polizeispiegel 1982, 118; Gusy, DVR 1982, 259f BVerfGE 27, 1; Schlink, Die Amtshilfe, S. 188 f.; BVerfG in EuGRZ 1983, 577; Simitis NJW 1984, 398 So auch Knemeyer, Funktionen der Aufgabenzuweisungsnormen in Abgrenzung zu den Befugnisnormen in DOV 1978, 11; Schlink, Die Amtshilfe, S. 93 Stahl, Philosophie des Rechts II 1878, 137 Vgl. dazu badPolStGB vom 31. 10. 1863, bayPolStGB vom 26. 12. 1861; württPolStGB vom 27. 12. 1871 Jellinek, Verwaltungsrecht, S. 151; Knemeyer, Befugnisnormen in DÖV 1978, 11 10 F. Mayer, Die Eigenständigkeit des bayrischen Verwaltungsrechts, dargestellt an Bay- erns Polizeirecht, München 1958, S. 215; PrOVG 9, 352 — Kreuzbergurteil —, Schlink Die Amtshilfe, S. 99, Anm. 56 11 Evers, Privatsphäre und Amter für Verfassungsschutz, S. 99; ebenso: Jellinek, Verwal- tungsrecht, S. 151; a. A. Salzwedel, Gedächtnisschrift für Peters, 1967, S. 785 12 Knemeyer, DÖV 1978, 11 ff 126 vom Gesetzgeber an eine bestimmte Staatsinstitution nur sein kann, daß diese die zugewiesene Aufgabe erfüllt, daß sie in ihrem Raum tätig wird. Daran soll auch die Trennung zwischen Aufgaben und selbständigen Eingriffsbefugnissen nichts ändern!?. Die moderne Verwaltungslehre sieht in dieser Auffassung eine Simplifi- zierung des Rechtsstaatsprinzips des Art. 20 Abs. III GG!*, Dieses Prinzip gebie- tet neben der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung auch einen wirksamen Rechts- schutz gegen Akte staatlicher Gewalt!>. Effektiver Rechtsschutz verlangt jedoch seinerseits die Meßbarkeit des Verwaltungshandelns an spezifizierten Ermächti- gungsnormen!®, Dies bedeutet aber noch nicht, daß Ermächtigungsnormen nicht in der Aufgabenzuweisungsnorm oder einer Generalklausel enthalten sein dürfen!’. Diese Auffassung läßt sich darauf stützen, daß die Inponderabilien des Polizei- und Ordnungsrechts einer strikten Trennung von Aufgaben- und Befug- niszuweisung nicht zugänglich sind. Indiz für die Richtigkeit dieser Auffassung ist die Tatsache, daß selbst die Verfas- ser des AEPoIG letztlich auf eine Generalklausel nicht verzichten konnten!?. Die Befürworter eines modernen und zeitgemäßen Befugnisrechts stimmen darin überein, daß allein die gesetzliche Zuweisung einer Aufgabe nicht zu Eingriffen in Rechte befugt. Nach ihrer Auffassung bedarf es jeweils einer ausdrücklichen Er- mächtigungsgrundlage!*, Dies folgt daraus, daß mit der Bindung des Gesetzgebers an die Grundrechte das Verhältnis zwischen Aufgabe und Befugnis eine Verrecht- lichung erfahren hat, die nur dem Gesetzgeber vorbehalten ist. Folgerichtig haben sie — soweit sie bei der Neuordnung des Polizeirechts Einfluß nehmen konnten — ihr Ziel darin gesehen, eine Trennung von Aufgabenzuwei- sung und Befugnisregelung zu erreichen“, 13 Siehe dazu bayPolStGB von 1861 für die PolStGB des süddeutschen Raumes und das BayPAG, württPolG, den MEPolG, das BGSG und den AEPolG. 14 Schlink, Die Amtshilfe, S. 92 ff. m. w. N.; in Ansätzen ebenso Paech, Im Staat der ‚,In- neren Sicherheit‘‘, S. 28f. 15 Schnapp in von Münch, GG-Kommentar, Rdnr. 24 zu Art. 20; Schlink, Die Amtshilfe, S. 101, hält den Schluß von der Aufgabe auf die Befugnis für eingeschränkt, nicht aber für aufgehoben. 16 BVerfGE 6, 32. 17 BVerfGE 30, 1ff.; a. A Riegel, Das Dirnhofer-Urteil des Bundesgerichtshofs und seine Konsequenzen für die Zusammenarbeit der Sicherheits- und Strafverfolgungsbehörden in JZ 1980, 757; derselbe: Polizei- und Ordnungsrecht, S. 95; Dietel/Gintzel, Allgemei- nes Verwaltungs- und Polizeirecht für Nordrhein-Westfalen, Hilden 1980, 9. Aufl., S. 16. 18 Siehe $ 10 Abs. I AEPolIG. 19 Heise, PolGNW mit Erläuterungen, 3. Aufl. 1981, Anm. 1 zu $ 8; Klappert, PoIGNW- Kommentar, Lübeck 1980, Anm. 1 vor $ 8; Riegel, RiA 1981, 49; derselbe: Die neue Po- lizei 1981, 20; Simitis in NIJW 1971, 677; Hitz, System und Grundbegriffe des Daten- schutzes, Die Polizei 1980, 243; Dietel/Gintzel, Verwaltungs- und Polizeirecht NW, S. 16; Denninger, Gutachten, S. 5. 20 Siehe als Beispiel den MEPolG und den AEPolG sowie das BGSG. 127 Es sollte — das weitgehend durch Generalklauseln bestimmte Polizeirecht entsprechend den Geboten der Transparenz und Rechtsstaatlichkeit soweit wie möglich durch detaillierte Regelungen abgelöst werden, — die Schaffung kriminalistisch erforderlicher und rechtsstaatlich vertretbarer Eingriffsmöglichkeiten angestrebt werden?!. Damit ist jedoch die Frage, ob die Aufgabenzuweisung Eingriffe der Informa- tionsgewinnung zulasse oder ob staatliche Informationsgewinnung stets eine ent- sprechende Eingriffsnorm erfordere, nicht beantwortet. Zu prüfen ist daher, was die Aufgabenzuweisungsnorm bei der Informationsge- winnung rechtlich zu leisten vermag. Zweck der Zuweisung einer bestimmten Staatsfunktion an eine Staatsinstitution ist einmal die Verwirklichung des Verfassungsprinzips von Machtverteilung und Machtkontrolle*?, Zum anderen verbindet der Staat mit der Aufgabenzuweisung die Erwartung, daß die zugewiesene Aufgabe erfüllt wird?. Diese Erwartungshal- tung des Staates kann jedoch nur dort erfüllt werden, wo Aufgaben übertragen werden, die, ohne in den grundrechtlich geschützten Bereich der Bürger einzugrei- fen, erfüllt werden können. Nun ist der Schutzbereich einer Grundrechtsnorm erst dann zu ermitteln, wenn man der Frage nachgeht, ob der sachliche Geltungsbe- reich nicht durch weitere Rechtsnormbestandteile eingeengt ist. Solche Einengungen könnten im Sicherheitsbereich auch die Aufgabenzuwei- sungsnormen sein“, Eine weitere Eingrenzung des Schutzbereiches von Grund- rechten könnte sich für die Aufgabenzuweisung im Sicherheitsbereich aus den im- manenten Schranken ergeben. Hier besteht jedoch die Schwierigkeit, daß in Lehre und Rechtsprechung noch weitgehend Uneinigkeit darüber besteht, welchen kon- kreten Inhalt die immanenten Schranken haben‘®;. Aus der Tatsache, daß Art. 2 Abs. I GG, wie dies von Art. 19 Abs. I GG für alle Gesetze verlangt wird, die ein Grundrecht einschränken, im MEPoIlG — 87 —, AEPoIlG — $ 9 — und in $ 3 BVerfSchG nicht genannt wird, läßt sich der Schluß der Rechtswidrigkeit nicht ziehen?. Diese Tatsache steht dem Vorbehalt des Ge- 21 Riegel in Polizeispiegel 1981, 217 ff. 22 So auch: Erbel, RiA 1981, 1ff.; Kirchhof, Gutachten, S. 1. 23 Knemeyer, DÖV 1978, 12. 24 Evers, Privatsphäre und Ämter für Verfassungsschutz, S. 99, bezogenauf 8 3 BVerfSchG. 25 V. Mangold/Klein, Das Bonner Grundgesetz Band 1, Vorbemerkung B XV 3, und Anm. IV zu Art. 2 GG; Die Unbestimmtheit ergibt sich daraus, daß die grundrechtsim- manenten Schranken durch Interpretation zu bestimmen sind und dadurch, sofern Ge- genstand und Ausgestaltung nicht durch den Gesetzgeber erfolgen, die sachliche Reich- weite und der Normbereich der Gegenstand der Gewährleistung ist, auslegungsmäßig zu bestimmten ist. Siehe insoweit auch die Kontroverse zwischen BVerfGE 7, 377 und BVerwGE 2, 89. 26 Obermayer, Gutachten, S. 8. 128 setzes auch nicht entgegen. Denn nach Ansicht des BVerfG braucht das Zitierge- bot nicht beachtet werden, wenn nur die allgemeine Handlungsfreiheit einge- schränkt wird?’. Auf die allgemeine Handlungsfreiheit soll Art. 19 Abs. I GG sich nicht beziehen. Generell soll gelten, daß Grundrechtsschutz nicht gewährleistet wird, wenn die Beeinträchtigung des Normbereichs völlig unerheblich is t28 Daraus kann der Schluß gezogen werden, daß dort, wo die allgemeine Handlungs- freiheit tangiert wird und wo Normbeeinträchtigungen unerheblicher Art und Weise vorgenommen werden, die Aufgabenzuweisungsnorm ausreichende Grund- lage des Informationsbeschaffungsprozesses ist. Insofern kann die Auffassung von Riegel?*, daß stets beides — gesetzliche Aufga- ben- und gesetzliche Befugniszuweisung — erforderlich sei, um den Schluß recht- mäßiger Aufgabenerfüllung zuzulassen, nicht den Gesamtkomplex umfassen. Denn auch überragende Forderungen des Gemeinwohls können einen Eingriff un- abdingbar gebieten?. Die Gemeinwohlklausel fordert jedoch zum einen, daß die Gemeinwohlinteressen dem Individualinteresse im konkreten Fall eindeutig über- legen sind. Durch diese Bestimmung wird klar, daß das Grundrecht des Art. 2 Abs. I GG auch nicht zur Disposition des einfachen Gesetzgebers gestellt wird. Die Begriffe ‚,Gemeinwohl und unabdingbare Notwendigkeit‘‘ sind unbestimmte Rechtsbegriffe, die der vollen Nachprüfbarkeit durch die Gerichte unterliegen?!, Zum anderen läßt sich diesen Begriffen eine Situation zuordnen, die im Bereich der Notrechte angesiedelt ist, in diesen Rechtsbereichen also eine Rechtfertigung finden können. Die Gemeinwohlklausel erfordert darüber hinaus, daß die im überwiegenden In- teresse der Allgemeinheit getroffenen Entscheidungen unter strikter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit getroffen werden*?. Als Ergebnis kann daher festgestellt werden, daß Aufgabenzuweisungsnormen dann für die Tätigkeit der Sicherheitsdienste ausreichend sind, wenn diese Tätig- keit so angelegt und ausgerichtet ist, daß lediglich Grundrechtseingriffe völlig un- erheblicher Stärke vorgenommen werden, und wenn die Tätigkeit der Sicherheits- dienste lediglich die allgemeine Handlungsfreiheit tangiert. —— 27 BVerfG in DVBl. 1959, 660. BVerfG in NJW 1972, 1726; etwas weitergehend OVG Berlin in NJW 1978, 1645. 29 Riegel, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 95; a.A. Evers, Gutachten, S. 5, der auf $ 3 BVerfSchG bezogen Aufgaben- und Befugniszuweisung in einer Generalklausel für zu- lässig erachtet; ebenso: Schlink, Die Amtshilfe, S. 108, der es für eine gesetzestechnische Lösung hält, wenn Aufgabe und Befugnis in einer Norm vereinigt wird. 30 Maunz/Dürig/Herzog, GG-Kommentar, Rdnr. 19 zu Art. 2 I; Niemöhlmann in von Münch, GG-Kommentar, Rdnr. 30 zu Art. 2; BVerfGE 27, 1; 27, 344; 32, 373; VG Ber- lin, Urteil vom 29. 10. 1980 — VGIA 242/ 78 —. 31 Niemöhlmann in von Münch a.a. O., Rdnr. 30 zu Art. 2. 32 BVerfGE 27, 1; 27, 344. 129 Dies soll sich daraus ergeben, daß die rechtlich geschützte Privatsphäre des betrof- fenen Bürgers in der Regeln nicht schon dadurch beeinträchtigt wird, daß perso- nenbezogene Informationen gesammelt und aufbewahrt werden. Denn dies soll sich außerhalb des geschützten Freiraumes des Bürgers vollziehen . Dieser Auffassung begegnen jedoch erhebliche Bedenken, denn ein Informations- eingriff liegt schon dann vor, wenn der Staat ein Befragungsrecht hat und den Bürger eine Auskunftsverpflichtung trifft’*. Dabei kann man davon ausgehen, daß Maßstab nur das Einzelergebnis der Informationserhebung und nicht der Ge- samtzusammenhang ist. Es spielt demnach keine Rolle, ob das Verfahren, inner- halb dessen die Informationsmitteilung vom Bürger verlangt oder erzwungen wird, mit oder gegen den Willen oder Veranlassung des Bürgers stattfindet. In der- artigen Fällen spricht man vom direkten Informationseingriff. Ein indirekter Informationseingriff liegt dann vor, wenn die Information über ei- nen Bürger von einem anderen Bürger erhoben wird. Die Gleichbehandlung des indirekten und direkten Informationseingriffs beruht dabei auf der Erkenntnis, daß die Einholung von Auskünften oder Unterlagen beim kundigen Mitbürger die Ersatzvornahme für die Befragung des betroffenen Bürgers selbst ist. Demnach muß man auch dann zu einem indirekten Informationseingriff kom- men, wenn der Bürger durch staatliche Organe heimlich belauscht und beobachtet wird®)>. Dies folgt daraus, daß diese Informationserhebung direkt beim Bürger aber mehr noch an ihm als von ihm erfolgt. Denn die Heimlichkeit soll den Bürger derart überlisten, daß er durch sein Verhalten eröffnet, was er auf Befragen nicht offen- 33 OVG Berlin in NIW 1978, 1644; so auch Salzwedel in Gedächtnisschrift für Hans Pe- ters, 1967, S. 761; Evers grenzt diesen Bereich durch die Bezeichnung ‚,relativ geschütz- ter Bereich‘‘ ein, in ihn soll eine Behörde stets eingreifen dürfen, wenn sie ein berechtig- tes Interesse wahrzunehmen hat. In Die rechtlichen Grenzen der Nachrichtensammlung durch Ämter für Verfassungsschutz, 1966, S. 99, Hrsg. vom BMI; ähnlich Krause, DVR 1980, 250ff. 34 Schlink, Die Amtshilfe, S. 188, der die vielfältigen meist auf ein Einzelproblem abge- stellten Meinungen zum Informationseingriff in Rechtsprechung und Literatur in einen logischen Zusammenhang bringt. 35 Siehe insoweit Denninger, ZRP 1981, 232; Evers, ZRP 1980, 110; derselbe: Die rechtli- chen Grenzen der Nachrichtensammlung durch die Ämter für Verfassungsschutz, S. 104; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 19; derselbe: NIJW 1979, 953; Schatzschneider, Ermittlungstätigkeit der Ämter für Verfassungsschutz und Grundrechte, S. 129ff.; Borgs-Maciejewski, Die unzulängliche Kontrolle der geheimen Nachrichtendienste, Aus Politik und Zeitgeschichte 1977, Heft 6 S. 17; Salzwedel, Ge- dächtnisschrift Peters, S. 758ff.; a.A. Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 23; Lohschelder, Staat (20) 1981, S. 359; Louis, Grundzüge des Datenschutzrechts, 1981, Rdnr. 96 m.w.N.; Kube, Rechtsgrundlagen polizeilicher Datenverarbeitung, in BKA- Vortragsreihe Bd. 28, S. 99ff. 130 legen würde. Die Informationserhebung am Verhalten des Bürgers stellt sich so wieder als Ersatzvornahme für die Informationserhebung durch Befragen dar®®. Unter dem Gesichtspunkt der Ersatzvornahme stellt die Übermittlung einer durch Eingriff gewonnenen Information an eine andere Behörde ebenfalls einen Eingriff dar. Denn die Übermittlung der vorliegenden Informationen erübrigt einen neuen Informationseingriff. Daher stellt die Übermittlung der vorhandenen Informatio- nen das Äquivalent zum ursprünglichen Informationseingriff dar?”. Dieses Ergebnis beruht nicht etwa auf neuen wissenschaftlichen Untersuchungen der Eingriffsqualität sicherheitsbehördlicher Informationserhebungen. Es beruht auch nicht auf der durch den Datenschutz entstandenen besonderen Sensibilität bei Informationserhebungen. Sondern es entspricht der Grunderkenntnis, die be- reits das Preußische Oberverwaltungsgericht bei der polizeilichen Beobachtung ei- nes Lehrers herausgearbeitet und als Eingriff bezeichnet hat*3. Maßnahmen, die den so abgesteckten Rahmen überschreiten und sich lediglich auf Aufgabenzuweisungsnormen stützen, können aber nicht automatisch die Verfas- sungswidrigkeit bzw. Rechtswidrigkeit bewirken. Denn in der Rechtsprechung des BVerfG** zum Ausbau des Prinzips vom Vorbehalt des Gesetzes ist der Grundsatz herausgearbeitet worden, daß eine sich erst schrittweise durchsetzende Erkenntnis der verfassungsrechtlichen Unhaltbarkeit bestimmter Grundrechtseingriffe nur die Pflicht des Gesetzgebers auslöst, in angemessener Zeit für eine verfassungs- konforme Regelung zu sorgen®, Es tritt damit die Situation ein, daß bis zur Bereinigung durch den Gesetzgeber auch Eingriffe von einigem Gewicht auf die Aufgabenzuweisungsnorm gestützt werden können“'. Dies trifft insbesondere auch auf die Informationsgewinnung durch die Sicherheitsbehörden zu. Das vorstehende Ergebnis kann jedoch auf den Militärischen Abschirmdienst und den Bundesnachrichtendienst nicht übertragen werden, wenn man der Auffassung von Riegel folgt*, weil beiden Diensten eine Aufgabenzuweisungsnorm fehlt. Die vorhandenen Verwaltungsrichtlinien über die Aufgabenzuweisung* können nicht 36 So auch Schlink, Die Amtshilfe, S. 189. 37 So überzeugend Schlink, Die Amtshilfe, S. 189. 38 PrOVG 63, 464. 39 BVerfGE 33, 13. Erbel in RiA 1981, 1ff.; Obermayer, Gutachten, S. 8ff. 41 Z.B. $ 3 BVerfSchG, der Aufgabenzuweisung und Befugnisnorm miteinander ver- knüpft: so auch Evers, Privatsphäre und Ämter für Verfassungsschutz, S. 99; OVG Ber- lin in NJW 1978, 1644. 42 Riegel, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 95; Dietel/Gintzel, Verwaltungs- und Polizei- recht, NW, S. 12; a. A. Obermayer, Gutachten, S. 10; von Münch, Gutachten, S. 17; BVerfGE 30, 1f. 43 Die Zusammenarbeitsrichtlinien vom 23. 7. 1973 enthalten zwar Aufgabenzuweisungen, als Rechtsnormen können sie jedoch nicht gelten. 131 gesetzesstellvertretend wirken, sie regeln nur organisatorische Modalitäten“*. Nach anderer Ansicht ergibt sich die Aufgabenzuweisung für MAD und BND aus dem Zusammenhang der verfassungs- und einzelgesetzlichen Normen, die diese Dienste betreffen®. Danach soll die Aufgabenzuweisung des MAD sich aus dem Verteidigungsauftrag der Bundeswehr gemäß Art. 87a GG ergeben. Ausfluß dieses Verfassungsauftra- ges sei die der Organisationsgewalt des BMVtG entsprechende Einrichtung des MAD. Aus der Berücksichtigung des MAD bzw. seiner Führungsdienststelle des Amtes für Sicherheit in der Bundeswehr — ASBW — in verschiedenen Gesetzen — G108 1, BZRG $ 39, MRRG $ 18, SGB-VwVf $ 72 — wird auf die Aufgaben- zuweisung geschlossen. Als weiterer Gesichtspunkt wird die jährlich durch Haus- haltsgesetz vorgenommene Mittelzuweisung angeführt“. Aus diesem ‚,Blumenstrauß‘‘ von Einzelnormen wird der Schluß gezogen, daß der Gesetzgeber die Existenz der Dienste kennt und mit ihrer Funktion unter Führung des Bundeskanzleramtes bzw. BMVtG einverstanden ist. Diese Konstruktion geht jedoch den Problemen der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und dem Vorbehalt des Gesetzes gezielt aus dem Weg, sie nähert sich bedenklich dem Schluß von der Aufgabe auf das Mittel des 8 89 Einleitung prALR“. Eine derartige ‚,Hilfskon- struktion‘‘ kann daher nach rechtsstaatlichen Grundsätzen keinen Bestand haben, denn gesetzestatbestandliche Hinweise auf die Existenz einer Institution ersetzen nicht ein gesetzliches Organisationsstatu t8, 1. Das Erheben von Daten aus polizeirechtlicher Sicht Die dem Staat nach der öffentlich-rechtlichen Kompetenzordnung zur Verfügung stehenden Handlungsmöglichkeiten sind vielfach auslegungsbedürftig und -fähig. Dies vor allem, weil die Handlungsmöglichkeiten in Generalklauseln sowie in un- bestimmten Rechtsbegriffen umschrieben sind. Ein anschauliches Beispiel stellt der Begriff der polizeilichen Gefahr dar. Nach traditioneller verwaltungsrecht- licher Auffassung liegt eine im konkreten Einzelfall zum Handeln berechtigende So auch Lisken in NJW 1982, 1447. 45 Vertreter dieser Auffassung ist Dau, der in einem dienstlichen Gutachten für den BMVtG die sogenannte ‚‚,Blumenstraußtheorie‘‘ entwickelt hat. Seine Gedanken sind weitgehend in die ‚,Zentrale Dienstvorschrift des MAD‘‘ übernommen worden. Gutach- ten und Vorschrift sind ‚,Geheim‘‘ eingestuft, eine Auseinandersetzung mit ihnen daher nicht möglich. 46 So auch von Münch, Gutachten, S. 16; Kirchhof, Gutachten, S. 24, jedoch mit anderer Begründung. 47 Dietel/Gintzel, Verwaltungs- und Polizeirecht NW, S. 12. 48 Gusy, Der Militärische Abschirmdienst, DÖV 1983, 60, der den derzeitigen Zustand für den MAD als den verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Mindestanforderungen genü- gend ansieht. 132 Gefahr vor, wenn in der überschaubaren Zukunft für den konkreten Einzelfall mit einem Schadenseintritt hinreichend wahrscheinlich gerechnet werden muß“®. Dann kann die Gefahrenabwehrbehörde die notwendigen Maßnahmen treffen, um die im Einzelfall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ord- nung abzuwehren . Dabei wird sie die Prüfung, inwieweit eine zum Handeln berechtigende konkrete Gefahr vorliegt, nur auf Grund einer ex ante vorzunehmenden Prognose erledigen können?!. Die situationsbedingte und situationsbezogene Gefahrenprognose er- öffnet damit je nach dem gefahrenbetroffenen Schutzgut und dem Ausmaß des zu erwartenden Schadens unterschiedliche Handlungsmöglichkeiten für die Ge- fahrenabwehrbehörden‘?. An diesen Unterschieden im hoheitlichen Handeln hat sich auch die Informations- gewinnung der Sicherheitsbehörden zu orientieren. Solange die Gefahrenabwehrbehörden tätig werden, ohne in die Rechte des einzel- nen einzugreifen, richtet sich ihr Tätigwerden allein nach Zweckmäßigkeitserwä- gungen. Eine Änderung tritt ein, sobald in Grundrechte eingegriffen werden soll. Rechtsprechung und Lehre haben die Ermächtigung, die in dem Auftrag liegt, die ‚„„Nnotwendigen‘‘ Maßnahmen zu treffen, eingeschränkt. So haben z.B. die neuen Polizeigesetze die im Auftrag liegende Ermächtigung herausgelöst und als eigen- ständige Befugnisnorm in Gesetzesform gekleide tS. Bei der polizeilichen — hier muß der Verfassungsschutz und der MAD als ‚,Son- derpolizeieinrichtungen‘‘* mit eingeschlossen werden° — Datenerhebung ist von besonderer Bedeutung, ob Daten von ‚,Störern‘‘ oder ‚,Nichtstörern‘‘ erhoben werden. Als Störer wird angesehen, wer eine Beeinträchtigung der öffentlichen Si- cCherheit und Ordnung oder eine Gefahr verursacht. Die Problematik liegt dort, wo erst durch Ermittlungen die Gefahr oder Störung und der Verursacher festge- stellt werden muß. Der Gefahrbegriff bietet wie bereits ausgeführt hier einen An- halt, denn die in ihm enthaltenen wertenden Momente erfordern eine Prognose des zukünftigen Geschehensablaufs. Demnach ist, wenn ein Sachverhalt vorliegt, 49 Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr 7. Aufl. Bd. I 1972, S. S1ff. und 8. Aufl. Bd. I 1975, S. 272; BVerwG in NJW 1970, 1890; Dietel/Gintzel, Verwaltungs- und Polizeirecht NW, S. 68 f.; Heise, POoIGNW, S. 55; Martens, Gutachten, S. 6. 50 Siehe $ 8 Abs. I PoIGNW. 51 Schröder, Staatsrecht an den Grenzen des Rechtsstaates in AöÖR 1978, 125. 52 BVerwG in NJW 1970, 1890. 53 Siehe MEPoIG 8 8; AEPoIG $ 10; PolGNW $ 8. 54 Dies ergibt sich aus der Gefahrenabwehr und den dabei anzuwendenden polizeirechtli- chen Grundsätzen. 55 Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, S. 47; Salzwedel, Gedächtnisschrift für Peters, S. 773; ebenso: Evers, Die rechtlichen Grenzen der Nachrichtensammlung durch Ämter für Verfassungsschutz, in Verfassungsschutz, S. 64; Schröder, Staatsrecht an den Grenzen des Rechtsstaates in AöÖR 1978, 125. 133 aus dem sich möglicherweise eine Gefahr ergeben kann, allerdings zu einem so ent- fernt liegenden Zeitpunkt, daß die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts nicht hinreichend bestimmt ist, lediglich eine latente Gefahr gegeben. Diese rechtfertigt nach polizeirechtlichen Grundsätzen jedoch keine Maßnahmen*®. Erst bei der An- scheinsgefahr liegen objektive Tatsachen vor, die den Verdacht einer Gefahr rechtfertigen. Dadurch werden Maßnahmen der Gefahrermittlung zulässig”. Dies bedeutet, daß Verfassungsschutz, MAD und Polizei mit ihren Ermittlungen erst beginnen können, wenn objektive Tatsachen zu einer Anscheinsgefahr führen‘®, Zweifelhaft ist jedoch, ob zu diesem Zeitpunkt auch die Datenerhebung, Verarbeitung und Speicherung bereits einsetzen kann. Sieht man Erhebung, Ver- arbeitung und Speicherung von personenbezogenen Daten als Rationalisierungs- mittel, muß man die Anwendung der EDV bereits im Stadium der Gefahrermitt- lung zugestehen, denn sie soll ein schnelleres Erkennen der Gefahr oder Störung bewirken, um ein schnelleres Reagieren der Sicherheitsdienste zu ermöglichen. Ungeklärt bleibt dabei jedoch die Frage, wann diese Daten gelöscht werden müs- scn Fraglich ist weiter, wo die Grenze der Gefahrermittlung liegt und welche Maßnah- men sie zuläßt. Zweifellos wird man Beobachten, Befragen, Feststellungen durch schlicht hoheit- liches Handeln der Gefahrermittlung zurechnen müssen, denn diese Maßnahmen sind Belastungen unterhalb der ‚,eingriffsgleichen Eingriffe‘‘”, die im Prinzip grundrechtlich irrelevant sind®, Die ‚,im einzelnen Falle bestehende Gefahr‘‘ des $ 8 PolGNW ist jedoch die kon- krete Gefahr im Sinne des herkömmlichen Polizeirechts®!. Eine solche konkrete Gefahr ist gegeben, wenn Tatsachen vorliegen, aus denen sich ergibt, daß gerade in diesem Einzelfall der Eintritt eines Schadens tatsächlich befürchtet werden muß®, 56 Dietel/Gintzel, Verwaltungs- und Polizeirecht NW, S. 68; Riegel, Polizei- und Ord- nungsrecht, S. 33; Heise, PolGNW, S. 55; Martens, Gutachten, S. 6. 57 Riegel, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 33; Heise, PolGNW, S. 55; Drews/Wacke/ Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, Bd. I, S. 178. 58 Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, Bd. I, S. 47, die die allgemeinen Grundsätze des Polizeirechts für anwendbar halten; a. A. Kirchhof, Gutachten, S. 25 auf den BND bezogen; Schlink, Die Amtshilfe, S. 272; Stern, das Staatsrecht der Bun- desrepublik Deutschland, Bd. I, S. 188. 59 Der Begriff stammt von Kloepfer, er soll deutlich machen, daß die Konzentration auf fi- nale und unmittelbare Einwirkungen als Eingriffe zu pauschal ist. K/oepfer, Daten- schutz als Grundrecht, S. 24. 60 Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 24; Salzwedel, Gedächtnisschrift für Peters, S. 761 und Krause, DVR 1980, 250ff. 61 Heise, PolGNW, S. 85; Dietel/Gintzel, Verwaltungs- und Polizeirecht NW, S. 69. 62 Riegel, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 33; Dietel/Gintzel, Verwaltungs- und Polizei- recht NW, S. 68f. 134 Eine solche Situation berechtigt zu selbständigen Verfügungen, rechtfertigt Ein- griffe und gestattet die Datenerhebung und Verarbeitung. Für den Präventivbereich sind damit die Grenzen der Informationsermittlung auf- gezeigt. Fraglich ist jedoch, ob die Verfassungsschutzbehörden und dazu zählt auch der MAD®, die nach eigenem Bekunden im Vorfeld der polizeilichen Gefahrenab- wehr tätig werden“, an derartige Grundsätze gebunden sind. Zweifel entstehen deshalb, weil das BVerfSchG in $ 3 Abs. III die Verwendung nachrichtendienstlicher Mittel für die Arbeit des Verfassungsschutzes zuläß t®5., Daraus könnte man folgern, daß dem Einsatz dieser Mittel keine konkrete Gefahr zugrunde liegen muß. Diese Auffassung ist jedoch falsch, denn gäbe man die Bindung der Nachrichten- dienste an das Gesetz aus Gründen der Staatsnotwendigkeit preis, dann hätte man einen Freiraum geschaffen, den unsere Verfassung nicht zuläßt. Denn Freiraum für ungemessene und unmeßbare Abwehrmaßnahmen gegen die ‚,Feinde der Frei- heit‘‘ ist dem Grundgesetz nicht zu entnehmen®. Dies ergibt sich einmal daraus, daß selbst die Verwirkung der Grundrechte nur un- ter den Voraussetzungen des Art. 18 GG vom Verfassungsgericht ausgesprochen werden kann, zum anderen daraus, daß die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. IV GG nicht durch justizlose Hoheitsakte unterlaufen werden darf. Daraus folgt, daß Maßstab der Arbeit der Verfassungsschutzbehörden auch im Vorfeld polizeilicher Gefahrenabwehr der polizeirechtliche Gefahrbegriff mit den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit, Erforderlichkeit und Geeignetheit ist®’. Denn $ 3 BVerfSchG z. B. gesteht nicht nur polizeiliche Aufgaben zu, sondern be- grenzt sie auch®. Daraus folgt, daß eine Ermittlung der Polizei und der Nachrich- 63 Siehe insoweit die Kompetenzverteilung durch die Zusammenarbeitsrichtlinien vom 23. 7. 1973, veröffentlicht in Frankfurter Rundschau vom 7. 11. 1979, S. 5, sowie den Auf- trag des MAD in Innere Sicherheit, S. 86ff. 64 Hellenbroich, Abgrenzung der Zuständigkeit zwischen Polizei und Verfassungsschutz auf dem Gebeit des präventiven Staatsschutzes, Kriminalistik 1975, 394; siehe dazu auch das Programm für die innere Sicherheit in der Bundesrepublik Deutschland vom Fe- bruar 1974 und OVG Berlin in NIW 1978, 1645. 65 Die ‚‚,Zentrale Dienstvorschrift‘‘ des MAD läßt ebenso den Einsatz nachrichtendienstli- cher Mittel zu. 66 Evers, Privatsphäre und Ämter für Verfassungsschutz, S. 104; Drews/Wacke/ Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, Bd. I, S. 47; Salzwedel, Gedächtnisschrift für Peters, S. 772; von Münch, Gutachten, S. 2. 67 Wenn der Bund außer dem BGSG auch kein eigenes Polizeirecht hat — trotz Fertigung des MEPoIlG —, so ist er dennoch an die in Lehre und Rechtsprechung zu $ 14 prPVG entwickelten Grundsätze gebunden; Riegel, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 33; Heise, PolGNW, S. 55; Tietgen, Im Staat der ‚,Inneren Sicherheit‘‘, S. 136. 68 Evers, Privatsphäre und Ämter für Verfassungsschutz, S. 63; ebenso: Salzwedel, Ge- dächtnisschrift für Peters, S. 773. 135 tendienste und damit auch die Datenerhebung erstens nur zulässig ist, wenn über- haupt im Einzelfall ein hinreichend begründeter Verdacht vorliegt, sei es, daß eine Gefahr verfassungswidriger Bestrebungen besteht oder bereits eingetreten ist, sei es, daß eine strafbare Handlung und damit die Verletzung eines Sicherheitsgutes begangen worden ist. Eine Ermittlung ist zweitens nur zulässig gegen denjenigen, der für den polizeiwidrigen Zustand oder die strafbare Handlung verantwortlich ist. Eine Ermittlung darf drittens nur mit zulässigen polizeilichen Mitteln — als sonderpolizeiliche Mittel sind hier auch die nachrichtendienstlichen anzusehen — durchgeführt werden, also weder mit solchen, die nach der Verfassung und den Gesetzen überhaupt ausgeschlossen sind, noch mit solchen, die gerade im Einzel- fall nicht hinreichend bestimmt, rechtlich unmöglich, ungeeignet, schädlich, nicht notwendig oder unverhältnismäßig sind®. Für Polizei wie für die Nachrichten- bzw. Sicherheitsdienste gilt daher, daß jede Ermittlungstätigkeit, die über das bloße Sammeln von allgemein zugänglichen oder polizeibehördlich angefallenen oder durch Gewährsmänner zugetragenen In- formationen hinausgeht, objektive Anhaltspunkte für eine Gefahr, z.B. verfas- sungswidrige Bestrebungen, voraussetzt ’. Liegen derartige objektive Anhaltspunkte vor, ist die Datenerhebung, Verarbei- tung und Speicherung aus präventiven Gründen gerechtfertigt. 2. Das Erheben von Daten aus strafrechtlicher Sicht Allgemeine Grundlage für repressive Polizeitätigkeit ist $ 163 StPO. Diese Vor- schrift gibt der Polizei die Befugnis zur Erforschung von Straftaten und zum Erlaß von unaufschiebbaren Anordnungen. Dazu gehört auch die im Gesetz nicht er- wähnte Phase der Ermittlung und Erforschung von Tatsachen, die den Verdacht soweit konkretisieren, daß von einem ‚,zureichenden‘‘ Verdacht gesprochen wer- den kann’!. In diesem Bereich ist ein Teil der aus strafrechtlicher Sicht vorzuneh- menden, keinen Eingriff erfordernden Datenerhebung anzusiedeln’?. Der andere Teil ergibt sich aus den sich anschließenden Ermittlungen und dem Abschluß des Verfahrens. 69 Denninger, Gutachten, S. 31; Salzwedel, Gedächtnisschrift für Peters, S. 773. 70 Evers, Die rechtlichen Grenzen der Nachrichtensammlung durch Ämter für Verfas- sungsschutz, in Verfassungsschutz S. 107; Salzwedel, Gedächtnisschrift für Peters, S. 773; Martens, Gutachten, S. 7; Deninger, Gutachten, S. 31; differenziert a. A. Ober- mayer Gutachten, S. 8, der Zweifel daran hat, daß für eine nachrichtendienstliche Ein- richtung eine rechtsstaatliche Ausformung möglich ist; Kirchhof, Gutachten, S. 25, hält das Vorliegen einer polizeirechtlichen Gefahr bei der nachrichtendienstlichen Informa- tionsbeschaffung für entbehrlich. 71 Kleinknecht, StPO mit GVG und Nebengesetzen, 35. Aufl. München 1981, Rdnr. 9 zu $& 163. 72 Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 7. 136 Fraglich ist jedoch, ob eine derartige Staatstätigkeit vom Untersuchungs- und Aufklärungsrecht des $ 163 StPO gedeckt ist. Im Rahmen ihrer repressiven Tätigkeit kann die Polizei Eingriffe nämlich nur dann vornehmen, wenn die StPO in Spezialtatbeständen diese dazu ausdrücklich ermächtigt. Ermächtigungsgrundlage für Polizeieingriffe sind die $$ 81aff., 94, 100a, 102f., 127, 164 StPO. $ 163 StPO räumt der Polizei jedoch keinerlei Ein- griffsbefugnisse ein’®*. Da es aber eine spezielle Ermächtigungsgrundlage für eine polizeiliche Datenerhebung in der StPO nicht gibt, könnte diese Eingriffsmaßnah- me — im Hinblick auf den Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes — allenfalls dann rechtmäßig sein, wenn sich die Polizei im Rahmen ihrer repressiven Tätigkeit auf irgendeinen der Gesamtrechtsordnung zugehörigen Rechtssatz beruft ”*. Diesem Argument von Gössels kann bereits vom Ansatz her nicht gefolgt werden. Den Fall, daß ein hoheitlicher Eingriff keine Ermächtigungsgrundlage hat, ande- rerseits aber dieser Eingriff ‚,nach irgendeinem der Gesamtrechtsordnung zugehö6ö- rigen Rechtssatz erlaubt ist‘‘, gibt es nicht. Denn ist ein hoheitlicher Eingriff nach einem Rechtssatz erlaubt, ist dieser Rechtssatz — soweit es sich dabei um eine Rechtsnorm (förmliches Gesetz, Rechtsverordnung, Gewohnheitsrecht) handelt — selbst Ermächtigungsgrundlage. Zu untersuchen ist daher, ob die Datenerhebung durch die Polizei aus Rechtssät- zen außerhalb der StPO zu rechtfertigen ist. Aus dem Polizeirecht kann eine derartige Befugnis deshalb nicht genommen wer- den, weil die Regelung der repressiven polizeilichen Eingriffsrechte in der StPO abschließend ist ’°. Nach Auffassung des BMI ”® sind Rechtsgrundlage für Verarbeitung und Speiche- rung der aus der erkennungsdienstlichen Behandlung nach $ 81 b StPO gewonne- nen Daten die 88 161, 163 StPO. Diese Vorschrift, die in erster Linie eine Aufga- benzuweisung beinhaltet, soll denn auch als Grundlage für Rechtseingriffe im Rahmen der Strafverfolgung herangezogen werden können, wenn es sich dabei 73 Meyer in Löwe-Rosenberg, Die StPO und das GVG Bd. I, 23. Aufl. Berlin etc. 1976, Rdnr. 19 zu 8 163; R. Müller, Karlsruher Kommentar, Anm. 1c zu $ 163; Kern-Roxin, Strafverfahrensrecht, 16. Aufl. München 1980, $ 10 B1I2 a; a. A. AAlf, Der Begriff des ‚„Eingriffs‘‘ insbesondere bei kriminalpolizeilicher Tätigkeit und die sogenannte ‚„„Schwellentheorie‘‘ zu $ 163 Abs. I StPO, Die Polizei 1983, 41 ff. 74 Gössels, Über die Rechtmäßigkeit befugnisloser strafprozessualer rechtsgutbeeinträchti- gender Maßnahmen, JuS 1979, 162f. 75 Schenke, Kompetenz des Landesgesetzgebers zur Regelung polizeilicher Befugnisse auf dem Gebiet der Strafverfolgung, JZ 1970, 48ff. 76 Siehe 2. Dateienbericht des BMI vom 19. 3. 1980, S. 22; ebenso: Ahlf, Die Polizei 1983, S1ff.; a.A. Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 7. 137 um Maßnahmen handelt, deren Eingriffsintensität unterhalb der Intensität der in der StPO besonders geregelten Eingriffe liegt — Schwellentheorie —” Dieser Auffassung ist der Bundesbeauftragte für den Datenschutz entgegenge- treten’®. Er sieht in den 8$ 161, 163 StPO, gestützt auf die Kommentarliteratur, lediglich eine Aufgabenzuweisung ”®. Dieser Auffassung ist zuzustimmen. Sie wird gestützt durch die Auffassung des BVerwG®, das in der Anlage von Kriminalpolizeilichen Akten einen Eingriff sieht. Dies erscheint auch sinnvoll, denn eine derartige Maßnahme kann bei der Dauer der Speicherung?! und der dadurch bewirkten jahrzehntelangen Betroffenheit ei- nes Straftäters nicht auf eine Aufgabenzuweisungsnorm gestützt werden. Andere, die Datenerhebung und Speicherung auf dem Gebiet der Strafverfolgung zulassende Rechtsnormen sind nicht zu erkennen®*. Daher muß geprüft werden, ob über den Umweg der erkennungsdienstlichen Behandlung und die Führung von Kriminalakten Datenerhebung und Verarbeitung zulässig werden. Die Befugnis zur Anlage und Aufbewahrung von Kriminalakten über Personen, gegen die die Polizei Ermittlungen geführt hat, wird aus den allgemeinen Vor- schriften über die Aufgaben der Polizei und 8 81b StPO hergeleitet®. Über die sachliche Berechtigung, Daten, die bei der erkennungsdienstlichen Behandlung ge- wonnen wurden, über lange Zeiträume aufzubewahren, soll nach $ 81 b StPO ent- schieden werden*, Nach dieser Vorschrift dürfen Lichtbilder und Fingerabdrücke eines Beschuldigten gegen seinen Willen aufgenommen und Messungen und ähn- liche Maßnahmen an ihm vorgenommen werden, soweit dies für Zwecke des Straf- 77 Ebenso: Kube in BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 104f.; Ernesti in BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 128; Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 23f.; AAhlf, Die Polizei 1983, S1f. 78 3. TB des BfD, S. 52f.; Vogel, Verfahrensrecht und Terrorismus — eine Bilanz, NIW 1978, 1218. 79 Meyer in Löwe-Rosenberg, StPO und GVG, Rdnr. 19 zu $ 163; R. Müller, Karlsruher Kommentar, Anm. 1 c zu $ 163; Kern-Roxin, Strafverfahrensrecht, $ 10 B12aa. 80 BVerwGE 11, 181. 81 Siehe KpS-Richtlinien RdErl. IM NW vom 4. 5. 1979 IV A 3/4 — 6404 —; die Richtli- nien sind bundeseinheitlich. 82 So auch Schoreit, ZRP 1981, 75; derselbe: Problematische Informationssammlung und -verarbeitung durch die Polizei, DVR 1982, 43f.; Ernesti, BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 130ff.; a. A. Riegel, NJW 1983, 659, der auf Grund des BKAG auf eine Kompetenz zur Speicherung und Auswertung strafrechtlicher Daten schließt. 83 BVerwGE 11, 183; 26, 169; OVG Münster in NJW 1972, 2147; BVerwG in NJW 1983, 1338f.; VG Wiesbaden in DVR 1983, 180ff. 84 Die bisherige Rechtsprechung bestätigend BVerwG in NJW 1983, 1338f.; siehe auch BVerwGE 26, 169. 138 verfahrens notwendig ist. Das BVerwG führt dazu aus, ‚‚,daß derartiges in allen Rechtsstaaten üblich und verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sei “85. Nun gestattet $ 81b StPO zwar die erkennungsdienstliche Behandlung, über die Aufbewahrung dieser Unterlagen oder ihr Einstellen in Datensammlungen — wie dies heute im System INPOL des BKA üblich ist — macht die Norm jedoch keine Angaben. Trotzdem sollen die Grenzen rechtmäßiger Aufbewahrung erkennungs- dienstlicher Unterlagen auch nach Abschluß eines Ermittlungs- bzw. Strafverfah- rens sich aus $ 81b StPO ergeben®. Unter welchen Umständen dies rechtmäßig und ermessensfehlerfrei erfolgen kann, ist nicht generell festlegbar. Es wird davon abhängen, ob die Aufbewahrung im Sinne des $ 81 b StPO präventiv-polizeilichen Zwecken, wie z.B. bei Rückfall- und Sittlichkeitstätern, dient. Wenn auch die erste Alternative des $ 81b StPO weitgehend auf Strafrecht abgestellt ist, so fehlt ihr, vor allem in Verbindung mit den präventiven Haftgründen der StPO, nicht das präventive Element. Diese konzeptionelle Unklarheit führt dazu, daß trotz ei- ner fehlenden Spezialermächtigung zur Aufbewahrung, eine Gemengelage repres- siv/präventiver Art als Rechtfertigung der Aufbewahrung geschaffen wurde®’. Die Notwendigkeit, aus strafprozessualer Sicht — $ 81 b erste Alternative StPO — angelegte Kriminalakten und sonstige erkennungsdienstliche Unterlagen aufzube- wahren, könnte entfallen, wenn am Ende des Verfahrens ein begründeter Tatver- dacht gegen den Betroffenen nicht mehr besteht. Weiter könnte die Notwendig- keit der Aufbewahrung entfallen, wenn keine Anhaltspunkte dafür bestehen, daß der Betroffene künftig strafrechtlich in Erscheinung treten werde und die Unterla- gen hierbei die Ermittlurgen fördern könnten. Dies erhellt, daß die Aufbewahrung von Unterlagen aus strafprozessualer Sicht von der kriminalistischen Erfahrung, dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und dem Übermaßverbot abhängig ist. Entscheidungen können bei dieser Sachlage nur auf Grund des Einzelfalles getroffen werden®. Das VG Wiesbaden hat das Recht der Polizei, Daten für Zwecke der Strafverfol- gung zu speichern, auf $ 1 Abs. I Satz 2 und Abs. I Nr. 3 BKAG gestützt®, Da $ 3 Abs. I Satz 1 BKAG den Landeskriminalämtern die Verpflichtung auferlegt, dem BKA zur Erfüllung seiner Zentralstellenaufgaben die erforderlichen Daten zu übermitteln, soll darin eine Ermächtigung für die Länderpolizeibehörden liegen. Eine derartige Auffassung begegnet jedoch erheblichen Bedenken, denn einmal wird hier unter Außerachtlassung der Sachleitungsfunktion der Staatsanwalt- 85 BVerwGE 11, 183; 26, 169; BVerwG in NJW 1983, 1339; a. A. Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 12, der die Aufbewahrung von ED-Unterlagen nur bis zur Vollstreckung der Strafe zulassen will; in der Tendenz ebenso: VG Wiesbaden in DVR 1983, 180ff. 86 OVG Münster in NJW 1972, 2148; BVerwG in NJW 1983, 1338 f. 87 OVG Münster in NJW 1972, 2148; VG Darmstadt in DVBl. 1979, 743. 88 89 BVerwGE 26, 169; BVerwG in NJW 1983, 1339; OVG Münster in NJW 1972, 2148. VG Wiesbaden, DVBI. 1981, 791. 139 schaft die Befugnis der Polizei nach $ 163 StPO erheblich ausgedehnt, und zum anderen kann die Polizei $ 161 StPO — die Befugnisnorm der Staatsanwaltschaft — nicht nach Belieben in Anspruch nehmen. Wenn die Polizei, was unbestritten zutrifft, der verlängerte Arm der Staatsanwalt- schaft ist”, dann stellt sich die Frage, woher sie das Recht zur Datenverarbeitung bei repressiver Tätigkeit herleitet?!. Dies schließt auch die Frage ein, ob das BKA als Zentralstelle kriminalpolizeilicher Sammlungen Daten aus Ermittlungsverfahren der Länderstaatsanwaltschaften er- heben, sammeln und verarbeiten kann”, denn durch diese Tätigkeit wird das BKA zu einer staatsanwaltschaftlichen Zentralstelle. Dies sieht das Grundgesetz jedoch nicht vor. Auch über die Aufgabenzuweisungsnormen der Polizeigesetze, z.B. $ 1 Abs. IV PoIlG NW ergibt sich keine Ermächtigung zur Datenerhebung im repressiven Be- reich, denn dieser Bestimmung wird nur deklaratorische Bedeutung zugemessen®. Damit steht fest, daß die Polizei aus Gründen der Strafverfolgung zwar Daten er- heben darf, zur Aufbewahrung dieser Daten bzw. Speicherung in Informationssy- stemen fehlt es an der erforderlichen Ermächtigung*. Auszunehmen ist hier das BKA mit den wenigen Delikten, für die das Amt eine originäre Zuständigkeit hat —$ 5 Abs. IIund $ 3 BKAG —. Der heute noch beschrittene Weg über die Gene- ralklauseln der Polizeigesetze bzw. über $ 163 StPO als Generalklausel für die Strafverfolgung wird sich nicht weiter beschreiten lassen. Die Schwellentheorie zu $ 163 Abs. I StPO ist nicht überzeugend. Die Verfasser des AEPoIlG®° haben dies gesehen, daher haben sie in $ 16 Abs. IV eine entsprechende Ermächtigung vorgesehen. Danach dürfen die nach $ 81b 90 BVerwGE 47, 255. 91 Schoreit, ZRP 1981, 73 m.w.N.; derselbe: DVR 1982, 43f.; Ernesti in BKA- Vortragsreihe, Bd. 28, S. 130ff. 92 Ernesti, DRiZ 1982, 259; derselbe: in BKA-Vortragsreihe, Bd. 28 S. 130ff.; Schoreit, ZRP 1981, 75, der feststellt, daß es eine Gesetzesnorm, die der Polizei in Strafverfahren die Erhebung personenbezogener Daten gestattet, nicht gibt. Eine Bekräftigung dieses Standpunktes erfolgt in DVR 1982, 43 f.; differenziert a. A. Riegel, NJW 1983, S. 659, der von einer doppelfunktionellen Zuständigkeit für Gefahrenabwehr und Strafverfol- gung ausgeht; ähnlich Bull, Rechtsprobleme der polizeilichen Informationssammlung und -verarbeitung, DVR 1982, 22, der von einer gesetzlichen ‚, Verkoppelung‘‘ von Ju- stiz und Polizei ausgeht. 93 Heise, PolIlGNW, S. 61. 94 So auch Schoreit, ZRP 1981, 75 und DVR 1982, 43 f.; Ernesti, DRiZ 1982, 259; dersel- be: BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 130; a. A. Riegel, Polizeispiegel 1982, 18, er ist der Auffassung, daß eine Befugnis zum Erheben von Daten, die die Möglichkeit oder Not- wendigkeit weiterer Aufbewahrung einschließt, als ausreichend angesehen werden kann; so auch BVerwGE 1I1, 181. 95 Siehe AEPoIG $ 16 Abs. IV und Anm. 7 zu $ 16, aber auch Riegel, Musterentwurf und Alternativentwurf für ein einheitliches Polizeigesetz: Ein Vergleich zweier Konzeptio- nen, DVBl. 1979, 713. 140 StPO bzw. über die entsprechenden Bestimmungen der Länderpolizeigesetze er- langten Unterlagen und Daten aufbewahrt werden. In den MEPolIG ist eine derartige Regelung jedoch nicht übernommen worden. H. Die Zulässigkeit des Speicherns Die Speicherung von Daten wird als besonders wichtige schutzrelevante Phase der Datenverarbeitung angesehen, weil Speicherung die Gefahr mißbräuchlicher Nut- zung erst schafft®. Im allgemeinen Sprachgebrauch versteht man unter Speichern das Anlegen von Vorräten, das Sammeln von Sachen?’. Bei der Datenverarbei- tung besteht insoweit kein wesentlicher Unterschied. Speicherung von Daten be- deutet die Übertragung von Einzelfakten, Informationen, Zahlen und Zeichen auf Datenträger. Der Datenträger wird so zum Vorratslager von Informationen. 1. Die Speichernormen des BDSG Unter ‚,Speichern‘‘ im Sinne des BDSG ist mit der Legaldefinition des Begriffes Datenverarbeitung des $ 1 Abs. I das Erfassen, Aufnehmen oder Aufbewahren von personengebundenen Daten auf einen Datenträger zum Zwecke weiterer Ver- wendung zu verstehen”. Daraus wird deutlich, daß Erheben, Ermitteln, Recher- chieren und Sammeln von Daten nicht vom Begriff ‚,Speichern‘‘ erfaßt werden. Dies entspricht dem Willen des Gesetzgebers”, denn der Begriff der Datenverar- beitung bot in Vielschichtigkeit und Unwägbarkeit kein geeignetes Merkmal zur Regelung eines Tatbestandes. Auf der Suche nach besonders schutzwürdigen Pha- sen der Datenverarbeitung ist man dann auf den Zeitpunkt der Eingabe in DV- Systeme gestoßen. Die Eingabe/Eingang in DV-Systeme wird als eine der daten- verarbeitungsmäßigen speziellen Gefahren angesehen, daher wurde diese Phase als regelungsrelevant gesetzlich normiert !®. Nach dem BDSG ist das Speichern von Daten dann zulässig, wenn es entweder durch das BDSG selbst oder durch spezialgesetzliche Vorschriften erlaubt ist. Die Möglichkeit der Freiwilligkeit ist ebenfalls eröffnet. 96 So schon Begründung zu $ 6 BDSG in Anhörung 1972, S. 394. 97 Mackensen, Das große deutsche Wörterbuch, München 1976, S. 989. 98 Auernhammer, BDSG, Rdnr. 9 zu $ 2; ähnlich Ordemann/Schomerus, BDSG Ziffer 2.1 zu 82. 99 So auch: Simitis u.a., BDSG-Kommentar, Rdnr. 79 zu $ 2. 100 Auernhammer, BDSG, Einleitung, Rdnr. 38. 141 a) $3 BDSG Gemäß $ 3 BDSG ist das Speichern von Daten dann zulässig, wenn dies entweder durch das BDSG z.B. $$8 9, 10, 11, 14 oder durch spezialgesetzliche Vorschriften z.B. $ 3 BVerfSchG, $ 2 BKAG erlaubt ist oder der Betroffene eingewilligt hat. Daraus ist hergeleitet worden, daß die Datenverarbeitung der Behörden und son- stigen öffentlichen Stellen dem Vorbehalt des Gesetzes unterstellt worden sei 101. Eine derartige Auffassung ist den Materialien zum BDSG jedoch nicht zu entneh- men. Weder in der vorbereitenden Anhörung des BMI noch in der Begründung des Gesetzentwurfes findet sich ein Hinweis, der als Stütze einer solchen Ansicht dienen könnte 102_ Der Gesetzestext des $ 3 BDSG läßt den Schluß auf einen Gesetzesvorbehalt zu. Hier ist jedoch eine Differenzierung angebracht, denn einen generellen Gesetzes- vorbehalt, wie Denninger‘® ihn sieht, wenn er formuliert: ‚,Jeder Akt der Daten- beschaffung und Weitergabe ohne Einwilligung ist als Eingriff in Grundrechte zu bewerten und bedarf gesetzlicher Ermächtigung‘‘, könnte das BDSG als einfaches Gesetz ohnehin nicht bewirken. Dazu bedürfte es einer Regelung mit Verfassungs- rang 10 Dieser Auffassung ist zuzustimmen, denn einmal hat das BVerfG!® den Gesetzes- vorbehalt auf ‚,die wirklich wichtigen Dinge in einem parlamentarisch- demokratischen Staatswesen beschränkt‘‘ und zum anderen würde ein genereller Gesetzesvorbehalt zu einer Normenflut führen, die die öffentliche Verwaltung lahmlegen würde!®, Man wird daher allenfalls von einem abgestuft wirkenden, einfachgesetzlichem Gesetzesvorbehalt sprechen können. Dies ergibt sich daraus, daß bei der Gefah- renermittlung erlangte Daten vielfach die Grenze relevanter Belastungen nicht überschreiten oder aber keine Außenwirkung haben und daher die Maßnahmen der Datenspeicherung nicht grundrechtsrelevant werden 107 . Etwas anderes gilt, wenn der Staat aus Gründen seiner Sicherheit in die Privatsphäre eindringen muß. Dann bedarf die Erhebung und Speicherung der Daten einer gesetzlichen Ermäch- tigung 108. 101 Riegel, Polizeispiegel 1982, 18; derselbe: RiA 1981, 49; derselbe: Die Polizei 1981, 234. 102 Siehe Anhörung 1972 und BT.-Drucks. VI1/1027. 103 Denninger, Gutachten, S. 13. 104 Ordemann/Schomerus, BDSG, Ziffer 1 zu $ 3; ebenso: Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 23 und Auernhammer, BDSG, Rdnr. 1 zu 8 3. 105 BVerfGE 47, 46f. 106 Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 24; Arbeitskreis I des FDP-Datenkongresses in Karlsruhe am 15. 12. 1979, Dokumentation Datenschutz der Friedrich-Naumann- Stiftung, S. 213. 107 Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 24; Salzwedel, Gedächtnisschrift für Peters, S. 761; Krause, DVR 1980, 245 ff. 108 Schwan, Datenschutz, Vorbehalt des Gesetzes und Freiheitsgrundrecht, VerwArch. Bd. 66 (1975), 120 ff.; Denninger, Gutachten, S. 13; Kirchhof, Gutachten, S. 8; Mar- tens, Gutachten, S. 2. 142 Problematisch ist jedoch die Einwilligung des Betroffenen nach $ 3 Abs. I Ziffer 2 BDSG. Hier wird man strenge Voraussetzungen an die Aufklärung des Betroffe- nen stellen müssen. Da $ 3 BDSG die Aufklärung nicht ausdrücklich vorschreibt, wird aus der Hinweispflicht in $ 3 BDSG hergeleitet, daß damit die durch Unter- schrift erteilte Einwilligung verdeutlicht werden soll. Man kann jedoch bereits über den Schutzgedanken der Vorschrift auf die Aufklärung schließen!®., Dabei muß der Umfang der Aufklärungspflicht sich nach dem Grad der Gefährdung der schutzwürdigen Belange des Betroffenen richten. Die Behörde darf nicht, weil ihr die Kompetenz zur Datenspeicherung fehlt, diesen Mangel durch die Einwilligung, die meist im Behördenalltag nur in der Unterschrift des Betroffenen besteht, erset- zen Gegen die Einwilligung als Zulässigkeitsvoraussetzung ist eingewandt worden, sie sei überhaupt fehl am Platze, weil vielfach eine freie Entscheidung nicht möglich sei. Dem Bürger bleibe im Verhältnis zu Behörden und sonstigen öffentlichen Stel- len häufig keine andere Wahl, als die geforderten Daten zur Verfügung zu stellen und sich mit der Verarbeitung einverstanden zu erklären!!, Simitis!!! hat zu die- sem Komplex vorgeschlagen, auf die Freiwilligkeit als Voraussetzung für die Zu- lässigkeit der Verarbeitung personenbezogener Daten gänzlich zu verzichten. Nachdem der Gesetzgeber sich jedoch für die Einwilligung als Zulässigkeitsvor- aussetzung entschieden hat, wird man die erschwerenden Formvorschriften strikt zu beachten haben. Eine Schwierigkeit besteht jedoch noch dort, wo personenbezogene Daten, die durch einfaches Befragen gewonnen werden, gespeichert werden sollen. Zu denken ist bei derartiger Befragung an eine Beeinträchtigung des Grundrechts des Art. 5 Abs. I Satz 1 GG, der sogenannten negativen Meinungsäußerungsfrei- heit. Ob in solchen Fällen die Einwilligung des $ 3 Abs. I Nr. 2 BDSG gefordert werden kann, erscheint auch bei weiter Auslegung fraglich!!*. Denn wenn die Be- antwortung der Befragung freigestellt wird, so bedarf es keiner gesetzlichen Grund- lage, weil hier der Betroffene zum Staat nicht im Verhältnis der Unterordnung steht, sondern ihm als kooperativer Bürger begegnet!!*. Daher hat das BVerfG!!* zu Recht bei schlichtem Befragen ein Versagen des Grundrechtsschutzes über Art. 5 Abs. I GG angenommen. Einer Belehrung bedarf es daher nicht ‘! 109 Ordemann/Schomerus, BDSG Ziffer 4.2 zu $ 3; ebenso: Auernhammer, BDSG, Rdnr. 6 zu 8 3. 110 W. Schmidt, 3JZ 1974, 247; Bull, Entscheidungsfragen in Sachen Datenschutz in ZRP 1975S, 10. 111 Simitis, in Zur Sache 5/74 S. 35f. 112 Denninger, Gutachten, S. 6. 113 Von Münch, Gutachten, S. 7. 114 BVerfG in EuGRZ 1983, 577. 115 Siehe Bericht der Arbeitsgruppe im BMI vom 12. 3. 1979 ‚,‚Sammlung von Erkenntnis- sen bei der Grenzkontrolle durch den Bundesgrenzschutz und Weiterleitung an das Bundesamt für Verfassungsschutz‘‘, S. 4. 143 Als nicht grundrechtsrelevant ist die Speicherung von Daten zu Statistikzwecken und das Speichern von Sachinformationen ohne gezielten personalen Bezug zu bewerten!!®, Daher kann in diesen Fällen auf die Eingriffsbefugnis verzichtet wer- den. Eine gesetzliche Zuständigkeitsbestimmung und Aufgabenzuweisung wird man genügen lassen müssen ll7' b) $ 9 Abs. T BDSG In $ 9 BDSG wird der Rechtsvorbehalt des $ 3 Abs. I BDSG ausgefüllt. Danach läßt $ 9 Abs. I BDSG als Spezialvorschrift für das Speichern personenbezogener Daten die Speicherung nur zu, wenn es in der Zuständigkeit und der rechtmäßigen Aufgabenerfüllung der Behörde oder öffentlichen Stelle liegt. Auf diese Weise soll ein unnötiges Eindringen in den Persönlichkeitsbereich verhindert und dem will- kürlichen Zusammentragen von Daten über eine Person zu einem umfassenden Persönlichkeitsbild eine Grenze gesetzt werden 118 . Weiter soll dadurch sicherge- stellt werden, daß jede öffentliche Stelle oder Behörde nur die Daten zur Verfü- gung hat, die sie zur Aufgabenerfüllung benötigt. Zur weiteren Aufklärung ist es daher erforderlich, den Begriff ‚,rechtmäßige Auf- gabenerfüllung‘‘ datenschutzrechtlich zu klären. c) Begriff ‚,rechtmäßige Aufgabenerfüllung ‘‘ Rechtmäßiges Handeln setzt voraus, daß sowohl eine Aufgabenzuweisung als auch eine Befugnisnorm vorlieg tll9 ‚ Diese generalisierende Aussage ist nicht unbe- stritten. So läßt Knemeyer eine Aufgabenzuweisungsnorm dann genügen, wenn dieser Norm zwingend Handlungspflichten zu entnehmen sind. In den Fällen, in denen sich aus der Aufgabenzuweisungsnorm der Wille des Normgebers, gerichtet auf bestimmte Handlungspflichten, erkennen läßt, wird man Knemeyer wohl zustimmen müssen. Diese Zustimmung kann aber nur re- striktiv ausgestaltet werden, denn würde man generell die Aufgabenzuweisungs- norm ausreichen lassen, wären die Befugnisse für Eingriffe uferlos. Nach einer anderen Ansicht sind die Aufgaben- und Befugnisnormen des Verwal- tungsrechts die durch Gesetz geschaffenen Regeln der Machtverteilung. Sie sind 116 Bericht der Arbeitsgruppe im BMI, a. a.O. S. 5; so auch von Münch in Anhörung des BMI zur Zusammenarbeit des BGS mit BfV und BND am 22. 11. 1979, S. 53 — Anlage zum Bericht des BMI vom 18. 4. 1980 an den Vorsitzenden des Bundestagsinnenaus- schusses — Anhörung 1979 —. 117 Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 25. 118 So schon Begründung zu $ 7 Entwurf eines BDSG in Anhörung 1972, S. 395; Begrün- dung zu $ 7 zum Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drucks. VI1/1027; und Auernhammer, BDSG, Rdnr. 3 zu $ 9. 119 Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 6; a. A. Knemeyer, DÖV 1978, 11f. und Kirchhof, Gutachten, S. 7f. 144 neben den drei Bereichen Gesetzgebung, Rechtsprechung und Exekutive Ausfluß 120. der Gewaltenteilung Dem wird entgegengehalten, daß Gewaltenteilung in der Verfassung nirgends als allgemeines Gebot der Informationsteilung ausgestaltet ist!?!, Soweit das BVerfG'!*? den Begriff ‚,informationelle Gewaltenteilung‘‘ benutzt, kann dies nur im Zusammenhang mit $ 9 Abs. 3 VZG 1983 gesehen werden. Als Indiz für die völlige Abschottung von Behördensträngen gibt die Entscheidung nichts her. Gewaltenteilung ist demnach durch Art. 20 Abs. II GG als Trennung der vollzie- henden Gewalt von der gesetzgebenden und rechtsprechenden Gewalt definiert. Dies bedeutet, daß die vollziehende Gewalt grundsätzlich keine Aufgaben anderer Gewalten usurpieren darf, jedenfalls ist ihr versagt, in den Kernbereich der jeweils anderen Macht einzudringen. Es erscheint daher nicht zwingend aus der Verfas- sung ableitbar, daß Informationen, die auf legale Weise gewonnen werden, an eine andere Behörde derselben Gewalt auch dann nicht weitergegeben werden dürfen 123 ‚ wenn die betreffende Information für die gesetzlichen Aufgaben der in- formierten Behörde notwendig sind. Nach der datenschutzrechtlichen Interpretation des $ 9 BDSG soll durch die strenge Bindung an eine Aufgaben- und Befugnisnorm die Gewaltenteilung auch für das Gebiet des Informationsrechtes Geltung erlangen. Man spricht dabei von der informationellen Gewaltenteilung. Diese soll die einseitige Verteilung der in staatlichen Datenbanken gespeicherten Informationen auf die verschiedenen Be- hörden verhindern!**, Durch die Verteilung der Informationen auf die verschiede- nen Behörden nach ihren Aufgaben und Befugnissen soll der Machtkonzentration ein Riegel vorgeschoben werden. Die gesetzliche Aufgabenzuweisung des $ 9 Abs. I BDSG soll dadurch nicht nur den Zweck haben, die Kompetenzen zwi- schen staatlichen Instanzen zweckmäßig zu gestalten, sondern soll zudem eine bürgerfreundliche Funktionstrennung zwischen den Staatsorganen vornehmen. Damit soll die individuelle Freiheit gegen einen ansonsten allmächtigen und allwis- senden Staat erst ermöglicht werden. Konkret nennt $ 9 Abs. I BDSG neben der rechtsmäßigen Aufgabenerfüllung die Erforderlichkeit als Zulässigkeitsvoraussetzung der Datenspeicherung und Daten- verarbeitung. Da ‚,‚rechtmäßige Aufgabenerfüllung‘‘ unverzichtbarer Bestandteil legalen staatlichen Handelns ist, verlangt das BDSG nicht mehr als die Rechtsord- 120 Bull in NJW 1979, 1179; Simitis in NIW 1971, 674; Bull in DÖV 1979, 690; Erbel in RiA 1981, 1ff. 121 122 Von Münch, Gutachten, S. 20; Evers, Die Polizei, 1980, 239. EuGRZ 1983, 577 ff. 123 So aber Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 6; Denninger in Anhö- rung 1979, S. 64. 124 3. TB des BfD, S. 45; Bull, DÖV 1979, 689. 145 125 nung bisher schon verlangte . Bestandteil ‚,rechtmäßiger Aufgabenerfüllung‘‘ ist die Örtliche und sachliche Zuständigkeit. Mit der Schaffung von Zuständig- keitsnormen soll die Regelung und Verteilung der verschiedenen Aufgaben zwi- schen unterschiedlichen Behörden und sonstigen öffentlichen Stellen abgegrenzt und für den Außenbereich transparent gestaltet werden. Insoweit weicht daten- schutzrechtliche Zuständigkeit nicht vom Zuständigkeitsbegriff des allgemeinen Verwaltungsrechts ab!*®, Dabei steht die sachliche Zuständigkeit, also die Verpflichtung und Berechtigung, den Gegenstand nach bestimmten Aufgaben und Angelegenheiten wahrzuneh- men, im Vordergrund. Sachliche Zuständigkeit kann demnach als Zuweisung ei- ner Aufgabe oder Teilaufgabe an ein bestimmtes Subjekt definiert werden 127_ Als zweite Komponente gehört die örtliche Zuständigkeit zur rechtlichen Aufga- benerfüllung. Örtliche Zuständigkeit ist jedoch anders als die sachliche Zuständig- keit abhängig vom Hoheitsgebiet des Staates. Dabei wird Gebietshoheit verstan- den als ‚„,rechtlich geordnete Herrschaft des Staates über alle in seinem Gebiet be- findlichen Personen und Sachen‘‘!?, Örtliche Zuständigkeit ist damit räumliche Erstreckung der sachlichen Zuständigkeit!??, Der Begriff der ‚,‚rechtmäßigen Aufgabenerfüllung‘‘ fordert jedoch nicht eine ge- 130 setzesförmliche Aufgabenzuweisung ‚ sondern enthält einen Verweis auf die ge- samte Rechtsordnung!?!, Dies ist auch einsichtig, denn die Zuständigkeit einer Be- hörde oder sonstigen öffentlichen Stelle zur Erfüllung bestimmter Aufgaben ist nur selten klar abgesteckt und festlegbar. Dem Bürger werden derartige Zustän- digkeiten selten deutlich. Dieser Mangel an gesetzlicher Präzisierung wird in aller l32_ Regel durch organisatorische Rechtssätze ausgeglichen Dieser Auffassung ist zuzustimmen, weil $ 9 BDSG nur auf die rechtmäßige, nicht jedoch auf die ‚,gesetzmäßige‘‘ Aufgabenerfüllung abstellt. Es wird somit kein ei- gener Gesetzesvorbehalt statuiert, sondern es tritt eine Verweisung auf die allge- meinen Rechtsmäßigkeitsanforderungen ein. 125 Ordemann/Schomerus, BDSG, Anm. 1 zu $ 9; Schaffland/ Wiltfang, BDSG-Kom- mentar nebst Rechtsvorschriften, Loseblattsammlung, Berlin 1977, Rdnr. 10 zu $ 9; Auernhammer, BDSG, Rdnr. 6 zu $ 9. 126 Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht Bd. 2, 4. Aufl. München 1976, $ 72, S. 13ff. 127 Dietel/Gintzel, Verwaltungs- und Polizeirecht NW, S. 49; Auernhammer, BDSG, Rdnr. 6 zu $ 9. 128 Küchenhoff, Allgemeine Staatslehre, 7. Aufl., Stuttgart 1971, S. 31f. 129 Dietel/Gintzel, Verwaltungs- und Polizeirecht NW, S. 35; Auernhammer, BDSG, Rdnr. 6 zu $ 9. 130 So aber Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 6; derselbe: Polizei- und Ordnungsrecht, S. 186; RiA 1981, 49; Polizeispiegel 1982, 49; Die Polizei 1981, 234; differenzierter Dietel/Gintzel, Allgemeines Verwaltungs- und Polizeirecht NW, S. 50; Auernhammer, BDSG, Rdnr. 5 zu 8 9 m. w.N. 131 Kirchhoff, Gutachten, S. 29; Simitis u.a. BDSG-Kommentar, Rdnr. 12 zu $ 9; Orde- mann/Schomerus, BDSG, 1. zu $ 9. 132 Auernhammer, BDSG, Rdnr. 6 zu $& 9. 146 Diese sind jedoch bezüglich des Erfordernisses gesetzlicher Organisationsnormen zurückhaltend. Ein allgemeiner Gesetzesvorbehalt wird nicht anerkann t133. Rechtmäßige Aufgabenerfüllung im Sinne des $ 9 Abs. I BDSG liegt demnach vor, wenn Daten verarbeitet werden, die zur Erfüllung einer gesetzlichen oder durch Organisationsakt zugewiesenen Aufgabe einer Behörde oder sonstigen öf- fentlichen Stelle benötigt werden. Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung in Verbindung mit dem Aus- kunftsanspruch nach $ 13 BDSG und der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. IV GG bietet einen ausreichenden Bürgerschutz. Die zu diesem Komplex überzoge- 134 nen datenschutzrechtlichen Forderungen diskreditieren den Datenschutz, ver- unsichern den Bürger und führen ein berechtigtes Anliegen unnötig in die Kon- frontation. aa) Die Zulässigkeit des Speicherns für die Polizei Mit der Datenschutzgesetzgebung wurde die Berechtigung zur Aufbewahrung per- sonenbezogener polizeilicher Unterlagen zu einem Problem genereller Natur. Dies lag einmal an der neuen Materie Datenschutz und zum anderen daran, daß Daten- schutzgesetzgebung und Kodifizierung des Polizeirechts sowie Harmonisierung des Strafprozeßrechts zeitlich zusammenfielen. Nicht berührt ist dabei der Bereich der Identitätsfeststellung und der erkennungsdienstlichen Behandlung, weil dieser Komplex spezialgesetzlich geregelt ist!”. Probleme ergeben sich aus Maßnahmen wie Beobachten, Befragen, Verhören und Recherchieren!*®, die ihre Zulässigkeit in der Vergangenheit aus der Generalklau- sel herleiteten. Die genannten Maßnahmen können jedoch so intensiv durchge- führt werden, daß man darin einen Eingriff in grundgesetzlich geschützte Positio- nen sehen kann!?’. In solchen Fällen soll die Generalklausel als Eingriffsnorm nicht ausreichen, um personenbezogene Daten zu speichern 138 . Hergeleitet wird dies aus den Rechtsgedanken, die zur Schaffung des MEPoIlG und des AEPolG geführt haben. Beide Entwürfe verfolgen das Ziel — Vereinheitlichung des materiellen Polizeirechts unter Beschränkung auf reines Gefahrenabwehrrecht bei weitestgehender Abkehr von der Generalklausel; 133 Ausführliche Übersicht bei Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften und Grundgesetz, 1968, S. 250; Erichsen, Verw. Arch. 1976, 93 ff. 134 Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 5ff.; 5. TB des BfD, S. 110f.; Si- mitis, Datenschutz und Polizei in: BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 191 ff. 135 Siehe 8 9 und 10 PolG NW, die mit den Bestimmungen des MEPolIG übereinstimmen, sowie $ 81 b StPO. 136 Riegel, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 185. 137 So auch die Verfasser des AEPoIG, Rdnr. 3 zu $ 11; ebenso: Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 5; derselbe: Polizei- und Ordnungsrecht, S. 186. 138 Riegel, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 185; a. A. Ordemann/Schomerus, BDSG, 1.1. zu $ 9. 147 — die Neuregelung von Spezialbefugnissen, die sich als erforderlich für die zeitge- mäße Verbrechensbekämpfung erweisen, gleichzeitig aber auch mit rechts- staatlichen Grundsätzen vereinbar sind!®. Es sollen nach dem Beispiel des bayerischen PAG die häufigsten und wichtigsten Eingriffsmaßnahmen gesondert formuliert werden. Damit soll dem Erfordernis der Rechtsstaatlichkeit, wichtige staatliche Eingriffsbefugnisse so genau wie mög- lich zu umschreiben und nicht dem Ermessen der Exekutive zu überlassen, Genüge getan werden. Da aber wegen der Inponderabilien polizeilicher Tätigkeit auch in den neuen Poli- zeigesetzen Generalklausen nicht fehlen!®, sind Maßnahmen wie Beobachten, Be- fragen, Verhören und Recherchieren, weil sie nicht spezialgesetzlich geregelt sind, nach wie vor auf die Generalklausel zu stützen. Die Bedenken, die sich vor allem bei Riegel!“! finden, sind nicht stichhaltig, weil es sich bei den genannten Maßnah- men um Belastungen unterhalb des ‚,eingriffsgleichen Eingriffs‘‘ handelt!®, Daraus folgt, daß die Zulässigkeit des Speicherns für die Polizei, soweit nicht spe- zialgesetzlich geregelt, aus der Generalklausel hergeleitet werden kann!®. Eine Sonderstellung im System der Polizeigesetze nimmt das BKAG ein. Es ent- hält zwar eine Aufgabenzuweisung, verweist hinsichtlich der Befugnisse jedoch auf die Bestimmungen des BGSG. Zur Erfüllung der dem BKA zugewiesenen Aufgaben führt und verarbeitet das Amt personenbezogene Daten in Dateien im Sinne von $ 2 Abs. III Nr. 3 BDSG. Im einzelnen handelt es sich beispielhaft um folgende Aufgaben und Befugnisse: — Das BKA ist Zentralstelle für die in $ 2 Abs. I BKAG bezeichneten Aufgaben. Die Befugnisse ergeben sich ebenfalls aus $ 2 BKAG. — Das BKA ist zuständige Polizeibehörde für die Wahrnehmung polizeilicher Aufgaben auf dem Gebiet der Strafverfolgung in bestimmten Fällen nach 8 5 Abs. II und $ 3 BKAG. Die Befugnisse ergeben sich hierfür aus der StPO. — Das BKA ist zuständige Behörde für die Wahrnehmung von Aufgaben des Per- sonenschutzes in bestimmten Fällen gemäß $ 9 Abs. I BKAG. Die Befugnisse ergeben sich über $ 9 Abs. III BKAG aus dem Befugniskatalog des BGS!*, Aus dieser Aufgabenzuweisung ist gefolgert worden, daß sich eine gesetzliche Be- schränkung der Speicherungen im INPOL-System daraus ergebe, daß die Infor- 139 Siehe amtliche Begründung zum MEPoIG bei Heise/Riegel, S. 15ff.; ebenso: Riegel, DVBIl. 1979, 709. 140 Siehe $ 8 Abs. I MEPoIG; $ 10 Abs. I AEPoIG; $ 8 Abs. I PolGNW. 141 Riegel, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 188. 142 Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 23 f. mit einer Erläuterung seiner Begriffs- schöpfung; zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von Generalklauseln OVG Lüne- burg, OVGE 11, 450. 143 Siehe als Muster einer Generalklausel $ 14 prPVG von 1931. 144 Siehe $$ 10 bis 32 BGSG. 148 mations- und Unterstützungspflicht des BKA sich nur auf international oder über- regional polizeilich in Erscheinung tretende und aktive Personen beziehe l45° Darüber hinaus werden weitere Versuche unternommen, die Zentralstellenfunk- tion des BKA einzuschränken!*, Wenig überzeugend wird dabei argumentiert, daß sowohl die einfach-rechtlichen Regelungen des BKAG als auch die verfas- sungsrechtlichen Prinzipien der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit mit der Zentralstellenfunktion unvereinbar seien. Dem kann nicht gefolgt werden, denn einmal entnimmt Riegel!*’ der Entschei- dung des VG Wiesbaden Wertungen, die es nicht enthält'®. Deutlich wird dies in besonderer Weise durch eine spätere Entscheidung des VG Wiesbaden 149 ‚ in der auf das Problem bezogen gesagt wird, ‚,freilich teilt die Kammer die Auffassung nicht‘‘. Zum anderen kann es nicht Aufgabe des Datenschutzes sein, mit Unfehl- barkeitsanspruch in allen Bereichen der Verwaltung Erforderlichkeit und Verhält- 150_ nismäßigkeit bestimmter Speicherungen festzulegen Als Ergebnis kann danach festgestellt werden, daß die Bestimmungen des BKAG eine ausreichende Grundlage für die Speicherung polizeilich relevanter personen- bezogener Daten darstellt. Es stellt sich jedoch die Frage, ob die der Polizei zugewiesenen Aufgaben und Be- fugnisse für Maßnahmen wie beobachtende Fahndung, Rasterfahndung und er- stellung von Persönlichkeitsprofilen ausreichen. Die Computertechnologie hat die Möglichkeit der Informationsverarbeitung so enorm erweitert, daß die Sorge be- steht, ob unsere Gesetze diesem Umstand gerecht werden. Beobachtende Fahndung = künftig ‚,Polizeiliche Beobachtung‘“‘ Es gehört zum Gefahrenabwehrauftrag der Polizei, bekannte und gefährliche Rechtsbrecher zu überwachen. Ziel ist die Verhinderung von Straftaten oder — wenn dies fehlschlägt — deren rasche Aufklärung!!. 1974 hat die Innenminister- konferenz ein vom BKA entwickeltes System der ‚,Polizeilichen Beobachtung‘‘ gefährlicher Straftäter gebilligt. In der Folgezeit sind dann erhebliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der in der Polizeidienstvorschrift (PDV) 384.1 niedergelegten Maßnahmen geäußert worden!*, Diese Bedenken führten im Juli 1980 zur Präzi- 145 Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 13; Bull, Fahndung und Daten- schutz — aus der Sicht des Bundesbeauftragten für den Datenschutz, BKA-Vortrags- reihe Bd. 25, 1979, S. 59. 146 3. TB des BfD, S. 49. 147 Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 13. 148 VG Wiesbaden, Die Polizei 1979, 131; und Anmerkung von Ahlf, Die Polizei 1979, 131 f. 149 VG Wiesbaden, DVBI. 1981, 791. 150 Siehe dazu auch Ermisch und Herold in BKA-Vortragsreihe Bd. 25, S. 63ff., 73. 151 152 Gesucht wird, (Hrsg.) BKA, S. 29. 1. TB des BfD, S. 78. 149 sierung durch die PDV 384.2. Damit sind die Bedenken jedoch keineswegs ausge- räumt. Die bei der ‚,Polizeilichen Beobachtung‘‘ gewonnenen personenbezogenen Daten werden im INPOL-System gespeichert, deshalb ist gemäß $ 9 Abs. I BDSG eine Eingriffsermächtigung erforderlich. Die Generalklausel kann hier nicht wei- terhelfen, weil ihre Anwendung vom Vorliegen einer konkreten Gefahr abhängig ist. Eine Polizeidienstvorschrift wird den Erfordernissen des $ 3 5S. 1 Nr. 1 BDSG nicht gerecht. Für die ‚,Polizeiliche Beobachtung‘‘ im Rahmen der Strafverfolgung ist keine ein- deutige Befugnisgrundlage in der StPO ersichtlich. Die $$ 161, 163 StPO enthal- ten entgegen der Auffassung des Bundesinnenministers keine Befugniszuweisung, die gezielte Informationserhebung gestattet!°*°. Nach wohl herrschender Meinung sind die 88 161, 163 StPO allein als Aufgabenumschreibung zu verstehen, die nur Maßnahmen rechtfertigen, die schlicht hoheitlich sind und keinen Eingriffscha- rakter haben 154. Die Anwendung der $$ 161, 163 StPO als Befugnisgrundlage für die ‚,Polizeiliche Beobachtung‘‘ käme der Einführung einer Generalklausel in das Strafverfahrens- recht gleich. Dem hat Vogel!®> jedoch mit beachtlichen Argumenten widerspro- chen. Dies stünde auch zur höchstricherlichen Rechtsprechung im Widerspruch, denn die Wesentlichkeitstheorie verlangt grundsätzlich die spezielle Regelung für wichtige Eingriffsmaßnahmen‘°®. Der Rückgriff auf die Generalklausel eines um- definierten $ 163 StPO müßte schon deshalb als rechtsstaatlicher Rückschritt ge- wertet werden. Die Anwendung des $ 163 StPO als Befugnisgrundlage stände zu- dem im Widerspruch zur Systematik der Spezialbefugnisse der StPO. Danach wird stets zwischen Maßnahmen gegen Zeugen, Tatverdächtigen und Unverdächtigen differenziert, während die 88 161, 163 StPO keine solchen Hinweise enthalten!”, Denn die Bedeutung dieser Bestimmungen liegt neben der Aufgabenumschreibung für die Polizei in $ 163 StPO in erster Linie in der Abgrenzung des Verhältnisses der Staatsanwaltschaft zur Polizei und beider Strafverfolgungsbehörden zu ande- ren Behörden!5., 153 Siehe 2. Dateienbericht des BMI vom 19. 3. 1980, S. 22; ebenso: Bull in BKA-Vortrags- reihe, Bd. 25, S. 57, und Schwan, Diskussionsbeitrag in BKA-Vortragsreihe Bd. 25, S. 76. 154 Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 7; 1. TB des LfD NW, S. 37; Me- yer in Löwe-Rosenberg, StPO und GVG, Rdnr. 19 zu $ 163; R. Müller, Karsruher Kommentar, Anm. 1c zu $ 163; Kern-Roxin, Strafverfahrensrecht, $ 10 B 12 a. 155 Vogel, NJW 1978, 1217; so auch schon RGSt 38, 374 und BGH in NJW 1962, 1021; a.A. Ermisch, BKA-Vortragsreihe Bd. 25, S. 67; Kube, BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 99. 156 BVerfGE 47, 46. 157 Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 7; ebenso: 3. TB des BfD, S. 52. 158 Vogel, NJW 1978, 1217ff.; 1. TB des LfD NW, S. 37. 150 Trotz dieser eindeutigen Rechtslage steht das BKA auf dem Standpunkt, daß die ‚„‚Polizeiliche Beobachtung‘‘ kein Eingriff sei. Aus diesem Verständnis heraus hält es eine Befugnisnorm für entbehrlich!. Dem kann nicht zugestimmt werden, denn der Staat und seine Organe haben nicht das Recht, ohne ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung in grundrechtlich ge- schützte Positionen der Bürger einzudringen!®, In der ‚„‚Polizeilichen Beobach- tung‘‘ liegt jedoch eine systematische staatliche Überwachungsmaßnahme, die Eingriffscharakter trägt!°!. Daraus folgt, daß die Polizei nur da ihre zugestande- nen Machtmittel entfalten kann, wo der Verdacht einer konkreten Straftat vor- liegt. Dies ist bei der ‚,Polizeilichen Beobachtung‘‘ aus repressiven Gründen aber nicht generell der Fall. Im Ergebnis wäre festzustellen: die ‚,Polizeiliche Beobachtung‘‘ stellt einen Ein- griff in grundrechtlich geschützte Rechte des Betroffenen dar, der unter den allge- meinen Vorbehalt des Gesetzes fällt und deshalb einer gesetzlichen Ermächtigung bedarf. Im Bereich der Strafverfolgung fehlt es an einer solchen Ermächtigung!®, Ebenfalls ungeklärt ist die Rechtslage für die ‚,Polizeiliche Beobachtung‘‘ als Maßnahme der Gefahrenabwehr. Zwar findet man Aufgaben- und Befugnisbe- schreibungen in den Polizeigesetzen der Länder, diese unterscheiden jedoch zwi- schen schlicht hoheitlichem Tätigwerden ohne Eingriffscharakter und Tätigkeiten mit Eingriffscharakter. Unter Eingriffen ist jeweils der Eingriff in ein unter Grundrechtsschutz stehendes Rechtsgut zu verstehen, etwa die freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2, 104 GG), die Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 GG) oder die Unversehrtheit des Eigentums (Art. 14 GG). Hier lassen Gesetzes- vorbehalte den Eingriff in den grundrechtsrelevanten Bereich zu. Wegen der Be- stimmtheitsanforderung im Hinblick auf den Eingriff in den grundrechtsrelevan- ten Bestand bedarf es innerhalb der Polizeigesetze hierzu besonderer Tatbestands- regelungen; die Generalermächtigung reicht hierzu nur ausnahmsweise als Auf- fangtatbestand aus. Sofern die Generalklausel als Eingriffsermächtigung der ‚,Polizeilichen Beobach- tung‘‘ im präventivpolizeilichen Bereich herangezogen werden soll, scheitert dies 159 1. Dateienbericht des BMI vom 25. 4. 1979, S. 5c; ebenso: Schmücker, Die Observa- tion, Semesterarbeit am Polizei-Institut Hiltrup 1957 — nicht veröffentlicht —; Her- 160 Oold, Diskussionsbeitrag, BKA-Vortragsreihe Bd. 25, S. 73. Ansätze bei Evers, Privatsphäre und Ämter für Verfassungsschutz, S. 179ff. 161 H.P. Schneider in BKA-Vortragsreihe Bd. 25, S. 43; ebenso: Gusy, Die Verwendung rechtmäßig erlangter Informationen durch die Nachrichtendienste, NVwZ 1983, 322; Schwan, BKA-Vortragsreihe Bd. 25, Diskussionsbeitrag S. 75f.; a. A. Ermisch, BKA- Vortragsreihe Bd. 25, S. 67 und Herold im gleichen Band S. 73. 162 So noch zutreffend der BMI im 1. Dateienbericht vom 25. 4. 1979, S. Sc; davon ist er im 2. Dateienbericht vom 19. 3. 1980, S. 22 dann abgewichen; Pfund, Die Observa- tion, Taschenbuch für Kriminalisten, Bd. 27, Hilden 1977, Ziffer 2.3. 151 regelmäßig daran, daß keine konkrete Gefahr vorliegt. Die konkrete Gefahr ist aber unabdingbare Voraussetzung zur Anwendung der Generalklause 1163_ Es ist jedoch unstreitig, daß die Polizei im Vorfeld konkreter Gefahren Einzelper- sonen einer ‚,Polizeilichen Beobachtung‘‘ unterzieht!**, Die Notwendigkeit sol- cher Beobachtungen mag in vielen Fällen aus polizeitaktischen Gründen heraus gegeben sein, weil die Polizei ihre Aufgabe nicht nur darin sehen kann, konkrete, also bereits bestehende Gefahren zu bekämpfen, sondern im Vorfeld konkreter Gefahren Gefahrermittlung zu betreiben hat. Eine ausreichende Rechtsgrundlage für die ‚,Polizeiliche Beobachtung‘‘ in solchen Fällen kann die Generalklausel je- doch nur dann sein, wenn man den Begriff der ‚,‚im Einzelfall bestehenden Ge- fahr‘‘ in einer Weise ausdehnt, die allen bisher feststellbaren Tendenzen der Kon- kretisierung und Einschränkung widerspräche 165_ Für das BKA fehlt es im präventivpolizeilichen Bereich an einer entsprechenden Aufgabenzuweisung. Das BKA kann daher selbst Ausschreibungen zur ‚,Polizei- lichen Beobachtung‘‘ nicht vornehmen, es muß sich dabei der Länder bedienen!®. Im Ergebnis ist daher festzuhalten, daß für die ‚,Polizeiliche Beobachtung‘‘ so- wohl zur Strafverfolgung als auch zur Gefahrenabwehr die bestehende inner- dienstliche Vorschrift PDV 384.2 — die PDV 384.3 befindet sich in der Einfüh- rungsphase — eine heimliche Beobachtung von Bürgern nicht im Außenverhältnis dem Betroffenen gegenüber rechtfertigen kann. Nur mit schlechtem Gewissen kann man diese fehlende Befugnis allenfalls noch für eine Übergangszeit als Minus in einer Gesamtschau der polizeilichen Befugnisse dem Strafverfolgungsrecht ent- nehmen 167. Übertragen auf den Bereich der Datenverarbeitung bedeutet dies, daß Handlun- gen der Polizei, die nicht von vornherein evident verfassungswidrig sind, sondern erst in einem Prozeß sich verfeinernder Verfassungseinsicht als rechtsstaatlich oder grundrechtlich bedenklich erkannt werden, nicht unbedingt als verfassungs- widrig rügbar sind, wohl aber bei Verdichtung der Bedenken eine verfassungs- 168 rechtlich begründete Korrekturpflicht erzeugen ® Der Gesetzgeber ist somit aufgefordert, die daraus notwendigen Konsequenzen zu ziehen 169_ Die zuletzt mit dem Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes (MEPolG) befaßte Arbeitsgruppe ‚,Harmonisierung des Polizeirechts mit dem Strafprozeß- 163 Heise, PolIGNW, Rdnr. 8 zu $ 8 PG NW. 164 Wenig überzeugend insoweit die Argumente von Herold in BKA-Vortragsreihe Bd. 25, S. 73, der die Rechtsgrundlage für das Anhalten aus dem BGSG, den Länder PolG, der StVO usw. herleitet, dabei die unbemerkten Abfragen und Rückmeldungen durch Streifen unerwähnt läßt. 165 Bull, BKA-Vortragsreihe Bd. 25, S. 60. 166 1. Dateienbericht des BMI vom 25. 4. 1979, S. 5c; 2. TB des BfD, S. 8. 167 BVerfGE 33, 13; Riegel, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 158. 168 Erbel, RiA 1981, 1. 169 1. TB des BfD, S. 79; 1. TB des LfD NW, S. 37. 152 recht‘‘ forderte eine Spezialgrundlage für die ‚,Polizeiliche Beobachtung‘‘!”’°, Zweck war die Schaffung einer auf ein erträgliches Maß reduzierten Norm. Die In- nenministerkonferenz lehnte in ihren Beschlüssen vom 25. 11. 1977 bereits das Grundansinnen ab, jedoch nicht wegen Verfassungswidrigkeit, sondern weil sie l7l_ den Komplex nicht regeln wollte Die Verfasser des polizeigesetzlichen Alternativentwurfs (AEPolG) Januar 1979 haben in $ 11 AEPolG einen diskussionswürdigen Vorschlag zur ‚,Polizeilichen Beobachtung‘‘ gemacht, der bei einer bereichsspezifischen Datenschutzgesetzge- bung als Muster dienen könnte. Nach $ 11 AEPolG darf die Polizei personenbezogene Informationen ermitteln durch Recherchieren, Beobachten und Verhören!’”*, Voraussetzung der Befugnis ist jedoch das Vorliegen einer im Einzelfall bestehenden konkreten Gefahr. Zur vorbeugenden Verbrechensbekämpfung ist die Ermächtigung beschränkt auf die besonders schwerwiegenden Delikte der in $ 100a StPO sowie $$ 243, 260, 263 bis 266 StGB genannten Straftaten. Damit könnte jedoch die bisherige Praxis der ‚,Polizeilichen Beobachtung‘‘, selbst unter Beachtung der Neufassung der PDV 384.2 und des gemeinsamen vom Bun- desminister der Justiz und Bundesminister des Innern erarbeiteten Einführungser- lasses für die PDV 384.3, nicht auf eine akzeptable Rechtsbasis gestellt werden!”?. Daran ändert auch die Ignorierung der Rechtslage durch das BKA nichts!”*, 8 11 Abs. II AEPoIG erweitert die Vorschrift des $ 9 Abs. II BDSG auf die Verpflich- tung der Polizei, bei der Erhebung von Informationen auch andere Personen als den Betroffenen auf die Rechtsgrundlagen der Erhebung oder die Freiwilligkeit der Mitwirkung hinzuweisen. Neben den Zweifeln an der praktischen Durchführung einer solchen Verpflich- tung wird man $ 11 Abs. II AEPoIG einschränkend dahin auslegen müssen, daß die Hinweispflicht dort nicht gelten kann, wo Maßnahmen ihrer Art nach heim- licher Natur sein müssen, und wo gerade das Auskunftsverweigerungsrecht der Si- Cherheitsbehörden nach $ 13 BDSG mit guten Gründen eingreift. Als Ergebnis kann festgestellt werden, daß nur durch die Zuweisung auch von Vorfeldbefugnissen zur Bekämpfung abstrakter oder potentieller Gefahren die Polizei die unbestrittene Pflicht zur Gefahrenvorsorge erfüllen kann!”5, —E . 170 Riegel, Probleme der Polizeilichen Beobachtung und Observation, JZ 1980, 224; der- selbe: DVBI. 1979, 709. 171 Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 7; 3. TB des BfD, S. 52. 172 173 Siehe 1. zu $ 11 AEPolG. 2. Dateienbericht des BMI vom 19. 3. 1980, S. 22; die rechtlichen Wertungen von Hans Schmid, DNP 1979, 168 sind so nicht haltbar. 174 Gesucht wird, (Hrsg.) BKA, S. 30f. 175 So auch Riegel, DVBI. 1979, 709; ähnlich AEPoIG — Einleitung — S. VIII, wo das Be- dürfnis einer Gefahrenabwehr, bevor die Gefahr sich zu einer konkreten verdichtet hat, anerkannt wird. 153 Rasterfahndung Fahndung ist Oberbegriff für alle Maßnahmen, die zur Aufenthaltsermittlung und Festnahme gesuchter Personen sowie zu Ermittlung unbekannter Rechtsbrecher getroffen werden dürfen l76_ Die Nutzung der vorhandenen technischen Möglichkeiten durch Fahnder und Agentenjäger hat das Fahndungsbild verändert. Mit Ermittlungsrastern versucht man, unbekannten Tätern auf die Spur zu kommen. Dabei werden eigene und fremde Dateien nach Personen mit Eigenschaften, Verhaltensweisen oder Präfe- renzen durchsucht, die man beim Täter vermutet. Demgemäß ist elektronische Fahndung systematisierte und automatisierte Suche nach Personen oder Sa- chen l77_ Ein solcher Datenabgleich kann sich, ausgerichtet an der Zweckbindung der zu 178. vergleichenden Daten, nach zwei verschiedenen Verfahrensweisen vollziehen Von einem positiven Datenabgleich spricht man, wenn identische Daten aus zwei verschiedenen Dateien auf einem dritten Datenspeicher gespeichert werden. Dies ist z. B. der Fall, wenn ein Magnetband mit den Namen aller gesuchten Personen gegen ein Magnetband mit den Namen aller Einwohner einer Stadt gespielt wird, um auf dem Ergebnisband die Namen aller gesuchten Personen dieser Stadt zu er- halten. Beim negativen Datenabgleich wird der Datenbestand eines Ausgangsban- des fortschreitend dadurch vermindert, daß durch das Gegenspielen eines oder mehrerer anderer Bänder Daten aus dem Ausgangsband solange herausgelöscht werden, bis auf ihm nur noch ein Bodensatz negativer Treffer verbleibt!”*. Nach Veröffentlichungen wie ‚, Wir Bürger als Sicherheitsrisiko‘‘ !®° und ‚,Der Ap- parat‘‘!8! stellte sich verstärkt die Frage nach den gesetzlichen Grundlagen der Ra- sterfahndung. Nach der derzeitigen Rechtslage kommen als gesetzliche Grundla- gen $ 24 BDSG sowie die 88 161, 163 und 94 StPO in Betracht!?®?. Durch $ 24 Abs. IS. 1 BDSG wird privaten Unternehmen erlaubt, personenbezo- gene Daten von Kunden an Dritte, also auch die Polizei zu übermitteln, soweit es zur Wahrung berechtigter Interessen der Allgemeinheit erforderlich ist und da- durch schutzwürdige Belange des Betroffenen nicht beeinträchtigt werden. 176 Evers, Rechtsfragen zur Fahndung und Observation einschließlich der Verwendung op- tischer und akustischer Hilfsmittel, Polizeiführungsakademie, Seminar vom 21.-—-25. 11. 1977, Schlußbericht S. 166; ähnlich Ritgen, Taschenbuch für Kriminalisten, S. 29ff. und Ermisch, BKA-Vortragsreihe Bd. 25, S. 63ff. 177 Ermisch, BKA-Vortragsreihe, Bd. 25, S. 63. 178 Gesucht wird, (Hrsg.) BKA, S. 24. 179 Ermisch, BKA-Vortragsreihe, Bd. 25, S. 70; Gesucht wird, (Hrsg.) BKA, S. 25. 180 Narr, (Hrsg.) RoRoRo Nr. 4181, 1977. 181 Gössner/Herzog, Köln 1982. 182 1. TB des LfD NW, S. 37; ebenso: Seeber, Kriminalistik 1981, 203; a. A. Simon/ Tae- ger, Rasterfahndung, S. 5S5ff., 77 f., die ebenso wie Schlink, Die Amtshilfe, S. 293 eine spezialgesetzliche Grundlage fordern. 154 Es kann nicht zweifelhaft sein, daß die Fahndung nach Personen, die schwerer Verbrechen beschuldigt werden, im Interesse der Allgemeinheit liegt!®, Zweifel- haft ist auch nicht, daß die Polizei die von privaten Unternehmen angeforderten Daten zur Fahndung nach diesen Personen braucht. Andererseits haben Unbetei- ligte ein Interesse daran, nicht in derartige Fahndungsmaßnahmen einbezogen zu werden. Bei Abwägung der dargestellten Interessen dürfte in Fällen von Schwer- kriminalität das Interesse der Allgemeinheit überwiegen. Die Polizei kann für ihr Tätigwerden zunächst nur auf die $$ 161, 163 StPO zu- rückgreifen. Bereits bei der Behandlung des Problems der ‚,Polizeilichen Beob- achtung‘‘ wurde dargelegt, daß die StPO keine Generalklausel kennt und daher die 8$ 161, 163 StPO nicht Rechtsgrundlage für Eingriffe in das Recht des Bürgers auf Schutz seiner personenbezogenen Daten sein kann!®. Auf keinen Fall genü- gen diese Bestimmungen, um private Unternehmen zur Herausgabe personenbe- 185. zogener Daten ihrer Kunden zu zwingen Die bekanntgewordenen Rasterfahndungen wurden auf Beschlagnahmebeschlüsse des Ermittlungsrichters beim Bundesgerichtshof nach $ 94 StPO gestützt. Nach dieser Bestimmung können ‚‚Gegenstände, die als Beweismittel für die Untersu- cChung von Bedeutung sein können‘‘, beschlagnahmt werden. Die Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder sind übereinstimmend der Auffassung, daß über richterliche Beschlagnahmebeschlüsse die Rasterfahn- dungen der Polizei zulässig sind!®®, Im Bereich der Gefahrenabwehr kann nach der gegenwärtigen Rechtslage eine Ra- sterfahndung nur durchgeführt werden, wenn die Voraussetzungen der General- klausel gegeben sind. Liegt also eine konkrete Gefahr vor und ist die Rasterfahn- dung verhältnismäßig und zweckmäßig, wird man keine durchgreifenden Beden- ken erheben können!87, Mit einer derartigen, auf die genannten, sehr allgemein gehaltenen Bestimmungen gestützten Betrachtung wird man dem Problem Rasterfahndung jedoch nicht gerecht'®, Die große Zahl der einbezogenen Personen, die Menge der verarbeite- — 183 Im Ergebnis ebenso AEPoIlG — Einleitung — S. IX; Riegel, Polizei- und Ordnungs- recht, S. 158; 1. TB des LfD NW, S. 38. 184 Riegel, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 158; derselbe: Datenschutz bei den Sicherheits- behörden, S. 7 und ZRP 1980, 300; 3. TB des BfD, S. 51; Simon/Taeger, Rasterfah- nung, S. 61. 185 1. TB des LfD NW, S. 38; Simon/Taeger, Rasterfahnung, S. 79. 186 187 3. TB des BfD, S. 51; 1. TB des LfD NW, S. 38. Riegel, ZRP 1980, 300 = DNP 1981, 19; so auch Simon/Taeger, Rasterfahnung, S. 63f. 188 3. TB des BfD, S. 51; 1. TB des LfD NW, S. 38; Riegel, ZRP 1980, 300ff. = DNP 1981, 19. 155 ten Daten und die vielfältigen Nutzungsmöglickeiten durch die Veränderung der Informationsmethoden zwingen zu präzisen bereichsspezifischen Regelungen 189. Es fehlen klare Regelungen, die festlegen, zu welchem Zweck solche Fahndungs- methoden angewandt werden dürfen, welche Voraussetzungen zu fordern sind, ob und in welchem Umfang bestimmte Daten (z. B. Sozialdaten, Gesundheitsdaten) nicht einbezogen werden dürfen, ob die Daten auch zu anderen Zwecken verarbei- tet werden können, welche verfahrensmäßigen Sicherungen, wie z.B. Löschung, Richtervorbehalt, Kontrolle zu fordern sind. Die erforderliche gesetzliche Regelung kann nicht durch eine rein verwaltungsin- terne Eingrenzung dieser Fahndungsmaßnahmen, wie sie der Entwurf von Richtli- nien für die Errichtung und Führung von Dateien über personenbezogene Daten beim Bundeskriminalamt vorsehen, ersetzt werden!®”, Für die bei der Rasterfahn- dung erforderliche Massenverarbeitung von personenbezogenen Daten muß ge- setzlich klargestellt werden, unter welchen Voraussetzungen und zu welchen Zwecken solche Maßnahmen zulässig sein können!?!, Die Tatsache, daß Rasterfahndungen auf das Gewinnen ermittlungsfähiger Ein- zelspuren zielen, die angefallenen Daten in jeder Hinsicht vernichtet werden und der Datenausgleich sich anonym vollzieht, führt zu keiner anderen Beurteilung. In der Durchleuchtung der Lebensäußerungen und sozialen Beziehungen der Be- troffenen ist die Verletzung der Menschenwürde und damit ein Eingriff zu se- hen l92_ Erstellung von Persönlichkeitsprofilen Durch rechnerunterstützte Ausschöpfung von eigenen und fremden Informations- quellen werden über eine Vielzahl von Lebensbereichen der Betroffenen systema- tisch Informationen, sogenannte Datensätze erhoben, die umfassende Auskünfte über Personen geben. Die Polizei sieht in der Erstellung von Persönlickeitsprofilen ein unerläßliches Hilfsmittel zur Bekämpfung der Schwerkriminalität!®. Diese Tätigkeit kann, soweit es sich um die Speicherung und Verwertung personenbezo- gener Daten handelt, als Eingriff qualifiziert werden. Dies ergibt sich daraus, daß es mit der Menschenwürde nicht zu vereinbaren ist, den Menschen auch in der 189 Riegel, ZRP 1980, 300ff. = DNP 1981, 19; 1. TB des LfD NW, S. 38. 190 Siehe Entwurf der Richtlinien — Stand 21. 2. 1980 — Ziffer 5.8 Anlage 3 zum 2. Datei- enbericht des BMI vom 19. 3. 1980, nunmehr: Erl. BMI vom 26. 2. 1981 — PIS5 — GMABI. S. 114, der mit Wirkung vom 1. 3. 1981 in Kraft getreten ist. 191 A.A. Seeber, Kriminalistik 1981, 203; Ermisch, BKA-Vortragsreihe Bd. 25, S. 70ff. 192 So auch in bezug auf die Öffentlichkeitsfahndung, H.P. Schneider, BKA-Vortrags- reihe Bd. 25, S. 40; BVerfGE 27, 1; Simon/Taeger, Rasterfahnung, S. 37 und 39; Schlink, Die Amtshilfe, S. 293. 193 Hans Schmid, DNP 1979, 167; Herrmann, Kriminalist 1979, 310; Ochott, Kriminali- stik 1981, 5S00; Riegel, DVBI. 1979, 709. 156 Anonymität zu registrieren und zu katalogisieren!**. Da durch die Erstellung von Persönlichkeitsprofilen eine Grundlage für die Bekämpfung konkreter Gefahren geschaffen werden soll, ähnlich wie bei der ‚,Polizeilichen Beobachtung‘‘ und der vorbeugenden erkennungsdienstlichen Behandlung, hat diese Tätigkeit sich zwangsläufig im Vorfeld der konkreten Gefahr abzuspielen l95. Mit dem geltenden Polizeirecht kann die Erstellung von Persönlichkeitsprofilen jedoch nicht gerechtfertigt werden. Auch ein Rückgriff auf die Generalklausel scheidet aus, weil die Voraussetzung der konkreten Gefahr nicht gegeben ist!®. Außerdem verbietet es sich auch hier, eine so tief in das Persönlichkeitsrecht des Betroffenen eingreifende Maßnahme auf die Generalklausel zu stützen!”. Eine gesetzliche Reglung wäre hier dringend erforderlich. Ein erster Vorschlag hierzu findet sich in $ 12 AEPoIlG. Man hat darin der Tatsache Rechnung getragen, daß die Erstellung von Persönlichkeitsprofilen in der Schwerkriminalität ein unent- behrliches Hilfsmittel geworden ist!®. Damit stellt sich jedoch das Problem der Wesensgehaltssperre des Grundrechtseingriffs nach Art. 19 Abs. II GG!”, Da das verfassungsdogmatische Problem des Verstoßes der Erstellung von Persönlich- keitsprofilen gegen die Wesensgehaltssperre wissenschaftlich noch nicht gelöst ist, begnügt der AEPolIG sich in $ 12 mit Minimalbedingungen“®, Danach steht die Zulässigkeit der Erstellung von Persönlichkeitsprofilen unter folgenden Bedingun- gen — Gesetzliche Ermächtigung für den Eingriff, — Unerläßlichkeit des Eingriffs zur Abwehr konkreter Gefahren für besonders geschützte Rechtsgüter, — Richtervorbehalt für den Eingriff. Der Vorschlag ist diskussionswürdig**', Jäßt aber bereits bei einer Grobwertung deutliche Mängel erkennen. Dazu rechnen vor allem die Bestimmungen des Rich- tervorbehalts ohne Sonderregelung bei Gefahr im Verzug. Ein weiterer Mangel liegt darin, daß im AEPOoIG nur der Präventivbereich geregelt werden soll, obwohl allgemein bekannt ist, daß das Schwergewicht der Erstellung von Persönlichkeits- profilen auf repressivem Gebiet liegt. Auch wenn in bestimmtem Umfang die herrschende Praxis für eine gewisse Über- gangszeit hingenommen werden kann, so ist eine dem heutigen Grundrechtsver- ständnis entsprechende Eingriffsermächtigung auf Dauer unverzichtbar 202_ 194 BVerfGE 27, 1. 195 Riegel, DVBI. 1979, 716. 196 197 Riegel, DVBl. 1979, 716. BVerfGE 33, 11f. 198 1. zu $ 12 AEPolIG. 199 E. Stein, Staatsrecht, 6. Aufl. 1978, S. 254. 200 1.zu $ 12 AEPoIG. 201 202 Riegel, DVBI. 1979, 716. BVerfGE 33, 13. 157 Belange der Staatsanwaltschaft und unzulässige Parallelentscheidungen der Polizei Nach der StPO ist die Staatsanwaltschaft unbestreitbar Herr jedes Ermittlungsver- fahrens?®®, Ist dem so, dann stellt sich die Frage der strafrechtsbezogenen Daten- verarbeitung durch das BKA. Die Befugnis wird heute üblicherweise aus $ 2 Abs. I Nr. 1 BKAG hergeleitet. Hierdurch wird zweifellos dem BKA die Aufgabe erteilt, auch Unterlagen, also Akten der Strafverfolgung zu berücksichtigen. Über die Art und Weise des Sammelns und die Einflußmöglichkeiten der Staatsanwaltschaft be- stimmt das BKAG aber nichts. Daraus kann man herleiten, daß diese Vorschrift an den allgemeinen Ressortkompetenzen und Behördenzuständigkeiten nichts ändert. Das Argument, innerhalb derselben Gewalt können Daten ungehindert fließen, greift hier nicht, denn die Staatsanwaltschaft gehört einer anderen Gewalt an?® Mit $ 2 Abs. I Nr. 1 BKAG sollte vor allem eine zu treffende Verteilung der poli- zeilichen Kompetenzen auf Bundes- und Länderebene erreicht werden. Daß hier- durch etwa der Polizei eine Eingriffsermächtigung in Vorgänge der Staatsanwalt- schaft oder eines Gerichts zugestanden werden sollte, war nie beabsichtigt“°®. Eine solche Entscheidung lag auch nicht in der Regelungskompetenz des Bundesgesetz- gebers?® $ 2 Abs. I Nr. 1 BKAG hat im Verhältnis zu Stellen, für die das BKA nicht Zen- tralstelle ist, also für die Staatsanwaltschaften, lediglich die Funktion der Aufga- benzuweisung, nicht aber der ressortübergreifenden Kompetenzverteilung?”, Da- mit ist dem gesetzlichen Erlaubnisvorbehalt des $ 3 BDSG jedoch nicht genüge ge- tan Auch der Gesetzesvorbehalt des $ 9 BDSG für das Speichern und Verändern per- sonenbezogener Daten aus dem Bereich der Strafverfolgung ist nicht erfüllt, denn das BKA befaßt sich mit nicht in seiner Zuständigkeit liegenden Aufgaben, wenn es Ermittlungsvorgänge der Staatsanwaltschaft rezipiert und möglichst vollständig für seine Dateien auswertet, denn dies gehört eindeutig zur Sachleitungsbefugnis der Staatsanwaltschaft nach 88 163, 161 StPO?*®, 203 BVerfG in NJW 1976, 231; BVerwGE 47, 255; Schoreit, ZRP 1981, 75. 204 Von Münch, Gutachten, S. 13; siehe die Einwände von Schoreit, ZRP 1981, 75. 205 Seeber, Kriminalistik 1981, 203, der die Verantwortung der Staatsanwaltschaft in be- sonderem Maße hervorhebt und in der Fahnungskontrolle des BfD einen Eingriff in den Kernbereich rechtsprechender Gewalt sieht; Schoreit, ZRP 1981, 76. 206 Siehe dazu Art. 73 Nr. 10 GG; die Auffassung von Herold, BKA-Vortragsreihe Bd. 25, S. 74 stellt auf die polizeipraktische Bedeutung der Zentralstellenfunktion, nicht dage- gen auf die verfassungsrechtliche Einschränkung ab; eine vermittelnde Auffassung ver- tritt Riegel, NJW 1983, 656. 207 Schwan in Burhenne/Perband, EDV-Recht 509, Rdnr. 14; siehe insoweit auch die vor- sichtigen Andeutungen von Ernesti, DRiZ 1982, 259ff. 208 So auch Schoreit, ZRP 1981, 75, der insbesondere auf die Schutzvorschrift des $ 153d StPO hinweist; Franzheim, Informationspflichten in Strafsachen im Konflikt mit dem Daten- und Geheimnisschutz, ZRP 1981, 6; a. A. Ermisch, BKA-Vortragsreihe Bd. 25, 158 Die neuen, vom Bundesminister des Innern gesetzten polizeiinternen Richtlinien über die Dateien des BKA*® erkennen die Sachleitungsbefugnis der Staatsanwalt- schaft an. Eine effektive Herabminderung der Gefahren für die Aufgabenerfül- lung der Staatsanwaltschaft wird jedoch nur durch Reduzierung der polizeilichen Datenverarbeitung auf dem Gebiet der Strafverfolgung zu erreichen sein. Damit würde jedoch dem Schlagwort ‚,Datenschutz geht vor Sicherheit‘‘ genüge getan. Eine solche Entwicklung könnte unserem Rechtssystem jedoch schweren Schaden zufügen. Als Dauerlösung ist daher eine eindeutige gesetzliche Regelung, die sowohl die Rechte der Staatsanwaltschaft als die der Polizei berücksichtigt und zu einer gemeinsamen Zentralstelle der strafrechtlichen Datenverarbeitung mit beiderseitiger Abfragemöglichkeit führt, zu fordern. Nach der zur Zeit geübten Praxis ist die Verfahrensherrschaft im Ermittlungsverfahren, soweit sie die Infor- mationsbereitstellung betrifft, von der Staatsanwaltschaft in wesentlichen Teilen auf das BKA übergegangen 210_ Dies wird sich auf Dauer aus Rechtsgründen weder halten noch ausbauen lassen. bb) Die Zulässigkeit des Speicherns für den Verfassungsschutz Die Erhebung von Informationen allein reicht zur Verfolgung nachrichtendienst- licher Zwecke zumeist nicht aus. Sinn der Ämter für Verfassungsschutz ist daher die Verfügbarmachung von Daten über den Zeitpunkt ihrer Erlangung hinaus 211° 212° Dieser Zweck erfordert zumeist eine Speicherung der erlangten Information Dies bedeutet, daß die Information unabhängig von der Dispositionsmöglichkeit der am ursprünglichen Kommunikationsvorgang Mitwirkenden durch Dritte ge- Speichert und ausgewertet werden. Zwar ist die Information schon durch ihre Ge- winnung der Einflußnahme partiell entzogen, die Aufbewahrung der Daten ver- Stärkt diesen Eingriff jedoch erheblich. Mit der Aufbewahrung perpetuiert der Staat seine Teilhabe. Sie stellt somit einen eigenständigen Eingriff in den Grund- Trechtsschutz der Privatsphäre dar*!?, der seinerseits nur im Rahmen der Anforde- rungen des Grundgesetzes an Grundrechtseingriffe rechtmäßig sein kann 214. S. 63 ff.; Herold BKA-Vortragsreihe Bd. 25, S. 74; H. Schmid, DNP 1979, 167f.; Herrmann, Kriminalist, 1979, 310; zweifelnd Rebmann, Kriminalistik 1982, 154; wie hier: Ernesti, DRiZ 1982, 259; derselbe: BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 121, der polizei- liche Daten im Bereich der Strafverfolgung als ‚‚,Justizdaten‘‘ bezeichnet; Schoreit, DVR 1982, 39ff.; unverständlich insoweit die Auffassung des BMI, 2. Dateienbericht vom 19. 3. 1980, Anl. 3, S. 9. 209 Siehe Anl. 3 zum 2. Dateienbericht des BMI vom 19. 3. 1980. 210 Simon/Taeger, Rasterfahndung, S. 15; siehe dazu auch Riegel, NJW 1983, 659, der unter bestimmten Voraussetzungen online-Anschlüsse der Staatsanwaltschaften an IN- POL für zulässig hält. 211 Gusy, DVR 1982, 255. 212 ‚„„Speicherung‘‘ wird hier umfassend — also auch in Karteiform — verstanden. 213 Schwan, VerwArch. 1975, 120; Evers, ZRP 1980, 110ff., Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehröden, S. 5; Gusy, DÖV 1980, 431. 214 So auch Gusy, NVWZ 1983, 322. 159 Nach $ 3 BDSG ist die Verarbeitung personenbezogener Daten nur zulässig, wenn entweder dieses Gesetz oder eine andere Rechtsvorschrift sie erlaubt oder der Be- troffene eingewilligt hat?!*, Daß 8 3 BVerfSchG die Sammlung von Auskünften, Nachrichten oder sonstigen Unterlagen nennt, läßt nur auf eine Aufgabenzuwei- sung schließen. Er erfüllt daher die Anforderungen des Gesetzesvorbehalts nich t216. Es ist somit ein Rückgriff auf die allgemeine Ermächtigungsnorm des $ 9 BDSG nö- tig. Nach $ 9 BDSG wird eine Datenspeicherung unter drei Voraussetzungen recht- mäßig: Die rechtmäßige Erfüllung einer staatlichen Aufgabe, die Zuständigkeit der speichernden Stelle und die Erforderlichkeit zur Erfüllung dieser Aufgabe. Die rechtmäßige Erfüllung einer staatlichen Aufgabe thematisiert die jeweilige Aufgabenzuweisung. Dazu wird vertreten, daß im Sicherheitsbereich ein Eingriff stets eine gesetzliche Aufgaben- und auch Befugnisnorm voraussetze 217° Die Aufgaben des Bundesamtes für Verfassungsschutz sind durch das BVerfSchG geregelt. Damit ist der ersten Voraussetzung rechtmäßiger Datenspeicherung im Sinne des $ 9 BDSG genüge getan. Zweite Voraussetzung der rechtmäßigen Erfüllung der staatlichen Aufgabe ist die Zuständigkeit der speichernden Stelle. Demnach dürfen nur solche Daten gespei- chert werden, die zur Erfüllung desjenigen Teils der Verfassungsschutzaufgaben erforderlich sind, welcher der jeweiligen Verfassungsschutzbehörde zugewiesen ist. So darf das Bundesamt nur solche Daten speichern, die im Inland auftretende Bestrebungen im Sinne des $ 3 Abs. I BVerfSchG betreffen. Eine Speicherung an- derer Daten ist unzulässig 218. Jede Information ist demnach vor ihrer Speicherung darauf zu prüfen, ob ihre Aufbewahrung von der Zuständigkeit erfaßt wird. Dritte Voraussetzung nach $ 9 BDSG ist die Erforderlichkeit der Erfüllung des zu- ständigkeitsgemäß wahrgenommenen staatlichen Zwecks. — siehe dazu eingehend C II. e) — Beobachtung von Bestrebungen und die Anlage von Personalakten Bei der Aufgabe der Beobachtung von Bestrebungen im Sinne von $ 3 Abs. INr. 1 BVerSChG ist im Grunde nur die ‚,Großformel‘‘ des Art. 73 Nr. 10 GG wieder- holt?!?, Es fehlt an der Umschreibung, was eine solche Bestrebung ist, nach wel- chen Kriterien sie beurteilt werden soll. Diese Unbestimmtheit kann zur Rechtsun- 220° sicherheit insbesondere im Bereich der Datenverarbeitung führen 215 Auernhammer, BDSG, Rdnr. 2 zu 8 3; Ordemann/Schomerus, BDSG Nr. 2 zu 8 3. 216 Siehe dazu auch $ 8 DSG/NW. 217 Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 5; Bull, Fahndung und Daten- schutz, BKA-Vortragsreihe Bd. 25, S. 58. 218 Gusy, NVWZ 1983, 322. 219 Riegel, RiA 1981, 49f. 220 So auch Schatzschneider, Ermittlungstätigkeit der Ämter für Verfassungsschutz und Grundrechte, 1979, S. 176. 160 Beispielhaft seien hier folgende Probleme erwähnt: Vom Gesetzeswortlaut her ordnet das Gesetz nur die Überwachung von Bestre- bungen gegen die freiheitlich demokratische Grundordnung an, also nicht die Überwachung von Einzelpersonen. Derartige Probleme gehen jedoch regelmäßig von Menschen aus; Informationen darüber beziehen sich demnach auf ‚,persön- liche oder sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person‘‘. Demnach sind die beobachtungsrelevanten Informationen ‚,personen- 66221 bezogen . Die Unbestimmtheit wird besonders deutlich, wenn man den Ver- such unternimmt, die Formel der Exekutive ‚,verfassungsfeindlich‘‘ zu bestim- men. Denkbar wäre eine Anlehnung an den Begriff der Verfassungswidrigkeit ei- ner Partei??, obwohl eine Präzisierung am Wortlaut des $ 89 StGB die Konturen deutlicher hervorheben würde. Der Abgrenzung bedarf insbesondere, in welchem Umfang Notierungen von Er- kenntnissen über Bestrebungen personenbezogen gespeichert werden dürfen 223. Eine rein organisationsbezogene Speicherung wird sicherlich nicht möglich sein?*, Jedoch müssen gegen die zur Zeit geübte Praxis, die neben der organisatorischen Speicherung auch von personenbezogener Registrierung ausgeht, erhebliche Be- denken erhoben werden 225_ Aus $ 3 BVerfSchG heraus läßt sich dieser Problemkreis nicht lösen. Vorfeldtätigkeit und die Speicherung des Umfeldes Erkenntnisse des Verfassungsschutzes sollen die politisch Verantwortlichen früh- zeitig in die Lage versetzen, Art und Ausmaß der verfassungsfeindlichen Bestre- bungen richtig zu beurteilen, um geeignete Maßnahmen treffen zu können. Ein ei- genes Tätigwerden des Bundesamtes für Verfassungsschutz ist gemäß $ 4 BVerfSchG nicht vorgesehen. Entweder werden die Länder tätig oder der Bundes- minister des Innern?®. Um wirksam werden zu können, hat die Beobachtung in ei- nem möglichst frühen Stadium einzusetzen. Die Verfassungsschutzbehörden wer- den also bereits im Vorfeld strafrechtlich relevanter Tatbestände, mithin präven- tiv, tätig??’, Fraglich ist jedoch, ob diese präventive Vorfeldtätigkeit sich vom Ge- fahrbegriff des Polizeirechts abkoppeln läßt. Nach der Generalklausel der Nachrichtenbeschaffung in $ 3 BVerfSchG kann das Aufdecken verfassungswidriger Bestrebungen nichts anderes zum Ziel haben, als daß die Abwehr einer besonders schweren Gefahr für die öffentliche Sicherheit 221 Gusy, NVWZ 1983, 322. 222 BVerfGE 40, 287. 223 Riegel, RiA 1981, 51. 224 So aber Wolter, DVR 1978, 297. 225 2. TB des BfD, S. 51; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 10. 226 So auch Salzwedel in Gedächtnisschrift für Peters, S. 791. 227 Hellenbroich, Kriminalistik 1975, 394; OVG Berlin in NJW 1978, 1645; ebenso Schlink, Die Amtshilfe, S. 272. 161 und etwa schon eingetretener Störungen vorbereitet sowie die Verfolgung von strafbaren Handlungen ermöglicht wird. Dabei handelt es sich um eine typische polizeiliche Tätigkeit. Zwischen den Polizeibehörden einerseits, den Ämtern für Verfassungsschutz andererseits besteht für diese Ermittlungstätigkeit eine konkur- rierende Zuständigkeit. Entscheidend ist dabei, daß $ 3 BVerfSchG nicht nur poli- zeilich gestaltet, sondern auch polizeilich begrenzt ist?®?, Daher ist eine Ermittlung im Vorfeld erstens nur zulässig, wenn überhaupt im Einzelfall ein hinreichend be- gründeter Verdacht vorliegt. Sei es, daß eine Gefahr verfassungsfeindlicher Be- strebungen besteht oder bereits eingetreten ist, sei es, daß eine strafbare Handlung begangen worden ist. Eine Ermittlung ist zweitens nur zulässig gegen denjenigen, der für den polizeiwidrigen Zustand oder die strafbare Handlung verantwortlich ist. Eine Ermittlung darf drittens nur mit zulässigen Mitteln durchgeführt wer- den 229° Daraus folgt, daß die Vorfeldtätigkeit der Ämter für Verfassungsschutz dem poli- zeilichen Gefahrbegriff verpflichtet bleibt. Das Tätigwerden im Vorfeld ist somit 230. der Gefahrenermittlung im Sinne des Polizeirechts zuzuordnen Die vorverlegte Gefahrenabwehr darf jedoch nicht dazu führen, daß die Freiheits- ansprüche der Bürger z.B. durch die Ausforschung und lückenlose Dokumenta- tion von Demonstrationen ausgehöhlt werden. Es ist zu beachten, daß zum Wesen einer freiheitlichen Demokratie die Freiheit der politischen Betätigung gehört. Für die Auswertung und Verarbeitung von Informationen über Personen, die im Um- feld verfassungsfeindlicher Bestrebungen auftreten, ist $ 3 BVerfSchG restriktiv auszulegen 231_ Befugnis zum Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel und der Bestimmtheitsgrundsatz Der wenig genauen Abgrenzung der Aufgabenstellung entsprechend ist auch eine genauere positive Bestimmung der Befugnisse des BfV nach rechtlichen Kriterien kaum möglich. In $ 3 Abs. IIIS. 2 BVerfSchG wird vor allem die Ermächtigung 232 erteilt, ‚,nachrichtendienstliche‘‘ Mittel anzuwenden . Was hierunter zu verste- hen ist, wurde bewußt offengelassen, denn der Innenausschuß sah sich zu einer in- haltlichen Präzisierung des Begriffs ‚,nachrichtendienstlicher Mittel‘‘ nicht in der 233_ Lage 228 Evers, Privatsphäre und Ämter für Verfassungsschutz, S. 124. 229 Salzwedel, Gedächtnisschrift für Peters, S. 773; zweifelnd Denninger, Gutachten, S. 18; wie bei Salzwedel Kirchhof, Gutachten, S. 11. 230 A.A. Schlink, Die Amtshilfe, S. 274, der die Auffassung vertritt, daß die Tätigkeit des Verfassungsschutzes mit der polizeilichen Gefahrenabwehr nichts gemein hat. 231 So mit überzeugender Begründung OVG Berlin in NJW 1978, 1645. 232 Denninger, Gutachten, S. 30. 233 Siehe BT.-Drucks. V1I/3533, S. 5; siehe zu diesem Problem den Definitionsversuch von Schlink, Das nachrichtendienstliche Mittel, NIW 1980, 552. 162 Die nähere Bestimmung der Voraussetzungen und Grenzen, insbesondere die kon- krete Umschreibung der zulässigen nachrichtendienstlichen Mittel sollte nach dem Willen des Innenausschusses dem Bundesminister des Innern vorbehalten blei- ben 234_ Während des Falles ‚,Traube‘‘ wurde durch den Bundesminister des Innern ein Katalog veröffentlicht, aus dem hervorgeht, welche Mittel als nachrichtendienst- lich zur Anwendung kommen können. Diese Aufzählung kann aber nur geringes Interesse beanspruchen, solange ungeklärt bleibt, zu welchem Zeitpunkt und un- ter welchen Verdachtsvoraussetzungen diese Mittel angewendet werden dürfen 235_ Gewiß, der Minister ist verantwortlich für die rechtmäßige und auch die zweckmä- Bige Anwendung dieser Befugnis. Irgendeine Entscheidungskompetenz darüber, ob ein nachrichtendienstliches Mittel generell oder in der konkreten Situation rechtmäßig ist, steht ihm jedoch nicht zu, denn im Rechtsstaat grenzt nicht die Be- hörde, sondern das Gesetz die Freiheitssphäre des Bürgers und die staatlichen Be- fugnisse voneinander ab*®, Beim Versuch der Interpretation des Begriffs ‚,nachrichtendienstliche Mittel‘‘ wird man die verfassungsrechtlichen Grundentscheidungen zu beachten haben. Denn im Rechtsstaat wird man unter nachrichtendienstlichen Mitteln nicht die Summe derjenigen Mittel verstehen dürfen, die Nachrichtendienste in Ost und West einzusetzen pflegen, weil sie sich im Dschungel ihrer Aktivitäten als oppor- tun erwiesen haben*?”. Dies deshalb, weil unter diesen Mitteln solche sind, die den Wertentscheidungen unserer Verfassung so offensichtlich widerstreiten, daß über ihre Verwendung nicht zu diskutieren ist — etwa die Anwendung von Psychophar- maka, das Eingehen von Agentenehen —. Ob aber z.B. der Lauschangriff durch die Haustür ein nachrichtendienstliches Mittel ist, das in extremen Situationen le- gitim eingesetzt werden darf, bleibt die Frage. Andererseits kann der Kreis der zulässigen nachrichtendienstlichen Mittel nicht unmittelbar an Hand der Maßstäbe entwickelt werden, die für sonstige Maßnah- men des freiheitlichen Rechtsstaates gelten. Denn diese Maßnahmen sind durch das Merkmal der Offenheit geprägt, mit denen der Staat dem Bürger gegenüber- tritt238. Dies kann für nachrichtendienstliche Mittel, die durch ihre Heimlichkeit geprägt Sind, jedoch nicht gelten. Eine gewisse rechtliche Absicherung tritt durch die straf- 234 BT.-Drucks. VI/ 3533, S. 5. 235 Denninger, Gutachten, S. 30; vgl. ferner die Erläuterungen und Nachweise bei Schatz- schneider, Ermittlungstätigkeit der Ämter für Verfassungsschutz und Grundrechte, S. 86. 236 Evers, Rechtsfragen zur Fahndung und Observation, Seminar der Polizei-Führungs- akademie, Schlußbericht, S. 178. 237 Schlink, Die Amtshilfe, S. 274 ff. 238 Evers, Rechtsfragen zur Fahndung und Observation, Seminar der Polizei-Führungs- akademie, Schlußbericht, S. 178. 163 und disziplinarrechtlichen Sanktionen ein, denen auch die Mitarbeiter des BfV un- terworfen sind. Zum Teil wird diese Absicherung aber wieder aufgehoben durch die Einschränkungen der Aussage-, Auskunfts- und Vorlagepflichten des BfV. Damit werden die Maßnahmen des BfV weitgehend dem rechtlichen Gehör und dem Rechtsschutz entzogen. Die Heimlichkeit siegt über die Rechtsstaatlichkeit. Da zum Teil die Ermächtigung zum nachrichtendienstlichen Eingriff in die Privat- sphäre so weit ausgelegt wird, daß Ermittlungen schon im ‚, Vorfeld des konkreten Verdachts‘‘ für zulässig angesehen werden*, besteht die Gefahr des Mißbrauchs der nachrichtendienstlichen Mittel. Grenzt man diese Meinung jedoch an der Auf- fassung des BVerfG*“ ab, so kommt man unter Beachtung des Übermaßverbotes zu dem Ergebnis, daß konkrete Anhaltspunkte vorliegen müssen, um den Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel zu rechtfertigen. Nach Evers*! öffnet die Rückkopplung des Begriffs nachrichtendienstliche Mittel an das Schutzgut Privatsphäre den Zugang zur verfassungskonformen Interpreta- tion. Denn nachrichtendienstliche Mittel zielen auf die Erlangung von Informatio- nen aus der Privatsphäre. Ist dem so, dann ist es dem Verfassungsschutz untersagt, in den unantastbaren Be- reich menschlicher Freiheit einzudringen. Denn dieser Bereich ist nach Auffassung des BVerfG*® der Einwirkung der gesamten öffentlichen Gewalt entzogen. Daran ändert auch die Tatsache nichts, daß das BVerfG festgestellt hat: ein Ver- fassungsschutz könne nur dann wirksam arbeiten, wenn seine Überwachungsmaß- nahmen grundsätzlich geheim blieben 243 | Aus dieser Formulierung läßt sich herleiten, daß hier vom Gericht die Unmöglich- keit, ein nachrichtendienstlich arbeitendes Amt mit rechtsstaatlichen Mitteln zu kontrollieren, gesehen wird“*. Ein derart vom Recht nur unzureichend durch- drungener Raum ist jedoch mit dem Erfordernis einer nach Zweck, Inhalt und Ausmaß spezifizierten Eingriffsbefugnis nicht vereinbar. Daraus folgt, daß die Generalklausel des $ 3 Abs. HIS. 2 BVerfSchG rechtsstaat- lichen Anforderungen nicht genügt, weil sie nicht hinreichend bestimmt ist. Die Verwendung eines nachrichtendienstlichen Mittels wird auch nicht dadurch be- 239 Riegel, NJW 1979, 953, der darin einen wesentlichen Unterschied zur polizeilichen Tä- tigkeit sieht; Schlink, Die Amtshilfe, S. 273, zieht die Verteidigungslinie des Verfas- sungsschutzes vor der Gefahrenzone; a.A. Salzwedel, Gedächtnisschrift für Peters, S. 773; Evers, Die rechtlichen Grenzen der Nachrichtensammlung durch Ämter für Verfassungschutz, Verfassungsschutz, S. 107. 240 BVerfGE 30, 1. 241 Evers, Rechtsfragen zur Fahndung und Observation, Seminar der Polizei-Führungs- akademie, Schlußbericht, S. 179. 242 BVerfGE 16, 194; 17, 108; 17, 1. 243 BVerfGE 30, 19. 244 So auch Denninger, Gutachten, S. 32. 164 stimmter, daß ein Minister es anordnet und die Verantwortung dafür über- nimmt**. Bei der rechtlichen Beurteilung des Einsatzes nachrichtendienstlicher Mittel bleibt ein rechtsstaatliches Defizit?*, Es hat den Anschein, daß in der Praxis Effizienz- kriterien das Ideal rechtsstaatlicher Legalität verdrängt haben. cc) Die rechtmäßige Aufgabenerfüllung von BND und MAD Äußerst problematisch ist die Frage der rechtmäßigen Aufgabenerfüllung von BND und MAD. Die Forderung nach einer gesetzlichen Bestimmung dieser Dien- ste ist bisher unerfüllt geblieben**’., Als Legitimation dafür diente meist der einfa- che Hinweis auf ‚‚,gewichtige Gründe‘‘?%_ Die Befürworter einer gesetzlichen Be- stimmung für BND und MAD verweisen auf Untersuchungen des US-Kongresses über Machtmißbrauch des Central Intelligence Agency (CIA) und behaupten, daß ein nicht hinreichend demokratisch kontrollierter Geheimdienst zur Gefahr für die 249_ Demokratie werden kann Aufgabenzuweisung und Befugniszuweisung für BND und MAD kann man ledig- lich dem G 10-Gesetz entnehmen. Beide Nachrichtendienste werden aber auch au- ßerhalb des G 10-Bereichs durch gezielte Beobachtung, Sammlung und Auswer- tung von Daten oder sonstige Eingriffsmaßnahmen tätig. Dies ist $ 2 Abs. III PKG zu entnehmen, denn gemäß dieser Bestimmung richtet sich die Kontrolle der Maßnahmen auf Grund des G 10-Gesetzes weiterhin nach $ 9 G10. Das PKG wäre aber überflüssig, wenn es sich bei den übrigen Tätigkeiten der Dienste nicht um ei- nen Eingriff handelte 250. Für den BND hat der Chef des Bundeskanzleramtes in einer Dienstanweisung?! vom 4. Dezember 1968 versucht, den Aufgabenkreis zu präzisieren. Diese ist aller- dings weder geeignet, die fehlende gesetzliche Grundlage für den BND zu ersetzen, noch bietet sie in ihrer gewollten unbestimmten Fassung hinreichende Anhalts- punkte für eine genaue Aufgabenbestimmung. Die Dienstanweisung sieht als Aufgabe des BND auch die ‚,Beschaffung‘‘ von In- formationen zum Zwecke der Berichterstattung an die Bundesregierung vor. Sie 245 Schatzschneider, Ermittlungen der Ämter für Verfassungsschutz und Grundrechte, S. 75; H. P. Schneider, Der Verfassungsschutz Grundordnungshüter, Sicherheitsdienst oder Geheimpolizei in Narr (Hrsg.), Wir Bürger als Sicherheitsrisiko, S. 93. 246 Schlink, Die Amtshilfe, S. 275, der anheimstellt, dieses Defizit durch weitere Grundge- setzänderungen und Zuweisung weiterer Befugnisse zu ändern. 247 Zur Kritik hieran Borgs-Maciejewski, Parlament und Nachrichtendienste in: aus Poli- tik und Zeitgeschehen 6/1977, S. 18 m. w.N. 248 So die Eschenburg-Kommission in BT.-Drucks. VII/3083, S. 37, Denninger, Gutach- ten, S. 42. 249 Spoo, Die Macht der Geheimdienste in Narr (Hrsg.), Wir Bürger als Sicherheitsrisiko, S. 133. 250 Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 39. 251 Abdruck bei Stern, StaatsR. I 1977, S. 186. 165 geht damit über $ 3 BVerfSchG hinaus und schreibt dem BND eine aktivere Tätig- keit vor. Denn anders ist naturgemäß die Aufgabe nicht zu lösen, Auskünfte zu beschaffen über politische, militärische, wirtschaftliche und wissenschaftstechni- sche Verhältnisse im Ausland, die wohl zu erheblichen Teilen der Geheimhaltung unterliegen und aus offenen Quellen kaum in Erfahrung zu bringen sind?, Es ist daher die Auffassung vertreten worden, daß für eine nachrichtendienstliche Einrichtung wie den BND nicht die rechtsstaatliche Ausformung möglich ist, die die Exekutive hinsichtlich ihrer Bindung an das Gesetz sowie ihre Überprüfung durch Gerichte und gesetzgebende Körperschaften kennzeichne t253. Weiter ist vertreten worden, daß dem BND die Auslandsaufklärung obliege, so daß Eingriffsermächtigungen daran scheitern, daß im Inland lebende Personen 254 davon nicht betroffen werden . Eine Minderung der Anforderungen an einen Gesetzesvorbehalt kann man auch darin sehen, daß die Bezeichnung ‚,Bundes- nachrichtendienst‘‘ ähnlich dem Begriff ‚,Gemeinde‘‘, ‚,Berufsbeamtentum‘‘ eine 1955 vorgefundene Wirklichkeit aufzeigt. Eine Wirklichkeit, die ausgeht von ei- nem Nachrichtendienst, der Auslandsaufklärung betreibt, ohne Exekutivbefug- nisse zu besitzen. Man wird der Auffassung zustimmen können, daß für einen Nachrichtendienst eine gesetzlich fixierte rechtsstaatliche Ausformung nicht möglich ist. Trotzdem wird man aber verlangen müssen, daß die Institution als solche über eine verfas- sungsrechtliche oder gesetzliche Legitimation und über eine parlamentarische Kontrolle verfügt. Wertet man das PKG und $ 9 G 10-Gesetz in diesem Sinne, dann wird man die Tätigkeit des BND nicht in die Illegalität verweisen können 255. Dieses Ergebnis enthebt jedoch nicht von einer notwendigen gesetzlichen Veranke- rung des BND soweit grundrechtsrelevante Aktivitäten im Inland vorgenommen werden. Wie immer man diesen Rechtszustand bewertet, jedenfalls für eine Über- gangszeit bis zur Schaffung einer gesetzlichen Grundlage ist er hinnehmbar 256° Spätestens nach Ablauf dieser Übergangszeit ist für die grundrechtsrelevanten Eingriffe des BND eine gesetzliche Grundlage über die vorhandenen gesetzlichen Erwähnungen hinaus erforderlich. Eine generalklauselartige Umschreibung der Aufgaben und Befugnisse, ähnlich wie in $ 3 BVerfSchG, würde ausreichen. Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit einer solchen Vorschrift wegen angeblicher Unbestimmtheit wären wegen BVerfGE 26, 41 nicht begründet, denn das Be- stimmtheitsgebot enthält keinen absoluten Maßstab, sondern nur einen relativen Maßstab?”, 252 Denninger, Gutachten, S. 43. _ 253 Obermayer, Gutachten, S. 8; im Ergebnis ebenso: von Münch, Gutachten, S. 16; Kirchhof, Gutachten, S. 24. 254 Gusy, NVwZ 1983, 322; Schoreit, Innere Sicherheit in der Bundesrepublik Deutsch- land, 1979, S. 65. 255 So aber Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 8. 256 BVerfGE 30, 1. 257 Von Münch, Gutachten S. 17. 166 Für den MAD ergibt sich eine andere Beurteilung. Seine Aufgabenzuweisung läßt sich aus dem Verteidigungsauftrag der Bundeswehr gemäß Art. 87a GG herleiten. Damit nimmt die Einrichtung MAD am verfassungsrechtlichen Rang der Bundes- wehr teil?®, Die Einrichtung des MAD auf Grund der Organisationsgewalt des BMVit6G ist rechtlich nicht zu beanstanden. Aus der Berücksichtigung des MAD bzw. seiner Führungsdienststelle des Amtes für Sicherheit in der Bundeswehr in verschiedenen Gesetzen, so z.B. G 10-Gesetz, PKG, BZRG, MRRG, SGB, wird auf die Aufgabenzuweisung geschlossen. Als weiterer Gesichtspunkt wird die jähr- liche, durch Haushaltsgesetz vorgenommene Mittelzuweisung angeführt. Dazu ist festzustellen, daß gesetzestatbestandliche Hinweise auf die Existenz einer Institution grundsätzlich ein gesetzliches Organisationsstatut nicht ersetzen. Der MAD bedarf jedenfalls dann einer gesetzlichen Aufgaben- und Befugnisnorm, wenn er in den grundrechtsrelevanten Bereich der Bürger eingreift. Unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des BVerfG?® zur Tolerierung einer aus Gründen des öffentlichen Wohls zwingend gebotenen, aber gesetzlich nicht hinreichend abgestützten Staatstätigkeit ist dem MAD für eine gewisse Übergangs- zeit die Befugnis zu Eingriffen in die Privatsphäre zuzuerkennen. Ob für BND und MAD gesetzliche Lösungen möglich sind, muß in Zweifel gezo- gen werden, denn gesetzliche Regelungen stehen im logischen Widerspruch zu ge- heimdienstlichem Handeln. So wünschenswert und legitim das Anliegen, geheim- dienstliche Tätigkeit durch gesetzliche Regelungen zu begrenzen, auch ist, letztlich kann daraus nur ein Werk unbestimmter Rechtsbegriffe verbunden mit General- klauseln entstehen, nicht mehr als ein rechtsstaatliches Lendentuch*®, Die Sicherheitsüberprüfung durch den MAD Für den Bereich der Sicherheitsüberprüfungen durch den MAD fehlt es nach wie vor an einer klaren Rechtsgrundlage. Denn Art. 87a GG wird man allenfalls als Aufgabenumschreibung, keinesfalls jedoch als Befugnisgrundlage ansehen kön- nen?6!, Daraus folgt, daß der Betroffene bei der Sicherheitsüberprüfung auf die Freiwil- ligkeit seiner Angaben hingewiesen werden mu ß262_ Wenn man für die Berufssoldaten auch notfalls auf $ 7ff. des Soldatengesetzes und überwiegend wohl auf die Freiwilligkeit zurückgreifen kann, ist dieser Kom- plex für die der Wehrüberwachung unterliegenden Personen in $ 24 Abs. VI Wehrpflichtgesetz geregelt worden*®. Nunmehr ist der Betroffene zur Auskunft 258 259 Gusy, DÖV 1983, 60ff. BVerfGE 30, 1. 260 Ähnlich Denninger, Gutachten, S. 46. 261 Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 39. 262 Auernhammer, BDSG, Rdnr. 5 zu $ 3; Ordemann/Schomerus, BDSG Nr. 2 zu $ 3. 263 Siehe 13. Gesetz zur Änderung des Soldatengesetzes vom 22. 6. 1980 — BGBl. I S. 58; 2. TB des BfD, S. 15; 3. TB des BfD, S. 56. 167 verpflichtet. Problematisch ist jedoch nach wie vor die Sicherheitsüberprüfung von Beamten und Angestellten der Bundeswehr bzw. Bundeswehrverwaltung. We- der in den Tarifverträgen noch im BRRG bzw. BBG ist die Auskunftspflicht nor- miert. Die bei der Sicherheitsüberprüfung von den Bundesbehörden verwendeten Frage- bögen weisen allgemein zwar auf beamten- und tarifvertragliche Bestimmungen hin, doch selbst bei weitester Auslegung ist diesen Bestimmungen keine Pflicht zur Erteilung von Auskünften zu entnehmen*“, Ein $ 9 Abs. II BDSG entsprechender Hinweis ist auch gar nicht möglich, solange die erforderliche gesetzliche Grundlage fehlt. Generell auf Freiwilligkeit abzustel- len, erscheint rechtlich bedenklich. Eine eindeutige Rechtsgrundlage für die Pflicht des Betroffenen, Angaben zu machen, ist dringend erforderlich, denn die Durchführung von Sicherheitskontrollen ist materiell unbestreitbar notwendig. Den Sicherheitsbedürfnissen der Bundeswehr kann aber wirkungsvoller Rechnung getragen werden, wenn der MAD bei der Erhebung von personenbezogenen Daten auf eine eindeutige Befugnisnorm verweisen kann. Die Inlandstätigkeit des BND Die Tatsache, daß der Auftrag des BND auf die Auslandsaufklärung gerichtet ist und er daher, wie es in $ 1 Nr. 2 der Dienstanweisung vom 4. 12. 1968?®© heißt — auf innenpolitischem Gebiet nicht tätig wird —, bedeutet nicht, daß deshalb keine Inlandstätigkeit stattfindet. Wäre der BND ausschließlich auf Auslandstätigkeit beschränkt, dann hätte man auf seine Erwähnung im G 10-Gesetz und im PKG verzichten können. Aufschluß- reich ist in diesem Zusammenhang auch der Vorwurf des ehemaligen Präsidenten des Bundesamtes für Verfassungsschutz, Günther Nollau, der BND versuche eine beherrschende Rolle in der Bundesrepublik zu spielen und habe daher das Inland mit einem Netz von V-Leuten überzogen*®, Trotz der organisatorischen Zielset- zung des BND, nachrichtendienstliche Auslandsaufklärung zu betreiben, findet diese jedoch keineswegs ausschließlich im Ausland statt. Vielmehr umfaßt sie auch etwa die Aufklärung gegnerischer Nachrichtendienste und die Spionageabwehr, Aufgaben, die keineswegs nur im Ausland wahrgenommen werden?”, Folglich stellt der BND auch vielfältige Ermittlungen in der Bundesrepublik an*®, Dieser Tatsache hat der Gesetzgeber dadurch Rechnung getragen, daß er dem BND in ei- ner Reihe von Gesetzen Rechte eingeräumt hat, so z. B. im BZRG, MRRG, SGB. 264 2. TB des BfD, S. 7. 265 Vergleiche Abdruck bei Stern, Staatsrecht I, S. 186 sowie Guillaume-Bericht, BT.-Drucks. VI1/3246, S. 47. 266 Der Spiegel, 2. November 1971. 267 Gusy, NVwZ 1983, 322 ff.; derselbe: DÖV 1983, 63. 268 Nachweise bei Riegel, NIW 1979, 952; Spoo in Narr (Hrsg.), S. 133. 168 Die Antragsberechtigung nach $ 4 Abs. II G 10-Gesetz verdeutlicht diesen gesetz- geberischen Willen in besonderem Maße, denn eine Überwachung von Telefonge- sprächen, die ausschließlich im Ausland stattfinden, ist nach dem G 10-Gesetz nicht genehmigungsfähig. Aus der Mitwirkung des BND an Sicherheitsüberprü- fungen ist ein weiterer Schluß auf seine Inlandstätigkeit möglich*®. Wie nachge- wiesen, entfaltet der BND auch Aktivitäten im Inland. Daher kann das Argument, der BND habe seinem Auftrag gemäß Auslandsaufklärung zu betreiben und werde daher auf innenpolitischem Gebiet nicht tätig, nicht die Entbehrlichkeit ei- ner gesetzlichen Grundlage begründen. Daraus folgt, soweit der BND Aktivitäten im Geltungsbereich des Grundgesetzes entfaltet, ist er an die Verfassung gebun- den?’9, Somit bedarf der BND — zumindest für seine inländische Informationsbe- schaffung und Verarbeitung 271 — einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage, die den Anforderungen des Grundgesetzes genügt. Eine solche ist jedoch gegenwärtig nicht in Kraft. d) Sind Maßnahmen notwendig heimlicher Art von $ 9 Abs. II BDSG gedeckt? $& 9 Abs. II BDSG verlangt für die Erhebung von Daten beim Betroffenen, daß dieser auf die Rechtsgrundlage oder Freiwilligkeit hingewiesen wird. Das gilt grundsätzlich für jede Art der Datenerhebung, die beim Betroffenen selbst er- folgt*’*, In 8 11 Abs. II AEPoIG wird diese Hinweispflicht für die Beobachtung und Befragung auch im Rahmen der polizeilichen Beobachtung wiederholt*’*. Un- terschiedlich wird jedoch die Frage beurteilt, ob Beobachtung, Observation, Un- tersuchung und heimliches Fotografieren die Belehrungspflicht bereits auslöst. 274 ein. Dem wird Für eine Belehrungspflicht auch in solchen Fällen tritt Simitis entgegengehalten, daß diese Maßnahme ohne bewußte Mitwirkung des Betroffe- 1 '275. nen erfolge und damit keine Erhebung im Sinne des BDSG se Dieser Auffassung wird man wohl zustimmen müssen, denn die Sicherheitsbehör- den arbeiten in einem Bereich, in dem Maßnahmen notwendiger heimlicher Art er- forderlich sind. Dazu gehört unter anderem das Ausforschen, Observieren und Beobachten von Personen. Die Nichterkennbarkeit derartiger Maßnahmen der Informationsbeschaffung, die Anonymität der Personen, welche sie durchführen, und die Geheimhaltung nahe- 269 270 BT.-Drucks. VI1/3246, S. 10. Evers, Die Polizei 1980, 240. 271 Siehe zur Auslandsgeltung der Grundrechte Bleckmann, Allgemeine Grundrechtsleh- ren 1979, S. 49. ‘ 272 Ordemann/Schomerus, BDSG Nr. 2 zu $ 9; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbe- hörden, S. 11. 273 Siehe dazu Begründung zu $ 11 AEPolG. 274 Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 11. 275 Auernhammer, BDSG, Rdnr. 35 zu $ 9. 169 zu aller Vorgänge sind durch die Geheimhaltungsvorbehalte der $& 39 BRRG, 99 VwGO, 12 Abs. II, 13 Abs. II und III, 19 Abs. II und IV BDSG rechtlich gegen- über dem Betroffenen abgesichert. Es stehen sich somit auf der einen Seite die Positionen des Betroffenen auf Schutz vor totaler Ausforschung seiner Persönlichkeit und auf der anderen Seite die Posi- tion der Sicherheitsbehörden effektiv zu arbeiten gegenüber. Das Spannungsver- hältnis dieser beiden Positionen kann nur unter Berücksichtigung allgemeiner Ver- fassungsrichtlinien gelöst werden. Als Maßstäbe kommen hier die konkrete Auf- gabenstellung der jeweiligen Behörden (Zweckgefährdung), eine Zuordnung von Persönlichkeitsrechten und staatlichem Sicherheitsbedürfnis sowie das Rechts- staatsprinzip mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und die Willkürschran- ken in Betracht. Es wird auch zu bedenken sein, daß die strikte Beachtung der Hinweispflicht mit den Auskunftsverweigerungsrechten des BDSG kollidiert?’°. Insoweit besteht in- nerhalb des BDSG ein Widerspruch. Es kann jedoch daran gedacht werden, nach Abschluß der notwendigerweise heimlichen Maßnahmen den Beobachteten, Belauschten analog dem Rechtsgedan- ken in $ 101 Abs. I StPO und $ 5 Abs. V G 10-Gesetz zu benachrichtigen. Eine solche Benachrichtigung wäre jedoch nur möglich, wenn dies ohne Zweckgefähr- dung möglich ist. Fraglich ist jedoch, ob der Verwaltungsaufwand einer solchen nachträglichen Be- nachrichtigung in angemessenem Verhältnis zum angestrebten Erfolg steht. Dies muß verneint werden, denn über den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwal- tung ist für unbemerkte rechtmäßige staatliche Handlungen, sofern sie nicht ledig- 277 lich Belastungen und keine Eingriffe darstellen ‚ ein gewisser Rechtsschutz ge- währleistet. Für derartige Belastungen kann somit die Hinweispflicht des $ 9 Abs. II BDSG nicht greifen. e) Erforderlichkeit im Sicherheitsbereich Voraussetzung der Speicherung und Verarbeitung von personenbezogenen Daten gemäß $ 9 BDSG ist die Erforderlichkeit der Erfüllung des zuständigkeitsgemäß wahrgenommenen staatlichen Zwecks. Dieser Erforderlichkeitsgrundsatz des $ 9 Abs. I BDSG stellt nichts grundsätzlich Neues dar. Er ist wie Rechtmäßigkeit und Zuständigkeit ein allgemeiner Maßstab des Verwaltungshandelns 278_ Die Technisierung der Informationsverarbeitung hat die Bedeutung des Erforder- lichkeitsgrundsatzes gesteigert. Mit der Möglichkeit, große Datenmengen auf 276 Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 11. 277 Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 23; a. A. Riegel, Datenschutz bei den Sicher- heitsbehörden, S. 11. 278 Ordemann/Schomerus, BDSG, Anm. 1.3 zu $ 9. 170 kleinstem Raum vorzuhalten, wollte der Gesetzgeber durch das Erforderlichkeits- merkmal eine Einschränkung vornehmen. Daher bezieht das Erforderlichkeitskri- terium sich auf den Vorgang der Speicherung selbst; nicht ausreichend ist, daß le- diglich die Erlangung zur Aufgabenerfüllung erforderlich ist. Vielmehr muß die Aufgabe gerade durch die Perpetuierung erfüllt werden. Dies ist jedenfalls dann nicht der Fall, wenn Informationen lediglich in der Gegenwart, nicht aber in der Zukunft Hinweise auf Gefahren für die jeweiligen Schutzgüter enthalten. Erfor- derlich ist die Speicherung, wenn sie zur konkreten Aufgabenerfüllung im Sicher- heitsbereich geeignet und zweckmäßig ist?’”*. Unerheblich ist dabei, ob die Daten von sicherheitsdienstlicher Relevanz sind oder nicht, denn $ 9 Abs. I BDSG stellt ausschließlich auf die Aufgaben der Sicherheitsbehörden ab. Dabei verfolgt, wie bereits ausgeführt, das Erforderlichkeitskriterium den Zweck, daß sich der Staat bei der Speicherung auf das zu seiner Aufgabenerfüllung erforderliche Minimum beschränkt*®, Wenn dem so ist, dann kann die Auffassung nicht richtig sein, daß Datenverarbeitung immer dann rechtswidrig ist, wenn die Aufgabe auch ohne Da- tenverarbeitung zu erfüllen sei*?!, Richtiger dürfte sein, daß nicht die Unterschei- dung nach manueller oder DV-Aufgabenerfüllung bedeutsam ist, sondern die Be- achtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. In solchen Fällen wird nämlich die Speicherung bereits wegen der mit ihr einhergehenden spezifischen Gefahr unver- hältnismäßig. Eine solche Interpretation kollidiert jedoch mit dem Willen des Gesetzgebers*®? und verschließt sich dem Anliegen der Rationalisierung 283 i Die Auffassungen zur Bewertung der unter Mißachtung des Erforderlichkeits- grundsatzes gespeicherten und übermittelten Daten sind uneinheitlich. Vertreter der Auffassung, daß jede Datenspeicherung einen Rechtseingriff dar- stellt, kommen zu dem Ergebnis, daß die Verletzung des Erforderlichkeitsgrund- satzes zur Rechtswidrigkeit des Speicherungs- und Verarbeitungsvorganges führt?®, Dieser Auffassung ist jedoch nicht zuzustimmen, denn der Erforderlichkeits- grundsatz ist kein eigenständiger Datenschutzgrundsatz in dem Sinne, daß jede 279 Gallwas/Schneider/Schwappach/Schweinoch/Steinbrink, Datenschutzrecht, Kom- mentar und Vorschriftensammlung, Loseblattausgabe, Stuttgart etc. 1978 f. — Gall- was u.a. — Rdnr. 11 zu $ 9; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 12; Auernhammer, BDSG, Rdnr. 4 zu $ 9. 280 Simitis u.a., BDSG-Kommentar, Rdnr. 17 zu $ 9; BVerfG in EuGRZ 1983, 589. 281 So aber im Prinzip Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 11; derselbe: Polizei- und Ordnungsrecht, S. 187. 282 Siehe amtliche Begründung zu $ 7 BT.-Drucks. VI1/1027, S. 24. 283 Simitis, u.a., BDSG-Kommentar, Rdnr. 18 zu $ 9. 284 Denninger, Gutachten, S. 18; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 5; derselbe: Polizeispiegel 1982, 17ff.; VG Berlin, Urt. vom 29. 10. 1980 — VG IA 242/78 — S. 6. 171 nicht erforderliche Speicherung schutzwürdige Belange beeinträchtige?®. Aller- dings kann aus den Worten ‚‚,erforderlich ist‘‘ hergeleitet werden, daß die Speiche- rung von Daten auf Vorrat unzulässig ist?®. Dem Maßstab der Erforderlichkeit wird man jedoch eher gerecht, wenn der Speicherung eine Prognoseentscheidung vorausgeht. Eine solche Prognose wäre richterlicher Überprüfung zugängig, nicht jedoch richterlich ersetzba r287 i $ 9 BDSG berücksichtigt seinem Wortlaut nach nicht die Tatsache, daß die Vor- schrift eine Ermächtigungsgrundlage für Grundrechtseingriffe darstellt*®. Bei sei- nem Vollzug sind in jedem Einzelfall die Grundsätze des Übermaßverbots, also die Geeignetheit, Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit besonders auch im Hin- 289 blick auf den Grundrechtsschutz des Betroffenen zu beachten . Sofern im Ein- zelfall der Grundrechtsschutz des Betroffenen die Belange der Sicherheitsbehör- den überwiegt, so ist die Speicherung unzulässig. Das Übermaßverbot als Grenze der Speicherkompetenz bezieht sich dabei nicht nur auf die Tatsache der Speiche- rung als solche, sondern auch auf den Inhalt der gespeicherten Daten“*”. III. Beurteilung der Veränderung von Daten, $ 9 Abs. I BDSG Der Gesetzgeber hat das Verändern als eine eigene Phase der Datenverarbeitung neben Speichern und Löschen angesehen?*?!. Verändern als inhaltliche Umgestaltung liegt immer dann vor, wenn die auf dem Datenträger festgehaltene Information ganz oder teilweise durch eine andere er- setzt oder wenn sie durch zusätzliche Informationen ergänzt wird*?, Die Voraussetzungen für die Zulässigkeit der Veränderung sind nach $ 9 Abs. I BDSG die gleichen wie für die Zulässigkeit der Speicherung geschützter Daten. Daher konnten beide Phasen der Datenverarbeitung in einer Vorschrift vereinigt werden; der Referentenentwurf und der Regierungsentwurf gingen noch von ge- trennten Normen aus?®, Der wesentliche Normgehalt liegt damit im Verbot einer 285 Gallwas u. a., BDSG-Kommentar, Rdnr. 12f. zu $ 9; ebenso: Ordemann/Schomerus, BDSG, Anm. 1.3 zu $ 9. 286 So auch Bull, Entscheidungsfragen in Sachen Datenschutz ZRP 1975, 12; Simitis, NJW 1977, 734; Simitis u.a., BDSG-Kommentar, Rdnr. 21 zu $ 9. 287 BVerwGE 39, 179; VGH München in DÖV 1976, S. 423. 288 Riegel, RiA 1981, 49f. 289 Denninger, Gutachten, S. 31. 290 Gusy, NVwZ 1983, 322f. 291 Auernhammer, BDSG, Rdnr. 13 zu $ 9 und Rdnr. 38 — Einleitung —. 292 Ähnlich, Begründung zu $ 9 des Referentenentwurfs, Anhörung 1972, S. 397; amtliche Begründung zum Gesetzentwurf eines BDSG, BT.-Drucks. VII/1027, S. 25. 293 Siehe 8 6 und $ 9 des Referenten- und Regierungsentwurfs eines BDSG, Anhörung 1972, S. 394, 397 sowie BT.-Drucks. VII/1027, S. 24f.; Ordemann/Schomerus, BDSG, Anm. 1 zu $ 9. 172 Sinnentstellung der gespeicherten Daten zum Nachteil des betroffenen Bürgers, 294° insbesondere einer Verfälschung Für den Sicherheitsbereich liegt dabei die Gefahr dort, wo durch Erkenntnisanfra- gen eine Vielzahl unbedeutender und unbewerter Informationen zusammengefügt und so zu einem Datenzerrbild werden. Deshalb liegt der erweiterte Sinn der spe- ziellen Regelung des Veränderns auch darin, keine Regelungslücke bei der Daten- verarbeitung entstehen zu lassen 295° IV. Die Phase der Datenübermittlung Bei der Übermittlung von Daten im Sicherheitsbereich hat sich die Diskussion auf die Frage konzentriert, ob jede Befassung mit personenbezogenen Informationen, hier insbesondere die Weitergabe dieser Informationen, einer spezifischen Befug- nisnorm bedürfen oder ob es genügt, daß die Übermittlung zur Erfüllung der Auf- gaben der übermittelnden oder empfangenden Behörde erforderlich ist. Während die Rechtsprechung des BVerfG*” — Scheidungsakten — noch von einem zulässi- gen Informationsaustausch zwischen Behörden ausging, wenn hierfür ein rechtfer- tigender Grund vorlag und lediglich für sensitive Informationen etwas anderes gel- 298 . Ausgehend ten ließ??”, setzt das Gericht mit dem Zensus-Urteil neue Maßstäbe davon, daß die freie Entfaltung der Persönlichkeit unter den modernen Bedingun- gen der Datenverarbeitung den Schutz des einzelnen gegen unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe seiner personenbezogenen Daten vor- aussetzt, konzipiert das Gericht nunmehr ein Recht auf ‚,informationelle Selbst- bestimmung‘‘. Einschränkungen dieses Rechts sollen nur im überwiegenden Allge- meininteresse zulässig sein. Werden Einschränkungen gemacht, bedürfen diese nach Art. 2 Abs. I GG einer verfassungsgemäßen gesetzlichen Grundlage. Dazu gehört, daß die Voraussetzun- gen und der Umfang der Beschränkungen klar und erkennbar normiert werden”, Daran mangelt es jedoch im Sicherheitsbereich. Die Erforderlichkeit zur Aufgabe- nerfüllung ersetzt nicht die Übermittlungsnorm, sie wird den Maßstäben des BVerfG nicht gerecht*®, Nach anderer Auffassung sollen personenbezogene Informationen, die eine be- stimmte Behörde für ihre Aufgabenerfüllung erhoben und gespeichert hat, grund- — —— 294 Auernhammer, BDSG, Rdnr. 14 zu $ 9. 295 Simitis, u.a., BDSG-Kommentar, Rdnr. 120 zu $ 9; Riegel, Datenschutz bei den Si- cherheitsbehörden, S. 17. 296 BVerfGE 27, 344. 297 So auch Evers, Die Polizei 1980, 236. 298 BVerfG in EuGRZ 1983, 588f. 299 BVerfGE 45, 400. 300 BVerfGE 53, 30; 63, 131 und insbesondere BVerfG in EuGRZ 1983, 588 f. 173 sätzlich an den jeweiligen Verwaltungszweck gebunden sein und nicht ohne weite- res anderen Stellen zur Verfügung gestellt werden dürfen?“!. Diese Zweckbindung soll besonders bei der Übermittlung von Daten an und von Sicherheitsbehörden Bedeutung haben. Die Vertreter dieser Auffassung — von Bull?® als neue Lehre bezeichnet — sehen in der Erhebung, Sammlung, weiteren Verarbeitung und Übermittlung von Informationen über Personen einen Eingriff in die Rechts- sphäre des Betroffenen. Sie fordern daher für jeden dieser Vorgänge ohne Rück- sicht auf die Schutzbedürftigkeit und Schutzwürdigkeit der erfaßten Informatio- nen und die Zielrichtung sowie die Zielrichtung und Intensität der staatlichen 303_ Maßnahme eine hinreichend bestimmte gesetzliche Ermächtigung Begründet wird dies damit, daß die Übermittlung personenbezogener Informatio- nen diese erneut entprivatisiert und die Dispositionsbefugnis des Bürgers über seine Privatheit, die mit der Erhebung nicht vollständig endet, verletz 304 Dagegen ist eingewandt worden, der Gedanke der ‚,Einheit der Staatsgewalt‘‘ rechtfertige bereits eine unbeschränkte Weitergabe von personenbezogenen Infor- mationen 305 ° Dem kann jedoch nicht gefolgt werden, denn Einheit der Staatsgewalt bedeutet, daß die Herrschaft als Letztentscheidungsrecht beim Staat monopolisiert sein muß. Inhaltliche Regelungen über deren Ausübung lassen sich diesem Postulat noch nicht entnehmen*®, Vielmehr geht gemäß Art. 20 Abs. II GG alle Staatsge- walt vom Volke aus; die Ausübung ist erst im zweiten Satz unter Beachtung des Grundsatzes der Gewaltenteilung geregelt. Daraus wird deutlich, daß die in Ver- fassung und Gesetzen geforderten Organisations- und Zuständigkeitsdifferenzie- rungen nicht nur dem Zweck der möglichst effektiven staatlichen Aufgabenerfül- lung, sondern zugleich der Freiheitssicherung der Bürger dienen. Daher bedeutet 307. Aufgaben- und Mitteldifferenzierung stets auch Informationsdifferenzierung Damit ist der Meinungsstreit über die Informationsübermittlung — generelle Zulassung der Informationsübermittlung unter Vorbehalt der Erfor- derlichkeit oder 301 Riegel, RiA 1981, 49; derselbe: Die Polizei 1981, 235. 302 Bull, DÖV 1979, 691; differenziert a. A. BVerfG in EuGRZ 1983, 589, Das Gericht läßt eine derart enge und konkrete Zweckbindung bezogen auf das Volkszählungsge- setz 1983 nicht zu. 303 Bull, DÖV 1979, 691; Riegel, RiA 1981, 49; derselbe: Die Polizei 1981, 235; Daten- schutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 5; Simon/ Taeger, Rasterfahndung, S. 33ff.; Schwan, VerwArch. 1975, 134; W. Schmidt, JZ 1974, 242; Denninger, ZRP 1981, 232; Schoreit, ZRP 1981, 75; Steinmüller, u.a., Grundfragen des Datenschutzes, S. 93ff.; siehe grundlegend zum Informationseingriff Schlink, Die Amtshilfe, S. 188. 304 Gusy, NVwZ 1983, 322 m. w.N. 305 Vgl. Sondervotum Wand, BVerfGE 39, 386ff. 306 Bull, DÖV 1979, 689ff.; ebenso: Gusy, NVwZ 1983, 322f. 307 Denninger, ZRP 1981, 233; Bull, DÖV 1979, 691; Lisken, NJW 1982, 1486. 174 — Übermittlung nur auf Grund einer spezialgesetzlichen Befugnisnorm nicht entschieden. Eine Entscheidungshilfe kann jedoch die Tatsache sein, daß der Gesetzgeber vor Verabschiedung des BDSG durch eine Vielzahl von speziellen Übermittlungsrege- lungen die Verwaltung in den Stand versetzte, ihre Aufgaben ordnungsmäßig zu erledigen, ohne diese Regelungen als Ermächtigungen so auszugestalten, daß sie im Rahmen der Anforderungen des Grundgesetzes an Grundrechtseingriffe Be- stand haben könnten. Ob und wie weit diese speziellen Übermittlungsvorschriften die Regeln des BDSG begrenzen oder ergänzen, ist noch keineswegs abschließend geklärt?®. Da sich eine grundsätzliche Klärung für alle Bereiche nicht erreichen läßt, müssen bei der Bewertung die aufgabenspezifischen Unterschiede und die differenzierten Befug- nisse der Behörden Berücksichtigung finden. Dies ergibt sich aus $ 45 BDSG, denn in dieser Norm wird dem Bedürfnis nach bereichsspezifischen Regelungen Ausdruck verliehen. Solchen Regelungen wird grundsätzlich Vorrang vor der An- wendung von Vorschriften des BDSG eingeräumt *. Entscheidend für eine akzeptable Lösung der Übermittlungsfrage beim Umgang mit personenbezogenen Informationen ist jedoch die Interpretation des $ 10 BDSG. 1. Die Übermittlungsregeln des BDSG, 88 10, 11 Nach 8 10 BDSG ist die Übermittlung personenbezogener — nicht durch ein Be- rufsgeheimnis besonders geschützter — Informationen immer dann zulässig, wenn sie zur rechtmäßigen Erfüllung der in der Zuständigkeit der übermittelnden Stelle oder des Empfängers liegenden Aufgaben erforderlich ist. Daraus ist gefolgert worden, daß damit ein sehr großzügiger Rahmen für die Informationsübermitt- lung abgesteckt wird, der mit der pauschalen Abstellung auf die Erforderlichkeit für die eigene Aufgabenstellung vor allem im Sicherheitsbereich irrelevant wird*!. Dies gilt deshalb, weil den Sicherheitsbehörden kraft Gesetz oder innerdienstlicher Weisungen größtenteils engere Bindungen auferlegt wurden, als diese nach $ 10 BDSG notwendig wären. Es ist die Meinung vertreten worden, $ 10 BDSG stehe unter dem Vorbehalt ein- Schränkender verfassungsrechtlicher Überlegungen und müsse auch nach dem Ge- setzeszweck strikt einschränkend interpretiert werden. Das BDSG habe die Vertei- lung von Informationen zum Gegenstand von Rechtsnormen gemacht, es ratio- 308 Vgl. W. Schmidt, ZRP 1979, 188f. m.w.N.; Simitis u.a. BDSG-Kommentar, Rdnr. 5SOff. zu $ 10. 3 Denninger, Gutachten, S. 10. 310 Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 18. 175 niere Informationen, um Macht einzuschränken, es intendiere im Interesse des Datenschutzes Abstriche an der Effektivität der Verwaltung?!!. Dies gebiete auch die Verfassung, denn der Grundsatz der Gewaltenteilung gebiete auch eine infor- mationelle Gewaltenteilung. Daher brauche der Bürger Datenverarbeitung nur zu dulden, wenn das Gesetz sie erlaube. Es sei daher für die Informationsübermitt- lung die Zustimmung des Betroffenen oder eine besondere materielle Rechts- 312 grundlage zu fordern . Noch weiter geht Riege 1313 mit der These, der Empfänger der Information müsse auch zu ihrer Erhebung befugt sein. Daraus folgert er, daß die Übermittlung nach 8 10 Abs. I BDSG nur dann rechtmäßig ist, wenn die Da- ten einmal für die Aufgabenerfüllung der übernehmenden Stelle erforderlich sind, und diese im konkreten Fall die Befugnis zur Erhebung selbst hätte. Dem kann jedoch nicht gefolgt werden, denn damit würde man eine Interpreta- tion gutheißen, die dem Wortlaut und der Systematik des Gesetzes wider- spricht?!*, Zum anderen würde dies ein Akzeptieren der informationellen Gewal- tenteilung, die man bisher aber lediglich als eine Forderung, eine Aufforderung zur Weiterentwicklung des Gewaltenteilungsgedankens ansehen kann, bedeu- ten 315° Daß die informationelle Gewaltenteilung bisher kein unmittelbar geltender Rechtssatz ist, ergibt sich, wie Ruckriegel systematisch darstellt, daraus, daß das Prinzip der Gewaltenteilung seinem Ursprung nach ein Gegenprinzip gegen die Einheit der Staatsgewalt, nicht aber ein Gegenprinzip gegen die Einheit der Ver- waltung ist. Bei der Übernahme des Gewaltenteilungsprinzips auf den Verwal- tungsinnenbereich muß man sich zwangsläufig mit der Verwaltungsorganisation befassen. Dabei wird deutlich, daß die Verwaltungsorganisation weniger der Ge- waltenteilung als vielmehr der rationellen Erledigung der Verwaltungsaufgaben dient. Geht man weiter davon aus, daß Gewaltenteilung auch Gewaltenhemmung bedeutet, dann werden die Schwierigkeiten der Übertragung auf den Verwaltungs- innenbereich besonders deutlich?!®. Richtig dürfte sein, in $ 3 BDSG die Begründung eines Gesetzesvorbehalts zu se- hen, der die Datenverarbeitung von einer Zulassung durch das Gesetz abhängig 311 Bull, NJW 1979, 1179; derselbe: DÖV 1979, 691; Herold, RuP 1980 2/80, S. 79; Rie- gel, RiA 1981, 50. 312 Bull, DÖV 1979, 692. 313 Riegel, Probleme des Datenschutzes im Bereich polizeilicher Tätigkeit, Die Polizei 1978, 272; derselbe: Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 18; so auch Schlink, Die Amtshilfe, S. 248 unter Darstellung des Meinungsstreits. 314 Evers, Die Polizei 1980, 237. 315 Ruckriegel, Datenschutz und Datenübermittlung in der öffentlichen Verwaltung, ÖVD 1979, 14; im Prinzip ebenso Schlink, Die Amtshilfe, S. 31, weil ein aus dem Rechts- staatsprinzip abzuleitendes Gebot klarer und fester Kompetenz- und Zuständigkeitsab- grenzungen noch kein inhaltliches Kriterium für die Abgrenzungen erkennen lasse. 316 Eine ausführliche Darstellung des Meinungsstandes zur Gewaltenteilung in der Verwal- tung findet sich bei Schlink, Die Amtshilfe, S. 1—31. 176 macht. In diesem Fall ist $ 10 BDSG bei der Übermittlung nicht besonders ge- schützter Daten die erforderliche Zulassungsnorm. Gestattet wird die Übermitt- lung immer dann, wenn sie zur rechtmäßigen Erfüllung der Aufgaben einer der be- teiligten Behörden erforderlich ist. Denkbar ist aber auch, in $ 10 BDSG eine Einschränkung des Schutzes der Person — Art. 2 Abs. I GG — zu sehen und die Informationsübermittlung unter den Vorbehalt der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit zu stellen 317_ Nur so erfolgt eine dem Wortlaut und System des Gesetzes gerecht werdende In- terpretation, die den von Bull und Riegel geforderten Verrechtlichungsprozeß?!? in vertretbaren Grenzen hält. Grenzen, die sowohl im Interesse des Schutzes der Privatsphäre als auch im Interesse der Funktionstüchtigkeit der Verwaltung ak- zeptabel sind?!?, So gesehen stellt die Übermittlungsregelung des $ 10 Abs. I BDSG eine Ausfor- mung des Amtshilfegrundsatzes des Art. 35 Abs. I GG und seiner verfahrens- rechtlichen Normierung im VwVfG — 8 Sff. — dar*®, Als Besonderheit dieser speziellen Ausformung gilt neben dem Erforderlichkeitsgrundsatz die Zuständig- keit der übermittelnden oder empfangenden Stelle. Während beim übrigen Ver- waltungshandeln die ‚,rechtmäßige Aufgabenerfüllung‘‘ Zuständigkeit und Er- messensschranken wie Differenzierungsverbot und Übermaßverbot einschließen, wird im BDSG eine Konkretisierung durch den Erforderlichkeitsgrundsatz und das Erfordernis der Doppelzuständigkeit herbeigeführt. In diesem Sinne ist auch $ 10 Abs. I1S. 2 BDSG zu interpretieren. Neben den An- forderungen des Satzes 1 an die Übermittlung und dem Schutz der Spezialnormen für Berufs- oder besondere Amtsgeheimnisse tritt die besondere Zweckbindung. Diese Daten dürfen nur mehr übermittelt werden, wenn der Empfänger sie zur Er- füllung des gleichen Zwecks benötigt, zu dem sie die übermittelnde Stelle erhalten Die Übermittlungsregelung des $ 11 BDSG erlangt für den Sicherheitsbereich nur eine begrenzte Bedeutung, so z.B. bei der Datenübermittlung an Beliehene — Straßenverkehrsamt und Technischer Überwachungsverein —. Soweit im Sicher- heitsbereich Statistiken zu führen oder durch Rechtsvorschriften bestimmte Aus- kunfts- oder Veröffentlichungspflichten bestehen, greift $ 11 BDSG ein. In sol- 317 Simitis, u.a., BDSG-Kommentar, Rdnr. 33 zu $ 10. 318 Bull, DÖV 1979, 692; Riegel, Die Polizei 1978, 272; derselbe: Datenschutz bei den Si- Cherheitsbehörden, S. 18. 319 Mit gleichem Ergebnis Evers, Die Polizei 1980, 237. 320 Auernhammer, BDSG, Rdnr. 6 zu 8 10; Ordemann/Schomerus, BDSG 1.1 zu $ 10; Schlink, Die Amtshilfe, S. 246 ff. 321 Diese Spezialregelung ist mitunter unberechtigt auf Abs. IS. 1 übertragen worden, sie- he Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 18. 322 A.A. Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 19; Bull, DÖV 1979, 689. 177 chen Fällen kann die Vorschrift als eigenständige Rechtsgrundlage der Übermitt- lung von Daten herangezogen werden 322_ Die Forderungen des Datenschutzes an Übermittlungsregelungen dürfen nicht so hoch geschraubt werden, daß letztlich eine Abkehr von der elektronischen Über- mittlung erfolgt und unkontrollierbare Ersatzlösungen gefunden werden. Daten- schutz und elektronische Übermittlung müssen letztlich einen Bestand an effizien- terer Aufgabenerfüllung zurücklassen. Außerdem darf bei der Datenkontrolle nicht der Eindruck entstehen, daß die Kontrolle staatlichen Handelns wichtiger sei als das staatliche Handeln selbst 323° 2. Der unzulässige Weg über die Amtshilfe Durch die automatisierte Datenverarbeitung hat das Amtshilferecht eine neue Qualität erhalten. Während früher im wesentlichen Einzelinformationen auf lan- gen Übermittlungswegen transportiert wurden, können heute Informationsmassen in kürzester Zeit erhoben, übermittelt und ausgewertet werden. Daraus und aus der Geheimnistuerei der Sicherheitsbehörden ist hergeleitet worden, daß die Miß- brauchsgefahr der Amtshilfe außerordentlich gestiegen ist. Besonders soll dies in den Fällen gelten, bei denen eine spezielle Rechtspflicht bei der Übermittlung per- sonenbezogener Informationen fehlt?*. Danach soll das Amtshilferecht dem In- formationsaustausch nicht gerecht werden 325_ Art. 35 Abs. I GG statuiert ausdrücklich die generelle und umfassende Pflicht zu zwischenbehördlichem Beistand, damit wird die gegenseitige Behördenhilfe zu ei- nem Verfassungsgebot. Horizontale und vertikale Ausdifferenzierungen der öf- fentlichen Gewalt entpflichten dabei nicht von gegenseitigem Behördenbei- stand?®, Der Gegenstand des Art. 35 GG setzt für die bzw. zwischen den Behör- den unmittelbar geltendes Recht. Das Recht der Amtshilfe ist dabei als staatliches Innenrecht Staatsorganisationsrecht. Der grundgesetzliche Behördenbegriff ist sinnvariabel, von aufgabenbezogener wechselnder Bedeutung. Art. 35 GG berechtigt und verpflichtet, trotz des mißver- ständlich engen Wortlautes, nicht allein die Behörden der unmittelbaren Bundes- bzw. Landesverwaltung, sondern alle Behörden in Bund und Ländern?’. Damit 323 So auch Rebmann, Kriminalistik 1982, 154, mit sonst wenig überzeugenden Argumen- ten. 324 Denninger, Einführung in Probleme des Amtshilferechts, insbesondere im Sicherheits- bereich, JA 1980, 280; 1. TB des BfD in Zur Sache 2/79 — Vorwort — S. 8; Riegel, Amtshilfe und Übermittlung personenbezogener Daten im Bereich der Sicherheitsbe- hörden, Die Polizei 1980, 349; Schlink, Die Amtshilfe, S. 261. 325 Siehe die Gutachten zu den Grundlagen des Datenschutzes im Auftrag des BMI in BT.-Drucks. V1/3826, S. 111f. 326 Meyer-Teschendorf, Die Amtshilfe, JuS 1981, 187. 327 V. Mangold-Klein, GG-Kommentar, Anm. III 1.2 zu Art. 35; Meyer-Teschendorf, JuS 1981, 188; a. A. Riegel, Die Polizei 1981, 235; Bull, DÖV 1979, 692. 178 ist klargestellt, daß Art. 35 Abs. I GG einen formellen Rahmen des Verhältnisses zwischen zwei Behörden, ohne das Gewaltenteilungsprinzip zu berühren, be- schreibt. Fraglich ist jedoch, ob Art. 35 GG ein Gebot enthält, rechtliche Zustän- digkeiten zu beachten*®, Fraglich ist weiter, ob die allgemeinen Bestimmungen der Amtshilfe nach Art. 35 Abs. I GG eine ausreichende Rechtsgrundlage für die Übermittlung personenbezogener Daten darstellen 329° Geht man davon aus, daß Amtshilfe der Ausdruck der ‚,Uneinheit‘‘ der Staatsge- walt ist und deren Folgen mildern soll, kann in dieser Verfassungsbestimmung kein Gebot der Beachtung rechtlicher Zuständigkeiten gesehen werden. Dies er- gibt sich auch daraus, daß auch die Justizbehörden in den Beistands- und Hilfe- verbund der Amtshilfe einbezogen sind. Amtshilfeverpflichtung ist also zwingende Folge moderner Staatlichkeit ohne Grenzziehung durch Zuständigkeiten??. Die Frage, ob Informationsgewinnung über Amtshilfeersuchen rechtlich zulässig ist, wird in der Literatur uneinheitlich entschieden??!. Soweit man in Art. 35 Abs. I GG eine verfahrensrechtliche Regelung der behördli- chen Beistandspflicht sieht, die geeignet und bestimmt ist, der rechtmäßigen Erfül- lung der gesetzlich zugewiesenen Aufgaben der ersuchenden Behörde zu dienen, SO wird man die Grenze des Amtshilferechts an den Rechten und Befugnissen der ersuchenden Behörde ermitteln müssen 332_ Dies kann zu einer Lösung der datenschutzrechtlichen Problematik mit unter- schiedlichen Ergebnissen führen. Erlaubt ist demnach für die ersuchte Behörde, was auch für die ersuchende Behörde erlaubt ist. Von der Amtshilfe ausgeschlos- sen bleiben dann alle Handlungen und Maßnahmen, die zu einer Kompetenzaus- weitung der ersuchenden Behörde führen 333_ 328 So aber Simon/Taeger Rasterfahndung, S. 69; a. A. Klückmann, Bundesgrenzschutz und Land im Anforderungsfall des Art. 35 Abs. II GG unter Berücksichtigung allge- meiner Amtshilferegelungen, DÖV 1976, 333; Wolf/Bachof, Verwaltungsrecht Bd. II S. 123. 329 Bestritten von Denninger, ZRP 1981, 233; derselbe: Gutachten, S. 12; Bull, DÖV 1979, 692; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 19; Schlink, Die Amts- hilfe, S. 202, der für alle Phasen der Datenverarbeitung ein Spezialgesetz verlangt. 330 So auch Ruckriegel, ÖVD 1979, 12; a. A. Schlink, Die Amtshilfe, S. 202. 331 Als Beispiele können hier die im Auftrag des BMI erstatteten Gutachten von Dennin- ger, Obermayer, von Münch, Evers und Martens, Anlage zum 2. Dateienbericht des BMI vom 19. 3. 1980 an den Vorsitzenden des Innenausschusses des Deutschen Bun- destages, dienen. 332 So auch BVerfGE 34, 336 mit der Aussage, daß Art. 35 Abs. I GG ‚‚,nichts über Inhalt und Umfang der Rechts- und Amtshilfe aussagt‘‘. 333 Lisken, NJW 1982, 1481; Roll, Amtshilfe für den Verfassungsschutz, NJW 1979, 239; Bull, DÖV 1979, 689; Simon/Taeger, Rasterfahndung, S. 69; mit Recht a. A. Schlink, Die Amtshilfe S. 236, da diese Auffassung weder von Verfassungs- noch Grundrechts- wegen begründbar ist. 179 Daraus folgt, daß bei der Informationsgewinnung der Weg über die Amtshilfe nicht generell als unzulässiger Weg bezeichnet werden kann. Erst die Überschrei- tung der eigenen spezifischen Rechte und Befugnisse, z.B. des Trennungsgebots zwischen Polizei und den Nachrichtendiensten, mit Hilfe der Amtshilfe macht den Amtshilfeweg unzulässig 334_ Bei der Beurteilung darf jedoch nicht in den Fehler verfallen werden, von der Amtshilfe im Eingriffsbereich zu verlangen, daß mit ihr keinerlei Zuständigkeits- erweiterung einhergeht, denn dies würde bedeuten, Amtshilfe im Eingriffsbereich gänzlich zu unterbinden. Eine derartige Auffassung ist weder mit Art. 35 Abs. I GG noch mit den Normen des VwVfG vereinbar und begründbar*. Der Meinung von Bull® zu diesem Komplex kann nicht gefolgt werden, weil bei seiner Diffe- renzierung zwischen abstrakter und konkreter Zuständigkeit ein Einzel- und Aus- nahmerecht übrig bliebe. Dies ist, wie W. Schmidt??” überzeugend nachweist, je- doch nicht der Fall. Unbedenklich erscheint die Anwendung der generalklauselartigen Bestimmungen der Amtshilfe danach bei paralleler sachlicher Zuständigkeit, weil dies grund- rechtsneutral wirkt. Grundrechtsrelevant und daher einer spezifischen Regelung bedürftig sind Amtshilfeersuchen zwischen Behörden mit divergierender sachli- cher Zuständigkeit ?8. Da in der Erfüllung derartiger Ersuchen ein Eingriff zu sehen ist?”, kann die Amtshilfe hier nicht weiterhelfen, sie ist unzulässig. a) Grenzen der Amtshilfe Ist unter den Voraussetzungen der Amtshilfe die ersuchende Behörde verpflichtet, ihr Verwaltungspotential für die ersuchende Behörde dienstbar zu machen, so stellt sich die Frage nach der Grenze bei der Informationsgewinnung und beim In- formationsaustausch der Sicherheitsbehörden. Es ist versucht worden, das Amtshilferecht mit den Grundsätzen der Gewaltentei- lung, der Aufteilung von Zuständigkeiten und dem Grundsatz der Gesetzmäßig- keit der Verwaltung in Einklang zu bringen?®, Den vorgefundenen Argumenta- 334 Evers, Gutachten, S. 9f.; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 23; Gusy, DVR 1982, 265; Krause, DVR 1980, 260. 335 Schlink, Die Amtshilfe, S. 236. 336 Bull, DÖV 1979, 692. 337 W. Schmidt, ZRP 1979, 188. 338 Schlink, Die Amtshilfe, S. 236. 339 Denninger, ZRP 1981, 232; Goebel, Amtshilfe durch Informationshilfe, S. 60; Scho reit, ZRP 1981, 75; Evers, ZRP 1980, 110; Gusy, DÖV 1980, 432; Riegel, NJW 1979, 953. 340 Evers,, Gutachten, S. 9; Denninger, Gutachten, S. 3ff.; Schlink mit einer systemati- schen Darstellung des Meinungsstandes, Die Amtshilfe, S. 1—-31. 180 tionsansätzen kann jedoch nicht gefolgt werden, weil sie grundlegende Struktur- prinzipien unserer Verfassung unberücksichtigt lassen. Es wird nämlich verkannt, daß das Amtshilferecht ein die Gewalten verbindendes und nicht trennendes Prinzip enthält*“!. Soweit die These von der real-funktional zu verstehenden Einheit der Staatsgewalt als Rechtfertigung eines ungehinderten Amtshilfeverkehrs bemüht wurde, ist diese zur Untersuchung der Probleme der Amtshilfe wenig hilfreich?®, Denn die rechts- staatliche Organisation ist wesentlich durch Differenzierung, Gewaltenteilung und Herrschaftsbegrenzung bestimmt, nicht nur durch die Einheit. Zu einem prinzi- piellen Fehlverständnis der Institution der Amtshilfe führt es, wenn von der ‚,Ein- heit der Staatsgewalt‘‘ als von einer gedanklichen Größe normativer Zurechnung auf ein Postulat der ‚,Einheit der Staatsgewalt‘‘ als reales Funktionsprinzip ho- heitlicher Machtäußerungen kurzgeschlossen wird?®. Dies deshalb, weil das Postulat der Einheit als reales Funktionsprinzip in der Verfassung keine Stütze findet. Daher wird das Prinzip der bundesstaatlichen Gliederung Art. 20 Abs. II, 28 GG und das Prinzip der Gewaltenteilung Art. 20 Abs. II GG als Grenze der Amtshilfe angesehen# Herzuleiten ist dieses Ergebnis aus dem elementaren Strukturprinzip des verfas- sungsgesetzlich geordneten Rechtsstaates, denn nur durch funktionale und perso- nelle Aufteilung unter kompetenzieller Abstimmung wird die Staatsmacht gemä- Bigt und die Freiheit des einzelnen geschützt**. Das allgemeine Prinzip der gegenseitigen Rechts- und Amtshilfe kann nur dort Be- deutung erlangen, wo die Zuordnung der Kompetenzen und Funktionen unvoll- ständig ist und Lücken aufweist?*. Diese Hilfsfunktion darf aber keinesfalls dazu benützt werden, um unmittelbar von der Verfassung oder durch einfach-gesetz- liche Konkretisierung gewollte Funktions- und Gewaltenteilungen zu überspielen und zu unterlaufen 347 . Dies macht deutlich, daß sich die Grenzen zulässiger Inanspruchnahme von Amts- hilfe einmal aus dem Verwaltungsorganisationsrecht und zum anderen aus der Be- 341 Meyer-Teschendorf, JuS 1981, 188; Ruckriegel, ÖVD 1979, 14; Krause, DVR 1980, 259ff. 342 Denninger, Gutachten, S. 2; derselbe: ZRP 1981, 233; Hesse, Grundzüge des Verfas- sungsrechts, 12. n.b.Aufl. 1980, S. 32; Jellinek, G., Allgemeine Staatslehre, Nach- druck 1969, S. 550; Lisken, NJW 1982, 1486; Schlink, Die Amtshilfe, S. 74, der den Begriff der ‚,Einheit der Staatsgewalt‘‘ in Frage stellt. 343 Denninger, Gutachten, S. 3. 344 Gegen dieses Ergebnis mit beachtlichen Argumenten Ruckriegel, ÖVD 1979, 14; im Prinzip auch Meyer-Teschendorf, JuS 1981, 188 und Krause, DVR 1980, 250. 345 BVerfGE 9, 268; Evers, Gutachten, S. 9; Denninger, Gutachten, S. 3. 346 BVerfGE 30, 43. 347 Bull, DÖV 1979, 692; Denninger, Gutachten, S. 4; a.A. von Münch, Gutachten, S. 14. 181 schränkbarkeit von Grundrechten bestimmen lassen. Dabei liegt die Schwelle in aller Regel vor der Grundrechtsberührung, nämlich in der Binnenorganisation. Sie ist in den Fällen der Amtshilfe unter Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen Grundentscheidungen sowie der Spezialität von Behörden zu ermitteln?#. Keines- falls erscheint es richtig, die Grenzen der Amtshilfe vom Eingriff her zu bestim- me n349 . Erforderlich ist jeweils ein Kompetenzvergleich der beteiligten Behörden. Schwierigkeiten entstehen vor allem bei automatisierten Amtshilfeersuchen. In solchen Fällen soll mit dem Antrag auf Einrichtung eines online-Anschlusses im- plizite darum ersucht werden, in allen gleichgelagerten Fällen zu bestimmen, daß 350° auf programmtechnisch freigegebene Daten zurückgegriffen werden kann Eine derartige Verfahrensweise läßt jedoch die Hilfsfunktion des Amtshilferechts unberücksichtigt. Sie macht andererseits aber auch deutlich, daß die elektronische Datenverarbeitung dem Amtshilferecht tatsächlich zu einer neuen Qualität verhol- fen hat?“. Erforderlich sind deshalb Schranken, die einen Datenverbund, d.h. die Zusam- menfassung mehrerer oder aller staatlichen Bereiche zu einer wechselseitig abfrag- baren Einheit aller Informationssysteme, verhindern. Die Grundgedanken der Ge- waltenteilung, die das kontinentale Recht entwickelt hat, reichen dazu, vor allem auch wegen der amtshilferechtlichen Durchbrechungen, nicht aus. Für die elektro- nische Datenverarbeitung ist eine wechselseitige Abschottung und informatorische Begrenzung der jeweiligen Behörden auf ihre spezifische Aufgabenstellung erfor- derlich. Nur so kann das von Montesquieu und Kant formulierte Prinzip der Ge- waltenteilung seinen Schutzzweck auch datenschutzrechtlich erfüllen und wechsel- seitige Hemmungen und Beschränkungen zur Herausbildung eines Gleichgewichts erzeugen 352. Erforderlich ist demnach die Weiterentwicklung des Prinzips der Gewaltenteilung zu einer Informationsgewaltenteilung unter gleichzeitiger Einschränkung des Amtshilferechts. Derzeit sind die Grenzen der Amtshilfe an jedem Einzelfall unter Beachtung der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des Übermaßverbots zu ermitteln. b) Amtshilfe und Verwaltungsverfahrensgesetz Das Verwaltungsverfahrensgesetz unternimmt den Versuch, dem faktischen Ver- lauf der Amtshilfe eine gesetzliche Form zu geben. Trotzdem sind die gesetzlichen 348 Simon/ Taeger, Rasterfahndung, S. 69ff; Denninger, Gutachten, S. 4; Evers, Gutach- ten, S. 9; Lisken, NJW 1982, 1486. 349 So aber mit einer gewissen Kopflastigkeit Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbe- hörden, S. 20; Bull, DÖV 1979, 691. 350 Ruckriegel, ÖVD 1979, 12. 351 Simon/ Taeger, Rasterfahndung, S. 69; Krause, DVR 1980, 250, der Amtshilfe im Sinne des Art. 35 GG lediglich als ergänzende Hilfe im Einzelfall ansieht. 352 Herold, RuP 1980, 2/80, S. 81; Ruckriegel, ÖVD 1979, 14. 182 Amtshilfebestimmungen — $$ 4, 5, 7 VWVfG — nicht so klar, wie es zu wünschen wäre. Das Gesetz gibt keine eindeutige Antwort auf die Frage, wann Amtshilfe er- laubt sein soll, weil es den Begriff der ‚,rechtlichen Gründe‘‘ sowohl bei den Zuläs- sigkeitsvoraussetzungen — $ 5 Abs. I VWVfG — wie auch bei den Hinderungs- gründen — $ 5 Abs. II VWVfG — benutzt*. Unstreitig ist dabei, daß durch die Verfahrensregeln des VWVfG keine Zuständigkeiten und Befugnisse verteilt, son- 354 dern vorausgesetzt werden . Entsprechend der Annahme, durch Amtshilfeersu- chen entstünden keine neuen Befugnisse, die ersuchte Behörde sei vielmehr nur im Rahmen ihrer Kompetenzen handlungsfähig, wird unter Amtshilfe im Sinne des $& 4 Abs. I VwVfG zunächst ausschließlich ergänzende Hilfe verstanden?. Des- halb ist eine umfassende Auftragserteilung ebenso ausgeschlossen wie die wechsel- seitige Umverteilung von Zuständigkeiten. Verlangt wird vielmehr, daß die ersu- chende Behörde im Rahmen ihrer Zuständigkeit ‚,Herrin des Verfahrens‘‘ bleibt?. Streitig ist jedoch bis heute, in welchem Umfang die das Verfahren führende und um Amtshilfe ersuchende Behörde Aufgabenerledigung verlangen kann. Wo Amtshilfe als Ausnahmerecht angesehen wird und seine Anwendung auf den konkreten Einzelfall beschränkt bleibt, erfolgt die verfassungsrechtlich gebotene 357_ Zurückhaltung Es ist jedoch auch die Meinung vertreten worden, Amtshilfe sei auch in großem Umfang für mehrere und gleichgelagerte Fälle organisierbar 358° Für den Sicherheitsbereich kann jedoch eine derartig generalisierte Amtshilfe, vor allem bei der elektronischen Gewinnung und Übermittlung personenbezogener Daten, nicht als vom VwVfG gedeckt angesehen werden. Denn das VwVfG geht seinem Sinn und Wortlaut nach von einem Verwaltungsverfahren mit individuel- len Aktenvorgängen aus. Daran mangelt es jedoch bei der elektronischen Daten- verarbeitung. Als unzulässig wird dabei auch die Informationsabfrage über online-Verbindungen unter Stellung automatisierter Amtshilfeersuchen anzusehen sein. Insoweit kann der Auffassung von Ruckriegel, daß in der Einrichtung eines Terminalanschlusses ein Ersuchen um Amtshilfe für alle gleichgelagerten Fälle zu Sehen ist, nicht zugestimmt werden 359. Die problematische Begrenzung der Amtshilfe bei Nutzung unterschiedlicher Kompetenzen ist in 8 5 VwVfG geregelt. Danach wird der ersuchten Behörde un- 353 Bull, DÖV 1979, 692. 354 Vgl. für alle Meyer/Borgs, VwVfG 1976, Rdnr. 18 zu $ 4. 355 Stelkens/Bonk/Leonhardt, VwVfG 1978, Rdnr. 12 zu $ 4; Kopp, VwVfG 1976, Rdnr. 2 zu 8 4. 356 357 Denninger, Gutachten, S. 6. M. Dreher, Die Amtshilfe 1959, S. 24; W. Schmidt, ZRP 1979, 185. 358 So Knack, VwVfG 1976, Anm. 2.4 zu $ 4 m. w.N.; von Münch, Gutachten, S. 11 un- ter Berufung auf den Begriff der „‚erweiterten Amtshilfe‘‘ des EVwVfG 1963, 2. Aufl. 1968. 359 Ruckriegel, ÖVD 1979, 12; dies vertritt auch Schlink, Die Amtshilfe, S. 246. 183 tersagt, Amtshilfe zu leisten, wenn sie rechtlich hieran gehindert ist. Die Zulässig- keit der Maßnahme selbst ist jedoch nach dem Recht der ersuchenden Behörde zu beurteilen, dies ergibt sich aus $ 7 Abs. I VwVfG. Damit wird klar, daß die Vorschriften des VwVfG nicht geeignet sind, klare Grenzlinien zu ziehen. Sie erhalten die Unbestimmtheit des Art. 35 Abs. I GG, denn ihre Verfahrensebene erleichtert nicht die Feststellung von Rechtmäßigkeit und Rechtswidrigkeit im Bereich der Amtshilfe. Abschließend kann festgestellt werden, eine funktionalrechtliche Begrenzung des Ausmaßes, in welchem sich die Sicherheitsbehörden die Kompetenz einer anderen Behörde im Rahmen der Amtshilfe dienstbar machen dürfen, ergibt sich nicht ab- schließend aus den Regeln des VWVfG. Eine solche Begrenzung läßt sich nur nach den Kompetenzen und Befugnissen der beteiligten Behörden im Einzelfall untersu- chen?®, 3. Unzulässige Wege des Datendurchgriffs Die Sicherheitsbehörden haben vor dem Inkrafttreten des BDSG Verbundkon- zepte entwickelt und verwirklicht, die unter der Herrschaft datenschutzrechtlicher Normierung kritisch zu bewerten sind. Datenverarbeitungstechnisch stellte der online-Verbund das Höchstmaß an Ratio- nalisierung dar. Die Sicherheitsbehörden haben davon reichlich Gebrauch ge- macht. So bestanden online-Verbindungen zwischen den Systemen NADIS und INPOL, zwischen INPOL und dem AZR und in Teilbereichen zwischen INPOL und dem Kraftfahrbundesamt. An diesem vorgefundenen Bestand an funktionierenden Datenverbindungen ent- zündete sich der Konflikt zwischen Datenschutz und Sicherheitsbehörden?®!. Teil dieses Konflikts war die These, daß jede Datenverarbeitungsstufe ein Eingriff sei, und daß rechtmäßiges Handeln sowohl eine gesetzliche Aufgaben- als auch Befug- nisnorm erfordere 362 i Soweit über online-Verbindungen unzulässig auf Daten anderer Verwaltungen durchgegriffen wurde, ist dies auf Grund der Darlegungen des Bundesbeauftrag- ten für Datenschutz in seinen Tätigkeitsberichten weitgehend abgestellt wor- den?®, Streitig sind derzeit noch die online-Verbindungen des INPOL-Systems zum AZR des Bundesverwaltungsamtes und die online-Verbindung zum KBA. Da die Direktabfrage beim KBA sich jedoch noch im Stadium der Pilotanwendung 360 Denninger, Gutachten, S. 9. 361 Siehe 1. TB des BfD in Zur Sache 2/79, S. 77; 2. TB des BfD, S. 8ff.; 3. TB des BfD, S. 49; 4. TB des BfD, S. 31; 5. TB des BfD, S. 79. 362 Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 5Sf.; sowie 1. bis 3. TB des BfD. 363 Siehe dazu eingehend den 2. Dateienbericht des BMI vom 19. 3. 1980. 184 befindet und gesetzliche Initiativen eingeleitet sind, soll darauf nicht näher einge- gangen werden*® Andere online-Verbindungen können, sofern sie sich als Amtshilfe genereller Art darstellen, nach $ 4ff. VwVfG beurteilt werden. Das Amtshilfekonzept des VwVfG hat die Vornahme einzelner Maßnahmen zur Grundlage, deshalb liegen bei der Informationsspeicherung und -übermittlung in 365. aller Regel die Voraussetzungen des VwVfG nicht vor Als Beurteilungsmaßstab anderer online-Verbindungen können bereichsspezifi- sche Normen herangezogen werden. Dies gilt im Bereich des Ausländerwesens, des Melderechts, des Kfz-Zulassungswesens und des Bundeszentralregisterwesens. Schwierigkeiten entstehen da, wo die bereichsspezifischen Normen unklar sind oder den elektronischen Datenaustausch nicht berücksichtigen. Fehlen Übermitt- lgngsregelungen gänzlich, treten die Regelungen des Bundesdatenschutzgesetzes ein $ 10 BDSG statuiert drei Voraussetzungen für rechtmäßige Datenübermittlung: die rechtmäßige Erfüllung einer staatlichen Aufgabe, die Zuständigkeit der über- mittelnden Stelle oder des Empfängers für deren Erfüllung und die Erforderlich- 366 keit der Übermittlung zur Erfüllung dieser Aufgabe . Durch diese Einschrän- kungen wird der Grundsatz der Informationsdifferenzierung im staatlichen Orga- nisationsgefüge bestätigt, der Gedanke der ‚,informationellen Gewaltenteilung‘‘ damit aber keineswegs normiert*°’., Jede Weitergabe von Daten ist lediglich unter näher spezifizierten Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen zulässig 368. Daraus folgt, daß 8 10 BDSG nicht pauschal zur Weitergabe aller vorhandenen Daten an Dritte ermächtigt; vielmehr knüpfen die Rechtmäßigkeitsanforderungen an jeden einzelnen Übermittlungsvorgang an. Jede einzelne Weitergabe von Daten ist nur unter der Voraussetzung zulässig, daß die genannten Rechtmäßigkeitsan- forderungen vorliegen. Inwieweit dies der Fall ist, unterliegt der Verantwortung der abgebenden Behörde. Dieser Verantwortung kann sie nur gerecht werden, wenn die Rechtmäßigkeit des Übermittlungsvorganges festgestellt werden kann. Eine pauschale Datenübermittlung ohne jede Rechtmäßigkeitsfeststellung würde diesen Anforderungen nicht genügen, weil die materiellen Restriktionen des BDSG in einem solchen Fall faktisch leerliefen?®. Vielmehr gebietet die Bindung 364 Siehe 5. TB des BfD, S. 42f. 365 Gusy, DVR 1982, 256ff.; a. A. Ruckriegel, ÖVD 1979, 12, der in der Einrichtung eines Terminals gleichzeitig das Ersuchen, in gleichgelagerten Fällen auf freigegebene Daten zugreifen zu dürfen, sieht. 366 Kalkbrenner, Zur Anwendung des Datenschutzrechts, in Festschrift Samper, 1982, S. 100ff. 367 Siehe BVerfG in EuGRZ 1983, 595 mit mißverständlicher Formulierung. 368 Gusy, DVR 1982, 259. 369 A.A. Ruckriegel, ÖVD 1979, 12. 185 der Exekutive an das Gesetz — Art. 20 Abs. III GG —, daß geeignete Mechanis- men zur Herstellung und Sicherung dieser Bindung bereitstehen. Jede staatliche Stelle ist daher gehalten, eine Prüfung der Gesetzmäßigkeit eigenen Handelns durchzuführen. Diese Verpflichtung trifft auch die abgebende Behörde bei der Datenübermittlung. Sie hat sicherzustellen, daß ein Informationstransfer nicht unter Voraussetzungen stattfindet, welche eine solche Rechtmäßigkeitsprüfung von vornherein unmöglich machen 370_ Dementsprechend sind online-Verbindungen zum AZR, den Straßenverkehrsäm- tern, Einwohnermeldeämtern oder Landesadressenregistern nach $ 10 BDSG nicht zulässig. Ihr Betreiben stellt jeweils einen unzulässigen Datendurchgriff dar 371. Nicht unerwähnt soll hier der Datendurchgriff auf Grund persönlicher Beziehun- gen, gegenseitiger Unterstützung von Sachbearbeiter zu Sachbearbeiter unter- schiedlicher Behörden bleiben. Der so durchgeführte Datenfluß unter Umgehung von Ersuchen und Dienstwegen ist rechtswidrig. Die aus $ 10 BDSG herzuleitende Restriktion der Datenübermittlung wird den Si- cherheitsbehörden hinderlich und unverständlich erscheinen. Sie sind jedoch die Konsequenz fehlender bereichsspezifischer Regelungen. 4. Auskunftsregelungen zugunsten der Sicherheitsbehörden und ihre Grenzen Zur Erledigung ihrer Aufgaben benötigen die Sicherheitsbehörden eine Fülle von Informationen. Es ist daher naheliegend, diese Informationen dort abzurufen, wo sie verfügbar sind; bei anderen Behörden. Da die Sicherheitsbehörden nicht Selbstzweck sind, sondern Mittel zum Zweck der Allgemeinheit, übertragene Auf- gaben wahrzunehmen, liegt es im Interesse der Allgemeinheit, den Sicherheitsbe- hörden Daten anderer Behörden zugänglich zu machen. Zulässigkeitserfordernis ist dabei die rechtmäßige Aufgabenerfüllung und die Erforderlichkeit?”?. Notwendig ist, daß das Allgemeininteresse so schwerwiegend ist, daß die schutz- würdigen Belange des Betroffenen dahinter zurücktreten müssen. Die Abwägung der Allgemein- gegenüber den Einzelinteressen muß sich dabei am Zweck der Da- tenerhebung, der Sensibilität und dem Schutz besonderer Daten — z.B. Sozial-, Gesundheits-, Personaldaten — vollziehen. Dabei ist weiter zwischen Strafverfol- gung und Gefahrenabwehr zu unterscheiden?’?, Die Inanspruchnahme von Daten 370 Gusy, DVR 1982, 260. 371 Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 10f. 372 So auch Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 25. 373 Riegel, Zur Frage des Auskunftsrechts nach Allgemeinem Polizeirecht, DÖV 1978, 503. 186 anderer Behörden wird wesentlich an der Intensität der bereits eingetretenen Stö- rung bzw. dem unmittelbaren Bevorstehen einer Gefahr zu messen sein. Wenn auch große Teile der Inanspruchnahme von Daten anderer Behörden über Auskunftsregelungen gesetzlich normiert sind, so besteht dennoch ein großer un- geregelter Bereich. In diesem Bereich hat der Rückgriff auf Daten anderer Behör- den nach dem Amtshilferecht unter Berücksichtigung der durch Organisation und Eingriffsbefugnis gezogenen Schranken zu erfolgen. Grundsatz hat dabei zu sein, daß die ersuchende Stelle keine zusätzlichen Befugnisse gegenüber dem Bürger er- langt. Sofern bei der Amtshilfe auf bereits vorliegende Informationen, die von der ersuchten Behörde zu eigenen Zwecken erhoben wurden, zurückgegriffen wird, 374 liegt darin keine Erweiterung der Befugnisse der ersuchenden Behörde ‚ weil zur Erfüllung des Ersuchens kein Eingriff notwendig ist. Wünschenswert erscheint jedoch eine Spezialbefugnis zur Auskunftserteilung innerhalb des Polizei- und Strafrechts unter Einbeziehung der Nachrichten- dienste 375. a) Normierte Auskunftspflichten Aus der Fülle von Auskunftspflichten, die gegenüber den Sicherheitsbehörden be- stehen, sind vor allem die von datenschutzrechtlichem Interesse, die weitgehend automatisiert Auskünfte undifferenziert erteilen. Besondere Aufmerksamkeit verdienen aber auch jene Dateien, die ohne gesetzli- che Grundlage zu einem unentbehrlichen Helfer der Sicherheitsbehörden gewor- den sind. aa) Auskünfte aus der Kfz-Halterdatei und dem Verkehrszentralregister des KBA Mit dem zentralen Bestandsverzeichnis der zugelassenen Kraftfahrzeuge und dem Verkehrszentralregister, in dem verkehrsrechtliche Entscheidungen von Behörden und Gerichten gespeichert werden, gehört das KBA innerhalb der Bundesverwal- tung zu den bedeutendsten Verarbeitern personenbezogener Daten. Neben den technischen Daten und dem amtlichen Kennzeichen werden bei der Kfz-Zulassung gemäß $ 23 Abs. I StVZO personenbezogene Daten einschließlich Beruf erhoben und an das KBA übermittelt. Die Erhebung von Beruf und Gewerbe ist vom Bundesbeauftragten für den Daten- schutz gerügt worden. Er hält diese Erhebung für unzulässig, weil sie nicht von 8 23 Abs. I StVZO gedeckt sei?’®. 374 So auch Gusy, DVR 1982, 265. 375 Ebenso: Riegel, DÖV 1978, 507. 376 Siehe 3. TB des BfD, S. 35. 187 Geht man jedoch von den Grunddaten der Personalienfeststellung zum Zwecke der Strafverfolgung bzw. der Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten — $ 111 OwiG — aus, dann ist die Erhebung des Berufs bzw. des Gewerbes folgerichtig und nicht zu beanstanden. Stellt man auf die Auskunftserteilung für die Sicherheitsbehörden ab, dann muß man zunächst feststellen, daß eine Auskunftsregelung über die Kfz-Halterdatei durch das KBA in Flensburg nicht besteht. Eine Hilfe bietet hier jedoch $ 26 Abs. V StVZO. Nach dieser Bestimmung sind die Kfz-Zulassungsstellen gegenüber Behörden generell auskunftspflichtig. Diese Regelung wird man generalisierend auf Auskünfte durch das KBA übertragen können?”, Soweit die Auffassung vertreten wurde, die Kfz-Halterdatei sei zweckgebunden im Zusammenhang mit Straßenverkehr, daher sei die Auskunftserteilung an Nach- richtendienste nicht generell erlaubt?’®, kann dem nicht gefolgt werden. Dieser Auffassung steht nämlich die weite Fassung des $ 26 Abs. V StVZO, der die Aus- kunftspflicht für Behörden ohne Begründung normiert, entgegen. Dem Verkehrszentralregister werden Entziehung oder Versagung einer Fahrerlaub- nis sowie die Entscheidungen von Gerichten und Verwaltungsbehörden gemeldet. Rechtsgrundlage ist $ 13 Abs. I Nr. 1 StVZO in Verbindung mit $ 28 StVG. Auskünfte aus dem Verkehrszentralregister werden ausschließlich nur denjenigen Stellen erteilt, welche die Eintragungen im Register zur Verfolgung von Straftaten und Verkehrsordnungswidrigkeiten, für Verwaltungsmaßnahmen auf dem Gebiet des Straßenverkehrs sowie für die Vorbereitung von Rechts- und allgemeinen Ver- waltungsvorschriften auf dem Gebiet des Straßenverkehrs auswerten — Polizei, Justiz, Straßenverkehrsbehörden —. Zum Kreis der Auskunftsberechtigten gehö- ren demnach nicht die Nachrichtendienste?”?. Für den Schutz und die Auskunftserteilung dieser Daten gelten entgegen der Auf- fassung des Bundesbeauftragten für den Datenschutz*® nicht die Vorschriften des BDSG, sondern die weitergehenden Vorschriften des $ 30 StVG und des $ 13a StVZO als leges speciales 381_ Der vorliegende Entwurf eines Gesetzes über das Verkehrszentralregister hält weit- gehend an der bisherigen Auskunftsregelung fest }, 377 Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S.27; Lütkes/Meier/Wagner, Straßenverkehrs-Kommentar — Loseblattsammlung — Bd. S Anm. 8 zu $ 26; siehe auch VkBI. 1978, 309 und 311. 378 Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 27. 379 Im Ergebnis ebenso: Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 26. 380 5. TB des BfD, S. 43. 381 Krutein, Das Kraftfahrt-Bundesamt verarbeitet Daten und Akten, in Datenschutz, Schriftenreihe der Bundeszentrale für politische Bildung, Bd. 149, S. 116. 382 BT.-Drucks. VI11/3900. 188 bb) Auskünfte aus dem Bundeszentralregiste r — BZR — Das Bundeszentralregister speichert derzeit Eintragungen für ca. 4,1 Millionen Personen. Allein im Jahr 1980 wurden 760791 Führungszeugnisse und unbe- schränkte Auskünfte erteilt*®. Dem Bundeszentralregistergesetz ist ein umfassen- des Auskunftsrecht für die Sicherheitsbehörden zu entnehmen. Im Gesetz — $ 39 Abs. I Nr. 3 — sind der Verfassungsschutz, der Bundesnachrichtendienst und der Militärische Abwehrdienst ausdrücklich als auskunftsberechtigt erwähnt. Für die Polizeibehörden ist das Auskunftsrecht in $ 39 Abs. I Nr. 5 BZRG normiert. Überlegungen zur Vereinfachung und Beschleunigung des Auskunftsverfahrens durch unmittelbare Fernabfrage haben nicht den Beifall des Bundesbeauftragten für den Datenschutz gefunden?*, Da Daten über Vorstrafen in besonderem Maße sensibel sind, ist diese Haltung verständlich. Andererseits ist jedoch zu bedenken, daß 5 Millionen Auskünfte pro Jahr ohne die Anwendung moderner Technik nicht zu bewältigen sind. Geht man davon aus, daß die Bediensteten der zur Abfrage berechtigten Behörden alle der Amtsverschwiegenheit unterliegen, so ist der Schutz der Daten über die angedrohten Sanktionen des Strafrechts ausreichend gewährleistet. Kann man sich zu einem solchen Schritt nicht entschließen, bestünde jedoch die Möglichkeit, alle keine Eintragung ergebenden Anfragen elektronisch abzu- wickeln und bei vorliegenden Erkenntnissen den Ausdruck auf dem heute übli- chen Weg zu versenden. Damit wäre auch den Befürchtungen der Nachrichten- dienste hinsichtlich des Eindringens in die Datenübertragungsleitungen Rechnung getragen. cc) Auskünfte aus den Einwohnermelderegistern der Städte und Kreise Ursprünglich diente die Meldepflicht vorrangig sicherheitspolizeilichen Zwecken. Etwa ab 1938 erkannte man die Möglichkeit, das Melderegister gleichzeitig für be- sondere gemeindliche und andere Zwecke — z.B. die Wehrerfassung — nutzbar zu machen und damit andere Karteien oder Listen einzusparen385‚ Diese Tendenz ist in den Verwaltungsvorschriften bis heute beibehalten worden. Der erste Entwurf eines Bundesmeldegesetzes?®% bezeichnete als Aufgabe der Mel- debehörden, ‚„„... für jeden Einwohner personenbezogene Daten, deren Kenntnis zur recht- mäßigen Erfüllung öffentlicher Aufgaben erforderlich ist, zu sammeln, zu ver- walten und anderen Behörden und den Gerichten zur Verfügung zu stellen.‘‘ 383 Sowade/Schomburg, Ausgewählte Probleme des Bundeszentralregistergesetzes, in NJW 1982, 551. 384 4. TB des BfD, S. 8. 385 A. A. Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 25, der auch heute noch auf vorrangig polizeiliche Zwecke abstellt. 386 In der Fassung vom 26. 3. 1973. 189 Eine Begrenzung auf Daten bestimmter Art war nicht vorgesehen. Man ging aber davon aus, daß die Melderegister bereits 80 bis 90% der Daten enthielten, die für einen Austausch unter Behörden in Betracht kommen 387° Im zweiten Entwurf*® jst die Aufgabenstellung der Meldebehörden nur formell verändert worden. Danach sollten die in einer Anlage aufgeführten personenbezo- genen Daten der Einwohner zum Zwecke rechtmäßiger Erfüllung öffentlicher Aufgaben verwaltet, gespeichert und anderen Meldebehörden übermittelt werden. Für die Sicherheitsbehörden war eine derartige Einschränkung nicht akzeptabel. Die Kommunen konnten andererseits den Vorschlag extremer Datenschützer, die Meldebehörden aufzuspalten in Wahlbehörden, Lohnsteuerkartenstelle usw., nicht gutheißen. Aber auch der zweite Entwurf eines Bundesmeldegesetzes ist auf den Widerstand des Bundesbeauftragten für den Datenschutz gestoßen?®. Nach Erstattung eines Gutachtens des BfD und einer Sachverständigenanhörung am 20./21. 11. 1978 wurde das Melderechtsrahmengesetz — MRRG — vom Bundestag 1980 verab- schiede t390. Danach ist gemäß $ 1 MRRG Aufgabe der Meldebehörden, die in ihrem Zustän- digkeitsbereich wohnenden Einwohner zu registrieren, um deren Identität und Wohnungen festzustellen und nachweisen zu können. Die Datenübermittlung im Meldebereich wird durch den vierten Abschnitt des MRRG bereichsspezifisch geregelt. Für die Sicherheitsbehörden des Bundes und der Länder ist $ 18 Abs. II MRRG einschlägig. In dieser Bestimmung ist ein Mu- ster dafür zu sehen, daß die Wahrung des Rechts auf ‚,informationelle Selbstbe- stimmung‘‘ bereichsspezifisch möglich ist. Dies wird deutlich am Dokumenta- tionsgebot für übermittelte Daten, die Normierung der Zweckbestimmung in Ver- bindung mit einem Verknüpfungsverbot und der Festsetzung einer kurzen — ge- messen an den KpS-Richtlinien — Löschungspflicht. dd) Auskünfte aus den Karteien der Straßenverkehrsämter Im elektronisierten Staat genügt es nicht, daß Verwaltung, Gesetzgebung und Rechtsprechung sich trennen. Erforderlich werden kann auf Grund der modernen Entwicklungen auch eine Trennung der Informationsgewalten??!. Diese Trennung kann jedoch nicht radikal erfolgen, sondern muß sich differenziert entwickeln?. Folge darf vor allem nicht sein, daß der Datenaustausch von Anfang an zu Ver- 387 Föcker, ÖVD 1971, 63 f. 388 In der Fassung vom 25. 1. 1978. 389 Siehe 1. TB des BfD, S. 44 in Zur Sache 2/79. 390 Siehe BGBl. I, S. 1429. 391 Siehe das vorsichtige aber auch mißverständliche Formulieren des BVerfG in EUGRZ 1983, 595. 392 So auch Herold, RuP 1980 2/80, S. 81. 190 waltungszwecken erhobener Daten zwischen einzelnen Behördensträngen abge- schottet wird. Denn dadurch könnte die Situation eintreten, daß einzelne Zweige der Verwaltung ihren Aufgaben nicht mehr gerecht werden können. Daher ist es durchaus vorstellbar, daß es in Teilbereichen zu einem Rechner/Rechner-Verbund kommt. Ein solcher Teilbereich kann die Kfz-Zulassung im Verhältnis zur Polizei sein. Gegen einen solchen Verbund wird man keine grundsätzlichen Bedenken er- heben können, denn die Kfz-Halterdaten dienen staatlichen Ordnungsaufgaben, die nur in unmittelbarer Zusammenarbeit mit der Polizei zu erfüllen sind. Zur Zeit fehlt jedoch noch die formelle Rechtsgrundlage für einen derartigen Verbund?”. Auf 8 26 Abs. V StVZO als bereichsspezifische Rechtsgrundlage kann deshalb nicht zurückgegriffen werden, weil $ 26 StVZO nur Einzelauskünfte gestattet. Auch über $ 10 BDSG ist ein derartiger Verbund nicht zu realisieren, weil die damit nach $ 2 Abs. II Nr. 2 BDSG verbundene ‚,Übermittlung‘‘ des ge- samten Datenbestandes nicht erforderlich ist. In Nordrhein-Westfalen besteht in zwei Fällen eine online-Verbindung zwischen Polizei und Zulassungsstellen. Der Innenminister NW hält dies für zulässig, da in den beiden Fällen der Oberkreisdirektor Behördenleiter der Straßenverkehrsbe- hörde wie auch der Kreispolizeibehörde sei?*., Wegen der Doppelfunktion läge keine Übermittlung im Sinne des BDSG bzw. des DSG NW vor. Es erscheint jedoch bereits zweifelhaft, ob ein Abruf durch die Polizei im online- Verfahren als ‚,Antrag‘‘ im Sinne des $ 26 Abs. V StVZO, der Auskunftserteilung nur im Einzelfall zuläßt, angesehen werden kann. Auch nach $ 11 BDSG kann ein derartiger Verbund nicht realisiert werden, weil er an der Erforderlichkeitsklausel scheitert. Nach der derzeitigen Rechtslage können Daten aus den Karteien der Straßenver- kehrsämter nur im Einzelfall über eine Anfrage im Sinne des $ 26 Abs. V StVZO erlangt werden. Eine online-Verbindung zwischen Polizei und Straßenverkehrsbe- hörde ist rechtswidrig. Eine Regelung kann hier nur durch gesetzliche Neuregelung erfolgen. Eine solche scheint dringend geboten, weil erhebliche rechtliche Regelungsdefizite beste- hen?5. ee) Auskünfte aus dem Datenbestand der Sozialversicherer Der Bereich der sozialen Sicherung ist zur Zeit derjenige, der die zugleich umfas- sendste und sehr sensible Sammlung personenbezogener Informationen in der Bundesrepublik unterhält. Auf Grund gesetzlicher Vorschriften erfolgt ein intensi- 393 Siehe 5. TB des BfD, S. 42; im Prinzip ebenso Riegel, Datenschutz bei den Sicherheits- behörden, S. 27. 394 Siehe 3. TB des LBfD NW, S. 111. 395 5. TB des BfD, S. 43. 191 ver Informationsaustausch zwischen gesetzlichen Krankenkassen, Vertrauensärzt- lichem Dienst, Rentenversicherungs- und Unfallversicherungsträgern sowie der Bundesanstalt für Arbeit. Dieser Informationsaustausch vollzieht sich weitgehend rechnerunterstützt. Grund für die Zunahme des Informationsaustausches ist zum einen die wachsende Bedeutung der präventiven Medizin und zum anderen die ge- setzlich für vorrangig erklärte Rehabilitation. Der Betroffene kann nur bei In- kaufnahme erheblicher Nachteile — dies kann bis zum Ausschluß von gesetzlichen Leistungen führen — Datenerhebung und Datenaustausch verhindern?®. In einem solchen Bereich darf auch der Gesetzgeber die Systemgrenzen, die einen einheitlichen Zweck definieren, nicht nur nach Effektivitätsgesichtspunkten fest- legen. Daraus folgt auch, daß Datenübermittlung eines Sozialversicherungsträgers an eine andere öffentliche Stelle in keinem Fall schon mit der Begründung zu rechtfertigen ist, nach Art. 35 GG bestehe die Pflicht zur Amtshilfe?””’. Nur wenn für den im Wege der Amtshilfe zur Datenweitergabe ersuchten Sozialversiche- rungsträger eine Rechtsnorm besteht, die über die allgemeine Beistandspflicht der Behörden hinausgeht, kann unter Beachtung des X. Buches des Sozialgesetz- 398. buches eine Übermittlung erfolgen Für die Anwendung des $ 35 SGB I auf die Datenübermittlung der Sozialversiche- rungsträger an Dritte, die keine Leistungsträger im Sinne des $ 12 SGB I sind, hat dies folgende Konsequenzen: An sonstige öffentliche Stellen — also auch die Si- cherheitsbehörden — darf der Sozialversicherungsträger personenbezogene Daten nur weitergeben, wenn die Befugnis zur Offenbarung nach $ 35 SGB I in Verbin- dung mit den $8$ 68ff. SGB X gegeben ist. Dies ist nur der Fall, wenn eine konkrete, mit Art. 2 Abs. I, Art. 1 Abs. 1 GG zu vereinbarende Zustimmung vor Offenbarung erteilt ist oder eine gesetzliche Pflicht zur Mitteilung besteht. Ob eine solche Pflicht der Sozialversicherungsträ- ger gegenüber den Sicherheitsbehörden besteht, richtet sich nach dem X. Buch des Sozialgesetzbuches — Verwaltungsverfahren — 399. Hiernach kommen für die Sicherheitsbehörden vier Offenbarungsarten in Frage. Bei der ersten Art handelt es sich um die in $ 68 SGB X aufgeführte Amtshilfe. Bemerkenswert ist dabei, daß im Gegensatz zu anderen Amtshilfebestimmungen hier der Umfang der zur Offenbarung freigegebenen Daten festgelegt wurde und die Bedingungen der Amtshilfe durch das Erforderlichkeitskriteriuum erschwert wurden. Weiter ist von Bedeutung, daß eine Offenbarung dann nicht zu erfolgen 396 Podlech in Datenschutz Bd. 149, Schriftenreihe der Bundeszentrale für politische Bil- dung, S. 21 ff. 397 Heußner, Probleme des Datenschutzes in der Sozialversicherung in: Zeitschrift für die gesamte Versicherungswissenschaft 1978, 57 ff. 398 Siehe Sozialgesetzbuch X — Verwaltungsverfahren — BGBl. I., 1980, S. 1469. 399 Insoweit setzt das SGB X spezielles Amtshilferecht. 192 hat, wenn zu befürchten ist, daß schutzwürdige Belange des Betroffenen entgegen- stehen“®, Nach $ 68 SGB X muß die Sozialbehörde in jedem Einzelfall der Amtshilfe den Erforderlichkeitsgrundsatz und die schutzwürdigen Belange des Betroffenen zum Prüfungsmaßstab machen. Die zweite in $ 72 SGB X normierte Offenbarungspflicht dient dem Schutz der äu- ßeren und inneren Sicherheit. Zulässigkeitsvoraussetzung ist einmal der Einzelfall und zum anderen die rechtmäßige Erfüllung der Aufgaben der genannten Sicher- heitsbehörden. Auch in diesen Fällen wird der Umfang der zur Offenbarung frei- gegebenen Daten festgelegt. Gegenüber den Daten nach $ 68 SGB X kann man bei $ 72 SGB X von einem erweiterten oder großen Datensatz sprechen. Erfordernis ist jedoch weiter, daß die Erforderlichkeit der Offenbarung von einem Beauftrag- ten der ersuchenden Stelle mit der Befähigung zum Richteramt vorgeprüft wird. Die Entscheidung über das Ersuchen hat bei der ersuchten Stelle der Behördenlei- ter oder sein allgemeiner Vertreter*! Diese verfahrensmäßige Sicherung beschränkt die Ersuchen auf ein Minimum und schützt die Sozialdaten wirksam“? Eine dritte Offenbarungspflicht ergibt sich aus $ 73 SGB X. Sie beschränkt sich auf die Strafverfolgungsbehörden und macht eine Offenbarung von einer richterli- chen Anordnung und dem Vorliegen eines Verbrechens oder Vergehens, unter Be- schränkung auf die Daten des $ 72 SGB X abhängig. Die vierte Möglichkeit der Offenbarung ergibt sich aus $ 71 SGB X. Sie stellt auf gesetzliche Pflichten ab und nennt, für die Strafverfolgungsbehörden von Bedeu- tung, konkret die Nichtanzeige eines geplanten Verbrechens nach $ 138 StGB. Ob über die genannten Bestimmungen hinaus personenbezogene Daten auch ohne Zustimmung oder gesetzliche Offenbarungspflicht allein auf Grund einer Güter- abwägung weitergegeben werden dürfen, erscheint zweifelhaft. Selbst wenn man eine Offenbarungsbefugnis allein auf Grund einer Güterabwä- gung ohne gesetzliche Pflicht als zulässig ansieht, kann sie immer nur in ganz be- sonderen Ausnahmefällen bestehen“. Nach der Rechtsprechung kommt es ent- scheidend darauf an, ob der Eingriff in die Privatsphäre des Bürgers bei der Ab- wägung, die alle Umstände des Einzelfalles in Betracht zieht, dem Verhältnismä- Bigkeitsgrundsatz entspricht“. Siehe dazu 3. TB des BfD, S. 14ff. 401 Schnapp, NJW 1980, 2165, mit einer ersten Würdigung des X. Buches des SGB. 402 Mallmann/Walz, NJW 1981, 1020, eingehendere Darstellungen des Sozialdatenschut- zes und Sozialgeheimnisses; siehe auch Schlink, Die Amtshilfe, S. 314ff. 403 Heußner, ZVersWiss 1978, 57f. BVerfGE 32, 373. 193 Damit ist klargestellt, daß Interessen des Staatsschutzes und der Strafverfolgung nicht von vornherein das Interesse am Schutz personenbezogener Daten vor Of- fenbarung verdrängen“® b) Grenzen der Informationsgewinnung Das in der hochtechnisierten Massengesellschaft immer mehr bedrohte Rechtsgut des persönlichen Lebens- und Geheimbereichs, d.h. die jeder Persönlichkeit zu- kommende und gegen die Außenwelt abzuschirmende Intimsphäre in Zusammen- hang mit Art. 1, 2 GG und Art. 8 EuropKonv. zum Schutz der Menschenrechte, bedarf besonderer Schutzmechanismen. Das StGB*“® und die StPO“*” beinhalten solche Schutznormen. Geschütztes Rechtsgut ist dabei der vom Geheimhaltungs- willen des Betroffenen getragene Lebens- und Geheimbereich“®, Dabei sind die Berufsgruppen besonders geschützt, denen der einzelne sich weitgehend anver- trauen muß und denen die Allgemeinheit besonderes Vertrauen entgegenbringt. Zu nennen ist hier z.B. der Kernbereich des Sozialgeheimnisses, der auch durch die Mitteilungs- und Offenbarungspflichten nicht durchdrungen werden kann — $ 35 SGB I —, und das Steuergeheimnis nach $ 30 AO sowie die Geheimhaltungs- pflichten zum Schutz des Staates. Darauf und auf die Umgehung dieser Normen im Alltag soll nachstehend näher eingegangen werden. aa) Geheimschutzpflichten Die Sicherheitsbehörden sind zur Erfüllung ihrer Aufgaben auf Informationen an- gewiesen. Hierbei haben die Informationsquellen der staatlichen Einrichtungen ei- nen besonderen Stellenwert. Sie enthalten im Interesse einer funktionellen staatli- chen Tätigkeit umfassende persönliche Daten und Fakten“®. Daher werden Behörden häufig um ‚‚Amtshilfe‘‘ von Seiten der Sicherheitsbehör- den ersucht, wie sie in Art. 35 Abs. I GG gewährleistet ist. Die Erfüllung dieser Forderung stellt sich häufig als eine Verletzung des grundrechtlich geschützten Persönlichkeitsrechts dar. Dies kollidiert vielfach mit den aus Gründen des Staatsschutzes und des Schutzes der Privatsphäre vom Gesetzgeber normierten gesteigerten Geheimhaltungspflich- ten, wie sie im Steuerrecht — $ 30 AO —, im Sozialrecht — $ 35 SGB I, 8 68ff. 405 Siehe zur dogmatischen Konzeption der Amts- und Informationshilferegelung des SGB X, Schlink, Die Amtshilfe, S. 324ff. 406 Siehe StGB, 15. Abschnitt. 407 Siehe StPO, $ S2ff. 408 Dreher/Tröndle, StGB und Nebengesetze, 40. Aufl., Anm. 1 zu $ 203. 409 So auch Ostendorf, Die Informationsrechte der Strafverfolgungsbehörden gegenüber anderen staatlichen Behörden im Widerstreit mit deren strafrechtlichen Geheimhal- tungspflichten, DRiZ 1981, 4. 194 SGB X —, im Statistikgesetz — $ 11 —, im Melderechtsrahmengesetz — $ 5 —, im Postgesetz — $ 5 —, im Fernmeldeanlagengesetz — $ 10 — und im Strafrecht — $ 93ff., 88 203, 354, 355 StGB — konkretisiert sind. Da im Querschnitt bestimmte personenbezogene Daten, soweit sie in Dateien ent- halten sind, aus der allgemeinen Amtshilfe gemäß $ 10 Abs. IS. 2 BDSG heraus- genommen werden“!*, andererseits in $ 45 Nr. 3 BDSG Auskunftsrechte der Si- cCherheitsbehörden, z.B. $ 161 StPO als vorrangig normiert werden, ist die Pflich- tenkollision von Auskunft und Geheimhaltung vorprogrammiert. Dieser Konflikt 411 kann vom Verwaltungsverfahrensgesetz — VwVfG — nicht gelöst werden ‚ weil dieses Gesetz nach $ 5 Abs. II S. 2 VwVfG nicht gilt, wenn die Vorgänge nach ei- nem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheimgehalten werden müssen 412. Es ist daher zu prüfen, ob dieser Pflichtenwiderspruch zu lösen ist und ob die In- formationsverpflichtung, d.h. die Effektivität der Sicherheitsbehörden dem Ge- heimnisschutz vorgeht. Die Sicherheitsbehörden können sich für Informationsbegehren nur sektoral auf spezielle gesetzliche Grundlagen stützen. Beispielhaft sei hier auf $ 68 ff. SGB X. Buch und $ 18 Abs. II MRRG verwiesen. Ob diese Grundlagen Amtsgeheim- nisse*!? durchdringen können, ist fraglich. Einerseits können die Informations- rechte der Sicherheitsbehörden die besonderen gesteigerten Geheimhaltungs- pflichten, die über die allgemeine Verpflichtung zur Dienstverschwiegenheit hin- ausgehen, nicht durchbrechen“!*. Andererseits muß zur Klärung der Frage, ob dem jeweiligen Amtswalter zur Erfüllung seiner Geheimhaltungspflicht ein eigen- ständiges Recht, Informationsbegehren der Sicherheitsbehörden zurückzuweisen, zusteht, auf das Aussageverweigerungsrecht — $ 54 StPO — zurückgegriffen wer- den Gewichtet man die im Streit befindlichen Rechte und berücksichtigt dabei, daß zum Schutz der Privatsphäre und zum Schutz des Staates bestimmte Rechte nor- miert wurden, dann kann eine Entscheidung nur zugunsten des Geheimschutzes ausfallen. Wenn auch einzelne Sicherheitsbehörden — so vor allem den Strafver- folgungsbehörden — gesetzlich näher angesprochene Auskunftsrechte zustehen, SO kann dies nicht auf die Geheim- und Nachrichtendienste übertragen werden“'>, 410 Auernhammer, BDSG, Rdnr. 13 zu $ 10; Ordemann/Schomerus, BDSG, Anm. 1.1 zu $ 10. 411 Im Ergebnis ebenso Ostendorf, DRiZ 1981, 4. 412 Ordemann/Schomerus, BDSG, Anm. 1.1 zu $ 10; eingehend dazu Schlink, Die Amts- hilfe, S. 239ff. 413 Zur Definition des Amtsgeheimnisses siehe Lenkner in Schönke/Schröder, StGB-Kom- mentar, 20. Aufl. München 1980, Rdnr. 5 zu $ 353 b; ebenso Rudolphi/Horn/Sam- son/Schreiber, Systematischer Kommentar zum StGB Bd. 2 besonderer Teil, Rdnr. 6 zu $ 353 b. 414 Ostendorf, DRiZ 1981, 7. 415 Steinmüller, Staatswohl vor Bürgerrecht? Bild der Wissenschaft 7/ 1976, S. 77; Riegel, NJW 1979, 952; Ordemann/Schomerus, BDSG, Anm. 1.1 zu $ 10. 195 Die Verfügungsberechtigung über ein anvertrautes Privat- oder Geschäftsgeheim- nis wird von der überwiegenden Meinung allein dem Geheimnisträger zugespro- chen*®, Für den Bereich der Staats- und Militärgeheimnisse ist zur Offenbarung allein der jeweilige Dienstvorgesetzte zuständig“!’. Für den Privat- und Geschäfts- bereich ist die Einwilligung und die Wahrung berechtigter Interessen im Einzelfall ein Offenbarungsgrund. In besonderen Fällen kann die Durchbrechung der Ge- heimschutzpflichten sowohl bei den Privat- wie bei den Staats- und Militärgeheim- nissen durch $ 34 StGB gerechtfertigt werden. Erforderlich dazu ist, daß durch unterlassene Offenbarung ernstliche Gefahren für Leib, Leben und persönliche Freiheit entstehen 418. Von diesen Ausnahmen abgesehen ist der Geheimschutz, soweit seine Durchbre- chung zugunsten der Sicherheitsbehörden nicht normiert ist, ein Bollwerk der Pri- vatsphäre sowie des Staatsschutzes. bb) Die Verletzung von Belangen des Bundes oder der Länder Eine Verletzung von Belangen des Bundes oder eines Landes kann einmal durch Nichtbeachtung der formellen Verschwiegenheitspflicht wie sie in $ 61 und 62 BBG = $ 39 BRRG und entsprechenden Vorschriften der Länder enthalten sind, eintreten. Diese Verschwiegenheitspflicht der Beamten gehört zu den hergebrach- ten Grundsätzen des Berufsbeamtentums und hat damit Verfassungsrang“*?. Zum anderen kann eine Verletzung durch Nichtbeachtung des materiellen Geheimhal- tungsgebots, das in den verschiedensten Geheimhaltungsvorschriften niedergelegt ist, erfolgen 420_ Dabei verlangt die formelle Verschwiegenheitspflicht als beamtenrechtliches Insti- tut, daß der einzelne Beamte seine dienstlichen Informationen nicht nach außen gibt. Mit ihr soll der Informationsfluß von der Verwaltung an die Öffentlichkeit beim Behördenleiter kanalisiert werden 421° Ob einer Information Geheimnischarakter zukommt, kann teilweise daran abgele- sen werden, ob und in welchem Umfang der Dienstvorgesetzte eine Aussagegeneh- migung erteilt, ob er die Auskunft verweigert hat oder ob die oberste Dienstbe- hörde die Herausgabe der Akten untersagt ha t422 . Ein weiterer Anhalt bietet der Regierungsentwurf eines Verwaltungsverfahrensgesetzes, der vertrauliche Aus- 416 Lenkner in Schönke/Schröder, StGB-Kommentar, Rdnr. 23 zu $ 203 m. w.N.; Sam- son in Systematischer Kommentar zum StGB, Rdnr. 36ff. zu $ 203. 417 Ostendorf, DRiZ 1981, 8. 418 Lenkner, in Schönke/Schröder, StGB-Kommentar, Rdnr. 31 zu $ 203; Samson in Sy- stematischer Kommentar zum StGB, Rdnr. 22 zu $ 353 b; siehe auch BGHSt 20, 375 ff. 419 BVerwGE 37, 265; BVerwG in NJW 1983, 638 sowie BVerfGE 28, 191. 420 BGHSt 20, 375ff. 421 Schlink, Die Amtshilfe, S. 239ff.; zur Systematik siehe Bullinger Western Germany, S. 222f. 422 Ostendorf, DRiZ 1981, 8; Redeker/von Oertzen, VwGO 5. Aufl., Rdnr. 4 zu $ 99; Eyermann-Fröhler, VwGO 7. Aufl., Rdnr. S zu $ 99; BVerwG in NJW 1983, 639. 196 künfte, Beratungsgeheimnisse, Personalakten und Verschlußsachenmaterial bei- spielhaft nennt**. Letztendlich ist die Entscheidung jedoch an Hand der Geheim- haltungsvorschriften selbst zu treffen. Wie wenig konkret diese Geheimhaltungs- vorschriften jedoch sind, kann man der Verschlußsachenanweisung des Landes 424 NW entnehmen . Daraus läßt sich herleiten, daß die Beurteilung, ob ein staatssi- cherheitsrelevanter Vorgang, der seinem Wesen nach geheimhaltungsbedürftig ist, vorliegt, ausschließlich nach pflichtmäßigem Ermessen unter Beachtung der unbe- stimmten Rechtsbegriffe der Geheimhaltungsvorschriften möglich ist. Dabei wird die Verletzung von Belangen des Bundes und der Länder unter dem Begriff des ‚,Gemeinwohls‘‘ subsumiert. Die Beachtung dieses ‚,Gemeinwohls‘‘ liegt somit unmittelbar auch im Allgemeininteresse, weil von dem Begriff auch der Schutz der Funktionstüchtigkeit der Verwaltung erfaßt wird*. Was unter dem Wohle des Bundes oder eines Landes oder der Gefährdung bzw. dem Erschweren von öffentlichen Aufgaben zu verstehen ist, kann weder der be- amtenrechtlichen noch der verwaltungs- und strafprozessualen Kommentierung entnommen werden“®, Dies muß jeweils am Einzelfall geprüft werden, dabei wird man die theoretische Möglichkeit des Eintritts von Nachteilen oder die Gefähr- dung von öÖffentlichen Aufgaben als nicht ausreichend ansehen können. Zu for- dern ist jeweils eine Situation, die den Eintritt von Nachteilen bzw. die Gefähr- dung öffentlicher Aufgaben an mit Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit vor- aussagen läßt*’, Dies bedingt, daß bei der Versagung der Aussagegenehmigung aus Gründen des Staatswohls bzw. der Gefährdung wichtiger öffentlicher Belange Tatsachen, aus denen die Gefährdung hergeleitet werden kann, vorgetragen wer- den müssen“®, Insoweit ist in der Gefährdung des Staatswohls und der erhebli- chen Beeinträchtigung öffentlicher Aufgaben nur in Ausnahmefällen eine Grenze der Informationsgewinnung für die Sicherheitsdienste zu sehen. cc) Bedenkliche Verfahrensweisen in der Praxis Die rechtlichen Grenzen der Informationsgewinnung werden von den Sicherheits- behörden häufig durchbrochen. 423 Siehe Regierungsentwurf vom 15. 4. 1953, BT.-Drucks. 1/4278 und die Formulierung des Rechtsausschusses, BT.-Drucks. I11/1093. 424 Verschlußsachenanweisung des Landes NW Erl. IM/NW — VI B3a — 37802 — /82 vom 29. 10. 1982; siehe insoweit auch die Feststellungen von Schlink, Die Amtshilfe, S. 240. 425 So für das Sozialgeheimnis Schnapp in Bochumer Kommentar zum SGB, A. T. $ 35, Rdnr. 2; Samson in SK zum StGB, $ 203, Rdnr. 4 m. w.N.; Ostendorf, DRiZ 1981, 9; BVerwG in NJW 1983, 638. 426 Siehe dazu Korn, Beamtenrecht NW, 3. Aufl. Loseblattsammlung, Anm. 1 + 2 zu 8& 65; Eyermann-Fröhler, Rdnr. 3 zu $ 99; Redeker/von Oertzen, Rdnr. 5 zu $ 99; Kleinknecht, StPO mit GVG und Nebengesetzen, 35. Aufl. 1981, Rdnr. 4 zu $ 54 StPO. 427 So auch Redeker/von Oertzen, Rdnr. 3 zu $ 99. 428 Dies ist auch der Formulierung ‚,‚Glaubhaftmachung‘‘ des BVerwG in NJW 1983, 639 Zzu entnehmen. 197 Grund derartiger‘ Durchbrechungen ist einmal, daß die moderne ‚,Mixtur‘‘ aus Bürokratie, Technologie und Geheimhaltung schwierig zu kontrollieren und ge- setzestechnisch kaum zu sichern ist*®. Gewichtiger ist jedoch, daß die Tatsache der Terrorismusbekämpfung als solche den Angehörigen der Sicherheitsbehörden Tür, Tor und Datei öffnet. Gesetzesübertretungen des Staates auf diesem Gebiet werden von der Öffentlichkeit toleriert. Dabei geraten auf Einhaltung der gesetzli- chen Sicherungen bestehende Personen sowie Kritiker am sicherheitsbehördlichen Vorgehen rasch selbst in die Verdachtszone, Sicherheit und Ordnung zu sabotie- ren. Der ‚,Abgrund an Landesverrat‘‘ der Spiegel-Affäre mag dafür Beispiel sein. So entsteht Bereitschaft, geschützte Informationen auch unter Verletzung von Rechtsnormen preiszugeben. Den Sicherheitsbehörden kommt dies entgegen, 430° Schaden erleidet jedoch die Privatsphäre Es ist in der sicherheitsbehördlichen Praxis nicht außergewöhnlich, daß einerseits förmliche Amtshilfeersuchen unter Hinweis auf Verbotsnormen, z.B. $ 30 AO, förmlich abgelehnt werden, andererseits aber die geforderte Information zwischen den Sachbearbeitern längst ausgetauscht ist. Zwar steht der Verwertung derart er- langter Informationen meist ein Verwertungsverbot entgegen, doch hat die Fahn- dungs- und Ermittlungsbürokratie Wege und Methoden gefunden, die erlangten Informationen problemlos in Verfahren einzuführen. In Teilbereichen wird mitunter durch Täuschung eine Durchbrechung der Schutz- normen erreicht. So z. B. wenn Angehörige des Verfassungschutzes trotz des Tren- nungsgebotes des $ 3 Abs. III BVerfSchG Informationen unter Nennung ihrer kriminalpolizeilichen Dienstgrade sammeln und so den Eindruck erwecken, Poli- zeibeamte zu sein. Insgesamt kann man auf Grund der geringen Wahrnehmbarkeit und Kontrollier- barkeit der rechtswidrigen Informationserteilung auf große Bereitwilligkeit aller 431_ Beteiligten schließen Im Behördeninnenbereich fehlt es bisher an der erforderlichen datenschutzrecht- lichen Sensibilität. Erforderlich ist, daß gerade hier die rechtlichen Zusammen- hänge und die Grenzen des Vertretbaren und Zulässigen deutlicher als bisher wahrgenommen und genauer beachtet werden. 5. Die Tätigkeit der Nachrichtendienste und ihre Zusammenarbeit mit der Polizei Allgemeine Problemstellung Die Diskussion um die Grenzen der zulässigen Zusammenarbeit zwischen Polizei und Nachrichtendiensten ist durch die datenschutzrechtlichen Probleme erneut in 429 Ähnlich Ullrich, Wieviel Daten braucht die Utopie? in Kursbuch 66, S. 139. 430 Mit anderer Zielrichtung aber im Kernbereich übereinstimmend Duve, Vermutungen über den nichtöffentlichen Dienst in: Narr; Wir Bürger als Sicherheitsrisiko, S. 84. 431 Ähnlich Schlink, Die Amtshilfe, S. 42. 198 Gang gekommen. Dabei ist beachtlich, daß hier ein Konflikt zwischen Institutio- nen, die gleichermaßen verfassungsrechtlich legitimiert sind, deutlich wird®?, Es wird behauptet, die gegenwärtige Tätigkeit und Zusammenarbeit der Nachrich- tendienste mit der Polizei stimme mit der Rechtslage nicht überein*?. Dem kann man bedingt zustimmen, wenn man die zum Teil unklaren gesetzlichen Grundla- gen als Maßstab nimmt und berücksichtigt, daß für den Militärischen Abschirm- dienst und den Bundesnachrichtendienst, bis auf das G 10, keine gesetzlichen Grundlagen ersichtlich sind. Sucht man nach gesetzlichen Vorschriften der Zusammenarbeit, stößt man zuerst auf Art. 35 GG. Danach sind alle Gerichte und Behörden zur gegenseitigen Amts- hilfe verpflichtet. Diese Regelung bindet die Nachrichtendienste ebenso wie die Polizei. Ausgestaltung sowie Art und Umfang der Amtshilfe werden durch das Verwaltungsverfahrensgesetz bestimmt. Eine gesetzliche Teillösung findet sich für das Bundeskriminalamt in $ 2 BKAG. Diese spezielle Unterrichtungspflicht um- faßt jedoch nicht die Nachrichtendienste. Soweit die Zusammenarbeit den Be- reicht des G 10 betrifft, gelten die Einschränkungen der 8$$ 3 und 7 G 10, die eine Weitergabe von Erkenntnissen aus der Überwachung des Post- und Fernmeldever- kehrs nur in engen Grenzen gestatten *. Weitergehende, die Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten re- gelnde gesetzliche Vorschriften sind nicht aufzufinden. Dagegen ist die Zusammenarbeit in Verwaltungsvorschriften ausreichend geregelt. An erster Stelle sind hier die Zusammenarbeitsrichtlinien in Staatsschutzangele- genheiten i. d. F vom 23. 7. 1973*> zu nennen. Die Richtlinien verpflichten die an- gesprochenen Behörden zur jeweils gegenseitigen Unterrichtung über alle bei ih- nen anfallenden Erkenntnisse, die für die andere Behörde von Relevanz sein können*®, Ähnlich weitgehend ist die Nr. 205 der ‚‚,Richtlinien für das Straf- und Bußgeldverfahren‘‘ — RiStBV — gefaßt. Sie schreibt den Strafverfolgungsbehör- den in Staatsschutzverfahren eine rechtzeitige Fühlungsnahme mit den Nachrich- tendiensten vor. Soweit Zusammenarbeit von Bundeskriminalamt und Nachrichtendiensten im elektronischen Informationsverbund praktiziert wird, wird dies durch die NADIS- Richtlinien vom 1. 8. 1975 und andererseits durch die INPOL-Konvention gere- gelt®7. 432 Evers, Die Polizei 1980, 236. 433 Riegel, NJW 1979, 952. 434 Riegel, NJW 1979, 952. 435 Veröffentlicht in Frankfurter Rundschau vom 7. 11. 1979, S. 5. 436 Riegel, NJW 1979, 952. 437 Siehe Darstellung in BT-Drucks. VII/3246, S. 48 f. und Das Parlament Nr. 3 vom 17. 1. 1976, S. 2 und 2. Dateienbericht des BMI vom 19. 3. 1980. 199 Die Fülle von Zusammenarbeitsregelungen in Verwaltungsvorschriften und das vorgefundene Defizit in gesetzlichen Vorschriften lassen den Schluß zu, daß die Zusammenarbeit Polizei — Nachrichtendienste mit der Rechtslage nicht überein- stimmt. Dies vor allem, weil Verwaltungsvorschriften über die Zusammenarbeit von Sicherheitsbehörden nicht gesetzesstellvertretend wirken können, sondern le- diglich hinsichtlich der Modalitäten Wirkung entfalten“*®. Erforderlich sind daher klare gesetzliche Regelungen, damit die derzeitig unzurei- chende und rechtlich bedenkliche Handhabung der Zusammenarbeit ein schnelles Ende findet®?. a) Die Übermittlung von Daten an und durch das BfV Die Gefahren, die durch Ermittlung und Aufbewahrung von Daten entstehen kön- nen, realisieren sich in besonderem Maße durch ihre Weitergabe. Daher dürfen bei der Datenübermittlung die Rechtmäßigkeitsanforderungen des Sammelns und Speicherns nicht unterschritten werden“®, Für die Übermittlung von Daten an und durch das BfV bieten sich zwei Rechts- grundlagen, nämlich 8 10 BDSG und die Amtshilfevorschriften an. Hinsichtlich der wechselseitigen Datenübermittlung erlegen die Forderungen des $ 10 BDSG, vor allem durch das Zuständigkeitskriterium, besondere Schranken auf. Die Amtshilferegeln als Rechtsgrundlage erlauben ebenfalls keinen ungehemmten wechselseitigen Datenverkehr. Sie sind an rechtsstaatliche unverzichtbare Krite- rien gebunden“!, Die Substanz rechtsstaatlicher Sicherheit besteht nicht allein im Respekt vor den Grundrechten, sondern auch in der Einhaltung institutioneller Zuständigkeits- grenzen, der Förmlichkeit der Rechtsverfahren und der Bestimmtheit differenzier- ter Kompetenzen. Unter diesen Aspekten ist festzustellen, daß zwischen den übermittelnden oder empfangenden Behörden und dem BfV oftmals keine gemeinsame Aufgabe im operativen Sinne besteht. Denn der Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ord- nung im Sinne von $ 1 PolGNW bzw. $ 7 BGSG ist der Aufgabe nach $ 3 Abs. I BVerfSchG nicht vergleichbar. Daß beide Funktionen dem Schutz der verfas- sungsmäßigen Ordnung und der Sicherheit des Staates dienen sollen, läßt sie noch nicht zu einer Aufgabe in kompetenziellem Sinne zusammenwachsen“*, Die nach- 438 Lisken, NJW 1982, 1487. 439 Schlink, Die Amtshilfe, S. 271; Riegel, NJW 1979, 952; Sippel, Verfassungsschutz und Polizei, Die Polizei 1971, 167 ff.; differenziert a. A. Evers, Die Polizei 1980, 236ff. 440 Ähnlich Gusy, VerwArch. 1983, 107; Schlink, Die Amtshilfe, S. 271; Riegel, NIW 1979, 952; Denninger, ZRP 1981, 231f. 441 Denninger, Gutachten, S. 39; Schlink, Die Amtshilfe, S. 278. 442 So auch Lisken, NJW 1982, 1482; Riegel, NIJW 1979, 954; Denninger, ZRP 1981, 232ff. 200 richtendienstliche Aufgabe, Unterlagen über verfassungsfeindliche Bestrebungen zu sammeln und auszuwerten, hat zunächst mit der polizeilichen Aufgabe konkre- ter Gefahrenabwehr nichts zu tun“*, denn sie liegt im Vorfeld der konkreten Ge- fahr und setzt bereits bei geringen Anhaltspunkten für einen Gefahrenverdacht ein. Soweit andere Nachrichtendienste an das BfV Daten übermitteln und umge- kehrt, ist dies ebenfalls kritisch zu untersuchen. Denn selbst die Aufgabenstellung der einzelnen Nachrichtendienste ist sehr unterschiedlich. Deutlich wird dies am MAD und seinem in den Zusammenarbeitsrichtlinien** formulierten Auftrag. Danach hat der MAD Kompetenzen einzig und allein die Sicherheit der Bundes- wehr betreffend“*5. Daraus wird deutlich, daß nur in Einzelfällen Daten anderer Nachrichtendienste für das BfV und umgekehrt zur Verfügung stehen. Unter Beachtung des Grund- satzes von der Zweckbindung erfährt der Datenverkehr zum und vom BfV weitere Einschränkung“®., Zusammenfassend kann gesagt werden, daß dem Datenverkehr zum und vom BfV mehr rechtliche Hindernisse gegenüberstehen als in der Praxis gesehen werden. Diese Restriktionen mögen gerade im Recht der Nachrichtendienste als schwerfäl- lig und bisweilen hinderlich erscheinen. Sie sind jedoch die Konsequenz des Feh- lens eigener bereichsspezifischer Regelungen, welche den Erfordernissen effekti- ven Staatsschutzes einerseits und den grundrechtlich geschützten Belangen der Bürger andererseits Rechnung tragen“*. aa) Die Übermittlung von Daten an das BfV Die Nachrichtendienste und die Polizei haben seit ihrem Bestehen, besonders aber seit der Erstfassung der Zusammenarbeitsrichtlinien*®, umfangreich zusammen- gearbeitet. Für die Übermittlung von Daten der Nachrichtendienste und der Poli- zei an das BfV ist nach übereinstimmender Auffassung allein bereichsspezifisches Recht anwendbar. Da das vorhandene bereichsspezifische Recht nicht geeignet ist, den Datenfluß rechtsstaatlich einwandfrei zu bewältigen, ist eine Rechtsänderung erforderlich. Rechtsänderung kann hier aber nur Einleitung eines Verrechtli- chungsprozesses bedeuten. Dies ergibt sich zwingend aus der Eingriffsqualität der Übermittlung personenbezogener Daten“. Nur ein Verrechtlichungsprozeß ist in 443 Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 37. Zusammenarbeitsrichtlinien in der Fassung vom 23. 7. 1973, veröffentlicht in Frank- furter Rundschau vom 7. 11. 1979. 445 Dazu eingehend Gusy, DÖV 1983, 61. 446 Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 37. 447 Gusy, DVR 1982, 261 f.; in den Grundzügen ebenso: Schlink, die Amtshilfe, S. 279; Riegel, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 93f. 448 Siehe Unkeler Richtlinien vom 8. 10. 1954 und Richtlinien für die Zusammenarbeit von Verfassungschutz, Bundesnachrichtendienst, Militärischem Abschirmdienst und Poli- zei vom 7.8./19. 9. 1958, Anl. zum Erl. BMI ÖS 2 — 601 53 VS-NfD. 449 Riegel, Aktuelle Grundfragen beim Vollzug des Datenschutzes im Sicherheitsbereich, Die Polizei 1983, 104. 201 der Lage, den bedenklichen ergänzenden Rückgriff auf die allgemeinen General- klauseln des BDSG zu stoppen 450. Solange jedoch in innerdienstlichen Vorschriften, neben speziellen bereichsspezifi- schen Regelungen, die Generalklauseln der Datenschutzgesetze als zulässige Über- 451 mittlungsnormen angeführt werden ‚ wird dieser Verrechtlichungsprozeß auf sich warten lassen. Für die Übermittlung von Daten der Polizei an das BfV ist außerdem das Tren- nungsgebot des $ 3 Abs. III S. 1 BVerfSchG von Bedeutung. Daraus folgt, daß der Polizei Standardeingriffe wie Festnahme, Durchsuchung, Identitätsfeststel- Jung, Anwendung unmittelbaren Zwanges usw. zu Zwecken des Verfassungs- schutzes untersagt und deren Mitteilung an das BfV unzulässig ist**. Nicht un- statthaft dürfte jedoch die Übermittlung von Tatsachen sein, die bei Gelegenheit originärer polizeilicher Tätigkeit wirklich zufällig bekannt werden 453° Es wird somit deutlich, daß mangels gesetzlicher Normierung und auf Grund des Trennungsgebots nur unter ganz engen Voraussetzungen Daten an das BfV über- mittelt werden dürfen. Tatsache ist jedoch, daß auf Grund ungetrübten Effektivi- tätsdenkens die Nachrichtendienste einschließlich der Polizei, trotz gewisser anzu- erkennender Verbesserungen, nach wie vor eine ‚,1dyllische Datenflußlandschaft‘‘ darstellen. bb) Die Übermittlung von Daten durch das BfV Werden personenbezogene Daten aus dem Bereich des Verfassungschutzes an Dritte übermittelt, so stellt dieser Vorgang einen weitaus intensiveren und nach- haltigeren Eingriff in die Rechtssphäre des Betroffenen dar, als dies bei der Samm- Jung und Speicherung der Fall ist. Dies ergibt sich daraus, daß eine Vielzahl von Daten ohne Wissen und Zutun des Betroffenen ermittelt und gespeichert wer- den**, Die Übermittlung entprivatisiert diese Daten und stellt somit einen Eingriff dar Im BVerfSchG forscht man jedoch nach einer gesetzlichen Ermächtigung zur Da- tenübermittlung vergebens*, Die Befugnis zur Datensammlung kann eine Befug- 450 Siehe dazu auch 5. TB des BfD, S. 79; Gusy, DVR 1982, 260. 451 Siehe dazu KpS-Richtlinien Erl. BMI vom 26. 2. 1981 P I S — 625314/3 GMBIl. S. 120 sowie Dateienrichtlinien Erl. BMI vom 26. 2. 1981 — P IS — 625330 — 1/12, GMBlI. S. 114 und die Zusammenarbeitsrichtlinien i.d. F. vom 23. 7. 1973, die lediglich die Unterrichtung vorschreiben, nicht jedoch das Verfahren regeln. 452 Lisken, NJW 1982, 1483; Gusy, DVR 1982, 262; Riegel, Datenschutz bei den Sicher- heitsbehörden, S. 37 ff.; derselbe: Polizei- und Ordnungsrecht, S. 94; Denninger, ZRP 1981, S. 231. 453 Riegel, NJW 1979, 954; Lisken, NJW 1982, 1486. 454 1. TB des BfD in Zur Sache 2/79, S. 67; Gusy, DÖV 1980, 433; Wolter, DVR 1978, 310. 455 Eine Ausnahme macht hier das NRW VerfSchG 88 Sf. 202 nis zur Datenübermittlung nicht erzeugen, vielmehr muß eine gesonderte und ex- plizite Eingriffsermächtigung vorliegen. Ein Schluß von der Zulässigkeit der Da- tensammlung auf die Zulässigkeit der Datenübermittlung ist unzulässig*®. Da durch die Weitergabe personenbezogener Daten diese erneut entprivatisiert wer- den, und die Dispositionsbefugnis des Bürgers über seine Privatheit eine weitere Einbuße erfährt, liegt in der Übermittlung ein Eingriff in die Grundrechte zum Schutz der Privatsphäre 457_ Es ist die Meinung vertreten worden, daß der Gedanke der ‚,Einheit der Staatsge- walt‘‘ die unbeschränkte Datenweitergabe rechtfertige. Dabei wird jedoch ver- kannt, daß diese Rechtfertigungsbasis für ein prinzipiell schrankenloses internes Informationsverhalten aller staatlichen Organwalter nichts taugt. Dies ergibt sich einmal aus mehreren Spezialnormen, mit denen der Gesetzgeber das Schutzbe- dürfnis besonders anerkannt hat — z.B. $ 35 SGB I; $ 30 AO —. Zum anderen ergibt es sich daraus, daß persönliche Daten des Bürgers, die dieser nur für einen bestimmten Zweck geoffenbart hat, nicht anderen staatlichen Instanzen zugeleitet werden dürfen, wenn diese keine Befugnis haben, sich diese Daten notfalls selbst vom Betroffenen zu verschaffen. Dies folgt aus dem Gebot der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, das eindeutige, berechenbare Kompetenz- und Befugniszuwei- sungen verlang t458. Bleibt als Rechtsgrundlage der Datenübermittlung vom BfV lediglich das Amtshil- ferecht — Art. 35 GG —, welches durch den Ausschluß polizeilicher Befugnisse konkretisiert und begrenzt wird**”, Grundsätzlich sind daher die 8$ 4ff. VWVfG über die Amtshilfe anwendbar. Demgegenüber gehen jedoch die Normen des Datenschutzrechts bei der Daten- übermittlung durch das BfV als speziellere Normen vor. Anwendbar ist daher $ 10 BDSG. Daraus folgt, daß die Rechtsgrundsätze der Weitergabe von Daten des BfV sich an der Tatsache zu orientieren haben, daß die Weitergabe gegenüber dem Betroffenen einen Eingriff darstellt. In jedem Einzelfall müssen daher die Voraus- setzungen des Eingriffs vorliegen und geprüft werden“®, Online-Anschlüsse wer- den diesen Anforderungen in aller Regel nicht gerecht. Mit Riegel*! ist daher eine vertretbare Normierung der informationellen Zusam- menarbeit zwischen den Sicherheitsbehörden zu fordern. Eine solche Normierung 456 Wolter, DVR 1978, 322. 457 Schwan, VerwArch. 1975, 135 f.; Kamlah, DÖV 1970, 361 f.; Schlink, NJW 1980, 554; Gusy, NVwZ 1983, 325. 458 Lisken, NJW 1982, 1486; Denninger, ZRP 1981, 233; Gusy, NVwZ 1983, 325; Schlink, Die Amtshilfe, S. 78ff. 459 Riegel, NJW 1979, 953 ff.; Roll, JuS 1979, 241; Gusy, NVwZ 1983, 326. 460 Eingehend Gusy, NVwZ 1983, 327; derselbe: DVR 1982, 256f.; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 37; Schlink, Die Amtshilfe, S. 268 ff.; siehe dazu auch OVG Berlin, NIW 1978, 1644. 461 Riegel, Die Polizei 1981, 242; ebenso Ruckriegel, ÖVD 1979, 15. 203 könnte den Ziel- und Normenkonflikt zwischen Verfassungsschutz und Daten- schutz lösen. b) Die Übermittlung von Daten des BND/MAD an die Polizei und von der Polizei an MAD und BND Der Datenaustausch zwischen Polizei und BND/MAD und umgekehrt bedarf be- sonderer Untersuchung, da Aufgaben und Befugnisse beider Dienste nur durch das G 10 geregelt sind. Beiden Diensten ist daher außerhalb des Anwendungsbe- reichs des G 10 verwehrt, systematisch Informationen über Personen zu gewinnen und auszuwerten, weil diese Maßnahmen als Eingriff in die Privatsphäre anzuse- hen sind, die einer gesetzlichen Grundlage bedürfen“?, Soweit argumentiert wird, für den BND sei eine gesetzliche Grundlage deshalb entbehrlich, weil sein Auftrag sich auf die Auslandsaufklärung richte, geht diese Annahme fehl. Dies ergibt sich bereits aus der Aufgaben- und Befugniszuweisung des G 10. Für den Informationsaustausch zwischen MAD und Polizei ergibt sich eine fast deckungsgleiche rechtliche Beurteilung**?. Abweichungen ergeben sich nur dort, wo der MAD an der verfassungsrechtlichen Legitimation des Verteidi- gungsauftrages teil hat und wo er gegenüber den Angehörigen der Bundeswehr Teilfunktionen des Dienstherrn wahrnimmt“*, Daraus läßt sich jedoch nicht der Schluß herleiten, daß jede personenbezogene Datenübermittlung zwischen BND/MAD und Polizei und umgekehrt unzulässig ist. Im Bereich des G 10 haben BND/MAD eine hinreichende gesetzliche Aufga- ben- und Befugnisnorm. Diese erlaubt die Übermittlung personenbezogener Da- ten. Da $ 10 BDSG auf die Rechtmäßigkeit, Zuständigkeit zur Aufgabenerfüllung und die Erforderlichkeit der Übermittlung abstellt, wird nicht vorausgesetzt, daß dies durch Gesetz begründet wird“*®. Soweit sich BND/MAD legal mit personen- bezogenen Daten befassen, dürfen sie diese auch übermitteln. Ist demnach die Übermittlung von Daten unter den Voraussetzungen des $ 10 BDSG in Verbin- dung mit $ 5 VwVfG zulässig, so ist lediglich zu prüfen, ob die übermittelte bzw. angeforderte Information für die Wahrnehmung der Aufgaben des BND/MAD 462 Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 38 f.; derselbe, Polizei- und Ord- nungsrecht, S. 94; JZ 1980, 758, der jedoch die Übermittlung personenbezogener In- formationen vom BND/MAD an die Polizei im Rahmen des $ 138 StGB für zulässig ansieht; siehe dazu die ausführliche Fußnote bei Schlink, Die Amtshilfe, S. 283; sowie Evers, Die Polizei 1980, 240; Gusy, DÖV 1980, 433. 463 Evers, Die Polizei 1980, 242; Gusy, DÖV 1983, 65; Schlink, Die Amtshilfe, S. 283; Riegel, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 93; derselbe, Datenschutz bei den Sicherheits- behörden, S. 39. 464 BVerfGE 48, 127; eingehend zum Problem verfassungsrechtlicher Eingriffsbefugnisse Gusy, DÖV 1983, 64ff. 465 Evers, Die Polizei 1980, 240. 204 oder der Polizei erforderlich ist. Weiter ist zu prüfen, ob der Weitergabe ein recht- licher Hinderungsgrund entgegensteht“®, Damit wird deutlich, daß außerhalb des G 10 ein erhebliches gesetzliches Regelung- defizit für BND/MAD besteht. Ausfluß dieses Defizits sind die Auswirkungen auf die Rechtmäßigkeit der Amtshilfe. Ohne Eingriffskompetenz können BND/MAD ım Eingriffsbereich weder um Amtshilfe ersuchen noch sie leisten. Auch die Daten- übermittlung zwischen Polizei und BND/MAD ist, soweit es um personenbezogene Daten geht, ausgeschlossen. Den beiden Diensten ist somit versagt, sich im Wege der Amtshilfe Befugnisse zu beschaffen, die ihnen nicht zustehen“”. 6. Rechtmäßigkeit des automatisierten Datenverbundes Der unkontrollierte automatisierte Datenverbund der Sicherheitsbehörden erzeugt die akute Gefahr einer sicherheitsbehördlichen Funktionsvermischung, die Aufga- ben und Zuständigkeitsgrenzen verwischt, gesetzlich nicht gedeckte Machtpoten- tiale erzeugt und damit die bürgerliche Freiheit bedroht“®., Andererseits erscheint es verfehlt, die Datensammlungen der Sicherheitsbehörden untereinander so abzu- schotten, daß datenübermittelnde Kooperation gänzlich blockiert wird. Es sind Fälle und Situationen denkbar, in denen staatliche Sicherheitsinteressen eine Frei- gabe des Datenflusses zwischen Behörden zwingend fordern und rechtfertigen. Er- forderlich dazu ist jedoch, daß der Gesetzgeber diese Fälle tatbestandlich genau regelt und die erforderlichen rechtsstaatlichen Filter in die behördenverbindenden Kanäle einbaut. Denn nur so kann der Datenfluß güterabwägend reguliert und auf das absolut Notwendige beschränkt werden. a) Problemstellung Die Möglichkeiten der elektronischen Datenverarbeitung nutzend haben Verfas- sungsschutz und Polizei die Informationssysteme NADIS und INPOL geschaffen. Da die Notwendigkeit zur grundsätzlichen funktionellen Differenzierung bei der Datenübermittlung auch innerhalb der Verfassungsschutz- und Polizeibehörden der Länder besteht, muß geprüft werden, ob dies Auswirkungen auf die Zugriffs- berechtigung hat. Andererseits bedarf der Prüfung, ob die verfassungs- und ein- fachgesetzlichen Differenzierungen auf Bund/Länder-Ebene einen schrankenlo- sen automatisierten Datenverbund zulassen“?. Geht man von der Primärzustän- —— 466 Gusy, DÖV 1983, 65 f.; Evers, Die Polizei 1980, 241; a. A. Riegel, NJW 1979, S. 952; derselbe, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 93 f., Datenschutz bei den Sicherheitsbehör- den, S. 37 f.; siehe auch 3. TB des BfD, S. 56 und 4. TB des BfD, S. 32f. 467 Eingehend dazu Schlink, Die Amtshilfe, S. 283; Evers, Die Polizei 1980, 240. 468 Erbel, RiA 1981, 26, Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 43. 469 Diese Bedenken finden sich auch bei Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 44ff.; Wolter, DVR 1978, 326, findet bei gleichem Ergebnis einen anderen Ansatz- punkt. 205 digkeit der Länder — Art. 30, 83 GG und $ 5 BKAG — aus, sind vor allem dem Verbund, der Zuständigkeit überwindet, enge Grenzen gezogen. aa) Verbund BfV — Landesämter für Verfassungsschutz — LfV — Auf dem Gebiet des Verfassungsschutzes hat das Grundgesetz in Art. 73 Nr. 10 dem Bund eine Gesetzgebungskompetenz, in Art. 87 eine Verwaltungskompetenz zugewiesen. Von seiner Gesetzgebungskompetenz hat der Bund durch Erlaß des BVerfSchG und von seiner Verwaltungskompetenz durch Errichtung des Bundes- amtes für Verfassungsschutz Gebrauch gemacht. Das BVerfSchG weist in $ 2 die Aufgaben des Verfassungsschutzes Bund und Ländern gemeinsam zu. Damit wird einmal deutlich, daß Bund und Länder Auf- gaben des Verfassungsschutzes gleichberechtigt erledigen sollen und zum anderen, daß die aus der föderalistischen Struktur herzuleitende Machtbalance nicht zugun- sten des Bundes verschoben werden sollte. Wertet man dies und fügt ihm die Gesichtspunkte der Primärzuständigkeit der Länder — Art. 30 GG — und der relativen Eigenstaatlichkeit der Bundesländer hinzu, so sind Bedenken gegen den Verbund BfV — LfV ausschließlich auf der Basis der NADIS-Richtlinien angebracht*’°. Dies folgt weiter daraus, daß recht- mäßig erlangte Informationen der Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder keineswegs frei sind. Ihre Weitergabe bedarf je einer ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigung 4710 Zu prüfen ist daher, ob sich aus dem BVerfSchG Rechtsgrundlagen des Verbundes ergeben. Die Pflicht der Informationsweitergabe der LfV an das BfV könnte sich aus $ 4 Abs. II BVerfSchG ergeben. Als Rechtsgrundlage für die Speicherung der Informationen im NADIS-System käme dann $ 3 Abs. I Nr. 1 BVerfSchG in Frage. Zulässig wären solche Informationsprozesse jedoch nur, wenn es sich dabei ausschließlich um Angelegenheiten des Verfassungsschutzes handelt*’?. Zweifelhaft erscheint dieses Ergebnis jedoch unter der Herrschaft des $ 1 Abs. I BVerfSchG. Denn wegen des grundrechtseingreifenden Gehalts der Informations- übermittlung der Verfassungsschutzbehörden kann $ 1 Abs. I BVerfSchG nicht als Ermächtigungsgrundlage des Verbundes ausreichen. Herzuleiten ist dies daraus, daß die Datenweitergabe an NADIS einen Akt der Entprivatisierung der Daten dar- stellt. Eine derartige Entpersönlichung personenbezogener Daten stellt einen Grundrechtseingriff dar, welcher einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage be- darf*’?. Die pauschale Anordnung der Zusammenarbeit in $ 1 Abs. I BVerfSchG 470 Siehe dazu Gusy, DVR 1982, 259. 471 Gusy, NVwZ 1983, 322; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 43; Schlink, Die Amtshilfe, S. 169ff. 472 Wolter, DVR 1978, 326; Gusy, DVR 1982, 258. 473 Gusy, DVR 1982, 258 mit überzeugender Begründung; derselbe in DÖV 1980, 431 ff.; Schlink, Die Amtshilfe, S. 169. 206 reicht nicht aus, Grundrechtseingriffe zu rechtfertigen. Für den Verbund BfV — LfV ist daher eine eindeutige gesetzliche Regelung, die Zweck und Umfang des Ver- bundes festlegt, zu fordern. Die NADIS-Richtlinien können nicht als ausreichende Ermächtigungsgrundlage angesehen werden 474 | bb) Verbund BKA — Länderpolizeien Das Informationssystem der Polizei — INPOL — wird auf Grund der Bestim- mung des $ 2 Abs. II Nr. 1 BKAG beim Bundeskriminalamt geführt. Angeschlos- sen sind das BKA selbst, die Polizeien der Bundesländer, der Bundesgrenzschutz, die Bahnpolizei, das Zollkriminalinstitut, zwei Staatsanwaltschaften und mehrere Teilnehmer auf INTERPOL-Basis. Hinsichtlich des Verbundes, gezielt auf die Teilnahme des Bundesgrenzschutzes, der Bahnpolizei und des Zollkriminalinstituts, wird die Meinung vertreten, Polizei 1 475 sei nicht gleich Polize . Mit dieser These wird verlangt, die funktionelle Diffe- renzierung auch für Datenübermittlung und Zugriffsberechtigung wirksam wer- den zu lassen. Dem kann jedoch nicht zugestimmt werden. Dies ist bereits aus dem Verhältnis von 8 1 zu 8 2 BKAG herleitbar*’°, Während $ 1 Abs. I BKAG ausschließlich die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Kriminalpolizei anspricht, normiert —$ 2 Abs. I Nr. 1 BKAG den Zentralstellenstatus des BKA für die gesamtpolizeiliche Verbrechensbekämpfung. Daß Polizei doch gleich Polizei ist, ergibt sich daraus, daß zwischen den verschiedenen Vollzugsbehörden Unterschiede nur der örtli- chen, nicht jedoch der sachlichen Zuständigkeit bestehen. Dies gilt für die Wasser- schutzpolizei ebenso wie für die Verkehrspolizei. Dabei spielt es keine Rolle, daß die Aufgabe der Gefahrenabwehr einmal generell und zum anderen speziell gere- gelt ist. Beispiel dafür ist der Bundesgrenzschutz, dem die Gefahrenabwehr an be- sonderen Orten, so an der Grenze, im Grenzgebiet und auf und an den Grund- stücken, deren Schutz dem BGS nach $ 4 BGSG übertragen ist, also mit der ent- sprechenden Ausrichtung aufgegeben ist*7, Damit wird deutlich, daß der Begriff von der Einheit der Polizeigewalt*’® nach wie vor Gültigkeit hat und eine korrekte Beschreibung des rechtlichen Befundes der Polizeiorganisation darstellt*”. 474 Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 43; Gusy, DVR 1982, 259. 475 2. TB des BfD, S. 10; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 44f. 476 Das Verhältnis von $ 1 zu $ 2 BKAG wird von Riegel, NJW 1983, 656, aber auch vom BfD, siehe 2. TB, S. 9 anders beurteilt, dies kann jedoch nicht überzeugen. Richtiger scheint es, der Auffassung von Kube, BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 109 zu folgen. 477 Siehe $ 2 Nr. 3 BGSG. 478 Drews, Preußisches Polizeirecht, S. 113f.; —Drews/Wacke/Vogel, Gefahrenabwehr, Allgemeines Polizeirecht (Ordnungsrecht) des Bundes und der Länder, 8. Aufl. Bd. 1 Köln etc. 1975, S. 6f. 479 Eindeutig und überzeugend dargestellt von Schlink, Die Amtshilfe, S. 262 ff. 207 Da andererseits die Länder durch Zustimmung zur INPOL-Konvention Kompe- tenzen auf der Basis des kooperativen Föderalismus an das BKA abgetreten ha- ben, bestehen gegen den Verbund BKA — Länderpolizeien keine durchgreifen- den rechtlichen Bedenken. Dies schon deshalb nicht, weil der Verbund eine Aus- prägung der gesetzlichen Verpflichtung der 8$ 3, 4 BKAG darstellt“®. b) Anforderungen an künftige Lösungen Der Ausgleich zwischen der Notwendigkeit des staatlichen Schutzes gegen Miß- brauch der Freiheit einerseits und der Sicherung der Freiheit des einzelnen vor Machtmißbrauch durch den Staat andererseits ist durch die Computertechnologie in Gefahr geraten. Informationssysteme wie INPOL und NADIS haben durch übergreifende online-Verbindungen das Bund-Länder-Verhältnis tangiert und un- geklärte Rechtsfragen aufgeworfen. Dabei ist deutlich geworden, daß derartige In- formationssysteme sich mit dem Grobgriff polizeilicher und nachrichtendienstli- cher Generalklauseln vor allem dort nicht steuern lassen, wo Informationsakten Eingriffsqualität zukommt“?!. Es erscheint daher dringend erforderlich, die polizeilichen und nachrichtendienst- lichen Informationssysteme auf Grund einer Gesamtkonzeption, die Fragen des Anschlusses, der Zugriffsberechtigung, des Datenaustausches und des Eingriffs- rechts berücksichtigt, zu ordnen“?, Nur eine Gesamtkonzeption ist geeignet, ein Ausufern der Technikanwendung zu verhindern und durch weitestgehende Trans- parenz zur Vermeidung von Ängsten beizutragen. Auch wenn die Inponderabilien polizeilicher und nachrichtendienstlicher Tätigkeit sich in einem kasuistischen Re- gelwerk nicht restlos ordnen lassen, erscheint es erforderlich, ein der heutigen In- formationstechnologie entsprechendes Regelwerk zu schaffen. Einzelkorrekturen an einer Vielzahl verstreuter Gesetzesbestimmungen haben sich als wenig wirksam erwiesen. Sie werden schnell zu einem Flickenteppich, bei dem die Stärke in den Flicken und die Schwächen im Gesamtgewebe zutage treten. Der Konflikt zwischen hochrangigen öffentlichen Interessen und grundrechtlichen sowie gesamtstaatlichen Basiswerten“? bedarf nach sich festigender Rechtspre- chung und fast ausufernder Diskussion endlich einer gesetzlichen Klärung. c) Verstößt der Verbund gegen das föderative Prinzip? Die Entscheidung für eine bundesstaatliche Struktur war die Konsequenz aus den Erfahrungen mit der zentralistischen Diktatur des Dritten Reiches. Der Parlamentarische Rat glaubte, eine Dezentralisierung der Staatsmacht habe freiheitsgarantierende Wirkungen. Aus dieser Auffassung ist auch erklärlich, wes- 480 Siehe dazu auch Riegel, NJW 1983, 657. 481 Zur Eingriffsqualität eingehend, Schlink, Die Amtshilfe S. 169. 482 Siehe dazu 1. TB des BfD in Zur Sache 2/79, S. 85. 483 Erbel, RiA 1981, 1. 208 halb eine Aufhebung der Gliederung der Bundesrepublik Deutschland in Bund und Länder gemäß Art. 79 Abs. III GG unzulässig ist. Festzustellen ist heute jedoch, daß der Föderalismus in der Bundesrepublik einen Strukturwandel erfahren hat. Dieser ist so erheblich, daß gefragt werden muß, ob gegenwärtig nur noch die Fassaden oder Hüllen einer bundesstaatlichen Ordnung in Deutschland existieren, hinter denen sich geschickt der Einheitsstaat verbirgt. Denn Kompetenzverschiebungen, Zentralisierung der Finanzordnung, Entwick- lung des kooperativen Föderalismus im Kultus und Sicherheitsbereich, Bürokrati- sierung des Bundesrates und Weiterentwicklung der Gemeinschaftsaufgaben ha- ben das föderative System unterhöhlt. Eine Vielzahl von Gesetzgebungs- und Ver- waltungskompetenzen der Gliedstaaten wurden durch Verfassungsänderung auf den Zentralstaat übertragen. Die Länder sind zunehmend zu einem Vollzugsorgan des Bundes geworden“®, Den Lebensnerv des Föderalismus trifft besonders die Einrichtung des kooperati- ven Föderalismus. Die Gemeinschaftsaufgaben, durch die der Bund bei der Erfül- Jung von Landesaufgaben mit den Ländern zusammenwirkt, haben dazu geführt, daß die Länder Entscheidungsfreiheit und finanziellen Spielraum eingebüßt ha- ben. Auch andere Verfahrensweisen des kooperativen Föderalismus engen die Landesregierungen ein und machen die Landesparlamente zuständigkeitslos. Die Übertragung von Verantwortung auf gemischte Bund-Länder-Einrichtungen — im Sicherheitsbereich z.B. auf die Innenministerkonferenz oder den Arbeitskreis II — verwischen klar geregelte Zuständigkeiten, Zuordnungen und Verantwort- lichkeiten und beginnen sie aufzulösen 485. Diese Tendenzen werden damit begründet, daß das zwingende Gewicht der Tech- nik, der Wirtschaft und des Verkehrs, die gewachsenen Verflechtungen und Inter- dependenzen des wirtschaftlichen und sozialen Lebens sowie die dadurch hervor- gerufenen Planungs-, Lenkungs- und Verteileraufgaben eine straffe Unitarisie- rung fordern. Weiter wird angeführt, daß das föderative System zu große Rei- bungsverluste und zu geringe Effizienz im staatlichen Handeln aufweise 486. NADIS und INPOL können verfassungsrechtlich allenfalls als Gemeinschaftsein- richtungen qualifiziert werden. Derartige Gemeinschaftseinrichtungen zwischen dem Bund und den Ländern, die auf ein gemeinsames Handeln unter Benutzung gemeinschaftlicher Einrichtung zielen, könnten gegen die bundesstaatliche Ord- nung verstoßen. Es gibt jedoch keine Vorschrift, die den Ländern verwehrt zu- sammenzuarbeiten. Die Uneinigkeit ist nicht zur Pflicht gemacht. 484 Laufer, Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl. München 1977, S. 15. 485 Siehe dazu auch die Andeutungen bei Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehör- den, S. 44; sowie 1. TB des BfD in Zur Sache 2/79, S. 85; Hesse, Grundzüge des Ver- fassungsrechts 12. n. b. Aufl. Heidelberg-Karlsruhe 1980, S. 91. 486 Laufer, Das föderalistische System, S. 17; Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, S. 91. 209 Allgemein als zulässig und unbedenklich angesehen werden rein tatsächliche Ab- stimmungen gemeinsamer Arbeit. Dabei werden Empfehlungen gegeben. Den Ländern obliegt es, derartige Empfehlungen umzusetzen“*”, Einigkeit besteht dar- ın, daß die Grenze der Verfassungswidrigkeit dort liegt, wo die Länder sich ihrer wesentlichen Hoheitsbefugnisse und damit ihrer Staatlichkeit begeben. Bei der Gemeinschaftseinrichtung NADIS und INPOL ist dies jedoch nicht so, denn im Kern gehört die Zuständigkeit für den Verfassungsschutz nach Art. 73 Nr. 10 GG und das Bundeskriminalamt nach Art. 73 Nr. 10a GG zur Staatlichkeit des Bundes. Dies wird auch dadurch deutlich, daß die Systeme NADIS/INPOL in $ 2 Abs. 1 BVerfSchG und $ 2 Abs. I BKAG, soweit sie für Verfassungsschutz- 488 und Polizeizwecke eingesetzt werden ‚ ihre einfachgesetzliche Konkretisierung erfahren. Da die Verbundkonvention hinsichtlich der von den Ländern angeliefer- 66489 ten Daten jedoch vom ‚,Besitzerprinzip ausgehen, werden wesentliche Län- derbefugnisse nicht auf den Bund übertragen. Die Eigenstaatlichkeit der Länder wird durch die Teilnahme an den Systemen NADIS/INPOL nicht tangiert. Damit liegt ein Verstoß gegen das föderative Prinzip der Verfassung nicht vor. V. Das Recht auf Eingriffe in die Datenbestände Problemstellung Eine bedeutsame Vorschrift zur Durchführung des Datenschutzes ist der in $ 14 BDSG normierte Anspruch auf Berichtigung, Löschung und Sperrung von Daten. Auf diese Vorschrift ist auch zurückzuführen, daß die Sicherheitsbehörden nicht wahllos Daten und Informationen sammeln und nutzen dürfen, sondern nach be- stimmter, an der Schwere des Verdachts oder der Gefahrenlage bemessener Zeit wieder vernichten müssen. Denn auch die sicherheitsbehördliche ‚,Gnade des Ver- gessens‘‘ ist Ausfluß der Verhältnismäßigkeit“. Im Sicherheitsbereich erfordern bereits eine Reihe polizeirechtlicher und strafprozessualer Normen eine Löschung bei Wegfall der Erforderlichkeit*!. In den KpS- und Dateienrichtlinien hat dies 487 BVerwGE 223, 194; siehe auch Rudorf, Zum System der staatlichen Rechtsordnungen in der Bundesrepublik Deutschland, DÖV 1966, 73 ff.; Maunz, Pflicht der Länder zur Uneinigkeit?, NJW 1962, 164 ff. 488 Gusy, DVR 1982, 255. 489 Hier gemeint als technische Bezeichnung, richtiger müßte es hier heißen ‚,Eigentümer- prinzip‘‘. 490 Leuze, Sperren und Löschen von Daten in der Personenauskunfsdatei des Landes Ba- den-Württemberg, Die Polizei 1982, 7; in der Tendenz ebenso Urt. VG Berlin VGIA 242/78 vom 29. 10. 1980, S. 13. 491 Siehe $ 10 MEPoIG, $ 10 PolGNW, unklar hier $ 16 AEPoIG, $$ 100b, 163 c StPO, $ 86 StVollG, $ 7 G 10. 210 bereits seinen Niederschlag gefunden“*, Für die Nachrichtendienste läßt sich je- doch weder eine Normierung des Erforderlichkeitsgrundsatzes noch eine bereichs- spezifische Regelung feststellen. Es kann jedoch keinem Zweifel unterliegen, daß der Erforderlichkeitsgrundsatz uneingeschränkt auch für die Nachrichtendienste gilt. Ihre Tätigkeit hat sich an der Verfassung und den allgemeinen Rechtsgrund- sätzen zu orientieren. Arbeit im rechtsfreien Raum ist ihnen nicht zugestanden. Die Voraussetzungen, unter denen personenbezogene Daten verändert werden dürfen, sind in $ 9 Abs. I BDSG geregelt. Dagegen ist die Verpflichtung zur Ver- änderung Gegenstand der Regelung in $ 14 BDSG. Veränderungen sind danach immer dann gegeben, wenn das personenbezogene Datum einen anderen Inhalt bekommen hat. Das kann geschehen etwa durch Hinzufügen neuer Daten, durch teilweise Löschung oder durch Verknüpfung mit anderen personenbezogenen Daten“*, Die vollständige Löschung von Daten, also die ersatzlose Beseitigung, ist keine Veränderung im Sinne des $ 9 Abs. I BDSG. Sie wird in $ 14 Abs. III BDSG geregelt. Zu untersuchen ist daher, ob die vom Gesetz genannte Datenberichtigung und -1ö- schung auch im Sicherheitsbereich Wirkung entfaltet, oder ob die Vorschrift des $ 14 BDSG an den Sonderregelungen für die Sicherheitsbehörden scheitert. a) Berichtigung von Daten Voraussetzung für die Berichtigung von Daten ist die Unrichtigkeit der zur Person des Betroffenen gespeicherten geschützten Daten. Darunter versteht man die Nichtübereinstimmung mit der Realität‘*. Wird ein solcher Mangel festgestellt, spielt es keine Rolle, ob die Daten bereits gesperrt sind, denn auch gesperrte Daten sind geschützte Daten und daher zu berichtigen“”. Auf das Zustandekommen der fehlerhaften Speicherung kommt es beim Berichtigungsanspruch nicht an, weil dieser Anspruch unabhängig vom Verschulden gegeben ist“®. Gründe der Unrich- tigkeit, z.B. Falsches Speichern, nachträgliches Eintreten der Unrichtigkeit, fal- sche Angaben des Betroffenen, beeinträchtigen den Berichtigungsanspruch eben- sowenig wie der Grad der Unrichtigkeit*”. Liegen die Voraussetzungen einer Be- richtigung vor, ist diese von Amts wegen ohne schuldhafte Verzögerung vorzuneh- men 492 KpS-Richtlinien, Erl. BMI vom 26. 2. 1981 — P I5 — 625314/3, GMBI. S. 120; Da- teienrichtlinien Erl. BMI vom 26. 2. 1981 — P IS — 625330 — 1/12, GMBI. S. 114. 493 Siehe Begründung des Referentenentwurfs in Anhörung 1972, S. 397; Begründung des Gesetzentwurfs eines BDSG, BT.-Drucks. VI1/1027, S. 25. 494 Auernhammer, BDSG, Rdnr. 5 zu $ 14. 495 So auch Simitis u.a., BDSG-Kommentar, Rdnr. 25 zu $ 14. 496 Ordemann/Schomerus, BDSG, Anm. 2 zu $ 14. 497 Die hinsichtlich des Grades der Unrichtigkeit entgegenstehende Auffassung von Hörle/Wronka, BDSG, Anm. 2 zu $ 27 findet im Gesetz keine Stütze; siehe dazu auch Simitis u.a., BDSG-Kommentar, Rdnr. 10 zu $ 14. 211 Ob gespeicherte Daten unrichtig sind, wird von der speichernden Stelle und dem Betroffenen oft unterschiedlich beurteilt. Hinsichtlich der Beweislast gilt, daß die Speicherung personenbezogener Daten ein die schutzwürdigen Belange des Betrof- fenen berührender, nur unter der Voraussetzung des $ 3 BDSG zulässiger Vorgang ist. Zulässige Speicherung schließt aber die Speicherung unrichtiger Daten aus. Daraus folgt, daß die speichernde Stelle die Richtigkeit der Daten auf Bestreiten des Betroffenen zu beweisen hat“®. Der Berichtigungsanspruch des Betroffenen kann jedoch dort leerlaufen, wo die Auskunftspflicht aus Gründen der staatlichen Sicherheit und der Verbrechensbe- kämpfung entfällt — $ 12 Abs. IIi. V.m. $ 13 Abs. II BDSG —. Speicherungen, deren Richtigkeit man nicht überprüfen kann, lösen logischerweise auch keinen Berichtigungsantrag aus. Hier trifft die Sicherheitsbehörden eine besondere Ver- pflichtung, durch bereichsspezifische Regelungen und permanente ‚,Datenpflege‘‘ ein Höchstmaß an Datengenauigkeit zu erreichen. Zu denken ist aber auch daran, die im Polizeibereich bereits praktizierte Auskunftspraxis auf die Nachrichten- dienste zu übertragen*” b) Sperrung von Daten Das Sperren von Daten gemäß $ 14 Abs. II BDSG bewirkt ein relatives Nutzungs- verbot. Die Vorschrift enthält zwei voneinander unabhängige Fälle der Verpflich- tung zur Sperrung®, Es handelt sich dabei einmal um die sogenannten non liquet-Fälle und zum ande- ren um den nachträglichen Wegfall der Zulässigkeitsvoraussetzungen. Non liquet-Fälle liegen dann vor, wenn der Betroffene die Richtigkeit der Daten bestreitet und die speichernde Stelle nicht in der Lage ist, die Richtigkeit nachzu- weisen. Der Betroffene braucht die Unrichtigkeit nicht zu beweisen; die Beweislast liegt nach den allgemeinen Grundsätzen zur Beweislast im Eingriffsverwaltungs- recht bei der speichernden Stelle 501 | Eine Sperrung der Daten ist auch bei nachträglichem Wegfall der Zulässigkeits- voraussetzungen möglich. Solche Fälle liegen vor, wenn die zunächst rechtmäßige Speicherung zur rechtmäßigen Aufgabenerfüllung nicht mehr erforderlich ist°?, 498 Burhenne/Perband, EDV-Recht, Rdnr. 68 zu $ 14; Auernhammer, BDSG, Rdnr. 6 zu $& 14. 499 Siehe 3. TB des LfD NW, S. 28 und 5. TB des BfD, S. 82; das Problem der Verhinde- rung der Datenberichtigung durch Auskunftsverweigerungsrecht wird weder im Refe- rentenentwurf noch in der amtlichen Begründung zum BDSG, BT.-Drucks. V1I1/1027, angesprochen; Bull, DVR 1982, 26. 500 Auernhammer, BDSG, Rdnr. 7 zu $ 14. 501 Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 60; Auernhammer, BDSG, Rdnr. 6 zu $ 14; nicht ganz klar Ordemann/Schomerus, BDSG, Anm. 3 zu $ 14. 502 Auernhammer, BDSCG, Rdnr. 9 zu $ 14. 212 Der Gesetzgeber hat hier, abweichend von den Fällen der Unzulässigkeit von An- fang an, nicht generell die Löschung vorgeschrieben. Für die Sicherheitsbehörden erlangt diese Regelung jedoch nur bedingt Wirkung. Denn spezielle Normen wie $ 10 MEPoIG, $ 10 PolGNW, $$ 100b, 163c StPO, $ 86 StVollG und $ 7 G 10 schreiben bei Wegfall der Erforderlichkeit zwingend die Vernichtung vor 503_ Die bereichsspezifischen Regelungen haben das Rechtsinstitut der Datensperrung — 8 14 Abs. II BDSG — nicht übernommen. Sowohl die KpS-Richtlinien als auch die Dateienrichtlinien sowie die Löschungsrichtlinien beim Verfassungsschutz, Bundesnachrichtendienst und Militärischem Abschirmdienst gehen von der L6ö- schung der Daten und Vernichtung der dazugehörigen Unterlagen aus°® Alle Sicherheitsbehörden kennen jedoch die Persönlichkeitsschutz erhaltende Da- tenspeicherung, die aus Beweisgründen zugunsten des Betroffenen über die Lö- schungsfristen hinausgeht. Sie ist dann möglich, wenn zu befürchten ist, daß die Löschung oder Vernichtung schutzwürdige Belange des Betroffenen beeinträchti- gen könnten. Die Aufrechterhaltung der Speicherung ist von der Zustimmung des Betroffenen abhängig; widerspricht er, hat sie zu unterbleiben 505_ Es wird Aufgabe der Kontrollinstanzen sein, diese bereichsspezifische Regelung in ihrer positiven Anlage zu erhalten und daraus nicht eine ‚,Hintertür‘‘ zur Auf- rechterhaltung sicherheitsbehördlich gewünschter und gewollter Speicherung zu machen. Da Rechtswirkung der Sperrung ein Nutzungsverbot ist, dürfen gesperrte Daten nicht mehr genutzt werden. Dies hat auch für die ‚,Sonderform“‘‘ der Sperrung durch die Sicherheitsbehörden zu gelten. Eine Nutzung dieser Daten wird allen- falls mit Zustimmung des Betroffenen zulässig sein’® c) Löschung von Daten In $ 14 Abs. III BDSG sind die Voraussetzungen der Löschung von Daten ge- nannt. Eine Löschung personenbezogener Daten kann danach erfolgen, wenn ihre Speicherung unzulässig war oder wenn die weitere Speicherung für die rechtmä- ßige Aufgabenerfüllung der speichernden Stelle nicht mehr notwendig und durch die weitere Speicherung schutzwürdige Belange des Betroffenen beeinträchtigt 503 Riegel, Polizeispiegel 1982, 50; derselbe: Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 61. 504 Bull, DVR 1982, 26. 505 Siehe KpS-Richtlinien Ziffer 6. 11 und Dateienrichtlinien Ziffer 8. 11; Bull, DVR 1982, 27; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 61, er hält diese am BDSG vorbeigehende Regelung für zulässig, erklärlich wird dies durch seinen polizeirechtli- chen Standpunkt. 506 Ordemann/Schomerus BDSG, Anm. 4.1 zu $ 14, jedoch ohne die Problematik der si- Cherheitsbehördlichen Handhabung. 213 507 würden . Zwingend ist die Löschung, wenn die Speicherung unzulässig war oder wenn bei Wegfall der Erforderlichkeit die Löschung vom Betroffenen verlangt wird — $ 14 Abs. II BDSG —. Für den Bereich der Polizei ist in den Dateienrichtlinien und in den KpS-Richtli- nien die Aufbewahrung von Daten nur so lange zulässig, wie es zur rechtmäßigen Erfüllung der in der Zuständigkeit der aufbewahrenden Stelle liegenden Aufgaben erforderlich ist. Wird danach die Unzulässigkeit festgestellt, sind die Daten grund- sätzlich zu löschen®., Die Rechtsprechung hat den Löschungsanspruch in mehreren Entscheidungen konkretisiert und damit die Löschungsvorstellungen der Sicherheitsbehörden nicht unwesentlich beeinflußt**. Voraussetzung einer Löschung ist danach nicht immer die Unrichtigkeit der Daten. Vielmehr ergibt sich ein Löschungsanspruch auch dann, wenn die Daten auf unzulässige Art und Weise erlangt worden sind oder wenn die Daten für die Erfüllung der der speichernden Stelle obliegenden Aufgaben nicht oder nicht mehr erforderlich sind*!®., Datenlöschung wird jedoch dort zur Regel werden müssen, wo von den Sicherheitsbehörden einmal im Vor- feld der konkreten Gefahr, durch die Polizei, und zum anderen ohne konkreten Anfangsverdacht*!!, durch die Nachrichtendienste, grundrechtlich geschützte Ak- tivitäten der Bürger zum Anlaß genommen werden, Registrierungen vorzuneh- men. Dabei ist zu beachten, daß auch derartige Informtionsgewinnung als Eingriff zu qualifizieren ist’!*, Eine Berechtigung, im Rahmen der auf bestimmte Demon- strationen ausgerichteten Beobachtungen für sämtliche Teilnehmer isolierte perso- nenbezogene Unterlagen anzufertigen, ist weder im Recht der Polzei noch im Recht der Nachrichtendienste zu erkennen?!?. Derart gewonnene und gespeicherte Informationen sind zu löschen. Die Sicherheitsdienste können sich andererseits mit den Regellöschungspflichten ihrer bereichsspezifischen — meist innerdienstlichen — Regelungen nicht zufrie- dengeben. Daran sind sie durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gehindert. Dies folgt daraus, daß die Speicherung personenbezogener Daten durch die Si- cherheitsbehörden einen Grundrechtseingriff für den davon Betroffenen darstellt 507 Siehe Begründung des Referentenentwurfs in Anhörung 1972, S. 400 und Begründung des Regierungsentwurfs, BT.-Drucks. VII/1027, S. 26. 508 Siehe KpS-Richtlinien Ziffer 5.1; ob die Kritik von Schwan, Der Auskunftsanspruch in der Bewährung, DVR 1982, 334 an der Löschungspraxis der Polizei gerechtfertigt ist, wird angezweifelt; Bull, DVR 1982, 27. 509 VG Berlin, DVR 1983, 155; VG Wiesbaden, DVR 1983, 180; VG Köln, DVR 1982, 358. 510 VG Berlin in DVR 1983, 155. S11 Schwan, DVR 1982, 337; Erbel, RiA 1981, 3; Rüpke, Der verfassungsrechtliche Schutz der Privatheit, S. 91; Hirsch in Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll IX/21, S. 906. 512 VG Köln, DVR 1982, 361. 513 VG Berlin, DVR 1983, 166; Krause, DVR 1980, 248; Kloepfer, Datenschutz, S. 42. 214 und deshalb nur das unbedingt notwendige zum Schutz anderer, von der Verfas- sung anerkannter Rechtsgüter unternommen werden dar f514_ Soweit die Sicherheitsbehörden in der Vergangenheit den Versuch unternommen haben, sich um die aus dem Gesetz fließende Löschungsverpflichtung ‚,herumzu- winden‘‘, ist dies zu mißbilligen 515_ Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz hat bei seinen Prüfungen immer wie- der festgestellt, daß erforderliche Löschungen in erheblichem Umfang aus Grün- den der Personalkapazität nicht vorgenommen wurden*!®, Aus rechtsstaatlichen Gründen kann das Argument der Personalknappheit 517 jedoch nicht durchgrei- fen. Ein solches Argument provoziert zu der Behauptung, daß die Sicherheitsbe- hörden zu viel personenbezogene Daten speichern. Es kann auf keinen Fall hinge- nommen werden, daß Löschungen nur dann vorgenommen werden, wenn Perso- nalkapazitäten frei sind*!®, Der Löschung von Daten kommt auf Grund der konkretisierenden Rechtspre- chung und der strikten Abstellung auf den Verhältnismäßigkeits- und Erforder- lichkeitsgrundsatz eine erhebliche Bedeutung zu. Soweit die Sicherheitsbehörden dies bisher mißachtet haben*!?, werden die Aufsichtsbehörden und der Bundesbe- auftragte für den Datenschutz dem Geltung zu verschaffen haben. Generell muß zur Löschung jedoch gesagt werden, daß alle wohlformulierten Normen und von der Rechtsprechung erarbeiteten Ansprüche auf Löschung nur wenig durchgreifen, wenn der Betroffene nicht zunächst Auskunft über die gespei- cherten Daten erhäl t520‚ VI. Die Beeinträchtigung der ‚,‚Elektronischen Effizienz‘‘ Die Arbeit der Sicherheitsbehörden kann durch den Einsatz elektronischer Daten- verarbeitungssysteme nur wirkungsvoller gestaltet werden, wenn die Systeme hin- 514 BVerfG in NJW 1971, 275; VG Köln in DVR 1982, 358; VG Berlin in DVR 1983, 166; Krause, DVR 1980, 249; 5. TB des BfD, S. 83. 515 4. TB des BfD, S. 12, 27; siehe auch die Zusammenfassung derartiger Versuche bei Schwan, DVR 1982, 335. 516 Siehe vor allem 4. TB des BfD, S. 27 und 5. TB des BfD, S. 81. 517 Siehe BMI in Innere Sicherheit Heft 61 vom 17. 2. 1982, S. 4, der darauf hinweist, daß 91 Mitarbeiter des BKA mit der Bereinigung von Altfällen beschäftigt werden. 518 Vgl. insoweit die Sorge des BfD in 4. TB, S. 27f.; Riegel, Polizeispiegel 1982, 51; 1. Dateienbericht des BMI vom 25. 4. 1979, Vorwort S. 3; LIDNW in BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 264. 519 Siehe die systematische Darstellung bei Schwan, DVR 1982, 335; Löschen bewirkt ein absolutes Nutzungsverbot, Auernhammer, BDSG, Rdnr. 19 zu $ 14. 520 Bull, DVR 1982, 26; Die Verwirklichung des Anspruchs auf Löschung stößt in den Fäl- len, wo die Sicherheitsbehörden die Auskunft verweigern, auf unüberwindliche Hin- dernisse. 215 sichtlich Geschwindigkeit, Genauigkeit und Wirksamkeit manueller Arbeitsweise überlegen sind. Daran bestehen in manchen Bereichen jedoch erhebliche Bedenken. Bei der Un- tersuchung dieses Themenbereichs kann der Faktor Geschwindigkeit ausgeklam- mert werden, denn online-Anschlüsse bei Fahndungs- und Auskunftsanfragen sind manueller Handhabung immer überlegen. Bei der Genauigkeit müssen jedoch bereits Zweifel angemeldet werden. Durch die EDV-Anwendungen einschließlich der Datenfernübertragung sind die Datenbestände der Sicherheitsbehörden enorm angewachsen. Die entstandenen Massenverfahren der Datenverarbeitung erzeugen jedoch Risiken der Personenverwechslung, der Falschspeicherung, der unterlasse- nen Löschung usw. Es entstehen falsche Daten*?!. Die Rechtsstaatlichkeit gebietet jedoch, solche Bedrohungen von Individualinter- essen durch Vorkehrungen gegen Verwechslungen, Fehlspeicherungen und unter- lassene Löschungen auf ein Mindestmaß zu begrenzen. Auch hinsichtlich der Wirksamkeit einiger Anwendungen sind Zweifel ange- bracht. Diese Zweifel resultieren einmal aus den Feststellungen des Bundesbeauf- tragten für den Datenschutz in seinen Tätigkeitsberichten und zum anderen aus den Eingeständnissen des Bundesministers des Innern*?. Auch der Präsident des Bundeskriminalamtes mußte zugeben, mit ‚,verschmutzten‘‘ Beständen zu arbei- ten 523. Nähere Erkenntnisse einer speziellen EDV-Anwendung liegen aus der Erprobung der Straftaten-/Straftäterdatei im Saarland vor. Die Erprobung sollte detaillierte Angaben über die Wirtschaftlichkeit, Praktikabilität und Effizienz schaffen. Das Schlußergebnis ist niederschmetternd. Es lautet: ‚‚Das Recherchiersystem stellt sich in seinem heutigen Zustand als ungeeignet für die polizeiliche Praxis dar®*.““ 521 Als Beispiel kann folgender Fall gelten: Ein Polizeibeamter einer Behörde in NW er- hielt den Auftrag, ein neues Dienstzivilfahrzeug beim Herstellerwerk abzuholen. Dazu wurde ihm ein von der Ordnungsbehörde zugeteiltes rotes Überführungskennzeichen mitgegeben. Auf der Überführungsfahrt wird er von drei Streifenwagen zum Halten gezwungen, zum Aussteigen aufgefordert, durchsucht und überprüft. Grund der Ak- tion, die Ordnungsbehörde hatte das Überführungskennzeichen als gestohlen in den INPOL-Bestand speichern lassen. Interessant ist in diesem Zusammenhang die Untersuchung der polizeilichen Informa- tionssysteme dreier Bundesstaaten der USA, danach waren 50% der Daten unvollstän- dig, 82% ungenau und 90% unklar; erwähnt bei Bu/l, DVR 1982, 8 Fußnote 20. 522 1. TB des BfD in Zur Sache 2/79 , S. 74, 80; 2. TB des BfD, S. 12; 3. TB des BfD, S. S5f.; 4. TB des BfD, S. 22, 27, 32; 5. TB des BfD, S. 81, hier wird in besonderem Maße deutlich, daß die Datenbestände der Sicherheitsbehörden von Altfällen überla- gert werden; siehe 1. Dateienbericht des BMI vom 25. 4. 1979, Vorwort S. 3; Boge, BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 261. 523 Boge, BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 261. 524 Grandmontagne, Arbeitstagung Datenschutz der Polizei-Führungsakademie 1981, S. 68. 216 An anderer Stelle wird ausgeführt: ‚„„‚Beim Recherchiersystem ist es versäumt worden, die Leistung des Sachbearbei- ters in diesem aufwendigen Verfahren zu würdigen. Er hat die mangelnde Effi- zienz erkannt und danach seine Mitarbeit ausgerichtet. Von daher dürfen auch keine großen Erwartungen an die Vollständigkeit und Richtigkeit der Daten geknüpft werden*.‘* An diesen Feststellungen wird deutlich, daß ineffiziente, dem Sachbearbeiter ein Mehr an Arbeit aufbürdende Systeme nicht angenommen werden. Dies hat unmit- telbare Auswirkungen auf die Richtigkeit und Vollständigkeit der Daten. Derar- tige Systeme laufen Gefahr zu ‚,verelenden‘‘. Ähnliche Erfahrungen über ein realisiertes Modell für die Vorgangsverwaltung nach dem Sachbearbeiterprinzip liegen aus Berlin vor. Die Schlußbemerkung eines kompetenten Beurteilers lautet: „Bevor wir mehr zur eigenen Beruhigung als mit praktischem Sinn weiter unsere Computer zu Datenfriedhöfen für Tat- und Tätermerkmale ausweiten und dafür auch noch die an anderer Stelle viel sinnvoller einsetzbare Zeit von Sachbearbei- tern und Fallanalytikern verschwenden, sollten wir umgehend Antworten für die Fragen suchen: — In welchen Deliktgruppen — besonders von Deliktgruppen mit großer Häufig- keit und niedriger Aufklärungsquote — stellen Wiederholungstäter den größ- ten Täteranteil? — Gibt es bei diesen Deliktgruppen Hinweise auf perseverantes Verhalten, das von Dritten wahrnehmbar und beschreibbar ist? — Wie äußert sich diese Perseveranz, wie kann sie beobachtet und wie beschrie- ben werden? Erst wenn Antworten auf diese Fragen gefunden sind, lohnen weitere Gedanken über den Einsatz der EDV zur Suche nach Hinweisen auf Tatverdächtige und/ oder Tatzusammenhänge 526_cc Dies sind Erkenntnisse aus EDV-Anwendungen der Polizei. Dabei kann davon ausgegangen werden, daß ähnliche Erkenntnisse aus den EDV-Anwendungen der Nachrichtendienste gewonnen wurden. Es wird somit deutlich, daß EDV-Anwendung nicht in jedem Fall ein Allheilmittel darstellt. Die Praxis der Sicherheitsbehörden, neben gesicherten Erkenntnissen auch Vermutungen und Beurteilungen sowie Bewertungen zu sammeln und zu übermitteln, trägt nicht unwesentlich zur ‚, Verelendung‘‘ der Dateien bei. 525 Grandmontagne, a.a.O. S. 70. 526 Mahlow, ISVB — ein realistisches Modell für die Vorgangsverwaltung nach dem Sach- bearbeiterprinzip in Arbeitstagung Datenschutz der Polizei-Führungsakademie 1981, S. 102. 217 Die Untersuchung zeigt, daß zur effizienten EDV-Anwendung ständige Kontrolle aller Speicher-, Übermittlungs-, Verknüpfungs- und Veränderungsvorgänge ge- hört. Eine solche ‚,Datenpflege‘‘ ist erforderlich, um die Überlagerung der Daten durch Alt- und Falschbestände zu verhindern und der Verelendung der Dateien entgegenzuwirken. Zur Zeit hat es den Anschein, daß die Effizienz der Datenver- arbeitung bei den Sicherheitsbehörden zutreffend mit einem Zitat aus Faust, 1. Teil beschrieben werden. ‚„Oh glücklich, wer noch hoffen kann, aus diesem Meer des Irrtums aufzutau- chen. Was man nicht weiß, das eben braucht man und was man weiß, kann man nicht brauchen.“‘‘ Besondere Beachtung muß jedoch dem Problem der Schnittstelle Mensch/Ma- schine gewidmet werden. Während der Computer keine Kapazitätsprobleme kennt, verfügt der Mensch nur über eine begrenzte Informationsaufnahmekapazi- tät. Da Verknüpfungen beider Kapazitäten nicht möglich sind, tritt ein Zustand ein, der entweder Stillstand in der sicherheitsbehördlichen Effizienz durch Daten- verarbeitung oder Ausschneiden des Menschen als Kommunikationspartner des Computers zur Folge hat. Ein Zustand, der auf Informations- und Datenmengen zurückzuführen ist, die unüberschaubar, menschliche Arbeitskapazität vernich- tend und demotivierend sind. Daher tritt eine Beeinträchtigung der ‚‚,elektronsichen Effizienz‘‘ auch dann ein, wenn die Programme der DV-Anwendungen dem technisch Möglichen nicht aber dem menschlich Zumutbaren entsprechen. Tendenzen einer solchen Entwicklung sind im Sicherheitsbereich erkennbar. 218 E. Datenschutzkontrolle und rechtliche Sonderstellung der Sicherheitsbehörden Bei den Sicherheitsbehörden stehen den materiellen Datenschutzbelangen Interes- sen von hohem Rang gegenüber. Dies hat einerseits dazu geführt, den Sicherheits- behörden eine Sonderstellung zuzubilligen!. Andererseits gelten jedoch auch für die Sicherheitsbehörden die materiellen Regelungen des BDSG?. Die Sonderstel- lung resultiert aus der Erkenntnis, daß Fälle der staatlichen Sicherheit und der Verbrechensbekämpfung es gebieten, die Arbeit der zuständigen Behörden vor schweren, ihre Wirksamkeit in Frage stellenden Beeinträchtigungen zu bewahren und Nachteile für das öffentliche Wohl zu vermeiden?. Als Nachteil hat sich im Widerstreit der Persönlichkeitssphäre und den staatlichen Sicherheitsinteressen das vom Gesetzgeber gewählte Regelungskonzept des Datenschutzes herausge- stellt. Die Zusammenfassung der Datenschutzprobleme in einem Gesetz und die generellen, an alle Träger öffentlicher Gewalt gerichteten Verhaltensanforderun- gen schafft Unsicherheit. Der ‚,Grobgriff‘‘ des BDSG trennt lediglich den öffent- lichen und nichtöffentlichen Bereich. Nach Regeln, die den spezifischen Tätig- keitsbedingungen einzelner Teile der öffentlichen Verwaltung Rechnung tragen, sucht man vergeblich*. Daraus folgt, daß, wer nach dem Datenschutz und der rechtlichen Sonderstellung der Sicherheitsbehörden fragt, die Antwort auf dem Hintergrund der konkreten Aufgabenstellung dieser Institutionen suchen muß. Eine Antwort, die wegen der Generalklauseln des BDSG wenig konkret und wegen der Interpretationskontro- versen unsicher ausfallen muß. Bestätigt wird dieses Ergebnis durch die zuneh- mende Konkretisierung des Datenschutzes durch bereichsspezifische Regelungen im Sicherheitsbereich). Die rechtliche Sonderstellung der Sicherheitsbehörden im Schutzmechanismus des BDSG ist so konzipiert, daß sie Ermessen einräumt. Den Sicherheitsbehörden wird damit Rechtsfolgewahl nach Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten zugestan- den®. Ob dies jedoch den Abwägungen zwischen Betroffenenrechten und Sicher- heitsinteressen gerecht wird, ist zweifelhaft. Zweifel entstehen vor allem wegen der Bull, DVR 1982, 8. Siehe $$ 12 Abs. II, 13 Abs. II, 19 Abs. III, IV. Siehe 1. TB des BfD in Zur Sache 2/79, S. 61. SI N — Referentenentwurf, Begründung zu $ 11 in Anhörung 1972, S. 399; siehe auch Regie- rungsentwurf BDSG, BT.-Drucks. VI1I1/1027, S. 26. Simitis, Datenschutz und Polizei in BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 192. N n VG Köln, DVR 1982, 364; a. A. Schäfer, Auskunft über zur Person des Anfragenden ge- speicherte Daten, NVwZ 1983, 85. 219 generalklauselartigen Ausgestaltung des BDSG. Erforderlich scheint hier eine an der Verfassung orientierte Ausgestaltung und Handhabung der Sonderregeln’. Eine Unterordnung der Datenschutzkontrolle darf im Interesse des Persönlich- keitsschutzes dabei nicht eintreten. I. Die Kontrolle der Einhaltung datenschutzrechtlicher Vorschriften Über die Art und Weise der Kontrolle datenschutzrechtlicher Vorschriften herrschte lange Uneinigkeit. Der Referentenentwurf ging noch davon aus, eine umfassende Fremdkontrolle durch eine neu zu errichtende Institution zu vermei- den?. Er ging davon aus, daß in unserem rechtsstaatlich strukturierten Staatswe- sen die Durchführung des BDSG durch die vorhandenen Organe wie Dienst- und Fachaufsichtsbehörden, Rechnungshöfe, Verfassungs-, Verwaltungs- und ordent- liche Gerichtsbarkeit und die Parlamente gewährleistet wird. Der Regierungsentwurf? spricht dagegen als Kontroll- und Überwachungsinstanz auch den Datenschutzbeauftragten an. Letztlich entschließt die Regierung sich aber, auf einen solchen Beauftragten zu verzichten. Zur Begründung wird auf die Verpflichtung der Verwaltung, den Grundsatz der Rechtsmäßigkeit zu beachten, die parlamentarische Kontrolle und die lückenlose Rechtsschutzgewährung durch die Gerichte verwiesen. Angestrebt war also, das Prinzip der Selbstverantwortung und abgestuften Selbst- kontrolle so weit wie möglich zu verfolgen. Mit den Bestimmungen über den Bundesbeauftragten für den Datenschutz — $& 17ff. — hat der Gesetzgeber, der Auffassung der Sachverständigen folgend!®, nach eingehender Beratung eine Entscheidung für die Fremdkontrolle getroffen. Dies bedeutet jedoch nicht, daß die Elemente der Selbstkontrolle aus dem Gesetz verbannt worden wären. Das BDSG selbst geht von einer Mischkontrolle aus. Einmal ist es Sache des Bür- gers, die Einhaltung der datenschutzrechtlichen Vorschriften durch Nutzung des Auskunftsrechts — $ 13 BDSG — zu kontrollieren. Teil der Selbstkontrolle ist je- doch auch die Anrufung des Bundesbeauftragten für den Datenschutz nach $ 21 BDSG. Zum zweiten ist es Sache der datenverarbeitenden öffentlichen Stellen, die Einhaltung der Datenschutzvorschriften zu überwachen, weil sie gemäß $ 15 BDSG zur Eigenkontrolle verpflichtet sind. Als drittes kennt das Gesetz die vom Bundesbeauftragen für den Datenschutz auszuübende Fremdkontrolle — $ 17 7 Im Prinzip ebenso Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 71. 8 Referentenentwurf BDSG in Anhörung 1972, Begründung Ziffer 3.7, S. 385. 9 Regierungsentwurf BDSG, BT.-Drucks. VI1I/1027, S. 18; Ordemann/Schomerus, BDSG, Anm. 1.1 zu $ 17. 10 Anhörung 1974 zum Regierungsentwurf BDSG in Zur Sache 5/74, S. 178ff. 220 BDSG —. Danach sind dem Bundesbauftragten nicht nur Kontroll- sondern auch Beratungs- und Empfehlungsaufgaben übertragen!!. Neben diesen Kontrollsystemen bleibt die richterliche Kontrolle auch für Daten- schutzangelegenheiten ebenso erhalten wie die öffentlich gesellschaftliche Kon- trolle durch die Medien. H. Die Umsetzung der Datenschutzkontrolle im Sicherheitsbereich Speziell im Sicherheitsbereich stößt die Datenschutzkontrolle auf spezifische Schwierigkeiten, die vorwiegend auf die dort typischen Geheimhaltungsinteressen zurückzuführen sind!*. Effektive Kontrolle setzt jedoch eingehende Kenntnis über Speicherung, Verarbeitung, Datenfluß, Verknüpfung und Vermaschung der ge- speicherten personenbezogenen Daten voraus. Diese Kenntnis zu erlangen ist für den Datenschutz dort schwierig oder unmöglich, wo die Sicherheitsbehörden aus Geheimhaltungserwägungen, sei es Quellen- oder Mitarbeiterschutz, Auskünfte verweigern. Anerkannt ist auch vom Datenschutz!?, daß in Grenzen für die Da- tenkontrolle dort Ausnahmen gelten, wo es darum geht, vordringliche sicherheits- rechtliche Belange nicht zu gefährden. Die Tätigkeit der Sicherheitsbehörden muß dort notwendigerweise im Geheimen ablaufen. Dies hat auch der Gesetzgeber gesehen, denn er hat Kontrollausnahmen im Gesetz ausdrücklich vorgesehen!*‘. Nach $ 12 Abs. II Nr. 1 BDSG sind die Sicherheitsbe- hörden nicht zur Veröffentlichung der von ihnen geführten Dateien verpflichtet. Eine Einschränkung des Datenschutzes liegt auch da, wo die Sicherheitsbehörden nach $ 13 Abs. II BDSG von der Auskunftspflicht über gespeicherte Daten befreit sind. Die Kontrollbefugnisse des Bundesbeauftragten für den Datenschutz sind letztlich ganz ausgeschlossen, wenn die jeweils oberste Bundesbehörde feststellt, daß die Einsicht in Unterlagen und Akten die Sicherheit des Bundes oder eines Landes gefährdet — $ 19 Abs. III S. 4 BDSG —. Zusammenfassend kann festgestellt werden, daß Datenschutzkontrolle im Sicher- heitsbereich eingeschränkt ist durch die der Staatssicherheit dienenden auf Ge- heimschutz im Sicherheitsbereich abzielenden Vorschriften. Dabei ist die Ausba- lancierung der Grundrechte und Sicherheitsbelange schwierig. Dies beweisen deut- lich die bereichsspezifischen Reibungen zwischen Kontrollorgan und kontrollier- ten Stellen. Gerade in diesem schwierigen und komplexen Bereich ist jedoch der Datenschutzbeauftragte besonders gefordert, will er seiner Vermittlerrolle zwi- schen Bürger und öffentlichen Stellen gerecht werden. 11 Erbel, RiA 1981, 27. 12 Siehe 3. TB des BfD, S. 47, 55; 4. TB des BfD, S. 34; 5. TB des BfD, S. 77, 100; Erbel, RiA 1981, 27. 13 Siehe 4. TB des BfD, S. 23; 5. TB des BfD, S. 95. 14 1. TB des BfD in Zur Sache 2/79, S. 61. 221 1. Auskunftsverweigerungsrecht, $ 13 Abs. II BDSG Die Realisierung und Durchsetzung des Datenschutzes hängt weitgehend von der Erfüllung des Auskunftsanspruches des $ 13 Abs. II BDSG ab!°. Denn Ansprüche auf Löschung, Berichtigung und Sperrung von Daten können erst realisiert wer- den, wenn der Betroffene zunächst Auskunft über ihn betreffende Datenspeiche- rungen erhält. Der in $ 13 Abs. I BDSG normierte Anspruch auf Auskunft erfährt jedoch eine Konkretisierung durch in $ 13 Abs. III BDSG genannte Ausnahmetat- bestände. Danach ist die Auskunft dann ausgeschlossen, wenn — die rechtmäßige Erfüllung der Aufgaben der Behörde gefährdet würde, — die Auskunft die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährden würde, — dem Wohle des Bundes oder eines deutschen Landes Nachteile bereitet würde, — die personenbezogenen Daten oder die Tatsache ihrer Speicherung nach einer Rechtsvorschrift oder — dem Wesen nach oder — wegen überwiegender berechtigter Interessen einer dritten Person geheimgehal- ten werden müssen, — die Auskunft sich auf die Übermittlung personenbezogener Daten an die in 8 12 Abs. II Nr. 1 und 2 BDSG genannten Sicherheitsbehörden bezieht!®. Darüber hinaus ergibt sich aus $ 13 Abs. II i. V.m. $ 12 Abs. II BDSG, daß — die Sicherheitsbehörden von der Auskunftserteilung freigestellt werden und aus $ 19 Abs. III S. 4 BDSG — der Datenschutzbeauftragte im Sicherheitsbereich Kontrolleinschränkungen unterliegt. Fraglich ist jedoch, ob diese Privilegierungen der Sicherheitsbehörden verfas- sungsrechtlich haltbar sind. Maßstab der Auslegung der Verweigerungsnormen hat der verfassungsrechtliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu sein!’. Eine Privilegierung der Behörden des Sicherheitsbereichs ist nach der Rechtsprechung zulässig!®. Dies kann jedoch nur mit der Einschränkung gelten, daß die Auskunft das überwiegende Interesse der Allgemeinheit an der konkreten sicherheitsbehörd- lichen Maßnahme gefährdet oder gefährden kann!”. Darüber hinaus kann nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit die Geheimhaltung dem Betroffenen ge- genüber nur andauern, wenn die Gefährdung höherwertiger Rechtsgüter andau- 15 So auch Riegel, Die Polizei 1983, 105; derselbe: RiA 1981, 53; Schwan, DVR 1982, 312; Bull, DVR 1982, 24. 16 Schwan, DVR 1982, 312. 17 Riegel, Die Polizei 1983, 105. 18 BVerfGE 30, 1ff. 19 Riegel, Die Polizei 1983, 105. 222 ert. Danach hat die Offenlegung des Eingriffs im Wege der Auskunftserteilung zu erfolgen®, Befreiung von der Auskunftspflicht bedeutet jedoch kein unbedingtes Auskunfts- verbot. Ein Beispiel dafür ist die Auskunftspraxis der Polizei auf Grund der KpS- und Dateienrichtlinien*!. Dabei darf jedoch nicht verschwiegen werden, daß es Rechtsmeinungen gibt, die streng an den Gesetzestext angelehnt von einem Aus- kunftsverbot ausgehen“?. Soweit behauptet wird, Auskünfte aus Dateien der Sicherheitsbehörden gefährden durch die Eröffnung von Ausforschungsmöglichkeiten über das sicherheitsbe- hördliche Wissen die Sicherheitsinteressen des Staates, kann dem nicht gefolgt werden®. Für die Auskunftsverweigerung der Sicherheitsbehörden hat trotz eindeutiger Rechtslage auf Grund verfassungsrechtlicher Grundsätze und individueller Rechtsschutzinteressen zu gelten, daß güterabwägende Differenzierungen in je- dem Einzelfall vorzunehmen sind. Dies würde auch zu einer angstabbauenden Transparenz der Datenbehandlung im Sicherheitsbereich bqitragen. 2. Die Kontrolle durch den Datenschutzbeauftragten Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz ist in Ausübung seines Amtes nur dem Gesetz unterworfen — $ 17 Abs. IV BDSG —. Dabei ergibt sich die persönli- che Unabhängigkeit aus der Regelung der dienstrechtlichen Stellung in $ 18 BDSG. Die sachliche Unabhängigkeit, darunter ist die Freiheit von einer Fachauf- sicht zu verstehen, ergibt sich unmittelbar aus $ 17 Abs. IV S. 2 BDSG**. Feststehend und anerkannt ist, entgegen einem verbreiteten Irrtum, daß die mate- riellen Regelungen des BDSG auch für die Sicherheitsbehörden gelten. Damit gilt das Kontrollrecht des Bundesbeauftragten für den Datenschutz auch im Sicher- heitsbereich. Es erstreckt sich jedoch nicht nur auf die Einhaltung der formellen Datenschutzbestimmungen, vielmehr sind auch die materiell weitaus umfangrei- Cheren bereichsspezifischen Datenschutzregelungen von der Prüfungskompetenz umfaßt. Der Schwerpunkt seiner Tätigkeit liegt damit in der Überwachung von Rechtsvorschriften*”. Die Kontrolltätigkeit ist jedoch so konzipiert, daß daraus — —— 20 VG Köln in DVR 1982, 362; in Anwendung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit auch VG Berlin in DVR 1983, 167; Erbel, RiA 1981, 27; 5. TB des BfD, S. 83. 21 Siehe 5. TB des BfD, S. 82f.; Riegel, Die Polizei 1983, 167; Tolksdorf, Kriminalistik 1983, 80. 22 So zum Beispiel der Bundesfinanzminister, den Angaben im 5. TB des BfD, S. 83 zu- folge; Schäfer NVwZ 1983, 85. 23 Bux in BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 256. 24 Auernhammer BDSG, Rdnr. 9 zu $ 17; Ordemann/Schomerus, BDSG, Anm. 4 zu $& 17. 25 Ordemann/Schomerus, BDSG, Anm. 2 zu $ 19. 223 zum Teil eine quasi richterliche Tätigkeit wird, obwohl sie in erster Linie als Prä- ventivaufgabe zur Verhinderung von Verstößen gegen den Datenschutz zu verste- hen ist*°, Der Bundesbeauftragte soll sowohl durch seine Existenz als auch durch seine Tätigkeit dazu beitragen, daß dem Datenschutz beim Verwaltungsvollzug angemessen Rechnung getragen wird und es zu Verstößen erst gar nicht komm t77, Die Prüfungskompetenz endet jedoch dort, wo Akten nicht im Zusammenhang mit gespeicherten personenbezogenen Daten stehen. Hier vertritt der Bundesbe- auftragte jedoch die Ansicht, daß der Wortlaut der $$ 15, 19, 20, 29, 30 und 40 BDSG eine solche Einschränkung dann nicht trage, wenn die Kontrolle der Ein- haltung ‚,anderer Vorschriften über den Datenschutz‘‘ diene?®. Dem kann jedoch nicht gefolgt werden, denn es ist nicht ersichtlich, daß mit dem BDSG Wirkung über den vom Gesetzgeber abgesteckten Rahmen hinaus erzielt werden soll. Die Eigenvorstellung des Bundesbeauftragen löst sich im Grunde von seinem Präventivauftrag*. Danach ist Ziel seiner Kontrolltätigkeit festzustellen, wie weit die speichernden Stellen durch eigene Maßnahmen die Einhaltung der Vorschrif- ten des BDSG sowie anderer Vorschriften über den Datenschutz sicherstellen. ‚„‚Feststellen‘‘ ist jedoch keine Präventivmaßnahme zur Verhinderung von Verstö- ßen sondern jeweils der Erstschritt zur Beanstandung. Der Wert der Datenschutzkontrolle, als unabhängige Fremdkontrolle im Sicher- heitsbereich, darf nicht unterschätzt werden. Auf die fundierte Kritik des Daten- schutzbeauftragten wird gehört, seine Vermittlerrolle zwischen Bürger und Behör- den akzeptiert und gerügte behördliche Praxis berichtigt. Dies hat die bisherige Arbeit des Bundesbeauftragten für den Datenschutz ergeben. In Einzelfällen ist jedoch auch ein anderer Eindruck entstanden, 3. Richterliche Kontrolle und Rechtsschutzprobleme Art. 19 Abs. IV GG gewährleistet grundsätzlich den Rechtsweg gegen Maßnah- men der öffentlichen Gewalt, also auch gegen die Polizei und die Nachrichten- dienste?!. Die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. IV GG dient dem individuellen Rechtsschutz. Sie gewährleistet, daß jeder durch die öffentliche Gewalt Verletzte ein Gericht anrufen kann. Das Bundesverfassungsgericht hat wiederholt von ‚,der rechtsstaatlichen Forderung nach möglichst lückenlosem gerichtlichen Schutz ge- gen die Verletzung der Rechtssphäre des einzelnen durch Eingriffe der öffentli- 26 Kröger, Datenschutz im Bereich der öffentlichen Verwaltung in DÖV 1977, 305; Auern- hammer, BDSG, Rdnr. 3 zu $ 19; Simitis u.a., BDSG-Kommentar, Rdnr. 16 zu $ 19. 27 Ordemann/Schomerus, BDSG, Anm. 2 zu $ 19. 28 Eingehende Begründung siehe 3. TB des BfD, S. 57. 29 5. TB des BfD, S. 6. 30 Siehe BVerfG in EuGRZ 1983, 582, 586. 31 Riegel, RiA 1981, 53; Evers, ZRP 1980, 113. 224 chen Gewalt‘‘ gesprochen*?, Die Nichterkennbarkeit der sicherheitsbehördlichen Informationsbeschaffung, die Anonymität der Personen, welche sie durchführen, und die Ausnahmetatbestände des BDSG zugunsten der Sicherheitsbehörden er- schweren den Betroffenen und den Gerichten die Verwirklichung des Rechtsschut- zes so erheblich, daß an seiner Effektivität gezweifelt werden muß??. Von diesem ‚„‚Ausschluß des Rechtsweges‘‘ werden bei heimlichen Informationseingriffen der Sicherheitsbehörden nicht nur Verfassungsfeinde, Agenten und Verbrecher, son- dern in gleichem Maße Unverdächtige und persönlich Unbeteiligte betroffen. Wenn sie, was derzeit Praxis ist, niemals von diesen Eingriffen erfahren, sind sie nicht in der Lage, sich zu rechtfertigen und damit aus einer unerwünschten Ver- strickung zu lösen. Auch im Bereich der Sicherheitsbehörden hat zu gelten, daß jeder Akt der Exeku- tive, der in die Rechte des Bürgers eingreift, in tatsächlicher und rechtlicher Hin- sicht vollständig der richterlichen Überprüfung zu unterstellen ist, also auch der in der Speicherung personenbezogener Daten durch die Sicherheitsbehörden liegende Eingriffsakt**. Dem Verfassungsgebot der Gewährung effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. IV GG kann durch nachträgliche Benachrichtigung analog dem Rechtsge- danken des 8 5 Abs. V G 10, 8 101 Abs. I StPO Rechnung getragen werden?. Dann träte der Widerspruch, daß durch Verfassungsschutz im weitesten Sinne un- veräußerliche Grundsätze der Verfassung preisgegeben werden, nicht mehr zu- tage. a) Rechtsschutz des Bürgers Da das System des Rechtsschutzes darauf angelegt ist, daß der Staat dem Bürger gegenüber offen in Erscheinung tritt, ihm nachteilige Maßnahmen bekanntgibt*® und sich durch ihre Begründung rechtfertigt, wird der Rechtsschutz erschwert, wenn den Sicherheitsbehörden erlaubt wird, von diesen Grundsätzen abzuwei- chen?. Zu prüfen ist auch, ob in den rechtsschutzverkürzenden Sondertatbeständen zu- gunsten der Sicherheitsbehörden im Einzelfall eine Verletzung der Menschen- würde liegt. Die Würde des Menschen fordert, daß über sein Recht nicht kurzerhand von Obrigkeits wegen verfügt wird’?. Daher kann eine Würdeverletzung auch darin 32 BVerfGE 8, 274; 30, 41. 33 Evers, ZRP 1980, 113; Salzwedel in: Gedächtnisschrift für Peters 1967, S. 756; H.-P. Schneider, NIW 1978, 1604; Schwan, DVR 1982, 312. 34 Siehe dazu eingehend VG Köln in DVR 1982, 362. 35 Riegel, RiA 1981, 53; Evers, ZRP 1980, 114. 36 Siehe Rechtsprechung und Lehre zum belastenden Verwaltungsakt. 37 Schwan, DVR 1982, 312; Evers, ZRP 1980, 113. 38 BVerfGE 27, 1. 225 liegen, daß eine Person unbemerkt Objekt sicherheitsbehördlicher Maßnahmen wird, ohne daß vorher oder nachher ein Richter über die Zulässigkeit dieser Maß- nahmen entscheidet. Dies vor allem, wenn von der Maßnahme der Kernbereich der Privatsphäre berührt wird. Zwar ist anerkannt, daß zum Schutz des Staates bei der Gefahrenabwehr, der Verbrechensbekämpfung und der Tätigkeit der Geheim- dienste die Rechtsgüter gegeneinander abzuwägen sind unter Berücksichtigung des Wertes, den die Verfassung den Individualrechten beimißt?. Andererseits hat der Gesetzgeber sich an den unabänderlichen Bestand der Verfassungsordnung zu hal- ten Der Spielraum des Gesetzgebers zur Regelung der Sondertatbestände zugunsten der Sicherheitsbehörden ist demzufolge insoweit begrenzt, als er den individuellen Rechtsschutz nicht ausschließen kann. Den besonderen Verhältnissen, unter de- nen sich die Tätigkeit der Sicherheitsbehörden abspielt, kann durch besondere Vorkehrungen Rechnung getragen werden“. b) Richterliche Kontrolle und die Vorlage von Akten der Sicherheitsbehörden Art. 19 Abs. IV GG mit seiner Rechtsweggarantie eröffnet dem in seinen Rechten verletzten Bürger die Möglichkeit, sein Recht vor unabhängigen Richtern einzu- klagen“!. Zu untersuchen ist daher, ob die Kontrollinstanz des BDSG, der Bundesbeauf- tragte für den Datenschutz, den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts an eine dem gerichtlichen Rechtsschutz gleichwertige Rechtskontrolle genügt“. Dies wird man bereits bei einer Grobwertung verneinen müssen, denn dem Bun- desbeauftragten fehlt es an der legitimierenden Bestellung durch die Volksvertre- tung. Zum anderen fehlt dem Bundesbeauftragten eine alle Beteiligten bindende Entscheidungskompetenz. Damit vermag er gerichtlichen Rechtsschutz nicht zu ersetzen®. Ein außerhalb richterlicher Kontrolle installierter Rechtsschutz scheitert jedoch auch daran, daß Rechtsweg im Sinne des Art. 19 Abs. IV GG ‚,Gerichtsweg‘‘, also Weg zum staatlichen Gericht und damit zum Richter im Sinne der Art. 92, 97 GG bedeutet“. 39 BVerfGE 30, 1ff.; 31, 301. 40 Siehe dazu mit überzeugender Begründung VG Köln in DVR 1982, 358ff. 41 Zu den Anforderungen an Richter siehe BVerfGE 4, 331; Maunz/Dürig/Herzog/ Scholz, GG-Kommentar, Rdnr. 56 zu Art. 19. 42 BVerfG in NJW 1971, 277; BVerfGE 30, 1ff.; 39, 276; 45, 297; 51, 150; 53, 30. 43 VG Köln in DVR 1982, 363. BayVGHE 4, 30; Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG-Kommentar, Rdnr. 39 zu Art. 19 m. w.N. 226 Von Bedeutung ist auch, daß der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfas- sungsgerichts®* eine Garantie gerichtlicher Kontrolle, hergeleitet aus anderen Grundrechten, zusätzlich zu entnehmen ist. Somit ist klargestellt, daß Art. 19 Abs. IV GG in Verbindung mit den materiellen Grundrechten, in ihrer Bedeutung als effektive Rechtsschutzgarantie, eine richter- liche Kontrolle auch der sicherheitsbehördlichen Vorgänge garantiert. Die festgestellte, garantierte richterliche Kontrolle läuft jedoch dort leer, wo es dem Betroffenen nicht gelingt, den Sachverhalt zu klären und klagebegründende Umstände in Erfahrung zu bringen. Denn geheime Aktivitäten der Sicherheitsbe- hörden werden dem Bürger auch im Nachhinein verschwiegen. So erfährt er nicht und kann auch nicht beurteilen, ob ein Sammeln, Auswerten und Übermitteln sei- ner personenbezogenen Daten zu Recht erfolgt oder nich t46, Mit dem berechtigten sicherheitsbehördlichen Geheimhaltungsinteresse läßt sich eine so bewirkte generelle Rechtsschutzverweigerung nicht rechtfertigen. Modifi- zierte Auskunftsregeln, wie sie die Rechtsprechung bereits in Anwendung des Ver- hältnismäßigkeitsgrundsatzes entwickelt hat, können hier Teilabhilfe schaffen“, Denkbar ist auch, daß Auskunftsersuchen vor Ablehnung den zuständigen Ver- waltungsgerichten vorzulegen sind. Dies würde jedoch bedingen, daß Verwal- tungsrichter geheimschutzverpflichtet werden und bei der Befassung mit dem Aus- kunftsvorgang uneingeschränkt Einsichtsrecht bekommen. Damit könnte ein Teil rechtsstaatlicher Justizgewährung, der durch die Sonderbe- stimmungen des BDSG abhanden gekommen ist, zurückgewonnen werden. Eine Kollision von Geheimschutz und Verwaltungsprozeßrecht ergibt sich auch bei der Vorlage sicherheitsbehördlicher Akten. Nach 8 99 VwGO ergibt sich im Verwaltungsverfahren die Pflicht der Behörden, Akten vorzulegen. Dies kann jedoch entfallen, wenn die Akten ‚,ihrem Wesen nach geheimgehalten werden müssen‘‘. Wenn aus dem Wortlaut dieser prozeß- rechtlichen Norm auch gefolgert werden kann, daß damit ein Ausgleich der diver- gierenden Interessen im Sinne der Wertentscheidungen der Verfassung getroffen werden soll®, so muß man im Hinblick auf den Rechtsschutz feststellen, daß der Gesetzgeber einen verhältnismäßigen Ausgleich verfehlt hat. Dies ergibt sich dar- aus, daß das Bundesverwaltungsgericht bereits sehr früh dem Richter die Befugnis zuerkannt hat, im Zwischenstreit nach $ 99 Abs. II VwGO die Weigerungserklä- rung auch daraufhin nachzuprüfen, ob überwiegende Interessen der Wahrheits- findung im anhängigen Hauptverfahren die Vorlage der Akten trotz ihres vertrau- lichen Charakters gebieten“®. 45 BVerfGE 39, 276; 35, 348; 45, 297; 51, 150; 53 30. 46 H.-P. Schneider in NIW 1978, 1604; Riegel, RiA 1981, 53; Evers, ZRP 1980, 113. 47 Schwan, DVR 1982, 339; VG Köln in DVR 1982, 260ff. 48 Evers, ZRP 1980, 113; BVerfGE 30, 1. 49 BVerwGE 19, 179; VGH Kassel in ZBR 1976, 24; H.-P. Schneider, NJW 1978, 1605. 227 Daraus folgt, daß der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz eine Interessenabwägung im Prozeß selbst erfordert. Den Besonderheiten der Verweigerung der Aktenvorlage trägt das Bundesverwaltungsgericht andererseits dadurch Rechnung, daß es zur Vermeidung von Nachteilen für den Betroffenen anordnet, daß solche geheimen Vorgänge nur unter strengen Voraussetzungen zu Lasten des Rechtssuchenden be- rücksichtigt werden können. Liegen diese Voraussetzungen nicht vor, müssen der- artige Vorgänge unberücksichtigt bleiben. Da das heimliche, einer präventiven gerichtlichen Kontrolle nur eingeschränkt un- terliegende und gegenüber dem Betroffenen noch im Nachhinein einstweilen oder auf Dauer geheimgehaltene Sammeln personenbezogener Daten einen der schwer- wiegendsten Eingriffe in die Privatsphäre darstell t51 ‚ kann gerade in diesem Be- reich Rechtsschutz nicht verkürzt werden. Die Vorlage von empfindlichen Akten der Sicherheitsbehörden muß daher dringend auf eine neue Basis gestellt werden, damit die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. IV GG und der Anspruch auf recht- liches Gehör nach Art. 103 Abs. I GG nicht dort illusorisch wird, wo eine Entfal- tung dieser Verfassungsnormen dringend erforderlich ist. Auch in diesem Bereich erscheint richterliche Vorprüfung angebracht und wün- schenswert. S0 BVerwGE 49, 44; Gusy DÖV 1980, 436; H.-P. Schneider, NJW 1978, 1605; Evers, ZRP 1980, 114. 51 OVG Münster in NJW 1983, 2346. 228 F. Zukunftsperspektiven für die Datenschutz- gesetzgebung im Sicherheitsbereich Das staatsorientierte Sicherheitsdenken hat wesentlich dazu beigetragen, daß ver- fassungsrechtlich garantierte Rechte, so z.B. Art. 19 Abs. IV und Art. 103 GG, einfachgesetzlich indirekt eingeschränkt wurden. Im Datenschutz wurden so ele- mentare Schutzrechte den staatlichen Sicherheitsinteressen geopfert!. Fraglich ist nach den bisher gewonnenen Erfahrungen, ob das BDSG den qualita- tiven und quantitativen Veränderungen der Informationsverarbeitung gerecht wird. Zweifel entstehen deshalb, weil das Gesetz es nicht vermocht hat, nach au- ßen klar zu machen, daß Informationserwartungen, die von einem grundsätzlich unbegrenzten Zugang zu personenbezogenen Daten ausgehen, unzulässig sind?. Unsicherheit besteht auch da, wo die Sondernormen der Sicherheitsbehörden ins- gesamt gerichtlicher Prüfung nicht standhielten?. Andererseits hat die Anwendung des Bundesdatenschutzgesetzes aufgedeckt, daß die Eingriffs- und Befugnisnormen im Sicherheitsbereich unzureichend sind und rechtsstaatlichen Anforderungen nicht genügen. Soweit Versuche unternommen wurden, das BDSG zu novellieren, ist der Eingriffs- und Befugnisbereich ausge- klammert worden‘?. Die neuen Kommunikations- und Informationssysteme der achtziger Jahre mit Mikroelektronik, Text-, Daten- und Bildkommunikation sowie Bildschirmtextsy- steme erfordern vor allem im Sicherheitsbereich ein Eingehen des Gesetzgebers auf die durch zunehmenden Informationsbedarf und modifizierte Informationstech- niken entstehenden Gefahren). Ob diese Gefahren mit einem novellierten Daten- schutzgesetz bekämpft werden können oder ob bereichsspezifische Regelungen ge- eigneter sind, ist noch ungeklärt. Im Sicherheitsbereich mehren sich jedoch die Stimmen, die bereichsspezifischen Regelungen den Vorzug geben®. Auf lange Sicht hat der Gesetzgeber keine Wahl, er muß die Konsequenz daraus ziehen, daß die Entscheidung für den Datenschutz gleichzeitig eine Entscheidung für die Informationsverarbeitung regelnden Befugnisnormen ist’. Der Gesetzge- Da Siehe die Darstellung der Auswirkungen bei Schwan, DVR 1982, 312. BVerfGE 27, 1ff. VG Berlin in DVR 1982, 351; VG Köln in DVR 1982, 358; VG Berlin in DVR 1983, 155; VG Wiesbaden in DVR 1983, 180. Siehe Gesetzentwurf von SPD/FDP, BT.-Drucks. VIII/3703 und Entwurf der CDU/ CSU, BT.-Drucks. VII1/3608. So auch Simitis in BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 196. Siehe auch 5. TB des BfD, S. 110. IN Simitis in BKA-Vortragsreihe Bd. 28, A. 208. 229 ber wird daher einen ‚, Verrechtlichungsprozeß‘‘ der sicherheitsbehördlichen Da- tenverarbeitung dergestalt einleiten müssen, daß mit Hilfe besonderer, an den spe- zifischen Aspekten sicherheitsbehördlicher Tätigkeit orientierter Rechtsvorschrif- ten Aufgaben- und Befugnisnormen deutlich werden. Die Anwendungsprobleme und Defizite des BDSG sind erkannt®, sie zu beheben ist der Gesetzgeber aufgerufen. Keine geringe und keine einfache Aufgabe, sie läßt sich aber auf Dauer nicht verschieben. Selbst ein Verdrängen ist nicht möglich, denn der Bürger muß die Gewißheit haben, daß sich Datenverarbeitung im Sicher- heitsbereich unter Voraussetzungen abspielt, die er rational nachvollziehen und grundsätzlich auch überprüfen kann’. I. Informationssysteme als neuer Regelungsgegenstand Informationssysteme sind ein Regelungsgegenstand, der bisher als solcher kaum erfaßt ist. Deshalb muß die Datenschutzdiskussion um die Tragweite und die Im- plikationen der elektronischen Informationssysteme und ihre Verknüpfungen er- weitert werden. Die Beschränkung des Datenschutzrechts auf generalklauselartige Vorschriften, für deren Konkretisierung erst die praktische Anwendung Hinweise gibt, leistet der Aufrechterhaltung eines Regelungsfreiraumes Vorschub. Es wird zwar nicht verkannt, daß das Datenschutzrecht eine Querschnittsmaterie, die in eine Vielzahl von Rechts- und Fachgebieten mit ganz unterschiedlichen Sachgesetzlichkeiten hineinwirkt, darstellt!°. Informationssysteme, vor allem im Sicherheitsbereich, bedürfen jedoch spezieller Regelung. Das BDSG mit seiner Re- gelungstechnik zwingt jedoch zu abstrakten Lösungen und versperrt damit den Weg, ein derartiges Problem zu lösen. Die bisher mit dem BDSG gemachten Er- fahrungen und die bereichsspezifischen Nachbesserungsversuche durch Verwal- tungsvorschriften zeigen jedoch, daß zunehmend Konkretisierungen mit Hilfe be- reichsspezifischer Regelungen gesucht werden!!. Als Beispiel können hier die KpS- und Dateienrichtlinien des Bundesminister des Innern dienen. Dies scheint im Hinblick auf $ 45 BDSG, der dem Befürfnis nach bereichsspezifischer Regelung Ausdruck verleiht, gerechtfertigt. Damit wird auch deutlich, daß die aufgabenspe- zifischen Unterschiede der Sicherheitsbehörden auch jeweils die differenzierten Befugnisse dieser Behörden im Umgang mit Informationen prägen!*. Der mühevolle und komplizierte Lernprozeß im Umgang mit Informationssyste- men ist weitgehend abgeschlossen, die Problembereiche liegen exakt fest. Die 8 So auch Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 80 und 5. TB des BfD, S. 110ff. 9 So auch BVerfG iın EuGRZ 1983, 588. 10 Siehe Begründung des Referentenentwurf BDSG in Anhörung 1972, S. 381. 11 Ähnlich Simitis in BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 193. 12 So auch Denninger, Gutachten, S. 10. 230 Möglichkeit, nunmehr punktuelle, strikt problemorientierte, bereichsspezifische Lösungen auszuarbeiten, ist gegeben. H. Bemühungen um Verbesserungen Bereits bei der Verabschiedung des BDSG wurde im Bundestag die baldige Novel- lierung gefordert'*. Das Bemühen um Verbesserung wurde nach dem Vorliegen er- ster praktischer Erfahrungen fortgesetzt. SPD und FDP haben in der VIII. Legis- laturperiode einen gemeinsamen Entwurf zur Novellierung des BDSG einge- bracht!*. Der weitergehende Entwurf der CDU/CSU!> sah demgegenüber exak- tere Regelungen für die Datenweitergabe, eine Verbesserung des Auskunftsrechts des Bürgers, eine Einbeziehung der Datenerhebung in die Schutzphase des BDSG und den Wegfall des Dateienbegriffs vor. Keiner der Entwürfe ist bisher Gesetz ge- worden. Auch ein Gesetzentwurf des Bundesinnenministers wurde vom Bundestag bisher nicht behandelt. Die Verbesserungsbemühungen des Bundesbeauftragten für den Datenschutz haben zu einer Reihe bereichsspezifischer Lösungen bei den neuen Gesetzesvorhaben geführt. Seine Verbesserungsvorschläge zum BDSG selbst!® blieben bisher jedoch ohne Reaktion. Bei dem Bemühen um Verbesserungen wird übereinstimmend deutlich, daß vor- rangiges gesetzgeberisches Ziel die Ausfüllung und Präzisierung der Generalklau- seln des Bundesdatenschutzgesetzes durch bereichsspezifische Datenschutzbestim- mungen ist. Nicht deutlich wird dagegen, wie der erforderliche ‚, Verrechtlichungs- prozeß‘‘ sicherheitsbehördlicher Datenverarbeitung realisiert werden soll. Hier herrscht nach wie vor Unklarheit. Die gesetzliche Regelung des Datenschutzes hat ebenso neue wie weitreichende Verhaltensanforderungen formuliert. Daraus ergab sich der Zwang, eine Über- gangszeit in Kauf zu nehmen, um die Anwendungsprobleme zu erkennen und auf sie gezielt zu reagieren!”. Die erforderliche Zwangspause ist ungenutzt verstrichen, die Bemühungen um Verbesserungen im wesentlichen gescheitert. 1. Novellierung des BDSG Die Bundesregierung hat in der Regierungserklärung vom 24. 12. 1980 eine Novel- lierung des BDSG für die laufende Legislaturperiode angekündigt. Seit dieser Zeit 13 Siehe Rede des Abgeordneten Gerster in der 250. Sitzung des Deutschen Bundestages in Pressedienst der CDU/CSU-Fraktion vom 10. 6. 1976. 14 BT.-Drucks. VI11/3703; siehe auch die Vorarbeiten der FDP in Dokumentation Daten- schutz der Friedrich-Naumann-Stiftung, S. 37ff., 48f. 15 BT.-Drucks. VI11/3608. 16 Siehe 1. bis 5. TB des BfD. 17 Ähnlich Simitis in BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 208. 231 wird das Thema auf den verschiedensten Ebenen, auf Fachtagungen, in Kreisen der Gesetzesanwender, der Wissenschaft, der Politik, der Medien und der Kon- trollorgane diskutiert !8. Zu neuen Gesetzesinitiativen ist es bisher jedoch noch nicht gekommen. Ob in der nächsten Zeit mit einem Novellierungsgesetzentwurf zum BDSG zu rechnen ist, erscheint angesichts der Äußerungen aus Regierungskreisen fraglich!?. Festste- hend ist jedoch andererseits, daß nach dem Stand und der Entwicklung sowie nach dem derzeitigen Erfahrungsstand eine Novellierung des BDSG dringend erforder- lich ist. Diese muß einhergehen mit bereichsspezifischen Regelungen im Sicher- heitsbereich. Hier gilt es, die Aufgaben- und Befugnisnormen auf konkrete Prak- tiken der Informationsverarbeitung anzuwenden. Die Novellierung erscheint hin- sichtlich des Datenschutzbegriffs, des Dateienbezugs, der Erhebungsproblematik, der Einwilligung, des Zweckbindungsprinzips, der online-Anschlüsse, der Infor- mationssysteme und der Rechte der Betroffenen notwendig. Damit können Schwachstellen beseitigt und Betroffenenrechte gestärkt werden. Dies würde an- dererseits zu mehr Rechtssicherheit beitragen. 2. Bereichsspezifische Regelungen Datenschutz ist eine Querschnittsmaterie, die unzählige Rechtsgebiete mit speziel- len Regelungserfordernissen umfaßt. Für den Sicherheitsbereich sind die sich auf den Datenschutz beziehenden Rechtsgrundlagen unklar, unsicher und zu pauschal?, Derzeit behilft die Praxis sich mit umstrittenen Konstruktionen wie der sogenannten ‚,Schwellentheorie u21. Für die Nachrichtendienste gibt es bisher nur wenige Rechtsnormen, die den rechts- staatlichen Anforderungen genügen. Soweit die Bestimmungen des BVerfSchG zur Rechtfertigung herangezogen werden, scheitert dies an den unbestimmten Allge- mein- und Generalklauseln*, Präzisierungen in Form von klaren Aufgaben- und Befugniszuweisungen erscheinen dringend erforderlich. Die Fragen der rechtmäßi- gen Aufgabenerfüllung von MAD und BND sind bis auf das G 10 ungelöst. Die bisherige, Einzelregelungen verhindernde Starrheit ist nicht unwesentlich auf die Konzeption des BDSG, die Datenschutzprobleme in einem einzigen Gesetz zu 18 Siehe 4. TB des BfD, S. 5S3f. 19 Rede des Staatssekretärs Spranger in BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. S5ff. 20 4. TB des BfD, S. 53; siehe auch Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. Sff. 21 Kube in BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 101; 2. Dateienbericht des BMI vom 19. 3. 1980, S. 22; Schwan, Die Abgrenzung des Anwendungsbereichs der Regeln des Straf- und Ordnungswidrigkeitsverfolgungsrechts von dem des Rechts der Gefahrenabwehr, Verw- Arch. 1979, 116f.; Ernesti, Informationsverbund Justiz-Polizei, BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 128. 22 4. TB des BfD, S. 53. 232 lösen, zurückzuführen. Anzeichen einer Korrektur des ursprünglichen Regelungs- konzepts verdichten sich durch die zunehmende Schaffung bereichsspezifischer Regelungen“. Für den Sicherheitsbereich vordringlich ist das in Angriff nehmen des ‚, Verrechtli- chungsprozesses‘‘. Gemeint ist die Notwendigkeit, die Verarbeitung personenbe- zogener Daten im Sicherheitsbereich mit Hilfe besonderer, an den spezifischen Aspekten der jeweiligen Sicherheitstätigkeit orientierten Rechtsvorschriften genau zu regeln**. Denn die bisher gewählten Hilfskonstruktionen können keinen Ersatz für klare Gesetzesnormen darstellen. Insoweit schafft der Datenschutz für die Si- cherheitsbehörden eine neue rechtliche Ausgangspostition. Datenverarbeitung hat ausschließlich nach den Anforderungen zu erfolgen, die sich aus dem BDSG ergeben. Das Gesetz selbst ist unmißverständlich, die Verar- beitung personenbezogener Daten ist solange unzulässig, wie es an einer einwand- freien rechtlichen Grundlage fehlt®. Die bisherigen Erfahrungen*® haben gezeigt, daß der einzuleitende ‚,Verrechtli- chungsprozeß‘‘ notwendigerweise ‚,, Vergesetzlichung‘‘ dort bedeutet, wo in Rechte der Bürger eingegriffen wird. Die Forderung für den Sicherheitsbereich muß daher lauten: Unverzügliche Schaf- fung der bereichsspezifischen gesetzlichen Eingriffs- und Befugnisnormen für den präventiven und repressiven Arbeitsbereich der Polizei sowie der Nachrichten- dienste?”. Bis zur Schaffung derartiger Regelungen können die ‚,Grundsätze für bereichsspe- zifische Datenschutzregelungen beim Bundeskriminalamt‘‘ als Richtschnur sicher- heitsbehördlicher Datenverarbeitung gelten“?. 3. Fehlende Aufgaben- und Befugnisnormen Für die rechtmäßige Aufgabenerfüllung wird zunehmend eine Aufgaben- und Be- fugniszuweisung verlangt*. Bei der Differenzierung, die der Datenschutz herbei- geführt hat, sind die Generalklauseln des Polizeirechts ebenso unsicher geworden 23 Siehe die bereichsspezifischen Regelungen des Personalausweis- und Melderechtsrah- mengesetzes, aber auch die KpS- und Dateienrichtlinien. 24 Simitis in BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 201. 25 Simitis, BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 202. 26 Siehe insbesondere die Tätigkeitsberichte des BfD. 27 Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 8 ff.; derselbe: RiA 1981, 53f.; Evers, Die Polizei 1980, 242; 4. TB des BfD, S. 53. 28 Siehe 2. Dateienbericht des BMI vom 19. 3. 1980, S. 7ff. 29 Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 6; Schlink, Die Amtshilfe, S. 282; Auernhammer, BDSG, Rdnr. 6f. zu $ 10; a.A. Kube, BKA-Vortragsreihe Bd. 28, . S. 101. 233 wie die ‚,Eingriffsbefugnisse‘‘ des Strafprozeßrechts — $ 163 StPO —. Die poli- zeirechtlichen Generalklauseln erfordern generell das Vorliegen einer konkreten Gefahr, um tätig zu werden. Die Bestimmungen des $ 163 StPO ist zweifelsfrei als Aufgabenzuweisung, nicht jedoch als Eingriffsermächtigung anzusehen*®. Bedeutsam wird dies zum Beispiel bei der Datenspeicherung nach rechtskräftiger Verurteilung bzw. Verbüßung einer Strafe. Polizeirechtlich läßt sich unter Beach- tung der Verhältnismäßigkeits- und Übermaßgrundsätze sowie des Erfordernisses der konkreten Gefahr nur schwer argumentieren. Soweit das Bundeskriminalamt selbst speichernde Stelle ist, fehlt es an jeglicher Präventivzuständigkeit. Eingriffe der Speicherung und Verarbeitung von personenbezogenen Daten sind über die Aufgabenzuweisung des $ 163 StPO nicht zu rechtfertigen?!. Der AEPOolIG beinhaltet im Kapitel Informationsverarbeitung klare bereichsspezi- fische Regelungen und weist so den Weg zu einer akzeptablen Lösung*?. Der Verfassungsschutz ist wie die Polizei gesetzlich eingerichtet und mit gesetzli- chen Aufgaben- und Befugnisnormen ausgestattet. Hinsichtlich der Datenverar- beitung sind die Befugnisse des Verfassungsschutzes jedoch umstritten. Dem Ver- fassungsschutz wird zwar zugestanden, die tatsächlichen Schranken zu unterlau- fen, mit denen der Bürger sich im gegenseitigen Umgang abschirmt, ihm ist es je- doch untersagt, die rechtlichen Schranken zu überschreiten, auf deren Einhaltung die Bürger sich zum Schutz voreinander verlassen?. Wenn auch die Aufgabe, ein- schlägige Unterlagen, Auskünfte und Nachrichten zu sammeln und auszuwerten, zugewiesen ist, so statuiert das BVerfSchG nicht einmal, was mit den so gewonne- nen Unterlagen geschehen soll. Die Aufgaben- und Befugniszuweisungen des Verfassungsschutzes, mit Ausnahme des G 10, sind so unbestimmt und pauschal, daß sie dringend einer Konkretisie- rung und Ergänzung bedürfen?*. Für die Tätigkeit des Bundesnachrichtendienstes und des Militärischen Abschirm- dienstes fehlen bis auf das G 10 gesetzliche Aufgaben- und Befugnisnormierun- gen. Die rechtlichen Folgen dieses gesetzlichen Regelungsdefizits können nicht zweifelhaft sein: BND und MAD haben keine weiteren Eingriffsbefugnisse, sie müssen die ihnen durch Dienstvorschriften zugewiesenen Aufgaben ohne weitere Informationserhebungseingriffe erfüllen?. 30 Gegen die gesamte Kommentarliteratur Kube, BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 101 und bereits bei $ 161 StPO ansetzend Ernesti, BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 128. 31 Riegel, Verwertbarkeit von Auskünften aus Kriminalakten über getilgte Verurteilungen durch die Polizeibehörden als offene Flanke des Datenschutzes, JR 1979, 48f. 32 AEPOolIG, S. 113ff. 33 Schlink, Die Amtshilfe, S. 274. 34 Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 8; 4. TB des BfD, S. 53; Gusy, DVR 1982, 257ff.; H.-P. Schneider in Narr (Hrsg.), Wir Bürger als Sicherheitsrisiko, S. 123. 35 3. TB des BfD, S. 48 ff.; Riegel, NIW 1979, 952; Evers, Parlamentarische Kontrolle der Nachrichtendienste, NJW 1978, 1145; Gusy, DÖV 1983, 60f. 234 Das gesetzliche Regelungsdefizit hat unmittelbare Auswirkungen auf die Arbeit der Sicherheitsbehörden. Ohne eigene Eingriffskompetenzen können BND, MAD und Verfassungschutz im Eingriffsbereich nicht tätig werden und auch nicht um Amtshilfe ersuchen?®. Dort wo Aufgabenzuweisungen, wie im Polizei- und Verfassungsschutzrecht, nicht auf Generalklauseln verzichten konnten, verschiebt sich unter Datenschutz- gesichtspunkten der Regelungsschwerpunkt auf die Befugnisnormen. Ihnen kommt besonderes Gewicht zu, wenn Aufgaben nur in einer sehr allgemein gehal- tenen Form angegeben werden können. In derartigen Fällen kompensieren die Be- fugnisnormen die mangelnde Präzision der Aufgabenbeschreibung””. Die Überbrückung der durch den Mangel an klaren Aufgaben- und Befugniszu- weisungen verursachten Schwierigkeiten kann kein Dauerzustand sein. Der Ge- setzgeber muß nach der Entscheidung für den Datenschutz endlich eine Entschei- dung für die zur Datenverarbeitung im Sicherheitsbereich erforderlichen Aufga- ben- und Befugnisnormen treffen. 4. Die Eingriffsentwicklung im Datenschutz Nach der klassischen Version ist ein Eingriff, der einer Ermächtigungsgrundlage bedarf, ein staatliches Tun, das sich gegen Leib, Leben, Freiheit, Eigentum etc. des Bürgers richtet. Datenverarbeitung als solche ist in diesem Sinn sicher kein Eingriff, da sie sich unsichtbar und unfühlbar vollzieht. Es fehlt meist an behörd- lichen Akten oder sonstigen Zwangsmaßnahmen *®. Der Datenschutz hat daher Schwierigkeiten, ein einsichtiges und überzeugendes Eingriffsprofil zu finden. Da das Persönlichkeitsrecht herausgehobenes Schutzgut des Bundesdatenschutz- gesetzes ist, wird vertreten, daß jede Stufe der Informationsbeschaffung und Da- tenverarbeitung unterschiedslos ein Eingriff sei*”. Daher sei für die Informations- beschaffung und jede Weitergabe personenbezogener Daten eine formell-gesetz- liche Ermächtigung erforderlich. Dem wird entgegen gehalten, daß eine solche Betrachtung in ihrer Einfachheit zwar beeindruckt, in der praktischen Anwendung jedoch Gefahr läuft zu nivellie- ren. Indem sie dieser Gefahr nicht ausweicht, werde sie vom Gesetzesvorbehalt 36 Siehe die im Auftrag des BMI gefertigten Gutachten von Obermayer, von Münch, Kirchhof, Denninger, Evers und Martens; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehör- den, S. 8; Schlink, Die Amtshilfe, S. 282. 37 Simitis, BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 207. 38 Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 22. 39 Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 5; Gusy, NVwZ 1983, 323; Schlink, Die Amtshilfe, S. 169. 235 zum Befassungsvorbehalt“. Weiter wird eingewandt, daß die ‚,Eingriffstheorie‘‘, als Ausprägung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, bei Übersteigerung ge- eignet sei, ein Gesetz aus den Angeln zu heben“!. Unklar bleibt jedoch, warum die Informationserhebung und Verarbeitung nicht nur eine Gefährdung, sondern jeweils einen Eingriff darstellt und warum die Übermittlung der Daten, über die die Verwaltung bereits verfügt, die Menschen- würde und Persönlichkeitsentfaltung angreift. Unklar deshalb, weil die Vertreter der ‚‚Eingriffstheorie‘‘ dies bisher mehr behauptet als begründet haben“*. Die Konkretisierung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts des Art. 2 Abs. I GG durch das BVerfG® und das dabei entwickelte Recht auf ‚,informationelle Selbst- bestimmung‘‘ verdeutlichen jedoch, daß die freie Entfaltung der Persönlichkeit unter den modernen Bedingungen der Datenverarbeitung den Schutz des Einzel- nen gegen unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe ein- schließt. Daraus folgt eine grundrechtliche Gewährleistung dergestalt, daß der Einzelne grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönli- chen Daten entscheidet*. Wo das Recht auf ‚,informationelle Selbstbestimmung‘‘ im überwiegenden Allge- meininteresse eingeschränkt wird, bedarf dies einer gesetzlichen Grundlage, aus der sich die Voraussetzungen und der Umfang der Beschränkung klar und für den Bürger erkennbar ergeben®. Damit ist anerkannt, daß jede staatliche Informationsbefassung einen Eingriff in die freie Entfaltung der Persönlichkeit darstellt, der zwingend einer formell gesetz- lichen Ermächtigung bedarf. Eine solche Interpretation folgt auch aus den Bestim- mungen der $$ 3, 9 Abs. I BDSG. Dennoch ergeben sich aus dem Zusammenhang der Normen des BDSG Zweifel am ausnahmslosen Eingrif f Bei differenzierter Betrachtung ist der Eingriffscharakter der Datenbefassung und die daraus resultierende Notwendigkeit einer Eingriffsbefugnis von der zu erfül- lenden Aufgabe und damit von der Art der zu verarbeitenden Daten abhängig“. Nicht jede Datenbefassung stellt daher einen Eingriff dar. Erforderlich für einen Eingriff ist eine besonders enge Beziehung zwischen hoheitlicher Handlung und dem Schutzbereich der ‚,informationellen Selbstbestimmung‘‘. Dort, wo die Da- Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 23. 41 Schäfer in Löwe/Rosenberg, StPO und GVG, Einleitung, Rdnr. 12 Kapitel 6; Ernesti, BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 127. 42 So auch Schlink, Die Amtshilfe, S. 171. 43 BVerfG in EuGRZ 1983, 588ff. BVerfG in EuGRZ 1983, 588. 45 BVerfGE 45, 400; BVerfG in EuGRZ 1983, 588. 46 Ordemann/Schomerus, BDSG, Anm. 1 zu $ 3. 47 Gallwas u.a., BDSG-Kommentar, Rdnr. 13 zu $ 19 und Rdnr. 25 zu $ 10. 236 tenbefassung des Staates lediglich Ausfluß des allgemeinen Lebensrisikos ist, scheint ein Eingriff nicht vorzuliegen“®, Bei der gebotenen Differenzierung der Eingriffsproblematik *, der wissenschaftli- chen Ungeklärtheit ° und der Rechtsprechung seit prOVG 63, 464 scheint mit dem Zensus-Urteil?! mehr Klarheit in die Eingriffsdiskussion gekommen zu sein. Die Hinwendung zur ‚‚,Eingriffstheorie‘‘ ist nicht mehr zu übersehen. IH. Das Verhältnis von Schutzrecht und Informationsrecht im Datenschutz bedarf rechtlicher Klarstellung Das Spannungsverhältnis zwischen datenschutzrechtlichem Schutz- und Informa- tionsrecht ist bis heute nicht aufgelöst. Dies ist nicht unwesentlich auf die konzep- tionelle Unsicherheit des geschützten Rechtsgutes des BDSG zurückzuführen?, Dort, wo die Grenze des Anwendungsbereichs des Datenschutzrechts gesucht und bereichsspezifische Regelungen geschaffen werden, stellt sich die Frage nach den verfassungsrechtlichen Eckpfeilern des Datenschutzes. Während die Zivilrechtsdogmatik mit der gefestigten Rechtsprechung zum allge- meinen Persönlichkeitsrecht bereits über relativ gesicherte Erkenntnisse verfügt , ist im öffentlichen Recht der grundrechtliche Schutz informationeller Selbstbe- stimmung keineswegs uneingeschränkt anerkannt. Informationelles Schutzrecht ist teilweise als Ausprägung der freien Entfaltung der Persönlichkeit in Verbin- dung mit der Menschenwürde interpretiert worden**. Eine andere Meinung hält sowohl Grundlagen als auch Tragweiten des auf die Verfassung bezogenen daten- schutzrechtlichen Schutzrechts für ungeklärt . Bei diesem Sachstand muß der Bereich der Schutzrechte an Hand der Grundsätze ermittelt werden, die das Bundesverfassungsgericht zur Abgrenzung der Rechte des Staates von denen der Bürger aufgestellt hat. Die überwiegende Meinung geht, 48 Ramsauer, Zur Entwicklung der Freiheits- und Eigentumsklausel, VerwArch. 1981, 89; so auch K/oepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 24. 49 Siehe die systematische Darstellung bei Ahlf, Die Polizei 1983, 46 und Schomerus, Da- tenschutz oder Datenverkehrsordnung?, ZRP 1981, 292. S0 Umfassende Darstellung bei Schlink, Die Amtshilfe, S. 169ff. 51 BVerfG in EuGRZ 1983, 577ff. 52 Schomerus, ZRP 1981, 291; siehe auch Begründung zum Regierungsentwurf eines BDSG, BT.-Drucks. VII/1027, S. 18; Auernhammer, Anhörung 1972, S. 148. 53 Gusy, VerwArch. 1983, 91; siehe auch Entwurf eines Gesetzes zur Neuordnung des zivil- rechtlichen Persönlichkeits- und Ehrenschutzes, BT.-Drucks. II1/1237 — Begründung — S. 6ff. 54 Denninger ZRP 1981, 231; Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 19; Herold, RuP 1980 2/80, S. 79; Bull, DÖV 1979, 693. 55 Schoreit, ZRP 1981, 291; Meister, ZRP 1979, 129; Evers in: Verfassungsschutz und Rechtsstaat, 1981, S. 65; Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 25. 237 gestützt auf die These des Verfassungsgerichts, von dem letzten ‚,unantastbaren 6656 Bereich privater Lebensgestaltung aus und kommt so zum Grundrechtsschutz der Privatsphäre. Grundlage dieser Überlegungen ist das in Art. 1 in Verbindung mit Art. 2 GG geschützte allgemeine Persönlichkeitsrecht in der Konkretisierung zur Privat- sphäre”. Soweit die Menschenwürdegarantie zur Begründung eines informatio- nellen Schutzrechts herangezogen wird, berühren sich beide Argumentations- stränge. Denn Menschenwürde drückt sich in der unantastbaren individuellen und eigenverantwortlichen Lebensgestaltung und der freien Entfaltung des gemein- schaftsgebundenen Individuums aus®®, Trotz einer Vielzahl von verfassungsrechtlichen Entscheidungen, die auch zur Grenzziehung eines informationellen Schutzrechts dienen können, bleibt der Be- griff der Privatsphäre unklar. Er kann entweder als Ergebnis des Rechts auf Ein- samkeit, als Innenraum, als Bereich privater Lebensgestaltung oder als autonomer Erholungsraum verstanden werden. Gleichgültig, ob es sich dabei um eine philo- sophische Interpretation des Wortes ‚,Privatsphäre‘‘ oder um einen sozialpsycho- logischen Legitimierungsversuch für ‚,Innenraum‘‘ handelt, feststehend ist, daß aus solchen Konzeptionen von Privatsphäre kein zweifelsfreies Datenschutzmerk- mal zu gewinnen ist. Indiz für diese Feststellung ist, daß man sich bei der Gestal- tung des BDSG nicht in der Lage sah, eine Legaldefinition des Begriffs ‚,Privat- sphäre‘‘ zu erarbeiten®, Sind die Grenzen des datenschutzrechtlichen Schutzrechts weder durch Auslegung noch Interpretation der Rechtsprechung zu bestimmen, kommt der Berurteilung des Einzelfalles gesteigerte Bedeutung zu®!. Die Schutzgrenze muß daher an den Anforderungen der Verfassung hinsichtlich der Zulässigkeit von Grundrechtseingriffen ermittelt werden. Neben der Prüfung des Übermaßverbotes muß Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit, bezogen auf die Erreichung des jeweiligen Zwecks, untersucht werden. Je weiter der Staat in den Privatbereich des Bürgers eindringt, je deutlicher wird das Schutzrecht und desto höher werden die an den Eingriff zu stellenden Anforderungen®?, Im Gegensatz zum Schutzrecht war das Informationsrecht im Datenschutz bislang kaum Gegenstand verfassungsgerichtlicher Entscheidungen. Dies ist umso bedau- erlicher, weil die Möglichkeit der Überschreitung des Informationsrechts in den 56 BVerfGE 6, 32. 57 Gusy, VerwArch. 1983, 92. 58 Herold, RuP 1980 2/80, S. 80. 59 BVerfGE 18, 146; 27, 1; 32, 373; 34, 238; 35, 35. Auernhammer, Anhörung 1972, S. 148. 61 So auch Simitis u. a., BDSG-Kommentar, Rdnr. 31 zu $ 10; VG Köln, DVR 1982, 360. 62 Gusy, VerwArch. 1983, 104; VG Köln, DVR 1982, 360; VG Berlin, DVR 1983, 167; VCH Bad.-Württ., DÖV 1982, 1042; BVerfGE 27, 344. 238 Strukturen der Elektronik bereits angelegt sind. Die moderne Informationstech- nologie lädt geradezu ein, die Grenzen ihrer Anwendung aufzuheben und Wissen in immer größer werdenden Speichern zu sammeln. Trotz dieser Gefahr ist das Informationsrecht des Datenschutzes nicht ausreichend abgegrenzt. Auch hier liegt der Grund in der konzeptionellen Unsicherheit des BDSG. Ausgangspunkt ist $ 3 BDSG. Nach dieser Norm ist die Verarbeitung von in Dateien gespeicherten personenbezogenen Daten nur zulässig, wenn entweder das BDSG oder eine andere Rechtsvorschrift sie erlaubt oder der Betroffene einge- willigt hat. Da hier die schutzwürdigen Belange als Korrektur und Maßstab nicht mehr erwähnt sind, dient diese Vorschrift als Legitimation für die Forderung nach Verrechtlichung der Datenverarbeitung®. Durch dieses Verbot mit Erlaubnisvor- behalt sind die Sicherheitbehörden bei der Verarbeitung personenbezogener Daten mit dem Image des Gefährlichen, Bedrohlichen behaftet. Ihnen wird vorgeworfen, prinzipiell Unrecht zu tun, wenn sie personenbezogene Daten verarbeiten“. Sucht man die Wurzeln des Informationsrechts im BDSG, so wird man vergebens suchen. Informationsrechte ergeben sich vielmehr in vielfältiger Weise aus ande- ren Rechtsnormen. Grundlage ist vielfach die Verfassung, so z.B. in Art. 5 GG, in welchem Informations-, Presse- und Rundfunkfreiheit garantiert wird. Aus dem BGB sind die Auskunftsrechte der $$ 260, 666, 1379 und 2003 ff. zu erwähnen so- wie aus dem Beamten- und Arbeitsrecht die Bestimmungen über Zeugnisse, Beur- teilungen und die Einsicht in Personalakten. Für die Sicherheitsbehörden ergeben sich Informationsrechte aus den polizeirechtlichen und strafprozessualen Bestim- mungen sowie dem MRRG und dem BZRG. In welchem Verhältnis Schutzrecht zu Informationsrecht steht, wird jedoch nicht deutlich. Die Entscheidung, welcher Seite Vorrang gebührt, ist fast immer in ei- nem Prozeß der Abwägung zu treffen®°. Sie ist abhängig von der Ermächtigung ei- nes Gesetzes zur Wahrnehmung eines überwiegenden öffentlichen Zwecks nach Maßgabe des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und des Übermaßverbotes. Die so deutlich gewordenen Abwägungserfordernisse bei Grenzziehung zwischen datenschutzrechtlichem Informations- und Schutzrecht erschweren die Rechtsan- wendung und führen zur Suche nach Ersatzkriterien®, Zur Rechtsklarheit trägt dies nicht bei. Es besteht daher ein Bedürfnis nach klaren Anweisungen des Gesetzgebers. Dieses Bedürfnis nimmt in dem Maße zu, wie Kollisionsfälle sich häufen®. 63 So Simitis, BKA-Vortragsreihe, Bd. 28. S. 191f. 64 Schomerus, ZRP 1981, 292; dies voraussehend W. Schmidt, JZ 1974, 242; Meister, ZRP 1979, 131; eine derartige Tendenz ist auch den TB des BfD zu entnehmen. 65 Bull, NIW 1979, 1179; Gusy, VerwArch. 1983, 105; Schomerus, ZRP 1981, 292. 66 Schomerus, ZRP 1981, 292. 67 So auch Bull, NJW 1979, 1179f. 239 IV. Die bisherigen Erfahrungen im Sicherheitsbereich müssen gesetzgeberisch genutzt werden Sicherheit im wohlverstandenen Sinne ist unerläßliche Voraussetzung für die Frei- heit. In einem Rechtsstaat, der von freiheitlichen Grundwerten geprägt ist, dient die Sicherheit der Wahrung der verfassungsmäßigen Ordnung, in deren Rahmen sich die Freiheit des einzelnen entfalten kann. Darum kann es nicht um Freiheit oder Sicherheit gehen, sondern einzig und allein um die gesicherte Freiheit. Gesicherte Freiheit ist jedoch davon abhängig, daß der Gesetzgeber auf freiheits- bedrohende quantitative und qualitative Veränderungen reagiert. Hinsichtlich der Informationstechnologie hat er dies mit dem BDSG getan. Über das Gesetz und die Wirkungen dieser neuen Rechtsmaterie liegen inzwischen gesicherte Erfahrun- gen vor®, Danach scheint die gesetzliche Verankerung weiterer bereichsspezifi- scher datenschutzrechtlicher Grundregelungen im Sicherheitsbereich unerläß- lich®, Gesetzliche Regelungen können nach der gewonnenen Erfahrung nicht mehr als Grunddaten sicherheitsbehördlicher Informationsverarbeitung normieren. Der ge- setzlichen Festlegung bedarf jedoch das Verarbeitungsziel, der Verarbeitungsum- fang und die Verknüpfungsmöglichkeiten. Weitere Aspekte lassen sich daher bes- ser mit Verwaltungsvorschriften regeln. Das Zusammenspiel gesetzlicher und ad- ministrativer Vorkehrungen ist geeignet, einen festen Verarbeitungsrahmen zu schaffen’°. Einhergehen mit gesetzlicher und administrativer Regelung der Daten- verarbeitung muß jedoch die ‚, Verrechtlichung‘‘ der sicherheitsbehördlichen In- formationsverarbeitung. Der Gesetzgeber muß die Aufgaben- und Befugniszuwei- sungen der veränderten Situation anpassen. Dazu gehört auch, daß Aufgaben- und Befugnisrechte aus den Generalklauseln gelöst werden. Denn die Qualität von Aufgaben- und Befugniszuweisungen mißt sich nach Datenschutzgesichtspunkten an der Präzision der Befugnis zur Wahrnehmung der Aufgabe. Die Entscheidung für den Datenschutz ist, das hat die Erfahrung mit dem BDSG gezeigt, zwangsläufig eine Entscheidung für die die Informationsverarbeitung re- gelnden Aufgaben- und Befugnisnormen!. Die bisherigen Erfahrungen mit der sicherheitsbehördlichen Datenverarbeitung müssen gesetzgeberisch genutzt werden, denn es darf nicht übersehen werden, daß das Grundgesetz eine Schutzpflicht nicht nur gegenüber dem einzelnen begründet, sondern auch gegenüber der Gesamtheit aller Bürger. Diese Schutzpflicht gebietet gerade den Sicherheitsbehörden, rechtswidrige Eingriffe abzuwenden *. Bei der 68 Siehe 5. TB des BfD, S. 110ff. 69 Riegel, Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden, S. 80; 5. TB des BfD, S. 110ff. 70 Simitis, BKA-Vortragsreihe Bd. 28, S. 203. 71 Simitis, BKA-Vortragsreihe, Bd. 28 S. 208. 72 BVerfGE 46, 161ff. 240 derzeitigen Ungeklärtheit sicherheitsbehördlicher Informationseingriffe eine kaum lösbare Aufgabe. Da der Rechtsstaat sich jedoch nur dann verwirklichen kann, wenn sichergestellt ist, daß die Sicherheitsbehörden im Rahmen der gelten- den Gesetze mit klaren und überprüfbaren Aufgaben- und Befugnisnormen arbei- ten, ist hier der Gesetzgeber gefordert. 241 Literaturverzeichnis Ahlf, Ernst-Heinrich: Anmerkungen zum Urteil VG Wiesbaden, Die Polizei 1979, 131 — Der Begriff des ‚,Eingriffs‘‘ insbesondere bei kriminalpolizeilicher Tätigkeit und die sogenannte ‚,Schwellentheorie‘‘ zu $ 163 Abs. I StPO, Die Polizei 1983, 51 Arbeitskreis Polizeirecht: Alternativentwurf einheitlicher Polizeigesetze des Bun- des und der Länder, Neuwied — Darmstadt 1978; zitiert: Denninger u.a. AE- PolG Auernhammer, Herbert: Bundesdatenschutzgesetz — Taschenkommentar 2. Aufl., Köln etc. 1981 Baum, Gerhard-Rudolf: Erklärung zum 4. Tätigkeitsbericht des Bundesbeauf- tragten für den Datenschutz, Innere Sicherheit Informationen des BMI Nr. 61, S. 4, 198 — Rede vor dem Deutschen Bundestag am 10. 6. 1976, 250. 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München 1978 Wolter, Henner: Rechtsprobleme der Informationssammlung und Informations- weitergabe durch die Ämter für Verfassungsschutz, DVR 1978, 297 255 Stichwortverzeichnis Abhören 117f. Auskünfte aus dem Verkehrszentral- Abdressat 70 register 187 f. Allgemeines pr. Landrecht 126, 132 Amt für Sicherheit der Bundeswehr — ASBW — 39f., 55, 132, 167 Befugnis siehe Eingriff Amtsgeheimnis siehe unter Behörde 143f., 145ff., 150, 158, 175, Geheimhaltungs-und Verschwiegen- 178f., 180, 182ff., 185f., 188, 189, 199, 227 heitspflicht Amtshilfe 37, 49, 115ff., 177f., — Begriff 178 f. 194 f., 205, 235 — Arbeitsteilung zwischen Behörden — Begriff 178 146 — im Eingriffsbereich 177 f., 205 beobachtende Fahndung / polizeiliche — Ersuchen 38, 40, 44 Beobachtung siehe Fahndung — im Gewaltenteilungssystem 179f. Beobachtung von Bestrebungen siehe — Grenzen 180ff. Verfassungsschutz — unzulässige 68, 69f., 178 ff., 205 Bestimmtheitsgrundsatz 151, 166 — und VwVerfG 177, 180, 182ff., 185 Bundesamt für Verfassungsschutz — Aufgaben — Befugnis — Zusammen- BfV — siehe Verfassungsschutz hang 35, 36, 56f., 58, 108f., 167, Bundesbeauftragter für Datenschutz 233ff. 34f., 37, 45, 52, 109, 138, 155, Aufgabenerfüllung, rechtmäßige 32f., 184, 187, 190, 215, 220f., 223f., 144ff., 145ff., 165, 167, 171, 175, 226, 231 177, 185, 189, 193, 204, 212, 213 Bundesgrenzschutz 29, 207 f. Aufgabenzuweisung 88, 126ff., 128f., Bundeskriminalamt — BKA — 2, 23, 131, 137, 144, 144ff., 148, 158, 28f., 31, 33f., 36, 37, 55, 59, 61, 165, 167, 234 63, 66, 71, 139f., 148f., 151ff., Auskunftspflicht / -recht 21f., 25, 158f., 199, 207f., 210, 234 S9f., 73, 108, 170, 177, 187ff., Bundesnachrichtendienst — BND — 189, 212, 215, 220, 222f., 227, 231 36, 38, 41ff., 46, 55, 131, 165ff., Auskünfte aus dem Bundeszentralre- 168f., 189, 199, 213, 234 gister 40, 42, 59, 185, 189 Bundespost 28 Auskünfte aus den Einwohnermelde- Bundesverwaltungsamt 31, 33, 37, registern 31, 40, 42, 185, 186, 184 189f., 195 Bundeswehr 131f., 167ff., 204 Auskünfte aus dem Sozialdatenbe- Bundeszentralregister siehe Auskünfte stand 121, 156, 191ff., 194 Auskünfte in Steuersachen 45, 68, 194 f. Computerunterstützte Dokumenta- Auskünfte der Straßenverkehrsämter tionssysteme siehe Informationssy- 31, 186, 190f. steme 256 Daktyloskopie 15f. — Befugnis 34, 101, 118f., 126f., 144, Daten 148, 165f., 167 — Abgleich 36, 40, 42 — Entwicklung 52, 90f., 208, 235 ff. — Abruf 57 — Ermächtigung 70f., 120, 126ff., — Austausch 34, 59f., 66, 71, 80, 192 136f., 234, 240 — Erhebung 80, 109, 117f., 120, — und Schrankendenken 106, 151, 125f., 128, 130f., 133, 135, 150, 236f. 153, 168f., 173, 192 — in Datenbestände 37, 145 — Löschung 38, 40f., 43, 45, 57, 134, Einheit 174, 181 210f., 213ff., 222 — der Polizeigewalt 207 f. — Schutz 49, SOff., 60, 73, 77, 79, 82, — der Sicherheitsbehörden 203, 207 85, 91, 93, 95, 98f., 101ff., 106ff., — der Staatsgewalt 174, 181, 203 147, 171, 178, 204, 219, 223f., 229, Elektronische Vorgangsbearbeitung 240 74£. — außerhalb der Datenschutzgesetze Erforderlichkeit im Sicherheitsbereich 121f. 108, 135, 160, 170ff., 204, 215 — Gesetzgebung 81, 91 ff., 106, Ermächtigung siehe Eingriff 110f., 229f. Ersatzvorhaben 130f. — historische und rechtliche Vorga- ben 89ff., 91ff. förderatives Prinzip / Struktur 54, 56f., 206, 208ff. — im europäischen Ausland 60, 103, 122ff. Fahndung 6f., 46, 61, 155, 370 — Kontrolle 219ff., 221, 224 — beobachtende 151, 152ff., 169 — internationale 62f. — im Sicherheitsbereich 43f., 53, 137 — Personenfahndung 4, 7f., 87, 155 — Sicherheit 26, 42, 43, 49, 75, 82ff. — Sachfahndung 4, 8f., 62 — Speicherung 23, 55, 83, 134, 136f., — Rasterfahndung 49, 76, 149, 154ff. 140ff., 145, 149, 156, 158ff., 161, Freiheit 58, 90, 101, 119, 145, 162, 170ff., 173, 212, 213, 221, 225, 234 164, 174, 196, 240 — Übermittlung 49, 55, 68, 109, — als Datenfreiheit 1, 102, 162, 240 173ff., 185f., 200, 203, 204, 207 — als Grundrecht 48, 76, 101, 162, — Verarbeitung 49, 55f., 59, 104, 174, 181, 205, 208 107, 134, 136, 137, 145, 149, 173, 176, 218, 221, 231, 234 Gefahr 77, 81, 85, 88, 120, 133ff., Datenverarbeitungssysteme siehe In- 136, 141, 152, 157, 161, 171, 200, formationssysteme 205, 229, 234, 235, 239 DISPOL 26ff., 47, 57, 68f. Gefahrenabwehr 120, 133, 134ff., Disziplinarverfahren 116 151f., 157, 162, 201, 207, 214, 226 Geheimhaltungspflicht / Interesse 35, S9, 89, 109, 122, 166, 195 Eingriff 49, 58, 64, 66, 67, 104f., — für Amtsträger 89, 121, 189, 195f. 113, 116, 125, 129, 131, 135, 138, — nach dem Datenschutzgesetz 121, 142, 151f., 156, 164, 171f., 174, 195 180, 203f., 223, 225, 228 — nach anderen Normen 45, 121 257 Gesetzesvorbehalt 142, 146, 158, 160 INPOL 2f., 19ff., 28, 30f., 33, 40, Gesetzmäßigkeit der Verwaltung 90, 43ff. 68, 71ff., 86, 139, 148, 184, 110, 126f., 132, 170, 180, 203 199, 205, 207, 208ff. Gewaltenteilung 58, 145, 176f., 180, INTERPOL 30, 59ff. 182, 185, 190 Intimssphäre 51, 53, 94, 110, 194 — Einheit der Staatsgewalt 176 INZOLL 44f., 68 — Funktion 176f., 180f., — informationelle 58, 145, 176f., 182, Kontrolle siehe Datenschutzkontrolle 185, 190 Kooperation 54ff., 58, 205, 208 — klassische Dreiteilung 88, 145 Koordination 56f. Grundrechte 77f., 88, 92, 108, 114, Kps.-Richtlinien 190, 210, 213f., 223, 119ff., 143, 181, 200, 206, 221, 227 230 — als Abwehrrechte 53, 77, 104, Kraftfahrtbundesamt — KBA — 3I1, 118f., 227 42f., 58, 62, 184f., 187f. — auf Datenschutz 105ff., 118f., 175, Kriminalaktennachweis 4, 22ff., 138 354 — immanente Schranken 101, 106, Machtverteilung 1, 48, 58, 72, 87, 128 128, 144f., 175ff., 208 — und Informationseingriffe 67, 105, Meldewesen siehe Auskünfte 130, 172, 203 Menschenwürde 94, 101, 110, 114, — als informationelles Selbstbestim- mungsrecht 103, 118, 173, 190, 117, 156f., 225f., 235, 238 Mikrozensus 114f., 126 236, 237f. Militärischer Abschirmdienst — MAD — — und Vorbehalt des Gesetzes 100, 35, 39ff., 46, 119, 131f., 133, 135, 126, 128f., 132 165, 167f., 168, 199, 201, 204f., 213, 234 Haftdatei 10f. Halterdatei Kfz 31, 187f., 190f. Nachrichtendienstliches Mittel 136, 162ff. NADIS 34, 35ff., 39, 46, 54f., 67ff., Informationelle Gewaltenteilung siehe Gewaltenteilung 71ff., 199, 205 ff. 208ff. Informationelle Selbstbestimmug sie- he Grundrechte Öffentliche Sicherheit und Ordnung Informationseingriff siehe Eingriff 109, 133ff., 161f., 198, 200 Informationserhebung siehe Datener- Online-Verbindungen 34, 40, 42, 45, hebung 58, 184ff., 203, 216 Online-Zugriff 62, 69, 182f., 191, 208 Informationssysteme 47f., 54, 67, 79, 86, 87, 182, 208, 229 Informationstechnik /Technologie 46, Persönlichkeit 51, 77, 80, 88, 89, 92, 48, 208, 229, 237 95, 102f., 118, 170, 173, 235 Informationsverarbeitung / -verbund, — allgemeines Persönlichkeitsrecht 46, -übermittlung siehe Datenverarbei- 49f., 75, 90, 92, 94, 98f., 108, 118, tung / -verbund, -übermittlung 173, 235, 237 258 — freie Entfaltung, 77, 98f., 107, 173, Rechtsstaatlichkeit 64, 148, 169, 221 213, 235 richterliche Kontrolle 156f., 172, 193, — Konstituierung in der Gesellschaft 221, 224f., 226ff. 77, 98f., 114f., 117, 220 Personendatei des INPOL-Systems Scheidungsaktenübermittlung 115ff. 19ff. Schluß von der Aufgabe auf die Be- Persönlichkeitsprofil 49, 149, 156ff. fugnis 128f., 132 PIOS 17ff., 32, 71f. Schutzwürdige Belange 60, 81, 104, — Terrorismus 18f., 30 111ff., 142, 155, 171f., 192f., 213, 239 — Rauschgift 19 Polizei 1f., 22f., 47, 69f., 119, 138, Selbstbestimmungsrecht 50, 94, 99, 151, 161, 189, 191, 198ff., 204f., 107, 115 207f., 214, 217, 234f. Sicherheitsbehörden siehe Polizei, — und Bundesnachrichtendienst 41, Verfassungsschutz, Militärischer 69, 204f. Abschirmdienst, Bundesnachrich- — und Dienstvorschriften 31, 45, 59, tendienst und Zoll 149, 152, 153 Sicherheitsüberprüfungen 167ff. — und Generalklausel 120, 126ff., Sozialgeheimnis siehe Auskünfte 132, 135f., 140, 148, 150f., 157, SPUDOK — Hinweisdokumenta- 208, 234f. tionssystem 4, 35f. — Gliederung 207f. Staatsanwaltschaft 30, 36, 39, 41, — und Militärischer Abschirmdienst 74f., 150, 158f., 193, 207 39, 69, 199, 204 f. Steuergeheimnis siehe Auskünfte — und Prävention 139, 151, 157 Strafrecht 49, 54f., 89, 136ff., 162, — und Repression 136ff., 139ff., 151, 188, 195 157 Straftaten- und Straftäterdatei 13ff., — und Staatsanwaltschaft 140 216ff. Strafverfahren 45, 54f., 120, 136, — und Verfassungschutz 69, 180, 200f polizeiliche Beobachtung siehe Fahn- 139f., 151, 158f., 187, 210f., 239 dung Straßenverkehrsamt siehe Auskünfte Polizeirecht 49, 133, 135, 137, 147f., 152f., 157, 187, 210, 234 Verfassung 49, 53, 78, 86f., 92, 102, Post- und Fernmeldegeheimnis 89, 107, 110, 135, 211, 227, 238 195 Verfassungschutz 30, 35ff., 54f., 67, Privatheit / Privatsphäre SOff., 53, 69, 71, 119, 135, 159ff., 162, 198, 73, 77, 81f., 85, 89f., 91ff., 97f., 203, 205ff., 210, 213, 225, 234 100f., 104, 107, 110, 112f., 115, — Aufgaben und Befugnisse 54f., 130, 142, 159, 164, 167, 174, 177, 135, 159f., 189 193f., 195 f., 198, 203f., 219, 226, — Beobachtung von Bestrebungen 228, 238ff. 160f. — und Bundesnachrichtendienst 41 Rasterfahndung siehe Fahndung — und Militärischer Abschirmdienst Rechtsschutz 64, 69, 107, 135, 221, 39 224ff., 227f. — und Polizei 162 259 — Trennungsgebot 34, 71ff., 180, 198 Zensusurteil 118f., 126 — Zusammenarbeit zwischen Bund Zoll 35, 44f., S9f., 68, 207 und Ländern 35f., 55 Zugriffshierarchie 33, 44f., 84, 207 f Verhältnismäßigkeit 46, 76, 84, 105, Zusammenarbeitsrichtlinien 38, 70, 199 109, 113f., 116, 118, 135, 139, 149, 170f., 177, 182, 210, 214f., 222, Zuständigkeit 56, 58, 160, 170, 174, 227f., 234, 236, 239 179, 182f., 185, 200, 205 f. Verwertungsverbot, 38, 198 — Begriff 146, 180 Vorbehalt des Gesetzes 137, 151ff. — Öörtliche 146, 207 Vorfeldtätigkeit 161 f. — sachliche 56, 146, 180, 207 260 > erriminali stik Wissenschaft & Praxıis 1 Frauen- und Mädchenkriminalität 10 Polizeiliche Fachfotografie und wissenschaftstheoretischer Sicht. Von Dr. Hans-Claus Betrachtungen aus devianzsoziologischer, kriminologischer Grundwissen und Aufnahmetechnik. Von Karl Grasmeier, Leiter der Fachgruppe Fototechnik an der Hessischen Leder. 1978. 168 S. Kt. DM 44,-. ISBN 3-7832-2377-6 Polizeischule. 1980. XIV, 378 S. Mit Abb. u. Tab. Gb. DM 88,-. ISBN 3-7832-1279-0 2 Strafverfahrensrecht als 11 Handbuch der Naturwissenschaftlichen Kommunikationsproblem Prolegomena einer strafverfahrensrechtlichen Kommuni- Kriminalistik kationstheorie. Von Prof. Dr. Hans Heiner Kühne. Unter besonderer Berücksichtigung der forensischen 1978. 248 S. Kt. DM 64,-. ISBN 3-7832-0378-3 Chemie. Von Priv.-Doz. . Ing. Klaus Dieter Pohl. 1981 XIV, 532 S. Mit 297 Abb. u. 31 Tab. Gb. DM 188,-. ISBN 3-7832-0180-2 3 Sexualität und soziale Kontrolle Privatdozent Dr. Henner Hess. Ass. Hans Udo Störzer und Beiträge zur Sexualkriminologie. Herausgegeben von 12 Forensische Katastrophenmedizin Leichenidentifizierung - Methodik, Planung und Organi- Dr. Franz Streng. 1978. VII, 182 S. Kt. DM 56,-. sation. Von Prof. Dr. Rolf Endris. 1982. X, 261 S. ISBN 3-7832-0678-2 DM 118,-. ISBN 3-7832-1181-6 4 Praktische Forensische Odonto-Stomatologie 13 Fehlerquellen forensisch-psychiatrischer Das Gebiß als Indiz und Tatwerkzeug. Von Prof. Dr. med. Dr. med. dent. Rolf Endris. 1979. VIII, 323 S. Mit Abb. u. Gutachten Tab. Gb. DM 88,-. ISBN 3-7832-0878-5 Eine Untersuchung anhand von Wiederaufnahme- verfahren. Von Priv.-Doz. Dr. Gunter Heinz. 1982. X, 190 Seiten. Gebunden. DM 68,-. ISBN 3-7832-1481-8 5 Problem Ladendiebstahl Moderner Selbstbedienungsverkauf und Kriminalität. Herausgegeben von Dr. Armin Schoreit. 1979. 148 S. Kt. 14 Gewalt gegen das Kind DM 48,-. ISBN 3-7832-0978-1 Vernachlässigung, Mißhandlung, sexueller Mißbrauch und Tötung von Kindern. Von Prof. Dr. Elisabeth Trube-Becker. 1982. X, 225 Seiten. Mit zahlreichen Abbildungen. Gebunden. DM 88,-. ISBN 3-7832-1681-8 6 Brandstifter und ihre Motive Eine Untersuchung anhand von Fällen. Von Dr. Manfred Spöhr. 1980. VIH, 151 S. Kt. DM 48,-. ISBN 3-7832-1079-8 15 Städtebau, Wohnhausarchitektur und Kriminalität 7 Planung der Verbrechensbekämpfung Prävention statt Reaktion. Von Dr. Edwin Kube. Herausgegeben von Dr. Edwin Kube und Dipl.-Kfm. 1982. VII, 135 S. DM 58,-. ISBN 3-7832-0282-5 Rainer Aprill. 1980. X. 193 S. Mit Zeichnungen u. Tab. b. DM 68,-. ISBN 3-7832-1179-4 16 Schädelidentifizierung durch elektronische Bildmischung 8 Fehlerquellen im Ermittlungsverfahren F h erfahren. Zugleich ein Beitrag zur Konstitutionsbiometrie und Eine Auswertung von 1110 Wied Dr. Richard Helmer. 1983. 180 S. Gb. DM 76,-. Dickenmessung der Gesichtsweichteile. Von Priv.-Doz. Von Dr. Regina Lange. Mit einem Vorwort von Prof. Dr. - Karl Peters. 1980. X, 204 S. Kt. DM ’ ISBN 3-7832-0883-1 ISBN 3-7832-0480-1 17 Forensische Toxikologie 9 Banken zwischen Legalität und Kriminalität Eine Einführung in die Laboratoriumspraxis der Giftanalyse Zur Wirtschaftskriminalität im Bankwesen. Von Dr. Niklaus Von Prof. Dr. Ing. Dipl. Chem. Klaus Dieter Pohl. Schmid. 1980. XV, 267 S. Gb. DM 88,-. ISBN 3-7832-0580-8 1984. X, 259 S. Gb. DM 128,-. ISBN 3-7832-0983-8 > \ Kriminalistik Verlag \ Im Weiher 10 - Postfach 102640 - 6900 Heidelberg 1 D > Rechts- und sozial- wissenschaftliche Abhandlungen 16 Die griechische Verfassung 23 Strafzumessung und relative Entstehung und Probleme. Von Ioannıs Kassaras. Gerechtigkeit 1983. XIV, 88 S. Gb. DM 48,- Eine Untersuchung zu rechtlichen, psychologischen und soziologischen Aspekten ungleicher Strafzumes- sung. Von Dr. Franz Streng. 1984. XX, 457 S. Gb. DM 174,- 17 Die ‚Bürgerliche Ehe‘ als Organisation Überlegungen zu den juristischen Arbeitsmitteln. 24 Die Prinzipien des Datenschutz- Von Prof. Dr. Hans-Martin Pawlowski. 1983. X, 103 S. Gb. DM 54,- rechts und ihre Realisierung im geltenden Recht Von Dipl.-Volkswirt Hans-Georg Woertge. 1984. 244 S. Gb. DM 88,- 18 Der unerfüllte Verfassungsauftrag Die Neugliederung des Bundesgebietes im Spannungsfeld politischer Interessengegensätze. Von Dr. Almuth Hennings. 1983. XII 261 S. Gb. 25 Wille und Wirkung der Gesetze Verwaltungswissenschaftliche Untersuchung am DM 98,- Beispiel des Städtebauförderungsgesetzes, Bundes- immissionsschutzgesetzes, Fluglärmgesetzes. Von Dr. Wolfgang Zeh. 1984. XIV, 568 S. Gb. DM 188,- 19 Prognoseentscheidungen im Strafrecht 26 Atomrechtlicher Erörterungs- Zur normativen Relevanz empirischen Wissens und termin und Öffentlichkeit zur Entscheidung bei Nichtwissen. Von Von Prof. Dr. Wolfgang Hoffmann-Riem und Prof. Dr. Woltgang Frisch. 1983. 208 S. Gb. DM 88,- Susanne Rubbert. 1984. XVII, 181 S. Gb. DM 78,- 20 Internationales Seerecht 27 Die rechtliche Einordnung der Seerechtliche Abhandlungen 1958-1982. von der Weltgesundheitsorganisation Mit einer Einführung in das Internationale Seerecht. Von Prof. Dr. Ingo von Münch. 1985. V, 288 S. Gb. beschlossenen regulations DM 128,-. Von Dr. Monika Vierheilig. 1984. XVI, 208 S. Gb. DM 88,- 21 Der Bestandsschutz des Arbeits- 28 Die Verfassungsmäßigkeit des verhältnisses im Krankheitsfall Fernmeldemonopols der Deutschen Rechtsvergleichende, historische Untersuchung der Situation in Deutschland, in Osterreich und in der Bundespost Schweiz. Von Joachim Jedzig. 1984. XXII, 544 S. Von Dr. Albrecht Hesse. 1984. XIl, 121 S. Gb. DM 54,- Gb. DM 188,- 29 Liberalismus und Minimalismus 22 8 218 StGB Kritische Anmerkungen zur philosophischen und Dimension einer Reform. Herausgegeben von politischen Entfaltung einer zeitgenössischen Prof. Dr. Heike Jung und Prof. Dr. Heinz Müller- Minimalstaatskonzeption. Von Christoph Bö 1985. X, 172 S. Gb. DM 74,- LDietz. 1983. VII, 147 S. Gb. DM 64,- R. v. Decker’s Verlag, G. Schenck Im Weiher 10 - Postfach 102640 - 6900 Heidelberg 1 — Q ö Kriminologische Schriftenreihe Begründet von Prof. Dr. Dr. Armand Mergen Herausgegeben von der Deutschen Kriminologischen Gesellschaft 24 Gibt es einen freien Willen? Eine psychologische Studie. Von Dr. med. Manfred Danner. 4. Auflage 1977. XVL 397 S. Gebunden. DM 60.- 65 Das große Spiel Kriminologische und psychologische Aspekte der Spielbanken in der BRD. Von Dr. Hans Willenberg. 1977. 188 S. Kartoniert. DM 36,- 66 Das Recht der Glücksspiele und der Unterhaltungsautomaten mit Gewinn- möglichkeit in der Bundesrepublik Deutschland Von Dr. Heinz Kummer. 1977. 88 S. Kartoniert. DM 18,- 67 Prävention und Strafrecht Tagungsberichte von 1976 der Deutschen Kriminologischen Gesellschaft. Frankfurt. 1977. 84 S. Kartoniert. DM 24.- 68 Die materielle Rückfallklausel des 8& 48 StGB Untersuchungen zur Behandlung von drei Problemkreisen in der Gesetzgebung und in der richterlichen Strafzumessungspraxis. Von Dr. Wolfgang Kürschner, Richter. 1978. 124 S. Kartoniert. DM 38,- 69 Terrorismus und Freiheit Herausgegeben von Dr. Wolfgang Böhme. 1978. 88 S. Kartoniert. DM 28,- 70 Ladendiebstahl - Wohlstands- oder Notstandskriminalität? Ein Beitrag zur Kriminologie des Ladendiebstahls. Von Prof. Dr. Joachim Wagner. 1979. XI, 146 S. Kartoniert. DM 48,- 71 Kriminalität und Verlauf Literaturbericht - Ein System der Verlaufsforschung - Vier empirische Untersuchungen Herausgegeben von Prof. Dr. W. Engel und Prof. Dr. Dietrich von Engelhardt. 1978. 428 S. Gebunden. DM 88.- 72 Parapsychologie und Okkultismus in der Kriminologie Herausgegeben von der Deutschen Kriminologischen Gesellschaft. Jahrestagung 1978. 1979. 116 S. Kartoniert. DM 38.- 73 Strafmentalität und juristische Ausbildung \ Eine Untersuchung der Einstellung junger Juristen zu Kriminalität und Strafe. on Dr. Franz Streng. 1979. 124 Seiten. Kartoniert. DM 38,- . Kriminalistik Verlag Im Weiher 10 - Postfach 102640 - 6900 Heidelberg 1 \n